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INTRODUCTION
Le déficit public n’est pas un phénomène nouveau, et n’est pas « apparu » avec la crise
financière de 2007-2008. La France s’est enfoncée sans discontinuer dans le déficit public
depuis une quinzaine d’années. Toutefois, avec la crise économique actuelle, les mesures
de relance de l’activité économique par les pouvoirs publics, et le « grand emprunt »
national, le déficit public français atteint des proportions inégalées. La crise économique
de 1992-1993 avait contribué à faire plonger le déficit public français à -6,4% du PIB (71,6
milliards d’euros). Selon les dernières projections de décembre 2009, issues du projet de
loi de finances pour 2010, le déficit public pour l’année 2009 pourrait atteindre plus de 140
milliards d’euros, soit 8,5% du PIB (après 66 milliards d’euros en 2008, soit 3,4% du PIB).
C’est un accroissement sans précédent. Pour 2010, les projections du Gouvernement
conduiraient à un déficit public de 116 milliards d’euros, soit -8,2% du PIB.
Un tel niveau de déficit public porte l’interrogation de sa soutenabilité, notamment du fait
des contraintes extérieures de la France. Nous pouvons en citer trois, parmi d’autres. Le
traité de Maastricht tout d’abord, astreint les états signataires à un déficit public proche de
3% du PIB, et donc à la prise de mesures correctives (hausse des impôts ou réduction des
dépenses) en situation de crise économique. Ensuite, la France ne peut plus utiliser la
« planche à billets » pour rétablir ses équilibres. La banque centrale européenne est
indépendante, et a pour objectif la stabilité des prix, et le maintien de l’inflation sous les
2%. Enfin, la crise économique n’est pas encore finie, et afin d’en atténuer les effets, l’État
apporte des aides de soutien à l’activité des entreprises, et des aides aux ménages sous la
forme de prestations sociales. Ces aides ont un coût et sont une quasi-obligation (il ne
serait pas compris que l’État n’intervienne pas en période de crise économique). Ces aides
augmentent les dépenses et contribuent au déficit, tandis que la crise réduit les recettes.
La question de la soutenabilité du déficit public est aussi celle de son origine. On ne peut
corriger de manière durable quelque chose dont on ne connaît pas les causes. Il est
nécessaire de se baser sur des définitions solides et de répondre aux questions
élémentaires : Qu’est-ce que le déficit public ? Quand apparaît-il ? (Partie 1). Ces
préalables posés, nous étudierons alors la situation financière des différents acteurs de la
sphère publique, coresponsables du déficit public, avant d’étudier les conséquences du
déficit public, en France, et par rapport à l’étranger.
SOMMAIRE
Introduction
Sommaire
5.Annexes
5.1 Nomenclature fonctionnelle des comptes publiques de l’État issu de la LOLF
5.2 Décomposition des facteurs du solde public 1999-2010
5.3 Compétitivité fiscale des Etats
Bibliographie
Index
Table des matières
Le déficit public est un des critères de surveillance des Etats mis en place par le Traité sur
l’Union Européenne.
1 er
Signé à Maastricht le 7 février 1992 et entré en vigueur le 1 novembre 1993.
La discipline budgétaire est réputée respectée si le déficit public est inférieur au seuil de
3% du PIB et/ou une dette publique inférieure à 60% du PIB. Ces mesures sont renforcées
par la procédure contre les déficits excessifs, qui prévoit des sanctions en cas de
manquements. Un déficit excessif résulte « d'une circonstance inhabituelle indépendante
de la volonté de l'Etat membre concerné et ayant des effets sensibles sur la situation
financière de ses administrations publiques » ou qu'il soit « consécutif à une grave
récession économique ». Cette dernière se produit lorsque le PIB réel de l'Etat membre «
enregistre une baisse annuelle d'au moins 2 % ». Toutefois, l’État membre concerné peut
justifier ce déficit par « le caractère soudain de la récession ou la baisse cumulative de la
production par rapport à l'évolution constatée dans le passé » (règlement européen
1467/97). Les Etats se sont engagés à ne pas utiliser cette justification lorsque la baisse
annuelle du PIB est inférieure à 0,75 %.
Le non-respect de ces principes est sanctionné par une amende infligée par le Conseil à
l’État membre. Cette amende est égale à un montant forfaitaire, 0,2% du PIB, et un
montant variable, le dixième de la différence entre le déficit public exprimé en points de
PIB et le seuil de référence de 3%. Cette amende ne peut toutefois représenter plus que
0,5% du PIB.
Afin de pouvoir agir de manière préventive, chaque état membre de la zone euro doit
produire un programme de stabilité, indiquant les perspectives d’évolution des finances
publiques, ainsi que si besoin, les objectifs et moyens de retour du déficit public au seuil
des 3% du PIB, et le niveau prévisible du ratio dette sur PIB.
2
Règlement n° 1467/97 du Conseil du 7 juillet 1997 visant à accélérer et à clarifier la mise en œuvre de la procédure
concernant les déficits excessifs
1.2.1 L E P R O D UI T I N T E R I EU R B R UT (PIB)
Les déficits publics ne peuvent être comparés entre eux, car on ne saurait préjuger de
l’importance du déficit public sans tenir compte de la capacité d’une nation à créer de la
valeur. Le PIB permet de donner une échelle de valeur commune à tous, et calculée à
partir des situations individuelles.
Définition : le PIB
Le produit intérieur brut aux prix du marché (PIBpm) représente le résultat final de
l’activité de production des unités productrices résidentes.
Il peut être calculé de trois manières:
a) Selon une optique de production : le PIB est égal à la somme des valeurs ajoutées
brutes3 des différents secteurs institutionnels ou des différentes branches d’activité,
augmenté des impôts moins les subventions sur les produits (lesquels ne sont pas affectés
aux secteurs et aux branches d’activité). C’est aussi le solde du compte de production de
l’économie totale;
PIB = ∑ Valeurs ajoutées + Impôts - Subventions
b) Selon une optique de dépenses, le PIB est égal à la somme des emplois finaux de biens
et de services par les unités institutionnelles résidentes, consommation finale effective4
(CF) et formation brute de capital fixe5 ( FBCF), plus les exportations (X), moins les
importations de biens et services (M) ;
PIB = CF + FBCF + X – M
Cette situation est déduit de l’égalité entre les ressources de l’économie et les emplois :
PIB + M = CF + FBCF + X
c) Selon une optique de revenus, le PIB est égal à la somme des emplois du compte
d’exploitation de l’économie totale : rémunérations des salariés6 (RS), impôts sur la
3 La valeur ajoutée est brute car il n’est pas tenu compte de la dépréciation des actifs au cours de l’année. La valeur
ajoutée correspond à la valeur de la production minorée des consommations intermédiaires (biens et services ayant
concouru à la production).
4
La consommation finale effective contient les dépenses de consommation finale privée (ménages et organismes sans
buts lucratifs), ainsi que les dépenses de consommation finale publique (ce qui contient la valeur des biens produits
par les administrations publiques autres que l’investissement et la vente de biens, et les achats de biens et services
destinés aux transferts sociaux en nature).
5
La formation brute de capital fixe est l’agrégat qui mesure l’investissement en capital fixe (acquisition de biens de
production ou de biens d’équipement).
6
Rémunérations brutes majorées des cotisations sociales des employeurs.
production et les importations moins les subventions (T), excédent brut d’exploitation7
(EBE) et revenu mixte de l’économie totale8 (RX).
PIB = RS + T + EBE + RX
Le produit intérieur brut correspond à la valeur de l’ensemble des biens produits sur une
année. Il est égal à la somme des valeurs ajoutées et permet de mesurer la richesse
produite sur une année.
Le PIB de l’Union Européenne à 27 est constitué au ¾ (72,5%) par les pays de la zone euro.
Les quatre économies les plus importantes de l’UE (Allemagne, France, Italie et Royaume-
Uni qui n’est pas membre de la zone euro) représentaient 64% du PIB en 2007. Le PIB par
habitant de la France (27600€ par habitant en 2007) est supérieur à la moyenne9 des pays
de l’Union Européenne à 27 (24800€ par habitant). Il est par contre très proche du PIB à
l’habitant moyen de la zone euro (27300€ en 2007).
7
Il s’agit de l’excédent ou du déficit sur les activités de production avant la prise en comptes des charges d’intérêts, du
loyer ou des frais payés ou perçus pour l’utilisation des biens.
8
Il s’agit de la valeur de la production d’une entreprise non constituée en société (entreprise individuelle). Ces
revenus sont mixtes, car il n’est pas possible de distinguer les revenues de l’exploitant, des bénéfices de l’activité.
9
Source : Annuaire Eurostat 2009, p.73
10
Sur le graphique 1, le PIB à l’habitant du Luxembourg apparaît très élevé. Le ratio PIB/hbt mesure la production
nationale par rapport à la population nationale d’un État. Or si la contribution des travailleurs frontaliers au PIB du
Luxembourg est prise en compte (on ne peut la différencier), la population des travailleurs frontaliers n’est pas prise
en compte (puisqu’ils ne font pas partie de la population nationale). Ce biais fausse le ratio PIB à l’habitant du
Luxembourg.
1.2.2 L A D E T T E P UB L I Q U E
Elle est le second critère introduit par le Traité de Maastricht : la dette publique doit être
inférieure ou proche de 60% du PIB.
Définition : Dette publique
Il s’agit de l’ensemble des emprunts réalisés pour couvrir le besoin de financement des
administrations publiques, minorés des remboursements d’emprunts effectués. Cette
dette est « brute », c’est à dire qu’il n’est pas tenu compte des actifs et des créances entre
acteurs publics.
L’encours de dette publique est généralement présenté en soldes nets. Ainsi, si l’État a un
encours de X milliards d’euros mais qu’il a prêté de l’argent à des administrations
publiques nationales pour Y milliards d’euros, on ne retient que le solde des deux : X-Y.
C’est in fine la dette que devra rembourser l’État, le restant étant payé (aux écarts de taux
d’intérêts prêt) par le remboursement de dette des autres administrations publiques. Au
contraire, selon la définition issue du Traité de Maastricht, la dette publique est « brute »,
c’est à dire que l’on ne tient pas compte de ces créances/dettes entre acteurs publics.
Remarquons que ceci n’a pas d’importance : la somme des dettes brutes des acteurs
publics est égale à la somme des dettes nettes des acteurs publics. En effet, les
créances/dettes entre acteurs publics sont neutres sur le total :
Dette publique nette
= dette nette acteur public A + dette nette acteur public B
=(dette acteur public A – Créance acteur A sur B) + (dette acteur public
B + créance acteur A sur B)
= dette acteur public A + dette acteur public B = Dette publique brute
Afin de mesure l’importance de la dette publique, le ratio dette publique / PIB est
régulièrement utilisé. Il permet de comparer l’encours de la dette à ce qui pourra servir à
payer l’impôt, la valeur ajoutée ou la « richesse » produite une année donnée.
1 400 70%
1 200
60%
1 000
en milliards d'euros
800 50%
600 40%
400
30%
200
0 20%
78
80
82
84
86
88
90
92
94
96
98
00
02
04
06
08
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
20
20
20
20
20
Dette publique ratio Dette publique / PIB
Source : Eurostat
L’encours de dette publique française est passée de 72,8 milliards d’euros en 1978, soit
21,1% du PIB, à 1 314,1 milliards d’euros en 2008, soit 67,4% du PIB. La plus forte hausse
du ratio dette publique / PIB est constatée entre 1991 et 1997. D’autres données sont plus
parlantes : fin 2004, l’encours de la dette publique représentait pour chaque ménage une
dette de 41 000 euros, soit le double de ce qu’un ménage a, en moyenne à titre privé, pour
l’ensemble de ses crédits.
La contrepartie d’une dette aussi lourde est le poids du remboursement de la dette,
remboursement du capital et des intérêts de la dette. A titre d’illustration, la charge des
11
Dette brute au 31.12 de chaque année, au sens du règlement 3605 de la Commission Européenne.
80
70
60
en milliards d'euros
50
40
30
20
10
0
Intérêts de la
Maladie et
Santé (CF7)
Défense
Chômage
Autres
religion (CF8)
aides (CF10.6)
développement
l'environnement
Veuves et
Education
sûreté publics
économiques
Famille et
Vieillesse
Logement et
Protection de
Logement et
(CF10.2)
urbain (CF6)
(CF10.5)
(CF10.4)
orphelins
(CF10.3)
(CF10.1)
invalidité
Ordre et
Affaires
enfants
culture et
(CF2)
Loisirs,
(CF9)
(CF4)
(CF3)
dette
1.2.3 D E F I C I T P UB LI C ET DE F I C I T B UD G E T A I R E
Qu’est-ce que le déficit public ? Le déficit public résulte d’une situation où un acteur public
a moins de recettes que de dépenses. Cette définition basique amène pourtant à des
interrogations : comment un acteur public peut-il avoir un budget avec moins de recettes
que de dépenses ? Comment paye-t-il ses dépenses s’il n’a pas assez de recettes ? Il y a
dans cette définition du déficit public, a priori banale, une incohérence. Quelle que soit la
situation, un budget est forcément équilibré par un montant égal de recettes et de
dépenses. Ces recettes peuvent être diverses : recettes propres à l’acteur public, recettes
provenant d’autres acteurs publics, produit de la vente de son patrimoine, emprunt,…
12
Les administrations publiques sont l’administration centrale, les administrations des états fédérés, les
administrations locales et les administrations de sécurité sociale.
13
Le pacte de stabilité et de croissance est composé des trois textes suivants:
Le déficit public est donc égal au solde des recettes sur les dépenses, hors dette, de la
Nation. C’est aussi la somme des déficits individuels de chacune des entités
d’administration publique. Ces déficits individuels sont appelés « déficits budgétaires ».
Déficit public
(1) (2)
– règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil, du 7 juillet 1997, relatif au renforcement de la surveillance des positions
budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques; publié dans le Journal
officiel n° L 209 du 02.08.1997, p. 1;
– règlement (CE) n° 1467/97 du Conseil, du 7 juillet 1997, visant à accélérer et à clarifier la mise en oeuvre de la
procédure concernant les déficits excessifs; publié dans le Journal officiel n° L 209 du 02.08.1997, p. 6;
– résolution du Conseil européen relative au pacte de stabilité et de croissance du 17 juin 1997, publiée dans le
Journal officiel n° C 236 du 02.08.1997, p. 1.
14
Calculé en comptabilité nationale. Les comptes de l’État sont présentés en comptabilité budgétaire, et doivent être
convertis en comptabilité nationale pour la présentation du déficit public. Trois modifications doivent en particulier
être apportées à la comptabilité budgétaire pour la convertir en comptabilité nationale :
1) rattacher les recettes aux exercices auxquels elles se rapportent, et non aux exercices auxquels elles ont été
perçues ;
2) les achats d’équipements militaires doivent être enregistrés l’année de livraison, et non l’année de paiement ;
3) annuler les versements budgétaires suites au rééchelonnement de dettes d’États étrangers.
Ces éléments sont généralement positifs, c’est à dire que le déficit en comptabilité nationale est régulièrement
inférieur au déficit en comptabilité budgétaire.
Prenons un cas simple où l’acteur public n’a pas constaté de produits de cession15 sur
l’exercice. Le déficit budgétaire peut être exprimé par les deux équations suivantes :
Recettes16 – dépenses hors amortissement du capital17,
Emprunt – amortissement du capital,
Le déficit budgétaire correspond donc à l’augmentation de l’encours de dette majorée des
produits de cession d’actifs.
Déficit budgétaire = ∆ positive de l’encours de dette + produit des ventes du patrimoine18
Le déficit budgétaire est égal à l’augmentation de l’encours de dette19 d’un acteur public.
Par conséquent, tout acteur qui emprunte plus qu’il ne rembourse d’emprunt est en
déficit budgétaire. Un acteur public en bonne santé financière mais qui une année donnée
choisit d’emprunter beaucoup pour réaliser un projet, pourra entrer en déficit budgétaire
si la somme empruntée est supérieure à ce qu’il rembourse cette même année.
Exemple : Une commune rembourse chaque année 100 de capital de dette et 6 d’intérêts,
suite à des emprunts contractés au cours des mandats passés. L’année N, cette commune
décide de construire une piscine d’une valeur de 2000. Elle dispose de trois modes de
financements : les subventions allouées par le Département (200), son épargne (800) et
l’emprunt (1000).
A compter de N+1, supposons qu’elle remboursera chaque année 200 de capital et 11
d’intérêts (emprunts passés plus le nouvel emprunt).
Au cours de l’année N, l’encours de dette de cette commune progressera de Emprunt –
remboursement <=> 1000 – 100 = 900. L’année N, la commune sera donc en déficit
budgétaire au sens de Maastricht. Ceci ne signifie pas que ces comptes ne sont pas
équilibrés. Elle sortira du déficit budgétaire au sens de Maastricht l’année N+1, si elle n’a
pas d’autres projets à réaliser par emprunt. L’année suivante, son épargne (800) lui permet
de payer sans difficulté les échéances d’emprunts (intérêts et capital pour 211).
Cela ne signifie pas pour autant qu’un acteur public en déficit est en mauvaise situation
financière. Un État peut être en déficit parce qu’il réalise de grands travaux. Il ne faut donc
pas prendre le déficit budgétaire pour ce qu’il n’est pas : il ne permet pas d’établir un
bilan de la santé financière d’un acteur public à un instant t. Un État en bonne santé
financière peut avoir un déficit budgétaire. Par contre, si cet État s’endette chaque année,
il augmente son encours de dette chaque année, et devra rembourser au cours des années
15
Produits de cessions d’immobilisation : produit de la vente d’un actif du patrimoine (bâtiment, voitures, matériels
divers,…) non financier.
16
Hors emprunts. Les emprunts ne sont pas considérés comme une recette mais comme un financement externe.
17
Le remboursement de la dette par période (mois, trimestres, années) se compose d’un paiement en intérêts sur le
stock de dette restant, et de l’amortissement d’une quote-part de l’encours de dette.
18
Non financier.
19
Aux ventes de patrimoine près, qui viennent augmenter le déficit budgétaire.
futures des sommes plus importantes (la dette souscrite majorée des intérêts). Il
« hypothèque » donc une partie de ses ressources futures pour financer le remboursement
de sa dette et le financement des intérêts.
Reconnaissons que le terme de déficit budgétaire peut prêter à confusion : la notion de
déficit renvoie à celle de déséquilibres, et à son opposé, l’excédent. Or si un acteur public
en déficit budgétaire (qui s’endette) n’a pas forcément un budget déséquilibré, un acteur
public qui se désendette (il serait donc en « excédent budgétaire », même si le terme est
impropre), n’est pas de par ce seul fait en bonne situation financière (il peut se
désendetter grâce à des recettes exceptionnelles, qui disparaîtront les années suivantes).
-20 -2%
-30
-3%
-40
-4%
-50
-60 -5%
-70 -6%
-80 -7%
78
80
82
84
86
88
90
92
94
96
98
00
02
04
06
08
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
20
20
20
20
20
Déficit public Déficit public / PIB
Sur les vingt dernières années, le secteur public français n’a pas réussi à avoir un seul
exercice sans déficit public. Remarquons (graphique 6) que les années 1992-1996 sont des
années de très forts déficits publics (crise de 1991-1993). Depuis 2002, et à l’exception de
2006, la France a eu un déficit public supérieur à 3% du PIB.
1.2.4 L E D E F I C I T P UB LI C V I E N T - I L D ’ UN DE S E Q UI L I B R E ?
Si un déficit budgétaire une année donnée ne porte pas en lui-même de signification
particulière, une accumulation de déficit budgétaire témoigne, elle, de contraintes
financières à venir : en effet, emprunter implique de rembourser ultérieurement, une
somme majorée des intérêts. En empruntant, un État se contraint (devrait se contraindre)
à dégager des marges de manœuvre supplémentaires les années suivantes pour financer
les annuités de dette (amortissement du capital et intérêts).
L’existence de déficits budgétaires même sur des périodes prolongées peut refléter des
situations diamétralement opposées :
Un État qui a les ressources nécessaires pour financer ses « charges fixes » (les
charges salariales, les pensions,…) et les intérêts de sa dette, et qui fait le choix de
Un État dans cette situation sera confronté à des difficultés budgétaires : il sera contraint
d’emprunter pour financer des charges qu’il ne maîtrise pas ou mal (par exemple, les
intérêts, les charges de pension de retraite,…), et il empruntera chaque année des
montants croissants21. Il se retrouvera alors dans la spirale infernale que connaissent
nombre de ménages qui ont profité d’offres alléchantes de crédit-revolving, et se
retrouvent « coincés » lorsque les échéances des prêts arrivent. Ils ont alors recours à
l’emprunt pour financer leur dette. Pour autant, le risque de faillite des états développés
étant proche du nul, les investisseurs continueront à prêter à cet État, à des taux d’intérêts
faibles.
On ne peut donc conclure à l’existence de déséquilibres financiers, sur la seule foi des
déficits publics. Le simple fait de s’endetter ne laisse pas présager de difficultés à
rembourser une dette.
Le déficit public est la somme des déficits budgétaires de la sphère publique d’une Nation.
Selon la classification issue du Traité sur l’Union Européenne de Maastricht, la sphère
publique est subdivisée en quatre catégories : l’administration centrale (l’État et les
organismes qui lui sont affiliés), les administrations des états fédérés (cas de l’Allemagne
mais pas de la France), les administrations locales et les administrations de sécurité
sociale.
Dans le cas de la France, on distingue habituellement quatre sous-secteurs au sein de
l’ensemble « administrations publiques » (APU) :
L’État ;
Les organismes divers d’administration centrale (ODAC), qui composent avec l’État
l’ensemble des administrations publiques centrales (APUC). Ces organismes sont
financés principalement soit par des subventions de l’État, soit par affectation de
recettes votée en loi de finances. Les ODAC ont pour point commun d’exercer une
20
Nous reviendrons plus tard sur ce point, cf. infra.
21
Cette affirmation est la déduction de ce qui précède. Si un acteur public doit emprunter pour financer une partie
des intérêts, c’est qu’il ne peut pas en financer la totalité. Dans ce cas, toutes choses égales par ailleurs, tout nouveau
remboursement de dette devra se faire par emprunt.
compétence fonctionnelle spécifique qui leur est dévolue au niveau national, si bien
que ces organismes couvrent en pratique toutes les fonctions des administrations
publiques (notamment la protection sociale, les affaires économiques ou encore
l’éducation) ;
Les administrations publiques locales (APUL) qui incluent l’ensemble des
collectivités territoriales (régions, départements, communes et groupement de
communes) mais aussi les organismes divers d’administration locale (ou ODAL :
centres communaux d’action sociale, caisses des écoles, services départementaux
d’incendie et de secours, collèges, lycées, syndicats de collectivités, chambres
consulaires,…) ;
Les administrations de sécurité sociale (ASSO) qui regroupent les organismes divers
d’administration de sécurité sociale (ODASS, principalement les hôpitaux) et
l’ensemble des régimes d’assurance sociale : régime général et régimes spéciaux de
sécurité sociale (branches Maladie, Accidents du travail et maladies
professionnelles, Famille et Vieillesse qui constituent le champ d’application de la
loi de financement de la sécurité sociale), régimes de retraite complémentaire
(AGIRC, ARRCO, IRCANTEC) et assurance-chômage (Unedic).
1.2.6 L E D E F I C I T P UB LI C , UN E R E S P O N S A B I L I T E C O L L EC T I V E
Le respect des critères issus du Traité de Maastricht s’impose à l’ensemble de la sphère
publique. Comme le souligne le rapport de la Commission présidée par M. Michel
Pébereau22 : « le solde structurel [des administrations publiques] est constamment négatif
depuis près de 20 ans », et de 1995 à 2005, « les dépenses des administrations publiques
ont été supérieures à leurs ressources en moyenne de 7% chaque année ».
Pour autant, si tous sont acteurs du déficit public et de sa résolution, les « contributions »
de chacun au déficit public sont forts différentes.
1 200
en milliards d'euros
1 000
800
600
400
200
0
89
90
91
92
93
94
95
96
97
98
99
00
01
02
03
04
05
06
07
08
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
20
20
20
20
20
20
20
20
20
80%
60%
89
90
91
92
93
94
95
96
97
98
99
00
01
02
03
04
05
06
07
08
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
20
20
20
20
20
20
20
20
20
Etat (S13111) Organismes divers d'administration centrale (S13112)
Administrations locales (S1313) Administrations de sécurité sociale (S1314)
En 2008, la dette publique de la France était constituée pour 78,9% par la dette de l’État,
pour 7,3% par la dette des organismes rattachés à l’État, pour 11,2% par la dette des
administrations locales, et enfin pour 2,7% par la dette de la sécurité sociale24. La part des
administrations locales a fortement diminué (graphique 8). Ceci n’indique cependant pas
une diminution de leur endettement, mais sa faible progression (tableau 2), alors que les
autres acteurs publics se sont fortement endettées sur la même période. L’encours de
dette des administrations locales représentait 6,9% du PIB en 1978 et 7,5% du PIB en 2008,
soit une très faible progression25 en 20 ans.
A cela une raison forte : les administrations publiques locales (communes, groupements,
départements, régions) sont soumises à des règles d’équilibre de leurs budgets beaucoup
plus strictes que l’État, ce qui limite leur capacité à souscrire de l’emprunt26.
La dette de l’État qui représentait 12,9% du PIB en 1978, en représente 53,1% en 2008. Le
déficit budgétaire de l’État est important et 82,1% du déficit public. La résorption du déficit
public passera donc nécessairement par la réduction du déficit budgétaire de l’État.
24
La part de la dette relative à la sécurité sociale est biaisée : la CADES qui assume le remboursement de la dette
« sociale » est assimilée aux organismes rattachés à l’État, et représente une part importante de sa dette (cf. 2.3).
25
Et une très faible variation, car la dette des administrations locales a représenté au maximum 9,4% du PIB (1994) et
au minimum 6,8% du PIB (2002).
26
Cf. infra point 2.2.1
Parmi les trois grands acteurs du secteur public, État, Sécurité Sociale et Administrations
locales, l’État se distingue par sa capacité à s’émanciper des décisions ou volontés des
deux autres acteurs. L’inverse n’est pas vrai. L’État est un acteur qui est en mesure
d’imposer ses décisions : l’État a pu créer de nouveaux services publics dont les coûts ont
été imputés à d’autres, APUL ou ASSO (Aide Personnalisée d’autonomie, Prestations
Handicap,…). Si l’État finance le coût initial de la mesure (le stock), les APUL et ASSO
doivent financer la croissance annuelle (le flux), qu’il résulte d’une amélioration des
services ou d’une augmentation du nombre de bénéficiaires. En outre, dans le cas des
APUL, ce financement par l’État du stock s’est fait par le transfert d’un impôt, TIPP ou
TSCA27, à faible rendement (+0,6%/an entre 2001 et 2008 pour la TIPP) lorsque les autres
impôts d’État progressent de 2,5% l’an en moyenne (entre 2001 et 2008)28. L’acteur
responsable de la prise de décision est différent de l’acteur responsable de sa gestion.
27
Taxe intérieure sur les produits pétroliers, et Taxe spéciale sur les conventions d’assurance. L’État a transféré ces
taxes en compensation des charges transférées aux départements et régions.
28
Cf. supra tableau n°7.
50
40
30
20
10
0
Intérêts de la
Maladie et
Santé (CF7)
Défense
Chômage
Autres
religion (CF8)
aides (CF10.6)
développement
l'environnement
Veuves et
Education
sûreté publics
économiques
Famille et
Vieillesse
Logement et
Protection de
Logement et
(CF10.2)
urbain (CF6)
(CF10.5)
(CF10.4)
orphelins
(CF10.3)
(CF10.1)
invalidité
Ordre et
Affaires
enfants
culture et
(CF2)
Loisirs,
(CF9)
(CF4)
(CF3)
dette
(CF5)
29
Rapport Carrez sur le projet de loi de finances pour 2010, Tome 1, page 11. Cf. Bibliographie.
30
Nomenclature fonctionnelle des dépenses de l’État, détail des fonctions en annexe 1.
31
Toutes politiques relatives à l’agriculture, à l’énergie, aux transports, aux communications et au soutien à l’activité
économique.
Ces postes budgétaires représentent un total de 327,1 milliards d’euros, soit 84,5% des
dépenses 2008. Les autres postes budgétaires sont principalement des dépenses de
prestations sociales (famille, chômage, exclusion, aides diverses) et d’ordre et de sûreté
publique.
Logement et
Autres développement urbain
Affaires économiques 3% (CF6)
(CF4) 1%
12,3%
Services publiques
généraux (CF1 hors
dette)
Education (CF9) 20%
20%
350
300
en milliards d'euros
250
200
150
100
50
0
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Services publiques généraux hors dette (CF1 hors dette) Défense (CF2)
Affaires économiques (CF4) Charge de la dette
Education (CF9) Vieillesse (CF10.2)
Autres Total des dépenses
Les dépenses de l’État ont progressé de 100 milliards entre 1995 et 2008, soit +37% au
total sur cette période, ce qui correspond à une moyenne annuelle de 2,5% l’an. Elles ont
diminué en 2006-2007 par rapport à leur plus-haut atteint en 2005 du fait de la réduction
des dépenses de services publics généraux.
Notons que sur cette période, le poids de la charge d’intérêt de la dette est resté stable.
Ceci ne signifie pas que le montant total des intérêts servis n’a pas évolué (l’État
s’endettant, il n’a pu que progresser), mais la charge de la dette a progressé moins vite que
les autres dépenses. La raison principale est la faiblesse des taux d’intérêts servis sur les
marchés financiers. La période de croissance économique soutenue qu’a connu la France
entre 1996-1997 et 2006-2007 a permis une détente des taux d’intérêts servis à l’État.
Cette situation a contribué à modérer l’évolution globale des dépenses de l’État.
Toutefois, la crise économique a conduit à une aversion pour le risque accrue et à un
relèvement des taux d’intérêts. La charge de la dette a ainsi progressé de 6,9% en 2007 et
8,6% en 2008, alors même que l’État s’était engagé auprès de la Commission Européenne à
ce que ses dépenses dans leur ensemble, progressent comme l’inflation (stabilisation des
dépenses en volume).
10%
5%
0%
-5%
-10%
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Total des dépenses Services publiques généraux hors dette (CF1 hors dette)
Défense (CF2) Affaires économiques (CF4)
Charge de la dette Education (CF9)
Vieillesse (CF10.2) Autres
6%
2,8% 2,5%
4%
0,9%
2%
0%
-2%
-4%
-6%
-8%
Total des Services Défense Affaires Charge de la Education Vieillesse Autres
dépenses publiques (CF2) économiques dette (CF9) (CF10.2)
généraux hors (CF4)
dette (CF1 hors
dette)
Moyenne 1995-2006 Moyenne 2005-2008 Moyenne 1995-2008
La faiblesse des taux d’intérêts a permis une croissance faible des charges de l’État. L’État
en a largement profité au travers de sa dette antérieure (faible charges d’intérêts), et de sa
dette nouvelle (emprunts souscrits à des taux plus faibles). Toutefois, la dette de l’État est
principalement une dette de court terme soumise à des taux variables. La charge d’intérêts
est donc très sensible à toute remontée des taux d’intérêts. Or ceux-ci étant à un niveau
historiquement bas, on est vite tenté de dire qu’ils ne peuvent que remonter !
Il faut donc logiquement s’attendre à une situation plus tendue de l’évolution des
dépenses de l’État au moins pour 3 raisons :
Contexte de crise économique : les recettes diminuent ou stagnent alors que les
« amortisseurs sociaux » jouent à plein et augmentent les charges : Revenu de
solidarité active, aides à la personne,…
Tension des taux d’intérêts : l’État est endetté principalement à court terme et n’a
que peu de taux fixes. Il est donc particulièrement sensible à toute hausse de taux
d’intérêts futurs.
L’importance des charges « incompressibles » : les charges de personnel, les
intérêts de la dette et les prestations sociales représentaient 60% du budget 2008.
Ces charges ne peuvent pas servir de variables d’ajustement du budget de l’État (du
moins à court terme, la réduction des effectifs de la fonction publique ne se fait pas
du jour au lendemain contrairement au secteur privé), voire sont en forte
augmentation (taux d’intérêts et prestations sociales).
Débat : les incitations au départ à la retraite pour ne remplacer qu’un fonctionnaire sur
deux génèrent-elles des économies pour l’État ?
Parmi les sources d’économies existantes pour réduire la croissance des dépenses de
l’État, il est souvent cité celle de la réduction de l’effectif des fonctionnaires et du départ à
la retraite. La doctrine est en cours est d’ailleurs celle du « non-remplacement d’un départ
sur deux à la retraite ».
Ce principe se comprend aisément. Dans le cas d’une entreprise, la diminution des effectifs
par les départs à la retraite permet de réduire immédiatement les dépenses car les
retraités sont alors pris en charge par les caisses de retraite. L’employeur économise alors
le salaire « superbrut » (le salaire brut majoré des cotisations patronales). Or il n’existe pas
32
Le montant total des cotisations, éventuellement majorées de subventions d’équilibre est égal au montant total des
pensions versées. Les recettes sont donc égales aux dépenses. On peut parler de déséquilibre du système de retraite
dans la mesure où l’État doit abonder les cotisations pour financer les pensions versées.
de caisse de retraite des agents de la fonction publique33. Les cotisations de retraite tant
salariales que patronales figurant sur le bulletin de salaire sont fictives34, l’État ne les
appelle pas35. Il n’y a donc pas de cotisations versées à un organisme extérieur.
Contrairement au secteur privé, par le biais des caisses de retraite, l’État ne provisionne
pas les pensions qu’il aura à verser, il est leur propre caisse de retraite. Lorsqu’un agent de
la fonction publique part à la retraite, les économies sont fortement réduites puisque l’Etat
devra lui verser une pension de retraite, et devra embaucher un nouvel agent pour le
remplacer. Par conséquent, l’intérêt budgétaire à la mise en retraite des agents de la
fonction publique d’État est bien moindre que pour une entreprise. Là où l’entreprise
économiserait le salaire superbrut (plus d’employé, plus de salaires et de cotisations
retraite à verser), l’État devrait lui payer la même somme. Il n’y aurait qu’un changement
comptable, la somme étant versée au titre des pensions et non des salaires. En outre, il
devrait financer le coût du recrutement d’un nouvel agent.
Les exemples chiffrés suivants montrent l’impact des départs à la retraite et du
remplacement de la totalité des départs en retraite ou de seulement 1 sur 2. Remarquons
donc que le départ à la retraite d’un agent constitue d’abord et avant tout une charge
supplémentaire. Cette charge supplémentaire n’est pas financée par des cotisations déjà
versées par les retraités lors de leur activité, celles-ci ayant servi à financer les pensions
des retraités d’alors. Elle sera financée en partie par les cotisations des fonctionnaires
actifs, et par une subvention d’équilibre du budget de l’État.
Fonctionnaire B 1 1 000
Fonctionnaire C 0
Total 2 2 000 0 0 2 000
Fonctionnaire A 1 850
Année 2
Fonctionnaire B 1 850
Fonctionnaire C 1 1 000
Total 1 1 000 2 1 700 2 700
Différence
-1 -1000 2 1700 700
Année 2 - Année 1
33
Hormis une caisse de retraite additionnelle récemment créée.
34
Soit le bulletin de paye d’un fonctionnaire civil ayant le traitement brut moyen, soit environ 2.500 euros : il semble
coûter à l’Etat 4.250 euros, avec les cotisations salariales. En réalité, l’Etat ne débourse ni la cotisation salariale de
retraite (7,85 % du brut, 196 euros), ni la cotisation patronale (actuellement 50,74 % du brut, soit près de 1.269
euros). En fait, l’agent public coûte 1.465 euros (196+1269) de moins que ne l’annonce son bulletin de paye : 2.785
euros au lieu de 4.250 euros. Si son emploi budgétaire disparaît (réduction d’effectifs), le budget annuel n’y gagnera
pas 51.000 euros (coût salarial annuel majoré des cotisations patronales), mais seulement 33.420 euros (2785x12).
35
L’État pourrait verser un salaire brut avec les cotisations salariales et patronales, puis récupérer les cotisations
versées, puisque c’est lui qui fait office de caisse de retraite. L’État n’appelle pas ses cotisations, ce qui revient au
même.
Prenons les hypothèses suivantes : soit 2 agents aux charges salariales de 1000 chacun,
soit un total de 2000. Si l’année suivante, ces deux agents partent à la retraite, et que
seulement un de ces deux agents est remplacé par une embauche, alors le coût total sera
de 2700 (pensions des retraités et salaire de l’embauché). Le départ en retraite a donc
représenté un coût supplémentaire malgré le non-remplacement d’un fonctionnaire sur
deux.
Qu’en conclure ? Inciter les agents au départ à la retraite pour n’en remplacer qu’un sur
deux ne réduit pas les dépenses, mais au contraire augmente le total des dépenses
salariales et de pension, puisqu’il faudra embaucher un nouvel agent. Cela génèrera
cependant moins de nouvelles dépenses que l’embauche de 2 agents (tableau ci-dessous).
C’est dans ce sens que l’État annonce réaliser des économies par cette mesure. Mettre à la
retraite un agent coûte plus cher à l’État, remplacer un départ sur deux coûte moins cher
que remplacer tous les départs.
Fonctionnaire B 1 1 000 0
Fonctionnaire C 0
Fonctionnaire D
Total 2 2 000 0 0 2 000
Fonctionnaire A 0 1 850
Année 2
Fonctionnaire B 0 1 850
Fonctionnaire C 1 1 000
Fonctionnaire D 1 1 000
Total 2 2 000 2 1 700 3 700
Différence
0 0 2 1700 1700
Année 2 - Année 1
Les dépenses que l’État consacre au financement des pensions de retraite de ses anciens
agents ont augmenté de 4,8% par an entre 2000 et 2007. Cette augmentation va aller
croissant au cours des années à venir avec le départ à la retraite des agents de la
génération du « baby boom ».
Graphique 15 – Impact du « baby boom » sur les départs à la retraite au régime général
Source : Rapport sur les pensions de retraite dans la fonction publique annexé au projet de loi de finances pour 2010
2.1.1.4 Les autres pays européens diminuent le poids de leurs dépenses publiques
Comme l’explique le député Courson36, « la France court un risque d’isolement progressif
en Europe, car l’Allemagne a fortement réduit la part de ses dépenses publiques depuis
2003 (celles-ci ont chutées de 3 points et sont désormais inférieures à 50% du PIB) et la
Suède a réduit les siennes de plus de 10 points depuis 1995 (elles représentaient 57,1% du
PIB en 2004). »
Tableau 7 : Poids des dépenses dans le PIB des pays de l’UE 1998-2008
en % du PIB 1998 2008 Ecart
Union européenne (27 pays) * 47,3 46,8 -0,5
Royaume-Uni 39,5 47,3 7,8
Norvège 49,1 39,9 -9,2
Zone euro ** 48,5 46,8 -1,7
Allemagne 48,0 43,7 -4,3
Espagne 41,1 41,1 0
France 52,7 52,7 0
Italie 49,2 48,7 -0,5
Suède 58,8 53,1 -5,7
Pologne 44,3 43,3 -1
Finlande 52,6 49 -3,6
Autriche 54,0 48,9 -5,1
Source : Eurostat
36 * Zone euro + pays de l'UE non membre de la zone euro
« Rapport sur la proposition de loi relative au retour à l’équilibre des finances publiques », Charles de Courson,
** (BE, DE, IE, GR, ES, FR, IT, CY, LU, MT, NL, AT, PT, SK, SI, FI)
Rapport 609 du 6 janvier 2008, page 14.
Les pays de la zone euro ont en moyenne diminué le poids de leurs dépenses dans le PIB
entre 1998 et 2008, pendant la période de croissance. La France, l’Espagne, la Grèce et le
Portugal sont parmi les rares pays (avec d’ex-Pays de l’Est) à ne pas avoir diminué le poids
de leurs dépenses publiques dans le PIB. Bien que l’on puisse valablement discuter de
l’intérêt de tels critères de mesure, il est certain que ceci ne jouera pas en notre faveur en
cas de déséquilibres publics futurs.
55
50
en % du PIB
45
40
35
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Source : Eurostat
La France est maintenant un des rares pays européens dont les dépenses publiques
représentent plus de la moitié du produit intérieur brut, avec la Suède. Toutefois, les
dépenses publiques de cette dernière sont passées de 58,8% du PIB en 1998 à 53,1% en
2008, témoignant ainsi d’un effort certain.
2009-2012 p.39). La progression des dépenses de l’État est constituée pour une part
croissante de dépenses « incompressibles ».
« Note de lecture : alors que, sur la période 2003-2007,la marge de manœuvre annuelle
(augmentation de la dépense, à périmètre constant) n’était consommée qu’à hauteur de
27% par les dépenses héritées du passé (charges de la dette et pensions), leur poids devient
prépondérant sur la période 2008-2011, dès lors que ces dépenses absorbent 71% de la
marge de manœuvre permise par le « zéro volume ». »
Source : Rapport Carrez, programmation des finances publiques 2009-2012 p.39
TVA
42%
TIPP
7%
Impôt de
solidarité sur
la fortune
1%
Impôt sur le
revenu
15% Impôt sur les
sociétés
15%
Source : Comptes nationaux - Base 2000, Insee
Aussi, afin de réduire le poids des prélèvements obligatoires dans le PIB, l’État poursuit
depuis une décennie une politique de réduction de la croissance des impôts. Cette
réduction prend la forme d’allègements d’impôts ou d’exonérations supplémentaires
votées.
800 40%
700 35%
600 30%
en milliards d'euros
pourcentage
500 25%
400 20%
300 15%
200 10%
100 5%
0 0%
80
81
82
83
84
85
86
87
88
89
90
91
92
93
94
95
96
97
98
99
00
01
02
03
04
05
06
07
08
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
20
20
20
20
20
20
20
20
20
Administrations publiques centrales Administrations publiques locales Administrations de sécurité sociale
Institutions de l'Union européenne Total
37
La France participant au budget de l’Union Européenne, à hauteur de 4,11% de TVA. Ainsi, sur une TVA à 19,6%,
l’État Français n’en conserve que 15,486%, les 4,114% autres allant alimenter le budget de l’UE.
38
Rapport : « les prélèvements obligatoires des entreprises dans une économie globalisée », Conseil des Prélèvements
Obligatoires (présidé par P. Seguin), Octobre 2009, pages 70 et 71.
Tableau 9 : Evaluation du montant des baisses d’impôts votées depuis 2000 (en milliards
d’euros 2010)
Graphique 22 : Recettes fiscales nettes de l’État sur la décennie 2000 à périmètre courant
Ces mesures ont été justifiées par le besoin d’adapter le système fiscal français aux défis
de la concurrence fiscale internationale. Le rapporteur Carrez39 souligne d’ailleurs que :
« le taux de prélèvements obligatoires ainsi que le montant en valeur des recettes fiscales
nettes de l’Etat sont en retrait sur la décennie.[…] La part des prélèvements obligatoires
dans le PIB est ainsi passée de 44,1% du PIB en 2000 à 42,8% en 2008 et devrait chuter à
40,7% en 2009 et 2010, en raison notamment de la contraction du PIB et des mesures
fiscales de relance ».
Cet effort de maîtrise de la pression fiscale est d’autant plus important que le graphique 22
nous montre ce qu’aurait été le niveau des recettes fiscales de l’État « format 2000 » (sans
les allègements) avec le périmètre actuel des recettes. L’écart entre les 2 niveaux est de
100 milliards d’euros : approximativement 70 milliards d’euros d’allègement d’impôts et
30 milliards d’euros de transfert d’impôts vers les collectivités territoriales et la sécurité
sociale.
39
Source : Rapport Carrez PLF2010 Tome 1 p.13, cf. Bibliographie.
22
Le coût global d’un allègement d’impôt de X euros en 2000, est de X euros + la croissance qu’aurait eu cet impôt depuis (effet bases et effet taux).
2.1.3 C H A R G E D E LA DE T T E E T E N C O U R S
La réduction des taux d’intérêts et l’optimisation des taux sur la période passée ont permis
de contenir l’évolution des charges d’intérêts à tel point que malgré la forte augmentation
de l’encours de sa dette, la charge d’intérêt n’a, elle, que peu progressé (graphique 23).
Graphique 23 : Part de la dette dans le PIB et poids des intérêts dans le budget de l’Etat
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
78
80
82
84
86
88
90
92
94
96
98
00
02
04
06
08
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
20
20
20
20
20
Dette en % du PIB Charge d'intérêt en % du budget de l'État
40
Page 39, cf. Bibliographie.
Malheureusement, les leviers qui permettaient à l’État de maintenir à un niveau très faible
sa charge d’intérêt, risquent de s’épuiser avec la crise :
Les taux d’intérêts ont probablement atteint un point bas, et ne pourront que
remonter. Selon des estimations41 récentes, une augmentation en 2010 de 1% des
taux d’intérêts (tous les taux, toutes les durées) se traduirait par une augmentation
de la charge d’intérêts de 2,5 milliards d’euros dès 2010 et de 4,2 milliards d’euros
en 2011.
L’inflation, qui joue sur le rendement des obligations indexées (environ 15% de la
dette42). L’augmentation de l’inflation en 2008 a accru de près de 5 milliards d’euros
la charge de la dette en 2008.
41
Programme annuel de performance pour 2010 de la mission « Engagements financiers de l’État ».
42
Rapport Marini sur le projet de loi de finances pour 2010, Tome 1, p.64, cf. Bibliographie.
1 000
50%
en milliards d'euros
800
40%
600
30%
400
20%
200
0 10%
8
8
7
0
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
20
20
20
20
20
Titre à court terme Titres à long terme Autres Dette en % du PIB
Comme le souligne le député Carrez44, « comme la crise qui l’a provoqué, cette
augmentation de l’endettement est historique : entre 2007 et 2010, la dette publique aura
augmenté de plus de 20 points de PIB en trois ans. A titre de comparaison, lors de la
43
La dette est ici présentée selon les classifications issues du traité de Maastricht. Le long terme concerne les
emprunts à échéance supérieure à 1 an.
44
Rapport Carrez, programmation des finances publiques, p.19, cf. Bibliographie.
2.1.4 L A C O U V E R T UR E DE S D E P EN S E S P A R L E S R EC E T T E S : L A N OT I ON D E D E FI C I T
Sur la dernière décennie, le taux de couverture moyen des dépenses par des recettes de
l’État a été de 86,8%. Le déficit budgétaire s’est profondément dégradé avec la crise
économique de 1992-1993, puis avec la crise de 2002, et enfin se dégrade à nouveau
depuis 2008.
Le dernier budget qui n’était pas en déficit date de 1980, les recettes ayant alors
représenté 100,1% des dépenses au budget de l’État. Par conséquent, et depuis 1981, les
recettes des budgets suivants n’ont pas été suffisantes pour couvrir la totalité des
dépenses de l’État. Le déficit budgétaire ainsi constitué a été couvert par de la dette.
300
250 90%
200
85%
150
100 80%
50
0 75%
78
79
80
81
82
83
84
85
86
87
88
89
90
91
92
93
94
95
96
97
98
99
00
01
02
03
04
05
06
07
08
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
20
20
20
20
20
20
20
20
20
Dépenses Recettes Taux de couverture des dépenses par les recettes
La notion de déficit budgétaire n’est pas assez précise car elle ne permet pas d’avoir une
image de la capacité de l’État à couvrir les dépenses relatives à ses missions. En effet, les
dépenses de l’État contiennent la charge d’intérêt de la dette, fortement évolutive en
fonction des conditions du marché et des taux d’intérêt. La notion de déficit primaire
permet de répondre à cette interrogation.
250
200 95%
150
100 90%
50
0 85%
78
79
80
81
82
83
84
85
86
87
88
89
90
91
92
93
94
95
96
97
98
99
00
01
02
03
04
05
06
07
08
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
20
20
20
20
20
20
20
20
20
Recettes Déficit primaire (ou excédent)
Dépenses hors intérêts Taux de couverture des dépenses primaires par les recettes
Remarquons qu’entre 2002 et 2006, les recettes de l’État n’ont pas été suffisantes pour
couvrir la totalité des missions de l’État (en plus de ne pas couvrir les intérêts de la dette).
Ces cinq années-là, l’État a donc dû recourir à l’emprunt pour financer le solde des
dépenses relatives à ses missions, les intérêts de la dette, et le remboursement en capital
de la dette. En 2007, la remontée des produits fiscaux (TVA notamment) suite à la période
de croissance économique, a permis de retrouver un niveau de recettes permettant de
couvrir la totalité des dépenses de missions de l’État de l’exercice.
45
solde des recettes-dépenses hors emprunts et hors produits de cession du patrimoine
46
Rapport sur la soutenabilité à long terme des finances publiques dans l’Union Européenne, publié en 2006.
L’article L.1612-4 du code général des collectivités territoriales impose à celles-ci de voter
un budget en équilibre réel, ce qui impose de réunir 3 conditions :
Equilibre par section (fonctionnement et investissement),
Sincérité du budget : les dépenses ne doivent pas être consciemment sous-
estimées, ni les recettes surestimées,
La dette doit être remboursée par des recettes propres et non par de l’emprunt.
47
Il s’agit des communes, des groupements de communes (communauté de communes, d’agglomération,
d’agglomération nouvelle, urbaine, syndicats), des conseils généraux et des conseils régionaux. A ne pas confondre
avec les collectivités locales, appellation qui ne comprend pas les établissements publics (groupements de
communes).
2.2.2 … E M P E C H E N T QU E LE S APUL A I EN T UN I M P O R T A N T DE F I C I T
Du fait des règles comptables issues de la nomenclature M14 pour le secteur communal
(communes et groupements), M51 et M71 pour les départements et les régions, les
collectivités locales ont pour obligation de couvrir leurs charges d’intérêt de la dette et
l’amortissement de leur dette par des ressources propres et non par de l’emprunt. En
d’autres termes, elles ne peuvent pas voter de budget avec un déficit primaire. L’écart
éventuel entre les dépenses et les recettes estimées (au budget) et celles constatées en
exécution peut cependant les amener à avoir un déficit primaire. Celui-ci doit cependant
être corrigé lors du vote du budget suivant.
C’est donc très logiquement que l’on peut constater que les collectivités locales n’ont un
déficit primaire que de manière exceptionnelle50 : en 1981-1983 et en 2007-2008. Elles
48
Article L.1612-5 du Code Général des Collectivités Territoriales.
49
Article L.1614 du Code Général des Collectivités Territoriales.
50
Si les collectivités territoriales ne doivent pas avoir de déficit primaire, le législateur les a cependant autorisé à
couvrir l’éventuel déficit primaire par les excédents constatés au budget les années précédentes (s’il y en a). La
véritable contrainte des collectivités territoriales est donc :
Recettes – dépenses hors intérêts – amortissement de la dette + excédents reportés des exercices précédents (+ ou -)
>0
sont mécaniquement plutôt en situation d’avoir un « excédent primaire », c’est à dire des
recettes supérieures aux dépenses hors intérêts.
150 100%
95%
100
90%
50
85%
0 80%
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20
20
20
20
20
20
20
20
Dépenses hors intérêts Déficit primaire
Excédent primaire Recettes
Taux de couverture des dépenses primaires par les recettes
Les APUL peuvent par contre avoir un déficit budgétaire, c’est à dire s’endetter pour
financer certaines dépenses. Elles peuvent recourir à l’emprunt pour financer leurs
dépenses d’investissement.
Le graphique ci-dessous nous présente leur déficit budgétaire ou leur besoin de
financement. Les collectivités territoriales ont connu une phase d’endettement en
particulier au début des années 1980 (autonomie des conseils généraux en 1982, création
des conseils régionaux en 1986), puis entre 1991 et 1993, en période de crise. Il s’est
ensuite écoulé une période de douze années pendant lesquelles les APUL ont été
structurellement en excédent de fonctionnement, c’est à dire en désendettement. Un
besoin de financement réapparaît depuis 2007, et contribue depuis au déficit public
national.
100%
en milliards d'euros
150
95%
100
50 90%
0 85%
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19
19
19
20
20
20
20
20
20
20
20
20
Les APUL sont donc passés d’une situation où elles « compensaient » une partie du déficit
budgétaire de l’État, à une situation où elles contribuent au déficit public national.
L’apparition d’un déficit budgétaire des collectivités locales a plusieurs raisons
conjoncturelles (crise économique, plan de relance,…), structurelles (développement des
compétences, transfert de compétences de l’État vers les départements et les régions,…),
et il est très difficile sinon impossible de déterminer les causes précises de ce déficit
budgétaire.
2.2.3 L ’É T A T T R A N S F ER E DE S C H A R G E S E N F O R T E C R OI S S A N C E
Par contre, si elle ne l’a pas créé, l’importance des transferts de compétence opérés par
l’État aux départements et aux régions, n’a pu que contribuer à accroître le déficit
budgétaire des APUL. En effet, lorsque l’État transfère aux APUL une compétence, c’est à
dire des charges, il leur transfère en même temps une dotation budgétaire ou un impôt qui
permet de compenser à l’euro près la charge évaluée. Cela semble donc parfaitement
équitable. A tel point que l’on pourrait justement se demander quel est l’intérêt pour l’État
de transférer un montant X de dépenses et un montant X de recettes. Malheureusement,
les praticiens des finances publiques locales ont constaté depuis longtemps que le compte
n’y était pas. En effet, l’État a la fâcheuse tendance de transférer des compétences dont
les charges augmentent facilement et fortement (RMI notamment), alors que les recettes
sont des impôts dont le rendement reste à démontrer (la TIPP, taxe sur le pétrole, qui ne
progresse pas depuis plusieurs années voire qui diminue suite aux économies d’énergie
réalisées par les consommateurs et leurs véhicules, ou la taxe sur les conventions
d’assurance (TSCA) qui ne progresse que de 2% l’an au mieux). Les compétences
transférées ont représenté pour les collectivités territoriales une charge nette à financer
peu de temps après leur transfert.
Dans ces conditions, les APUL financent les compétences qui leur ont été transféré par leur
épargne. Elles avaient de manière structurelle un excédent de fonctionnement depuis 12
ans. Les différents transferts de compétences ont contribué à transformer cet excédent de
fonctionnement en besoin de financement.
Comme il est précisé dans le rapport 2009 de l’OFL51, « en 2009, les compétences
transférées depuis 2005 font l’objet d’une compensation en LFI 2009 pour un montant de
3,176 Md€ de TIPP pour les régions et de 2,699 Md€ de TSCA et de TIPP pour les
départements ». En outre, « les régions d’outre-mer, dont la compensation des transferts
est assurée par de la DGD, recevront en 2009, au titre des compétences transférées en
2009, 52 M€, soit un total de 108,9 M€ au titre des compétences transférées depuis
2005 ».
Depuis 2005, l’État a donc transféré 5,98 milliards d’euros de dépenses aux APUL et un
montant identique de recettes fiscales (soit 1,5% de ses dépenses totales de l’État et 2,8%
des dépenses totales des APUL). L’État a donc transféré un solde nul (autant de dépenses
51
Observatoire des Finances Locales, page 128, cf. Bibliographie.
que de recettes). Toutefois, il n’a plus à financer la croissance de ces charges dont
certaines sont très évolutives en ces temps de crise (RMI et prestations sociales
notamment), ce qui représente pour l’Etat une source d’économie non négligeable.
Tableau 10 : Liste non exhaustive des compétences transférées aux APUL par l’Etat
Communes /
Année du
Groupements Départements Régions État
transfert
de communes
Organisation et financement
Aide aux personnes âgées : Allocation des services ferroviaires de
personnalisée d'autonomie (APA) transport collectifs d'intérêt
régional
Intégralité des compétences
Attribution, financement et contrôle du
en matière de formation
Avant 2004 Revenu Minimum d'Insertion (RMI) et du
professionnelle et
RMA
d'apprentissage
Attribution, financement et contrôle du
Revenu de Solidarité Active (RSA)
Service Départementaux d'Incendie et de
Secours (SDIS)
Financement de la formation
des travailleurs sociaux et
financement des instituts de
Fonds d'Aide aux Jeunes (FAJ)
formation des professions para-
médicales et des sages-
femmes
Financement des Centres Locaux d'Insertion Aides aux étudiants des
et de Coordination (CLIC) et des comités instituts de formations des
départementaux des retraités et des professions para-médicales et
personnes âgées (CODERPA) des sages-femmes
2005
Financement du Fonds de solidarité pour le Financement de l'inventaire
logement (FSL) général du patrimoine culturel
Transfert à 5 régions de lycées
Accueil, restauration, hébergement et
à section binationales ou
entretien des collèges
internationales
Organisation et financement
Transfert à 6 départements de collèges à
des transports de la Région Ile-
sections binationales ou internationales
de-France
Conservation du patrimoine rural non protégé
2.2.4 S I T UA T I O N F I N A N C I ER E D E S C O L LE C T I VI T ES L O C A LE S
Le secteur public communal comprend les communes ainsi que les groupements de
communes. Ces deux collectivités territoriales sont prises en compte comme un seul sous-
secteur car ils sont mutuellement dépendants de l’autre. Ils se partagent compétences et
ressources. Depuis la loi du 12 juillet 199952, les communes se sont massivement
regroupées en groupements de communes (ou intercommunalités), leur permettant de
mutualiser certaines compétences afin d’en partager les charges (par exemple pour
l’assainissement, la voirie, l’enlèvement et le traitement des ordures ménagères, le
développement économique, la politique touristique,…).
L’ensemble des données financières du secteur communal est agrégé dans le tableau ci-
dessous.
Tableau 11 –La situation financière du secteur communal 2004-2008
en milliards d'euros 2004 2005 2006 2007 2008
Impôts locaux + TEOM 38,8 40,6 42,3 43,8 45,5
Autres impôts et taxes 8,2 8,8 9,2 9,5 9,7
Concours financiers de l'État 24,3 25,0 25,7 26,2 26,5
Autres recettes de fonctionnement 7,7 7,7 7,4 7,9 7,9
Fonctionnement
Source : Rapport de l’Observatoire des Finances Locales 2009, page 68, DGFiP.
52
Loi 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, dite
« loi Chevènement ».
Remarquons que ce tableau permet d’illustrer une fois de plus les deux modes de calculs
du déficit budgétaire : il est égal soit au solde des recettes sur les dépenses hors dette, soit
à la variation de l’encours de dette (emprunts nouveaux minorés des remboursements de
dette).
Le déficit budgétaire du secteur communal s’est aggravé depuis 2003. Il reste toutefois
faible puisqu’il représentait 3,3 milliards d’euros en 2008, soit 3,16% de leurs recettes hors
dette. Remarquons que l’équilibre de la section de fonctionnement (épargne brute) est
positif, les collectivités territoriales y étant contraintes par la loi, mais s’est réduit en 2008.
La progression des recettes de fonctionnement cette année-là a été moins forte que celle
des dépenses. Il en résulte une diminution de la capacité d’autofinancement (CAF) des
investissements en 2008. La CAF représente entre 13,5 et 14,3 milliards d’euros suivant les
années. Ce sont ainsi 15% des recettes de fonctionnement que le secteur communal peut
utiliser pour financer une partie de ses investissements.
Source : Rapport de l’Observatoire des Finances Locales 2009, page 68, DGFiP.
Les dépenses d’investissement ont elles fortement augmenté entre 2004 et 2008 : +26%.
L’accroissement du déficit budgétaire du secteur communal s’explique pour une part
importante par l’augmentation de ses investissements. En effet, le cycle électoral apparaît
dans le rythme des investissements : une accélération des dépenses en année pré-
électorale (2007), puis une réduction l’année de l’élection.
Pour les départements, les évolutions des dépenses de personnel (+19% en 2008 avec les
personnels TOS des collèges et des agents DDE), dépenses d’intervention et des impôts et
taxes ne sont pas directement observables. En effet, sur la période écoulée, l’État a
transféré aux départements un grand nombre de compétences et de personnels. Les
départements ont donc reçu des dépenses et des recettes supplémentaires. La capacité
d’autofinancement s’est réduite en 2008, et a conduit à augmenter le recours à l’emprunt
pour financer les investissements.
Source : Rapport de l’Observatoire des Finances Locales 2009, page 66, DGFiP.
Observons que la forte augmentation des dépenses sur la période a été financée par des
transferts d’impôts (la ligne autres impôts et taxes), ainsi que par une augmentation de la
fiscalité locale.
Tableau 14 – Augmentation des taux d’imposition 2004-2008
Taxe d’habitation, taxes foncières, taxe professionnelle
2004 2005 2006 2007 2008
Communes 1,8% 1,1% 0,3% 0,2% 0,6%
Groupements 1,1% 1,0% 1,1% 0,4% 0,6%
Départements 1,2% 4,3% 5,0% 1,4% 1,2%
Régions 0,4% 21,1% 7,5% 2,4% 1,6%
Source : DGFiP, DGCL
Source : Rapport de l’Observatoire des Finances Locales 2009, page 66, DGFiP.
Les départements ont réussi à augmenter suffisamment leurs ressources fiscales pour
pouvoir couvrir la hausse des dépenses liées à leurs compétences. Les différents transferts
de compétence de l’État les ont « spécialisés » dans le domaine social, qui représente
avant tout des charges de fonctionnement (plus que de l’investissement) : il s’agit
principalement de prestations sociales (handicapés, personnes âgées, revenu minimum
d’insertion, revenu minimum d’activité,…). Ces compétences entraînent des dépenses
dynamiques et nécessiteront d’allier progression des recettes et maîtrise de la dépense.
Les Régions ont un poids financier très réduit par rapport au secteur communal et aux
départements. Le total de leurs dépenses hors dette représente 24,1 milliards d’euros, soit
23% du total des dépenses du secteur communal, et 39% du total des dépenses des
départements.
Leur besoin de financement s’est légèrement dégradé sur la période. L’épargne brute a
légèrement augmenté, témoignant d’une augmentation des recettes fiscales supérieure à
celle des dépenses. Les Régions ont elles aussi bénéficié de transferts de compétences de
l’État : la gestion des personnels TOS des lycées en 2008 a conduit à une augmentation de
43,8% des frais de personnel (104% l’année précédente), les transferts en matière de
formation professionnelle, de transport ferroviaire avaient conduit à une augmentation de
15,6% (1 milliard) des dépenses d’intervention en 2007.
La progression des recettes fiscales diverses (autres impôts et taxes) est principalement
constituée de la Taxe Intérieure sur les Produits Pétroliers (TIPP) attribuée en
compensation des transferts de charges.
Sur la période 2004-2008, les recettes ont progressé moins vite que les dépenses (11,3%
en moyenne contre 13,8%). L’épargne brute a été stabilisée. La progression des
investissements (notamment sur les lycées) s’est traduite par une augmentation régulière
du financement par l’emprunt.
Source : Rapport de l’Observatoire des Finances Locales 2009, page 67, DGFiP.
Source : Rapport de l’Observatoire des Finances Locales 2009, page 67, DGFiP.
2.2.5 Q U E F I N A N C E L ’ EN D ET T E M E N T DE S C O LL E C T I VI T E S T ER R I T OR I A LE S ?
Nous avons vu que la loi ne permet pas aux collectivités territoriales de financer des
dépenses courantes (de fonctionnement) par emprunt. En outre, elles ne peuvent pas
financer les intérêts et l’amortissement de la dette par emprunt.
Seules les dépenses d’investissements (directes ou indirectes) peuvent être financées par
emprunt53. Le graphique ci-dessous nous présente la Formation Brute de Capital Fixe de
l’État (APU) et des APUL. En 2008, les administrations publiques locales ont investi 45,4
milliards d’euros, et l’État a investi 6,9 milliards d’euros. La politique d’investissement de
la France repose sur les décisions du secteur public local, et non pas de l’État.
Les collectivités territoriales qui sont entrées en déficit budgétaire en 2007, ont eu recours
à l’endettement afin de financer des biens d’équipements. Il ne faut pas confondre
l’endettement de l’État, qui est un endettement pour financer des charges courantes
(charges de personnel, intérêts de la dette, mais très peu d’investissements) avec
l’endettement des collectivités territoriales, qui ne peuvent financer par emprunt que des
investissements54. Il n’est pas anormal de choisir de financer par emprunt des
investissements qui pourront servir à plusieurs générations, et ainsi de faire payer par
plusieurs générations le coût de ces équipements. L’autre solution serait de faire financer
par les contribuables actuels, ces équipements.
35
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20
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5
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20
20
53
En veillant à ce que les amortissements de la dette future et les intérêts de la dette future puissent être financés par
des ressources propres de la collectivité.
54
Codifié à l’article L.1612-4 du Code Général des Collectivités Territoriales.
55
La formation brute de capital fixe est l’agrégat qui mesure l’investissement en capital fixe (acquisition de biens de
production ou de biens d’équipement).
Dans le débat récurrent sur l’aggravation du déficit public par les collectivités territoriales,
il faut bien distinguer deux points :
Les collectivités territoriales peuvent avoir recours à l’endettement pour financer
leurs investissements, et non des charges de fonctionnement. Cet endettement
n’appauvrit pas la collectivité car elle aura dans son bilan un actif, l’équipement, et
un passif, la dette. A contrario, l’État en s’endettant pour financer les intérêts de sa
dette fait reporter le paiement de sa dette sur les générations futures.
Du point de vue des critères de Maastricht, le secteur des APUL est en déficit
budgétaire puisque son stock de dette progresse (il emprunte plus qu’il ne
rembourse). Pour autant, le déficit budgétaire des APUL était de 8,6 milliards
d’euros en 2008 lorsque le déficit budgétaire de l’État a été de 54,1 milliards : le
déficit budgétaire de l’État est 6,7 fois plus important alors qu’il investit 7,5 fois
moins que les collectivités territoriales.
La résorption du déficit public national passera certes par une amélioration de la situation
de tous les acteurs. Mais le secteur des APUL ne pèse que faiblement (13%) dans le déficit
public, on ne peut donc pas en attendre la « solution miracle ».
-20
-2,0%
-30
-3,0%
-40
-4,0%
-50
-60 -5,0%
-70 -6,0%
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en milliards d'euros
-1,5%
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-50
-3,0%
-60 -3,5%
-70 -4,0%
2005 2006 2007 2008
Pour l’année 2009, il faudra s’attendre à une augmentation du déficit budgétaire (besoin
de financement) des collectivités territoriales du fait du plan de relance, de l’effort
d’investissement qui est demandé dans ce cadre aux collectivités territoriales, et du
contexte de crise économique qui réduit fortement le rendement des impôts (chute de
30% des recettes des droits de mutations sur les ventes d’immobiliers). Comme l’indique
Carrez56, « même si cette érosion des recettes est en partie compensée par une hausse des
taux des impositions locales, une dégradation du solde budgétaire de ces collectivités
locales n’est pas à exclure ».
56
Rapport Carrez sur le projet de loi de finances pour 2010, page 59, cf. Bibliographie.
57
Rapport de l’Observatoire des Finances Locales pour 2009, page 26.
10
104%
5
102%
en milliards d'euros
0 100%
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19
19
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19
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20
20
20
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20
20
20
-5
96%
-10
94%
-15 92%
Déficit budgétaire Excédent budgétaire Taux de couverture des dépenses par les recettes
58
« Rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques », Juin 2009, Cour des Comptes, p.25
2. Le fonds de solidarité vieillesse : le FSV a cumulé les déficits entre 2003 et 2006,
mais a renoué avec les excédents en 2007 et 2008. Ceci devrait être de courte
durée, car le FSV a transféré ses 5 milliards d’euros de déficits cumulés depuis 2003
à la CADES60, et lui a transféré 0,2 points de CSG pour financer cette dette. Avec
cette perte de recettes de 2,3 milliards d’euros, et la crise, le FSV devrait être à
nouveau en déficit en 2009.
3. Divers autres régimes dont le régime des exploitants agricoles constitue le principal
déficit (-2,6 milliards d’euros en 2008). Leur régime de retrait est déficitaire de
manière structurelle, les prestations augmentant plus rapidement que les recettes.
4. Les hôpitaux publics : leur déficit s’est légèrement réduit en 2008 à –1,1 milliards €
après
–1,3 milliards en 2007.
5. L’assurance chômage : ce régime a dégagé des excédents importants en 2007 et
2008 (respectivement 3,5 et 4,6 milliards d’euros). Son déficit cumulé a été ramené
de 13 milliards € fin 2006 à 5 milliards d’euros fin 2008.
Il semblerait que pour l’année 2009, la totalité des régimes de sécurité sociale soit en
déficit. L’assurance chômage ne pourra donc plus continuer à réduire le déficit global. Ses
recettes sont en effet directement liées à la conjoncture, car elles reposent sur la masse
salariale. Le chômage les réduit, et augmente les prestations. Le déficit 2009 de l’assurance
chômage était estimé par l’UNEDIC en mai 2009 à 1,3 milliards d’euros pour l’année 2009.
Définition : la CADES
La Caisse d’Amortissement de la DEtte Sociale (CADES) est chargée de reprendre la dette
du régime général de la sécurité sociale. Cette dette a connu une augmentation
spectaculaire en 2004 : l’encours de dette est passé de 31,3 milliards en 2003 à 72,1
milliards en 2004. La CADES a repris la dette résultat des déficits cumulés de l’assurance
maladie pour un montant total de 47,2 milliards sur les années 2004 à 2006 (la quasi-
totalité a été repris dès 2004).
La CADES a ensuite repris la dette issue des déficits cumulés du régime général et du FSV
en 2008 pour un montant de 10 milliards d’euros. La dette totale atteint 84,4 milliards en
2008.
59 er
Principalement grâce aux franchises sur les remboursements mises en place au 1 janvier 2008 : -850 millions €, soit
–1,2 points de croissance.
60
Cf. infra.
61
En application de l’article 20 de la loi organique du 2 août 2005, « tout nouveau transfert de dette à la Caisse
d'amortissement de la dette sociale est accompagné d'une augmentation des recettes de la caisse permettant de ne
pas accroître la durée d'amortissement de la dette sociale ».
62
Rapport Carrez, Tome 1, page 59.
63
Page 24.
3.1.1 U N E A U G M EN T A T I ON D E S T A U X D ’ I N T E R E T S D E L A D ET T E D E S A C T EU R S P R I V E S
La dette publique est toujours très prisée car elle constitue un placement sans risque, la
probabilité de faillite d’un État (surtout du monde développé) étant quasi-nulle. Par
conséquent, le placement sur les marchés de la dette publique attire les investisseurs qui
se détournent alors de la dette émanant d’acteurs privés. Afin d’attirer des investisseurs,
ceux-ci sont alors obligés de proposer des rendements plus attractifs, et donc des taux
d’intérêts plus élevés, ce qui renchérit le coût de leurs investissements (Théorie de l’effet
d’éviction directe, Milton Friedman).
3.1.2 U N E A U G M EN T A T I ON D E L ’ EP A R G N E
Une des autres conséquences peut être l’augmentation de l’épargne personnelle. Les
ménages, qui ont une vision de moyen-long terme, se rendent compte que les déficits
d’aujourd’hui devront être payés par les impôts de demain. Ils anticipent donc les hausses
d’impôts futures par une augmentation de leur épargne. C’est un effet de substitution
consommation-épargne (Théorème Ricardo-Barro).
3.1.3 U N E R E L A N C E D E LA C ON S O M M A T I O N I N T E R I E UR E QU I N E P R O F I T E PA S
I N T EG R A L E M EN T A L ’ E N V I R O N N E M EN T EC O N O M I Q UE N A T I ON A L
En économie ouverte comme l’est la France, une relance de la consommation se traduira
par une augmentation de la consommation de produits nationaux, mais aussi de produits
étrangers (les importations). Une partie de la relance sera happée par les importations, et
profitera donc aux secteurs économiques d’autres Nations. Cette situation a été observée
avec le pan de relance Mauroy de 1982, dont les 10 milliards de francs dépensés (1% du
PIB) ont généré de l’inflation et ont profité aux partenaires économiques de la France.
3.1.4 U N A L OU R DI S S E M E N T D E L A C HA R G E DE LA D ET T E
La charge d’intérêts de la dette publique réduit les ressources disponibles. Elle peut même
faire peser sur la dette publique un risque d’emballement incontrôlé. On parle d’effet
« boule de neige » lorsque le taux d’intérêt apparent de la dette est supérieur au taux de
croissance en valeur du PIB. En d’autres termes, le coût de la dette progresse plus vite que
la richesse produite par l’économie nationale. L’endettement s’auto-entretient.
Rapport sur le projet de loi de finances pour 201064 : « Une croissance de 3% en volume,
associée à une inflation de 2%, permettrait d’enrayer l’effet « boule de neige », mais il
faudrait attendre 2015 pour voir le taux d’endettement commencer à reculer. Compte tenu
du poids de la dette, le déficit serait encore proche de 4% du PIB. Encore fait-on ici
l’hypothèse d’une stabilité –peu probable en pratique – du taux servi sur la dette, soit
4,2%. ».
Graphique 36 – Les facteurs d’évolution de la dette publique depuis 2002 (en % du PIB)
64
Rapport Carrez sur le projet de loi de finances pour 2010, Tome 1, p.21 et p.23
3.1.5 L A Q U A LI T E D E L A S I G N A T UR E D E L ’É T A T D E T ER M I N E L A P R I ME D E R I S Q U E E T
L E T A UX D ’ I N T E R E T QU I L UI E ST A P P LI Q U E
Tous les Etats européens ont des besoins de financement, même ceux qui ne sont pas en
déficit public65. Ils doivent emprunter des fonds soit auprès des ménages, soit auprès des
acteurs domestiques, soit auprès des acteurs étrangers.
La première possibilité permet de conserver une certaine indépendance financière (ne pas
dépendre de l’étranger), mais elle est coûteuse à deux titres : coûteuse à organiser et à
promouvoir, coûteuse par le taux d’intérêt qu’il faut offrir pour attirer l’épargne des
particuliers. Enfin, elle n’est pas assez abondante pour être autre chose qu’une mesure
ponctuelle.
L’appel à l’épargne des autres acteurs domestiques (principalement privés) est rendue
difficile par le phénomène d’ « aspiration de l’épargne publique » : le risque de défaillance
de l’État étant proche du nul, le prêt d’argent à l’État est sans risque. Les fonds affluent
alors vers la dette d’État, au détriment parfois du financement du secteur privé, qui se
retrouve alors contraint d’emprunter à des taux d’intérêts plus élevés.
Pour faire face aux montants colossaux de ses besoins, l’État emprunte sur les marchés
financiers. Les marchés peuvent fournir un argent abondant et peu cher (en comparaison
aux deux autres solutions). Les taux d’intérêts qu’ils servent dépendent de la « qualité de
la signature de l’État », c’est à dire de la perception qu’ont les acteurs financiers du risque
encouru à prêter de l’argent à un État. L’augmentation de l’encours de dette d’un État
amène à une dégradation de la qualité de sa signature, et donc à une hausse des taux
d’intérêts qu’il doit consentir pour attirer l’épargne.
65
Cf. infra.
3.1.6 D E B A T D ’ O R I EN T A T I O N B U DG E T A I R E S U R L E S FI N A N C E S P UB L I Q U E S , J UI N
2009 66
« Compte tenu des évolutions récentes, la Cour répète que la perspective d'une réduction
de la dette et du déficit à l'horizon 2 012 ne sera pas crédible sans un effort drastique de
réduction des dépenses. À défaut, il faudra se résigner à augmenter les prélèvements
obligatoires. J’ajoute qu’il y a urgence à agir, car nous approchons d'une zone dangereuse.
Le premier risque encouru est de nature économique : la dégradation des finances
publiques risque de nourrir l'inquiétude des acteurs, qui pourraient augmenter leur
épargne et réduire leur demande par crainte d’une hausse des impôts et des cotisations
sociales. Il en résulterait un cercle vicieux, la crise risquant de s'aggraver et la reprise d’être
affaiblie. Je rappelle également que l’impact des politiques de relance est d’autant plus
faible que la dette est élevée, si l’on en croit une étude du FMI.
Le deuxième risque consiste en un appauvrissement de l’État : en effet, la quasi-totalité de
la dépense publique ne sert plus à financer des investissements destinés à préparer
l'avenir, mais à payer des dépenses de fonctionnement et d’intervention.
L’appauvrissement de l'État pourrait se traduire par une réduction des services apportés
aux Français et par une dégradation de la protection sociale.
Le troisième risque est un emballement de la dette, parfois appelé effet « boule de neige ».
Dans cette hypothèse, la charge des intérêts devient si importante qu'il faut emprunter
sans cesse davantage. Il en résulte un phénomène d’auto-alimentation de la dette qui
conduit à son explosion. Or, nous avons aujourd’hui atteint un tel niveau de déficit
structurel et d'endettement qu'une aggravation, même limitée, du déficit – du fait, par
exemple, de l’augmentation prévisible des dépenses liées au vieillissement de la population
– pourrait suffire à provoquer une croissance exponentielle de la dette.
Selon certains scénarios, qui ne font que prolonger les tendances actuelles, la dette pourrait
atteindre 100 % du PIB en 2 018. Pour que chacun puisse prendre la mesure du problème, je
rappelle que notre dette s’élevait à 118 % du PIB à la fin de la Première guerre mondiale et
à 170 % en 1945. Avec un taux d'intérêt de 4 %, la seule charge des intérêts pourrait
s’élever à 8 % de la richesse produite par le pays, chiffre auquel il faut ajouter le
remboursement du capital emprunté. L’effort total serait alors supérieur au produit annuel
de la TVA.
Le quatrième risque, lié au précédent, est que la crédibilité de la signature de la France soit
affaiblie. En effet, plus la dette augmente, plus la prime de risque s’accroît. Le
remboursement des intérêts ne pouvant mobiliser une proportion indéfiniment croissante
des ressources, les créanciers risquent alors de se montrer réticents à l’idée de financer des
prêts supplémentaires, ce qui pourrait contraindre à un ajustement dramatique des
finances publiques.
À force de répéter que les caisses sont vides, il ne faudrait pas accréditer l’idée qu’elles sont
inépuisables. On balaie souvent d’un revers de la main l’hypothèse d’une faillite de l’État,
66
Auteur Carrez, p55 à 57.
mais il ne faut pas négliger pour autant les conséquentes concrètes que pourrait entraîner
la dégradation des finances publiques dans la vie quotidienne des Français. Or, plus on
attend, plus le prix sera élevé : il faudra payer plus pour rembourser plus, et l’on encourt
une double peine, puisqu’il faudra remettre en cause une partie des politiques publiques.
Face à ce problème, il y a de vraies et de fausses solutions. Certains observateurs pensent
que les difficultés pourraient être résolues sans effort grâce à une augmentation de la
croissance, ou bien à la faveur d’une résurgence de l’inflation. Or le retour d’une croissance
dynamique dans des délais brefs est généralement considéré comme peu crédible, la crise
ayant conduit les organismes internationaux à retenir des hypothèses de croissance
potentielle inférieures à la tendance actuelle ; d’autre part, chacun sait qu’un éventuel
recours à l’inflation serait combattu par la Banque centrale européenne et par nos
partenaires européens, au premier rang desquels figure l’Allemagne. Au surplus, quand
bien même l’inflation repartirait à la hausse, les taux d’intérêt appliqués à la dette publique
seraient très rapidement relevés.
Selon la Cour, il n’existe que deux pistes envisageables, de façon alternative ou cumulative :
une réduction des dépenses et/ou une augmentation des prélèvements, laquelle passe
d’abord par une réduction des « niches » fiscales et sociales. Loin de nous l’idée de
prescrire un programme politique, car il ne nous appartient pas de prescrire la voie à suivre
: c’est au Gouvernement qu’il revient de définir la stratégie, la Cour se bornant à donner
l’alerte sur les risques encourus. Si l’on veut rétablir l’équilibre des comptes, il faudra
d’abord s’attaquer au déficit structurel. Ce défi peut paraître considérable, mais l’effort à
réaliser n’est pas sans précédent au sein de l’OCDE. Pour l’essentiel, l’ajustement repose sur
une réduction du poids des dépenses dans le PIB afin de tendre vers la moyenne constatée
dans les pays comparables. Plusieurs pays ont déjà réalisé un tel effort au cours des
dernières années sans remettre en cause leur système de protection sociale. En outre, je
rappelle que la France a déjà démontré, au cours de son histoire, qu’elle était capable
d’adopter des mesures en vue d’assurer le redressement de son économie. Pour le moment,
la limitation des dépenses prévue par le ministère des finances pour la période 2009-2012
ne représente qu’un point de PIB, soit 20 milliards d’euros. J’observe par ailleurs que les
économies envisagées dans le cadre de la RGPP ne sont pas toujours bien documentées et
qu’elles ne devraient pas rapporter plus de 6 milliards d’euros. Des efforts beaucoup plus
ambitieux seront donc absolument nécessaires. Il faut également être conscient qu’une
hausse des prélèvements sera inéluctable si la réduction des dépenses s’avère insuffisante.
La dérive des prestations sociales appelle une poursuite des réformes. La dégradation
rapide des comptes de l’assurance vieillesse justifie notamment une nouvelle négociation
sur les retraites. Dans le domaine de la santé, il faudra non seulement réviser le cadre des
négociations conventionnelles avec les professions de santé, mais aussi engager une
réflexion sur certaines prestations et poursuivre la réorganisation du système hospitalier.
Ces différents efforts risquant d’être insuffisants, il pourrait également être nécessaire de
dégager des financements supplémentaires pour la sécurité sociale.
En ce qui concerne les dépenses de l’État, des économies supplémentaires pourraient être
réalisées grâce à une meilleure gestion budgétaire en mode LOLF, autour des principes de
mesure des coûts et de performance, mais aussi grâce à une réforme de la gestion des
ressources humaines et à une plus grande maîtrise de la masse salariale et du coût des
pensions. Il conviendrait également de se pencher sur la question des effectifs et des
charges de fonctionnement des opérateurs de l’État, qui sont de plus en plus nombreux.
Il est en outre impératif d’assurer la maîtrise des dépenses locales. Pour cela, encore
faudrait-il que l’État ne demande pas aux collectivités territoriales de financer à sa place
des politiques qu’il n’aurait plus les moyens de mener lui-même. Une rationalisation de
l’intercommunalité s’impose en tout cas, de même qu’une réforme de la fiscalité locale et
des concours financiers de l’État. Il faut également être conscient que l’impact des réformes
n’est perceptible qu’à long terme. Il convient donc de ne pas en différer le lancement. Par
ailleurs, l’idée que la France s’en tirerait mieux que ses voisins est un peu trompeuse : notre
pays supporte peut-être un peu mieux que d’autres pays la phase actuelle, mais la
comparaison pourrait être moins flatteuse lors de la sortie de la crise. »
67
Il peut donc y avoir des taux d’intérêt réel négatifs : cas du Japon, de la Suisse en 1979, des USA par intermittence.
En France, pour le livret A par exemple, le taux d’intérêt réel peut être négatif : avec un taux d’intérêt à 1,75%, si
l’inflation dépasse ce seuil, l’épargnant perd de l’argent. Pour un placement durant une année au taux d’intérêt de
1,75% avec une inflation de 2% : un bien valant 100€ en fin d’année N, vaudra 102€ en fin d’année N+1. L’épargnant
ayant mis 100€ sur son livret A aura en fin d’année 101,75€. Il pouvait s’acheter ce bien en début d’année (à 100€), il
ne le peut plus en fin d’année : il lui manque 0,25€ qu’il a « perdu » car la création de richesse a été inférieure à
l’augmentation des prix des biens.
n’aura pas la même valeur qu’un euro d’aujourd’hui. Le coût final est égal à l’écart entre
taux d’intérêt nominal (inflation comprise) et inflation.
Nous rejoignons ainsi le débat sur l’emprunt : faut-il tout payer par autofinancement ?
S’il peut apparaître pertinent de financer des dépenses d’investissement par emprunt,
nous aurons la réponse opposée pour la plupart des dépenses de fonctionnement. Celles-
ci financent des services, des prestations rendus aux contribuables d’aujourd’hui. Par
exemple, si le financement par emprunt d’une piscine est pertinent, les charges
d’exploitation de cette piscine (charges de personnel, coût d’achat des fluides (eau,
électricité)) ne bénéficient qu’aux contribuables actuels. Il semble dès lors inéquitable de
faire financer ces charges par les générations futures. Si tel était le cas, les générations
futures devraient financer deux fois les charges d’exploitation : les charges rémunérant
les personnels et les fluides de leur époque plus les charges ayant servi à rémunérer les
personnels et fluides de notre époque.
Les collectivités territoriales ne peuvent pas se trouver dans cette situation. Le législateur
leur a interdit de recourir à l’emprunt pour financer des dépenses d’exploitation. Par
contre, les administrations de sécurité sociale et l’État sont dans cette situation. Nous
pourrions toutefois faire une légère distinction entre les deux.
Les déficits récurrents du secteur des administrations de sécurité sociale sont financés par
emprunt. Cela revient à faire payer aux générations futures, le coût des prestations dont a
bénéficié notre génération. Comme elles devront payer les coûts de leur génération, elles
paieront deux fois ces prestations.
L’État est lui aussi dans la même situation, avec un déficit budgétaire qui représentait
46,5% de ses dépenses de personnel en 2008 (ou 120% de ses charges d’intérêts).
Toutefois, dans ses dépenses de fonctionnement, l’État assume des charges qui peuvent
être inter générationnelles : les charges relatives à l’Education de la génération, dont
découlera un niveau de vie, des inventions et d’autres choses, bénéficieront aux
générations futures.
Néanmoins, il faut à nouveau se poser la question de l’équité de contribution : les
générations futures devront rembourser les emprunts qui ont servi à financer le système
éducatif dont notre génération a bénéficié, et ils devront financer les charges
d’exploitation du système éducatif de leur époque. Là encore, le recours à l’emprunt pour
financer les dépenses d’exploitation de l’Education Nationale conduit à faire « payer »
deux fois les générations futures.
Dette de long terme : l’Agence France Trésor (AFT) émettrait 175 milliards d’euros de
dette à moyen et long-terme (montant net des rachats). C’est un montant sans
précédent.
Tableau 20 – Emprunts de l’État à moyen et long terme depuis 2002
Source : Ibidem.
68
Rapport du député Carrez sur le projet de loi de finances pour 2010, Tome 1, page 66.
Le niveau actuel de la dette publique est certes important, mais il n’en est pas pour autant
« catastrophique ». D’autres Etats ont des niveaux de dette bien plus importants. Fin 2008,
la Belgique avait un niveau de dette publique par rapport au PIB à 90%, la Grèce à 100%, et
l’Italie à 105%. Par contre, le risque est grand que la France ne parvienne pas à maîtriser
l’évolution de sa dette publique. Une grande partie des dépenses de la France sont
incompressibles (charges de pension, charges de la dette notamment) et gagent près de la
moitié de la croissance des recettes. En outre, ces deux facteurs vont aller croissant. La
démographie de la France va conduire à une hausse sensible du nombre de départs à la
retraite au cours des prochaines années : la Commission Européenne estime que les
départs à la retraite vont entraîner une augmentation des dépenses publiques de 3% du
PIB (environ 60 milliards d’euros) à horizon 2050. Le niveau actuel des taux d’intérêts est
très bas, et ne peut que remonter.
Le déficit public français a atteint un niveau sans précédent (-8,2% du PIB en 2009 contre –
6,4% en 1993 ancien point bas), et un niveau d’endettement lui aussi sans précédent (77%
du PIB estimé pour 2009 contre 46% en 1993). La réduction du déficit public sera d’autant
plus difficile, que le levier fiscal est difficile d’utilisation : le niveau des prélèvements
obligatoires en France est déjà élevé, et la crise économique n’étant pas finie, le
relèvement des impôts pourrait nuire à la reprise économique. La réduction du déficit
public ne pourra pas éviter la réduction des dépenses publiques (conjointement ou non à
un relèvement des recettes).
Le débat d’orientation des finances publiques a été l’occasion pour la Commission des
finances de l’Assemblée Nationale de présenter des projections d’évolution de la dette
Remarquons que quel que soit le scénario, la dette publique serait au mieux stabilisée en
2012. Dans le scénario le plus optimiste (croissance des dépenses 0% et croissance du PIB
2,5%), la dette publique diminuerait à compter de 2013 seulement. Dans les deux autres
scénarios, elles continueraient à progresser jusqu’en 2014 (scénario central) ou 2015
(scénario bas). Notons enfin que ceci ne prenait pas en compte le « grand emprunt
national », dont le montant pourrait avoisiner 20 à 30 milliards d’euros (préconisations
Rocard-Juppé).
La situation est donc gagée jusqu’en 2012 : l’encours de dette progresserait jusqu’au 90%
du PIB, et cela même si la croissance atteint 2,5% l’an à compter de 2011, et que l’État ne
fait plus progresser ses dépenses. Sachant que les dépenses de pension et les charges
d’intérêts vont très probablement progresser au cours des prochaines années, il faudrait
donc que l’État réduise ses autres dépenses pour stabiliser l’ensemble. Quand bien même
tout ceci serait fait, la « récompense » risque fort d’être la stabilisation de l’encours de
dette, pas sa diminution. Difficile de s’en galvaniser auprès des citoyens.
Maîtrise (à défaut de réduction) des dépenses ou relèvement des impôts, des décisions
devront être prises au cours des prochaines années.
69
Avant pris en compte du grand emprunt national.
5. ANNEXES
générales
04.2 Agriculture, sylviculture, pêche et chasse
04.3 Carburant et énergie
04.4 Extraction, industrie et construction
04.5 Transport
04.6 Communication
04.7 Autres activités
04.8 Affaires économiques Recherche et Développement
04.9 Affaires économiques non défini ailleurs
05. PROTECTION DE L’ENVIRONNEMENT
05.1 Gestion des déchets
05.2 Gestion des eaux résiduaires
05.3 Réduction de la pollution
05.4 Protection de la biodiversité et des paysages
05.5 Protection de l’environnement - Recherche et développement
05.6 Protection de l’environnement non défini ailleurs
06. LOGEMENT et DEVELOPPEMENT URBAIN
06.1 Développement du logement
06.2 Développement urbain
06.3 Approvisionnement en eau
06.4 Eclairage publique
06.5 Logement et développement urbain - Recherche et
Développement
06.6 Logement et développement urbain non défini ailleurs
07 SANTE
07.1 Produits, appareils et équipement médicaux
07.2 Service de malade externe
07.3 Services d’hopital
07.4 Services de santé publique
07.5 Santé - Recherche et développement
07.6 Santé non défini ailleurs
08 LOISIRS, CULTURE et RELIGION
70
Page 87.
La France est parmi les pays européens dont la fiscalité sur les facteurs de production
(capital et travail) est la plus élevée. La fiscalité sur le capital représentait 14,8% du PIB en
2008 (contre 15,8% en 2008) en France, alors qu’en Allemagne, elle représente 12,5% du
PIB (11,4% en 1998). La moyenne de l’union européenne est à 13% du PIB.
Les cotisations sociales (fiscalité sur le facteur travail) en France sont les plus élevées de
l’Union Européenne. L’Allemagne seule nous dépassait en 1998, mais elle se situe en 2008
à 1,5 points de PIB en dessous. Les cotisations sociales en France représentent 17,9% du
PIB en 2008 contre une moyenne de l’Union Européenne de 13,8% du PIB.
en matière de réductions d’impôts. Mais les choix d’allègement d’impôts en France sont
défavorables aux comparaisons internationales : les Gouvernements successifs ont
privilégié les exonérations et allègements en fonction de la situation des contribuables aux
allègements des taux nationaux. Or les classements n’en prennent pas forcément compte
de ces exonérations.
Imposition sur les bénéfices : ils viennent taxer le résultat final de l’entreprise, et ne
sont versés que par les entreprises qui dégagent un résultat positif (bénéfice). Elle
repose principalement en France sur l’impôt sur les sociétés (IS). Les premiers
contributeurs à l’IS sont les PME (moins de 200 salariés), dont les cotisations
représentent 50% du montant total de l’IS (données 2007). A noter que seule la
moitié des PME soumettant une déclaration paye l’IS, les autres n’ayant pas dégagé
de résultat fiscal. Les seconds contributeurs à l’IS sont les très grandes entreprises
(plus de 2000 salariés), qui en acquittent le tiers.
BIBLIOGRAPHIE
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le projet de loi N°1695 de règlement des comptes et rapport de gestion pour l’année
2008 », TOME I, enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 24 juin 2009, N°
1775, par M. Gilles Carrez, Rapporteur Général, Député.
Rapport d’information déposé en application de l’article 145 du Règlement par la
Commission des Finances, de l’Economie Générale et du Plan préalable au débat
d’orientation des finances publiques, enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le
23 juin 2009, N°1775, par M. Gilles Carrez, Rapporteur Général, Député.
Rapport d’information fait au nom de la Commission des Finances pour le débat sur les
orientations des finances publiques, enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le
8 juillet 2009, N°549, par M. Philippe Marini, Rapporteur général, Sénateur.
Rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques, Cour des Comptes, Juin
2009
Rapport fait au nom de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de
l’administration général de la République sur la proposition de loi constitutionnelle de
MM. François Sauvadet et Charles De Courson (n°573), relative au retour à l’équilibre des
finances publiques, enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 16 janvier 2008,
N°609, par M. Charles De Courson, Député.
« Les administrations de sécurité sociale, base 2000 », INSEE, N°4, février 2007, par M.
Jean-Pierre Dupuis.
Rapport fait au nom de la Commission des Finances, de l’Economie Générale et du Plan sur
le projet de loi de finances pour 2009, enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale
le 16 octobre 2008 , N°1198, par M. Gilles Carrez, Rapporteur Général, Député.
Rapport fait au nom de la Commission des Finances, de l’Economie Générale et du Plan sur
le projet de loi de finances pour 2010, enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale
le 14 octobre 2009 , N°1967, par M. Gilles Carrez, Rapporteur Général, Député.
Rapport général fait au nom de la Commission des Finances sur le projet de loi de finances
pour 2010, adopté par l’Assemblée Nationale, enregistré à la Présidence du Sénat le 19
novembre 2009, N°101, par M. Philippe Marini, Rapporteur général, Sénateur.
Rapport fait au nom de la Commission des Affaires Sociales sur le projet de loi de
financement de la sécurité sociale pour 2010, enregistré à la Présidence de l'Assemblée
nationale le 22 octobre 2009, N°1994, par M. Yves Bur, Député.
« Régimes sociaux et de retraite » , Avis enregistré au nom de la Commission des Affaires
Sociales sur le projet de loi de finances pour 2009, adopté par l’Assemblée Nationale,
Tome III, annexe au procès-verbal de la séance du 20 novembre 2008, N°103, par M.
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« Les prélèvements obligatoires des entreprises dans une économie globalisée », Octobre
2009, Conseil des Prélèvements Obligatoires, présidé par M. Philippe Seguin, Premier
Président de la Cour des Comptes.
« Rompre avec la facilité de la dette publique, pour des finances publiques au service de
notre croissance économique et de notre cohésion sociale », Commission présidée par M.
Michel Pébereau, 14 décembre 2005, La documentation Française.
« Les diverses normes comptables de l’État », Note pour le Conseil Nationale de
l’Information Statistique, Direction Générale de la Comptabilité Publique (DGCP), 15
décembre 2007.
Rapport d’information fait au nom de la Commission des Finances, du contrôle budgétaire
et des comptes économiques de la Nation, sur le pacte de stabilité et de croissance,
Annexe au procès-verbal de la séance du 31 mars 2005, N°277, par M. Philippe Marini,
Sénateur.
Rapport sur le programmation pluriannuelle des finances publiques pour les années 2009 à
2012, annexé au projet de loi adopté par l’Assemblée Nationale de programmation des
finances publiques pour les années 2009 à 2012 ; 22 octobre 2008, N°201.
« Les finances des collectivités locales en 2008, État des lieux », 1er juillet 2008, Rapport de
l’Observatoire des Finances Locales (OFL), sous la direction de M. André Laignel, Député
Européen, Président de l’Observatoire des Finances Locales, et M. Joël Bourdin, Sénateur
de l’Eure, Rapporteur de l’Observatoire des Finances Locales.
« Les finances des collectivités locales en 2009, État des lieux », 7 juillet 2009, Rapport de
l’Observatoire des Finances Locales (OFL), sous la direction de M. André Laignel, Député
Européen, Président de l’Observatoire des Finances Locales, et M. Joël Bourdin, Sénateur
de l’Eure, Rapporteur de l’Observatoire des Finances Locales.
« Manuel SEC95 pour le déficit public et la dette publique », Edition 2002, Méthodes et
nomenclatures, Eurostat, Communautés Européennes.
« L’Europe en chiffres, l’annuaire d’Eurostat 2009 », 2009, N°ISSN 1560-490X, Eurostat
livres statistiques, Eurostat, Commission Européenne.
« Fourniture des données de déficit et de dette pour 2008 – seconde notification », 22
octobre 2009, N°149/2009, Euroindicateurs, Eurostat, Commission Européenne.
Les statistiques utilisées sont issues des rapports cités ci-dessus ainsi que des données
publiques diffusées sur les site internet de l’INSEE (www.insee.fr) et Eurostat
(ec.europa.eu/eurostat).
INDEX
Déficit public
Déficit budgétaire
Déficit primaire
Déficit excessif
Déficit structurel
Traité de Maastricht, Traité sur l’Union Européenne de Maastricht
Produit Intérieur Brut (PIB)
Dette publique
Secteur public
Secteur des administrations de sécurité sociale
Secteur des administrations publiques locales
Section de fonctionnement
Section d’investissement
Capacité d’autofinancement
Epargne brute
Epargne
Compétitivité
Comptabilité nationale
Comptabilité budgétaire
Pensions de retraite
Marges de manœuvre
Prélèvements obligatoires
Taux de couverture dépenses / recettes
INTRODUCTION ........................................................................................................... 2
SOMMAIRE ................................................................................................................ 3
2. CONTRAINTES BUDGETAIRES DES ACTEURS PUBLICS : QUELLE EST LA SITUATION FINANCIERE ?17
2.1 LES CONTRAINTES BUDGETAIRES DE L’ÉTAT : UN DECALAGE PATENT ENTRE DEPENSES ET RECETTES
........................................................................................................................... 17
2.1.1 une forte part des depenses sont incompressibles et aux augmentations subies18
2.1.1.1 Les six principaux postes de dépenses … ...................................................... 18
2.1.1.2 …ont progressé de 2,5% en moyenne ........................................................... 19
2.1.1.3 Zoom sur les dépenses de personnel ............................................................ 22
2.1.1.4 Les autres pays européens diminuent le poids de leurs dépenses publiques26
2.1.1.5 Les marges de manœuvre ............................................................................. 27
2.1.2 L’État s’efforce de reduire ses recettes depuis 10 ans ...................................... 28
2.1.2.1 Un taux de prélèvements obligatoires dans le PIB élevé .............................. 30
2.1.2.2 L’État apporte un effort particulier a la baisse des impôts nationaux ......... 32
2.1.2.3 La crise économique et financière ampute les recettes fiscales .................. 33
2.1.3 Charge de la dette et encours ........................................................................... 34
2.1.4 La couverture des dépenses par les recettes : la notion de deficit................... 37
2.2 COLLECTIVITES TERRITORIALES : UN BUDGET VOTE A L’EQUILIBRE MAIS EN DEFICIT BUDGETAIRE40
2.2.1 Des règles de gestion strictes… ......................................................................... 40
2.2.2 … empêchent que les APUL aient un important déficit .................................... 41
2.2.3 l’État transfère des charges en forte croissance ............................................... 43
2.2.4 Situation financière des collectivités locales ..................................................... 45
2.2.5 Que finance l’endettement des collectivités territoriales ? .............................. 52
2.3 SECURITE SOCIALE : DES DEFICITS RECURRENTS DU FAIT D’INSUFFISANCES DE RECETTES PAR RAPPORT
AUX DEPENSES........................................................................................................ 56
5. ANNEXES ....................................................................................................... 70
5.1 NOMENCLATURE FONCTIONNELLE DES COMPTES PUBLICS DE L’ÉTAT ISSU DE LA LOLF ......... 70
5.2 DECOMPOSITION DES FACTEURS D’EVOLUTION DU SOLDE PUBLIC 1999-2010 .................. 73
5.3 COMPETITIVITE FISCALE ............................................................................................ 74
BIBLIOGRAPHIE ......................................................................................................... 77
INDEX 79
Déficit public, dette publique, déséquilibre des finances publiques, tels sont les sujets de
finances publiques récurrents de ces dernières années, et qui restent malgré tout
d’actualité. Au niveau européen tout d’abord, puisque depuis le traité de Maastricht, les
états européens doivent respecter des normes relatives à ces deux critères. Au niveau
national ensuite, car les gouvernements successifs pointent du doigt à rythme régulier les
insuffisances de gestion des administrations publiques locales, et la contribution au déficit
public que cela entraîne, lorsque l’État se fixerait des normes de dépense plus vertueuses.
Au niveau local enfin, quand les collectivités locales pointent du doigt la responsabilité de
l’État dans le déficit public.
Il faut d’abord en revenir aux fondamentaux : Qu’est-ce qu’un déficit public ? En quoi cela
reflète-il une situation financière tendue ? Quel part de responsabilité chacun porte-il dans
le déficit public ?
Telles sont les questions auxquelles répond l’auteur dans ce livre. Il importe avant tout de
poser les définitions correctes afin que tout un chacun puisse comprendre, s’approprier
même, le débat récurrent sur le déficit public, et par là, anticiper sur le véritable débat :
« Quel niveau de dépenses pour quel niveau de recettes ? ».
Pierre-Olivier Hofer a consacré les sept dernières années à auditer les budgets et les
comptes des administrations publiques locales et de leurs satellites. Il a développé une
expertise d’analyse du système financier public local et des relations financières État –
Collectivités Territoriales. Il a suivi et conseillé de nombreuses Communautés
d’Agglomérations, Communautés de Communes, Communes, Syndicats et Conseils
Généraux, dans leur stratégie financière et a étudié les conséquences financières de l’Acte
II de la Décentralisation pour des Conseils Généraux.