Vous êtes sur la page 1sur 25

manuel

manuel

manuel
Cet ouvrage est devenu un classique. Il s’adresse tout autant aux
étudiants – en droit, en économie, en science politique – qu’à tous ceux
Michel Bouvier
qui préparent des concours administratifs. Il donne une vision à la fois Marie-Christine Esclassan
pluridisciplinaire et dynamique des finances publiques contemporaines
et met l’accent sur leur environnement international. Jean-Pierre Lassale
Exposant les grandes doctrines financières, il offre les clefs
indispensables pour comprendre les grands enjeux auxquels sont

manuel
confrontés les systèmes financiers publics. Il décrit également de façon
concrète les mécanismes de fonctionnement des grands secteurs
des finances publiques : finances de l’État, finances locales, finances
sociales, finances de l’Union européenne.
À jour des dernières réformes, cette 19e édition constitue un instrument
d’information et de travail particulièrement utile pour tous ceux qui
souhaitent s’initier au champ des finances publiques ou approfondir
leurs connaissances.

Finances publiques
Michel Bouvier, professeur des universités, préside l’Association
pour la Fondation internationale de finances publiques-FONDAFIP
(www.fondafip.org) et dirige la Revue française de finances publiques.
Finances
Expert auprès d’organisations internationales (Fonds monétaire
international, Union européenne), il est également membre du Conseil
de normalisation des comptes publics. Ancien membre du Conseil
publiques
des prélèvements obligatoires, il est l’auteur de nombreux ouvrages et
articles en finances publiques et fiscalité.
Marie-Christine Esclassan, professeur des universités, assure les
fonctions de Secrétaire générale de l’Association pour la Fondation
internationale de finances publiques-FONDAFIP et dirige la Revue
française de finances publiques.
Jean-Pierre Lassale, professeur émérite de l’Université Jean-Moulin 19 e édition

M. Bouvier
M.-C. Esclassan
J.-P. Lassale
(Lyon III), ancien recteur d’académie, était directeur honoraire de
l’Institut de droit comparé et enseignait régulièrement dans plusieurs
universités américaines. Il est décédé prématurément en 2002. 2020-2021

www.lgdj-editions.fr
ISBN 978-2-275-07259-3 45 e

MANUEL - finances publiques - 19e ed - Dos 32 mm.indd 1 13/08/2020 16:15


Michel Bouvier
Professeur des universités
Président de l’Association pour la Fondation
internationale de finances publiques (FONDAFIP)
Directeur de la Revue française de finances publiques
Marie-Christine Esclassan
Professeur des universités
Secrétaire générale de l’Association
pour la Fondation internationale
de finances publiques (FONDAFIP)
Directrice de la Revue française de finances publiques
Jean-Pierre Lassale †
Professeur émérite de l’Université Jean Moulin
(Lyon III)

FINANCES
PUBLIQUES

19e édition
2020-2021
© 2020, LGDJ, Lextenso
1, Parvis de La Défense • 92044 Paris La Défense Cedex
www.lgdj-editions.fr
ISBN : 978-2-275-07259-3 • ISSN 0990-3909
À la mémoire de notre collègue
et ami Jean-Pierre Lassale
qui nous a quittés prématurément
en 2002.
Sommaire

Introduction générale : Des finances publiques dans un monde


en transition .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 19
Section 1. Les handicaps majeurs de la science des finances
publiques . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . 21
§ 1. L’image négative des finances publiques . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 21
§ 2. De réels obstacles au développement de la matière . . . .. . . . . . . . . . . . 23
Section 2. La science des finances publiques : une scienza nuova . . 27
§ 1. La science des finances publiques : une science du complexe
par tradition . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 28
§ 2. La science des finances publiques : une science moderne
non dogmatique . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 30
Section 3. Science des finances publiques et transformations
politiques . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . 33
§ 1. Les phénomènes financiers publics : des phénomènes politiques 34
§ 2. Éthique politique et transparence des finances publiques . . . . . . . . . 35
§ 3. Réforme ou transfiguration du système financier public ? . . . . . . . . . 37
§ 4. La loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 :
une réforme de l’État .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 40
§ 5. Nouvelle culture démocratique ou fin du politique ? . .. . . . . . . . . . . . 45
§ 6. De la nouvelle gouvernance financière publique à l’« État
intelligent » du XXIe siècle . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 54
§ 7. La soutenabilité des finances publiques en déficit de projet
politique . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 61

PREMIÈRE PARTIE – LES FINANCES PUBLIQUES ET LEUR


ENVIRONNEMENT
SOUS-PARTIE 1 – L’État et les finances publiques
contemporaines
Chapitre 1. Le poids des dépenses et des recettes publiques . . . 73
Section 1. Les dépenses publiques et leur évolution . . . . . . .. . . . . . . . . . 73
§ 1. La tendance à l’amplification des dépenses publiques .. . . . . . . . . . . . 80
§ 2. La signification et les conséquences économiques
d’une croissance des dépenses publiques . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 89
Section 2. La montée en puissance des prélèvements obligatoires . 90
§ 1. La notion de prélèvement obligatoire .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 90
§ 2. L’évolution des prélèvements obligatoires en France . .. . . . . . . . . . . . 99
7
FINANCES PUBLIQUES

Chapitre 2. Un environnement économique et financier


transformé . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 127
Section 1. La primauté retrouvée du marché . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . 127
§ 1. Les caractéristiques de l’économie de marché . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 128
§ 2. Le désengagement de l’État . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 129
Section 2. L’inflation contrôlée . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . 133
§ 1. Les années 1970 : tensions inflationnistes et économie
d’endettement . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 134
§ 2. L’ère de la désinflation . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 137
Section 3. L’instabilité des marchés financiers . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . 141
§ 1. L’instabilité monétaire internationale . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 141
§ 2. Les crises boursières . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 142

SOUS-PARTIE 2 – Le contexte international


et européen
Chapitre 1. La mondialisation et l’interdépendance
des économies et des marchés financiers . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 155
Section 1. Le poids de la contrainte externe . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . 155
Section 2. Les marges de manœuvre limitées des finances
publiques nationales . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . 158
§ 1. Des politiques monétaires dépendantes . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 158
§ 2. Des politiques budgétaires circonscrites . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 159
Chapitre 2. L’encadrement européen et la monnaie unique . . . . . 161
Section 1. Le budget de l’Union européenne . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . 161
§ 1. La procédure budgétaire communautaire . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 164
§ 2. Les dépenses de l’Union . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 172
§ 3. Les ressources de l’Union . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 184
Section 2. L’apport communautaire aux financements nationaux . . 192
Section 3. La coordination des politiques économiques
et financières . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . 198
§ 1. Le semestre européen . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 205
§ 2. Le paquet de six (« six pack ») . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 205
§ 3. Le pacte budgétaire européen . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 206
§ 4. Le « two pack » . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 208
§ 5. Crise du Covid-19 et mise en œuvre de la clause dérogatoire
générale du pacte de stabilité et de croissance : la fin d’un tabou ? 209
Section 4. L’unification monétaire européenne . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . 210
§ 1. Les étapes préparatoires . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 210
§ 2. La monnaie unique : l’euro . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 213
8
Sommaire

SOUS-PARTIE 3 – Le cadre conceptuel


Chapitre 1. Le keynésianisme et son influence sur les finances
publiques . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 231
Section 1. L’apport de Keynes . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . 232
§ 1. Une analyse de la crise . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 232
§ 2. Une politique de la crise . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 234
Section 2. La postérité keynésienne . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . 237
§ 1. L’approfondissement .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 238
§ 2. La synthèse . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 238
§ 3. L’héritage . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 239

Chapitre 2. La mystique du marché : fin ou retour


du politique ? . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 241
Section 1. Le triomphe du marché . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . 242
§ 1. Les fondements de la tradition libérale . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 242
§ 2. Le renouveau de la tradition libérale . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 244
Section 2. La fin des illusions et le retour du politique . . . . .. . . . . . . . . . 252
§ 1. La fin des illusions . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 252
§ 2. Le retour du politique, la réhabilitation de la dépense publique
et l’affirmation de la question sociale .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 253
§ 3. La crise des finances publiques et la nostalgie
de l’État-providence . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 255
§ 4. Vers une société sans État ou l’éternel retour du marché ? . . . . . . . 262

SOUS-PARTIE 4 – Les structures institutionnelles


Chapitre 1. Le ministère des Finances : une puissance certaine
toujours discutée . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 267
Section 1. Les éléments de la puissance . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . 268
§ 1. Le cumul des fonctions économiques et budgétaires . .. . . . . . . . . . . . 268
§ 2. Des prérogatives budgétaires et financières étendues .. . . . . . . . . . . . 272
§ 3. Les moyens administratifs de la puissance :
une « machine » d’experts . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 275
Section 2. Un mouvement général de réformes
et de transformations . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . 277
§ 1. Les administrations financières contraintes de s’adapter
aux réalités contemporaines . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 277
§ 2. Le rééquilibrage entre les fonctions économiques et les fonctions
budgétaires . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 282

9
FINANCES PUBLIQUES

Chapitre 2. Les administrations économiques et financières . . . . 283


Section 1. Les fonctions d’inspection de contrôle et d’audit . . . . . . . . 283
§ 1. L’Inspection générale des finances . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 283
§ 2. Le contrôle général économique et financier (CGEFI) .. . . . . . . . . . . . 284
§ 3. Les services de contrôle budgétaire et comptable ministériel . . . . . 285
§ 4. La Mission interministérielle de coordination anti-fraude . . . . . . . . 286
Section 2. Les fonctions de mise en œuvre de la politique
économique et financière . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . 286
§ 1. Le rôle central de la Direction générale du Trésor . . . . . .. . . . . . . . . . . . 286
§ 2. La direction générale de l’INSEE . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 287
§ 3. La Direction générale de la concurrence, de la consommation
et de la répression des fraudes . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 288
Section 3. Les fonctions de conception budgétaire et fiscale . . . . . . . 288
§ 1. La Direction du Budget . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 288
§ 2. La Direction de la législation fiscale . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 291
Section 4. Les fonctions de gestion fiscale et d’exécution
comptable . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . 292
§ 1. La Direction générale des finances publiques (DGFiP) .. . . . . . . . . . . . 292
§ 2. La Direction générale des douanes et des droits indirects . . . . . . . . . 295
Section 5. Les fonctions proprement administratives . . . . . .. . . . . . . . . . 297

DEUXIÈME PARTIE – LES FINANCES DE L’ÉTAT


SOUS-PARTIE 1 – Le budget de l’État et les lois
de finances : formes et contenus
Chapitre 1. Les principes juridiques de base . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 305
Section 1. La notion de budget et son évolution . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . 305
§ 1. Les données permanentes : la spécificité du budget de l’État . . . . . 306
§ 2. Budget et lois de finances : l’évolution des notions . . .. . . . . . . . . . . . 307
Section 2. La signification juridique des autorisations budgétaires 320
§ 1. La signification des autorisations de recettes . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 320
§ 2. La signification des autorisations de dépenses . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 321
Chapitre 2. Les règles techniques fondamentales . . . . . .. . . . . . . . . . . . 327
Section 1. La règle de l’unité budgétaire . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . 328
§ 1. Le démembrement apparent : les aménagements de la règle
dans le budget de l’État . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 329
§ 2. Le démembrement réel : les exceptions à la règle de l’unité . . . . . . . 335
§ 3. Vers une consolidation des comptes de l’État . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 344

10
Sommaire

Section 2. La règle de l’universalité budgétaire . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . 345


§ 1. La signification de la règle de l’universalité . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 345
§ 2. Les exceptions à la règle de l’universalité . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 348
Section 3. La règle de l’annualité budgétaire . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . 351
§ 1. Les mécanismes implicites : la pluriannualité masquée . . . . . . . . . . . . 353
§ 2. Les mécanismes volontaristes : la pluriannualité organisée . . . . . . . 354
Section 4. La sincérité budgétaire : un principe institutionnalisé
par la loi organique du 1er août 2001 . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . 361
Section 5. La règle de l’équilibre budgétaire des administrations
publiques . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . 364
Chapitre 3. Les modes de présentation du budget de l’État . . . . . 367
Section 1. La structure de la loi de finances de l’année . . . .. . . . . . . . . . 368
§ 1. Une loi en deux parties . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 368
§ 2. Les documents budgétaires . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 376
Section 2. La nomenclature budgétaire et ses transformations . . . . . 380
§ 1. La conception de l’ordonnance de 1959 . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 380
§ 2. La loi du 1er août 2001 : une nomenclature adaptée
et transformée . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 384

SOUS-PARTIE 2 – Le budget de l’État : acteurs


et procédures
Chapitre 1. La prise de décision budgétaire : préparation
et adoption . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 405
Section 1. L’élaboration de la loi de finances . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . 407
§ 1. Les institutions et procédures d’aide à la décision . . . . .. . . . . . . . . . . . 407
§ 2. Les différentes étapes de la préparation du budget de l’État . . . . . . 413
Section 2. L’adoption de la loi de finances .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . 421
§ 1. L’examen préalable du projet : le rôle des commissions
des finances . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 423
§ 2. La discussion et le vote du budget devant les Assemblées . . . . . . . . 426
Chapitre 2. L’exécution des lois de finances . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 433
Section 1. Les pouvoirs de l’exécutif dans la mise en œuvre des lois
de finances .. . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . 434
§ 1. L’obligation relative d’exécution des lois de finances .. . . . . . . . . . . . 435
§ 2. La variété des dispositifs de modification des crédits
en cours d’exécution . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 438
§ 3. Les écarts entre droit et pratique dans la gestion des crédits . . . . . 455
Section 2. Le cadre classique de l’exécution du budget . . . .. . . . . . . . . . 456

11
FINANCES PUBLIQUES

§ 1. Les acteurs compétents : le principe de séparation


des ordonnateurs et des comptables publics . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 457
§ 2. Les procédures d’exécution des recettes et des dépenses :
un cadre en pleine transformation . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 470
§ 3. La responsabilité des ordonnateurs et des comptables publics . . . 477
Section 3. Le management public dans l’exécution du budget :
la nouvelle gouvernance financière publique . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . 500
§ 1. La conceptualisation de la nouvelle gouvernance financière
de l’État : le modèle du gouvernement de l’entreprise . .. . . . . . . . . . . . 502
§ 2. Le pilotage de la gestion : une chaîne de responsabilités . . . . . . . . . 503
§ 3. L’évaluation de la gestion : une culture de la performance . . . . . . . . 511
§ 4. Le nouveau cadre comptable : un système d’information
financière . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 516

Chapitre 3. Contrôle et évaluation de l’exécution des lois


de finances . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 527
Section 1. Les contrôles administratifs . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . 529
§ 1. La mutation des contrôles a priori traditionnels . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 530
§ 2. L’évolution des contrôles a posteriori . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 538
Section 2. Les contrôles juridictionnels en matière financière . . . . . . 540
§ 1. La Cour de discipline budgétaire et financière : une juridiction
singulière . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 542
§ 2. La Cour des comptes et les chambres régionales et territoriales
des comptes. Une place essentielle dans le contrôle financier
public . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 546
Section 3. Le contrôle parlementaire de l’exécution des lois
de finances .. . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . 570
§ 1. Le contrôle du Parlement en cours d’exécution . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 571
§ 2. Le contrôle parlementaire en fin d’exécution : la loi de règlement 575

SOUS-PARTIE 3 – L’action financière de l’État :


mécanismes et instruments
Chapitre 1. Le Trésor : une institution stratégique . . . . .. . . . . . . . . . . . 587
Section 1. Un rôle et des structures en voie d’évolution . . .. . . . . . . . . . 587
Section 2. La mission permanente : le Trésor, agent financier
de l’État . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . 591
§ 1. Les différents types de déséquilibres .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 592
§ 2. L’information du Trésor . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 595
§ 3. Les moyens de financement . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 598

12
Sommaire

Section 3. Une activité stratégique : les relations financières


internationales . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . 616
§ 1. Le Trésor et les équilibres extérieurs . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 618
§ 2. Le Trésor et l’aide au développement .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 621
§ 3. La gestion et la réforme de la zone franc . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 628
§ 4. Le Trésor et la politique monétaire internationale . . . . .. . . . . . . . . . . . 635
Section 4. Un désengagement imposé : la tutelle de la politique
économique . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . 637
§ 1. Le Trésor et l’analyse des financements de l’économie .. . . . . . . . . . . . 638
§ 2. Le Trésor et le financement du secteur public . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 639
§ 3. Le Trésor et les concours apportés au secteur privé : une situation
nuancée . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 648

Chapitre 2. Un partenaire intégré dans un système européen :


la Banque de France . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 653
Section 1. L’évolution historique : la Banque de France, institution
nationale . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . 653
Section 2. La mutation européenne : la Banque de France,
institution subordonnée et intégrée . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . 655
Section 3. La Banque de France et la politique monétaire
européenne .. . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . 656
§ 1. Au temps de l’indépendance : la Banque de France, responsable
de la politique monétaire . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 657
§ 2. Le temps de l’intégration : la gestion européenne de la politique
monétaire et ses conséquences . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 664
Section 4. La Banque de France et le marché des changes .. . . . . . . . . . 665
Section 5. La Banque de France et la tutelle du système bancaire . . 667
Section 6. La Banque de France, observatoire de l’économie . . . . . . . . 670
§ 1. Elle contribue à la connaissance de la conjoncture . . . . .. . . . . . . . . . . . 670
§ 2. Elle participe à l’information des entreprises . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 671
§ 3. Elle apporte un service aux particuliers . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 671

Chapitre 3. Le secteur financier public et semi-public . . . . . . . . . . . . 673


Section 1. La Caisse des dépôts et consignations . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . 674
§ 1. Le statut de la Caisse des dépôts . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 674
§ 2. Les activités de la Caisse des dépôts . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 676
Section 2. La diversité des partenaires . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . 677

13
FINANCES PUBLIQUES

SOUS-PARTIE 4 – Théorie de l’impôt


Chapitre 1. Les fondements de la légitimité de l’impôt . . . . . . . . . . 687
Section 1. La légitimité sociologique de l’impôt : le consentement
à l’impôt . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . 688
§ 1. Les origines du consentement à l’impôt . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 688
§ 2. Les théories modernes du consentement à l’impôt : l’échange
et la solidarité . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 694
§ 3. L’impôt négatif : un moyen terme entre échange et solidarité . . . . 699
Section 2. La légitimité politique de l’impôt : le consentement
de l’impôt et l’organisation du pouvoir fiscal . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . 700
§ 1. La genèse du consentement de l’impôt et de l’État parlementaire
démocratique . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 701
§ 2. Le principe de légalité fiscale, expression juridique et politique
du consentement de l’impôt . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 701
Section 3. La légitimité juridique de la fiscalité : les grands
principes du droit fiscal . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . 704
§ 1. Les principes à portée constitutionnelle . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 704
§ 2. Les principes sans valeur constitutionnelle . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 707
Chapitre 2. Le système fiscal : acteurs et structures . . .. . . . . . . . . . . . 711
Section 1. Les acteurs de l’impôt . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . 711
§ 1. Les acteurs de la décision politique en matière fiscale . . . . . . . . . . . . 711
§ 2. Les acteurs des décisions administratives et juridictionnelles :
les organes de gestion de l’impôt et de règlement des litiges . . . . . 716
§ 3. Les contribuables . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 717
Section 2. Les structures, le contrôle et le contentieux de l’impôt . . 729
§ 1. Les structures fiscales . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 729
§ 2. La classification et l’incidence des impôts . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 740
§ 3. Le contrôle et le contentieux de l’impôt . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 748

Chapitre 3. Adaptation et modernisation des systèmes fiscaux . 753


Section 1. Les utopies fiscales . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . 753
§ 1. Les utopies de l’impôt unique . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 754
§ 2. La suppression de l’impôt . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 763
Section 2. Évolutions et transformations de l’impôt . . . . . . . .. . . . . . . . . . 770
§ 1. Les difficultés de la réforme fiscale . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 770
§ 2. Les points clefs de l’évolution contemporaine du système fiscal . 771

14
Sommaire

TROISIÈME PARTIE – LA GOUVERNANCE FINANCIÈRE


LOCALE
SOUS-PARTIE 1 – Le cadre général de la gouvernance
financière locale
Chapitre 1. La montée en puissance des finances locales . . . . . . . . 795
Section 1. Une ampleur sans précédent . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . 795
Section 2. Panorama des opérations financières des collectivités
locales . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . 798
§ 1. Des dépenses maîtrisées . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 800
§ 2. Des recettes en progression . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 802
Chapitre 2. Les transformations de la gestion financière locale 807
Section 1. Une gestion à la charnière du public et du privé . . . . . . . . . . 807
§ 1. La gestion de systèmes complexes . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 807
§ 2. D’une culture administrative à une culture de gestion . . . . . . . . . . . . 809
Section 2. Une gestion orientée vers le développement économique
local . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . 810
§ 1. Les finances locales moteur du développement économique local
et de l’aménagement du territoire . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 810
§ 2. Développement urbain, développement rural . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 811
§ 3. Les métropoles : avenir du développement local . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 812
Section 3. Une gestion autonome rediscutée . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . 815
§ 1. Autonomie fiscale et libre administration des collectivités
territoriales . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 815
§ 2. La révision constitutionnelle du 28 mars 2003 : un rendez-vous
manqué . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 816
§ 3. Vers des lois de financement des collectivités territoriales ? . . . . . . 823
§ 4. La maîtrise des finances locales et la discipline budgétaire
imposée par l’Union européenne . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 824
§ 5. Autonomie de gestion et autonomie de décision . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 825
§ 6. La régulation du système financier public : condition nécessaire
de l’autonomie financière locale et de l’acte II
de la décentralisation .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 827

SOUS-PARTIE 2 – Les ressources des collectivités


locales
Chapitre 1. Les impôts locaux . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 837
Section 1. Les impôts directs locaux . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . 838
§ 1. Historique et évolution . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 838
15
FINANCES PUBLIQUES

§ 2. Le fonctionnement actuel des quatre taxes . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 847


§ 3. Les grandes questions posées par les impôts directs locaux . . . . . . 853
Section 2. Les autres impôts et taxes locales . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . 864
§ 1. Les impôts directs . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 864
§ 2. Les impôts indirects et les droits d’enregistrement . . . .. . . . . . . . . . . . 864
§ 3. Les taxes additionnelles aux impôts directs locaux perçues
au profit de divers organismes . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 865

Chapitre 2. Les subventions de l’État . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 867


Section 1. Les dotations et subventions de fonctionnement . . . . . . . . 869
§ 1. La dotation globale de fonctionnement (DGF) . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 869
§ 2. La dotation spéciale instituteurs (DSI) . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 877
§ 3. La dotation générale de décentralisation (DGD) . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 878
§ 4. Les autres subventions de fonctionnement . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 878
Section 2. Les dotations et subventions d’équipement . . . . .. . . . . . . . . . 878
§ 1. La dotation d’équipement des territoires ruraux . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 879
§ 2. La dotation de soutien à l’investissement des départements
(DSID) . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 880
§ 3. Les subventions spécifiques . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 881
§ 4. Le fonds de compensation de la TVA . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 881

Chapitre 3. Les revenus du patrimoine et des services . . . . . . . . . . . . 887


Section 1. Les produits du domaine . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . 888
§ 1. Les produits du domaine privé . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 888
§ 2. Les produits du domaine public . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 888
Section 2. La gestion des services publics locaux . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . 888
§ 1. La tarification des services . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 889
§ 2. L’évaluation des services publics locaux . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 891
§ 3. La séparation « public-privé » est-elle pertinente ? . . . .. . . . . . . . . . . . 891

Chapitre 4. L’emprunt . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 893


Section 1. La situation avant la loi du 2 mars 1982 . . . . . . . . .. . . . . . . . . . 894
Section 2. Une transformation radicale du marché financier local . 895
§ 1. La libéralisation de l’emprunt . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 895
§ 2. Le nouveau marché financier local . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 896

SOUS-PARTIE 3 – Le cadre budgétaire et comptable


Chapitre 1. La préparation, le vote et l’exécution du budget . . . . 905
Section 1. La préparation et le vote du budget . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . 905
§ 1. La préparation du budget . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 905
§ 2. Le vote du budget . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 905

16
Sommaire

§ 3. Les documents budgétaires . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 906


Section 2. L’exécution du budget . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . 909
§ 1. La période d’exécution . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 909
§ 2. Le rôle séparé des ordonnateurs et des comptables . . . .. . . . . . . . . . . . 909
§ 3. Le compte administratif . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 910

Chapitre 2. Le contrôle de régularité et de légalité des budgets


et des comptes . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 911
Section 1. Le contrôle opéré par les chambres régionales
et territoriales des comptes et le préfet . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . 911
§ 1. Les chambres régionales et territoriales des comptes :
organisation et compétences . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 912
§ 2. Le contrôle budgétaire . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 912
§ 3. Le contrôle juridictionnel . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 913
§ 4. Le contrôle de gestion . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 913
§ 5. La certification des comptes . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 914
Section 2. Les autres contrôles . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . 915
§ 1. Le contrôle par le juge administratif . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 915
§ 2. Le contrôle exercé par le comptable public . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 915

SOUS-PARTIE 4 – Le contrôle de la gestion


des finances locales
Chapitre 1. La maîtrise de la trésorerie et de l’endettement . . . . 919
Section 1. Position du problème . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . 919
§ 1. Le principe : l’obligation du dépôt des fonds au Trésor . . . . . . . . . . . . 919
§ 2. La contestation du principe . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 920
§ 3. Les adaptations du principe . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 920
Section 2. La maîtrise de la gestion de la trésorerie et de la dette . . 921
§ 1. Le plan de trésorerie et la trésorerie zéro . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 922
§ 2. Le contrôle concomitant de l’endettement . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 923
§ 3. Le rééquilibrage par l’État : les avances de trésorerie . .. . . . . . . . . . . . 923

Chapitre 2. Les autres points clefs du contrôle de la gestion


financière . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 925
Section 1. La planification stratégique . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . 925
Section 2. Le contrôle de la satellisation : la consolidation
des comptes . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . 926
Section 3. L’évaluation de la gestion financière : un outil
de contrôle .. . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . 926
§ 1. L’analyse financière . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 927
§ 2. La notation ou « rating » . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 927
17
FINANCES PUBLIQUES

Conclusion générale de la IIIe partie : Contrôle et régulation


de la gestion financière locale . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 929
Bibliographie générale . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 931
Index . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 947

18
Introduction générale :
Des finances publiques
dans un monde en transition
1. « Prendre position sur les affaires de la communauté et le faire du point
de vue de la rationalité » nécessite de « comprendre de quoi il s’agit et de pouvoir
apprécier ce qui est en jeu », faisait excellemment remarquer le philosophe Éric
Weil dans son ouvrage Philosophie politique1.
Confrontée aux finances publiques, une telle observation prend un sens particu-
lièrement fort tant il est peu de domaines dans les sciences de l’homme qui soient à
la fois aussi politiques et dont les mécanismes et les enjeux apparaissent aussi opa-
ques, rébarbatifs ou incompréhensibles aux profanes, et parfois même sur certains
points hermétiques aux spécialistes.
Cependant si la matière est bien hérissée d’écueils, l’image négative qui en
résulte est sans doute excessive et ne résiste pas à une approche soucieuse de met-
tre en avant la singularité scientifique des finances publiques. Il apparaît très vite
que la science financière ou science des finances publiques, lorsqu’elle se dote de
cadres d’analyse adaptés à sa spécificité et à la réalité des sociétés contemporaines,
se révèle comme un champ d’investigation très souvent passionnant.
En effet, parce qu’elles sont fondamentalement d’essence politique, qu’elles sont
issues d’une longue histoire traversée notamment par une préoccupation fonda-
mentale, celle de la transparence financière, et que cette dernière a toujours été
systématiquement liée à la qualité du lien social, les finances publiques se présen-
tent comme un instrument privilégié d’analyse et de création des sociétés politique-
ment organisées : non seulement elles permettent d’en lire les mécanismes mais
elles donnent naissance aussi à des conceptions et pratiques nouvelles.
Or précisément on assiste aujourd’hui à une mutation d’ampleur de l’organisa-
tion des systèmes financiers publics et cette mutation se développe dans le
monde, comme une onde de choc qui s’étend progressivement. Toutes les sociétés,
développées ou en développement, sont confrontées à la réforme de leurs finances
publiques et, par effet systémique, ces réformes rétroagissent, se répercutent de
pays à pays si bien que l’on peut constater un rapprochement progressif des
dispositifs.
En même temps, et sur la base de cette refonte des institutions financières c’est
en réalité une mutation d’ampleur de l’État qui s’opère. Les réformes financières
entreprises, contrairement à ce qui est parfois estimé, sont très loin de simples amé-
nagements techniques et c’est bien une forme tout à fait nouvelle de gouvernance,
prenant modèle sur celle de l’entreprise, qui se dessine à travers elles. Vis-à-vis d’un
tel processus dont l’objectif affiché est la maîtrise des finances publiques, la question

1. E. Weil, Philosophie politique, Vrin, 1985 (4e édition).

19
FINANCES PUBLIQUES

qui se pose est de savoir si les changements qui s’opèrent sont eux-mêmes maîtrisés
tant d’un point de vue théorique que concret.
En effet, dans le champ des finances publiques, et peut-être plus que dans d’au-
tres, on a affaire à des processus particulièrement enchevêtrés au sein desquels
interagit une très grande variété de facteurs nationaux et internationaux. Autre-
ment dit, on est en face d’un ensemble complexe et donc d’un système difficile à
piloter. Par conséquent, il est urgent et même crucial de réfléchir à une doctrine de
la gouvernance budgétaire ou, mieux encore, de la gouvernance financière
publique. Il y va, d’un point de vue économique comme d’un point de vue politique
et social, de la qualité de vie des générations futures.
Il convient, plus généralement, de repenser les finances publiques dans le
contexte général qui est maintenant le leur2, on veut dire celui d’un monde en
transition ponctué de crises successives. Les finances publiques connaissent en
effet une succession de crises depuis plus d’une quarantaine d’années, la dernière
en date étant celle de 2020. Liée à l’origine à l’« effet de ciseaux » provoqué par la
crise économique due aux chocs pétroliers de 19733 et 1979, une situation instable
perdure depuis lors et a fini par s’installer durablement, fragilisant tout le système
économique et social. En dépit des mesures prises pour rééquilibrer les budgets, les
déficits publics et la dette publique n’ont fait que s’accroître. Depuis plus de qua-
rante ans, nous vivons en réalité une mutation de notre société sur fond de crise
des finances publiques. Cette crise, qui au début a surpris, inquiété, a fini par s’im-
poser progressivement comme une situation quasi normale notamment aux yeux
des générations qui n’ont rien connu d’autre. Plus de quarante ans d’une remise
en question de nos modes de pensée, plus de quarante ans de mondialisation, plus
de quarante ans de développement des technologies d’information et de communi-
cation, plus de quarante ans de chômage ininterrompu ou de travail précaire, plus
de quarante ans de transformations, d’un basculement, d’une transition de nos
sociétés vers un autre monde. Plus de quarante années pendant lesquelles se sont
conjugués, ce qui les a amplifiés, les effets de la mondialisation, du développement
du numérique et, depuis 2020, une crise sanitaire sans précédent. Après tant d’an-
nées, les solutions pour l’après-crise ne sont toujours pas au rendez-vous. Rien n’est
stabilisé. Rien n’est résolu sur le fond et cela pour tous les États. En d’autres termes,
nous sommes en présence d’un basculement vers un autre modèle, d’une remise
en question de nos institutions qui semblent parfois à bout de souffle, et la crise
du Covid-19 pourrait bien accélérer ce phénomène. Il faut le souligner, les finances
publiques occupent dans cette mutation une position centrale.
Ainsi, depuis plus de quarante ans, et à la différence des années qui ont immé-
diatement précédé – sauf à épouser tel ou tel préjugé ou idéologie rassurante – les
concepts se sont brouillés, les mots n’ayant pas toujours le même sens pour les uns
et pour les autres. Il en résulte qu’il n’existe aucune certitude en ce qui concerne les
grandes questions qui ont trait aux finances publiques, comme il n’est aucune

2. Cf. M. Bouvier, « Repenser et reconstruire les finances publiques de demain » in Réformes des finances
publiques, démocratie et bonne gouvernance (sous la direction de M. Bouvier), LGDJ, 2004. Cf. également :
M. Bouvier, « Tradition et modernité de la science des finances publiques », RFFP no 41-1993 ; « Les ambiguï-
tés fatales du droit public financier », RFFP no 122-2013 ; « Science des finances publiques : le quiproquo »,
RFFP no 133-2016.
3. Le premier choc pétrolier est lié à la guerre du Kippour. Le prix du baril de pétrole est alors passé de 3 $
à 10 $ engendrant une inflation qui s’est généralisée dans le monde. Le second choc, celui de 1979, est lié à
la révolution en Iran, le prix du baril passant alors à 30 $.

20
Introduction générale

recette qui ait absolument fait ses preuves. Certes, il y a des réponses à foison qui
sont économiques, juridiques, politiques, gestionnaires, etc. mais aucune réflexion
d’ampleur, c’est-à-dire de fond, embrassant l’ensemble des composantes qui sont en
jeu, avec pour objectif de dégager un projet, un sens pour les finances publiques de
demain et par conséquent pour la société de demain. La crise économique, sociale
et financière particulièrement grave déclenchée par l’épidémie de Covid-19 en 2020
en a mis l’urgence en pleine lumière.
C’est donc du côté d’un travail scientifique original, faisant appel aux disciplines
citées mais aussi à d’autres vers lequel il convient de se tourner pour comprendre,
réfléchir et proposer des réformes dans le champ qui est le nôtre. On veut dire par
là qu’il apparaît indispensable que prenne forme une science, une discipline à
part entière des finances publiques. Il n’est pas pertinent, et il serait même
contre-productif, de les cantonner comme ce fut le cas autrefois, à leurs aspects
juridiques, ou comme c’est le cas aujourd’hui, à leurs implications économiques
ou gestionnaires alors qu’il s’agit d’un champ foncièrement interdisciplinaire.

Section 1
Les handicaps majeurs de la science
des finances publiques

2. Les finances publiques pâtissent trop souvent d’une image négative qui
s’est nourrie des obstacles bien réels qui nuisent à leur développement alors
que, paradoxalement, elles font l’objet, partout dans le monde, de réformes
qui engendrent des mutations fondamentales des États.

§1. L’image négative des finances publiques


3. La matière, il faut bien le reconnaître, ne jouit pas d’une très bonne image
dans le public en général, chez les étudiants en particulier, étant trop souvent
pour beaucoup synonyme d’aridité, de techniques compliquées, frappées même
d’un archaïsme qui les rendrait inutiles ou sans intérêt, ou encore ressenties
comme un handicap dans une société et un État modernes.
À la sévérité présumée de la matière correspond d’ailleurs bien souvent celle
tout autant présumée des personnels et fonctionnaires des administrations
financières.
Largement répandue, cette image négative en est venue à constituer une sorte
de sens commun, pour ne pas dire d’idée reçue, qui se nourrit d’une approche par
trop souvent strictement positiviste de la discipline. En la réduisant à un ensemble
de techniques, économiques ou juridiques, cette approche a certainement contribué
à renforcer de fausses certitudes ; si bien que l’étudiant débutant dans ce champ et
qui l’aborde déjà avec un préjugé défavorable, est vite dérouté par une matière qu’il
perçoit a priori comme difficile et dont il ne retient qu’un enchevêtrement de règles
abstraites, désincarnées, sans lien apparent avec sa vie quotidienne. Peut venir
s’ajouter de surcroît, pour ceux qui se destinent aux professions juridiques, le
21
FINANCES PUBLIQUES

sentiment que le droit budgétaire, du moins celui de l’État, ne constitue peut-être


pas le droit le plus utile dans la recherche ultérieure d’un débouché professionnel,
et ce à la différence du droit fiscal et sans doute aussi de celui des finances locales,
ressentis dans cette perspective comme d’un plus grand intérêt.
De fait, l’image la plus négative est surtout celle des finances de l’État sous leur
forme la plus ancienne, celle que l’on qualifiait autrefois en France de législation
financière ; de ce point de vue, l’absence d’approche globale des finances publi-
ques met le néophyte dans l’incapacité d’en comprendre le véritable sens et l’unité
d’ensemble ; comme elle prive celui qui porte un intérêt à certains aspects (fiscalité,
finances communautaires, finances locales, finances sociales) de la possibilité d’en
saisir la cohérence et les finalités, et par conséquent de pouvoir conduire des
recherches réellement pertinentes.
Plus ou moins caricaturale, cette image des finances publiques a conduit trop
souvent à reléguer la matière au rang des disciplines accessoires, voire à la délais-
ser, alors qu’assurément elle mérite d’être reconsidérée. Sans doute convient-il au
préalable d’en réhabiliter une conception moins unilatéralement technique, et
c’est ce que nous nous attacherons à faire tout au long de cet ouvrage, ce qui, on
s’empressera de le dire, ne signifie pas qu’il faut exclure la technique juridique, ges-
tionnaire ou économique de l’étude des finances publiques, mais qu’il faut s’essayer
plutôt à l’intégrer au sein d’une conceptualisation plus générale permettant de
mieux en discerner le sens, autrement dit la raison d’être. Car c’est peut-être bien
dans une absence d’explication globale et par niveau d’analyse, en d’autres termes
dans un défaut d’interprétation, que s’enracine cette image négative des finances
publiques. Quel attrait éprouver pour des règles lorsque l’on n’est en mesure d’en
percevoir ni la raison, ni les enjeux, ni l’intérêt immédiat ou futur pour la vie quo-
tidienne ou professionnelle ? Plus encore, quelle confiance peut-on avoir envers
des institutions dont on ne comprend ni le fonctionnement, ni le sens, ni ce qu’el-
les vous apportent ?
Aussi, et nonobstant les fondements scientifiques que l’on pourra faire valoir
plus loin, il importe d’abord de resituer les finances publiques dans le cadre d’un
processus de fonctionnement politique entendu au sens large comme la vie et l’or-
ganisation d’une société dans son ensemble. C’est le caractère politique des finan-
ces publiques qui doit en premier lieu être compris. Celles-ci en effet constituent le
noyau dur et la substance des pouvoirs politiques, elles en déterminent la puis-
sance et l’évolution ; plus largement, elles sont à la source des directions qui sont
prises en matière économique et sociale parce qu’elles expriment des choix de
société. Par ailleurs, leur organisation, leurs règles, exerce une influence considé-
rable sur l’évolution de la direction démocratique telle qu’elle a été conçue depuis
plus de deux siècles. Enfin, elles ont été immédiatement confrontées au change-
ment de conception de l’économie – on veut dire à sa libéralisation – qui s’est déve-
loppé à partir de la seconde moitié des années 1980. Tandis que les conceptions
économiques des finances publiques qui avaient fait florès dans les années 1950
et 1960 ont été alors considérablement remises en question par une critique des
interprétations keynésiennes, le droit public financier s’est trouvé quant à lui parti-
culièrement affecté, voire fondamentalement contesté au contraire de la discipline
économique qui domine ce champ. D’une manière générale, le droit public est iné-
vitablement concerné par un changement de modèle économique qui engendre un
retrait de l’État et une montée en puissance du secteur privé et de la contractualisa-
tion. Mais c’est en particulier le droit public financier qui, du fait de sa grande
22
Introduction générale

proximité avec les enjeux et les mutations économiques, a été aux avant-postes de
la forte poussée du droit privé et des transformations du droit public4 dont nous
connaissons bien aujourd’hui les effets, notamment en ce qui concerne le droit
administratif. Droit économique avant la lettre, le droit public financier et les ins-
titutions qui lui sont liées ont été en première ligne de cette évolution qui s’est tra-
duite par une confrontation brutale avec une logique économique, une logique de
gestion, porteuse d’une culture de la performance. Depuis lors, l’ensemble des
branches de ce droit, le droit budgétaire, le droit de la comptabilité publique, le
droit fiscal, se reconstruisent et épousent la rationalité d’une logique nourrie de nor-
mes souvent produites par des institutions internationales et parfois en contradic-
tion radicale avec l’ordre juridique national. Cette pénétration immédiate des appro-
ches économiques libérales au sein des institutions financières publiques a conduit
la discipline des finances publiques à s’adapter très tôt au nouveau paradigme et à
en intégrer les effets. On peut, à notre sens, estimer que le droit public financier,
touché de plein fouet par les différentes formes de privatisation5, participe pleine-
ment du droit économique tel qu’il se présente aujourd’hui6.
Au total, une part essentielle de l’attrait des finances publiques réside en ce qu’el-
les se trouvent placées au cœur de toutes les grandes questions qui se posent aux
sociétés contemporaines. Cette présence que l’on peut constater dans tous les
domaines de la vie publique ou privée ne se traduit pas, paradoxalement, par un
renforcement de la discipline7. Au contraire, celle-ci pourrait bien disparaître en
tant que telle du fait d’un éparpillement de ses multiples composantes au sein d’au-
tres champs disciplinaires.
En l’état actuel en dehors de l’image négative qui continue à lui être accolée et
malgré les efforts pour en réhabiliter l’intérêt8, la matière souffre d’obstacles bien
réels qui nuisent à son développement.

§2. De réels obstacles au développement


de la matière
4. Les difficultés que rencontrent les finances publiques pour se développer
sont liées à un certain nombre d’obstacles. Les uns tiennent aux vicissitudes
historiques qui ont caractérisé la mise en place de leur enseignement, d’autres
sont liés à l’incapacité de la discipline à se dégager d’une image réductrice, celle
de la technicité, qui la gêne pour se présenter comme un champ de réflexion
scientifique à part entière. D’autres enfin résultent de l’hétérogénéité des phé-
nomènes qu’elles sont amenées à prendre en compte et qui leur donnent par-
fois un aspect « éclaté ».

4. Cf. M. Bouvier, « Les mutations du droit public financier à l’avant-garde des transformations actuelles et
futures du droit administratif », in J.B. Auby (sous la dir.), Le futur du droit administratif, LexisNexis 2019.
5. On entend par là certes la privatisation d’une partie du secteur public, mais également la mise en
œuvre d’une gestion publique inspirée des normes et des méthodes du secteur privé.
6. Une excellente réflexion sur le droit économique est proposée par G. Farjat in Pour un droit économique,
PUF, 2004.
7. Sur ce sujet, cf. M. Bouvier, « Science des Finances publiques : le quiproquo » op. cit.
8. On signalera les efforts conjoints depuis quelques années de la part des universitaires, des administra-
tions financières, des juridictions financières pour une meilleure connaissance des finances publiques.
Cf. www.fondafip.org.

23
FINANCES PUBLIQUES

A. Les obstacles liés aux vicissitudes historiques


de l’enseignement des finances publiques
5. Depuis la Déclaration des droits de l’homme de 1789 qui avait posé un
certain nombre de principes relatifs aux ressources de l’État, un droit budgétaire
s’était progressivement constitué au XIXe siècle, de même que l’élaboration de
règles fiscales. Il y avait là un ensemble de normes qu’il convenait, pensait-on,
d’enseigner, d’étudier et de parfaire, dans le but tout à la fois de gérer au mieux
les intérêts du pays9 ainsi que de poursuivre un projet politique libéral plaçant
au premier plan le rôle du Parlement et rompant avec l’opacité qui caractérisait
les finances de l’Ancien Régime10. On aurait pu être en droit d’attendre de cette
entrée des finances publiques dans l’université dans le cadre d’un enseigne-
ment, qu’elle installât solidement la discipline dans la société. Or, outre que
cette entrée ne se fit pas très facilement11, l’enseignement connut par la suite
nombre de vicissitudes. Cette place au sein des facultés de droit, qui fut attri-
buée initialement aux finances publiques, a semble-t-il masqué la tension, déjà
présente au XIXe siècle, entre la composante juridique de la matière et sa compo-
sante économique qui s’affirmera au fur et à mesure du développement de
l’interventionnisme public. Par ailleurs, l’envol des sciences économiques sous
leur propre bannière, avec leurs propres facultés, n’a pas pour autant conduit
les juristes à s’interroger sur ce qui pouvait faire la spécificité du droit public
financier. Les ouvrages de Science et législation financière, qu’ils aient été
écrits par des juristes ou par des économistes, ne feront finalement que mas-
quer une confusion et l’incapacité des uns et des autres de constituer une disci-
pline indépendante, autrement dit de réunir la science financière longtemps
enseignée par les économistes et la législation financière, affaire des juristes.
Depuis ce rendez-vous manqué, les finances publiques se sont enfoncées
dans un véritable quiproquo12.
En effet, tandis que la toute nouvelle École libre des sciences politiques inscrivait
en 1870, quasiment dès sa création, des cours de finances publiques13 dans ses pro-
grammes, il fallut attendre 1889 (décret du 24 juillet 1889) pour que la matière pénè-
tre au sein des facultés de droit14. Ce n’est toutefois qu’en 1924-1925 que le cours de
« législation financière » sera rendu obligatoire tandis que les premiers cours

9. Une « commission des études de droit », installée par un arrêté du 1er févr. 1878, estimait nécessaire un
enseignement des finances publiques ; celui-ci, était-il précisé, « ne pourrait manquer de plaire aux esprits
élevés, et à coup sûr, il multiplierait les hommes capables de gérer à un degré quelconque les intérêts du
pays » (cité par P. Lavigne, in « Le centenaire de l’enseignement des finances publiques dans les facultés de
droit », RFFP, no 28-1989).
10. Un enseignement des finances publiques apparaissait d’autant plus indispensable, estimait encore la
commission, que la France était « un pays où l’ignorance des questions financières est générale et où pour-
tant la vie publique est ouverte à tous », cité par P. Lavigne, art. cit.
11. Cf. F. Waserman, Les doctrines financières publiques au XIXe siècle, LGDJ, coll. Bibliothèque de finances
publiques et de fiscalité, 2012.
12. Cf. M. Bouvier, « Science des Finances publiques : le quiproquo » in Revue française de finances publiques,
op. cit.
13. « Systèmes financiers des principaux États », « Revenus publics et impôts », « Organisation des services
financiers et règles de la comptabilité publique ».
14. Cf. E. Bouvier, La science et la législation financière dans les facultés de droit, LGDJ, 1906. Ce texte est
disponible dans la Bibliothèque numérique de Fondafip. Il est téléchargeable gratuitement sur le site
www.fondafip.org (rubrique « médiathèque »).

24
Introduction générale

annuels ne seront institués qu’en 1963. Ainsi, faute déjà de pouvoir effectuer la tota-
lité d’un service d’enseignement dans la matière, au moins jusqu’à cette dernière
date, il est peu d’universitaires qui choisirent d’en faire leur spécialité15. Par la
suite l’importance croissante prise par le droit fiscal16, puis par les finances locales,
n’a pas été sans contribuer à l’éclatement d’une discipline déjà considérablement
affectée avec l’introduction de « l’économie financière » dans les programmes des
nouvelles facultés de sciences économiques.
Force est aujourd’hui de constater que l’enseignement des finances publiques qui
s’est diversifié au sein de l’université en de multiples cours (et notamment des cours
semestriels), ne présente pas une image dont l’unité permettrait d’en saisir globale-
ment le sens et l’intérêt. En outre, et peut-être par manque d’attrait de la part du
corps enseignant, les cours de finances publiques générales et plus encore ceux de
comptabilité publique ne cessent de voir se réduire l’espace qui leur était jusqu’ici
accordé17. Enfin, une conception par trop « utilitariste » de la discipline l’a, au moins
en partie, conduite à épouser les voies de la technicisation, qui ne favorisent pas la
mise sur pied d’une science des finances publiques tournée vers la recherche
fondamentale.

B. Les obstacles liés à la technicisation


et à la spécialisation des finances publiques
6. Les finances publiques, dans leurs diverses composantes, paraissent souf-
frir d’un excès de technicité qui peut rebuter plus d’un chercheur ou encore
absorber la majeure partie de ses facultés d’analyse.
D’autant qu’à la profusion des techniques juridiques, économiques, de gestion
qui concernent la matière, s’ajoute une rapidité des changements parfois spectacu-
laire. Le phénomène, s’il peut être décourageant, contribue par ailleurs, comme on
l’a dit, à invalider l’accession de la discipline à une dimension scientifique et plus
encore à renforcer les sentiments d’opacité et les a priori « d’aridité » qui la caracté-
risent communément. On observera en second lieu qu’une telle polarisation sur les
techniques, qui en engendrent toujours de nouvelles sans réelle référence à un pro-
jet d’ensemble clairement exprimé, aboutit à une accumulation de règles rendant
les systèmes financiers de moins en moins transparents mais aussi de plus en plus
difficiles à gérer et contrôler. Ceux-ci en viennent à se trouver exagérément éloi-
gnés des citoyens ainsi que des élus, et à nécessiter l’intervention croissante d’ex-
perts assumant parfois de fait la responsabilité des décisions. Mais plus redoutable
encore qu’une « république des experts », le risque est réel que ce foisonnement des
règles en vienne aussi à favoriser des systèmes fonctionnant sur les fondements
d’une intelligence artificielle, et par conséquent selon des logiques propres sans
que quiconque ne puisse en maîtriser les effets, toute capacité d’appréhension

15. Cf. M. Lascombe, « L’enseignement des Finances publiques, le point de vue du juriste » in Revue fran-
çaise de finances publiques, nº 133, 2016.
16. Cf. T. Lambert, « Droit public financier et droit fiscal : une famille à recomposer » in Revue française de
finances publiques, nº 133, 2016. Cf. également, R. Pellet, « Principes pour une refondation » in Revue fran-
çaise de finances publiques, op. cit.
17. Cf. sur ce point les communications respectivement présentées par J. Molinier et R. Hertzog lors de la
Journée Université. Cour des comptes ; Paris le 28 septembre 1992. Cf. le compte rendu de cette journée in
RFFP no 40, 1992.

25

Vous aimerez peut-être aussi