II - EL SISTEMA POLÍTICO.

1 – Bases y premisas del enfoque sistémico

En el estudio de la mediación política es necesario explicar ciertos conceptos que se vinculan con
este tema, ubicando a los mismos dentro de su contexto específico.

El análisis político puede efectuarse tomando como base las más diversas unidades. Así,
por ejemplo, tradicionalmente el Estado fue identificado como el objeto de análisis de la
ciencia política. Con posterioridad otros enfoques se basaron en el poder, en la acción
política, en las decisiones políticas, en el comportamiento político, etc. Más recientemente
la investigación teórica se ha orientado hacia el análisis sistémico, es decir, considerando
la realidad política como conformando un sistema de conductas.

El enfoque sistémico de lo político, parte de ciertas premisas básicas:

A - La primera de ellas supone considerar la entera realidad política o segmentos

importantes de ella como sistema. A tal efecto se considera sistema a “un
conjunto de partes diversas interrelacionadas funcionalmente, de tal modo que
la alteración de una de esas partes repercute necesariamente en el todo”.

B - La segunda premisa se funda en el hecho de que el sistema no funciona en el

vacío, sino que está inmerso en el ambiente y abierto a las influencias que
provienen de él.

C - La tercera premisa fija la distinción entre el sistema y su ambiente por medio

de la categoría analítica denominada “límites”, que permite determinar los
procesos de intercambio y transacción.

D - La cuarta premisa contempla el aspecto dinámico de la vida social y por

consiguiente se refiere a la capacidad de respuesta que tiene el sistema para
adaptarse a las variaciones resultantes tanto de las estructuras y procesos
funcionales del propio sistema, como a las influencias provenientes del
ambiente.

E - La quinta premisa se refiere a la retroacción, es decir, que las respuestas del

sistema a las perturbaciones provenientes del ambiente vuelven a este y
reingresan nuevamente al sistema mediante un ciclo cibernético mediante el
cual el sistema trata de adaptarse al ambiente para poder persistir valiéndose
de la información que le proporciona el proceso de comunicación para su
autoregulación.

2 – Sistema Social

La realidad social puede ser pensada como un sistema que expresa la interacción
humana funcional de las diferentes partes de la sociedad. Luego un sistema puede
considerarse constituido por subsistemas. En este caso el sistema social estaría
constituido por cuatro grandes subsistemas: el subsistema de participación, el
subsistema económico, el subsistema cultural y el subsistema político. Cada uno de ellos
posee las aptitudes requeridas para la satisfacción de necesidades sociales mediante el
intercambio de sus bienes u objetos de valor.

- El subsistema de participación provee a los actores sus roles y status.

- El subsistema económico provee bienes y servicios,
- El subsistema cultural especifica los valores, creencias e ideologías,
- El subsistema político elabora las decisiones políticas de carácter obligatorio.

Cada uno de estos sistemas posee diferentes funciones que Talcot Parsons las denomina
“funciones macrosocietales”:

- El subsistema de participación posee la función del mantenimiento de pautas.

- El subsistema económico tiene como función la de adaptación
- El subsistema político la de fijación y logro de objetivos.
- El subsistema cultural la función de integración

Esto nos está indicando que los distintos subsistemas se encuentran interrelacionados en forma
permanente en base a los intercambios que establece.

3 – Variables sistémicas básicas

Para analizar la mediación política prestamos especial atención al sistema político,

señalando como expresamos anteriormente que el sistema político viene a constituir un
subsistema del sistema social. Pero a su vez el sistema político global comprende otros
subsistemas políticos menores, tales como el sistema de gobierno, el sistema de partidos,
etc.

David Easton entiende por sistema político “el conjunto de interacciones sociales de
individuos y grupos que se orientan predominantemente hacia la asignación autoritativa
de valores para una sociedad”.

En definitiva se trata de la capacidad de tomar decisiones relativas a la sociedad (es una

asignación autoritativa que distribuye cosas valoradas entre personas y grupos de una
sociedad), y la probabilidad de que sean aceptadas como obligatorias por la mayoría de
los miembros a quienes están dirigidas.

El análisis sistémico se vale de ciertas variables que permiten manipular el complejo de influencias
y perturbaciones extrasistémicas o ambientales (es decir los procesos de interacción entre el
sistema y su ambiente, o la influencia de los otros subsistemas en el sistema político). A estas
influencias se las denominan:

- insumos: demandas planteadas al sistema político y los apoyos brindados a él, o bien,
si se producen dentro del mismo sistema, se las designa como co-insumos.
- salidas del sistema: respuestas que ofrece el sistema político a las influencias y
perturbaciones, reciben el nombre de productos, (decisiones adoptadas por el
gobierno).
- proceso de conversión: transformación de las demandas en productos, es decir en
decisiones públicas del sistema político.

4 – Funciones y proceso de conversión

Estudiar el flujo de insumos y productos de un sistema político nos lleva al tema de las funciones,
porque el funcionamiento de cualquier sistema puede ser considerado en distintos niveles:

A - el nivel de las capacidades del sistema: manera en que funciona como una unidad en
su medio y con relación con otros sistemas de ese medio.

B - el segundo nivel actúa dentro del sistema, y es el referido a los procesos de

transformación o conversión, que son aquellos mediante los cuales el sistema transforma
los insumos en productos. En el sistema político estos procesos incluyen la transformación
de los apoyos y demandas en decisiones de autoridad. Los procesos de conversión
pueden ser analizados en un esquema de seis funciones:

a) Articulación de intereses: proceso por el cual los individuos y grupos plantean

demandas a quienes están encargados de tomar decisiones.

b) Combinación de intereses: se combinan las demandas bajo la forma de cursos

alternativos de acción. Es decir, es la función de convertir las demandas surgidas en
alternativas de política general.

c) Elaboración de normas: se formulan las reglas de autoridad.

d) Articulación de normas: se aplican estas reglas y se exige su cumplimiento.

e) Adjudicación de las normas: se efectiviza en la aplicación de reglas en los casos

individuales.

f) Comunicación: se comunican estas distintas actividades tanto dentro del sistema

político como entre el sistema político y su entorno.

C - el tercer nivel de funcionamiento es el referido a las funciones de

mantenimiento y de adaptación, es decir, al reclutamiento político y a la
socialización política.

5 – Mediación política sectorial: articulación de intereses

La observación empírica nos demuestra la existencia de una gran variedad de

influencias y perturbaciones que provienen del ambiente extrasocietal, o bien que se
generan en el interior del sistema político. A ello se agrega que los actores como
miembros individuales o grupales tienen opiniones, actitudes, valores, preferencias, y
necesidades que generan expectativas respecto del sistema político, sin embargo, todas
estas inquietudes por sí mismas no constituyen demandas planteadas al sistema.

En efecto, Almond y Powell amplían y contribuyen a esclarecer el desarrollo del esquema

analítico de Easton para el sistema político, denominando articulación política al proceso
por el cual los individuos y grupos plantean demandas a quienes están encargados de
tomar decisiones públicas, éste es el primer paso funcional en el proceso político de
conversión.

En esta importante función radica la delimitación entre la sociedad y el sistema político

que es la que llamamos mediación política.

A - Estructuras de articulación:
La articulación de intereses puede realizarse por medio de muchas y diferentes
estructuras y de diversas maneras. Las estructuras pueden clasificarse de acuerdo con
dos aspectos principales:

- el tipo de grupo: que inicia la articulación.

- el tipo de canal de acceso: a través del cual se transmite el mensaje.

Las formas que asume la articulación, el grado de especialización y autonomía que

poseen las estructuras que participan dentro de éste proceso y el estilo que lo caracteriza
constituyen los aspectos distintivos de los diversos tipos de sistemas políticos.

De ahí que las estructuras de los sistemas políticos modernos sean más complejas y
diferenciadas que la de los sistemas políticos primitivos y por tanto resulta difícil en los
primeros la articulación individual de los intereses, o la de los grupos anónimos de interés
dado que se caracterizan por su limitada organización y por la ausencia de una
articulación importante en la representación del grupo

B - Tipos de grupos articuladores

a) Grupos de interés institucional: Almond y Powell, sostienen que son

organizaciones formales integradas por personal profesional con fines políticos
oficiales establecidos, a parte de cumplir con la función de articulación de intereses.
En tal sentido cabe señalar los roles desempeñados por los partidos políticos,
legislaturas, ejércitos, iglesias, o lo que es lo mismo los grupos menores dentro de
esos cuerpos como los bloques legislativos, funcionarios públicos, etc.

b) Grupos de interés asociativo: se diferencian de los meros grupos de interés de

organización intermitente por el carácter permanente de su estructura orgánica. Por
ejemplo: sindicatos, las organizaciones comerciales e industriales, las asociaciones
étnicas, las organizaciones creadas por los grupos religiosos, etc. Sus
características peculiares consisten en que ejercen la representación explícita de
los intereses de un grupo en particular, también cuentan con un equipo profesional
de dedicación exclusiva y disponen de procedimientos establecidos para la
formulación de intereses.

Puede ocurrir que estos grupos no articulen las necesidades sentidas por sus miembros,
sino que, por el contrario, sirvan exclusivamente como instrumentos para movilizar el
apoyo a los partidos políticos. Esta falta de autonomía en los grupos resta movilidad al
proceso político y crea monopolio en el mercado político.

Fayt señala otro aspecto de estos grupos: los mismos, cumplen generalmente su función
mediadora de articulación de intereses dentro del orden legal, pero cuando en la
articulación de sus intereses exceden el marco del legítimo derecho de su posición y
acceden a diversos medios de coacción para lograr la satisfacción de sus demandas, se
convierten en grupos de presión. Si en la aplicación de estos medios se ubican al margen
de la legalidad, entonces el grupo de presión se convierte en grupos de tensión.

C - Canales y Medios de Acceso de la articulación

La cuestión de los medios de acceso, es en gran medida, un problema de comunicación

política. En la comunicación de tales demandas, los individuos representan los intereses
de determinados grupos o los suyos propios. No se limitan a transmitir información, sino
que desean articular sus intereses con los de las elites encargadas de tomar las
decisiones y presentarlas de manera tal que puedan obtener una respuesta favorable. La
naturaleza de los canales de acceso de la articulación de intereses en una sociedad
determinada reviste gran importancia para determinar la amplitud y la eficacia de las
demandas del grupo.

a) Entre los medios empleados para articular las demandas figuran:

• Las demostraciones físicas y la violencia: tal comportamiento es

característico de los grupos de interés anónimos.

• La conexión personal: constituye un medio de acceso a las élites

políticas. Almond y Powell entienden por canales de conexión personal a
la utilización de la familia, la escuela, los lazos locales y sociales como
intermediarios. Las demandas articuladas por un amigo, un pariente o un
vecino, resultan más eficaces que un contacto formal con un extraño. Se
observa, que hasta en los más modernos sistemas políticos se utilizan
las conexiones personales.

• La representación de la élite: en nombre de un grupo de interés,

constituye un canal de acceso. Este tipo de representación puede
lograrse mediante la presencia en el parlamento de un legislador que
exprese sus intereses. Puede servir también como canal para aquellos
grupos que no poseen otro medio de articulación.

b) Los canales institucionales de acceso lo constituyen los siguientes:

• medios masivos de comunicación: diarios, televisión, radio, revistas, etc.

El uso de tales medios para transmitir demandas permite un contacto
más directo con quienes tienen a su cargo la adopción de las decisiones
políticas.

• partidos políticos: son un segundo e importante canal de acceso

institucional, aunque varios factores condicionan su utilidad. Así es
probable que un partido dotado de un elevado grado de desarrollo
ideológico y de una estructura organizativa jerárquica tienda a ocuparse
más del control de los intereses de los grupos afiliados que de comunicar
las demandas que plantean esos grupos. También puede ocurrir que las
organizaciones partidarias descentralizadas, participen o no en el
parlamento, pueden ser menos receptivas a las demandas que los
legisladores individualmente considerados o los bloques legislativos.

• legislaturas, burocracias y gabinetes: constituyen típicos canales de

acceso. Los contactos con la burocracia en varios niveles y en diferentes
departamentos resultan importantes en los casos en que se delega
capacidad de decisión a los organismos de la administración pública o
cuando al grupo le interesa más obtener una medida determinada que
lograr los objetivos fundamentales de una política.
6 – Mediación política combinatoria

Para Almond y Powell la combinación de intereses es la función mediante la cual se

convierten las demandas en alternativas de políticas.

La función de combinación de intereses es una forma especial de regulación estructural

de las demandas formuladas al sistema político, que tiene lugar en una fase anterior al
proceso final de adopción de las decisiones públicas y consiste en la armonización de
intereses particulares o sectoriales contrapuestos en un número reducido de alternativas
de política general. Es decir, que el sistema político suele valerse de otras técnicas tales
como de síntesis y homogeneización de las demandas reuniéndolas a las que presentan
rasgos similares y combinándolas en un marco conceptual más amplio, es decir, en una
dirección política, ya sea impositiva, comercial, educativa, etc.

A - Estructuras de la combinación de intereses.

Las dos entidades que más a menudo se eligen para desempeñar esta función especializada de
mediación son el partido político y la burocracia de la administración pública.

En los sistemas políticos modernos resulta de particular importancia la función de la burocracia y

el partido político, en cuanto instituciones apropiadas para la combinación de intereses en
alternativas de políticas general. Esto supone una aptitud para conferir homogeneidad a la gran
diversidad de intereses contrapuestos, de manera de presentarlos debidamente combinados, en
conjunción con los fines de gobierno, como pautas generales de orientación política. Pero el papel
de estas instituciones varía con el tipo de sistema político.

En las democracias constitucionales el rol burocrático varía en función de los distintos regímenes
políticos. Sin embargo, desde un punto de vista teórico cabe señalar que su comportamiento
eficiente está condicionado por dos factores incidentes: el grado de autonomía de que goza la
burocracia de la administración pública; y la existencia de un gobierno o centro de decisión política
independiente de dicha burocracia.

Cuando no se dan estas condiciones, es difícil que la burocracia pueda cumplir la función de
combinación de intereses en alternativas de política general, situación que deriva en la influencia
excesiva de los grupos de intereses asociativos que articulan sus intereses particulares y
sectoriales directamente ante el aparato gubernamental y con prescindencia de la fase
combinatoria previa.

En los sistemas autocráticos de régimen totalitario o autoritario, la burocracia constituye una

estructura política singularmente apropiada para el control de las demandas formuladas al
sistema, sea en la fase de articulación, sea en la de combinación de intereses. Sin embargo, la
necesidad de autonomía que requiere una burocracia eficiente para el manejo de la información
plantea serias dificultades de conciliación con las exigencias de control inherentes a estos
regímenes.

a) El partido político: en la sociedad contemporánea es considerada como la

estructura especializada que desempeña la combinación de intereses. La presencia
de un gran número de partidos con escaso caudal electoral determina que cada
 uno de ellos sólo transmita los intereses de una subcultura o clientela particular,
con un mínimo de combinación. La eficacia de la cantidad de intereses depende del
número de partidos. De esta manera, una estructura unipartidaria también puede
desempeñar un papel mediador en la combinación, aunque existen grandes
probabilidades de que los canales de acceso interpartidarios se encuentren
cerrados por los diversos intereses; de esta manera se limita la respuesta del
sistema o se obliga a los grupos relegados a acercarse directamente a la
burocracia.

b) La Burocracia de la Administración Pública: Almond y Powell la definen como el

conjunto de cargos y deberes formalmente organizado, articuladas en una compleja
jerarquía y subordinadas a las autoridades superiores. Consideran que la función
específica de la burocracia para realizar el proceso de combinación necesita de un
sistema provisto de un fuerte y efectivo control de decisión ajeno a ello, de lo
contrario no podría mantener su coherencia y autonomía.

B - Estilo de combinación de intereses

Almond y Powell entienden por estilo la manera en que la estructura desempeña la

función. Existen por lo menos tres estilos:

• La negociación pragmática: estilo característico en sistemas como los

Estados Unidos y Gran Bretaña. En esos países, una amplia variedad de los
intereses se combinan por los general, en un número limitado de alternativas
políticas. El compromiso y la atmósfera de mercado dominan el proceso de
combinación, ya sea en el partido, en la legislatura o en el gabinete
facilitando considerablemente la respuesta.

• La orientación hacia los valores absolutos: este tipo de combinación rechaza

la idea de poner en juego los principios políticos para lograr la conciliación
de diferentes intereses. Quien efectúa la combinación procura hallar la
solución al problema y luego desarrolla la política correspondiente. Sin
embargo, puede ocurrir que este estilo asuma la forma de una ideología
particular.

• El tradicionalismo: esta forma de combinación se basa en patrones del

pasado para sugerir alternativas políticas aplicables al futuro.

7 – Elaboración de normas

Los autores recién mencionados reconocen que en muchos sistemas políticos la función
de elaboración de normas es un proceso difuso, difícil de distinguir y precisar. Así es
como en los sistemas democráticos, si bien el ejecutivo y la burocracia son las principales
fuentes normativas, son los cuerpos legislativos los que cuentan con el poder de realizar
la legislación propuesta por aquellos, introducirle modificaciones sustanciales o, si lo
creen conveniente sancionarla. De acuerdo a lo recién dicho, puede deducirse que para
Almond y Powell, la función específica de los cuerpos legislativos no consiste solamente
en legislar, sino en combinar intereses y conferir legitimidad a las normas.
8 – Aplicación de normas

Almond y Powell, afirman que en los sistemas más modernos, las burocracias
desempeñan un papel casi dominante en lo que respecta a la función de aplicación de las
normas. Parten de la tesis de que las burocracias tienden a monopolizar los productos,
dado que son los funcionarios administrativos los que aplican las leyes, las políticas, y las
decisiones.

También consideran a los tribunales de justicia independientes, partícipes tanto en la

elaboración como en la aplicación de normas, dado que pueden otorgar nuevos
significados a las constituciones, estatutos y reglamentos.

9 – Adjudicación de normas

Easton, señala que, “el proceso de adjudicación supone un conjunto de normas explícitas
o implícitas que pueden aplicarse a situaciones sociales de conflicto. La apelación a
estos procesos implica la voluntad de aceptar sus decisiones”.

Almond, y Powell, retoman la distinción entre normas primarias y secundarias sugeridas

por Hart. Las normas primarias imponen deberes y condiciones y las secundarias
proporcionan los elementos necesarios para establecer o modificar limitaciones y
obligaciones, y confieren autoridad para iniciar, cambiar, aplicar, o adjudicar las normas.
La Constitución en este sentido sería un conjunto de normas secundarias.

La función de adjudicación de normas resulta significativa para el proceso de conversión,

dada que proporciona un medio para resolver los conflictos, y a su vez exime a los
gobernantes de dictar nuevas leyes o de participar directamente en la administración de
las normas existentes.

En las sociedades contemporáneas es frecuente asociar la adjudicación con los

tribunales de justicia, sin embargo pueden esas estructuras intervenir en esta función, por
ejemplo, la burocracia de la administración pública. Cuando estas estructuras logran ser
autónomas, independientes e imparciales, constituyen un importante factor de control
sobre el ejercicio de la aplicación legal.

10 - Comunicación

El desempeño de esta función no incluye las demás funciones políticas sino que
constituye una condición necesaria para su ejercicio, la cual puede debilitar o fortalecer el
desarrollo de otras formas de actividad del sistema político. Así, la adopción de
decisiones depende de la información y del éxito logrado en la comunicación, en todos los
niveles del sistema.

Almond, y Powell, distinguen cinco tipos de estructuras:

-Los contactos formales cara a cara: surgen más o menos independientemente de otras
estructuras sociales.

-Las estructuras de gobierno: tales como la burocracia, tribunales de justicia y demás

organismos de gobierno.
-Las estructuras del insumo: tales como los grupos de interés y los partidos políticos, los
cuales constituyen otro importante canal de información.

-Los medios masivos de comunicación: los cuales permiten transmitir información a varios
sectores de la población. Si estas estructuras son independientes, ofrecen al ciudadano
exponer sus quejas y opiniones; y a los funcionarios públicos presentar sus novedades al
público.