Costa Rica y la Promoción de Exportaciones

Octubre de 1984

Introducción:

Este estudio se abocará a mostrar una serie de deficiencias tanto institucionales,

como en la concepción misma de la formulación de iniciativas para la promoción de las
exportaciones. Digo que son iniciativas, porque aún cuando se ha legislado en cuanto al
fomento de las exportaciones, se ha hecho en forma ambigua, ya que, si bien es cierto se
ha mostrado la necesidad imperiosa que tiene el país de acrecentar sus exportaciones,
sólo se ha mostrado ese hecho, en tanto que no se ha proporcionado a los actuales y a los
potenciales exportadores, un marco acorde a sus necesidades, que les permita participar
en una forma más rápida y activa, en este proceso de crecimiento de las exportaciones
promovido por el gobierno.

El trabajo se ha dividido en cinco partes. En el primer apartado se hace un análisis

de la premisa de que parte el programa de promoción alas exportaciones. En el segundo
apartado se enumeran en forma somera algunos incentivos a los exportadores. En el
tercer apartado se hacen críticas al programa de promoción de exportaciones, esto sin el
afán de hacer una crítica destructiva, todo lo contrario, se señalan algunos errores para
que sean corregidos. En la cuarta parte se plantean una serie de sugerencia que bien
podrían, modestamente, ayudar a mejorar el programa de promoción. Finalmente, en el
quinto apartado se hace una especie de conclusión resumen de todos los apartados
anteriores, lo cual es una apreciación del autor sobre la importancia y problemática del
programa de porción de exportaciones.

Premisa del programa de promoción de exportaciones:

El postulado central que ha tomado el Ministerio de Exportaciones (MINEX),

sobre el que ha montado una serie de iniciativas de promoción de exportaciones es el
siguiente: “Costa Rica no es un país exportador”.

La frase en sí, es ambigua y contradice a la realidad que enfrenta el país. Basados

en esta premisa, los expertos de MINEX, han emprendido una serie de acciones
tendientes a solucionar problemas inmediatos de exportadores individuales.

Tomar como premisa que Costa Rica no es un país exportador y montar sobre ella
una serie de iniciativas para proveer las exportaciones, es absolutamente inconveniente
para un país como el nuestro donde, un alto porcentaje del Producto Interno Bruto (PIB)1
corresponde a las exportaciones. Por otra parte, emprender acciones que solventen
problemas de algunos exportadores, es tratar de resolver toda la problemática del
comercio internacional, que es un problema de índole macroeconómico, con medidas de
índole macroeconómicas, que únicamente benefician al productor individual, que se
dedica parcial o totalmente a la exportación.

1
PIB = S entiende como la producción total de bienes y servicios producidos por un país en un período de
tiempo determinado; generalmente un año calendario.
Incentivos:

En el área de incentivos, estos se han dirigido hacia los sectores de exportación ya

existentes, lo cual ha permitido que estos sectores, fundamentalmente el agroexportador y
las industrias basadas en la sustitución de importaciones, hayan crecido sustancialmente,
al menos durante cierto período de tiempo. Lamentablemente, estos incentivos han sido
manipulados políticamente, sin criterio económico, más que el de salvaguardar la
supervivencia de empresas que por sí solas no podrían existir.

1. Incentivos de tipo fiscal:

Hasta el momento los incentivos que se han otorgados son de dos tipos: 1)
eliminación total o parcialmente de los impuestos que pesan sobre las importaciones de
insumos y bienes de capital, que estén involucrados en la producción de bienes
exportables y 2) otorgamiento de abono tributario en horma de certificados para tal efecto
(CAT)2 y de incremento a las exportaciones (CIEX)3.

Con estas medidas, de tipo eminentemente fiscal, se pretende fomentar la

actividad exportadora y compensar en alguna medida el efecto negativo de los impuestos
sobre las importaciones y de la sobrevaluación del tipo de cambio. Ambas medidas están
orientadas en el mismo sentido; hacer competitiva la producción de productos nacionales
en el ámbito de las relaciones comerciales internacionales, proporcionándole a las
industrias exportadoras los beneficios que de ellas se derivan.

Ahora, esto significa en primera instancia, introducir una distorsión en los precios
relativos de los bienes, así como el la relación de los costos marginales. Aunque esta
distorsión se produzca y tenga que ser compensada con medidas impositivas, es necesario
recurrir a éllas; pero no ha de ser por tiempo indefinido el que una o varias empresas
gocen de éllas, para que bajo su amparo puedan nacer nuevas industrias; las que luego
puedan entrar en el comercio internacional con posibilidades de competir y de sobrevivir
en él.

Es necesario que el período de tiempo en el que disfruten de estos incentivos sea

razonable, de manera que, una vez que estas empresas hayan entrado y sobrevivido en el
comercio internacional, dejen de disfrutar, total o parcialmente de estos. Así no se
fomentaría la industria incipiente perpetua y las industrias exportadoras así establecidas
tendrían que buscar niveles mayores de eficiencia productiva que les permita sobrevivir
en el comercio internacional.

2. Asistencia técnica:

Actualmente hay programas de asistencia técnica en algunas ramas de productos

exportables que les permitirían, a las industrias beneficiadas con los mismos, alcanzar
una mayor eficiencia productiva. Sin embargo, hace falta, por parte de las autoridades
competentes, una actitud más agresiva en este sentido, a fin de determinar que sectores

2
CAT: Certificado de Abono Tributario
3
CIEX: Certificado de Incremento a las Exportaciones.
exportadores requieren de estos programas con más urgencia y asta que punto la
asistencia que está siendo otorgada esta siendo aprovechada.

3. Incentivos de índole financiera:

Se ha buscado como eliminar los problemas de índole financiera que afrontan los
exportadores de productos no tradicionales4, pero no ha existido una política definida en
se sentido, de manera que el sistema bancario nacional (SBN) –en especial los banco
comerciales del Estado- dé la capacitación necesaria a sus funcionarios para que los
créditos para las etapas de preexportación y de exportación, sean otorgados, más con
criterio de rentabilidad del proyecto, que con el criterio del respaldo real y tangible en
bienes que pueda ofrecer el prestatario.

En este sentido la banca estatal o ha cumplido a cabalidad su papel de banca

promotora del desarrollo, excepto para los sectores productivos tradicionales. Se requiere
investigar cuáles son los instrumentos que más se ajustan a las necesidades de los
exportadores, de manera que los exportadores nacionales puedan competir
ventajosamente en los nuevos mercados. Una manera de reducir el riesgo de
incumplimiento por parte de los importadores extranjeros sería poner al alcance de los
exportadores un seguro de crédito de exportación, tal y como lo mencionan Eduardo
Lizano y Minor Sagot en su libro “Costa Rica y la Integración Centroamericana” 5; seguro
el que, proporcionaría al exportador el minar la reticencia de los bancos para otorgarle el
dinero que le es necesario en la producción y exportación del bien, ya sea este no
tradicional o sea destinado a terceros mercados6, donde el riesgo por incumplimiento es
mayor, o ambos.

Se debe, por otra parte, delinear una política más flexible que la que actualmente
existe en cuanto a los topes de cartera, por cuanto, muchas veces sucede que
financiamiento de determinada cartera es insuficiente para llevar a cabo proyectos de
inversión en productos exportables. Esto se puede llevar a cabo liberando poco a poco la
tasa de interés, de manera que ésta refleje la escasez real del capital y que fondos se
destinan a actividades que sólo son rentables a una tasa de interés subsidiada, puedan ser
utilizados en otras actividad que sean rentables a esa tasa de interés.

4. Inventarios:

Hay una iniciativa por parte de MINEX, muy acertada por cierto, que consiste en
hacer un inventario de las necesidades de importación de insumos por sectores, por parte
de los exportadores, para determinar insumos importables que sean comunes entre los
exportadores para luego, una vez hecho este inventario, proceder a unir las cantidades de
insumos importables que los exportadores necesiten; esto trae ventajas de diversos tipos,
entre las que se pueden citar: reducción en el precio de compra al hacer grandes
volúmenes de compras, reducción de los fletes; se evitarían futuras alzas de precios en los
4
Se definen como productos no tradicionales aquéllos distintos de: café, cacao, banano, carne de res, caña
de azúcar
5
Lizano, Eduardo; Sagot, Minor, Costa Rica y la Integración Centroamericana; San José, Costa Rica;
EUNED; 1984 pág. 81-82
6
Mercados distintos del nacional y del centroamericano
insumos importables; se agilizarían los trámites burocráticos al efectuarse una sola
compra para todos o para varios etc. Toda esta transacción se llevaría a cabo con fondos
provenientes del Fondo para la Promoción de las Exportaciones (FOPEX).

5. Investigación de mercados:

A la buena iniciativa anterior se contrapone otra, cual es, investigar primero los
posibles mercados, a los cuales se podría exportar y cuales productos son demandados en
esos mercados y luego, solo luego, investigar la producción nacional exportable. Este tipo
de acción es ilógico ya que, primero es necesario investigar con qué factores cuenta el
país para la producción y cuáles bienes y servicios produce con ventaja comparativa,
siendo por otro lado menester averiguar si la actual estructura de incentivos es la más
acorde, ya sea para aumentar, mantener o si es del caso crear estas ventajas. Es necesario
conocer la relación capital/trabajo de las diferentes industrias que están o podrían estar
exportando; también lo es saber si la infraestructura existente en plantas y maquinaria,
puertos, aeropuertos, transportes internos, carreteras, servicios y sus tarifas, etc., son o no
son impedimento a las exportaciones, creando una distorsión en los costos de las
empresas de forma que, no sean rentables o, cuando menos, atractivas a ojos del
inversionista nacional o extranjero.

6. Creación de un banco de datos:

En Centro para la Promoción de la Exportaciones e Inversiones (CENPRO)

dentro de su programa de Promoción de Exportaciones, y ya dentro de su subprograma de
Servicios al Exportador, pretende crear un banco de datos que cuente con los elementos
necesarios para procesar informaciones significativas, relacionadas con el desarrollo del
comercio internacional. Este plan está diseñado para ser consultado por los interesados en
exportar o invertir, o sea es de una sola vía. El plan debería ampliarse de manera que al
tener un inventario de productos exportables se establezca una comunicación de parte de
CENPRO con los productores con posibilidad de exportación a fin de explicarles los
beneficios a que pueden acogerse en caso de querer exportar, es decir, que la
comunicación y el aprovechamiento del banco de datos, se dé en doble sentido.

7. Régimen especial para la maquila:

Se ha promovido un régimen especial para la instalación de industrias de maquila

como política generadora de empleo inmediato, el cual ha venido a solventar en alguna
medida el problema del desempleo que padece el país. También se busca la introducción
al país, de industrias de maquila electrónica a la par de las industrias de maquila de
textiles. El problema principal de este tipo de industria radica en que, si bien es una
fuente de empleo potencial muy alta, en un plazo casi inmediato, también lo es de
desempleo inmediato,; esto por cuanto en el momento en que cambie la situación
económica de éllas o la del país , u otro país ofrezca mayores incentivos para instalarse
en éllos; se marcharán sin haber dejado ningún beneficio económico al país, en el que
éste pueda sustentar su desarrollo a largo plazo.

8. Creación de una compañía comercializadora:

 En MINEX se tiene conciencia de la necesidad de dotar al sector exportador de
una compañía comercializadora, que se encargue de transar en el ámbito del comercio
internacional, las exportaciones del país. Lamentablemente este es un proyecto que aún
no se ha plasmado en la realidad.

9. Aprovechamiento de las representaciones diplomáticas:

Se pretende ejecutar un programa en el extranjero para atraer inversionistas al

país, aprovechando el cuerpo diplomático que posee el país, acreditado en gran cándida
de naciones. La idea, en sí, es un recurso a explotar no solo para atraer inversionistas
sino, también para sondear esos mercados y promover las exportaciones de nuestro país.
El escollo con se topa esta iniciativa radica en que, nuestros representantes en el exterior
cumplen más una labor protocolaria que de servicio económico al país; en que cada
cuatro años se cambia prácticamente todo el cuerpo diplomático, perdiéndose de esa
manera, la escasa experiencia adquirida por el mismo; experiencia muy necesaria al país
en materia de relaciones económicas internacionales, que le permitan tomar una actitud
más agresiva en el comercio internacional y que le lleven a la vez a una, más objetiva,
política de promoción de exportaciones.

Críticas:

Se sabe de la necesidad de agilizar y disminuir los trámites burocráticos, algunos

de los cuales desmotivan al exportador por el tiempo en que demoran en ser resueltos por
alguna dependencia y su paso a otra. En este sentido, no se ha hecho prácticamente nada
y si a los trámites burocráticos nacionales sumamos los que imponen los países que
importan los productos, amén de los usuales trámites de almacenaje y desalmacenaje, el
asunto se torna más engorroso para el exportador. El asunto de lso trámites es tan serio
que CENPRO ha publicado un manual del exportador, en el cual muestra todos los
trámites y documentos que necesita efectuar y presentar el exportador para que su
solicitud para exportar no dure más del tiempo normal. Por otra parte, el hacerse acreedor
de los beneficios del CAT o del CIEX, conlleva otra serie de documentos y trámites, lo
que implica más pérdida de tiempo en dependencias públicas. Ante estas demoras, las
condiciones de exportación pueden haber cambiado ya que somos muchos los países
subdesarrollados los que tratamos de expandir nuestras exportaciones, lo cual acentúa
mucho la competencia que tienen que enfrentar nuestros exportadores. Por lo tanto, es
necesario disminuir considerablemente el tiempo de trámites para tener una mejor
oportunidad de participar con algún grado de éxito en el comercio internacional.

Debe notarse que las iniciativas emprendidas hacia la promoción de las

exportaciones, consideradas toda en conjunto, llevan intrínsecamente la necesidad de
cambio en las estructuras productivas y de servicios; no habiéndose contemplado
acciones tendientes a regular, o mejor, mantener bajo control el reajuste estructural que
producirá la promoción de las exportaciones y su respectivo crecimiento, así como
también, el crecimiento de las importaciones, esto último porque un alto porcentaje de los
insumos de los productos de exportación está compuesto de insumos importados.

Sugerencias:
 Para nadie es un secreto que Costa Rica posee mano de obra en forma
relativamente abundante con respecto al capital. Esto hace que el país, necesariamente,
tienda a especializarse en la producción de bienes que empleen intensivamente mano de
obra. Sobre esta premisa se han montado mucho esquemas productivos, incluyendo el
actual sistema de seguimiento de los productos exportables. Lamentablemente, esta
política no ha contemplado si la mano de obra que interviene en la producción es
altamente calificada o no, solo interesa saber la relación capital/trabajo en el proceso
productivo y no su cualificación. Ello es un error de magnitud insospechada por cuanto se
estaría subutilizando la alta capacidad de aprendizaje, instrucción y productividad
potencial de la mano de obra nacional.

En este campo hay mucho por hacer, de forma que, se pueda aprovechar al
máximo el esfuerzo en educación que se ha hecho durante tanto tiempo en el país. Por
ejemplo, se podría destinar un cierto porcentaje del PIB a la investigación científica, para
que el país este en capacidad de exportar paquetes tecnológicos. Esto no es un meta
inalcanzable, ya que se ha acumulado una gran experiencia en ciertas ramas productivas,
como por ejemplo: energía hidroeléctrica, técnicas de producción cafetalera, se ha tenido
la primicia en la producción de sueros antiofídicos, en seguridad social una satisfactoria
experiencia, muchos estudios que se han hecho en relación al aprovechamiento de la flora
para la industria química, así como éstos hay otra gran variedad de experiencias
acumuladas, que se pueden tomar como base para montar todo un esquema de
investigación tecnológica. Ello serviría para sustentar un eventual programa de
exportación de tecnología, sino que también, lo sería para utilizar la mano de obra
altamente calificada que el país posee. También dentro de este esquema se podría pensar
en importar materia prima y que el obrero especializado nacional la transforme
totalmente; estaríamos hablando aquí, de aplicar un modelo económico similar al
japonés, donde el país ponga, si no todo, el mayor porcentaje del valor agregado de la
producción7.

Sobre estas sugerencias hay mucho que investigar y se requiere de todo un

cambio en la mentalidad de los habitantes del país, amén de un gran ajuste estructural e
éste no es posible llevarlo a cabo en el corto plazo. En cambio, si es posible ir buscando
la forma de que ese reajuste estructural se comience a producir, en forma paulatina, lo
más pronto posible, ya que en un mundo de competencia, como en el que vivimos, el
tiempo juega el papel principal, en el éxito o fracaso de cualquier iniciativa que se tome,
para adquirir alguna ventaja en el comercio internacional.

Conclusión:

La política de promoción de exportaciones no significa que país deba abandona

los logros ya alcanzados en otros campos, como el agroexportador, o la industrialización
basada en la sustitución de importaciones. De hecho, cuando hemos visto a través del
tiempo, que ni los factores de producción, ni la tecnología, ni los mercados son fijos, sino
que, se modifican, estos tres modelos (agroexportador, sustitución de importaciones y
promoción de exportaciones) se pueden complementar entre sí y reforzarse
recíprocamente, gracias a la ampliación del mercado, a al generación de ahorro y como se
7
Se Define como la remuneración a los factores de la producción: a saber tierra, trabajo y capital.
señaló en el apartado de sugerencias, a la acumulación de experiencia, tanto productiva
como el incremento de la capacidad empresarial.

Si es necesario crear un clima de confianza hacia la estrategia que se adopte por

parte de las autoridades. Lo realmente importante es crear las condiciones propicias para
percibir las oportunidades correctamente y aprovecharlas rápidamente, a fin de reducir el
margen de error al asignar los recursos disponibles entre las varias actividades incluidas
dentro del programa de promoción de exportaciones.

Como observación final, es necesario destacar que dentro del programa de

promoción de exportaciones, hasta el momento, lo que existe es el conocer de su
necesidad para promover el desarrollo del país, el saber en qué áreas (por lo menos se
sabe en alguna medida) se debe actuar; lamentablemente aún no se sabe cómo hacerlo. La
duplicidad de funciones en este sentido, entre las diferentes instituciones
gubernamentales, dificulta el definir una política clara y consistente, con las necesidades
y dotaciones reales del país, para que se tenga éxito.

Bibliografía:

Lizano, Eduardo; Sagot, Minor, Costa Rica y la Integración Centroamericana; San José,
Costa Rica; EUNED; 1984 pág. 81-82.

Bibliografía de consulta:

Céspedes, V. H.; González, C.; Jiménez, R.; Vargas, T.; Problemas Económicos en la
década de los 80. San José, Costa Rica, Editorial Studium, 1984.

Céspedes, V. H.; González, C.; Jiménez, R.; Lizano, E.; Costa Rica: Estabilidad sin
crecimiento. San José, Costa Rica, Editorial EUNED, 1984.

Céspedes, V. H; Jiménez, R.; Lizano, E.; Costa Rica: Crisis y empobrecimiento. San
José, Costa Rica, , Editorial Studium, 1983.