SCIENCE ET TECHNIQUES ADMINISTRATIVES

Cours du Professeur Moustapha AÏDARA

Université Gaston Berger de Saint-Louis du Sénégal 2014-2015

INTRODUCTION GENERALE

La science administrative se présente comme étant une science relativement jeune même si les études portant
sur l’administration restent très anciennes. Dans les grands empires de l’antiquité, l’empereur était entouré
souvent de conseillers instruits appelés scribes en Egypte, jurisconsultes en Rome et mandarins en Chine
chargés de préparer et d’exécuter ses décisions. Ces différents agents maitrisaient certains éléments
d’organisation de finance, de commerce, de ou encore certains rites et coutumes. L’existence de ce corps est
à mettre en relation avec une certaine conception qui présente l’administration dès l’origine comme étant une
structure spécifique dont la vocation la pousse à évoluer et à s’adapter perpétuellement aux réalités
sociopolitiques.

A partir du 18e siècle dans les pays germaniques, il a été constaté l’émergence d’un courant appelé le
caméralisme défendu par des auteurs comme Von Justi Putter, Von Sonnerfees, Von Stein qui s’intéressent
aux problèmes de l’administration dans une perspective pragmatique (administration efficience et
performante).

Ce courant se développera en France sous l’appellation de science de la police dont le chef de fil est Nicolas
Delamare qui publie à partir de 1705 un ouvrage intitulé « traité de police ». Ces différents auteurs
germaniques et français tenteront de rassembler sans véritable méthode différentes données relatives aux
aspects techniques, financiers, statistiques, économiques et politiques du fonctionnement de l’administration.

Au 19e siècle, certains auteurs vont améliorer une méthode d’investigation en vue d’étudier l’administration
comme objet d’une science. Charles Jean Bonin va publier un ouvrage au titre évocateur « principes
d’administration public » dans lequel il insiste sur la nécessité d’une étude systématique et positive de
l’administration publique. Partant, il s’efforce de déterminer les principes généraux régissant
l’administration.

La science administrative actuelle est l’héritière de cette science de police ou caméralisme Mais en se
construisant, elle a beaucoup changé, son évolution n’est pas linéaire.

En France, au XIXe et à la moitié du XXe siècle, le droit administratif s’est développé et a affermi son
hégémonie ramenant à lui la science administrative qui a du mal à s’émanciper. Mais, avec la crise de l’Etat
providence, le droit a vite montré ses limites. Ce qui a permis à la science administrative de s’affirmer.
Cette première partie sera consacrée à l’étude de la science administrative. L’accent sera mis sur sa
construction (Chapitre 1). Il sera aussi envisagé l’appareil bureaucratique que constitue l’administration
(Chapitre 2) avant de voir comment la science administrative appréhende l’administration comme étant un
système (Chapitre 3).

CHAPITRE 1  : LA CONSTRUCTION DE LA SCIENCE ADMINISTRATIVE

Le droit occupait une place essentielle dans le fonctionnement de l’administration en ce sens que la vision
des phénomènes administratifs était avant tout juridique. Mais l’évolution de la régulation administrative de
la vie sociale a permis de constater que l’administration ne se confine pas dans le cadre fixé par une des
disciplines sociales notamment le droit, la science politique, la sociologie. C’est ainsi que des approches
multiples et diversifiées de l’étude de l’administration vont apparaitre pour former la connaissance en
science administrative.

Après avoir analysé les orientations de la science administrative (section 1), il sera exposé les grands
courants de la science administrative (section 2).

SECTION 1  : LES ORIENTATIONS DE LA SCIENCE ADMINISTRATIVE

Appréhender l’administration comme objet d’une science est en soi problématique parce qu’il existe
plusieurs approches du phénomène administratif nécessitant le recours à des méthodes d’investigation
différentes. Il importe alors de voir comment la science administrative (paragraphe 1), par quels procédés
elle a acquis son autonomie (paragraphe 2) et enfin le processus qui a conduit à la concevoir comme étant
une science (paragraphe 3).

PARAGRAPHE 1  : LA FORMATION DE LA SCIENCE ADMINISTRATIVE

La science administrative n’est pas homogène parce qu’il n’existe pas une science mais des sciences
administratives c’est-à-dire de multiples approches de l’étude de l’administration qui forment en les
cumulant la connaissance en science administrative. Plusieurs disciplines recherchent par des moyens
différents à comprendre le phénomène administratif. On parle alors d’un « ensemble de discours éclatés ou
stratifiés » (J chevallier et D Loschak). L’analyse de l’évolution de la science administrative permet de
distinguer deux étapes : une première marquée par la pluridisciplinarité (A) et la seconde la recherche de
l’interdisciplinarité (B).

A- LA PLURIDISCIPLINARITE DE LA SCIENCE ADMINISTRATIVE

La compréhension de l’administration nécessite la référence à de nombreuses sciences notamment sociales
et humaines. L’étude de l’administration est donc un terrain d’affrontement de plusieurs disciplines. On
évoque la pluridisciplinarité ou la multidisciplinarité des études administratives. L’administration est étudiée
par les juristes (1), par la science politique (2), par la sociologie (3) et par les autres branches des sciences
sociales (4).

1) L’ETUDE DE L’ADMINISTRATION PAR LE DROIT

Le droit offre une bonne connaissance de l’administration. L’approche normative qui est fondée sur le
raisonnement déductif facilite la conceptualisation et permet de circonscrire les principes régissant le
fonctionnement de l’administration, les mécanismes de son contrôle ou encore les différentes techniques de
son organisation.

Mais il arrive souvent que dans certains domaines relevant du droit, l’approche des questions administratives
soit prolongée par des études menées en dehors de l’angle purement juridique exemple : dans le domaine du
contentieux, il est jugé utile d’analyser les matières sur lesquelles portent les différents recours, les raisons
justificatives de l’accroissement ou pas des recours, les types de requérants qui existent, l’efficacité des
recours etc. En matière de fonction publique, en dehors des statuts étudiés, d’autres études sont menées en
vue de mieux comprendre les effectifs réels de la fonction publique de l’Etat, le rythme d’extension de la
fonction publique, le taux de féminisation ou encore le positionnement de la fonction publique et plus
précisément de la haute fonction publique comme sa (porte) d’accès au pouvoir politique et au management
entrepreneurial. Enfin dans le domaine des marchés publics (du droit économique public), la théorie de la
contractualisation ou du contractualisme et celle des incitations sont analysées.

Toutes ces études relèvent de la science administrative laquelle entretient alors des liens très étroits avec le
droit et se présente comme un discours qui vient compléter la compréhension juridique de l’administration.

Toutefois, force est de constater que pendant très longtemps c’est la science politique qui a analysé
l’administration.

2) L’ETUDE DE L’ADMINISTRATION PAR LA SCIENCE POLITIQUE

L’existence et le fonctionnement de l’administration publique comportent une dimension politique évidente

et s’inscrivent dans une problématique du pouvoir.

Aux termes de l’article 57 de la constitution sénégalaise « le Premier ministre dispose de l’administration ».
Alors qu’en France c’est le gouvernement qui dispose de l’administration (article 20). Cette disposition
sénégalaise exprime l’idée selon laquelle l’administration constitue un ensemble de services qui ont pour
mission de transmettre et d’appliquer les décisions des organes de l’Etat. Cette disposition traduit bien le
principe de primauté du politique sur l’administratif. Ce n’est pas la démarche inverse. C’est la raison
pour laquelle la science administrative a longtemps été logée dans la science politique.

Selon une tradition historique constante, l’administration est rattachée au pouvoir exécutif. Elle est
considérée comme étant son prolongement. Cela veut dire que l’administration est le bras par lequel
l’administration agit. De ce fait, il ne peut y avoir de pouvoir administratif autonome. C’est ce qui interdit
l’établissement d’une réelle démarcation entre administration et gouvernement qui sont organiquement liés.
Les administrations ont pour chef les gouvernants.

La science politique étudie les principes qui sont à la base de la reconnaissance à l’administration de
moyens spécifiques lui permettant de servir des objectifs précis. Parmi ces principes, on peut citer le
principe de légitimité qui se caractérise le plus souvent par l’intervention du souverain.

La science politique étudie aussi les caractères que le politique confère aux phénomènes qui en sont
marqués y compris les phénomènes administratifs. En effet, si la science politique met l’accent sur la nature,
le fondement, l’exercice, les objectifs et les effets du pouvoir dans la société, il s’avère cohérent que ses
auteurs s’intéressent aux liens qui existent entre administration et science politique.

Plus tard, ces liens évoqués devinrent tellement étroits que ces auteurs ont considéré que science
administrative et science politique constitue une et seule branche. Il s’agit en quelle que sorte de deux phases
d’une même réalité parce que les tâches administratives ne peuvent être distinguées avec netteté des tâches
politiques.

Il faut reconnaître que la science politique par son objet et sa méthode est d’un grand apport à la
compréhension de l’administration et donc l’existence éventuelle d’une science administrative. C’est le cas
aussi de la sociologie.

3) L’ETUDE DE L’ADMINISTRATION PAR LA SOCIOLOGIE

La sociologie fait partie des disciplines « pionnières » dans la compréhension de l’administration et du

milieu administratif. L’approche sociologique permet en effet de mieux connaître les mécanismes de
fonctionnement de l’administration. Elle met l’accent sur la situation sociale des agents publics (nombre,
âge, sexe, origine sociale…), sur les relations hiérarchiques, les réseaux de communication, les rivalités, la
solidarité, les différents comportements (népotisme, blocage, corruption, laxisme…)
En investissant le phénomène administratif, la sociologie a pour ambition de fournir les explications
idéologiques qui permet de situer la place et le rôle de l’administration dans la société. C’est tout l’intérêt de
son apport à la science administrative.

4) L’ETUDE DE L’ADMINISTRATION PAR LES AUTRES SCIENCES SOCIALES

La compréhension de l’administration requiert aussi le recours aux différentes branches relevant des sciences
sociales et humaines.

- L’administration ne se présente pas comme un ouvrage implanté d’un seul coup. Elle est une
structure qui comprend corps dans la société avec le temps. On parle de « sédimentation successive ».
C’est la formule des historiens. L’histoire permet de connaître la genèse (l’origine), la constitution,
l’évolution et les mutations des phénomènes administratifs. Si l’administration s’inscrit dans le
temps, elle s’inscrit aussi dans l’espace.

(Lacune à combler)

STA MR AIDARA

(Science de la police ; pluridisciplinarité de la science administrative).

………………………………

La géographie permet aussi de localisé l’administration parce que si elle s’inscrit dans le temps elle s’inscrit
aussi dans l’espace, c’est ce qui lui permet de contrôler la population. Avec le développement de
l’interventionnisme économique dans les années d’après-guerre. L’Etat est pousséà prendre en compte
l’importance de la dimension géographique dans son action. Aujourd’hui, encore c’est en grande partie
l’aménagement du territoire qui détermine la création des circonscriptions et des collectivités locales.

L’économie, l’ethnologie, la démographie, la linguistique permettent aussi de comprendre le phénomène

administratif. Plus récemment, la psychologie, la psychanalyse ont contribué à connaitre les comportements
administratifs, les attitudes des agents de l’administration, l’autorité, l’esprit de corps, la motivation etc. La
philosophie aussi, permet de s’interroger sur les finalités de l’administration, sur la nature de son activité et
sur son rôle dans les processus sociaux.

Toutes ces branches des sciences humaines et sociales ont donc investi le champ administratif. C’est
pourquoi au départ la science administrative était une science éclatée, morcelée entre plusieurs sciences.
Jusqu’à dans les années 1960 on parlait de « science - carrefour ». Mais la question qui se posait était de
savoir quelle approche faut-il avoir de l’expression « carrefour ». Est-il le centre vers lequel on
converge ? Ou celui vers lequel on se disperse ?

La doctrine s’accorde sur un fait : aucune des branches sociales considérée isolement ne peut appréhender
dans sa totalité le phénomène administratif. En conséquence, il faut tenir compte des apports de toutes les
disciplines. C’est pourquoi pendant longtemps, la science administrative visée en tant que science
pluridisciplinaire a rassemblé et a synthétisé le maximum de connaissances sur l’administration. Mais depuis
les années 1970, la science administrative s’est orientée vers la recherche de l’interdisciplinarité.

B) LA SCIENCE ADMINISTRATIVE : Une science interdisciplinaire.

Il convient de définir très brièvement la notion d’interdisciplinarité avant de dégager son fondement pour
enfin analyser sa portée.

L’interdisciplinarité désigne une interaction entre deux ou plusieurs disciplines. C’est l’échange de concept
entre les disciplines. Elle postule une confrontation des méthodes et des points de vue.
L’interdisciplinarité peut être plus ou moins poussée. Elle peut en effet aller de la simple communication
des idées, soit elle peut aller jusqu’à l’intégration mutuelle des concepts directeurs de l’épistémologie,
de la terminologie, de la méthodologie, des procédures, des données et de l’organisation de la recherche et de
l’enseignement se rapportant. (Elle a une portée très importante)

L’interdisciplinarité a un double fondement, le premier résulte d’un constat déjà évoqué, aucune
branche du savoir ne peut épuiser le phénomène administratif. La complexité du phénomène
administratif et son tissu d’inter relation ne peuvent être rendus compte par une seule branche. Le second
fondement est que la compréhension du phénomène administratif exige une combinaison d’approches, une
intégration des différents points de vue.

Au regard de sa portée l’interdisciplinarité postule l’émergence d’UNE science administrative qui a but
très ambitieux qui consiste à surmonter les obstacles relatifs au cloisonnement des disciplines universitaires,
à résoudre les difficultés qui se posent pour établir un langage et des concepts communs. Il s’agit pour la
science administrative, de considérer qu’il existe non pas de disciplines administratives différentes mais
plutôt des APPROCHES DIF

FERENTES de l’administration. L’Objectif n’est pas de juxtaposer mais de confronter les

enseignements issus des différentes disciplines pour progresser dans la compréhension de
l’administration. (L’administration est une institution, appareil, système).

L’interdisciplinarité pose le débat sur l’autonomie de la science administrative. Les controverses doctrinales
s’avèrent très vives (paragraphe 2).

PARAGRAPHE 2 : Les controverses doctrinales sur l’autonomie de la science administrative.

La question de l’autonomie de la science administrative est complexe pour plusieurs raisons. D’abord, le
débat sur l’existence de la science administrative n’est pas définitivement clos. Ensuite les conditions à
réunir pour qu’une science soit autonome n’emportent pas toujours l’unanimité. Enfin, l’administration
publique elle-même ne se présente pas a priori comme étant une discipline assise autonome. La doctrine est
divisée, certains contestent l’autonomie, tandis que d’autres défendent l’accès à l’autonomie de la science
administrative.

A- La contestation de l’autonomie de la science administrative.

Parmi les tenants de la thèse de refus de l’autonomie de la SA on peut citer ;

- André Molitor «  les sciences sociales dans l’enseignement supérieur : … »,

- Yves Chapel, Lucien SFEZ «  une autre science administrative »- <mélanges LJDJ 1974.

Selon ces auteurs, la Science administrative n’est pas une science autonome et ils évoquent deux arguments
essentiels à l’appui de leurs positions :

Le premier argument est que les études portant sur l’administration sont tellement diversifiés que l’on
assiste au mieux à une absence de coordination et au pire à une dispersion de recherches et de travaux.

Le deuxième argument est qu’il existe en vérité une CRISE de l’interdisciplinarité recherchée par la
science administrative. En effet selon eux, l’objectif poursuivi par la science administrative consistant à
intégrer les différentes approches est loin d’être atteint. Bien au contraire, le cloisonnement des travaux
et des recherches menées dans le domaine de l’administration reste très étanche. C’est pourquoi, on ne peut
pas parler dans ces conditions d’une science administrative autonome.
 B- La Défense de l’autonomie de la science administrative.

L’autonomie de la science administrative est défendue par des auteurs comme Gérard TIMSIT, Jacques
CHEVALLIER, Daniel LOSCHAK, etc. Selon eux c’est l’existence de l’interdisciplinarité elle-même qui
paradoxalement justifie l’autonomie de la science administrative.

En effet, il ne peut y avoir, selon eux, d’interdisciplinarité sans que la science administrative ne soit
autonome dans ses méthodes et dans ses concepts. L’interdisciplinarité suppose l’intégration de sciences
existantes et autonomes. C’est pourquoi, il est possible de conclure à une réputation d’autonomie de la
science administrative.

À l’égard du droit, il faut reconnaitre que la démarche normative privilégiée se préoccupe peu du
fonctionnement concret de l’administration. Le juriste accorde plus d’importance à l’encadrement juridique
du phénomène administratif. Certes, le droit par son objet postule une investigation rationnelle des
institutions en vue de connaitre leur statut, leur organisation ou fonctionnement. Mais le droit aborde ces
différents points sur la base d’un certain nombre de principes directeurs stables ou à partir d’un
raisonnement déductif qui utilise le syllogisme (juridique). La science administrative n’est pas excroissance
du droit parce que les méthodes et les objectifs du droit sont différents de la science administrative. Ce qui
confirme l’autonomie de la science administrative.

A l’égard de la science politique, il est possible aussi de soutenir que quelque soit la pertinence des thèses
sur la corrélation entre administration et politique, il reste que la science administrative s’est bien
détachée de la science PO.

La subordination des instances administratives aux instances politiques fait que l’objet de la science
administrative et celui de la science politique ne sont pas identiques. (Leurs champs sont différents ; voir
article de Jean louis Quermonne « administration publique et science politique » Mélanges CHAPUS)

Avec le développement de l’administration. Le phénomène administratif s’est encore complexifié.

L’exemple des autorités administratives indépendantes démontre que l’administration publique n’est pas
toujours le corollaire du seul pouvoir politique. (Exception à la règle de la hiérarchie, de l’autorité du
pouvoir politique).

Dès lors, l’interrogation sur la véritable nature de l’administration relève de la science administrative et non
de la science politique.
L’autonomie de la science administrative étant plus ou moins affirmée reste à voir quelle science sociale est-
elle ?

Toute science suppose un ensemble de propositions ayant un objet et suivant une méthode déterminée
fondée sur une relation objective. En clair, une science doit avoir un objet, un périmètre qui constitue
son champ d’investigation et une méthode plus ou moins spécifique pour investir son objet. L’accent
sera mis sur l’objet de la science administrative (A) et sa méthodologie (B).

I. L’OBJET DE LA SCIENCE ADMINISTRATIVE

Il existe deux visions différentes de l’objet de la S.A : la vision organique (a) s’oppose la vision
fonctionnaliste (b) mais l’évolution actuelle favorise une certaine synthèse des deux visions.

a) La Vision Organique de l’Objet de la SA.

Elle est dite organique parce qu’elle considère que la science administrative a pour objet l’étude de
l’administration, mais définie comme étant l’administration publique. C’est une vision qui se rattache à
la tradition juridique française qui privilégie le droit pour comprendre le phénomène administratif.
L’administration publique se présente comme étant l’ensemble des services, structures et organes ayant en
charge l’intérêt général.

La vision organique est critiquée par une partie de la doctrine qui considère qu’elle a pour conséquence de
rendre les limites de l’objet de la science administratives très imprécises. En effet, la distinction entre les
administrations publiques et les administrations privées n’est pas très nette. Avec la crise de la notion du
Service public, il est apparu une prolifération d’organismes hybrides (crise du critère organique). Cette
vision est réductrice, c’est pourquoi d’autres auteurs ont opté pour une vision fonctionnaliste.

b) La Vision fonctionnaliste de l’Objet de la SA

C’est une vision qui met l’accent sur la FONCTION remplie par l’administration. Elle consiste à affirmer
que l’administration est une fonction inhérente à la vie des organismes aussi bien publics que privés. Dès
lors, l’objet de la science administrative est élargi et le domaine de recherche reste largement ouvert
puisqu’à partir de la notion de fonction administrative, les études mettent en évidence le fonctionnement réel
des organismes quel que soit leur statut.

Mais cette vision n’a pas résisté à la critique. Le reproche principal qui lui a été adressé est d’étendre à
l’infini l’objet de la science administrative. (Partout où il y une fonction on peut faire de la science
administrative). En ce sens, cette vision ignore les différences fondamentales qui existent entre les
organes chargés de remplir les missions. Peut-on considérer un Ministère comme n’importe qu’elle
entreprise ?

Ensuite, la vision met l’accent sur la notion de DECISION et sur le processus décisionnel. Alors que des
études on révélé que les administrations se caractérise parfois par une inertie, une absence de décision, des
blocages de toutes sortes qui sont négligés par la vision fonctionnaliste. L’évolution actuelle de la science
administrative tend a une synthèse des deux visions.

c) La synthèse des deux visions.

La justification de la synthèse repose sur le constat établi selon lequel aucune des visions prise isolement
ne peut rendre compte de la réalité. Au contraire, elles sont au mieux organisées et au pire susceptibles de
mener à une impasse. C’est pourquoi la solution parait résider dans une vision médiane de l’objet de la
science administrative. La vision synthétique se fonde sur le présupposé méthodologique selon lequel, il ne
peut y’avoir de fonction sans organe ni d’organe sans référence a une fonction précise rempli par ce
dernier. La synthèse aboutit des lors à une vision plus ambitieuse parce que plus global de la science
administrative. L’objet de la science administrative devient donc l’étude de l’administration et des
organisations qui atteignent un certain seuil d’évolution.

En définitive, il est possible de soutenir que la synthèse des deux visions pousse à considérer que la science
administrative a pour objet, la connaissance de la réalité administrative. Il s’agira d’une démarche
objective qui vise à décrire le fonctionnement de l’administration à analyser le problème qui se pose à elle et
à expliquer les solutions retenues pour les résoudre. En tant que science, la science administrative s’efforce
aussi de dégager les préceptes d’un bon fonctionnement de l’administration. Charles DEBBASCH remarque
à ce sujet : «  le savant ne doit pas se contenter de constater il peut aussi tirer de la réalité des
enseignements qui permettront de conduire vers les mutations souhaitables ».

Pour ce faire, La SA pose un certain nombre d’interrogation. L’administration répond- elle aux objectifs
pour lesquels elle a été instituée ? Quelles sont les modifications qui lui sont nécessaire pour que
l’administration puisse atteindre le but qu’elle s’est assignée ? Enfin si l’administration a vocation à
s’adapter quelles doit être les Lois d’évolution des systèmes administratifs ?

La synthèse de la vision pose l’acuité de la méthodologie que va privilégier la SA pour investir son objet.

A- LA METHODOLOGIE DE LA SCIENCE ADMINISTRATIVE.

Rappelons que, la S.A ne peut exister, en tant que science sociale sans forger des méthodes ou techniques
d’investigation permettant de produire un savoir scientifique. Mais la question se pose de savoir s’il existe
réellement une méthodologie propre ou original à la SA. La réponse n’est pas catégorique. La SA en tant
que science sociale utilise les méthodes communes a toutes les sciences même s’il lui arrive de perfectionner
ou de développer des techniques d’investigation spécifique (a). Toutefois, il rencontre un certain nombre de
difficulté (b).

a) Les techniques spécifiques à la SA.

2 techniques sont généralement utilisées : observation directe et recherche documentaire.

 L’observation directe de l’administration.

L’observation directe est une technique utilisant plusieurs modalités. Elle peut être extensive. Dans ce cas le
chercheur utilise le système d’échantillonnage qui sera corrigé par la technique de quota. Cette technique
peut être complétée par des données de fait ou des entretiens visant à recueillir des avis sur une question
donnée.

Une deuxième modalité consiste à recourir à l’enquête sur le terrain en vue d’observer les comportements
d’analyser les données etc.

Une troisième modalité, le Sondage est aussi souvent utilisé pour connaitre l’image de l’administration dans
le public.

Aux USA, la S.A développe la « méthode des cas ». Il s’agit de considérer une question générale à partir de
cas concrets qui peuvent être vrai ou faux recréés artificiellement.

 La recherche documentaire.

La RD porte sur les différentes sources qu’elles soient officielles ou non de l’administration. (Le juriste en
étudiant une institution s’intéresse au STATUT, composition et fonctionnement, Lois qui sont les sources
officielles législatives ou règlementaire relatif à l’administration à étudier).

Certains documents sont par nature destinés au public, (les PV, les rapports public, les bulletins officiels).
D’autres documents sont d’accès restreint. Tandis que certains autres sont couverts par le secret et restent
confidentiels.

Quant aux sources non officielles, il s’agit de la PRESSE ou encore des ouvrages écrits par les praticiens ou
spécialiste et dans lesquels il est possible de trouver d’importantes données sur l’administration (Les sources
non officielles, la structure existent les écrits des particuliers, des auteurs). Mais quel que soit la technique
utilisée, le chercheur en science administrative rencontre des difficultés.
 b) Les Difficultés liées aux techniques.

Deux difficultés essentielles attirent l’attention. Il existe des difficultés liées à l’approche des sources et
des difficultés liées à l’accès des sources.

Pour ce qui est de la difficulté d’approche, elle concerne surtout la technique de l’observation directe, la
recherche documentaire. Le chercheur est en effet interpelé sur la méthode qu’il doit privilégier pour
comprendre les termes de la problématique posée. (Le juriste ne peut pas utiliser une approche qui n’est
conforme à sa formation au risque de ne pas dénaturer sa problématique). Les difficultés liées à l’accès aux
sources résultent de la méfiance de l’administration vis-à-vis des chercheurs. JACQUES CHEVALLIER
remarque « qu’il existe entre chercheur et fonctionnaire une incompréhension fondamentale qui tient à
l’incompatibilité de leur langage, de leur mode raisonnement respectif et du fait que l’action
administrative et le travail scientifique ont des exigences par nature antinomiques ».

Ces différentes techniques utilisées par la science administrative sont compléter par d’autres méthodes qui
sont emprunté au fond commun  des sciences sociales.

c) Le Recours aux méthodes communes aux sciences sociales.

Pour comprendre le phénomène administratif, la science administrative utilise des méthodes empruntées aux
sciences sociales et principalement la sociologie. On peut en distinguer 3 essentiels : l’analyse fonctionnelle,
l’analyse organisationnelle et l’analyse systémique.

1- L’analyse fonctionnelle.

Il s’agit d’une approche qui cherche à isoler les comportements élémentaires, puis à les regrouper et à les
classifier selon les fonctions remplies dans le système étudié. Dans ce travail de découpage et de
regroupement, il sera possible de distinguer entre les fonctions latentes et les fonctions manifestes des
structures administratives. (Fonction visible et invisible). Ainsi il sera possible de mieux préciser le rôle ou
les rôles tenus par les différentes unités administratives et à partir de là, dégager la signification globale.
Selon l’analyse fonctionnelle, toutes ces actions se rattachent à un système administratif tout entier parce
qu’elle est opérée avec des finalités et valeurs qui, lui donnent sens. Dès lors, la structure administrative se
présente comme étant un groupe de rôles unis par des intéractions réciproques.

2- L’analyse systémique.

Ensemble d’éléments ayant des liens réciproques de sorte que, un élément pourra agir sur l’autre = UN
système.

C’est le système électoraux qui détermine le Régime cela ne s’arrête pas à la constitution)

Elle est née aux USA au début des années 50. Elle s’est développée en Europe dans les années 70. Elle
propose une voie originale à la recherche en science administrative. Au regard de ce contenu, l’analyse
systémique des institutions en des systèmes. Toute institution est un système. Et le système peut être défini
selon une double approche.

Au sens large, un système est un ensemble d’élément en intéraction dynamique. Au sens étroit, un système
un ensemble d’éléments dynamiques organisés en fonction d’un but. Ainsi défini, le système se présente
sous diverses formes. Une typologie du système est alors nécessaire. Les chercheurs distinguent entre les
systèmes ouverts et le système fermé sur leur environnement. (Les dispositions de la fonction pub…) ils
distinguent également organisé hiérarchiquement et le système en réseau. Le système peut être aussi simple
ou complexe ou traditionnel ou moderne.

L’analyse systémique utilise une démarche qui comporte plusieurs étapes :

 Il faut d’abord partir d’une observation minutieuse du système sous ses différents aspects.
 Il convient d’analyser les intéractions qui existent entre les différents éléments du système (ce qui
souvent nécessite, des mécanismes de régulation).
 A partir des données recueillies l’analyse systémique propose de représenter le système. On parle de
« modalisation du système  ».
 Enfin, l’analyse systémique propose de procéder à une simulation et une confrontation du modèle
construit à la réalité en vue d’obtenir un consensus.

3. L’analyse organisationnelle.

Elle part du postulat que la structure administrative dans ses rapports avec son milieu se définit surtout par
l’action mais pour agir, les unités administratives s’intègrent dans des organisations fonctionnant comme
des systèmes d’action. Ces organisations se présentent alors comme des unités sociologiques autonomes
accomplissant une ou plusieurs fonctions se traduisant par l’émission de décisions. Mais on relève plusieurs
rôles confiés aux structures. Ce qui amène à un système de coordination centrale et éventuellement à des
systèmes annexes. La confrontation de la fonction globale propre à l’organisation et des rôles particuliers
tenus par les unités administratives la composant entrainent des rapports internes partiellement harmonieux
partiellement générateurs de tensions. Mais ces rapports ne doivent pas empêcher l’organisation de
fonctionner.

(Il y a deux types de syndicalisme : de lutte ou de négociation…qui donnent des rapports parfois de force
mais qui ne doit pasempêcher l’organisation de fonctionner correctement.)

MAURICE HAURIOU tire de cette analyse donnée de ses définitions les conclusions suivantes :

« Tenir un rôle tant à devenir partiellement un instrument de l’organisation. Mais l’individu y gagne en
efficacité parce qu’iljouit et de la puissance de l’organisation. Ensuite deuxième conclusion :

«  Le caractère harmonieux des rapports dépend de l’acceptation des hommes dans leur totalité »

Troisième conclusion : «  les problèmes ne sont pas traités séparément et selon leur survenance mais c’est un
système de rationalité ou l’on travail selon un programme d’action ».

(Il ya autant de méthodes aux sciences sociales qu’on pourrait développer) (Une science pour qu’elle soit
science il faut un Objet- des méthodes et la production scientifique de ses méthodes par rapport à l’objet elle
doit créer du savoir, un cadre).

L’utilisation des méthodes d’explication qu’elles soient spécifique à la SA ou communes a toutes les
branches des sciences sociales a permis la construction d’un cadre d’explication du phénomène administratif

4. LA CONSTRUCTION DU CADRE D’EXPLICATION DU PHENOMENE

ADMINISTRATIF.

Il s’agit ici d’analyser la représentation de la réalité administrative. Dans ce cas, il convient de distinguer, les
différents schémas et instruments rendant compte du phénomène administratif. En effet la SA a développé
des théories, des modèles, des lois, des paradoxes ou encore des paradigmes.

1. Les THEORIES  : c’est un ensemble de proposition servant à unifier de façon logique des concepts
afin d’expliquer et d’interpréter certain aspects de la réalité dont on cherche à rendre compte. La
 théorie a un aspect fonctionnel en ce sens qu’elle est une interaction entre observation et
interprétation. Elle sert de guide.

Michel CROZIER a développé la théorie de l’analyse culturaliste selon laquelle une administration est le
produit d’une certaine tradition culturelle. Pour comprendre le phénomène administratif, il convient alors de
prendre en compte, les traits culturels propres à chaque groupe. Aux théories s’ajoutent les modèles.

2. Les modèles

Le modèle se substitue parfois à la théorie en raison de sa simplicité relative. Le modèle signifie une
représentation théorique d’une réalité restreinte qui n’est pas immédiatement accessible. En science
exacte (math, physique) le modèle a pour objet de décrire, d’interpréter et de prévoir des évènements dans le
cadre d’une réalité délimitée. Il ne s’applique alors, qu’à un nombre restreint des phénomènes.

Un modèle valable comporte généralement 4 qualités essentielles ;

- Il permet d’expliquer les propriétés ou comportement de la réalité qu’il représente ;

- Le modèle permet de présenter une interprétation structurée de la réalitéreprésentée ;
- Le modèle permet d’envisager des évènements nouveaux qui pourront être observé ;
- Le modèle peut êtreamélioré à la lumière des nouvelles observations

La S.A s’intéresse aussi aux modèles en schématisant l’organisation de l’administration, il est possible
de dégager des modèles d’organisations, un des modèles célèbre est celui construit par M. Weber appelé
modèle d’organisation bureaucratique.

En science administrative on construit des lois (théorie, modèles, lois)

3. Les lois

Une loi est communément définie comme étant un énoncé scientifique ou non, décrivant une régularité et en
inférant ou non une nécessité physique.

A partir des observations, les chercheurs peuvent être amenés à formuler des lois en S.A  une loi célèbre est
celle de PARKINSON. Au regard de son contenu, il s’agit d’une loi qui affirme que toute administration a
tendance à vivre pour elle-même, à accroitre le volume des tâches à réaliser et le nombre des agents
nécessaire pour les accomplir.

Il existe en vérité 2 types de lois administratives : la loi de multiplication des subordonnés et loi de
multiplication du travail.
Le 1er type de loi, signifie qu’une autorité administrative investi d’une fonction nouvelle a tendance à
considérer qu’elle ne peut l’exercer qu’avec plus des subordonnés et ceci se répercute à tous les échelons de
l’organisation administrative.

Selon le 2eme type de loi, PARKINSON remarque que 100 fonctionnaire en application de la loi précédente
seront amenés à faire le travail que 10 faisait auparavant. Dans une administration, conclut-il chaque
fonctionnaire aura tendance à considérer qu’il doit développer le travail de son service.

4. Les paradoxes :

Le paradoxe est une absurdité qui découle d’un raisonnement supposé vrai. Il s’agit d’un énoncé ou d’un fait
qui parait faux au premier abord, mais qui souvent s’explique rationnellement lorsque tous les éléments sont
pris en compte. Le paradoxe défie la logique parce qu’il présente des aspects contradictoires.

En S.A il existe aussi des paradoxes célèbres, on peut citer le paradoxe d’ANDERSON et celui de
MANCUN COLSON. Selon le 1er des enfants qui ont des diplômes plus élevés que leurs parents n’ont pas
nécessairement une position sociale plus favorable en raison de l’accroissement du nombre des diplômes par
rapport au nombre des postes.

Selon le paradoxe du second, un individu qui se conduit rationnellement en poursuivant son intérêt propre et
égoïste contribue au bien collectif de l’institution, en fonction de l’intérêt qu’il peut en tirer. Ce paradoxe
applique à la convergence d’intérêts entre les corps et leurs membres, si un individu accède à une fonction
prestigieuse grâce à son appartenance à un corps, il a intérêt à ce que ce corps fonctionne selon ses
convenances personnelles qu’il rejoigne celle du corps.

Les paradigmes :

C’est THOMAS KUHN qui a formulé l’expression paradigme dans son ouvrage intitulé la « structure des
révolutions scientifiques ». Le paradigme peut être défini selon JACQUES CHEVALLIER comme un
ensemble des croyances, des valeurs, des techniques qu’une communauté de chercheurs partage et qui leur
tiennent lieu de « matrice disciplinaire ».

La Science Administrative utilise plusieurs paradigmes, on peut citer le paradigme de l’organisation, le

paradigme de l’action publique ou encore le paradigme des Politiques Publiques.

L’utilisation de ces techniques a engendrée des grands courants en S.A qu’il convient d’analyser.
§2 Les grands courants de la SA

Plusieurs courants traversent la S.A actuelle, on peut distinguer le courant institutionnel (Paragraphe 1) le
courant sociologique (Paragraphe 2) et le courant managérial (Paragraphe 3)

Paragraphe 1ere : Le courant institutionnel

Ce courant est rattaché plutôt à la conception juridique de l’administration, il est surtout implanté en Europe.
Selon les partisans de ce courant, la SA est l’étude de la seule administration publique, elle analyse son
organisation, ses principes de fonctionnement, l’adaptation à son contexte, son évolution etc.

On comprend dès lors, que ce courant est fortement imprégné de la doctrine des juristes. En effet, la plupart
des institutions étatiques ont d’abord été étudiées sous l’angle juridique, en combinant les approches, les
juristes mènent des réflexions relevant de la SA visant à rendre compte de la réalité des Administrations
Publiques.

Beaucoup des thèmes importants relatifs à l’Administration que nous aborderons dans la deuxième partie
sont étudiés par ce courant : il s’agit de déconcentration, décentralisation, coordination administrative,
réforme administrative, participation etc.

Paragraphe 2 : Le courant sociologique

Il faut d’abord rappeler que le phénomène administratif a été abondamment étudié par les sociologues. Ils
visent à découvrir et à analyser les comportements administratifs. Plusieurs branches de la sociologie
investissent la réalité administrative, on peut citer la théorie de l’analyse stratégique ou encore la sociologie
clinique qui s’est développée récemment.

La théorie de l’analyse stratégique se rattache aux travaux menés par MICHEL CROZIER, qui l’a exposée
dans son ouvrage célèbre intitulé le ‘‘phénomène bureaucratique’’ parut en 1963. En privilégiant la méthode
basée sur l’analyse des comportements administratifs dans 2 grandes administrations (cheque postaux et
CIK), M. CROZIER va mettre en évidence, les jugements qui sont portés sur l’Administration, les relations
qui existent entre l’Administration et les groupes de pression mais aussi les comportements des corps
administratifs qui développent des stratégies visant soit à s’emparer du pouvoir de décision au sein de
l’administration, soit à développer des résistances face aux réformes initiées.

Quant à la sociologie clinique, il s’agit d’une approche de l’inconscient des structures administratives. Elle
permet de relever les dimensions cachées que sont les investissements affectifs, les mythes, les interdits, les
névroses collectives (suppression unanime d’un pouvoir constituant), les conflits psychiques qui regèlent ou
dérèglent la vie des groupes.

La Sociologie clinique insiste sur l’aspect psychique d’où son apport important. Elle permet en effet, de
compléter les études sociologiques par des éléments relevant de la psychanalyse. Le sens d’une
administration pour l’agent et pour l’administré est construit, à partir d’éléments déterminants qui agissent
en la personne de chacun d’entre eux.

Paragraphe 3 : le courant Managérial

Il est aussi appelé aussi courant ‘‘Gestiologique’’, parce qu’il assimile l’Administration à la Gestion. Il est
surtout développé aux Etats-Unis, sous l’influence du courant sociologique. Les auteurs se réclamant de ce
courant sont surtout les tenants de l’Institut Of Public Administration à New York il s’agit de Gullick et
d’Urwick. Ces auteurs tentent de dégager les préceptes d’organisation administrative applicables à toutes les
Administrations du monde. C’est ainsi que Gullick va inventer le cycle de P.O.S.D.C.O.R.B qu’il envisage
comme étant une véritable grille permettant d’étudier n’importe quelle Administration.

Formellement, le cycle signifie :

 P planning : c’est la recherche de la vision globale de toutes les tâches administratives, c’est l’étude
de la planification à court, moyen et long terme
 O Organizing : c’est l’étude de l’organisation et des subdivisions à l’intérieur de l’organisation
 S Staffing : c’est l’étude de l’organisation des ‘’Etats-Majors’’ dans les différents services et de la
manière dont le commandement est assuré.
 D Directing : c’est l’étude de la manière dont les décisions sont prises à tous les échelons et de la
manière dont la décision globale est en définitive prise.
 Co Cordinating : c’est l’étude des inter relations à l’intérieur d’une unité administrative et entre
unité administrative.
 R Reporting : c’est l’étude de l’information des administrés et des subordonnés
 B Budgeting : c’est l’étude du financement et de l’évaluation des coûts

L’application de ces études a favorisé aux USA et UK de services appelés organisation et méthode, qui
apparaitront plus tard en France et dans les administrations africaines.

Les Bureaux Organisations et Méthodes (BOM) ont pour but de favoriser une stratégie visant à améliorer
l’Administration aussi bien dans ses structures que dans son fonctionnement.
Plus tard, le système de rationalisation de choix budgétaire étudié en finances publiques découle aussi de ce
courant.

…………._________________ must completing

Ce management public a pour objectif la rationalité et l’efficacité de l’action publique. En

expérimentant les nouveaux outils de gestion, le courant cherche à favoriser, la souplesse de l’organisation
administrative et le système de communication avec son environnement.

Note du cours :(Quelle est la bonne administration à partir de cas concret : l’objectif est de trouver
l’efficacité).

Léon Duguit ‘’l’Etat est une organisation sociale’’

M. Weber « le pouvoir tel qu’il exerce dans une société mène inéluctablement à l’existence d’une
administration »

Chapitre 2 : l’appareil bureaucratique

La bureaucratie constitue un phénomène général qu’on retrouve aujourd’hui dans toutes les sociétés, qu’elles
soient libérales ou autoritaires, industrialisées ou sous-développées. Max Weber fait partie des pionniers, qui
ont mis en évidence l’universalité de la bureaucratie. Dans son célèbre ouvrage ‘’économie et société’’, paru
en 1922. Il prône qu’en raison des conditions d’exercice du pouvoir dans les sociétés modernes la
bureaucratie est inéluctable. Le système bureaucratique a ses partisans et ses détracteurs. Après avoir
analysé la notion de bureaucratie (section I) l’accent sera mis sur son fonctionnement (Section II)

Section I : la notion de bureaucratie

Le vocable ‘’bureaucratie’’ évoque plusieurs représentations faites de l’Administration. Pour définir la

bureaucratie, on peut mettre en avant ses traits caractéristiques. Il existe en effet deux éléments dont la
coexistence révèle la présence d’une bureaucratie. Il s’agit, d’une part la hiérarchie (Paragraphe 1), et
d’autre part la spécialisation (paragraphe2)

Paragraphe1 : la bureaucratie, une organisation administrative hiérarchisée

L’organisation bureaucratique suppose une stricte dépendance de chaque niveau inférieur par rapport au
niveau supérieur fondée sur le principe de subordination hiérarchique, d’où l’intérêt d’analyser
l’organisation hiérarchique dans la bureaucratie (A) avant d’étudier la subordination hiérarchique (B)

A. La hiérarchie dans la bureaucratie

J.Chevallier soutient que la hiérarchie signifie « un processus indissociable de différenciation/intégration ».
Il veut dire par là que la hiérarchie permet de stratifier le niveau des décisions, de préciser les rôles. Une
organisation hiérarchique, ne signifie pas que toutes les décisions sont prises au sommet, l’existence des
différents échelons démontre qu’il y a une différenciation dans les rôles mais ces rôles sont subordonnés les
uns aux autres. C’est l’échelon supérieur qui détermine les compétences et leurs conditions d’exercice par
l’échelon inférieur de sorte qu’il y’ait une cohérence d’ensemble dans la construction.

L’administration bureaucratique se présente alors comme étant un bloc monolithique où l’information, les
directives et ordres gravissent les échelons de la hiérarchie de sorte qu’un agent exerce ses compétences
parcellaires sans interférer avec celles des autres exécutants.

Le contrôle de la hiérarchie

- Weber considère que « c’est la hiérarchie, c.-à-d. l’unité de commandement qui est la condition de
l’efficacité administrative ».
- Fayol et Taylor considèrent que « c’est la concentration du pouvoir au sommet qui est le gage de la
qualité de décisions », le supérieur hiérarchique qui se fait remonter toutes les informations, dispose
du recul et de la hauteur de vue nécessaire pour décider.

Toutefois, la hiérarchie est soumise à la légalité, le supérieur pas plus que le subordonné ne peut en
principe outrepasser les droits qui lui sont reconnus dans le règlement. Rappelons, que l’Etat de droit repose
sur le principe de la hiérarchie des normes mais en science administrative, des études ont révélé qu’il existe
certes une hiérarchie officielle mais aussi des hiérarchies officieuses.

L’Administration est un système où chaque groupe a un certain pouvoir sur la hiérarchie et sur les autres
groupes. L’étendu de ce pouvoir varie en fonction de la capacité de contrôle, de ce que les sociologues
appellent « les sources d’incertitudes », celles-ci renvoient soit à des connaissances particulières soit à une
situation stratégique ou privilégiée. Chaque groupe possède une marge d’autonomie plus ou moins grande et
une faculté de pression à l’intérieur de l’organisation administrative. Finalement, la question qui se pose est
celle de savoir où situer l’autorité hiérarchique ?

B. L’Autorité hiérarchique

La hiérarchie renvoie à un certain type de rapport de pouvoirs où il existe d’un côté le chef hiérarchique
investi de l’Autorité et de l’autre côté les agents qui sont subordonnés et chargés d’exécuter les décisions.
L’exercice de cette autorité entraine 2 conséquences :
 - d’abord il permet de placer sous contrôle (maîtrise) l’ensemble des activités de l’Administration.
Ainsi, les ordres et instructions restent clairs à tous les échelons de l’organisation, chaque agent ou
échelon s’en tient au champ de compétence qui lui est reconnu.
- La 2nd conséquence est que l’exercice de l’Autorité hiérarchique permet d’éviter l’arbitraire dans
les relations de commandement, parce que les compétences, les attributions et leurs modalités
d’application sont prévues par la réglementation. Un certain climat de confiance nécessaire au travail
en commun existe.

Si elle est marquée par la hiérarchie, la bureaucratie a aussi un autre trait caractéristique qui est la
spécialisation.

Paragraphe 2 : la Spécialisation de la bureaucratie

L’accent sera mis sur le contenu de la spécialisation (A) puis sur les avantages de celle-ci (B)

A. Le contenu de la spécialisation

La spécialisation consiste en une détermination stricte et minutieuse des tâches. Il s’agit d’attribuer à
l’organisation administrative des compétences diverses, qui correspondent à des spécialisations. Ainsi dans
le cadre de la fonction publique on distingue des tâches de conception, des tâches de décision, des tâches
d’exécution, des tâches de contrôle etc… Des catégories d’agents sont affectées à ces différentes tâches et
constituent la chaine de la hiérarchie.

B. Les avantages

Théoriquement, la spécialisation présente deux avantages :

- le 1er est la complémentarité des emplois, il faut en effet, que les attributions de chaque structure ou
agent soient claires et ouvrent l’ensemble de domaines d’action, c’est ce qui permet d’éviter des
domaines laissés à l’abandon ou encore le dédoublement inutile.
- Le 2nd avantage de la spécialisation est de permettre une utilisation rationnelle de l’information, de
l’expertise des données etc…

En effet, plus qu’une organisation met l’accent sur la spécialisation des tâches plus elle fait appel aux
qualifications poussées ou à l’expertise.

C’est tout l’intérêt de la bureaucratie

Section II : Le fonctionnement de la bureaucratique

Le fonctionnement de la bureaucratique soulève des questions importantes et contrastées selon que l’on
considère le niveau de développement des pays. L’accent sera mis sur le mode de fonctionnement actuel de
la bureaucratie où la tendance est au glissement vers technocratie (paragraphe 1) ce qui soulève des réels
problèmes d’adaptations de l’administration bureaucratique (paragraphe 2)

Paragraphe 1 : la Technocratie

La technocratie est composée de deux vocable ‘’Techn’’ et ‘’cratos’’. C’est un système politique dans
lequel, le pouvoir appartient aux techniciens. En d’autres termes, les exigences politiques cèdent le pas aux
considérations techniques. On appelle familièrement la technocratie « le règne des experts » l’existence d’un
pouvoir technocratique suscite débat. Après avoir étudié les éléments justificatifs de la technocratie (A) il
sera envisager des différentes manifestions (B)

A. La justification du recours à la Technocratie

Le phénomène technocratique s’est développé suite à la combinaison de plusieurs éléments qui en sont
autant de facteurs voire de vecteurs. On peut distinguer des éléments politiques et des éléments techniques.

Au plan politique, l’accent doit être mis sur la faiblesse du fonctionnement des régimes politique  issu du
suffrage universel : l’incompétence technique de l’élu, son indécision, les rivalités politiques, le manque de
temps incitent à recourir aux experts.

- L’incompétence de l’élu : Il faut souligner que les ministres qui accèdent au gouvernement ne le
doivent pas forcement à leurs compétences, d’autres critères de sélection jouent. (Quelqu’un qui ne
connait rien de la diplomatie peut être un excellent ministre des affaires étrangères). Il faut rappeler
que la composition du gouvernement en soi est un acte politique. Le gouvernement doit refléter les
régions, les éthnies, les confessions, les partis membres de la coalition

- L’indécision : Le manque de connaissance technique en soi n’est pas préjudiciable. Il suffit que les
ministres possèdent une idée précise de leurs objectifs. L‘art de gouverner affirme-t-on souvent est
moins une question de compétences techniques que de détermination. (Pour être un bon ministériel
faut maitriser les dossiers et les hommes). Un parti politique qui parvient au gouvernement a déjà
soumis un programme à la population dans lequel il fixe les grandes lignes d’action. L’accès au
pouvoir rime alors avec un mandat clair de changement du pays. Mais ce mandat est-il si clair ?
Généralement les programmes des partis politiques sont imprécis sur plusieurs points. L’accent est
mis sur les domaines électoralement rentables sans aucune préparation sérieuse sur le plan
économique, aucune réflexion poussée n’est menée sur les coûts des opérations proposées. Il existe
 des confusions dans les priorités et un défaut de cohérence dans les projets. Une fois arrivé au
pouvoir, les élus se heurtent soudainement aux responsabilités quotidiennes du gouvernement. Ils
découvrent les difficultés de trésorerie, les pesanteurs de toute sorte, la rigidité des moyens
d’action…(le droit d’amendement des élus). Ainsi, un élu trouvera très rassurant la présence à ses
côtés d’un spécialiste et prêtera une oreille attentive à ses conseils.

- Le manque de temps : L’agenda d’un ministre est particulièrement chargé. Il doit mener un intense
travail de représentation et en même temps entretenir le contact avec ses électeurs. Il doit aussi
entretenir des rapports avec les autres ministres, le parlement… débordé, certains ministres n’ont plus
la possibilité pratique d’approfondir leurs dossiers et de suivre l’évolution des politiques définies.
C’est pourquoi ils laissent le champ libre aux experts et techniciens.

- La collégialité du gouvernement : On ne peut pas être dans un gouvernement et critiquer le

gouvernement. Une décision prise par un ministre engage tous les ministres.

- L’élément technique : Au plan technique, elle est vantée par ses partisans pour ses qualités. Elle est
en effet présentée comme étant animée d’un idéal consistant à bâtir une société gouvernée par la
science, la compétence, et la rationalité objective. On parle de TECHNOCRATIE SCIENTISTE.
L’idéal technocratique se définit par la confiance dans la capacité de la haute administration publique
de déterminer scientifiquement l’intérêt général. L’avis de l’expert est déterminant pour déterminer
l’intérêt général.

B- LES MANIFESTATIONS DE LA TECHNOCRATIE

Devant le déclin des politiques déjà évoquées, Max WEBER a démontré l’ascension des techniciens et
experts. Il affirme que contrairement aux agents d’une organisation bureaucratique (le principe
hiérarchique), les technocrates ne se contentent pas d’appliquer les règles. La technocratie se manifeste par
la facilité dont dispose les techniciens pour créer et imposer de nouvelles règles. L’idée est de dépolitiser les
problèmes au profit de la raison. Le pouvoir technocratique se caractérise par la méfiance vis-à-vis des
institutions représentatives telles que les populations locales qui ne sauraient aux yeux des technocrates
servir l’intérêt général puisqu’ils sont incompétents et porteur d’intérêt particulier. C’est ce qui explique que
la technocratie s’attribue le sens du monopole de l’Etat. Elle se donne le droit et même le devoir d’imposer à
une société réticente pour son bien ses modes de pensés et d’action.

PARAG II : les difficultés d’adaptation de la Bureaucratie

Le système bureaucratique comporte de nombreuses faiblesses mises en évidence par la doctrine. C’est
l’analyse des problèmes de la bureaucratie(A), mais il existe un ensemble de moyens qui sont développés en
vue de l’adapté (B).

A- Les problèmes de la bureaucratie

La Bureaucratie s’est universalisée, aucun Etat ne peut s’en passée. L’administration a une certaine tendance
naturelle à diriger les affaires publiques. Et cette capacité l’administration la tient de son organisation
bureaucratique. Mais le système bureaucratique comporte beaucoup d’inconvénients. On évoque les cercles
vicieux bureaucratiques. L’objectif est de mettre en exergue l’impersonnalité des règles et des procédures, la
centralisation des décisions, l’isolement de chaque strate au niveau hiérarchique, le développement de
pouvoir parallèle… MATHIOT André, dans son article BUREAUCRATIE ET DEMOCRATIE publié dans
Etudes et Document du Conseil d’Etat de 1961 page17 constate que la bureaucratie souffre de pathologie, il
récence quatre maladies : les manies, la myopie, la paranoïa et la frigidité.

1- La manie

Il s’agit de la réglementation automatique de la procédure vide de sens. MATHIOT constate qu’érigé en

principe, l’élaboration de règles nouvelles, superposé les textes, accroître les détails, imposer des procédures
inutiles, ce n’est plus administré, mais c’est plutôt poussé la tracasserie jusqu’à l’intolérable. Une autre
manie affectant la bureaucratie est l’obsession du caractère impératif des décisions, du caractère sacré du
précédent même si cela est inadapté.

2- La myopie

Enfermé dans un univers mité, le bureaucrate a une vue étroite des choses et ne tolère pas « l’intrus » qui
vient lui imposer une autre vision. L’impossibilité de voir loin empêche le bureaucrate de s’adapter aux
situations nouvelles ou d’échapper à la routine.

3- La paranoïa

Elle est définie comme étant une …. mêlé de susceptibilité et de défiance. Le bureaucrate affirme t il est fier
de ses connaissances techniques et des résultats obtenus. Il si glorifie et méprise les critiques. Refusant
d’admettre qu’il s’est trompé, il accuse les politiciens.

4- La frigidité

Il considère que le bureaucrate est insensible aux désirs et aux vibrations du corps social. Au Sénégal depuis
les années 1970, la doctrine a constaté la répugnance à utiliser le pouvoir disciplinaire au profit d’un
conspilatisme généralisé, un certain laissé aller caractérise l’administration. Le contrôle interne n’est pas
assuré de manière satisfaisante. L’ardeur au travail, l’honnêteté, l’assiduité font souvent défaut. Face à tous
ces problèmes, des moyens sont initiés pour adapter la bureaucratie.

B- Les moyens d’adaptation de la bureaucratie

Les maladies évoquées bien que graves peuvent être soignées. La bureaucratie étant in contournable, il faut
trouver les moyens de maintenir sa puissance dans la démocratie. Les instruments peuvent être souples ou
drastiques, internes ou externes. Parmi les moyens d’adaptation utilisés on peut citer 

- Les contrôles : ils comportent plusieurs modalités. Il existe un contrôle hiérarchique. Il est exercé par
le ministre et permet de garantir en théorie le respect de la volonté du peuple. Il existe aussi un
contrôle juridictionnel qui vise à assurer le respect de la règle de droit. (c’est la conciliation entre
2principes (principe de légalité et le principe de sécurité arrêt Ternon, samba doukhoumane Gueye).
Enfin il existe le contrôle général de l’opinion publique. Dans un Etat démocratique, les administrés
doivent être informés de la vie administrative et être libre de la critiquer. A côté du contrôle, un autre
moyen est développé pour adapter la bureaucratie, c’est son ouverture.

-l’ouverture de la bureaucratie : elle est obtenue par un recrutement démocratique de ses agents mais aussi
par la promotion de la participation et de la concertation dans la prise de décision. (Referendum local dans
certains pays). Aujourd’hui, la bureaucratie a tendance à s’ouvrir sur les besoins du pays, à être sensible aux
aspirations des citoyens. D’autres solutions plus rigoureuses d’adaptation conduisent à alléger les structures
de l’administration centrale, à regrouper les services extérieurs de l’Etat, à fusionner les collectivités locales.
L’Acte III de la décentralisation au Sénégal supprime les régions mais envisage en même temps la création
de pôle de développement. Enfin l’adaptation peut être poussée jusqu’à la privatisation de la structure
administrative.

CHAPITRE3 : LES RELATIONS ENTRE L’ADMINISTRATION ET LE PUBLIC

Ici il faut voir la Revue des Institutions Politiques et Administratives du Sénégal (RIPAS), janvier 1991,
n°25 et 26 «  les relations entre l’administration Sénégalaise et le public ».

Il convient d’abord d’analyser la perception de l’administration par le public (section I) avant de voir que les
relations entre l’administration et le public peuvent être soit des relations d’ouverture, on parle de
communication publique (section II) , soit de fermeture auquel cas on évoque le secret administratif( section
III) ce qui permet de mieux saisir le sens de la réforme administrative (section IV).

Section I : La perception de l’administration par le public

L’administration occupe une place particulière dans la société en ce sens qu’à la différence des autres
organismes, son action couvre la totalité du champ social. Les relations entre l’administration et le public
sont complexes. L’accent sera mis sur le cadre de la représentation des relations (paragraphe1) avant de voir
l’image de l’administration dans le public (paragraphe2).

Paragraphe1 : Le cadre de la représentation des relations

Les relations entre l’administration et le public se présentent sous plusieurs facettes : il peut s’agir de
rapports singuliers opposant l’administration à certaines composantes du public telles que les
administrés, les citoyens, les clients… il peut aussi s’agir de rapports généraux en ce sens que tout individu
a nécessairement des rapports avec l’administration qui est en charge de l’intérêt général et pour ce faire
dispose de moyen d’action exclusifs. Les relations entre l’administration et le public sont complexes.

Paragraphe 2 : l’image de l’administration dans le public

Il s’agit ici, surtout d’analyser les éléments objectifs et subjectifs qui interviennent dans la perception de
l’administration par le public. C. DEBBACH considère, qu’il existe dans les relations entre l’administration
et le public des éléments constants et des éléments variables.

- Les éléments constants : ce qui est constant dans l’appréciation du public, ce sont les critiques.
Elles sont toujours les mêmes, en tout lieu et en toute époque. Il est rapproché à l’adm d’être un
parasite, de recruter une pléthore d’agents qui sont nonchalants sans aucun rendement et
irresponsables. Quelle que soit l’erreur ou la faute commise, les fonctionnaires ne perdent jamais
leurs places. l’adm est inefficace, développe le gaspillage, le conservatisme et l’inhumanité.
Toutefois, à l’analyse ces différentes critiques comportent des nombreux paradoxes. D’abord, les
études ont montré que certains agents de l’administration ne sont pas perçus par le public
comme étant des fonctionnaires, exemple : les instituteurs, les infirmiers, les assistants sociaux, les
policiers etc… et ceux qui déplorent le parasitisme et prônent une réduction des fonctionnaires
pour soulager le budget de l’Etat, sont aussi ceux qui se révoltent contre le manque d’agents
dans les secteurs vitaux.

Dans certains sondages, les administrés considèrent l’administration comme étant compétente et
inefficace. L’adm recrute des agents, selon des modalités de sélection rigoureuse et demeure selon le
 public, paradoxalement inefficace, la question qu’il faut alors poser est celle de savoir si un agent
peut être compétent sans être efficace ? La compétence ne serait-elle pas la condition de
l’efficacité ? En vérité, il est difficile d’appréhender l’efficacité d’une administration ou de la
mesurer.

- Les éléments variables : il existe dans les relations entre l’administration et le public, des éléments
variables en ce sens que, toutes les administrations ne sont pas perçues de la même façon par le
public. En effet, la nature du service ou la catégorie socio-professionnelle des administrés exerce
une influence sur la perception par le public des services de l’administration. Les structures
exerçant des prérogatives de souveraineté sont sévèrement critiquées, et celles qui fournissent
des prestations sont respectées.

Certains organismes, en raison de leur lourdeur et de leur fonctionnement sont perçus comme
des administrations publiques, alors qu’ils ne les sont pas.

Pour ce qui concerne les catégories socio-professionnelles, certaines professions libérales,

considèrent souvent négativement l’administration, à qui l’on reproche de porter atteinte à la liberté
individuelle, à la LCI, à la liberté d’entreprendre etc…

Section II : la communication Publique

La communication publique évoque les relations publiques, c’est une notion reprise de la terminologie
anglaise, dénommée « Public Relations ». Les relations publiques sont généralement considérées comme
étant un ensemble de méthodes et techniques utilisés par l’administration pour créer un climat de
confiance dans le public, en vue de soutenir leur activités et à favoriser le développement. En ce sens, la
communication devient un enjeu dont la maitrise reste très importante, notamment dans une société
marquée par la recherche de la transparence, la bonne gouvernance, l’efficacité, l’efficience etc…

Deux questions se posent, d’abord quelles sont les différentes modalités de la communication publique ?
Ensuite quelles sont les techniques de communication utilisées par l’administration ?

Paragraphe 1 : les différentes modalités de la communication publique

La communication publique a pour objet de faire comprendre les actions de l’administration aux administrés.
Mais aussi les attentes des administrés vis-à-vis de l’administration. L’objectif est de créer une certaine
convergence entre les fonctions assumées par l’administration et les besoins ressentis par les administrés. Il
est possible de distinguer deux modalités dans la CP, il existe une communication interne et une
communication externe
 A. La communication Interne

La CI vise à faire circuler l’information à l’intérieur d’un service administratif mais aussi entre les différents
services administratifs. Ainsi, chaque administration est dotée d’un projet de communication en
adéquation avec les connaissances et les informations. De plus en plus les administrations constituent un
certain nombre de réseaux permanant d’informations. Ceux-ci sont structurés autour d’organes tels que les
représentants de certaines associations qui sont les interlocuteurs privilégiés de l’administration.

B. La communication externe

Il faut d’abord souligner que le contexte actuel est marqué par le recul de la prescription et de
l’éloignement de l’administration, au profit de l’incitation et la recherche de la participation du
public. L’administration comme il a été dit recherche une compréhension par le public des différentes
politiques qu’elle met en œuvre. Elle vise aussi une meilleure qualité de service à offrir, pour ce faire des
méthodes de concertation et de consultation sont initiées, l’administration change d’attitude. La C.E se
traduit par la mise en place d’instruments visant à rapprocher l’administration des citoyens.

L’idée est de privilégier le dialogue, la négociation et la participation. Pour résoudre des problèmes
sociaux complexes, l’Etat développe une communication sociale basée sur le modelé participatif. La
mission est de connaitre les attentes, les besoins, les aspirations des citoyens afin de mieux servir.

Paragraphe 2 : les techniques de communication

La qualité des prestations, leur accessibilité, leur amélioration constituent une attente légitime du public, en
même qu’il exige la motivation décision administrative, le public s’attend à ce que l’administration
développe certaines qualités, telles que la rapidité, le rendement, la pertince et la souplesse dans son action.
Aujourd’hui, les NTIC ont modifiées les relations entre l’administration et le public, on est passé d’un stade
marqué par une pénurie d’information à un stade caractérisé par le « trop plein » d’information ou des
données administratives. C. DEBBACH, considère à cet effet que l’enjeu démocratique des prochaines
années, ne sera plus la diffusion matériel d’information publique, mais plutôt leur pertinence et leur utilité
pour le public. L’engagement dans la voie de NTIC, pose la question de l’encadrement juridique du
numérique. Un nouvel ordre juridique, est en train de naitre, comment définir les actes administratifs
dématérialisés ? Quel est le cadre des contrats en ligne ? Quelle est la portée des droits intellectuels ? Quelles
sont les modalités de mise en œuvre, des procédures par voie électronique ? Comment circonscrire les
nouvelles formes de fraudes et de délinquances ?
Le droit en vigueur les pays, notamment dans africains doit s’adapter pour s’approprier l’administration en
ligne. Si elle communique, l’administration cultive aussi le secret.

Section III : le secret administratif

(Voir revue pouvoir N°97, 2001 « transparence et secret »)

L’aménagement des rapports entre l’administration et le public se traduit par une certaine distanciation voir
même un isolement. J. CHEVALLIER évoque « l’opacité de l’administration », c’est pour dire qu’elle se
présente comme un corps homogène couvert d’un voile épais, se tenant loin du public, qui ignore tous des
conditions d’élaboration des décisions qui les touchent. Deux questions méritent d’être posé d’abord quel est
le fondement du secret (p1) quel est son étendu (P2)

Paragraphe 1 : le fondement du secret

Le secret de l’administration a une base juridique, il existe des nombreuses obligations auxquelles les
fonctionnaires sont soumises. On peut citer l’obligation de discrétion professionnelle, qui concerne tous les
faits, informations ou documents dont le fonctionnaire a connaissance dans l’exercice ou à l’occasion de
l’exercice de ses fonctions. Cette obligation n’est pas spécifique aux fonctionnaires, elle s’étend d’une
manière générale à tous les agents de l’administration. Tout manquement à cette obligation, constitue une
faute disciplinaire justifiant une sanction.

Aussi dans les Etats, il existe des codes instituant des secrets et interdisant leur violation. Le secret-défense
sans être véritablement défini par le Code Pénal est particulièrement protégé. Le Code Pénal vise aussi le
secret professionnel, qui interdit aux fonctionnaires de divulguer les renseignements dont ils sont
dépositaires, concernant ou intéressant les particuliers sauf cas exceptionnel. En fin on peut évoquer le secret
médical, qui pèse sur le professionnel de la santé.

Paragraphe 2 : l’étendu

L’étendu du secret varie selon les pays, l’accent sera mis sur son contenu avant de voir les difficultés de
concilier secret-administratif et démocraties.

A. un contenu variable

Les pays centralisés ont souvent tendance à cultiver le secret-administratif, tandis que les Etats décentralisés
le limite sensiblement.
Dans le pays scandinave (le suède) le principe de la publicité dans l’organisation et l’action administrative
est reconnu par la Constitution. Aux USA l’administré a un droit protégé à l’information à ce que fait
l’administration. C’est en juillet 1967 qu’a été adopter le Freedom of information act , il existe toutefois,
dans ces pays des limites tenant à la sécurité militaire aux renseignements stratégiques etc….

En revanche, dans les Etats centralisés on assiste au développement du phénomène inverse. Le principe c’est
le secret administratif et l’information reste l’exception. En effet, dans les pays comme la France qui a
inspiré certains de nos Etats africains le secret est multiforme, il est légal