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Pour l’ouverture des marchés de services :

«
Pour l’ouverture

Pour l’ouverture des marchés de services :


L’ACCORD GÉNÉRAL SUR LE COMMERCE DES SERVICES

L'Accord général sur le commerce des services (AGCS) est l’un des principaux succès de la diplomatie commerciale
des marchés
multilatérale de la fin du XXe siècle, mais il est au centre des controverses que suscite la politique commerciale en ce
début du nouveau millénaire. Comme le prévoyait le « programme incorporé » du cycle d’Uruguay, les négociations
de services :
menées à l’OMC dans le domaine des services ont officiellement repris le 1er janvier 2000. A mesure que les
négociations sur les services ont progressé, l’AGCS est devenu le point de mire d’un certain nombre de groupes de
la société civile représentant des intérêts divers. Les arguments avancés à l’encontre de l’AGCS concernent L’ACCORD GÉNÉRAL SUR
principalement la menace qu’il ferait prétendument peser sur le droit souverain des pays de réglementer la
production, la vente, la distribution ou l’importation de services, et d’assurer eux-mêmes la fourniture de services au
LE COMMERCE DES SERVICES
plan international. Si, pour la plupart, ces arguments reposent sur des malentendus que cette étude vise à corriger,
les préoccupations suscitées par l’AGCS, par ses effets sur les services publics et ses conséquences pour la
souveraineté nationale et pour le pouvoir de réglementation des autorités, n’en sont pas moins bien réelles et ne
doivent pas être ignorées. Les négociations en cours offrent précisément aux gouvernements l’occasion de donner à
toutes les parties concernées des informations sur le contenu de l’AGCS et sur ce qu’il implique pour les objectifs
économiques et sociaux au niveau national. Pour être utile, toutefois, il est indispensable que le débat soit fondé sur
des faits et non sur des malentendus.

Cette étude a un triple objectif. Premièrement, rappeler les raisons économiques qui sous-tendent la réforme des
secteurs de services et le bien-fondé de l’action menée par les pouvoirs publics pour ouvrir les marchés de services

L’ACCORD GÉNÉRAL SUR LE COMMERCE DES SERVICES


par le biais d’une libéralisation des échanges et de l’investissement. Deuxièmement, répondre aux préoccupations
suscitées par les effets de l’AGCS en expliquant le fonctionnement de l’accord, les obligations auxquelles souscrivent
les membres de l’OMC et les options qui s’ouvrent à eux dans ce contexte. Troisièmement, mettre en lumière
quelques-uns des principaux enjeux du cycle actuel de négociations au titre de l’AGCS, en attirant particulièrement
l’attention sur les intérêts et les préoccupations des pays en développement et en rappelant les possibilités qu’offre
l’AGCS pour jeter les bases d’une réforme des marchés de services propre à favoriser le développement.

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Vera Molnar
ISBN 92-64-29725-1
« Brèches 5 + 4 »
54 X 54 cm 22 2002 02 2 P
2 couleurs
Tirage : 30 ex. E.A. VII
1987
Réalisé en 1999 au cadre à main des Ateliers-Édition Fanal, Bâle, Suisse
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Pour l’ouverture
des marchés de services
L'ACCORD GÉNÉRAL SUR
LE COMMERCE DES SERVICES

ORGANISATION DE COOPÉRATION ET DE DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUES


ORGANISATION DE COOPÉRATION
ET DE DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUES

En vertu de l’article 1er de la Convention signée le 14 décembre 1960, à Paris,


et entrée en vigueur le 30 septembre 1961, l’Organisation de Coopération et de
Développement Économiques (OCDE) a pour objectif de promouvoir des politiques
visant :
– à réaliser la plus forte expansion de l’économie et de l’emploi et une
progression du niveau de vie dans les pays Membres, tout en maintenant
la stabilité financière, et à contribuer ainsi au développement de l’économie
mondiale ;
– à contribuer à une saine expansion économique dans les pays Membres,
ainsi que les pays non membres, en voie de développement économique ;
– à contribuer à l’expansion du commerce mondial sur une base multilatérale
et non discriminatoire conformément aux obligations internationales.
Les pays Membres originaires de l’OCDE sont : l’Allemagne, l’Autriche, la
Belgique, le Canada, le Danemark, l’Espagne, les États-Unis, la France, la Grèce,
l’Irlande, l’Islande, l’Italie, le Luxembourg, la Norvège, les Pays-Bas, le Portugal,
le Royaume-Uni, la Suède, la Suisse et la Turquie. Les pays suivants sont
ultérieurement devenus Membres par adhésion aux dates indiquées ci-après : le
Japon (28 avril 1964), la Finlande (28 janvier 1969), l’Australie (7 juin 1971), la
Nouvelle-Zélande (29 mai 1973), le Mexique (18 mai 1994), la République tchèque
(21 décembre 1995), la Hongrie (7 mai 1996), la Pologne (22 novembre 1996), la
Corée (12 décembre 1996) et la République slovaque (14 décembre 2000). La
Commission des Communautés européennes participe aux travaux de l’OCDE
(article 13 de la Convention de l’OCDE).

Also available in English under the title:


GATS: The Case for Open Services Markets

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pour tous les pays à l’exception des États-Unis. Aux États-Unis, l’autorisation doit être
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de reproduction ou de traduction totale ou partielle de cette publication doit être adressée
aux Éditions de l’OCDE, 2, rue André-Pascal, 75775 Paris Cedex 16, France.
Avant-propos

Depuis plus de dix ans, les services sont de toutes les composantes de l’éco-
nomie mondiale celle qui connaît la plus forte croissance. Les échanges de servi-
ces mesurables, qui correspondent aux différents « modes de fourniture » soumis
aux disciplines multilatérales de l’Accord général sur le commerce des services
(AGCS) de l’Organisation mondiale du commerce (OMC), atteignent aujourd’hui
au total quelque 2 300 milliards d’USD, ce qui représente 7.6 % de la production
mondiale et près d’un cinquième de la valeur globale du commerce des biens et
des services. Ces chiffres montrent bien l’importance économique et commerciale
du secteur, et par là même celle des enjeux que représentent les négociations en
cours pour tenter d’y réduire progressivement les obstacles aux échanges et à
l’investissement.
Dans la quasi-totalité des pays, la performance de l’économie des services,
en particulier celle des principaux secteurs pivots que sont les services financiers,
les télécommunications et les transports, peut faire toute la différence entre une
croissance rapide et une croissance qui manque de dynamisme. Pour dire les cho-
ses simplement, un secteur de services inefficient est comparable à un impôt dis-
suasif qui pèserait sur l’économie nationale. La prise de conscience croissante
des avantages que des services efficients peuvent avoir pour l’ensemble de l’éco-
nomie s’est traduite dans le monde entier, ces dernières années, par de vastes
efforts de libéralisation des échanges et de l’investissement et de réforme de la
réglementation, qui ont trouvé un point d’ancrage dans les accords internationaux
régissant le commerce et l’investissement transfrontières.
L’AGCS est sans aucun doute l’un des principaux succès de la diplomatie
commerciale multilatérale de la fin du 20ème siècle, mais il est au centre des
controverses que suscite la politique commerciale en ce début du nouveau millé-
naire.
Les services couvrent un large éventail d’activités économiques très diverses,
qui représentent des enjeux et font intervenir des institutions et des intérêts tout
aussi divers. Si la première série de négociations qui leur a été consacrée, dans le
cadre du Cycle d’Uruguay, n’a guère retenu l’attention du public au-delà d’un petit
cercle d’initiés dans les milieux universitaires, gouvernementaux et privés, 3

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Pour l’ouverture des marchés de services : L’Accord général sur le commerce des services

aujourd’hui, en revanche, les propositions visant à consolider les résultats obte-


nus lors de ces négociations et de celles qui ont été ultérieurement menées au
sein de l’OMC sont suivies avec un vif intérêt – et parfois avec méfiance.
Les critiques adressées à l’AGCS s’inscrivent en général dans le contexte plus
large de la réaction à l’encontre de la mondialisation et du processus de commer-
cialisation qu’elle provoque dans certaines branches d’activité jusque-là isolées
du marché. Les menaces qui pèsent prétendument sur la fourniture de services
publics, comme l’éducation et les soins de santé, ou sur des services largement
considérés comme des biens publics, tels que la distribution d’eau ou d’électri-
cité, sont celles qui sont le plus souvent exprimées à propos de l’AGCS et du prin-
cipe même de la libéralisation des échanges et de l’investissement dans le
domaine des services, y compris au niveau régional.
L’un des paradoxes de la campagne menée contre l’AGCS est qu’elle trouve
en grande partie son origine dans la zone de l’OCDE, où la part des services dans
l’emploi ainsi que les niveaux de vie sont les plus élevés, et où la réforme de la
réglementation et la libéralisation des échanges et de l’investissement dans le
domaine des services ont eu indéniablement les retombées positives les plus
importantes en termes de bien-être des consommateurs et d’affectation efficiente
des ressources. D’ailleurs, si l’on en juge par les reproches qui sont faits à l’AGCS,
le débat public sur les services dans les pays de l’OCDE ne porte pas tant sur le
bien-fondé économique de l’ouverture des marchés que sur les rôles respectifs
qui devraient incomber au marché et à l’État (chargé tout à la fois de réglementer
et de fournir directement certains services tels que l’enseignement et les soins de
santé), ainsi que sur la prétendue menace que l’adoption de règles dans les
domaines des échanges et de l’investissement ferait peser sur le droit souverain
des nations de réglementer.
Bon nombre des arguments aujourd’hui avancés à l’encontre de la libéralisa-
tion du commerce et de l’investissement dans le secteur des services sont le
résultat d’un manque d’information sur l’AGCS et d’une méconnaissance de son
contenu. Dans le même temps, les avantages considérables qui découlent, pour
l’ensemble de l’économie, de la libéralisation des échanges et de l’investisse-
ment dans le domaine des services ne semblent pas retenir suffisamment l’atten-
tion, ce qui renforce les réserves suscitées par la libéralisation du commerce et de
l’investissement en général, et par l’intégration dans le système commercial mul-
tilatéral grâce à l’adhésion à l’OMC en particulier.
Conscients de la nécessité de replacer dans sa juste perspective ce débat
public naissant, les Membres ont demandé à la direction des échanges, au début
de 2001, de préparer une étude qui puisse aider les gouvernements à mieux
expliquer ce qui justifie, au plan économique, les engagements – et les mesures
4 concrètes – en faveur de l’ouverture des marchés de services, et à se faire une

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Avant-propos

idée plus claire des véritables enjeux que représente la nouvelle série de négo-
ciations sur les services entamée à l’OMC.
La présente étude, qui s’inscrit dans le droit fil de celle que l’Organisation a
publiée en 1998 sous le titre Pour l’ouverture des marchés, et qui avait à l’époque ren-
contré un grand succès, répond à cette demande. Elle passe en revue les don-
nées économétriques les plus récentes pour dresser un tableau complet des
avantages et des coûts de la libéralisation des échanges et de l’investissement
dans le secteur des services. Elle analyse aussi en profondeur, pour les réfuter,
quelques-unes des principales critiques formulées contre l’AGCS et contre la
poursuite du processus de libéralisation.
Loin d’être l’entrave à la souveraineté nationale que déplorent ses détrac-
teurs, l’AGCS peut être considéré, à bien des égards, comme l’accord le plus favo-
rable au développement qui ait été négocié dans le cadre de l’OMC, puisqu’il
laisse aux pays membres une entière liberté de choix en ce qui concerne la
nature, le rythme et la forme des mesures d’ouverture des marchés qu’ils sont
prêts à adopter dans un cadre multilatéral. L’étude expose les raisons pour les-
quelles les retombées positives que peuvent avoir la coopération internationale
et la mise au point de règles au niveau multilatéral sont particulièrement impor-
tantes dans le secteur des services. Puisque ces avantages commencent seule-
ment à être exploités, la série de négociations en cours, à laquelle le programme
de Doha pour le développement vient de donner un nouvel élan, offre aux mem-
bres de l’OMC une excellente occasion d’utiliser l’AGCS comme un instrument à
l’appui des réformes intérieures que les gouvernements et la société civile jugent
bénéfiques du point de vue du développement.
Cette étude, qui émane du programme de travail en cours du Comité des
échanges de l’OCDE sur le commerce des services, a été rédigée par Pierre
Sauvé de la Direction des échanges. Elle a bénéficié de contributions importan-
tes de Rosemary Morris et Massimo Geloso-Grosso et a tiré partie de la documen-
tation de fond préparée par Craig van Grasstek.
Ce volume est publié sous la responsabilité du Secrétaire général de l’OCDE.

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Pour l’ouverture des marchés de services : L’accord général sur le commerce des services

Sigles

AGCS Accord général sur le commerce des services


AGCS Accord général sur le commerce des services
ALENA Accord de libre-échange nord-américain
AMI Accord multilatéral sur l’investissement
APEC Forum Asie-Pacifique de coopération économique
CNUCED Conférence des Nations Unies sur le commerce et le développement
EGC Équilibre général calculable
FMI Fonds monétaire international
IDE Investissement direct étranger
OMC Organisation mondiale du commerce
NPF Nation la plus favorisée
PIB Produit intérieur brut
PME Petites et moyennes entreprises
TIC Technologies de l’information et des télécommunications
UIT Union international de télécommunications

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Table des matières

Sigles............................................................................................................................. 6
Résumé ......................................................................................................................... 9
Chapitre 1. Introduction.............................................................................................. 15
Chapitre 2. Des arguments en faveur de l’ouverture des marchés de services 21
Chapitre 3. L’efficience des services et ses avantages pour l’ensemble
de l’économie........................................................................................... 27
Les avantages concrets de l’ouverture des marchés de services .. 39
Chapitre 4. La complexité de la réforme des services ......................................... 51
Chapitre 5. La mondialisation et les critiques adressés à l’AGCS ...................... 57
Chapitre 6. Ce qu’est l’AGCS – et ce qu’il n’est pas............................................... 65
Chapitre 7. Réponse aux critiques à l’encontre de l’AGCS .................................. 73
Chapitre 8. Les enjeux des négociations au titre de l’AGCS................................ 85
Chapitre 9. Conclusions............................................................................................... 91
Notes............................................................................................................................. 95
Références.................................................................................................................... 101

Encadrés
1. Les services dans l’économie mondiale............................................................. 22
2. Exceptions générales concernant les services prévues par l’article XIV
de l’AGCS................................................................................................................ 82
3. Tenir compte des priorités des pays en développement en matière
d’exportation de services ..................................................................................... 88

Figures
1. Relation entre l’emploi dans les services et le revenu national ..................... 24
2. Tendances convergentes du commerce des services ...................................... 25
3. Place des services dans les exportations de certains pays ............................. 26
4. Libéralisation des marchés de produits dans les pays de l’OCDE ................ 32 7

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Pour l’ouverture des marchés de services : L’Accord général sur le commerce des services

5. Évolution des coûts des appels téléphoniques internationaux, 1983-99 ...... 34


6. Niveau des salaires relatifs dans le secteur des services ................................ 36
7. Évolution des coûts d’importation des marchandises aux États-Unis ........... 38
8. Dix années de libéralisation de fait : les régimes d’investissement
pendant les années 1990 ...................................................................................... 61

Tableaux
1. Environnement réglementaire des industries de services et de la distribution
d’électricité dans les pays de l’OCDE................................................................. 31
2. Les quatre modes de fourniture dans le commerce international
des services ............................................................................................................ 68
3. Exceptions relatives aux biens et services dans les Accords de l’OMC ......... 70

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Résumé

Bien que les membres de l’Organisation mondiale du commerce (OMC)


n’aient pas réussi à lancer un nouveau cycle de négociations lors de la troisième
conférence ministérielle qui a eu lieu à Seattle en 1999, les négociations au titre
de l’Accord général sur le commerce des services (AGCS) ont officiellement repris
le 1 er janvier 2000, comme le prévoyait le « programme incorporé » du Cycle
d’Uruguay. A mesure que les négociations sur les services ont progressé, l’AGCS
est devenu le point de mire d’un certain nombre de groupes de la société civile
représentant des intérêts divers. Les arguments avancés à l’encontre de l’accord
ont principalement trait aux menaces qu’il ferait peser sur le droit souverain des
pays de réglementer la production, la vente, la distribution ou l’importation de
services, et d’assurer eux-mêmes la fourniture de services. Si, pour l’essentiel, ces
critiques reposent sur des malentendus que la présente étude vise à corriger, les
préoccupations suscitées par l’AGCS, par son effet sur les services publics et ses
conséquences pour la souveraineté nationale et pour la capacité des gouverne-
ments de réglementer n’en sont pas moins bien réelles et ne doivent pas être
ignorées. Le nouveau cycle de négociations offre précisément aux gouvernements
l’occasion de donner à toutes les parties concernées des informations sur le
contenu de l’AGCS et sur ce qu’il implique pour les objectifs économiques et
sociaux nationaux. Mais pour être utile, le débat doit être fondé sur des faits et
non sur des malentendus.
La présente étude a un triple objectif. Premièrement, rappeler les raisons
économiques qui sous-tendent la réforme des secteurs de services et le bien-
fondé de l’action menée par les pouvoirs publics pour ouvrir les marchés de servi-
ces par le biais d’une libéralisation des échanges et de l’investissement. Deuxiè-
mement, répondre aux préoccupations suscitées par l’AGCS en expliquant le
fonctionnement de l’accord, les obligations auxquelles souscrivent les membres
de l’OMC et les options qui leur sont offertes. Troisièmement, mettre en lumière
quelques-uns des principaux enjeux des négociations actuelles au titre de l’AGCS,
en attirant particulièrement l’attention sur les intérêts et les préoccupations des
pays en développement et en rappelant les possibilités offertes par l’AGCS pour
jeter les bases d’une réforme des marchés de services propre à favoriser le déve-
loppement. 9

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Pour l’ouverture des marchés de services : L’Accord général sur le commerce des services

Les services sont des intrants indispensables pour la production de biens et


d’autres services. Ils couvrent un large éventail d’activités économiques et jouent
un rôle prédominant dans les économies des pays développés et de bon nombre
de pays en développement. Les efforts de réforme de la réglementation et de
libéralisation des échanges et des investissements dans le secteur des services
paraissent largement justifiés. Il existe de nombreux exemples des avantages qui
découlent directement, pour l’ensemble de l’économie, comme pour les diffé-
rents secteurs qui la composent, de la libéralisation des échanges et des investis-
sements. C’est le cas du commerce de marchandises depuis la création l’Accord
général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT) en 1947, et la même
analyse vaut aujourd’hui pour les services. De fait, la raison d’être économique du
GATT, et la libéralisation progressive des échanges qui en est résultée dans le
secteur des marchandises pendant plus de cinq décennies, semblent devoir
s’imposer avec plus de force encore dans le contexte des services. Un secteur de
services inefficient est comparable à un impôt dissuasif qui pèserait sur l’écono-
mie nationale. L’ouverture des marchés de services s’accompagne d’avantages
directs pour l’ensemble de l’économie en facilitant et en encourageant l’innova-
tion, l’efficience et l’amélioration de la qualité. Lorsque leur réglementation est
fondée sur des principes sains, propres à renforcer l’efficience, des régimes
ouverts d’échanges et d’investissement sont les mieux à même d’élargir (et
d’éclairer) le choix des consommateurs, d’améliorer la qualité des produits, de
réduire les risques de gaspillage de ressources et de recherche de rentes, de limi-
ter le pouvoir des acteurs économiques individuels et d’avoir des effets positifs
sur la performance économique d’ensemble.
Les services sont l’un des domaines où la coopération internationale et la for-
mulation de règles au niveau multilatéral peuvent avoir d’importantes retombées
positives qui commencent seulement à être exploitées. Les analyses économétri-
ques des réformes engagées dans le secteur des services par les pays en déve-
loppement montrent que la suppression des inefficiences a des effets positifs sur
l’ensemble de l’économie. Qui plus est, ces effets sont très importants si on les
compare à ceux de la libéralisation des échanges de marchandises tels qu’ils sont
habituellement mesurés dans les études empiriques. S’il ne fait pas de doute que
les bénéfices d’un effort ininterrompu de réforme et de libéralisation des services
sont, relativement parlant, beaucoup plus importants pour les pays en dévelop-
pement, ils ne sont en aucune façon négligeables pour les pays de l’OCDE. Un
certain nombre de travaux économétriques mettent d’ailleurs en lumière diffé-
rents effets favorables pour l’ensemble de l’économie dans les pays de l’OCDE
qui ont poussé le plus loin la réforme de la réglementation en vue de renforcer la
concurrence dans le secteurs des services.
Force est cependant de reconnaître que, de même que dans le cas du
10 commerce de marchandises, la libéralisation des marchés de services peut

© OCDE 2002
Résumé

s’accompagner de problèmes de déplacement d’activités et d’ajustement. Il est


donc nécessaire que le processus de libéralisation soit bien mené, qu’il repose
sur des bases réglementaires saines, qu’il se fasse de manière progressive et qu’il
prévoie des mesures de nature à atténuer les éventuelles conséquences écono-
miques et sociales négatives de l’ajustement.
L’AGCS comporte trois principaux volets : un cadre qui définit les obligations
générales en matière d’échanges de services en reprenant dans une très large
mesure les dispositions du GATT pour les échanges de marchandises, un certain
nombre d’annexes sur des secteurs particuliers, et les listes d’engagements sou-
mises par les membres de l’OMC. En raison de sa structure et de sa conception
sélective et « ascendante » de la libéralisation, l’AGCS permet aux membres de
l’OMC de choisir les secteurs, les modes de fourniture et les conditions réglemen-
taires pour lesquels des engagements de libéralisation sont pris, voire de
d’exclure des secteurs tout entiers de leurs listes. Cette flexibilité, et l’accent mis
par l’AGCS sur le caractère progressif et volontaire de la libéralisation, permettent
de mieux comprendre pourquoi cet accord est indéniablement, de tous les textes
issus des négociations d’Uruguay, celui qui est le plus favorable au développe-
ment.
Les accords se traduisant par l’acceptation d’un ensemble de règles, qu’ils
soient bilatéraux, plurilatéraux ou multilatéraux, entraînent par définition une cer-
taine réduction de la souveraineté, encore que la décision de signer de tels
accords soit elle-même un acte de souveraineté. Plus de 140 gouvernements ont
néanmoins choisi, en adhérant à l’OMC, de participer à un ensemble d’accords
multilatéraux parce qu’ils sont conscients des avantages économiques et sociaux
qu’apporte globalement un système commercial fondé sur des règles. Dans le
contexte de l’AGCS, les gouvernements conservent le droit de programmer leurs
engagements et de continuer à réglementer afin de répondre à des objectifs de
politique nationale, de modifier et/ou de retirer les engagements souscrits, de
désigner ou maintenir des monopoles, publics ou privés, de choisir les secteurs
auxquels ils souhaitent donner accès et les conditions régissant cet accès. En
d’autres termes, l’AGCS permet aux pays membres d’ouvrir progressivement leurs
secteurs de services et de les intégrer dans le système commercial multilatéral à
leur propre rythme et conformément à leurs priorités et objectifs nationaux.
Les critiques concernant l’AGCS s’inscrivent en général dans le contexte plus
large de la réaction à l’encontre de la mondialisation et du processus de commer-
cialisation qu’elle provoque dans certaines branches d’activité jusque-là isolées
du marché. Les menaces qui pèsent prétendument sur la fourniture de services
publics, comme l’éducation et les soins de santé, ou sur des services largement
considérés comme des biens publics, tels que la distribution d’eau ou d’électri-
cité, sont celles qui sont le plus souvent évoquées à propos de l’AGCS et du prin-
cipe même de la libéralisation des échanges et de l’investissement dans le 11

© OCDE 2002
Pour l’ouverture des marchés de services : L’Accord général sur le commerce des services

domaine des services (y compris au niveau régional). Ces critiques reposent sou-
vent sur l’idée que l’AGCS menace la fourniture démocratique de services essen-
tiels, voire la démocratie elle-même. En fait, certaines d’entre elles, bien que
visant nommément l’AGCS et l’OMC, peuvent être considérées comme des aver-
tissements lancés aux autorités nationales pour les inciter à faire en sorte que les
conditions du contrat social national soient négociées au niveau national et non
supranational.
Les menaces qui pèseraient sur les droits d’un pays de réglementer, ou le
prétendu transfert du pouvoir de réglementation des autorités nationales vers un
organe supranational comme l’OMC, sont sans doute au cœur des critiques formu-
lées à l’encontre de l’AGCS. Celles-ci utilisent souvent indifféremment, à mauvais
escient, les expressions « libéralisation » et « déréglementation », comme si elles
étaient synonymes. Or, ce n’est pas le cas, et l’on aurait tort d’assimiler les régle-
mentations à des restrictions commerciales. De fait, la libéralisation des services
requiert souvent la mise en place ou le rétablissement d’une réglementation.
Cela ne signifie toutefois pas que la réglementation à des fins économiques ou
sociales ne peut être conçue, mise en œuvre et appliquée de manière plus trans-
parente et plus efficace, avec des effets globalement positifs en termes de gou-
vernance démocratique.
L’un des paradoxes de la campagne menée contre l’AGCS tient à ce qu’elle
trouve en grande partie ses origines dans la zone de l’OCDE, où la part des servi-
ces dans l’emploi ainsi que les niveaux de vie sont les plus élevés, et où la
réforme de la réglementation et la libéralisation des échanges et des investisse-
ments dans le domaine des services ont eu indéniablement des retombées posi-
tives très importantes en termes de bien-être des consommateurs et d’affectation
efficiente des ressources. Il n’est pas étonnant que le débat public sur les services
dans les pays de l’OCDE n’ait guère contesté le bien-fondé économique de
l’ouverture des marchés. Les reproches adressés à l’AGCS ont été davantage cen-
trés sur les rôles respectifs qui devraient incomber au marché et à l’État (chargé
tout à la fois de réglementer et de fournir directement certains services tels que
l’enseignement et les soins de santé), ainsi que sur la prétendue menace que
l’adoption de règles dans les domaines des échanges et de l’investissement ferait
peser sur le droit souverain des nations de réglementer.
Ces critiques diffèrent sensiblement de celles qui sont formulées dans bon
nombre de pays en développement, où le peu d’empressement à faire progresser
la libéralisation des échanges et des investissements dans le secteur des services
dans le contexte de l’AGCS – même si cette libéralisation est de plus en plus mise
en œuvre au niveau national – s’explique par un ensemble de facteurs. Parmi
ceux-ci figurent des considérations tactiques touchant les négociations à l’OMC,
ainsi que le poids des avantages acquis dans le secteur public et dans les sec-
12 teurs qui concurrencent les importations. A cela s’ajoutent aussi les préoccupa-

© OCDE 2002
Résumé

tions légitimes que suscitent dans beaucoup de pays en développement


l’absence de régimes et d’institutions réglementaires adéquats, l’insuffisance des
capacités techniques, le manque d’informations sur les marchés, la difficulté de
satisfaire aux normes de produits sur les marchés d’exportation et la nécessité
d’améliorer sensiblement les ressources humaines. Or, ce sont là autant d’élé-
ments nécessaires au succès de la libéralisation, dont l’absence ou l’insuffisance
relative peut empêcher bon nombre de pays en développement de fournir des
services sur les marchés d’exportation même lorsqu’il existe une demande dans
ce sens (CNUCED, 1999a).
La communauté internationale doit relever un double défi dans le cadre du
cycle actuel de négociations au titre de l’AGCS. Le premier est de répondre de
manière crédible aux critiques de plus en plus vives qui s’élèvent à l’encontre de
l’AGCS. Il ne fait guère de doute que, même si ces préoccupations sont ressenties
et exprimées de façon légitime, elles sont dans bien des cas grandement exagé-
rées et trahissent une méconnaissance des objectifs et du mode de fonctionne-
ment de l’AGCS. La présente étude identifie, pour les réfuter, quelques-uns des
principaux malentendus sur lesquels repose la controverse entourant l’AGCS.
Le second défi est d’encourager tous les membres de l’OMC, et plus parti-
culièrement les pays en développement, à accepter des engagements plus larges
et commercialement plus significatifs au titre de l’AGCS, et à utiliser plus volon-
tiers cet accord pour ancrer leurs efforts nationaux de réforme et leur donner une
permanence propre à attirer les investissements. Cela dit, la libéralisation dans le
cadre de l’AGCS restera progressive et devra en de nombreux cas être associée à
des efforts visant à mettre en place des moyens d’action dans les domaines de
l’enseignement, de la formation, des institutions et de la réglementation, ce qui
exigera des apports de financement et d’assistance technique plus importants
que ceux qui sont proposés jusqu’ici. Pour que les négociations au titre de l’AGCS
soient couronnées de succès, il faudra aussi ouvrir progressivement des secteurs
présentant un intérêt pour les exportations des pays en développement, notam-
ment ceux de la construction, du tourisme, de la mise au point de logiciels infor-
matiques et des services de transport, et faire preuve de plus de souplesse à
l’égard du mouvement des personnes physiques, ce que l’on appelle le
« mode 4 » pour les échanges de services.

13

© OCDE 2002
Chapitre 1

Introduction

L’AGCS est l’un des principaux succès de la diplomatie commerciale multila-


térale de la fin du XXe siècle, mais il est au centre des controverses que suscite la
politique commerciale en ce début du XXIe siècle. Ces dernières années, la part
des services dans l’activité économique mondiale s’est fortement augmentée. Les
services dominent le paysage économique des économies avancées, représen-
tant près de 70 % de la production et de l’emploi dans la zone de l’OCDE. Toute-
fois, ce tte évolu tion a ét é particulière men t sensible dans le s pays e n
développement. Selon une étude récente de la Banque mondiale, si la part des
services dans le PIB mondial s’est accrue de cinq points de pourcentage
entre 1980 et 1998, l’augmentation correspondante pour les pays à faible revenu
et à revenu intermédiaire a été de neuf points, ce qui donne à penser que les
économies nationales ont dû subir de profondes modifications structurelles (Ban-
que mondiale, 1999).
Les services couvrent un large éventail d’activités économiques et font inter-
venir des problèmes, des institutions et des intérêts également divers. La pre-
mière série de négociations multilatérales sur le sujet n’a guère retenu l’attention
du public au-delà des initiés des milieux universitaires, gouvernementaux et pri-
vés. Aujourd’hui, en revanche, les propositions visant à consolider les résultats
obtenus lors des négociations du Cycle d’Uruguay et des négociations ultérieure-
ment menées au sein de l’OMC sont aujourd’hui suivies avec un vif intérêt – par-
fois critique.
C’est le 1 er janvier 2000 qu’ont été entamées les négociations relatives à
l’AGCS dans le cadre du « programme incorporé » du Cycle d’Uruguay. Les négo-
ciations relatives aux services progressant, des groupes de la société civile repré-
sentant des intérêts très divers – défenseurs de l’environnement, opposants au
libre-échange, opposants à la mondialisation, syndicalistes – ont fait de l’AGCS
leur cible commune. Néanmoins, bon nombre des arguments aujourd’hui avancés
à l’encontre de la libéralisation du commerce et de l’investissement dans le sec-
teur des services sont le résultat d’un manque d’information sur cet accord et
d’une méconnaissance de son contenu. Dans le même temps, les très importants 15

© OCDE 2002
Pour l’ouverture des marchés de services : L’Accord général sur le commerce des services

avantages découlant, pour l’ensemble de l’économie, de la libéralisation des


échanges et de l’investissement dans le domaine des services ne semblent pas
suffisamment « médiatisés », ce qui renforce les réserves suscitées par la libérali-
sation du commerce et de l’investissement en général, et par la participation au
système commercial multilatéral grâce à l’adhésion à l’OMC en particulier.
La présente étude a un triple objectif. En premier lieu, elle rappelle le fonde-
ment économique des réformes visant les secteurs de services et les raisons poli-
tiques de poursuivre l’ouverture des marchés de services par le biais d’une
libéralisation des échanges et des investissements. En deuxième lieu, elle vise à
répondre aux préoccupations suscitées par les effets prétendus de l’AGCS, en
expliquant le fonctionnement de l’accord, les obligations auxquelles souscrivent
les membres de l’OMC et les choix qui leur sont offerts dans ce cadre. En troi-
sième lieu, elle examine l’intérêt que présentent pour les pays en développe-
ment les négociations actuelles au titre de l’AGCS et les possibilités qu’offre cet
accord pour jeter les bases d’une réforme des marchés de services propre à favo-
riser le développement.
Comme l’implique le titre de cette publication, on peut avancer de nombreux
arguments en faveur des efforts de libéralisation des échanges et des investisse-
ments dans le contexte des services – arguments qui seront développés dans le
chapitre 2. Il existe de nombreux exemples des avantages que procure directe-
ment, tant pour l’ensemble de l’économie que pour les secteurs qui la compo-
sent, la libéralisation des échanges et des investissements. C’est le cas du
commerce de marchandises depuis la création du GATT en 1947, et la même ana-
lyse vaut aujourd’hui pour les services. De fait, la raison d’être économique du
GATT, et la libéralisation progressive des échanges qui en est résultée dans le
secteur des marchandises pendant plus de cinq décennies, semblent devoir se
vérifier avec plus de force encore dans le contexte des services. L’ouverture des
marchés de services s’accompagne d’avantages directs pour l’ensemble de l’éco-
nomie en facilitant et en encourageant l’innovation, l’efficience et l’amélioration
de la qualité. Lorsque leur réglementation est fondée sur des principes sains,
propres à renforcer l’efficience, des régimes ouverts d’échanges et d’investisse-
ment sont mieux à même d’élargir (et d’éclairer) le choix des consommateurs,
d’améliorer la qualité des produits, de réduire les risques de gaspillage des res-
sources et de recherche de rentes, de limiter le pouvoir des agents économiques
individuels et d’avoir des effets positifs sur la performance globale de l’économie.
Le chapitre 3 attire l’attention sur l’importance, au niveau de l’ensemble de
l’économie, de l’efficience du secteur des services. Il rappelle que bon nombre de
services sont des intrants indispensables pour la production de biens et d’autres
services. De ce point de vue, il importe de noter le rôle essentiel des services
d’infrastructure, dans la mesure où l’efficience des transports, des commu-
16 nications, du financement, de l’énergie ou de la distribution est le préalable

© OCDE 2002
Introduction

nécessaire à toute amélioration de la productivité et de la croissance dans


l’ensemble de l’économie. Un secteur de services inefficient est comparable à un
impôt dissuasif qui pèserait sur l’économie nationale. La libéralisation des condi-
tions d’échange et d’investissement dans ces secteurs s’est traduite par des gains
économiques et sociaux tangibles et substantiels, en particulier dans les pays en
développement où les infrastructures de base avaient grand besoin de moderni-
sation et d’innovation. L’étude se fonde sur les travaux économétriques disponi-
bles pour expliquer, au moyen d’exemples et en utilisant les données existantes,
les avantages de l’ouverture des marchés pour les services. Ces avantages concer-
nent les consommateurs, les travailleurs qui, contrairement à une opinion répan-
due, sont généralement mieux rémunérés dans la plupart des secteurs que dans
l’industrie manufacturière, les petites et moyennes entreprises (PME) – en tant
que consommateurs mais aussi en tant que fournisseurs de services –, les autres
prestataires de services, les producteurs d’autres secteurs (par exemple les
industries utilisatrices) et la collectivité dans son ensemble.
Force est de reconnaître que, de même que dans le cas du commerce de
marchandises, la libéralisation des marchés de services peut parfois s’accompa-
gner de problèmes de déplacement d’activités et d’ajustement. Il faut donc met-
tre au point un calendrier approprié pour les stratégies de libéralisation et
d’ajustement et prévoir des mesures d’aide publique pour atténuer les problè-
mes d’ajustement à leur source. A la suite de chapitre 3, une section à part résume
les résultats d’un certain nombre de travaux économétriques récents sur les effets
de la libéralisation des échanges et de l’investissement dans le domaine des ser-
vices. Ensuite, le chapitre 4, qui considère la complexité inhérente aux réformes
dans le secteur des services, insiste sur le fait que les programmes bien conçus
sont ceux qui prévoient une libéralisation progressive et ordonnée des échanges,
propre à favoriser l’ajustement, ainsi que des mécanismes, des mesures et des
institutions de nature à mitiger les éventuelles conséquences économiques et
sociales négatives.
Le chapitre 5 examine la nature des critiques adressées à l’AGCS, notant
qu’elles s’inscrivent souvent dans le contexte plus large d’une réaction face aux
profondes modifications associées au processus de mondialisation. Le progrès
technologique qui nous permet de penser en termes de monde sans frontières
est sans nul doute à l’origine de ce processus, mais d’autres facteurs sont eux
aussi importants, notamment le renforcement des liens économiques entre les
pays, le réexamen du rôle des gouvernements, l’apparition de nouveaux marchés
et de nouvelles alliances, pour ne donner que quelques exemples. Ces change-
ments s’accompagnent inévitablement d’une modification de l’ordre traditionnel,
de difficultés d’adaptation et de coûts sociaux. Un environnement de plus en plus
mondialisé peut faire naître des craintes quant à l’aptitude des gouvernements à
protéger les marchés du travail, gérer les ressources naturelles ou améliorer la 17

© OCDE 2002
Pour l’ouverture des marchés de services : L’Accord général sur le commerce des services

santé des citoyens. Ces craintes se traduisent souvent par une résistance à
l’ouverture des marchés et par des appels pour freiner le rythme du changement.
Néanmoins, les liens effectifs entre la libéralisation des échanges et de
l’investissement, illustrée par les accords de l’OMC (mais émanant aussi d’autres
sources, telles que les accords bilatéraux et régionaux ou les efforts unilatéraux de
libéralisation et de réforme de la réglementation) et les effets négatifs présumés
souvent attribués à la libéralisation, sont rarement expliqués ou étayés par des
données économétriques détaillées. Les généralisations hâtives auxquelles don-
nent lieu, dans bien des cas, de simples faits anecdotiques ont tendance à trou-
bler les esprits. Dans le même temps, le discours anti-AGCS passe généralement
sous silence les avantages économiques et sociaux que la libéralisation des
échanges et de l’investissement a globalement apportés aux pays développés et
aux pays en développement.
Présentant rapidement le débat sur la mondialisation, cette publication
insiste sur le fait qu’il ne s’agit pas simplement d’un problème d’échelle. L’exten-
sion des mécanismes de marché à de nouvelles activités est une source perma-
nente de controverse, que le marché soit national ou international. L’étude
souligne que la libéralisation des marchés de services est déjà bien engagée avec
ou sans l’AGCS, et qu’elle est favorisée par l’effet conjugué des nouvelles applica-
tions technologiques et des décisions autonomes – généralement favorables à la
libéralisation – des gouvernements nationaux. De nouvelles négociations au titre
de l’AGCS devraient non seulement aider à codifier les progrès importants que la
libéralisation a réalisés de fait ces dernières années, notamment pendant le court
laps de temps écoulé depuis la fin du Cycle d’Uruguay, mais aussi encourager les
pays à aller plus avant en s’engageant mutuellement, pour le bénéfice de tous, à
ouvrir plus largement encore leurs marchés. L’OMC pourrait ainsi veiller à ce que
la nécessaire adaptation à l’évolution des réalités économiques et sociales se
fasse de manière progressive et ordonnée.
Les chapitres 6 et 7 sont consacrées à l’AGCS proprement dit. Elles rappel-
lent les objectifs et le fonctionnement de l’accord et examinent quelques-uns des
principaux malentendus relevés dans le débat public au sujet de l’AGCS et de ses
effets présumés sur la capacité des gouvernements souverains de réglementer les
secteurs de services afin de poursuivre des objectifs de politique nationale. Tel
qu’il se déroule actuellement dans bon nombre de pays de l’OCDE, ce débat
repose en grande partie sur une méconnaissance de la géométrie complexe de
l’AGCS et des échanges de services en général. En analysant les dispositions per-
tinentes du texte de l’AGCS, la présente étude vise à répondre à quelques-uns
des principaux arguments avancés à l’encontre de cet accord. Elle vise en particu-
lier à donner des informations factuelles et des explications sur la nature et la por-
tée de l’« exclusion » que l’AGCS prévoit pour les services publics, sur le
18 traitement réservé à l’investissement et sur les disciplines concernant les régle-

© OCDE 2002
Introduction

mentations nationales. L’étude explique comment, loin de saper la souveraineté,


l’AGCS reconnaît explicitement le droit des gouvernements de réglementer pour
poursuivre des objectifs de politique nationale. Il laisse en particulier beaucoup
de latitude aux pays membres pour choisir les secteurs, les modes et les condi-
tions d’accès aux marchés sur lesquels ils souhaitent prendre des engagements.
Aux termes de l’AGCS, les membres de l’OMC peuvent à leur gré exempter cer-
tains secteurs de la libéralisation, fixer des conditions ou des limites à la nature et
au rythme de tout effort de libéralisation décidé au plan interne ou même sus-
pendre ou modifier les concessions qu’ils ont déjà accordées.
Le chapitre 8 analyse quelques-uns des principaux enjeux des négociations
dans le domaine des services, en attirant particulièrement l’attention sur les inté-
rêts et les préoccupations des pays en développement à cet égard. Il rappelle les
possibilités offertes par l’AGCS pour jeter les bases d’une réforme des marchés
de services propre à favoriser le développement. Le chapitre 9 présente quel-
ques conclusions. Une bibliographie détaillée complète ce volume.

19

© OCDE 2002
Chapitre 2

Des arguments en faveur de l’ouverture


des marchés de services

La phase la plus récente de la mondialisation économique, caractérisée par


les avancées révolutionnaires des technologies de l’information et des télécom-
munications (TIC), et complétée par un changement d’approche radical à l’égard
des réglementations nationales ainsi que par un vaste mouvement de libéralisa-
tion (souvent unilatéral) des régimes d’échanges et de l’investissement direct
étranger (IDE), résulte dans une large mesure de l’internationalisation des servi-
ces. A la faveur de ce processus, les distinctions qui existaient autrefois entre pro-
duits échangeables et produits non échangeables sur les marchés internationaux
– et a fortiori entre biens et services – ont fini par s’estomper.
Cette évolution revêt une grande importance pour les perspectives de crois-
sance et de développement de tous les membres de l’OMC (voir l’encadré 1).
L’internationalisation croissante des services et la plus grande facilité avec
laquelle la concurrence peut désormais s’exercer sur les marchés de services dans
le monde entier non seulement ouvrent la perspective de nouveaux débouchés à
l’exportation, mais permettent aussi d’envisager l’importation, à des conditions
avantageuses, d’une gamme beaucoup plus large de services aux entreprises et
de savoir-faire techniques.
Pour tirer parti de ces possibilités, toutefois, tous les pays, quel que soit leur
niveau de développement, doivent s’efforcer de renforcer l’efficience de leur sec-
teur de services. Non seulement pour exploiter les nouveaux débouchés qui
s’ouvrent à l’exportation, par exemple dans le domaine du commerce électronique,
mais aussi parce que l’existence de services efficients est aujourd’hui l’un des prin-
cipaux déterminants de la compétitivité générale des économies nationales.

Trois vagues de critiques

Il semble que le commerce des services fasse l’objet de la troisième grande


vague de critiques qu’il ait eu a subir au cours des 25 dernières années. La pre-
mière vague est née à la fin des années 70 et au début des années 80, lorsque l’on 21

© OCDE 2002
Pour l’ouverture des marchés de services : L’Accord général sur le commerce des services

Encadré 1. Les services dans l’économie mondiale

Les services, qui recouvrent des activités aussi diverses que le transport de
personnes et de marchandises, l’intermédiation financière, les communications,
la distribution, l’expertise comptable, l’hôtellerie et la restauration, l’éducation,
les soins de santé et la construction, représentent une part importante et sans
cesse croissante de la production dans toutes les économies. Même dans les
pays dont les revenus sont les plus bas, les services comptent pour plus d’un
tiers du PIB. Dans les pays à revenu intermédiaire, ils représentent généralement
plus de 50 % de la production et une part équivalente, sinon plus grande encore,
de l’emploi*.
Bien que les caractéristiques de l’emploi et de la production varient selon les
pays pour des raisons qui tiennent au niveau de développement, à la situation
géographique ou à la dotation en ressources, les économistes observent depuis
longtemps déjà que la demande de services est en fait assez élastique par rap-
port au revenu. Et comme cette élasticité-revenu est aussi très élevée
comparée à celle des marchandises, à mesure que les revenus augmentent et
que les gens s’enrichissent, la demande de services tels que le tourisme, l’édu-
cation et la santé progresse plus rapidement que celle de produits manufactu-
rés ou de produits agricoles. La part croissante des services dans le PIB reflète
aussi les réorganisations en cours dans la plupart des économies. Dans le sec-
teur manufacturier, par exemple, des services comme la conception, le finance-
ment ou le transport, que les entreprises assuraient auparavant elles-mêmes,
sont à présent de plus en plus souvent sous-traités à des fournisseurs spéciali-
sés, nationaux ou étrangers.
Ces changements expliquent en partie pourquoi les services sont de toutes
les composantes du commerce et de l’investissement transfrontières celle qui a
connu la plus forte croissance pendant la majeure partie des 15 dernières années.
D’après les estimations, les échanges de services mesurables, qui correspondent
aux différents « modes de fourniture » soumis aux disciplines multilatérales de
l’AGCS, ont atteint au total quelque 2 300 milliards d’USD à la fin de 2000, ce qui
représente 7.6 % de la production mondiale et plus d’un tiers de la valeur globale
du commerce des biens et des services (OMC, 2001a). Ces chiffres montrent bien
l’importance économique et commerciale du secteur et par là même celle des
enjeux que représentent les négociations en cours pour tenter de réduire pro-
gressivement les obstacles aux échanges et à l’investissement.
Bien que les pays de l’OCDE se taillent la plus large part du commerce et de
l’investissement mondiaux dans le secteur des services, les pays en développe-
ment sont nombreux à s’être spécialisés dans les exportations de services, dont
ils dépendent beaucoup pour leurs recettes en devises. Dans la plupart des cas,
les activités liées au tourisme et au transport sont les plus importantes. Mais un
nombre croissant de pays en développement sont également en train de devenir
de grands exportateurs de services de traitement de transactions et de gestion

22

© OCDE 2002
Des arguments en faveur de l’ouverture des marchés de services

Encadré 1. Les services dans l’économie mondiale (suite)

administrative, ainsi que de toute une nouvelle gamme de services liées à l’infor-
mation et à la mise au point de logiciels. Les évolutions technologiques les plus
récentes, qui permettent les échanges transfrontières de services et incitent les
entreprises à découper géographiquement leur chaîne de valeur, offrent à cet
égard un énorme potentiel à exploiter.

* Dans les pays en développement en particulier, les statistiques de l’emploi et du


revenu national sous-estiment la taille du secteur des services en raison à la fois de
l’importance de la production des ménages et de l’existence d’un vaste secteur informel,
en règle générale dominé par les services.

a pour la première fois suggéré l’inscription de cette question à l’ordre du jour


des négociations commerciales. Les activités tertiaires ont de tout temps été
négligées depuis que la science économique existe, et ceux auxquels on avait
appris que les services étaient des opérations « invisibles » qui « n’entraient pas
dans les échanges » ont eu du mal à considérer que ces activités pouvaient avoir
d’importantes retombées positives en termes de valeur ajoutée, de gains de pro-
ductivité ou de développement des échanges. Ces doutes ont été rapidement
balayés par toute une série d’études économétriques qui ont pour la première
fois mis en lumière l’importance quantitative aussi bien que qualitative des
services1. Comme le montrent la figure 1, la part de l’emploi dans les services est
un bon indicateur du niveau de développement d’une économie, dans la mesure
où elle tend à s’élever avec le revenu par habitant. De plus, certains services ont
toujours fait l’objet d’échanges internationaux (par exemple, les transports mariti-
mes et le tourisme), alors que d’autres dont on estimait autrefois qu’ils ne pou-
vaient être échangés sont aujourd’hui disponibles au niveau international grâce
aux moyens de communication modernes (par exemple, les services aux entrepri-
ses). Les exportations de services représentent entre 20 % et 30 % de la valeur des
exportations de marchandises de la plupart des pays de l’OCDE.
La deuxième vague de critiques dont les échanges de services ont fait
l’objet date du milieu des années 80, lorsque les pays en développement se
sont dès le départ opposés à la proposition d’inscrire les services à l’ordre du
jour d’une nouvelle série de négociations dans le cadre du GATT. Les dirigeants
de bon nombre de ces pays craignaient alors que la place prééminente occupée
par les pays industrialisés dans le domaine des services ne fasse vaciller leur
économie encore fragile et ne compromette leurs chances de contrôler des 23

© OCDE 2002
Pour l’ouverture des marchés de services : L’Accord général sur le commerce des services

Figure 1. Relation entre l’emploi dans les services et le revenu national

Part des services dans l’emploi civil, 1998 (%) Part des services dans l’emploi civil, 1998 (%)
80 80
Pays-Bas

Royaume-Uni Norvège
États-Unis
70 Luxembourg 70
Nouvelle-Zélande
Finlande
Islande
Espagne Irlande
Corée
60 Grèce 60
Hongrie Italie

Mexique
Portugal
50 République 50
tchèque
Pologne

40 40

Turquie

30 30
6 11 16 21 26 31 36
PNB par habitant en milliers d’USD, parité des pouvoirs d’achat, 1999

Note : Coefficient de corrélation = 0.80 ; r2 = 0.64


Source : Calculs effectués à partir de données de l’OCDE.

domaines d’activité aussi sensibles que les finances ou les télécommunications.


Ces craintes ont depuis lors été sensiblement apaisées à la fois par la mise au
point d’une approche très flexible, « à la carte » pourrait-on dire, de la libérali-
sation dans le cadre de l’AGCS (approche à laquelle les pays en développement
ont eux-mêmes contribué lors des négociations d’Uruguay) et par la prise de
conscience croissante que les pays en développement peuvent retirer d’impor-
tants avantages, sur le double plan des importations et des exportations, d’une
plus grande ouverture des échanges de services, même lorsque leur principal
avantage comparatif réside dans l’agriculture ou l’industrie manufacturière
(Mattoo, 1999 ; Sauvé, 2000).

Ces avantages revêtent la forme d’une baisse du coût des services intermé-
diaires importés, qui sont généralement des intrants essentiels pour la produc-
tion de biens et d’autres services, et de nouvelles possibilités d’exportation pour
l’industrie des services des pays en développement eux-mêmes. La figure 2 per-
met de constater que si les services représentaient autrefois une part beaucoup
plus importante des échanges entre pays industrialisés qu’entre pays en déve-
24 loppement, l’écart a aujourd’hui pratiquement disparu. Comme le montre la

© OCDE 2002
Des arguments en faveur de l’ouverture des marchés de services

Figure 2. Tendances convergentes du commerce des services


Part des services dans le total des échanges, 1980-2000

Pays de l’OCDE Reste du monde

% %
25 25

20 20

15 15

10 10

5 5

0 0
1980 1985 1990 1995 2000

Source : Calculs effectués à partir de données de l’Organisation mondiale du commerce.

figure 3, les exportations de services ne présentent pas uniquement de l’intérêt


pour les pays industrialisés. Les pays en développement demandent désormais
activement des négociations sur les services, notamment dans les domaines où ils
disposent de puissants avantages comparatifs (par exemple, le tourisme ou la
mobilité de la main-d’œuvre).

La troisième vague de critiques, analysée dans la présente étude, se situe


exactement à l’opposé de la première. Au lieu de voir dans les services des activi-
tés non productives trop insignifiantes pour retenir l’attention des responsables
de la politique commerciale, les initiateurs du tout dernier discours à l’encontre
de la libéralisation des services font valoir que certains secteurs de services sont
tout simplement trop importants pour être couverts par des règles commerciales
internationales. Cet argument se fonde sur les menaces que l’ouverture des
échanges de services ferait peser sur certains domaines d’activités sensibles
comme les soins de santé, l’éducation et autres services sociaux, la culture et les
services d’intérêt public. D’après certains détracteurs de l’AGCS, la libéralisation
du commerce et des investissements dans le secteur des services suscite non
seulement les craintes traditionnelles quant aux effets potentiellement préjudi-
ciables que la concurrence pourrait exercer sur les producteurs locaux, mais
menace aussi d’interdire l’accès des groupes les plus pauvres à des services 25

© OCDE 2002
Pour l’ouverture des marchés de services : L’Accord général sur le commerce des services

Figure 3. Place des services dans les exportations de certains pays


Exportations de services commerciaux en pourcentage des exportations totales, 1999

Turquie
Israël
Inde
États-Unis
Suisse
Australie
Union européenne
Thaïlande
Singapour
Hong-Kong, Chine
Corée
Japon
Canada
Malaysie
Chine
Taipei chinois
Mexique
0 10 20 30 40
%

Source : Calculs effectués à partir de données de l’Organisation mondiale du commerce (2000).

essentiels, permet à des sociétés multinationales de dominer les marchés mon-


diaux, conduit à la disparition ou à la marginalisation de cultures indigènes,
compromet la santé et le bien-être des consommateurs, sape la démocratie et
affaiblit la souveraineté des États en matière de réglementation.
Ces critiques trahissent cependant une méconnaissance de l’AGCS et de la
façon dont il fonctionne. L’un des objectifs de la présente étude est de répondre à
certaines des inquiétudes dont témoigne cette troisième vague de critiques et
d’avancer des arguments pour replacer dans sa juste perspective la controverse
naissante engendrée par le lancement d’une nouvelle série de négociations au
titre de l’AGCS.

26

© OCDE 2002
Chapitre 3

L’efficience des services et ses avantages


pour l’ensemble de l’économie

La protection de secteurs inefficients a sans doute un coût économique glo-


balement plus élevé dans le cas des services que dans celui des marchandises.
Pour tirer le meilleur parti de l’internationalisation des marchés de services, il est
indispensable que les pays adoptent un régime libéral en matière d’échanges et
d’investissement, ainsi qu’un dispositif réglementaire de nature à favoriser la
concurrence dans les services d’infrastructure de base – télécommunications,
finances, transport, énergie. En outre, même si ces secteurs sont probablement
ceux qui influent le plus sur la capacité d’un pays à prendre part aux échanges
internationaux, ils ne sont pas les seuls à jouer un rôle essentiel. Les services aux
entreprises, notamment dans les domaines juridique et comptable, sont particu-
lièrement importants pour réduire les coûts de transaction – dont le niveau élevé
est souvent l’un des principaux obstacles à la croissance économique dans les
pays en développement. L’éducation et les services de santé sont indispensables
pour la formation du stock de capital humain. Les services de détail et de gros
constituent un lien vital entre les producteurs et les consommateurs, et un facteur
déterminant de l’affectation efficiente des ressources en fonction des besoins. La
mise au point de logiciels n’est rien moins que le soubassement de la nouvelle
économie fondée sur le savoir. Et les services en matière d’environnement contri-
buent au développement durable en atténuant les retombées négatives de l’acti-
vité économique sur le milieu (Banque mondiale, 2001). Les pays qui sauront
créer des conditions propices à la fourniture efficiente des services se rendront
compte que l’internationalisation peut apporter une contribution positive à la
convergence économique mondiale. Les autres risquent fort, au contraire, d’aggra-
ver encore leur retard.
Il n’est guère surprenant, par conséquent, que bon nombre de pays dévelop-
pés et de pays en développement aient entrepris depuis quelques années de
vastes réformes en vue d’accroître la concurrence dans les secteurs de services.
Ces réformes ont été en grande partie motivées par l’évolution des technologies
qui a considérablement abaissé le coût de la fourniture des services, tout en favo- 27

© OCDE 2002
Pour l’ouverture des marchés de services : L’Accord général sur le commerce des services

risant l’apparition de la concurrence sur des marchés considérés jusque-là comme


des monopoles naturels. Elles ont également vu le jour sous la pression d’intérêts
industriels et agricoles, ainsi que d’« utilisateurs » situés en aval, qui se sont trou-
vés eux-mêmes confrontés à une intensification de la concurrence à mesure que
les obstacles aux échanges et à l’investissement diminuaient2. Quelles que soient
les mesures ou les branches d’activité considérées, les réformes du secteur des
services paraissent avoir été guidées dans la plupart des cas par un objectif
primordial : laisser les forces du marché déterminer plus librement (mais toujours
dans certaines limites) l’organisation de la production, des échanges et/ou de
l’investissement. En règle générale, cela s’est traduit par un mouvement de
convergence des prix vers des niveaux plus compétitifs par rapport aux prix inter-
nationaux, et par la recherche d’ajustements positifs grâce à la création de nou-
veaux produits et de nouveaux procédés, ainsi qu’au transfert des meilleures
pratiques liées à l’ouverture des marchés (OMC, 1998a).
L’action publique dans le secteur des services revêt une importance qui va
bien au-delà de ses enjeux immédiats. Les services sont des intrants indispensa-
bles pour la production de la quasi-totalité des autres biens et services, et les
producteurs ont besoin des services pour livrer leurs produits aux utilisateurs
finals. Comme le prix et la qualité des services disponibles dans une économie
ont une incidence déterminante sur tous les secteurs, les politiques et les réfor-
mes – notamment sur le plan réglementaire et institutionnel – qui visent à accroî-
tre l’efficience des services peuvent avoir des effets très importants sur la
performance de l’ensemble de l’économie. La libéralisation des services ne doit
donc pas être considérée comme une « concession » accordée à d’autres pays,
mais comme une condition préalable à toute amélioration de cette performance.
Les services aux entreprises jouent un rôle croissant dans l’économie de tous
les pays. Avec le raccourcissement du cycle de vie des produits et la généralisa-
tion des techniques de production en flux tendu, le facteur temps devient de plus
en plus important. Les acheteurs étrangers veulent avoir la garantie d’être livrés
dans les délais et selon les spécifications requises. Or, pour être compétitifs, les
fournisseurs des pays en développement doivent pouvoir compter sur des servi-
ces efficients qui répondent exactement à leurs besoins. Lorsque les restrictions
aux échanges et à l’investissement dans le secteur des services entraînent la pro-
duction d’intrants plus coûteux et de moindre qualité, il est donc évident que la
libéralisation peut se traduire par des gains substantiels en termes d’efficience et
de bien-être3.
D’après des essais de quantification récents rapportés dans Francois et
Hoekman (1990), les obstacles à la concurrence semblent être assez limités dans
les services aux entreprises, les services de conseil et les services de distribution,
comparativement à ce que l’on observe dans les transports, la finance et les télé-
28 communications, ce dernier secteur faisant partie des services fondamentaux dont

© OCDE 2002
L’efficience des services et ses avantages pour l’ensemble de l’économie

dépend la capacité des entreprises à affronter la concurrence internationale. A


l’exception des transports, les politiques visant ces divers secteurs semblent être
beaucoup plus restrictives dans les pays en développement4.
La libéralisation des marchés de services pourrait avoir des avantages nette-
ment plus importants que celle des échanges de marchandises, à la fois parce
que les niveaux de protection sont actuellement plus élevés dans le secteur des
services, et parce que le redéploiement du capital et du travail qui en résulterait
aurait aussi des retombées positives. Des calculs ont été faits pour montrer les
conséquences que pourrait avoir la réforme des services pour l’ensemble de l’éco-
nomie dans un certain nombre de pays en développement. Hoekman et Konan
(1999), par exemple, se sont servis d’un modèle d’équilibre général calculable
(EGC) de l’Égypte pour évaluer l’ordre de grandeur des changements qu’entraîne-
rait la suppression des inefficiences dans le secteur des services. D’après eux, la
production égyptienne progresserait de 4 % si les marchés de services étaient plus
ouverts à la concurrence, et l’amélioration du bien-être serait d’autant plus grande
que les pratiques administratives et réglementaires sont coûteuses en ressources
(qu’il s’agisse de coûts frictionnels ou de coûts de transaction). A l’aide d’un modèle
EGC de la Tunisie, Konan et Maskus (2000) montrent que la libéralisation de six sec-
teurs de services essentiels – télécommunications, construction, transport, services
aux entreprises et assurance, distribution et finance – pourrait se traduire par des
gains de bien-être représentant 7 % du PIB. Ces gains, principalement dus au
démantèlement des barrières à l’IDE dans les services financiers, les télécommu-
nications et les transports, sont plus importants que ceux qui sont censés décou-
ler de l’accord commercial préférentiel entre la Tunisie et l’Union européenne.
Les simulations effectuées par Chadha (1999) pour l’Inde, sur la base d’un modèle
EGC multinational et de différentes hypothèses concernant les structures du mar-
ché dans l’agriculture, l’industrie manufacturière et les services, chiffrent entre
0.7 % et 1.4 % du PIB l’amélioration du bien-être qui résulterait d’une réduction
générale de 25 % de la protection supposée du secteur des services. Pour d’autres
pays de l’Asie du Sud et du Sud-Est, les gains d’efficience calculés par le même
auteur pourraient atteindre 3 % du PIB.
Certaines industries de services possèdent indéniablement des caractéristi-
ques propres à favoriser la croissance. Comme l’indiquent les données écono-
métriques – de façon assez évidente pour le secteur financier et à un moindre
degré, quoique toujours statistiquement significatif, pour le secteur des télécom-
munications –, l’ouverture des marchés de services peut influer sur le rythme de
croissance à long terme. Dans une étude récente, Mattoo et al. (2001) montrent
ainsi, après avoir éliminé les autres facteurs qui agissent sur l’expansion économi-
que, que dans les pays où les services financiers ont été entièrement libéralisés,
le rythme de croissance a été supérieur d’environ un point de pourcentage, en
moyenne, à la performance enregistrée par les autres pays. D’après ces travaux, 29

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Pour l’ouverture des marchés de services : L’Accord général sur le commerce des services

l’impulsion donnée à la croissance est même encore plus grande – de l’ordre de


1.5 % sur le long terme – lorsque la suppression des restrictions concerne à la fois
les services financiers et les télécommunications5.
Ces chiffres sont impressionnants si on les compare à l’impact de la libérali-
sation des échanges de marchandises tel qu’il est habituellement mesuré avec
des modèles analogues. Ils sont révélateurs de ce que beaucoup de dirigeants
savent déjà intuitivement depuis longtemps, comme en témoignent les vigoureux
efforts de libéralisation unilatérale des échanges et de l’investissement observés
dans le secteur des services : à savoir que la réforme de la réglementation et le
renforcement de la concurrence sur le marché des services peut avoir des avanta-
ges très importants pour l’ensemble de l’économie.
S’il ne fait pas de doute que les effets positifs d’un effort ininterrompu de
réforme et de libéralisation des services sont, relativement parlant, beaucoup
plus importants pour les pays en développement, ils ne sont en aucune façon
négligeables pour les pays de l’OCDE. D’ailleurs, bien que ceux-ci aient profondé-
ment remanié leur réglementation dans les principaux secteurs de services au
cours des 20 dernières années, l’état actuel des dispositifs réglementaires ainsi
que la portée et le rythme des réformes en cours continuent de varier considéra-
blement selon les pays. De ce fait, comme le montrent le tableau 1et la figure 4, la
disparité des régimes de réglementation est encore très grande, et les possibilités
de réforme toujours très nombreuses dans les principales industries de services.
Un certain nombre de travaux économétriques mettent en lumière les effets
positifs pour l’ensemble de l’économie qu’ont enregistrés les pays de l’OCDE les
plus avancés dans la réforme de la réglementation et l’ouverture à la concurrence
du secteur des services : i) la part des services dans la production intérieure, la
croissance de l’emploi et le rattrapage de la productivité atteignent des niveaux
plus élevés ; ii) les systèmes de distribution ont été modernisés ; iii) le transport
de marchandises par le rail et par la route est devenu moins coûteux ; iv) les
réseaux de transport aérien ont été modernisés et ont gagné en efficacité, et les
tarifs ont considérablement baissé pour toutes les catégories de passagers ; v) les
télécommunications et la distribution d’électricité sont devenues plus efficientes
et moins coûteuses, surtout pour les entreprises. En outre, dans bon nombre de
branches d’activité, la réforme de la réglementation est allée de pair avec le pro-
grès technique, l’innovation et la diversification des produits. Et les pressions de
la concurrence qui se sont exercées sur les marchés libéralisés ont incité les
entreprises à investir pour accroître leur productivité, en particulier dans les TIC
(Nicoletti, 2001).
Plusieurs analyses internationales récentes désignent un certain nombre de
domaines dans lesquels un effort plus appuyé en faveur de la libéralisation et de
30 la réforme de la réglementation pourrait largement contribuer à améliorer la per-

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L’efficience des services et ses avantages pour l’ensemble de l’économie

Tableau 1. Environnement réglementaire des industries de services


et de la distribution d’électricité dans les pays de l’OCDE1

Très libéral Libéral Restrictif Très restrictif

Industries concurrentielles Industries de réseaux

Distribution Transport routier Téléphonie Transport aérien Téléphonie Transport


Électricité
au détail de marchandises mobile de passagers fixe2 ferroviaire

Australie
États-Unis3
Suède
Royaume-Uni
Allemagne
Pays-Bas
Nouvelle-Zélande
Finlande
Norvège
Corée
Canada
Irlande
Mexique
Islande
Danemark
Belgique
Japon4
Autriche
France
Suisse
République tchèque
Hongrie
Portugal
Pologne
Espagne
Italie
Turquie
Grèce

1. Version partiellement actualisée d’un tableau publié initialement dans Nicoletti (2001). La mise à jour repose sur
des informations communiquées par un certain nombre de pays Membres sur les réformes entreprises
depuis 1998. Elle n’a pas été effectuée pour tous les pays Membres. Le tableau fait la synthèse de plusieurs indi-
cateurs détaillés placés sur une échelle de 0 à 6 selon un degré croissant de restriction à la concurrence dans cha-
que secteur, les divers aspects des dispositifs réglementaires en place étant ensuite évalués au moyen de
techniques statistiques qui déterminent le poids à donner à chaque indicateur. Les pays sont rangés dans la caté-
gorie « très libéral », « libéral », « restrictif » ou « très restrictif » selon l’écart qui les sépare d’une moyenne établie
pour la zone OCDE.
2. Communications longue distance (internationales et interurbaines) uniquement.
3. Les indicateurs pour la distribution au détail et la téléphonie mobile sont en partie estimés.
4. L’indicateur pour la distribution au détail est en partie estimé.
Source : Nicoletti (2001). 31

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Figure 4. Libéralisation des marchés de produits dans les pays de l’OCDE

Fortement réglementé Moyennement réglementé Faiblement réglementé

Industries concurrentielles1

Transport routier de marchandises Transport aérien de passagers2


Restrictions Obstacles Prix Restrictions Obstacles Prix
sur les services à l’entrée contrôlés sur les services à l’entrée contrôlés
Pourcentage de pays de l’OCDE Pourcentage de pays de l’OCDE
100 100
80 80
60 60
40 40
20 20
0 0
-20 -20
-40 -40
-60 -60
-80 -80
-100 -100
1975 90 98 1975 90 98 1975 90 98 1975 90 98 1975 90 98 1975 90 98

Industries comportant des segments non concurrentiels3

Électricité Télécommunications5 Transport ferroviaire


4
Intégration Obstacles à l’entrée Obstacles à l’entrée Obstacles à l’entrée

Pourcentage de pays de l’OCDE Pourcentage de pays de l’OCDE


100 100
80 80
60 60
40 40
20 20
0 0
-20 -20
-40 -40
-60 -60
-80 -80
-100 -100
1986 90 98 1986 90 98 1985 90 98 1985 90 98

1. Fortement réglementé : L’accès est soumis à restrictions et les prix ou les services sont déterminés ou approuvés par
un organe de réglementation. Moyennement réglementé : L’accès est autorisé dans certaines conditions et les entrepri-
ses disposent d’une certaine latitude pour déterminer les prix ou les services. Faiblement réglementé : L’accès est entiè-
rement libre et les entreprises ont toute latitude pour déterminer les prix et les services.
2. Liaisons intérieures et régionales.
3. Fortement réglementé : L’accès aux marchés concurrentiels est soumis à restrictions et, pour l’électricité, l’intégration
verticale est totale. Moyennement réglementé : L’accès aux marchés est en partie autorisé et, pour l’électricité, l’intégra-
tion verticale est limitée.
4. Faiblement réglementé : L’accès aux marchés est entièrement libre et, pour l’électricité, la séparation verticale est totale.
5. Dans le secteur de la production.
6. Téléphonie fixe : interurbaine et internationale.
Source : OCDE, Réforme réglementaire, privatisation et politique de la concurrence, 1992 ; base de données inter-
32 nationale de l’OCDE sur la réglementation.

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L’efficience des services et ses avantages pour l’ensemble de l’économie

formance économique et le niveau de vie dans la zone OCDE. Dans bon nombre
de cas, les initiatives qui s’imposent sont en fait des mesures de libéralisation
des échanges et de l’investissement qui pourraient très bien être négociées au
niveau régional ou dans le cadre de l’AGCS, notamment : i) élimination des mesu-
res qui restreignent l’entrée et/ou l’investissement dans les secteurs de services
soumis à la concurrence, comme la distribution au détail – par exemple, sup-
pression des mesures discriminatoires contre certaines catégories de prestatai-
res de services ou d’investisseurs (grandes surfaces commerciales, entreprises
étrangères, etc.) ; ii) ouverture à la concurrence des routes aériennes internatio-
nales et suppression des restrictions applicables aux prises de participation
dans les compagnies aériennes ; iii) création de conditions favorables à la
concurrence dans les services de transport de marchandises par le rail ;
iv) poursuite de la libéralisation dans le secteur des télécommunications,
notamment en ce qui concerne l’ouverture de la boucle locale à des fournis-
seurs de services concurrents ; v) accélération des réformes dans le secteur de
la distribution d’électricité (Nicoletti, 2001).

A qui profite l’ouverture des marchés de services ?

Avantages pour les consommateurs

L’aspect peut-être le plus surprenant des controverses qui entourent depuis


quelque temps le commerce des services, c’est la légèreté avec laquelle elles
évacuent l’intérêt des consommateurs. Il n’y a rien de nouveau dans le fait que les
consommateurs eux-mêmes ne fassent pas entendre leur opinion ; la question
des biens publics a toujours tenu les usagers éloignés du débat sur la politique
commerciale et permis aux producteurs d’orienter en leur faveur les règles élabo-
rées dans ce domaine. Et même si cela est sans doute moins vrai pour le
commerce des services que pour celui des marchandises, comme l’a montré
l’influence décisive que certains utilisateurs, au premier rang desquels le secteur
financier, ont exercée sur la libéralisation des télécommunications pendant le
Cycle d’Uruguay, le secteur des services, tout comme l’industrie manufacturière
ou l’agriculture, n’est pas totalement immunisé contre la tendance qui consiste à
ignorer ou à minimiser l’intérêt des consommateurs, ou encore à tenir des propos
parfaitement égoïstes en faisant mine de défendre ces derniers. Il n’est pas diffi-
cile de biaiser les analyses pour mettre en avant les intérêts et les positions des
producteurs plutôt que ceux des consommateurs. Dans le contexte des services, il
suffit de mettre l’accent sur les intérêts des avocats, des médecins, des adminis-
trateurs du système de santé, des enseignants, des cinéastes, des auteurs, des
fonctionnaires et ainsi de suite, au lieu d’attirer l’attention sur les clients, les
patients, les étudiants, les cinéphiles, les lecteurs et les usagers des services de
distribution d’eau et d’électricité. 33

© OCDE 2002
Pour l’ouverture des marchés de services : L’Accord général sur le commerce des services

Les avantages spécifiques que les consommateurs peuvent retirer de la libé-


ralisation des échanges sont théoriquement les mêmes dans le cas des services
que dans celui des marchandises. Lorsque des marchés sont ouverts aussi bien
aux fournisseurs nationaux qu’aux fournisseurs étrangers, les effets qui en résul-
tent sont généralement ceux que produit la concurrence en matière de qualité et
de prix.

Les télécommunications offrent l’exemple le plus éloquent de la baisse des


coûts qu’entraîne la libéralisation à la fois pour les consommateurs et pour les
entreprises (voir la section spéciale à la suite du chapitre 3 pour une description
plus complète des avantages de la libéralisation dans un certain nombre de sec-
teurs de services, dont les télécommunications). La figure 5 illustre la réduction
considérable des coûts réels des services de téléphonie internationale dans le
cas des appels passés des États-Unis vers le Japon et le Royaume-Uni.

En 1982, le coût réel d’un appel de sept minutes des États-Unis vers le Japon
était de 23.64 USD (en dollars de 1999), alors qu’en 1999, le même appel au tarif
le plus économique d’AT&T ne coûtait plus que 3.36 USD, soit une réduction de
85.8 %. Le coût des appels à destination du Royaume-Uni a diminué de 95 % au
cours de la même période. Les réductions les plus fortes se sont produites

Figure 5. Évolution des coûts des appels téléphoniques internationaux, 1983-991

25 25

Appels vers le Japon

20 20

15 15

Tarif de base

10 Appels vers le Royaume-Uni 10


Tarif de base

5 5
Tarif réduit

Tarif réduit
0 0
1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999

1. Tarifs appliqués par AT&T aux abonnés résidentiels des États-Unis pour des appels de sept minutes en période
de pointe au 31 décembre, en dollars constants de 1999.
34 Source : Calculs effectués à partir de données de la Federal Communications Commission (1999).

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L’efficience des services et ses avantages pour l’ensemble de l’économie

en 1997, année où l’OMC a conclu avec succès plusieurs années de négociations


sur l’accès aux marchés dans le secteur des services de télécommunications de
base. Entre 1983 et 1996, c’est-à-dire en l’espace de 13 ans, les tarifs des appels
vers le Japon et vers le Royaume-Uni avaient reculé respectivement de 55.7 % et
de 60.3 %, mais ils ont enregistré une nouvelle et forte baisse de 67.3 % et de
86.8 %, respectivement, au cours de la seule année 1997. Il ne fait guère de doute
que les négociations menées au titre de l’AGCS ont alors conforté et accéléré la
tendance à la baisse des prix qui s’était déjà enclenchée aux États-Unis, et
qu’elles ont aussi contribué à ce qu’elle se propage à d’autres pays.
Aussi importantes qu’elles soient, les baisses de tarifs ne sont pas les seuls
avantages qu’apporte l’intensification de la concurrence dans le domaine des
télécommunications. Il fut un temps où les compagnies qui avaient le monopole
du téléphone étaient les plus notoirement insensibles à la demande des clients,
les faisant attendre des mois et parfois même (dans certains pays en développe-
ment) des années pour obtenir l’installation d’une ligne. L’arrivée de nouvelles
technologies (notamment la téléphonie cellulaire) et l’ouverture du marché à la
concurrence ont entraîné une nette amélioration des services téléphoniques dans
la plupart des pays. Cette évolution est extrêmement appréciable pour les entre-
prises, et elle améliore sensiblement la qualité de vie des consommateurs. En
outre, ces avantages commerciaux et personnels sont encore plus importants si
l’on considère l’effet multiplicateur du téléphone en tant que moyen d’accès au
réseau Internet.

Avantages pour les salariés

Les salariés du secteur des services sont généralement mieux payés et béné-
ficient de meilleures conditions de travail que leurs homologues des autres bran-
ches d’activité. Ils ont aussi un plus grand pouvoir de négociation individuel face à
leur employeur et plus de chances de retrouver un emploi en cas de déménage-
ment, étant donné le caractère interchangeable de nombreuses fonctions qu’ils
occupent, même si les effets de cette situation sur les négociations collectives
sont moins évidents. Plusieurs activités de services sont souvent caractérisées par
un degré de convergence des qualifications supérieur à la moyenne parmi les
spécialistes des nouvelles technologies. Ainsi, posséder les compétences requi-
ses dans un secteur de services comme l’informatique ou le traitement des don-
nées numériques ouvre sans doute de bonnes perspectives de mobilité verticale
et horizontale dans la nouvelle économie. L’amélioration des possibilités de
transfert de ces qualifications d’un secteur à l’autre est un important sujet d’étude
pour l’avenir.
La figure 6 montre que, contrairement à une idée largement répandue dans
le public, les salariés du secteur des services sont en règle générale mieux payés 35

© OCDE 2002
Pour l’ouverture des marchés de services : L’Accord général sur le commerce des services

Figure 6. Niveau des salaires relatifs dans le secteur des services


Écart en pourcentage par rapport aux salaires de l’industrie manufacturière,
dans certaines branches et dans certains pays

21.9 Mexique 39.3 Intermédiation financière

9.6 Nouvelle-Zélande 28.2 Électricité, gaz et eau

Australie 17.6 Administration publique et défense


9.5
15 Éducation
6.5 Royaume-Uni
7.9 Immobilier
5.9 Suisse
3.8 Transport, stockage et communications
5.9 Espagne
3.3 Santé et affaires sociales
5.1 Norvège Autres services collectifs, sociaux
-1.4 et personnels
5.1 France
-8.2 Bâtiment
4.1 Pays-Bas Commerce de détail et de gros, réparation
-13.4
-13.2 Autriche -28.5 Hôtellerie et restauration

-20 -10 0 10 20 30 -40 -20 0 20 40 60


% %

Source : Calculs effectués à partir de données du Bureau International du Travail pour 1998 ou 1999. Seuls figurent
ici les pays pour lesquels il existait des données sur chacun des secteurs considérés.

que ceux du secteur manufacturier. Calculés à partir de statistiques du Bureau


international du travail, ces chiffres indiquent en effet que dans sept des onze
branches de services sélectionnées, les salaires sont plus élevés que dans le sec-
teur manufacturier, et que ce résultat se confirme dans tous les pays considérés, à
une seule exception près, lorsqu’on calcule la moyenne non pondérée des salai-
res versés dans l’ensemble des activités de services. L’avantage de salaire est
plus important dans les secteurs qui nécessitent un niveau de qualification plus
élevé (finance et éducation, par exemple) et/ou qui tendent à réunir un plus grand
nombre de travailleurs syndiqués (services d’intérêt public et administration publi-
que, notamment). Bien entendu, tous les emplois de services ne sont pas mieux
rémunérés que les emplois manufacturiers, comme le prouvent les rémunérations
assez basses observées dans le commerce de détail, l’hôtellerie et la restauration
où le niveau d’éducation des salariés est souvent plus faible et le travail à temps
partiel plus courant. Mais il faut se garder de faire des généralisations à partir de ces
exemples – on pense ici à l’image tristement célèbre du vendeur de fast-food qui
est censée caractériser l’emploi dans les services. Les secteurs en question, il faut
le noter, sont souvent moins exposés à la concurrence internationale et ne partici-
36 pent généralement pas aux échanges, car ils supposent l’existence d’une grande

© OCDE 2002
L’efficience des services et ses avantages pour l’ensemble de l’économie

proximité entre vendeurs et consommateurs. Comme il convient à un secteur qui


emploie près de sept salariés sur dix dans les pays de l’OCDE, l’économie des
services a d’ordinaire bien plus à offrir à ceux qui possèdent un niveau d’éduca-
tion et des compétences techniques élevés que le secteur manufacturier, peut-
être plus intéressant en revanche pour les travailleurs moins qualifiés.

Avantages pour les entreprises

Les bénéficiaires les plus évidents de l’ouverture des marchés de services


sont les entreprises compétitives et capables d’exporter qui sont prêtes à aller
affronter la concurrence à l’étranger. De façon moins apparente mais non moins
significative, les entreprises qui achètent les services sont elles aussi avantagées.
L’un des éléments déterminants du succès d’une entreprise, que ce soit dans le
secteur des marchandises ou dans celui des services, tient à l’accès qu’elle peut
avoir, dans de bonnes conditions de prix et de qualité, aux services dont elle a
besoin pour se développer. Les pays qui ouvrent leurs marchés aux fournisseurs
de services étrangers – et qui deviennent donc des importateurs plus efficients
de ces services – sont à même de réduire les coûts et d’améliorer la compétitivité
de leurs producteurs pour toute une gamme de marchandises et de services.
L’exemple du commerce des marchandises permet d’apprécier la valeur
potentielle, dans ce domaine, d’une baisse des prix de certains services. Dans la
mesure où les exportateurs de produits agricoles et de produits manufacturés ont
besoin de moyens de transport efficaces et d’assurances d’un coût abordable pour
leurs expéditions à l’étranger, toute amélioration du coût et de la qualité de ces ser-
vices peut contribuer à l’expansion du commerce de marchandises. C’est ce qui res-
sort clairement de la figure 7, qui montre l’ampleur de la baisse des droits de
douane et des coûts d’expédition enregistrée depuis 25 ans aux États-Unis pour les
importations de marchandises. Alors qu’en 1975, les droits de douane et les coûts
d’expédition se montaient à 10.57 USD au total par tranche de 100 USD de mar-
chandises importées, ils ne représentaient plus que 4.98 USD en 2000. Sur les
5.59 USD d’économies ainsi réalisées (soit 59.7 % du total), 3.34 USD provenaient
de la baisse des coûts d’expédition et les 2.25 USD restants de la baisse des
droits de douane. En 2000, les coûts d’expédition moyens (3.33 %) représentaient
un peu plus du double de la moyenne des droits de douane (1.65 %). On voit
bien, grâce à cet exemple, qu’une libéralisation plus poussée des services pour-
rait, dans la mesure où elle renforcerait la concurrence et ferait baisser les coûts
d’assurance et de transport, réduire sensiblement les coûts de transaction inhé-
rents au commerce des marchandises.
La même logique s’applique à la catégorie des services aux entreprises, parfois
également appelés services intermédiaires, qui regroupe notamment des activités
dans les domaines de la gestion, du traitement administratif, des technologies de 37

© OCDE 2002
Pour l’ouverture des marchés de services : L’Accord général sur le commerce des services

Figure 7. Évolution des coûts d’importation des marchandises aux États-Unis

Coût moyen de l’assurance et du transport Droit de douane moyen

% %
7 7

6 6

5 5

4 4

3 3

2 2

1 1

0 0
1975 1980 1985 1990 1995 2000

Note : Le coût moyen de l’assurance et du transport est calculé en comparant la valeur caf des importations avec la
valeur en douane. Les calculs pour 1980 ne prennent pas en compte la valeur en douane, mais la valeur FLB.
Source : Calculs effectués à partir de données du Department of Commerce des États-Unis.

l’information ou de l’ingénierie. Étant donné que ces services spécialisés sont


généralement produits dans des conditions caractérisées par des rendements
d’échelle croissants, il est d’ordinaire impossible pour les entreprises de les assu-
rer elles-mêmes avec leurs moyens internes ; et elles auront tendance à les
sous-traiter à des fournisseurs extérieurs.

38

© OCDE 2002
Les avantages concrets de l’ouverture
des marchés de services
Les avantages concrets de l’ouverture des marchés de services

Gains de bien-être à l’échelle mondiale


• On estime que l’effet de la libéralisation des services, en termes de gains de
bien-être à l’échelle mondiale, est à peu près du même ordre que celui de la sup-
pression totale des obstacles au commerce des marchandises (dans l’agriculture
et l’industrie manufacturière). D’après une étude de Dee et Hanslow (1999), le
monde dans son ensemble gagnerait plus de 260 milliards d’USD par an si tous
les obstacles aux échanges subsistant après le Cycle d’Uruguay étaient éliminés.
Sur cette somme, environ 50 milliards proviendraient de la libéralisation du
commerce des produits agricoles, et 80 milliards de celle du commerce des pro-
duits manufacturés, les 130 milliards restants – soit la moitié du gain total – étant
imputables à la libéralisation des échanges de services.
• Les pays en développement ont relativement plus à gagner de la libéralisation
de leurs échanges de services que les pays industrialisés. D’après les estima-
tions, les gains de bien-être (exprimés en pourcentage du PIB) d’une réduction
« hypothétique » de 25 % de la protection du secteur des services représente-
raient 1.2 % pour les États-Unis et le Japon, et 1 % pour l’UE, tandis qu’ils seraient
de 3 % pour le reste de l’Asie du Sud, 2.9 % pour les pays de l’ASEAN, 2.5 % pour
un groupe d’économies nouvellement industrialisées et 1.4 % pour l’Inde. Dans le
cas des pays de l’OCDE, les gains additionnels estimés sont relativement plus
élevés lorsque la libéralisation porte sur les échanges de services que lorsqu’elle
concerne les échanges de marchandises (Chadha, 1999).

Illustration des effets des services dans l’ensemble de l’économie


• Lorsque leur production augmente, les services ont la capacité d’engendrer une
demande de biens et de services dans les autres secteurs de l’économie. Une
étude effectuée pour la Banque mondiale (Azad, 1999) montre que pour toute
unité produite en plus dans le domaine de l’électricité, du gaz, des transports, de
l’administration publique et de la santé au Bangladesh, la demande de produc-
tion enregistrée par les autres secteurs s’accroît dans une proportion comprise
entre 30 % et 43 %. Dans les domaines du logement, de la construction et de la
banque-assurance, chaque unité ajoutée à la production induit un surcroît de
demande de l’ordre de 15 % à 20 % pour les autres secteurs.
• L’étude d’Azad constate en outre que les services de distribution d’énergie (gaz
et électricité), les services bancaires et d’assurance, ainsi que les services de
transport sont des intrants indispensables pour la production d’autre secteurs au
Bangladesh. Ainsi, la contribution des services au secteur du prêt-à-porter – pre-
mier pourvoyeur de devises du pays – se chiffre entre 20 % et 25 %. Ce rôle essen-
tiel signifie non seulement que d’autres secteurs de l’économie doivent pouvoir
disposer de services pour continuer à produire, mais aussi qu’une offre de servi-
41

© OCDE 2002
Pour l’ouverture des marchés de services : L’Accord général sur le commerce des services

ces de meilleure qualité et à des prix plus avantageux ne peut que réduire consi-
dérablement les coûts de production des biens qu’ils permettent de fabriquer.
• Un autre exemple concerne le Chili et ses exportations dynamiques de produits
alimentaires, en particulier de fruits et de poisson frais. Dans ce pays, l’assouplis-
sement des mesures discriminatoires contre les pavillons étrangers a conduit les
exportateurs à se détourner des compagnies maritimes nationales pour expédier
leurs produits à des prix beaucoup plus avantageux. Du coup, de nombreuses
compagnies chiliennes ont opté pour des pavillons de complaisance et investi
dans des équipements de réfrigération appropriés, ce qui a permis à la plupart
des lignes de s’adapter aux nouvelles conditions du marché (Hoekman et Mattoo,
1999a).
• L’un des grands avantages de la libéralisation est probablement d’élargir la
gamme des services dont la production dépend d’économies d’échelle. La diver-
sification des services apporte aux consommateurs non seulement un avantage
direct, comme c’est le cas lorsqu’elle se produit dans les domaines de la restau-
ration et des loisirs, mais aussi un avantage indirect, car une plus grande variété
de services spécialisés aux entreprises, dans les domaines des télécommunica-
tions et de la finance, par exemple, fait baisser les coûts de production des biens
et d’autres services (Copeland, 2001). Les pays qui ont des marchés de petite
taille ont alors vivement intérêt à libéraliser les échanges de services aux entre-
prises, afin de compenser en partie les incitations à la délocalisation qui jouent
en faveur des pays dotés de plus grands marchés (Markusen, 1989).
• L’un des traits distinctifs de nombreux services est qu’il peut être coûteux de leur
faire franchir les frontières (selon les modes de fourniture 1 et 2 de l’AGCS), de
sorte que pour le prestataire étranger, l’investissement ou, selon la terminologie
de l’AGCS, l’établissement d’une présence commerciale (mode 3), offre le moyen
le plus efficace d’accéder à un nouveau marché. Markusen et al. (1999) ont mis au
point un modèle pour étudier les retombées positives qu’un régime d’investisse-
ment libéralisé pour les services intermédiaires peut avoir sur une économie
nationale, même lorsque le prestataire étranger « importe » de son pays d’origine
un bonne part des services qu’il fournit et réalise des économies de
main-d'œuvre dans le pays d’accueil. Leurs conclusions sont les suivantes :
i) l’élimination des restrictions imposées aux IDE dans le secteur des services a
une incidence positive très sensible sur le revenu et le bien-être du pays qui
reçoit ces investissements, incidence beaucoup plus forte que dans les modèles
classiques du commerce des marchandises ; ii) la plus grande diversité des servi-
ces importés entraîne un accroissement de la productivité totale des facteurs
dans les industries d’aval ; iii) les mesures qui visent à protéger la main-d'œuvre
qualifiée locale de la concurrence des services importés peuvent aller à l’encon-
tre du but recherché et entraîner au contraire une baisse de revenu pour cette
main-d'œuvre. Si les deux premiers résultats sont identiques à ceux que l’on
observe dans le cas de la libéralisation des échanges et de l’investissement dans
le domaine des marchandises, le troisième mérite de retenir spécialement
l’attention. Le modèle permet en effet de constater que même lorsque des pres-
tataires étrangers sont engagés pour fournir des services, les effets d’échelle posi-
tifs et les gains de productivité dans les branches situées en aval peuvent être
assez importants pour que le salaire réel de la main-d'œuvre qualifiée augmente
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© OCDE 2002
Les avantages concrets de l’ouverture des marchés de services

après la libéralisation. Autrement dit, le fait de protéger un secteur de services


national de la concurrence étrangère au titre du mode 3 peut avoir des consé-
quences néfastes non seulement pour les diverses branches qui consomment les
services en question, mais aussi pour les prestataires de services eux-mêmes.
• L’un des résultats les plus immédiats des réformes du secteur des services,
signalé par de nombreuses études économétriques, est souvent une baisse de
rentabilité des entreprises en place. En fait, on pourrait considérer la chute des
bénéfices au tout début de la réforme comme le corollaire naturel de tout proces-
sus d’ajustement conduisant à des systèmes de production et de commer-
cialisation plus efficaces. Lorsque des efforts de réforme internes ont échoué, par
exemple du fait de rigidités au niveau des coûts ou d’une mauvaise gestion stra-
tégique (échec d’une alliance entre compagnies aériennes, par exemple), il est
fréquent que de nouvelles entités émergent des rachats, fusions ou autres réor-
ganisations (OMC, 1998a).

Études sectorielles

Télécommunications
• Les principaux indicateurs des télécommunications confirment le rôle détermi-
nant qu’a joué l’Accord sur les télécommunications de base en ce qui concerne
l’ouverture des marchés dans ce secteur. L’exemple de la téléphonie mobile en
offre une excellente illustration. Les recettes mondiales de cette activité ont
atteint 192 milliards d’USD en 1999 et 230 milliards en 2000, soit une hausse de
25 %. Il y avait 650 millions d’abonnés à des réseaux de téléphonie cellulaire dans
le monde en 2000, contre 214 millions en 1997, et d’après les prévisions de
l’Union international des Télécommunications (UIT), ce chiffre passera à 1 milliard
d’ici 2005 (UIT, 2000b).
• Une étude récente de l’OCDE révèle une autre dimension de la situation
d’ensemble de la téléphonie mobile en montrant les écarts de croissance de la
production et les écarts de prix qui existaient entre les pays qui avaient libéralisé
leurs marchés et ceux dont les marchés étaient fortement réglementés au cours
des années 90 (OCDE, 2000a). Dans les premiers, la densité des téléphones
mobiles a augmenté et les prix ont diminué à un rythme beaucoup plus rapide
que dans les seconds. La principale conclusion de l’étude (pour la zone de
l’OCDE) est que la productivité (mesurée par le nombre d’abonnés au téléphone
mobile par salarié de ce secteur) augmente généralement avec la libéralisation,
même avant que le marché soit effectivement libéralisé, mais que les prix
moyens ne commencent à baisser que lorsque le cadre légal destiné à renforcer
la concurrence est en place (Nicoletti, 2001).
• En 1994, le Chili a ouvert à la concurrence son secteur des télécommunications
nationales et internationales, ce qui a entraîné une modernisation rapide des
infrastructures, l’apparition de nouveaux services et une baisse des prix à des
niveaux aujourd’hui parmi les plus bas du monde. Ainsi, le coût des appels locaux
a chuté de 36 % entre 1989 et 1994, celui des appels interurbains de 38 % et celui
des appels internationaux de 50 % (Wellenius, 2000). De même, en El Salvador,
les infrastructures de télécommunications et la qualité des services ont été
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© OCDE 2002
Pour l’ouverture des marchés de services : L’Accord général sur le commerce des services

améliorées après la vente en 1998 d’une part majoritaire du capital de l’opérateur


national public et la mise aux enchères d’une deuxième licence de téléphonie
cellulaire, parallèlement à l’introduction de la concurrence. L’ensemble du terri-
toire est maintenant desservi par les réseaux de téléphonie mobile et le délai
d’attente pour le raccordement au réseau fixe est tombé de plus de six ans à tout
juste 48 heures (Mann, 2000).
• Aux Philippines, la réforme du secteur des télécommunications a eu des résultats
indéniablement positifs : le nombre de lignes téléphoniques est passé d’un peu
plus de 1 million avant l’introduction du nouveau programme en 1993 à 6.5 millions
au premier semestre de 1998. La téléphonie cellulaire a connu elle aussi une
croissance rapide et la diffusion des services téléphoniques a progressé dans le
pays. La proportion de municipalités ayant accès au téléphone est passée de
20 % à 37 % depuis 1992, tandis que le nombre d’opérateurs, issus pour beaucoup
d’associations entre des partenaires locaux et internationaux, a sensiblement
augmenté (APEC, 1998a).
• Aux Bermudes, la déréglementation, l’amélioration des infrastructures et
l’accroissement de l’IDE ont fait baisser le coût des appels téléphoniques inter-
nationaux de 66 % au cours des quatre dernières années1.
• L’Internet rend beaucoup plus abordables les communications sur le continent
africain ainsi qu’entre l’Afrique et le reste du monde. L’envoi d’un document de
40 pages de Madagascar en Côte d’Ivoire coûte aujourd’hui 0.20 USD par courrier
électronique, environ 45 USD par télécopie et 75 USD par messagerie. De plus en
plus de quotidiens africains publient désormais des éditions en ligne en utilisant
les nouvelles de l’étranger trouvées sur l’Internet2.

Services financiers
• La libéralisation des échanges et de l’investissement dans le secteur des services
financiers peut accroître les revenus et stimuler la croissance. Selon une étude sur
la déréglementation des conditions d’ouverture de succursales bancaires locales
aux États-Unis, qui a permis aux holdings bancaires de consolider leurs filiales
pour les faire fonctionner comme des succursales et aux banques d’ouvrir des
succursales où elles le souhaitent à l’intérieur des limites d’un État, la levée des
restrictions stimulerait la croissance dans une proportion de 0.3-0.9 % du PIB pen-
dant les dix années qui suivent la déréglementation, puis de 0.2-0.3 % (Jayarante
et Strahan, 1996).
• Au Chili, les réformes du secteur financier ont donné naissance à un système ban-
caire solide dans lequel règne désormais un plus grand climat de confiance. Les
dépôts bancaires sont passés de 350 millions d’USD en 1989 à 12.2 milliards à la fin
de 1997 ; le montant des prêts par salarié est passé de 27 000 USD à 490 000 USD
et les taux d’intérêt réels sont tombés de plus de 40 % à environ 9 % au cours de la
même période. L’ensemble de la société bénéficie désormais de services bancai-
res de meilleure qualité et d’un accès plus large au crédit, tandis que des activités
économiques productives comme l’agriculture et l’élevage, autrefois jugées trop
risquées, disposent à présent de circuits de financement plus efficaces. Alors que
les prêts accordés à ces deux secteurs ne représentaient que 54 millions d’USD au
total en 1990, ils ont atteint 440 millions en 1997 (APEC, 1998b).
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© OCDE 2002
Les avantages concrets de l’ouverture des marchés de services

• Le développement de l’ensemble des services financiers a eu un effet très béné-


fique pour l’emploi en Afrique du Sud. En outre, l’arrivée de concurrents étran-
gers dans tous les segments du marché a amplement contribué à faire du pays le
centre financier régional qu’il est devenu aujourd’hui. Non seulement parce que
les nouveaux venus ont eux-mêmes utilisé l’Afrique du Sud comme une base
régionale, mais aussi parce qu’ils ont renforcé la compétitivité du marché en
abaissant les prix, en élargissant la gamme de produits et en améliorant la qualité
des services (Hodge, 1998).
• Maurice a entrepris des réformes législative, réglementaire et fiscale dans les
domaines des placements et des transactions financières internationales, en vue
de soutenir le développement du secteur financier offshore. Cela s’est traduite
par une nette augmentation du nombre total d’établissements offshore agréés
en 1998, avec des avantages directs et indirects chiffrés à environ 2.5 % du PIB.
En 1997, la convention de double imposition conclue avec l’Inde, de pair avec la
libéralisation progressive de l’économie indienne, a fait transiter par l’île Maurice
quelque 6 milliards d’USD d’investissements destinés à l’Inde, soit 32 % du mon-
tant total des flux d’IDE et des investissements de portefeuille de l’étranger enre-
gistré par ce pays cette année-là (CNUCED, 1999a).
• En Corée, la libéralisation du système financier a permis d’éliminer un certain
nombre de points faibles et a globalement renforcé la compétitivité des acteurs
présents sur le marché. Dans le secteur bancaire, les participations étrangères ont
aidé à renforcer la crédibilité extérieure du pays. Les entrées de capitaux étran-
gers ont accru la demande sur les marchés de valeurs, et il est ainsi devenu plus
facile pour les entreprises de lever des fonds à long terme, d’améliorer leur struc-
ture financière et d’accroître leur rentabilité. La libéralisation du marché des capi-
taux a donc contribué au redressement de l’économie après la crise financière qui
a secoué l’Asie en 19973.
• Une étude effectuée pour la Banque mondiale et l’OMC illustre concrètement les
avantages apportés par l’assouplissement des conditions d’entrée, pour les éta-
blissements tant nationaux qu’étrangers, dans le secteur bancaire colombien
(Barajas et al., 2000). Après 1990, la simple annonce de l’ouverture de certains mar-
chés à de nouveaux entrants a stimulé la concurrence, tandis que les change-
ments apportés à la régulation et à la supervision du secteur bancaire se sont
traduits par une réduction des marges d’intérêt et par une amélioration de la qua-
lité des prêts (mesurée par la proportion des créances immobilisées dans les
bilans des banques).

Transports
• Aux États-Unis, premier pays à avoir déréglementé à grande échelle son secteur
aérien, le prix moyen du transport aérien est tombé de 0.144 USD par mile en 1970
à 0.079 USD par mile en 1997 (en dollars de 1982) (Hufbauer et Warren, 1999).
• Une libéralisation plus poussée des services internationaux de transport aérien
aurait beaucoup d’avantages. En 1993, l’élimination des restrictions bilatérales
concernant la liberté d’accès aux marchés à l’intérieur de l’UE, la tarification et
l’attribution des créneaux horaires pour l’utilisation des infrastructures s’est
traduite par l’octroi de près de 800 nouvelles licences d’exploitation, notamment
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© OCDE 2002
Pour l’ouverture des marchés de services : L’Accord général sur le commerce des services

à de petites compagnies aériennes. Grâce à la baisse et à la modulation des tarifs,


la demande de transport aérien a augmenté de 20 % (Commission des Commu-
nautés européennes, 1996a).
• Dans les deux années qui ont suivi la conclusion de l’accord bilatéral « open skies »
entre le Royaume-Uni et l’Irlande, les tarifs des vols en classe économique ont pra-
tiquement diminué de moitié entre Londres et Dublin, alors qu’ils restent très éle-
vés entre Dublin et les autres capitales de l’UE (Hufbauer et Findlay, 1996).
• Le retrait en cours des contingents bilatéraux qui conditionnent l’accès aux pays
de l’UE et l’élimination des délais liés aux formalités de contrôle aux frontières
dans le secteur du transport routier ont jusqu’à présent réduit de 5 % à 6 % le coût
du passage aux frontières des camions pour un déplacement standard de
1 000 kilomètres (Commission des Communautés européennes, 1996b).
• Selon une étude de la Productivity Commission (1998) en Australie, l’arrivée d’un
nouveau transporteur sur les liaisons aériennes à destination et en provenance
de ce pays entraînerait une réduction des tarifs estimée entre 2.4 % et 7.7 %, avec
des gains de bien-être à la fois pour l’Australie et pour l’étranger. Les profits des
compagnies aériennes baisseraient et la rente du consommateur augmenterait,
dégageant un gain net d’environ 30 millions d’AUD, et les déplacements de voya-
geurs enregistreraient une croissance nette totale de près de 4 % (la seconde des
deux années sur lesquelles la simulation a été effectuée, et de 2 % la première).
La Productivity Commission analyse aussi les effets d’une ouverture des marchés
sur le modèle de l’approche « open club » dans le secteur aérien, en prenant pour
exemple le regroupement de l’Australie, de la Chine, de Hong-Kong (Chine) et du
Japon au sein du club. Ses estimations font ressortir un gain total de 253 millions
d’AUD pour ces quatre membres en 1997.
• Au Sri Lanka, la privatisation, la réforme de la réglementation, le perfectionne-
ment des ressources humaines ainsi que la coopération internationale dans le
secteur des services portuaires ont élargi la place des transports dans l’économie,
les services aériens, maritimes et portuaires dégageant ensemble un excédent
net en hausse de 13 %. Au cours de la période 1979-97, le trafic des conteneurs a
été pratiquement multiplié par cent (CNUCED, 1999b).

Éducation
• La contribution globale du secteur de l’enseignement international à l’économie
néo-zélandaise est estimée à 545 millions d’USD, soit environ 0.5 % du PIB, contre
0.3 % pour la pêche, 0.7 % pour la prospection de pétrole et de gaz et 0.9 % pour
l’horticulture. Les emplois directement liés aux dépenses des étudiants étran-
gers dans le pays représentent quelque 4 500 postes à temps plein, et ce total
passe à plus de 10 000 si l’on tient compte des effets d’entraînement (Infometrics
Consulting, 2000).
• Aux États-Unis, le secteur de l’éducation est le cinquième pourvoyeur de recettes
d’exportation dans le domaine des services, avec 4 % du total des recettes du sec-
teur en 1999 et plus de 14 milliards d’USD de recettes d’exportation en 20004. En
Australie, on dénombrait environ 150 000 étudiants étrangers dans les universités
en 2000, et en 1999-2000 les exportations de services d’éducation ont atteint un
montant estimé à 3.2 milliards d’USD5.
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© OCDE 2002
Les avantages concrets de l’ouverture des marchés de services

• En 1998, les États-Unis accueillaient 32 % de tous les étudiants étrangers de la


zone OCDE, devant le Royaume-Uni (16 %), l’Allemagne (13 %), la France (11 %) et
l’Australie (8 %) (OCDE, 2000b).
• La formation et les compétences dans le domaine des TIC sont tout aussi impor-
tantes que la technologie pour apporter une solution au problème de la fracture
numérique. Une étude récente de l’OCDE montre qu’aux Pays-Bas, en 1999,
l’accès aux ordinateurs personnels et à l’Internet était sensiblement plus répandu
parmi ceux qui avaient suivi des études universitaires ou une formation profes-
sionnelle supérieure que parmi ceux qui sortaient du secondaire (OCDE, 2000b).
On sait du reste qu’un faible niveau de formation est un des facteurs (avec l’âge,
la race et le lieu de résidence) qui contribuent à la marginalisation technologique,
y compris dans les pays qui ont un taux d’utilisation de l’Internet supérieur à la
moyenne (Mann, 2000).

Notes

1. Voir Services Industries Trends (2001) à www.sitrends.com/facts/figure.asp?FIGURE_ID=36


2. « Tapping into Africa », in The Economist, 9 septembre 2000.
3. Ministère des Finances et de l’Économie de la République de Corée (2000),
« Korea’s Liberalisation of Financial Services – Experiences and Lessons », étude
préparée pour l’APEC GOS.
4. OMC, Statistiques du commerce international 1999, et United States National Committee
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5. Ministère australien des Affaires étrangères, www.dfat.gov.au

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Pour l’ouverture des marchés de services : L’Accord général sur le commerce des services

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© OCDE 2002
Chapitre 4

La complexité de la réforme des services

Réformer les services n’est toutefois pas chose facile, car il faut souvent
concilier la possibilité d’accroître la concurrence en assouplissant les conditions
d’entrée avec la nécessité de réglementer pour corriger les imperfections du mar-
ché. Les avantages de la réforme seront réduits et risquent même de ne jamais se
matérialiser si la libéralisation concerne uniquement une partie des restrictions en
place. Les exemples abondent de tentatives de réforme qui n’ont pas produit les
bienfaits escomptés parce que certaines mesures propices à des pratiques collusoi-
res ou qui continuaient de brider la concurrence n’ont pas été démantelées.
Outre une approche cohérente qui ne laisse aucun détail de côté, les efforts
de réforme doivent tenir compte de l’intervention légitime des gouvernements
pour remédier aux défaillances du marché ou pour répondre à des objectifs non
économiques, tels que la fourniture universelle de services d’éducation ou de
soins de santé. Cela dit, toute réforme de la réglementation devrait être conçue
en veillant à ce que ces objectifs puissent toujours être atteints de manière effi-
cace. Comme on l’a noté précédemment, l’argumentation en faveur de la libérali-
sation des échanges et de l’investissement doit être dissociée de la nécessité de
réglementer ou de réformer la réglementation. La protection des consommateurs,
la santé publique, la sécurité et d’autres objectifs propres à favoriser la confiance
exigent la mise en place et si nécessaire le renforcement de réglementations qui
doivent être coordonnées avec les efforts de libéralisation. Qui plus est, ces
réglementations doivent s’appliquer de la même façon à tous les fournisseurs de
services, qu’ils soient nationaux ou étrangers.
Des disciplines multilatérales renforcées en matière de réglementation inté-
rieure peuvent largement contribuer à promouvoir et à consolider la réforme de
cette réglementation. Elles peuvent aussi donner aux exportateurs des pays en
développement les moyens de combattre les obstacles auxquels ils se heurtent sur
les marchés extérieurs. Par exemple, si l’on veut que les engagements en matière
d’accès aux marchés au titre du mode 4 (entrée temporaire) aient une quelconque
valeur, il est indispensable que des disciplines s’appliquent aux prescriptions en
matière de licences et de qualifications professionnelles. Paradoxalement, les 51

© OCDE 2002
Pour l’ouverture des marchés de services : L’Accord général sur le commerce des services

dispositions que prévoit l’AGCS concernant la réglementation intérieure sont


parmi les moins élaborées. Cela s’explique en grande partie par le caractère en
quelque sorte expérimental de la première série de négociations consacrées à cet
accord et par la nouveauté radicale du sujet – sur ce point, les négociateurs du
Cycle d’Uruguay se trouvaient pour ainsi dire devant une page blanche. Mais il
faut y voir aussi la difficulté d’élaborer des règles multilatérales effectives dans un
domaine aussi complexe et aussi divers, sans donner l’impression d’empiéter sur
la souveraineté nationale ou de restreindre indûment la liberté de réglementer.
Les consommateurs sont souvent mal informés sur les prestataires auxquels
ils achètent des services, par exemple sur les compétences des médecins et des
avocats, la sécurité des moyens de transport ou encore la solidité des banques et
des compagnies d’assurance. La réglementation peut aider à corriger ces imper-
fections du marché, mais elle risque aussi d’entraver le commerce. Dans le cas
des services professionnels, par exemple, le faible niveau et la disparité des pro-
grammes de formation et des examens nationaux peuvent devenir un obstacle
majeur pour obtenir une reconnaissance à l’étranger. Ainsi, les lacunes de la régle-
mentation intérieure vont justifier la mise en place de barrières extérieures aux
échanges. Et, ce qui est plus important pour de nombreux pays en développe-
ment, elles risquent en outre d’engendrer de graves distorsions internes. De ce
point de vue, l’expérience récente d’un certain nombre de pays a bien montré la
nécessité d’une réglementation efficace dans le secteur des services financiers.
C’est à l’évidence une condition nécessaire – beaucoup diraient en fait un préala-
ble indispensable – pour pouvoir tirer pleinement parti de la libéralisation des
échanges et de l’investissement. De plus, l’absence de réglementation visant à
renforcer la concurrence peut considérablement réduire les retombées sociales
positives de la privatisation, si celle-ci se traduit simplement par un transfert de
rente du secteur public au secteur privé, que les nouveaux propriétaires des
entreprises soient nationaux ou étrangers.
Pour que les politiques visant le secteur des services – et les engagements
nationaux concernant les échanges et l’investissement souscrits dans le cadre des
accords commerciaux régionaux ou des accords de l’OMC sur les services – contri-
buent au développement, la libéralisation exigera donc dans bien des cas un ren-
forcement de la réglementation. Bien que la mise en place de mesures destinées à
attirer les investissements directs de l’étranger soit le meilleur moyen de stimuler
la concurrence dans les activités de services, la privatisation et le rachat des
entreprises nationales peuvent aussi conduire à l’apparition de positions domi-
nantes sur le marché et favoriser les comportements monopolistiques en matière
de fixation des prix. C’est pourquoi il est parfois nécessaire qu’une réglementa-
tion et une politique de la concurrence soient associées à la libéralisation des
échanges et de l’investissement. Un tel dispositif peut toutefois s’avérer coûteux
52 et exiger des compétences hautement spécialisées. Ainsi, d’après une étude

© OCDE 2002
La complexité de la réforme des services

récente de la Banque mondiale, dans l’île caraïbe de la Dominique, où le budget


de l’administration s’élève à 41 millions d’USD par an, une institution chargée de
la réglementation coûterait au bas mot 2 millions d’USD par an, soit 5 % du total
(Hoekman, 2000). Ces coûts peuvent être recouvrés dans une certaine mesure par
le biais de redevances ou de la coopération régionale, mais bon nombre de pays
en développement auront besoin d’une assistance technique pour mettre en
place une réglementation appropriée et pour la faire appliquer.
L’intervention des pouvoirs publics par le biais de la réglementation sera
aussi généralement nécessaire pour veiller à ce que la libéralisation améliore
l’accès des pauvres aux services essentiels. Au Chili, par exemple, grâce aux sub-
ventions publiques, l’accès des ménages au téléphone, qui est assuré par des
opérateurs concurrents, est passé de 16 % en 1988 à 74 % en 2000. L’aide interna-
tionale pourrait grandement faciliter la libéralisation en contribuant au finance-
ment des programmes de subventions requis pour répondre aux besoins des
pauvres.
Outre la nécessité de remédier aux défaillances du marché et de répondre à
des objectifs fondamentaux à caractère social et non économique, il est très
important de veiller à bien coordonner les réformes de la réglementation inté-
rieure et les mesures d’ouverture à la concurrence extérieure. Plusieurs études sur
la réforme du secteur financier ont montré comment une libéralisation prématu-
rée des flux de capitaux, en particulier dans les pays exposés au risque d’instabi-
lité macroéconomique, peut accentuer la volatilité du taux change et entraîner la
fuite des capitaux. Dans les pays où la situation macroéconomique est relative-
ment stable et le système financier soumis à une surveillance efficace, en revan-
che, la réforme de la réglementation et la libéralisation des échanges peuvent
être menées en parallèle. Cela dit, il faut éviter que des pays prennent prétexte
de carences réglementaires pour différer ou retarder indûment l’ouverture de
leurs marchés, car le coût d’opportunité de la non-réforme risque d’être élevé,
surtout dans les secteurs qui entraînent le reste de l’économie. Le but est de pro-
mouvoir un ajustement ordonné, ce que l’AGCS est particulièrement apte à faire,
puisqu’il laisse aux membres de l’OMC la liberté de choisir les secteurs qu’ils sou-
haitent ouvrir à la concurrence et les modalités qui leur permettront de le faire de
manière progressive.
La libéralisation du secteur des services n’est toutefois pas la panacée, car si
les avantages d’une plus grande ouverture des marchés risquent de mettre du
temps à se matérialiser, les coûts inhérents à la rationalisation des industries de
services apparaîtront quant à eux très rapidement sous la forme de restructura-
tions de l’actionnariat et peut-être de suppressions d’emplois dans les branches
concernées. L’opposition des travailleurs affectés, des entreprises en place (natio-
nales ou étrangères) et des administrations, qui verront souvent dans la libérali-
sation une menace pour l’emploi, le profit ou la recherche de rente, ajoute à la 53

© OCDE 2002
Pour l’ouverture des marchés de services : L’Accord général sur le commerce des services

complexité des efforts d’ouverture dans le secteur des services. C’est pourquoi
certains membres de l’OMC préconisent la mise en place d’un mécanisme de
sauvegarde d’urgence dans le cadre de l’AGCS, même si d’importantes questions
subsistent quant à l’application pratique d’un tel dispositif (Sauvé, 2001a ;
Gauthier et al., 2000)6.
Comme dans le cas du commerce des marchandises, la libéralisation des
échanges et de l’investissement dans le secteur des services peut se traduire par
des pertes de production et d’emplois. Mais elle signifie aussi un niveau de
concurrence plus élevé, des technologies et des produits plus variés et de plus
grandes possibilités de réaliser des économies d’échelle. Les avantages qui en
découlent pour les usagers et les consommateurs placés en bout de chaîne
compensent sans doute, en fin de compte, les pertes enregistrées dans le secteur
exposé à la concurrence7.
L’une des dimensions importantes de la libéralisation des échanges et de
l’investissement dans le secteur des services tient au fait que dans bon nombre
des activités concernées, l’ajustement qui accompagne une plus grande ouverture
des marchés s’opère généralement avec plus de souplesse que dans certaines
branches plus traditionnelles de la production manufacturière. Trois raisons expli-
quent cette situation. Premièrement, dans les secteurs de services comme les
télécommunications et la finance, l’ajustement s’inscrit souvent dans un contexte
dynamique, où les segments de marché et les entreprises en expansion peuvent
absorber plus facilement la main-d'œuvre excédentaire des activités en déclin.
Pour les travailleurs qui risquent de perdre leur emploi, il sera plus facile de se
repositionner dans une économie dynamique qui offre de bonnes possibilités
d’emploi et de gains que dans un système figé, opposé ou rétif au changement
(Adlung, 2000). Deuxièmement, la majeure partie du commerce international –
près des quatre cinquièmes – restant liée au secteur manufacturier, les tra-
vailleurs du secteur des services sont en règle générale moins directement expo-
sés au risque de suppression d’emplois qui accompagne la libéralisation des
échanges. Troisièmement, et c’est peut-être ce qu’il y a de plus important, étant
donné le moindre degré de spécialisation professionnelle intrasectorielle et le
niveau d’éducation supérieur à la moyenne qui les caractérisent, les travailleurs de
nombreuses branches des services tendent à faire preuve, dans l’ensemble, d’une
plus grande mobilité sur le marché du travail. Cela explique sans doute pourquoi,
dans le secteur des services, on observe de manière générale que les travailleurs
victimes de suppressions d’emplois restent moins longtemps au chômage, ont un
meilleur taux de réinsertion et subissent en moyenne une moindre perte de salaire
lorsqu’ils retrouvent du travail que dans le secteur manufacturier8.
D’après une recherche effectuée par Lori Kletzer, à l’Institute for International
Economics, l’ouverture du marché aux importations s’accompagne de faibles taux de
54 réinsertion lorsque les travailleurs dont l’emploi a été supprimé par la concur-

© OCDE 2002
La complexité de la réforme des services

rence étrangère ont du mal à se reclasser à cause de leurs caractéristiques


personnelles. En fait, ce n’est pas la concurrence des importations en soi qui est
en cause, mais plutôt le profil de ceux qui sont privés de leur emploi (ou qui en
trouvent un) dans les secteurs confrontés à la concurrence croissante des importa-
tions. Comme l’écrit Kletzer : « Qu’est-ce qui limite les possibilités de réinsertion
des travailleurs dont l’emploi a été supprimé à cause de la concurrence
étrangère ? Les mêmes caractéristiques qui limitent les possibilités de réinser-
tion de tous les travailleurs dont l’emploi a été supprimé : faible niveau d’instruc-
tion, âge avancé, longue ancienneté, appartenance à une minorité, situation
familiale. Par rapport à ceux qui ont abandonné leurs études secondaires en cours
de route, la probabilité de retrouver un emploi est de 25 points de pourcentage
de plus pour les travailleurs diplômés de l’enseignement supérieur (premier cycle
et au-delà) [dont la grande majorité est employée dans le secteur des services],
elle est de 9.4 points de plus pour les diplômés du secondaire et de onze
points de plus pour les travailleurs qui ont au moins commencé des études
supérieures. »
Une étude récente du ministère canadien des Affaires étrangères et du
Commerce international, qui décrit le redéploiement général de l’économie
autour des activités de services fondées sur le savoir, montre que ce recentrage
profite davantage aux travailleurs les plus instruits. Elle confirme que les services
se caractérisent dans l’ensemble par une plus forte intensité de qualifications
que d’autres branches d’activité et emploient beaucoup plus de travailleurs
ayant un niveau d’éducation élevé que n’importe quel autre secteur de l’écono-
mie canadienne. C’est également dans les industries de services, ajoute l’étude,
que l’on trouve une bonne partie des meilleurs emplois offerts sur le marché. Ces
observations démentent l’idée que l’évolution de l’emploi au profit des activités de
services reviendrait en fait à troquer de « bons » emplois contre des « mauvais » ou
annoncerait une détérioration du niveau de vie au Canada. D’après les conclusions
de l’étude, l’expansion de l’économie des services, notamment par la libéralisa-
tion des échanges et de l’investissement et par l’application de règles dans ce
secteur, contribuerait sans doute à la création d’emplois de meilleure qualité pour
les travailleurs canadiens (Chen, 2001).
Selon toute vraisemblance, l’adoption de réformes de la réglementation favo-
rables à la concurrence et la libéralisation des échanges de services et de l’inves-
tissement devraient atténuer certaines des contraintes qui pèsent sur le potentiel
de croissance des pays en développement, et les faits montrent que le meilleur
atout à cet égard est sans doute le commerce lié à l’implantation d’établissements
étrangers. En effet, dans la mesure où elles viennent gonfler l’épargne, les entrées
de capitaux étrangers peuvent aussi favoriser une augmentation du taux d’inves-
tissement puisqu’il est alors possible de diriger les capitaux nationaux vers
d’autres emplois. De plus, en allégeant la contrainte qu’exerce la balance des 55

© OCDE 2002
Pour l’ouverture des marchés de services : L’Accord général sur le commerce des services

paiements sur la croissance, les entrées de capitaux étrangers ouvrent la voie à


une baisse des taux d’intérêt réels. Si l’on ajoute à cela l’impulsion donnée à la
croissance de l’activité à court terme, l’effet obtenu est généralement celui d’une
accumulation d’investissements intérieurs. D’autre part, comme les concurrents
étrangers qui arrivent sur le marché emploient un grand nombre de travailleurs
locaux, ils contribuent habituellement au développement du capital humain et
des activités à forte intensité de connaissances. Enfin, les salaires moyens versés
par les filiales de sociétés étrangères, tant dans les pays développés que dans les
pays en développement, sont en règle générale plus élevés que ceux que propo-
sent leurs concurrents nationaux (Graham, 2000).

56

© OCDE 2002
Chapitre 5
La mondialisation et les critiques adressés à l’AGCS

Les critiques adressées aux nouvelles négociations au titre de l’AGCS, qui, on


l’a vu, émanent surtout de la zone de l’OCDE, partent du principe qu’une plus
grande ouverture des marchés aura une multitude d’effets défavorables. Les affir-
mations et les craintes qu’elles recouvrent peuvent pour l’essentiel être classées
comme suit :
• La libéralisation réduira l’offre, alourdira le coût, menacera la qualité ou
faussera la distribution de services sociaux comme les soins de santé et
l’éducation, ou de services vitaux d’intérêt public comme la distribution
d’eau et d’électricité.
• L’entrée sans limitation de produits culturels tels que films, programmes de
télévision et œuvres musicales, affaiblira, supplantera et marginalisera les
cultures indigènes.
• Les gigantesques sociétés multinationales seront les seuls bénéficiaires
réels de l’ouverture des marchés de services, et l’AGCS leur donnera les
moyens d’écraser leurs petits concurrents, notamment dans les pays en
développement, et de réduire les pouvoirs réglementaires des gouverne-
ments nationaux.
Ces multiples préoccupations sont souvent regroupées sous le vocable géné-
ral de « mondialisation ». Ce terme désigne un processus dans lequel certains
voient « un nouveau modèle économique qui fixe des limitations supranationales
aux pouvoirs juridiques et pratiques d’une nation à subordonner les activités
commerciales aux objectifs de ladite nation » (Nader et Wallach, 1996), ou même
une conspiration qui a pour but de « détruire sans pitié les schémas qui imprè-
gnent encore la plupart des cultures du tiers monde et qui les poussent à préser-
ver leurs modes de vie largement fondés sur l’autonomie, pour leur substituer la
culture et les valeurs des sociétés occidentales fondées sur la consommation de
masse » (Goldsmith, 1996).
Il va de soi que la mondialisation n’a pas la même signification pour tous9. Le
Premier ministre français, Lionel Jospin, a récemment exprimé une opinion plus
nuancée, faisant observer que « la mondialisation favorise la croissance globale 57

© OCDE 2002
Pour l’ouverture des marchés de services : L’Accord général sur le commerce des services

mais s’accompagne d’inégalités croissantes. Elle favorise la découverte de la


diversité humaine, mais porte en elle le risque de l’uniformisation. Elle libère des
énergies, mais entraîne aussi des forces négatives qu’il faut maîtriser… Les asso-
ciations et organisations non gouvernementales n’ont pas une légitimité ni une
capacité d’agir du même ordre que celles que confère la souveraineté, surtout
lorsque celle-ci procède du suffrage universel. Le rôle des États reste donc déter-
minant…. Si nous savons la maîtriser, la mondialisation peut être une nouvelle
étape dans le progrès de la civilisation… La mondialisation est une chance que
nous devons saisir, une réalité prometteuse qu’il nous faut savoir façonner pour
qu’elle bénéficie à l’humanité dans son ensemble »10.
Bien que le terme ne puisse être facilement défini, la mondialisation impli-
que deux processus liés mais distincts. Le premier est la modernisation technolo-
gique, processus par lequel de nouveaux développements facilitent et accélèrent
les flux transfrontières de biens et de services. Les rapides progrès des télécom-
munications et des technologies connexes font aujourd’hui pour les services ce
que le développement de moyens de transport sûrs et efficaces a fait pour les
marchandises au cours des générations passées. Les services qui étaient à l’ori-
gine exclusivement fournis par des prestataires nationaux peuvent désormais
l’être par des prestataires situés à peu près partout grâce à l’accès aux moyens de
communication modernes. Pour résumer en le simplifiant cet aspect de la mon-
dialisation, on peut dire « qu’une entreprise n’a plus besoin d’aller à l’étranger
pour être à l’étranger » (Naim, 2001).
Si ce premier aspect de la mondialisation correspond essentiellement à un
changement de degré – les échanges au-delà des frontières sont une forme sur de
plus longues distances des ventes au plan interne –, le second correspond à un
changement de nature. En effet, la mondialisation implique également la
commercialisation de certaines activités qui étaient jusqu’à présent tenues à
l’écart du jeu du marché. La quasi-totalité des biens sont depuis longtemps consi-
dérés comme des produits échangeables, mais certains secteurs de services font
intervenir des activités qui n’ont pas été jusqu’à présent considérées comme
« économiques » au sens classique du terme. Les enseignants, les médecins et
les spécialistes d’autres secteurs de services estiment souvent que leur vocation
ne relève pas de domaines d’activités commerciaux, et peuvent ne pas apprécier
l’idée que les services qu’ils fournissent sont assujettis aux mêmes forces du mar-
ché que, par exemple, les automobiles ou les vêtements. Ceux qui sont chargés
de réglementer ces activités au niveau national ou mondial partagent habituelle-
ment ce sentiment. L’éducation, les soins de santé et d’autres « produits » du sec-
teur des services sociaux sont souvent décrits davantage comme des droits
humains fondamentaux qui doivent être soit assurés, soit réglementés par l’État,
que comme des produits soumis au jeu de l’offre et de la demande. Des revendi-
58 cations identiques concernent les biens et services culturels, les services d’intérêt

© OCDE 2002
La mondialisation et les critiques adressés à l’AGCS

public essentiels et d’autres secteurs qui échappent (ou qui devraient, partielle-
ment ou totalement, échapper) au mécanisme des prix et à la recherche du profit.
C’est ce dernier aspect de la mondialisation qui semble avoir inspiré l’essen-
tiel de la récente campagne lancée contre la poursuite de la libéralisation des
échanges et de l’investissement. Aux yeux de nombreux critiques, le problème
n’est pas le caractère transnational des échanges de services, mais la question de
savoir si ces échanges doivent être ou non régis par les forces du marché. Ceux
qui s’opposent à la libéralisation de services déterminés emploient souvent le
même langage pour exprimer leurs préoccupations. Chaque fois qu’un groupe
s’oppose à l’extension des règles du marché à un domaine d’activité nouveau, il
demande que ce domaine ne soit pas considéré comme une marchandise. « L’eau
est un droit humain essentiel », selon un responsable du Syndicat canadien de la
fonction publique, « non une marchandise que l’on peut acheter, vendre et
échanger »11.
Les critiques font également valoir que « l’héritage culturel d’un pays n’est
pas un simple produit commercial » (Bishop, 1996), déplorent que « les princi-
paux titres de la presse mondiale parlent maintenant de l’éducation comme d’un
produit » (Van Leeuwen, 2000) ; d’autres sont d’avis « qu’étant un épiphénomène,
l’information ne peut absolument pas être traitée de la même façon qu’une
marchandise » (Babe, 1996). Les critiques craignent qu’en faisant entrer les sec-
teurs de services les plus politiquement sensibles dans le domaine d’application
des règles du commerce international, c’est-à-dire en les assimilant en quelque
sorte à une marchandise, on ne réduise la mesure dans laquelle la production et
l’affectation de certains services peuvent être contrôlés par des moyens autres
que les forces du marché.
Ce sont ces préoccupations qui alimentent dans une large mesure la campa-
gne actuellement menée contre l’AGCS, au motif qu’il menacerait la fourniture
« démocratique » de services essentiels. Un auteur a même décrit l’AGCS comme
un accord « destiné à faciliter les affaires internationales en limitant la gouver-
nance démocratique » (Sinclair, 2000). Cet argument a été plus longuement déve-
loppé dans une note conjointe publiée par l’Internationale de l’éducation et
l’Internationale des services publics qui ont associé les négociations menées au
titre de l’AGCS à un « déficit démocratique qui se creuse progressivement à
mesure que se construit, en fonction des intérêts économiques, financiers et
commerciaux de quelques grandes sociétés, un véritable gouvernement mondial
occulte » (Internationale de l’éducation, 2000).
Le débat actuel sur les services va donc bien au-delà de l’opposition tradi-
tionnelle entre les tenants du libre-échange et les protectionnistes à propos du
commerce de marchandises. Si le différend s’était inscrit dans le cadre du GATT,
les deux parties auraient eu des avis largement divergents quant à l’ampleur de 59

© OCDE 2002
Pour l’ouverture des marchés de services : L’Accord général sur le commerce des services

l’accès à ménager aux importations sur le marché intérieur, mais elles auraient eu
au bout du compte un point commun : les partisans aussi bien que les adversaires
de la protection des échanges étaient généralement des entreprises qui cher-
chaient avant tout à réaliser des profits. Les consommateurs des biens en ques-
tion pouvaient théoriquement être associés au débat, mais dans la pratique, leur
participation effective en tant que défenseurs de la libéralisation achoppait pres-
que toujours sur la question des biens publics – le problème étant que les avan-
tages de la libéralisation sont généralement répartis sur l’ensemble de la
population, alors que ses coûts sont à la fois plus immédiats et concentrés dans
certains secteurs ou dans certaines catégories de travailleurs (Olson, 1995).
Le débat public sur les échanges de services attire des représentants d’inté-
rêts plus divers. Outre les entreprises axées sur le profit et leurs salariés, les parti-
cipants à ces débats peuvent se recruter parmi ceux qui prétendent être les
porte-parole des consommateurs et des bénéficiaires de services publics, ainsi
que parmi tout un éventail de prestataires de services et de groupes de la société
civile qui s’inquiètent du bien-être des consommateurs, de l’environnement, des
droits de l’homme ou du développement. Parmi ces prestataires de services figu-
rent tout aussi bien des monopoles publics au sens strict du terme que des entre-
prises traditionnelles, à quoi il faut ajouter toute une gamme d’intervenants
hybrides (entreprises semi-publiques, monopoles réglementés et organisations à
but non lucratif, par exemple). Les salariés des secteurs publics ou des entrepri-
ses fortement réglementées sont particulièrement actifs et se rangent dans cer-
tains pays parmi les détracteurs les plus virulents de la libéralisation des
échanges ou de l’investissement dans le secteur des services. Certaines de leurs
critiques ne semblent pas viser particulièrement l’AGCS ou l’OMC en tant que
tels, mais être plutôt des avertissements lancés aux gouvernements nationaux
pour leur rappeler que les conditions du contrat social doivent être négociées au
niveau national et non supranational.

Une libéralisation de fait


Les craintes exprimées à propos du prétendu pouvoir de l’OMC doivent
être replacées dans un contexte où les échanges mondiaux de services ont déjà
été largement libéralisés, même si cela s’est fait de manière essentiellement
spontanée, par le biais de deux autres mécanismes, à savoir les mesures prises
de façon autonome par les gouvernements nationaux pour lever les restrictions
et limitations réglementaires aux échanges et aux investissements étrangers, et
les progrès technologiques qui facilitent les échanges dans des domaines dont
on pensait jusque-là qu’ils ne participaient pas au commerce extérieur. Les
négociations en cours au titre de l’AGCS peuvent être considérées en partie
comme un exercice visant simplement à codifier après coup les effets positifs de
60 ces changements.

© OCDE 2002
La mondialisation et les critiques adressés à l’AGCS

Bien que l’investissement échappe encore pour une large part à l’application
de tout un ensemble de règles multilatérales régissant sa protection et sa libérali-
sation, il reste l’élément moteur de l’intégration grandissante de l’économie mon-
diale (Sauvé et Wilkie, 2000). Il demeure aussi le moyen le plus puissant d’assurer
la fourniture internationale de services, puisque sur 10 USD investis aujourd’hui à
l’étranger, on en compte près de 7 USD pour les services. La figure 8 montre à
quel point la libéralisation autonome des régimes nationaux d’investissement,
aussi bien pour les services que pour les marchandises, a marqué la dernière
décennie du XX e siècle. Au cours de n’importe quelle année donnée, jusqu’à la
moitié des États souverains ont modifié leur régime d’investissement. L’écrasante
majorité de ces modifications ont visé à ouvrir plus largement les marchés plutôt
qu’à imposer des limites nouvelles ou plus rigoureuses à l’IDE. Même au point le
plus creux de la décennie (1996), l’expression « six pas en avant, un pas en
arrière » n’a cessé de se vérifier.
Dans la mesure où elles concernent les services offerts par l’intermédiaire
d’une présence établie (ce que l’on appelle le mode 3 de l’AGCS – présence
commerciale), bon nombre de ces initiatives de libéralisation ne se sont pas
encore répercutées sur les listes d’engagements que les pays négocient au titre

Figure 8. Dix années de libéralisation de fait : les régimes d’investissement


pendant les années 1990
Nombre et nature des modifications apportées par les pays
à leur régime d’investissement

% de variation moins favorable à l’IDE % de variation plus favorable à l’IDE


Pays ayant procédé à des modifications de leur régime

140 140

120 120

100 100

80 80

60 60

40 40

20 20

0 0
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

Source : Conférence des Nations Unies sur le commerce et le développement (2000). 61

© OCDE 2002
Pour l’ouverture des marchés de services : L’Accord général sur le commerce des services

de l’AGCS. On peut ici faire une analogie entre les droits de douane appliqués et
les droits de douane consolidés qui régissent les importations de marchandises.
De la même façon que bon nombre de pays appliquent des droits de douane
nettement inférieurs aux droits consolidés, les pratiques réglementaires de bon
nombre de pays concernant le commerce ou l’investissement dans le domaine
des services sont elles aussi nettement plus libérales que les obligations qu’ils
ont consolidées au titre de l’AGCS. Les investisseurs potentiels, qu’ils soient
nationaux ou étrangers, savent que les mesures d’ouverture du marché qu’un
pays prend de sa propre initiative (mais qu’il ne s’engage pas contractuellement à
respecter) peuvent être ultérieurement annulées. Néanmoins, lorsque les enga-
gements pris sont consignés dans un accord commercial, l’initiative se transforme
en un engagement plus ferme, sur lequel il est moins facile de revenir12.
Le fait est que rien ne permet de considérer la vague de libéralisation unila-
térale observée ces dernières années, et plus particulièrement depuis l’entrée en
vigueur de l’AGCS, période d’intense activité économique sur de nombreux mar-
chés, comme définitivement acquise. De plus, malgré les importants avantages
potentiels sur les plans de la concurrence et des entrées de capitaux qui résultent
d’un mouvement autonome de libéralisation, bon nombre de gouvernements,
notamment ceux des grands pays, peuvent juger difficile pour des raisons politi-
ques de prendre de telles mesures de leur propre chef. D’où la nécessité de
pouvoir faire référence aux engagements équivalents de libéralisation – ce que
l’on appelle des concessions dans le langage commercial – pris par les partenai-
res commerciaux. Qui plus est, il ne fait guère de doute qu’il est de l’intérêt des
gouvernements des pays développés comme des pays en développement de
veiller à ce que les errements actuels de l’opinion sur les prétendus effets de la
libéralisation du commerce et de l’investissement dans le domaine des services
ne gagnent pas davantage de terrain ou ne finissent pas par avoir un caractère
destructeur qui risquerait d’interrompre prématurément le processus vertueux de
libéralisation unilatérale.
La technologie est une autre composante essentielle de la libéralisation de
fait. Le développement du commerce électronique (e-commerce) exerce déjà une
profonde influence sur la mondialisation de bon nombre de secteurs de services.
L’Internet et d’autres moyens de transmission électronique offrent un énorme
potentiel pour la fourniture de services. La première génération de négociateurs de
l’AGCS ne pouvait pleinement prévoir l’apparition du commerce électronique, qui
n’était pas encore une réalité commerciale à l’époque où s’est achevé le Cycle
d’Uruguay. De l’avis de certains analystes, l’Internet pourrait déjà être en train de
rendre l’AGCS obsolète, car même en l’absence de nouveaux accords commerciaux,
les progrès de la technologie pourraient encore probablement se traduire par un
plus grand degré d’ouverture des marchés en matière d’échanges transfrontières
62 de services. Il convient cependant de noter que les négociations et l’évolution

© OCDE 2002
La mondialisation et les critiques adressés à l’AGCS

technologique sont plus ou moins indissociables. Dans le cadre des négociations


en cours, les principaux demandeurs fondent désormais largement leur ligne de
conduite sur l’hypothèse que l’évolution technologique va multiplier les possibili-
tés d’expansion des exportations de services.

63

© OCDE 2002
Chapitre 6
Ce qu’est l’AGCS – et ce qu’il n’est pas

La conclusion de l’AGCS, qui a fait entrer les échanges de services dans le


cadre multilatéral des règles commerciales, est l’un des résultats le plus significa-
tifs du Cycle d’Uruguay. L’AGCS offre aux échanges de services la même stabilité
que celle que le GATT assure depuis 55 ans aux échanges de marchandises grâce
à l’application de règles mutuellement acceptées et à des engagements contrai-
gnants concernant l’accès aux marchés et la non-discrimination. Néanmoins, la
libéralisation du commerce des services pose des problèmes très différents de
celle des échanges de marchandises, étant donné les caractéristiques des servi-
ces et les cadres réglementaires très développés dont ils sont souvent l’objet.
L’objectif premier des négociations d’Uruguay concernant les services était
de mettre en place le cadre de l’AGCS pour pouvoir ensuite faire avancer la libé-
ralisation de manière progressive au cours de cycles successifs de négociations.
Les résultats du premier de ces cycles, en termes d’engagements juridiquement
contraignants en faveur d’une véritable libéralisation – entendue comme le
démantèlement des mesures discriminatoires existantes ou des mesures entra-
vant l’accès au marché – ont été limités. La plupart des membres ont pris des
engagements qui consolidaient le statu quo sur le plan des réglementations (et par-
fois nettement moins), et, dans bien des cas, le nombre des secteurs couverts par
les listes nationales est très réduit. On peut se faire une idée de l’effort qui reste à
faire pour parvenir à une ouverture plus significative des marchés en calculant le
pourcentage des engagements qui suppriment toutes les restrictions concernant
l’accès aux marchés et le traitement national : dans le cas des pays à revenu
élevé, ce pourcentage est de l’ordre de 25 % pour l’ensemble des services ; dans
les autres cas, il est inférieur à 10 % (Hoekman et Mattoo, 1999a).

Comment fonctionne l’AGCS

Accord-cadre qui reprend plusieurs des principes fondamentaux du GATT –


traitement national, traitement de la nation la plus favorisée (NPF), transparence
des réglementations intérieures, application équitable des lois –, l’AGCS couvre
en principe le commerce international de tous les services à l’exception des servi- 65

© OCDE 2002
Pour l’ouverture des marchés de services : L’Accord général sur le commerce des services

ces fournis dans l’exercice du pouvoir gouvernemental et, dans le secteur des
transports aériens, les droits de trafic et tous les services directement liés à l’exer-
cice de ces droits.
L’AGCS comprend trois principaux volets. Le premier est un ensemble de
règles qui définissent les obligations générales en matière d’échanges de servi-
ces, en reprenant dans une très large mesure les dispositions du GATT pour les
échanges de marchandises. Ce cadre prévoit des disciplines concernant la trans-
parence (extrêmement importante étant donné la densité des réglementations
dans le secteur du commerce des services), le traitement NPF, l’accès aux marchés
et le traitement national. Il est encore incomplet et l’on continue de travailler à la
mise au point de règles dans certains domaines, tels que les sauvegardes
d’urgence, les subventions, les marchés publics et les réglementations intérieures.
Deuxièmement, l’AGCS s’accompagne d’annexes sur certains secteurs de services
(transport aérien, services financiers, transport maritime et télécommunications)
ainsi que sur le mouvement des personnes physiques. Le troisième volet est
constitué de listes précisant les engagements de libéralisation contractés par cha-
que membre de l’OMC.
Le préambule de l’accord expose les trois considérations essentielles qui
sous-tendent la poursuite de sa négociation :
• La conviction qu’un cadre multilatéral de principes et de règles en vue de
libéraliser progressivement le commerce des services favorisera l’expan-
sion des échanges internationaux de services et contribuera au développe-
ment économique mondial.
• La nécessité de veiller à ce que le processus de libéralisation respecte les
besoins et le droit de réglementer des gouvernements afin de répondre à
des objectifs de politique nationale.
• Le souci d’intégrer les pays en développement au système commercial
multilatéral, grâce au renforcement de la capacité, de l’efficience et de la
compétitivité de leurs secteurs de services13.
Les négociations dans le cadre de l’AGCS ont repris en janvier 2000 et ont
abouti à la fin de mars 2001 à l’adoption des directives et procédures de négocia-
tions par le Conseil du commerce des services de l’OMC. Aussi bien lors de la pré-
paration de la Conférence ministérielle de Seattle de novembre 1999 que depuis
lors, les services ont été l’un des domaines des discussions intergouvernementa-
les concernant les échanges qui ont posé le moins de problèmes. Depuis la
reprise des négociations, plus de 130 propositions sur un large éventail de ques-
tions et de secteurs, émanant d’une cinquantaine de membres de l’OMC, ont été
soumises. Cette évolution témoigne de l’importance qu’un grand nombre de
pays, développés et en développement, attachent à la poursuite du processus de
66 libéralisation progressive au titre de l’AGCS.

© OCDE 2002
Ce qu’est l’AGCS – et ce qu’il n’est pas

Les principes les plus importants de l’AGCS sont vraisemblablement les dis-
positions concernant le traitement NPF, la transparence, le traitement national et
l’accès aux marchés. L’AGCS n’impose aucune obligation d’accès aux marchés ou
de traitement national aux membres de l’OMC concernant tel ou tel service, à
moins qu’un membre ne choisisse volontairement d’inscrire ce service sur sa liste.
A la différence des principes de l’accord concernant l’accès aux marchés et le trai-
tement national qui s’appliquent uniquement aux activités inscrites sur les listes,
la clause NPF de l’AGCS est une obligation générale. Un pays est ainsi obligé
d’appliquer le traitement NPF à tous les membres, dans tous les secteurs d’acti-
vité couverts par l’AGCS, à moins qu’une exemption au traitement NPF ne soit
prévue pour des mesures spécifiques applicables à des services particuliers.
L’obligation NPF signifie qu’un pays doit accorder aux fournisseurs de services
d’un autre membre un traitement non moins favorable que celui qu’il accorde aux
fournisseurs de services de tout autre pays. Les membres de l’OMC ont eu excep-
tionnellement la possibilité d’établir des listes d’exemptions de l’obligation NPF
pendant le Cycle d’Uruguay (possibilité qui a aussi été accordée aux membres
ayant ultérieurement accédé à l’OMC). Les dérogations aux obligations concernant
le traitement NPF ne doivent pas en principe dépasser une période de dix ans et
font aussi l’objet d’un réexamen périodique ou d’une renégociation tous les cinq
ans. Bien que le traitement NPF garantisse l’égalité de traitement à tous les four-
nisseurs, quelle que soit leur nationalité, il convient de noter que ce traitement
n’exige aucune ouverture particulière des marchés. Il ne constitue donc pas
nécessairement de ce fait une mesure de libéralisation, mais vise simplement à
garantir que les résultats des négociations ne seront jamais contraires au principe
de non-discrimination.

Étant donné la densité des réglementations qui entourent bon nombre


d’activités de services, l’accès effectif aux marchés peut dépendre étroitement de
la précision des informations dont disposent les fournisseurs de services quant
aux lois et réglementations en vigueur sur un marché potentiel. La prévisibilité
est une nécessité impérieuse dans le commerce des services, comme en témoi-
gne le fait que les disciplines concernant la transparence, énoncées à l’article III
de l’AGCS, sont l’une des principales obligations générales de l’accord. En
d’autres termes, la transparence s’applique à tous les services couverts par
l’AGCS, que les membres aient ou non établi des listes d’engagements de libéra-
lisation (juridiquement contraignants). L’article III exige des membres qu’ils
publient toutes les mesures d’application générale pertinentes qui visent ou qui
affectent le fonctionnement de l’accord et qu’ils notifient toutes les modifications
des lois et réglementations qui affectent les secteurs visés par des engagements.
Le souci d’améliorer la transparence a été également au cœur des travaux accom-
plis jusqu’à présent en vue de mettre au point des disciplines concernant les
réglementations intérieures au titre de l’article VI de l’AGCS. 67

© OCDE 2002
Pour l’ouverture des marchés de services : L’Accord général sur le commerce des services

L’AGCS distingue quatre « modes » pouvant être utilisés pour les échanges
de services. Ainsi qu’il apparaît au tableau 2, ces quatre modes pourraient être
assimilés aux moyens utilisés pour les échanges de marchandises : exportations
(mode 1), mouvement des consommateurs (mode 2), l’IDE, appelé « présence
commerciale » (mode 3), et mouvement de personnes physiques (mode 4). Ces
quatre modes de fourniture permettent aux pays de préciser les restrictions qu’ils
souhaitent éventuellement apporter à leurs engagements volontaires ou « positifs »
concernant l’accès aux marchés et le traitement national. Pour n’importe quel ser-
vice donné à propos duquel un membre de l’OMC décide de contracter un engage-
ment, ce membre peut fixer des limites secteur par secteur et mode par mode
concernant l’accès aux marchés et le traitement national. Autrement dit, au-delà des
restrictions dites « horizontales » qui peuvent être maintenues sur l’ensemble des
secteurs (comme c’est souvent le cas des limitations concernant l’IDE ou l’entrée

Tableau 2. Les quatre modes de fourniture dans le commerce international des services
Définition Exemples (Architecture)

Mode 1 : Fourniture d’un service « en provenance Un cabinet d’architectes suisses


Fourniture du territoire d’un Membre et à conçoit un bâtiment
transfrontière destination du territoire de tout autre conformément au cahier des
Membre ». Le service traverse charges d’un client mexicain et
la frontière, mais le fournisseur et envoie les plans au Mexique.
le consommateur restent chacun dans
leur pays.
Mode 2 : La fourniture d’un service « sur le Un client mexicain va en Suisse
Consommation territoire d’un Membre à l’intention d’un pour engager les services d’un
à l’étranger consommateur de services de tout autre cabinet d’architectes.
Membre ». Le consommateur se
déplace physiquement vers un autre
pays pour obtenir le service.
Mode 3 : La fourniture d’un service « par un Un cabinet d’architectes suisses
Présence fournisseur de services d’un Membre, crée un bureau au Mexique pour
commerciale grâce à une présence commerciale sur desservir le marché local.
le territoire de tout autre Membre »
(moyennant un investissement dans
la création d’une succursale,
d’une agence, ou d’une filiale détenue
à 100 %).
Mode 4 : La fourniture d’un service « par un Un architecte suisse se rend au
Présence de personnes fournisseur de services d’un Membre, Mexique pour travailler
physiques grâce à la présence de personnes directement pour des clients.
physiques d’un Membre sur le territoire
de tout autre Membre ». Les personnes
physiques entrent temporairement
dans un autre pays pour y fournir des
68 services.

© OCDE 2002
Ce qu’est l’AGCS – et ce qu’il n’est pas

temporaire de fournisseurs de services), les pays disposent de huit possibilités


distinctes pour indiquer le traitement qu’ils réserveront aux fournisseurs étran-
gers de services dans un secteur déterminé (des restrictions concernant l’accès
aux marchés et le traitement national pouvant être prévues pour chacun des qua-
tre modes de fourniture).
Les deux principes de libéralisation essentiels de l’AGCS, auxquels, on l’a vu,
les membres de l’OMC peuvent souscrire de façon strictement volontaire, figurent
aux articles XVI et XVII de l’accord, qui concernent respectivement l’accès aux
marchés et le traitement national. L’article XVI (Accès aux marchés) énumère six
types différents de limitations à l’accès aux marchés que les membres de l’OMC
doivent inscrire sur leur liste s’ils souhaitent les maintenir. Ces limitations, qui
sont pour la plupart des mesures non discriminatoires de caractère quantitatif,
visent i) le nombre de fournisseurs de services ; ii) la valeur totale des transactions
ou avoirs en rapport avec les services ; iii) le nombre total d’opérations de services
ou la quantité totale de services produits ; iv) le nombre total de personnes physi-
ques qui peuvent être employées dans un secteur de services particuliers ; v) les
mesures qui restreignent ou prescrivent des types spécifiques d’entité juridique ou
de co-entreprise par l’intermédiaire desquels un fournisseur de services peut four-
nir un service ; et vi) la participation de capital étranger.
L’article XVII (Traitement national) autorise également les membres à inscrire
sur leur liste et à appliquer des limitations concernant la non-discrimination. Il est
à cet égard fondamentalement différent de l’obligation générale de traitement
national applicable au commerce de marchandises dans le cadre du GATT. Cette
distinction résulte de l’absence de protection tarifaire qui caractérise les services,
et qui signifie qu’un engagement général d’accès aux marchés et de traitement
national équivaudrait dans bien des cas au libre-échange intégral dans ce
domaine.

Exceptions et sauvegardes

Les critiques concernant l’AGCS sont souvent fondées sur l’idée que l’accord
finira par s’appliquer à tous les secteurs de services sans exception, et que ceux-ci
seront totalement et irrémédiablement « perdus » pour l’application de protec-
tions réglementaires de la part des gouvernements nationaux. En fait, l’accord
prévoit une série de possibilités grâce auxquelles les pays peuvent limiter, condi-
tionner ou même suspendre les engagements qu’ils contractent. L’essentiel de
ces limites et instruments est récapitulé au tableau 3, qui compare les règles de
l’AGCS concernant les échanges de services avec les règles correspondantes du
GATT concernant les échanges de marchandises. Les exceptions relatives aux ser-
vices sont naturellement plus larges que celles prévues pour les échanges de
marchandises. 69

© OCDE 2002
Pour l’ouverture des marchés de services : L’Accord général sur le commerce des services

Tableau 3. Exceptions relatives aux biens et services


dans les Accords de l’OMC

Exceptions concernant les marchandises Exceptions prévues pour les services


dans le cadre du GATT 1947 dans le cadre de l’AGCS

Consolidations Un pays ne peut généralement pas appliquer Un pays peut exclure un secteur
un droit de douane supérieur au droit des engagements qu’il a pris au titre
consolidé qu’il a accepté dans le cadre de l’AGCS, soit entièrement (en ne
des négociations GATT/OMC. Il n’existe le faisant pas apparaître sur sa liste
cependant pas de plafond pour les droits d’engagements), soit partiellement
qui peuvent être appliqués aux produits non (pour un ou plusieurs des quatre modes
consolidés, et le pays peut accepter un droit de fourniture, ou en limitant d’une autre
consolidé nettement supérieur au droit façon l’accès).
appliqué (ce qui permet de relever le droit
appliqué si les circonstances le justifient).
Discrimination Les règles du GATT obligent généralement Un pays est libre de procéder à une
les pays à accorder le traitement NPF à discrimination à l’encontre de
tous les membres de l’OMC, et exigent fournisseurs étrangers par rapport aux
l’application du traitement national dans fournisseurs nationaux dans les secteurs
certains domaines (taxes sur les ventes non consolidés, ou dans les secteurs
par exemple). L’accord permet néanmoins figurant sur sa liste d’engagements mais
aux pays de procéder à une discrimination pour lesquels il a invoqué une exemption
entre leurs partenaires commerciaux, par à l’obligation de traitement national. Il
le biais d’accords de libre-échange et peut également procéder à une
d’unions douanières, sous réserve que discrimination entre des fournisseurs
ces accords satisfassent à certaines étrangers dans un secteur s’il invoque
conditions. une exemption à l’obligation NPF.
Clause L’article XX du GATT prévoit une série de L’article XIV de l’AGCS est généralement
d’exceptions raisons permettant aux pays d’employer similaire à l’article XX du GATT mais ne
générales des mesures qui limitent les importations mentionne pas certaines exceptions qui
à condition que ces mesures ne soient pas sont sans objet pour les services (par
« un moyen de discrimination arbitraire exemple, les restrictions sur les
ou injustifié entre les pays où les mêmes mouvements d’or) et en inclut d’autres
conditions existent, ou une restriction qui ne présentent d’importance que
déguisée au commerce international ». pour les services (par exemple la
Ce sont notamment les mesures protection du caractère confidentiel
nécessaires à la protection de la moralité de certaines données).
publique, les mesures nécessaires à
la protection de la santé et de la vie
des personnes et des animaux ou à
la préservation des végétaux, les mesures
imposées pour la protection de trésors
nationaux, etc.
Sauvegardes L’article XIX du GATT autorise les pays L’article X de l’AGCS prévoit des
à suspendre momentanément des mesures de sauvegarde d’urgence et
concessions ou à limiter d’une autre façon appelle à l’organisation de négociations
les importations lorsque celles-ci portent multilatérales concernant les conditions
un préjudice grave aux producteurs précises d’un tel mécanisme.
nationaux. Les pays ne sont plus tenus
de fournir une compensation aux
partenaires commerciaux lorsqu’ils
70 invoquent cette « clause de sauvegarde ».

© OCDE 2002
Ce qu’est l’AGCS – et ce qu’il n’est pas

Tableau 3. Exceptions relatives aux biens et services


dans les Accords de l’OMC (suite)

Exceptions concernant les marchandises Exceptions prévues pour les services


dans le cadre du GATT 1947 dans le cadre de l’AGCS

Modification des L’article XXVIII du GATT permet aux pays, L’article XXI de l’AGCS permet aux pays
engagements à tout moment et dans des circonstances de modifier ou retirer à tout moment
spéciales, de participer à des négociations tout engagement figurant sur leur liste
en vue de modifier ou de retirer une au bout de trois ans ; une compensation
concession, mais ils sont obligés de doit être fournie aux autres pays chaque
se soumettre aux ajustements de fois qu’une telle mesure est prise.
compensation en accord avec
les principales parties contractantes.
Sécurité L’article XXI du GATT permet aux pays L’article XIV bis de l’AGCS est presque
nationale de prendre des mesures qui seraient par identique à l’article XXI du GATT, si ce
ailleurs illégales au regard du GATT n’est qu’il oblige en outre les Membres
lorsqu’ils estiment qu’elles sont à informer le Conseil du commerce
nécessaires à la protection « des intérêts des services « dans toute la mesure
essentiels de sa sécurité ». Telle qu’elle du possible des mesures prises au titre
est rédigée, cette disposition paraît ne [de cette disposition] et de leur
s’appliquer que dans certaines abrogation ».
circonstances, mais dans la pratique,
les pays ont disposé d’une grande latitude
pour l’invoquer.

Prises globalement, ces règles offrent les possibilités suivantes à un pays qui
souhaite exclure un secteur de services de ses engagements au titre de l’AGCS,
limiter la portée de ces engagements ou justifier une mesure qui va les enfrein-
dre, ou encore se retirer entièrement du système commercial multilatéral :
• Il peut simplement refuser de prendre le moindre engagement. Rien
dans l’AGCS n’oblige les pays membres à libéraliser un secteur déterminé,
et un pays pourrait indéfiniment exclure un secteur des engagements qu’il
a pris. A cet égard, le champ des services couverts par l’AGCS est beaucoup
moins complet que celui des marchandises visées par le GATT. Si la majo-
rité des membres du GATT ont consolidé la totalité ou la quasi-totalité de
leurs tarifs douaniers sur les produits, bon nombre d’entre eux n’ont
jusqu’à présent pris aucun engagement contraignant concernant un grand
nombre de leurs secteurs de services.
• Le pays est libre de préciser ses engagements concernant n’importe quel
secteur ou sous-secteur donné. Dans le cadre de chacun des quatre modes
de fourniture, il peut soit préciser qu’il n’a pris aucun engagement dans ce
secteur pour ce mode de fourniture, soit faire une réserve plus précise. Par
exemple, le pays pourrait maintenir les limitations discriminatoires existan-
tes applicables aux investissements étrangers ou fixer des limites sur le 71

© OCDE 2002
Pour l’ouverture des marchés de services : L’Accord général sur le commerce des services

nombre de fournisseurs de services, la valeur totale des transactions ou


avoirs en rapport avec les services, le nombre total de personnes physi-
ques employées dans un secteur de services particulier, etc. Un membre
de l’OMC peut aussi prendre un engagement qui se situe en retrait du statu
quo réglementaire ou s’engager à une libéralisation future, ce qui permet
aux fournisseurs en place de se préparer en prévision des nouvelles condi-
tions du marché et permet aussi de mettre en place les régimes réglemen-
taires nécessaires.
• Le pays peut appliquer des limitations horizontales à tous les services.
Par exemple, bon nombre de pays ont notifié des limitations horizontales
applicables à tous les secteurs concernant leurs engagements relatifs au
mouvement de personnes ou à l’investissement (présence commerciale)
dans les activités de services. Ainsi, certains membres de l’OMC se réser-
vent le droit de soumettre à examen toutes les entrées d’IDE au-delà d’un
certain montant ou de limiter temporairement l’accès de leur marché à cer-
tains types de prestataires de services (généralement hautement qualifiés).
• Un pays peut invoquer les dispositions de l’article XII de l’AGCS (Restric-
tions destinées à protéger l’équilibre de la balance des paiements) pour
suspendre un engagement s’il constate qu’il a des effets préjudiciables sur
sa balance des paiements.
• Un pays peut invoquer les diverses exceptions générales prévues à
l’article XIV de l’AGCS (Exceptions générales) pour justifier des réglemen-
tations existantes ou pour en adopter de nouvelles afin de répondre à des
préoccupations légitimes de politique nationale. Ces exceptions peuvent
être invoquées lorsque les gouvernements jugent nécessaire de protéger
des intérêts publics essentiels, notamment la sécurité, la santé et la vie des
personnes et des animaux ou la préservation des végétaux, la sécurité
nationale ou la moralité publique. Les exceptions prévues par l’article XIV
l’emportent sur toutes les autres dispositions de l’accord, ce qui permet à
un membre de l’OMC de manquer à ses propres engagements ou de les
retirer si nécessaire.
• Un pays peut enfin se retirer totalement de l’AGCS et de l’OMC. Il
convient de rappeler à cet égard qu’aucun membre de l’OMC n’a jusqu’à
présent agi de la sorte et que les pays ont montré plus d’empressement
pour y adhérer que pour la quitter.

72

© OCDE 2002
Chapitre 7
Réponse aux critiques à l’encontre de l’AGCS

Bon nombre des arguments invoqués à l’encontre de l’AGCS trahissent une


méconnaissance de ses objectifs et de son fonctionnement. A la différence du
GATT, l’AGCS est un accord récent et encore incomplet. Il n’en suscite pas moins
des préoccupations bien réelles, notamment en ce qui concerne ses effets sur les
services publics et ses conséquences pour la souveraineté nationale et le pouvoir
de réglementation des autorités, qui ne peuvent être ignorées. La nouvelle série
de négociations offre aux gouvernements une excellente occasion d’informer tou-
tes les parties concernées sur l’AGCS et sur ce qu’il implique pour les objectifs
économiques et sociaux au niveau national. Dans ce chapitre, on examinera plu-
sieurs des principaux malentendus qui sont apparus dans les débats publics sur
l’AGCS et sur la poursuite de la libéralisation des échanges de services et de
l’investissement dans le cadre d’un ensemble de règles bien définies.

L’AGCS et le droit de réglementer

Les menaces sur le droit d’un pays de réglementer, ou le prétendu transfert


des prérogatives réglementaires des autorités nationales vers un organe suprana-
tional comme l’OMC, occupent une place centrale dans les critiques formulées à
l’encontre de l’AGCS. Les accords se traduisant par l’acceptation d’un ensemble
de règles, qu’ils soient bilatéraux, plurilatéraux ou multilatéraux, entraînent par
définition une certaine réduction de la souveraineté, encore que la décision de
souscrire à de tels accords soit elle-même un acte de souveraineté. Plus de
140 gouvernements ont néanmoins choisi, en adhérant à l’OMC, de participer à un
ensemble d’accords multilatéraux parce qu’ils sont conscients des avantages éco-
nomiques et sociaux qu’apporte globalement un système commercial fondé sur
des règles.
Le but de l’AGCS et des cycles périodiques de négociations est la libéralisa-
tion progressive – et non la déréglementation – des échanges de services. Dans le
débat public sur l’AGCS, on commet souvent l’erreur d’utiliser indifféremment les
expressions « libéralisation » et « déréglementation », comme si elles étaient
synonymes. Or, ce n’est pas le cas, et l’on aurait tort d’assimiler les réglementa- 73

© OCDE 2002
Pour l’ouverture des marchés de services : L’Accord général sur le commerce des services

tions à des restrictions commerciales. De fait, la libéralisation des services


requiert souvent la mise en place ou le rétablissement d’une réglementation.
Cela ne signifie toutefois pas que la réglementation à des fins économiques ou
sociales ne peut être conçue, mise en œuvre et appliquée de façon plus transpa-
rente et plus efficace, avec des effets globalement positifs en termes de gouver-
nance démocratique.
La principale crainte liée à la perte de souveraineté est l’atteinte ainsi portée
à la liberté d’un pays de réglementer ses secteurs de services de la manière qu’il
juge appropriée. Bon nombre de secteurs de services sont étroitement réglemen-
tés pour protéger les consommateurs, l’environnement et, s’agissant des services
financiers, pour assurer la stabilité financière du pays. Les gouvernements
n’acceptent pas sans réflexion, et cela se conçoit, de se soumettre à des règles
communes. Cette prudence se reflète dans les dispositions de l’AGCS qui protè-
gent le droit fondamental d’un gouvernement de réglementer en vue d’atteindre
des objectifs nationaux. Le préambule de l’accord reconnaît notamment « le droit
des Membres de réglementer la fourniture de services sur leur territoire et
d’introduire de nouvelles réglementations à cet égard afin de répondre à des
objectifs de politique nationale ».
Certes, comme n’importe quel autre ensemble de dispositions juridique-
ment contraignantes adoptées dans le cadre de l’OMC (ou n’importe quel autre
traité international), l’AGCS a une incidence sur le comportement des pays mem-
bres en matière de réglementation. Mais si les pays acceptent de telles disciplines,
c’est qu’ils les jugent nécessaires pour tirer pleinement parti de la coopération
internationale dans le cadre d’un système fondé sur des règles. L’AGCS leur donne
d’ailleurs une grande souplesse d’action à cet égard puisqu’il leur permet de choi-
sir les secteurs, sous-secteurs ou modes de fourniture pour lesquels ils acceptent
de prendre des engagements de libéralisation et que dans ces cas-là seulement,
et à condition en outre de ne pas invoquer d’exception au traitement NPF, tout ce
qu’ils promettent en fin de compte est de ne pas rendre leur réglementation plus
restrictive dans l’avenir (sous peine d’avoir à faire des concessions commerciales
ou de se voir appliquer des mesures de rétorsion d’un effet commercial équiva-
lent s’ils décident, comme ils peuvent toujours le faire, de revenir sur leurs enga-
gements). Lorsqu’ils établissent leurs listes d’engagements, les membres de
l’OMC peuvent aussi choisir, s’ils le jugent bon, d’appliquer un traitement non dis-
criminatoire aux prestataires de services et aux services étrangers, c’est-à-dire
d’étendre à ces derniers le bénéfice du traitement national, d’emblée ou à une
date ultérieure. Et ils peuvent décider, s’ils le souhaitent, de supprimer, immédia-
tement ou progressivement, les restrictions quantitatives qui entravent l’accès à
leurs marchés de services14. Chacune de ces décisions – tout comme celle de ne
prendre aucun engagement – relève du droit souverain des pays membres de
74 l’OMC.

© OCDE 2002
Réponse aux critiques à l’encontre de l’AGCS

Les engagements contractés au titre de l’AGCS en matière d’accès aux mar-


chés dans des secteurs étroitement réglementés, comme l’éducation, l’énergie, la
santé et les services sociaux ou postaux, n’impliquent aucune modification des nor-
mes ou des préférences établies par les réglementations – et certainement aucun
compromis concernant leur application. Celles qui s’appliquent à la protection du
public ou qui visent à garantir l’accès universel, par exemple dans le secteur des
télécommunications ou de la distribution d’eau, continuent de s’appliquer, quelle
que soit la nationalité du fournisseur, et les gouvernements peuvent, s’ils le dési-
rent, imposer des obligations supplémentaires aux fournisseurs étrangers, ce
qu’ils font très souvent, par exemple, avec les habilitations professionnelles
applicables aux services médicaux.
Les obligations spécifiques prévues par l’AGCS en ce qui concerne la régle-
mentation intérieure visent à faire en sorte que, dans les secteurs de services où
les membres ont contracté des engagements, la réglementation soit appliquée
d’une manière raisonnable, objective et impartiale15. L’article VI (Réglementation
intérieure) de l’AGCS prévoit la mise en place des mécanismes réglementaires
internes plus transparents en matière de prise de décision, d’application et
d’administration. Il reconnaît explicitement le droit des fournisseurs de services à
être informés des décisions réglementaires et administratives et à pouvoir faire
appel à des procédures judiciaires ou administratives d’examen et de recours. A
ces deux égards, on peut considérer que l’AGCS défend les principes d’une
bonne gouvernance.
Le programme de travail envisagé à l’article VI(4) de l’AGCS, sur lequel les
discussions se poursuivent depuis la fin du Cycle d’Uruguay, a suscité certaines
des critiques les plus vives à l’encontre de l’accord. Il tient compte du fait qu’une
réglementation nationale opaque, inéquitable ou exagérément rigoureuse peut
amoindrir la valeur des engagements librement contractés par un membre de
l’OMC en ce qui concerne l’accès à ses marchés. L’article VI(4) prévoit l’élaboration
de toutes nouvelles disciplines propres à garantir que les mesures en rapport
avec les prescriptions et procédures en matière de qualifications, les normes
techniques et les prescriptions en matière de licences ne constituent pas des
obstacles non nécessaires au commerce des services. Aucune définition de ce
que l’on appelle le « critère de nécessité » n’a encore été mise au point au titre
de cet article, et les discussions avancent lentement étant donné la prudence des
gouvernements sur ce point.
Des disciplines relatives à la réglementation intérieure ont toutefois été éla-
borées spécialement pour le secteur des services comptables. Ces disciplines,
dont le projet a été adopté en décembre 1998 et doit être intégré à l’AGCS à
l’achèvement des négociations actuelles, s’appliqueront uniquement aux pays qui
ont pris des engagements concernant les services en question. Certains critiques
ont estimé que l’adoption de telles dispositions dans le cadre de l’AGCS risquait 75

© OCDE 2002
Pour l’ouverture des marchés de services : L’Accord général sur le commerce des services

d’empiéter sur le droit souverain des États de réglementer, en imposant une série
de normes mondiales aux membres de l’OMC. On leur rétorquera que le projet de
disciplines ne vise pas le contenu des qualifications dans le secteur des services
comptables, mais cherche simplement à garantir la transparence des procédures
en matière de licences et de qualifications. L’OMC n’a pas pour mission d’élaborer
des normes, et elle n’est pas non plus chargée d’examiner le contenu de celles,
techniques ou professionnelles, qui existent dans les pays. Les travaux menés
dans le contexte de l’article VI(4) se préoccupent uniquement des moyens que
choisissent les pays pour atteindre leurs objectifs de politique nationale, pas de
ces objectifs en soi.

L’AGCS et les services publics

Divers arguments avancés à l’encontre de l’AGCS le décrivent comme une


menace pour les services publics : il contraindrait les gouvernements à privatiser
ces secteurs et à les soumettre à la concurrence, à les ouvrir au commerce et aux
investissements extérieurs, et il mettrait en danger la pérennité de services
publics essentiels tels que l’éducation, la distribution d’eau ou les soins de santé.
Le fait est que l’une des questions les plus brûlantes du débat actuel sur l’AGCS
concerne les rôles respectifs des secteurs public et privé. On fait parfois valoir
que les biens et les services qui sont par nature publics pourraient être fournis de
la manière la plus efficiente et la plus équitable (en totalité ou en partie) par le
secteur public, souvent dans des conditions de monopole, ou par des entreprises
à capitaux mixtes, publics et privés, sous réserve de réglementations strictes.
Les dispositions de l’AGCS n’attribuent aucun rôle particulier à ces deux
secteurs ; les pays sont libres de décider par eux-mêmes quels secteurs réserver
à l’État ou aux entreprises publiques. Ils demeurent entièrement libres de déci-
der s’ils veulent ou non ouvrir ces secteurs à la concurrence extérieure et établir
(ou non) à leur égard des listes d’engagements juridiquement contraignants dans
le cadre de l’AGCS. Il est abusif de donner à penser que l’AGCS force les gouver-
nements à privatiser ou à ouvrir les services publics à la concurrence, car il ne
contient aucune espèce d’obligation de cet ordre.
L’un des points importants du débat sur l’AGCS et les services publics tient
au fait que les services fournis dans l’exercice du pouvoir gouvernemental sont spéci-
fiquement exclus du champ d’application de l’accord. Aux termes de l’article I(3)(b)
de l’AGCS, les « services » comprennent « tous les services de tous les secteurs à
l’exception des services fournis dans l’exercice du pouvoir gouvernemental ». Cette
exception est encore précisée à l’article I(3)(c) qui dispose « qu’un service fourni
dans l’exercice du pouvoir gouvernemental s’entend de tout service qui n’est
fourni ni sur une base commerciale, ni en concurrence avec un ou plusieurs four-
76 nisseurs de services » 16. Cette disposition exclut effectivement une catégorie

© OCDE 2002
Réponse aux critiques à l’encontre de l’AGCS

potentiellement importante de services du champ d’application des règles de


l’AGCS.
L’importance des financements publics accordés aux services collectifs varie
fortement selon les pays, en fonction des préférences sociales et politiques
concernant le rôle de l’État dans la fourniture de ces services. Dans la plupart des
pays, développés et en développement, la coexistence de prestataires publics et
privés caractérise le paysage réglementaire des secteurs de l’enseignement et de
la santé. L’avantage de l’AGCS à cet égard réside une fois de plus dans sa flexibi-
lité. L’accord s’accommode d’un large éventail de positions quant à la fourniture
de services par le secteur public, par des prestataires soumis à la concurrence du
marché ou par des entités privées à but non lucratif.
Au-delà de l’exclusion spécifiquement prévue par l’AGCS pour les services
fournis dans l’exercice du pouvoir gouvernemental, il est important de rappeler
que l’accord permet aux membres de l’OMC de :
• Réglementer les secteurs de services conformément à leurs objectifs de
politique nationale (sous réserve des limitations susmentionnées concer-
nant les domaines dans lesquels des engagements de libéralisation ont été
pris), quel que soit le niveau de participation du secteur privé ; ce principe
fondamental de l’AGCS garantit que les membres de l’OMC poursuivront
leurs objectifs de politique nationale dans un cadre réglementaire approprié.
• Ne contracter aucun engagement de libéralisation concernant un secteur,
un sous-secteur ou un mode de fourniture particulier.
• Maintenir ou créer des monopoles.
• Se réserver la possibilité de subventionner des activités de services sur
leur territoire (voir plus loin).
A supposer qu’un gouvernement décide d’ouvrir l’un de ses secteurs de ser-
vice public à des fournisseurs étrangers, il reste libre de choisir les activités ou les
sous-secteurs auxquels cette décision va s’appliquer et les conditions de sa mise
en œuvre. A titre d’exemple, la décision d’autoriser l’entrée des fournisseurs de
services étrangers dans le secteur de l’éducation ou de la santé ne peut s’appli-
quer qu’à un petit nombre de sous-secteurs déterminés, et reste soumise à des
réserves spécifiques visant certains activités et certaines catégories de prestatai-
res de services. On notera qu’aucun pays n’a jusqu’à présent proposé de libérali-
ser la fourniture des services de santé au titre de l’AGCS. En outre, les trois
membres de l’OMC qui ont soumis une proposition de négociation sur le
commerce des services dans le domaine de l’éducation se sont tous empressés
d’en souligner la portée limitée17. L’objectif de ces propositions est généralement
d’obtenir un traitement non discriminatoire pour les prestataires qui fournissent
des services d’enseignement et de formation sur une base commerciale et qui
répondent aux prescriptions réglementaires du pays d’accueil. Les États-Unis, 77

© OCDE 2002
Pour l’ouverture des marchés de services : L’Accord général sur le commerce des services

auteurs d’une de ces propositions, ont précisé que l’enseignement primaire et


secondaire en était explicitement exclu et que les subventions accordées par les
pays à l’enseignement supérieur ne devaient pas faire l’objet d’une égalité
d’accès pour les prestataires étrangers (OMC, 2001e ; Ascher, 2001). Toutes les pro-
positions jugent essentiel que les pays puissent continuer à appliquer les mesu-
res réglementaires nécessaires à la réalisation de leurs objectifs en matière
d’éducation, y compris en ce qui concerne les financements publics.

L’AGCS et l’investissement

On l’a vu, l’AGCS distingue plusieurs « modes » de fourniture des services au


niveau international. Le troisième des quatre modes de fourniture énumérés par
l’AGCS se réfère à la fourniture de services dans un pays membre par un fournis-
seur d’un autre pays membre par le biais d’une présence commerciale. Celle-ci
peut prendre la forme, par exemple, d’une succursale ou d’une filiale créée par la
société étrangère. Les échanges de services assurés par ce mode font souvent
intervenir le quatrième mode de fourniture – la présence de personnes physiques
– dans la mesure où des administrateurs, des dirigeants, des spécialistes et
d’autres personnels essentiels doivent souvent être détachés à l’étranger (au
moins dans un premier temps) pour gérer une activité extérieure.
Les échanges de services par le biais de l’IDE sont particulièrement impor-
tants étant donné la double nécessité de préserver la proximité entre fournis-
seurs et consommateurs de services et d’adapter le service offert aux conditions
du marché d’accueil. C’est également dans ce domaine que les membres de
l’OMC ont pris le plus grand nombre – et de loin – d’engagements de libéralisa-
tion lors du Cycle d’Uruguay, ce qui montre bien l’importance que les pays atta-
chent aux retombées positives – emplois bien rémunérés, formation des
ressources humaines, transferts de technologies, amélioration de la qualité – qui
résultent normalement d’une augmentation de l’IDE alors qu’ils conservent la
liberté de réglementer ces activités. Force est de reconnaître que l’IDE pose
beaucoup de problèmes délicats aux gouvernements des pays d’accueil, en parti-
culier parce qu’il fait intervenir des sociétés étrangères dans tout un éventail de
règles et de dispositions nationales. Cependant, comme le montre la figure 8, les
politiques des pays d’accueil en matière d’IDE ont été considérablement assou-
plies ces dix dernières années, et, dans la plupart des cas, ce mouvement de libé-
ralisation a résulté d’initiatives unilatérales (Sauvé et Wilkie, 2000).
On entend souvent dire que l’AGCS est essentiellement un accord sur l’inves-
tissement, destiné à promouvoir les intérêts des grands multinationales. Bien que
l’AGCS puisse être décrit comme un accord multilatéral couvrant l’IDE dans le
contexte du commerce des services, il ne s’agit pas d’un accord sur l’investisse-
78 ment à proprement parler et on ne peut dire, comme l’ont fait nombre de ses

© OCDE 2002
Réponse aux critiques à l’encontre de l’AGCS

détracteurs, qu’il est en fait un moyen de ressusciter l’Accord multilatéral sur


l’investissement (AMI). L’AGCS ne présente aucune ressemblance avec l’AMI, ne
serait-ce que parce que ses dispositions sont antérieures et parce qu’il existe
d’importantes différences entre la composition de l’OCDE et celle de l’OMC18.
Bien que les membres puissent, du fait de leurs engagements au titre de
l’AGCS, accorder l’accès à leur marché aux investisseurs étrangers, ils ne sont pas
tenus de le faire. De plus, les gouvernements sont libres, s’ils choisissent de pren-
dre des engagements en matière de présence commerciale, de maintenir les res-
trictions discriminatoires ou quantitatives existantes. L’accord ne concède aucun
droit automatique d’établissement aux investisseurs étrangers. La seule obliga-
tion des membres de l’OMC est d’inscrire sur leurs listes les mesures restrictives
qu’ils souhaitent maintenir dans les secteurs où ils ont volontairement contracté
des engagements de libéralisation, et de garantir la liberté des paiements et des
transferts relatifs aux investissements effectués dans ces secteurs.
Les gouvernements peuvent utiliser l’AGCS de manière sélective pour encou-
rager l’investissement dans les secteurs de leur choix, en fonction des conditions
qu’ils souhaitent maintenir ou imposer, notamment en ce qui concerne les trans-
ferts de technologie et l’emploi de main-d’œuvre locale. L’accord leur permet en
outre de maintenir des restrictions à la participation étrangère dans les secteurs
où ils ont pris des engagements. Grâce à la permanence des engagements
contractés, l’AGCS renforce la prévisibilité des conditions d’accès aux marchés, ce
qui est essentiel pour attirer l’investissement dans les pays en développement.
Par ailleurs, l’AGCS ne donne aux investisseurs étrangers aucun accès direct au
mécanisme de règlement des différends.
La flexibilité décrite plus haut est une des raisons pour lesquelles l’AGCS est
souvent considéré comme l’accord le plus favorable au développement négocié
lors du cycle d’Uruguay, et, pour bon nombre de membres de l’OMC, comme le
dispositif qui offre le plus de chances de renforcer progressivement le traitement
de l’investissement à l’OMC. Il convient de ne pas oublier à cet égard que les ser-
vices représentent près de 70 % des flux annuels mondiaux d’IDE et un pourcen-
tage plus élevé encore des mesures discriminatoires affectant l’investissement
transfrontières (Sauvé, 2001b).

L’AGCS, les subventions et les marchés publics

On reproche souvent à l’AGCS de forcer les pays à accorder des subventions


publiques sur une base non discriminatoire à tous les entrants, notamment dans
les domaines de la santé et de l’éducation ou des industries culturelles, et de les
obliger également à ouvrir les marchés publics, y compris au niveau infranational.
Les subventions et les marchés publics sont deux questions sur lesquelles les
membres de l’OMC ont décidé, à la fin du cycle d’Uruguay, de poursuivre les 79

© OCDE 2002
Pour l’ouverture des marchés de services : L’Accord général sur le commerce des services

négociations en vue d’élaborer les disciplines multilatérales qui pourraient s’avé-


rer nécessaires (Sauvé, 2001a). Il n’existe à présent aucune mesure de ce type
dans le secteur des services, et aucune échéance précise n’a été fixée pour l’achè-
vement des discussions en cours dans l’un et l’autre domaine19.
Selon les détracteurs de l’AGCS, l’adoption de règles applicables aux sub-
ventions empiéterait sur le droit souverain des États de soutenir des secteurs de
services encore fragiles ainsi que des services assurés par des monopoles
publics. C’est là un point particulièrement sensible dans la mesure où les services
qui bénéficient généralement de subventions sont ceux qui, pour bon nombre de
critiques, devraient rester à l’extérieur du champ d’application de règles commer-
ciales multilatérales : soins de santé, éducation, audiovisuel et services d’intérêt
public, par exemple. A l’heure actuelle, un membre de l’OMC qui a pris des enga-
gements en matière d’accès aux marchés dans certains secteurs de services
conserve la possibilité de subventionner de façon discriminatoire les fournisseurs
nationaux des services considérés, dès lors qu’il inscrit ces limites au traitement
national sur sa liste d’engagements. De plus, il est entièrement libre de subven-
tionner les activités de services dans les secteurs pour lesquels il n’a pas
contracté d’engagements et qui figurent sur sa liste d’exemptions de l’obligation
NPF20. De plus, et plus particulièrement dans le contexte des critiques formulées
à l’encontre de l’AGCS, il convient de noter que quelle que soit l’issue des discus-
sions sur les disciplines en matière de subventions, l’AGCS ne concerne en rien le
financement ou la subvention de services fournis dans l’exercice des prérogatives
gouvernementales, ces services n’entrant pas dans le champ d’application de
l’accord.
Par ailleurs, les disciplines relatives aux marchés publics, y compris pour les
services et le bâtiment, continuent d’être régies par l’Accord de l’OMC sur les mar-
chés publics, dont le nombre de signataires se limite pour le moment à 27 (pour
la plupart des pays de l’OCDE). Comme l’AGCS, l’Accord sur les marchés publics
laisse aux pays qui l’ont signé l’entière liberté de décider à quel moment et dans
quelles conditions souscrire des engagements d’ouverture des marchés pour les
entités concernées, y compris en ce qui concerne les achats des administrations
infranationales.

L’AGCS et le règlement des différends

Le mémorandum d’accord sur le règlement des différends suscite quelques-


unes des critiques les plus violentes de la part des opposants à la libéralisation
des échanges, qui le décrivent souvent comme un instrument permettant d’infir-
mer les lois nationales. En fait, les membres de l’OMC conservent le droit souve-
80 rain d’établir leurs propres lois. Ni le mémorandum d’accord ni aucun organe

© OCDE 2002
Réponse aux critiques à l’encontre de l’AGCS

international n’a le pouvoir d’infirmer les lois adoptées par des États souverains.
Tout ce que peut faire l’organe de règlement des différends, s’il juge que les lois
d’un pays sont incompatibles avec ses obligations au regard de l’AGCS, est de
donner à ce pays le choix entre trois possibilités. La première, et la meilleure, est
la mise en conformité de la législation nationale avec les obligations contractées
par le pays concerné. A défaut, celui-ci peut soit compenser ses partenaires
commerciaux (par exemple en libéralisant les échanges dans un autre domaine),
soit se voir appliquer des mesures de rétorsion (ayant un effet commercialement
équivalent) par les pays dont les intérêts ont été compromis. Cette dernière
option est la moins souhaitable, et la moins utilisée dans la pratique, mais en
l’absence de règles de l’OMC, c’est-à-dire dans un contexte où la force se substi-
tuerait au droit, il est probable qu’elle serait l’une des plus fréquemment
employées par les parties à des différends, généralement de façon unilatérale et
au profit des pays les plus puissants sur le plan économique ou politique.
L’organe de règlement des différends ne se fonde pas, comme on le prétend
souvent, sur le principe que les règles commerciales l’emportent sur toute autre
considération. A l’instar des règles de l’OMC qui régissent le commerce des mar-
chandises, l’AGCS prévoit des exceptions (à l’article XIV) autorisant l’octroi d’un
traitement spécial aux mesures concernant la sécurité nationale, la vie et la santé
des personnes et des animaux ou la préservation des végétaux, la moralité publi-
que, les activités gouvernementales et d’autres considérations légitimes de politi-
que publique (voir l’encadré 2). L’accord permet aussi aux membres d’adopter
des mesures restrictives s’il est démontré que leurs engagements de libéralisa-
tion ont des effets préjudiciables sur la balance des paiements (article XII).
L’affirmation selon laquelle une mesure se justifie par une ou plusieurs de ces
exceptions ou restrictions peut toutefois être contestée par un autre membre de
l’OMC et soumise à l’examen d’un groupe spécial constitué pour le règlement des
différends.
Il convient de rappeler, en outre, que les membres de l’OMC sont parfaite-
ment libres de limiter leurs engagements au titre de l’AGCS ou d’exclure des sec-
teurs tout entiers de leurs listes. Le protocole d’accord sur le règlement des
différends ne remet pas en cause cette liberté, et l’on voit mal d’ailleurs comment
des membres de l’OMC pourraient être accusés d’avoir enfreint des engagements
qu’ils n’ont pas contractés.

L’AGCS et les pays en développement

L’AGCS et la libéralisation du commerce des services et de l’investissement


sont souvent accusés de servir avant tout les intérêts des grandes multinationales
et d’être par conséquent presque par nature incompatible avec la croissance et le
développement des pays les plus pauvres du monde. Comme on le verra dans le 81

© OCDE 2002
Pour l’ouverture des marchés de services : L’Accord général sur le commerce des services

Encadré 2. Exceptions générales concernant les services prévues


par l’article XIV de l’AGCS

« Sous réserve que ces mesures ne soient pas appliquées de façon à consti-
tuer soit un moyen de discrimination arbitraire ou injustifiable entre les pays où
des conditions similaires existent, soit une restriction déguisée au commerce des
services, aucune disposition du présent Accord ne sera interprétée comme
empêchant l’adoption ou l’application par tout Membre de mesures :
a) nécessaires à la protection de la moralité publique ou au maintien de l’ordre
public ;
b) nécessaires à la protection de la santé et de la vie des personnes et des
animaux ou à la préservation des végétaux ;
c) nécessaires pour assurer le respect des lois ou réglementations qui ne
sont pas incompatibles avec les dispositions du présent Accord, y compris
celles qui se rapportent :
i) à la prévention des pratiques de nature à induire en erreur et fraudu-
leuses ou aux moyens de remédier aux effets d’un manquement à des
contrats de services ;
ii) à la protection de la vie privée des personnes pour ce qui est du traite-
ment et de la dissémination de données personnelles, ainsi qu’à la pro-
tection du caractère confidentiel des dossiers et comptes personnels ;
iii) à la sécurité ;
d) incompatibles avec l’article XVII, à condition que la différence de traite-
ment vise à assurer l’imposition ou le recouvrement équitable ou effectif
d’impôts directs pour ce qui est des services ou des fournisseurs de servi-
ces d’autres Membres ;
e) incompatibles avec l’article II, à condition que la différence de traitement
découle d’un accord visant à éviter la double imposition ou de disposi-
tions visant à éviter la double imposition figurant dans tout accord ou
arrangement international par lequel le Membre est lié. »

chapitre suivant, les tensions Nord-Sud qui ont marqué les tout débuts des négo-
ciations sur les échanges et les investissements dans le domaine des services
relèvent largement du passé. Il apparaît en effet clairement que les pays en déve-
loppement encouragent délibérément, et souvent de manière autonome, la
concurrence étrangère dans des secteurs essentiels pour moderniser leurs struc-
tures internes de services. De plus, les pays en développement ne sont pas sim-
plement importateurs de services, et leur participation grandissante au commerce
des services ainsi que l’expansion de leurs exportations de services sont des
82 objectifs fondamentaux de l’AGCS.

© OCDE 2002
Réponse aux critiques à l’encontre de l’AGCS

Outre la structure générale de l’AGCS et la flexibilité évoquée à plusieurs


reprises dans cette étude, qui permet de ménager les intérêts de pays se trou-
vant à des stades différents de développement, un certain nombre de disposi-
tions de l’accord prennent spécifiquement en compte la situation particulière des
pays en développement. L’article IV (Participation croissante des pays en déve-
loppement) dispose que la participation croissante des pays en développement
au commerce mondial sera facilitée par des engagements spécifiques, se rappor-
tant notamment : i) au renforcement de leur capacité nationale de fournir des
services ; ii) à l’amélioration de leur accès aux circuits de distribution et aux
réseaux d’information ; et iii) à la libération de l’accès aux marchés dans les sec-
teurs et pour les modes de fourniture qui les intéressent du point de vue des
exportations. Cet article prévoit également l’établissement de points de contact
dans des pays développés membres et autant que possible dans les autres pays
membres, pour faciliter l’accès des pays en développement aux renseignements.
D’autres dispositions générales de l’accord prévoient des conditions spéciales
pour tenir compte des besoins spécifiques des pays en développement21.

83

© OCDE 2002
Chapitre 8
Les enjeux des négociations au titre de l’AGCS

A tous les niveaux de développement, les gouvernements reconnaissent


aujourd’hui le rôle essentiel que joue une industrie de services efficace et dyna-
mique dans le processus de développement économique et social, ainsi qu’en
témoignent les efforts de réforme entrepris unilatéralement (de façon autonome)
par de nombreux pays. Reste à savoir, dans ces conditions, comment intégrer ces
efforts dans l’AGCS, comment utiliser l’AGCS pour faire avancer les réformes au
niveau national, comment réagir à la pression d’autres pays qui souhaitent accé-
der plus largement au marché national et que demander en contrepartie.
La libéralisation multilatérale du commerce des services est plus difficile que
celle du commerce des marchandises, car les caractéristiques des services et la
nature réglementaire des mesures qui restreignent les échanges et les investisse-
ments dans ce secteur se prêtent moins facilement aux « concessions » récipro-
ques en matière d’accès aux marchés (Hoekman et Messerlin, 2000). L’enjeu, pour
les pays non membres de l’OCDE, consiste donc à mettre au point des modalités
de négociation qui permettent aux gouvernements d’utiliser l’AGCS comme un
moyen complémentaire de poursuivre les réformes intérieures souhaitées tout en
améliorant l’accès aux marchés étrangers.
De l’avis général, le Cycle d’Uruguay n’a abouti qu’à de maigres résultats si l’on
s’en tient au nombre d’engagements de libéralisation qui ont été consolidés dans le
secteur des services. En fait, il a jeté les bases des travaux futurs en établissant un
ensemble de règles (encore incomplet) qui doivent permettre de faire progresser
ultérieurement la libéralisation au fil des négociations. Pour les pays non membres de
l’OCDE, la question est maintenant de savoir quel doit être l’ordre du jour de la nou-
velle série de négociations et comment exploiter au mieux le processus multilatéral
pour qu’il soit plus propice à la réalisation d’objectifs de développement.
Le défaut le plus évident de l’AGCS réside actuellement dans le nombre et la
qualité des engagements de libéralisation : la couverture sectorielle de nombreuses
listes nationales est réduite et les engagements existants sont très souvent soumis à
des limitations importantes ou ne consolident pas même le statu quo sur le plan légal
ou réglementaire. Ces défauts sont encore plus criants dans le cas des pays en déve- 85

© OCDE 2002
Pour l’ouverture des marchés de services : L’Accord général sur le commerce des services

loppement, mais la libéralisation des échanges et des investissements pourrait aussi


être sensiblement élargie et approfondie dans les pays développés.
L’une des raisons de la réticence des gouvernements à « verrouiller » les pro-
grammes de réforme tient à ce qu’ils ressentent le besoin de protéger leurs pres-
tataires de services de la concurrence directe, soit pour épargner une activité de
création récente ou autre argument du même type, soit pour faciliter un
« ajustement ordonné ». Pourtant, l’échec patent des politiques en direction des
industries naissantes résulte dans une large mesure de la difficulté pour bon
nombre de gouvernements à prendre des engagements crédibles en matière de
libéralisation. C’est ce que l’on observe en règle générale lorsque les gouverne-
ments sont directement partie prenante dans le fonctionnement des entreprises
nationales, ou bien lorsqu’ils subissent la pression d’intérêts particuliers – natio-
naux ou étrangers – qui entendent continuer à bénéficier d’une protection.
S’ils veulent tirer parti de toutes les possibilités de l’AGCS, les pays devront
saisir l’occasion des négociations actuelles pour chercher à augmenter sensible-
ment le nombre et l’ampleur de leurs engagements et à supprimer de façon pro-
gressive et ordonnée, pour faciliter l’ajustement, les limitations existantes22. Un
premier pas important à cet égard pourrait être fait dans le domaine clé du trans-
port, tant maritime qu’aérien, où il n’a guère été possible de progresser lors du pre-
mier cycle de négociations au titre de l’AGCS. Comme le notait fort à propos l’ancien
directeur général de l’OMC, Renato Ruggiero : « Il sera difficile de prétendre que
l’AGCS constitue l’infrastructure de base du commerce mondial tant que les servi-
ces qui transportent les marchandises et les prestataires de services à travers le
monde ne seront pas convenablement couverts par cet accord. » (Ruggiero, 1998)
Un autre enjeu important des négociations consistera pour les membres de
l’OMC à mieux faire apparaître les avantages pour l’ensemble de l’économie du
processus de libéralisation dans lequel ils s’engagent volontairement. Les enga-
gements contractés au cours du premier cycle de négociations cherchent bien
plus à défendre les positions des fournisseurs existants (aussi bien nationaux
qu’étrangers) qu’à faciliter l’entrée de nouveaux concurrents. Or la politique qui
consiste à protéger les privilèges des fournisseurs en place, rappelons-le, est
rarement la plus rationnelle d’un point de vue économique. Comme le montrent
les études effectuées dans ce domaine, un accroissement de la concurrence se
traduit généralement par des gains de bien-être plus importants qu’un simple
transfert de propriété, que celui-ci s’effectue entre le secteur public et le secteur
privé, entre des intérêts nationaux et des intérêts étrangers, ou par le biais d’un
assouplissement des restrictions imposées aux prises de participation étrangères
dans les entreprises nationales (Mattoo, 2000).
Alors que la logique du monopole naturel qui servait à établir le bien-fondé
86 de la réglementation est régulièrement remise en cause, que le rôle moteur de

© OCDE 2002
Les enjeux des négociations au titre de l’AGCS

certaines activités de services dans l’économie apparaît de plus en plus évident


et que les preuves concrètes des avantages de la concurrence s’accumulent, il
devient de plus en plus difficile de justifier le maintien de restrictions à l’entrée
sur les marchés nationaux des services23. En offrant aux gouvernements la possibi-
lité de prendre un engagement de libéralisation pour une date future, et par là
même de signaler aux fournisseurs nationaux et étrangers que les conditions du
marché intérieur vont être modifiées de façon progressive, afin qu’ils puissent s’y
ajuster, l’AGCS constitue un moyen qui peut s’avérer très utile pour résister aux
pressions économiques et politiques considérables que les entreprises en place
exercent souvent sur les centres de décision nationaux. Ce type d’engagement
anticipé peut aussi instiller l’idée que la réforme intérieure est urgente, et accélé-
rer les efforts de mise au point des mécanismes nécessaires en matière de régle-
mentation et de contrôle 24. Les membres de l’OMC, qu’il s’agisse de pays
développés ou de pays en développement, auraient donc intérêt à utiliser davan-
tage l’AGCS pour envoyer des signaux aux marchés et, lorsque cela est possible, à
accroître la contestabilité des marchés en ouvrant à la concurrence leurs secteurs
de services (Low et Mattoo, 2000 ; Hoekman et Messerlin, 2000).
Les arguments des économistes selon lesquels l’OMC peut être un bon
moyen de renforcer la crédibilité de l’action gouvernementale se sont toutefois
révélés peu efficaces à la table de négociation. En fait, la logique mercantiliste
des négociations multilatérales donne à penser que les pays industrialisés vont
devoir améliorer les débouchés à l’exportation des pays en développement, aussi
bien dans le domaine des services qu’en dehors de celui-ci.
Quelles que soient les modalités de négociation dont pourront convenir les
membres de l’OMC (présentation de demandes et d’offres ou approches fondées
sur des formules), l’attention devrait porter en priorité sur les secteurs pivots ou de
soutien tels que les transports, les télécommunications, les services financiers, la
distribution et l’énergie, ainsi que sur des groupes d’activités interdépendantes qui
sont essentielles au développement économique et à une plus grande intégration
dans l’économie mondiale (par exemple, le commerce électronique, la distribution
express et la logistique). Accroître l’efficience de ces services aura d’importantes
retombées positives pour les pays membres de l’OMC en termes de baisse des
prix, de gains de qualité et de différenciation des produits (Nielson et al., 2001).
Ces services d’infrastructure sont des secteurs où l’on peut s’attendre à voir
les entreprises des pays industrialisés dominer l’offre au moment de la négocia-
tion. Pour rétablir l’équilibre, comme il est d’usage dans ce cas-là, il faudrait donc
soumettre aussi à la discussion des services et des modes de fourniture qui
présentent un intérêt pour les exportations des pays en développement. Faute
de telles « concessions », il est en effet peu probable que ces pays utilisent
l’AGCS pour consolider le statu quo ou comme moyen de s’engager à opérer des
réformes à une date future. 87

© OCDE 2002
Pour l’ouverture des marchés de services : L’Accord général sur le commerce des services

Encadré 3. Tenir compte des priorités des pays en développement


en matière d’exportation de services

On pourrait sans doute réaliser des gains importants à l’échelle mondiale en


éliminant les restrictions aux exportations de services en provenance des pays en
développement. Une libéralisation plus poussée des échanges, notamment au
titre de ce qu’il est convenu d’appeler le « mode 4 », qui suppose le déplace-
ment temporaire des prestataires de services, permettrait à un nombre bien plus
grand de ces pays d’« exporter » au moins la composante main-d'œuvre des ser-
vices, notamment dans des branches telles que la construction, la distribution,
les transports et les services relatifs à l’environnement.
En matière d’exportations de services, l’exemple de réussite le plus frappant
donné récemment par un pays en développement est peut-être celui de l’indus-
trie indienne du logiciel, qui est devenue un fournisseur important des pays
développés. Les exportations indiennes de logiciels sont passées de 225 millions
d’USD en 1992-93 à 2.65 milliards en 1998-99, soit un taux de croissance annuel de
plus de 50 %. Le secteur représente 10.5 % du total des exportations de l’Inde
aujourd’hui, contre seulement 2.5 % il y a seulement cinq ans. On estime que
parmi les 500 premières entreprises recensées par Fortune, deux sur cinq se sont
adressées à des sous-traitants indiens pour leurs besoins en logiciels l’an dernier.
En 1999-2000, l’Inde a exporté des services dans le domaine des logiciels vers
95 pays. Au total, 62 % de ces exportations ont pris la direction de l’Amérique du
Nord (États-Unis et Canada) et environ un quart celle de l’Europe.
Malgré l’importance croissante des échanges de services transfrontières par
voie électronique dans le domaine des logiciels, le déplacement de personnes
physiques demeure un mode de fourniture essentiel dans ce secteur. Bien que la
part des services exécutés directement chez le client dans le total des exporta-
tions indiennes de logiciels n’ait cessé de diminuer (elle atteignait près de 90 %
en 1988), environ 60 % des exportations de l’Inde s’effectuent encore par transfert
temporaire de programmeurs : le service final est rendu directement chez le
client à l’étranger.
Des gains importants peuvent résulter d’une plus grande libéralisation des
échanges de services au titre du mode 4 dans le secteur des TIC. Il existe de gran-
des différences entre les pays en ce qui concerne les coûts de développement de
logiciels et de soutien technique : le coût moyen par ligne de programme en Suisse
(pays le plus cher de la zone OCDE) dépasse de plus de cinq fois celui de l’Inde, et
le salaire moyen des programmeurs est onze fois plus élevé en Suisse qu’en Inde.
Même si, du fait des écarts de productivité, un salaire moyen de programmeur
moins élevé ne se traduit pas nécessairement par un coût moyen par ligne de pro-
gramme plus bas, en externalisant leurs activités de programmation, les entreprises
des pays développés peuvent réaliser d’importantes économies sur les coûts de
développement et de soutien. Sur un marché d’une valeur d’environ 58 milliards
d’USD aux États-Unis, 42 milliards en Europe et 10 milliards au Japon, de telles éco-
nomies représenteraient sans doute des sommes considérables. Pour les importa-
teurs, la libéralisation des échanges auraient aussi d’autres avantages, notamment
88

© OCDE 2002
Les enjeux des négociations au titre de l’AGCS

Encadré 3. Tenir compte des priorités des pays en développement


en matière d’exportation de services (suite)

une structure de marché plus concurrentielle dans le secteur des logiciels, un choix
accru à mesure que les pays se spécialiseraient dans certains services et une plus
grande diffusion des connaissances (Mattoo 1999, Chadha 1999).
La fourniture transfrontières de services de santé est un autre domaine dans
lequel les pays en développement pourraient devenir de gros exportateurs, soit
en attirant des patients étrangers vers les hôpitaux et les médecins nationaux,
soit en envoyant temporairement leur personnel de santé à l’étranger. Plusieurs
pays en développement ont mis au point des stratégies pour tenter de devenir
des leaders régionaux dans ce secteur. La Jordanie, par exemple, s’efforce depuis
le début des années 90 d’attirer les investissements privés nationaux et étrangers
qui pourraient faire du pays le centre médical du monde arabe. Résultat :
11 nouveaux hôpitaux privés ont été ouverts, la plupart dotés d’équipements
ultramodernes. A Singapour, le Parkway Healthcare Group, qui a d’abord acquis et
géré des hôpitaux dans le pays, essaime maintenant dans toute la région en
s’associant avec des partenaires locaux. Le groupe a déjà monté plusieurs opéra-
tions conjointes en Inde, en Indonésie, en Malaisie, au Sri Lanka et même au
Royaume-Uni, où il va également ouvrir un centre spécialisé en cardiologie dans
la ville de Londres. A Cuba, autre exemple notable, les autorités encouragent
depuis peu la mise au point de formules du type « tourisme et santé ».
Certains pays en développement, comme la Chine et l’Inde, tablent sur leur
médecine traditionnelle pour attirer des consommateurs étrangers. Il existe en
effet dans le monde entier une forte demande de médecines parallèles, qui sus-
cite depuis quelques années de plus en plus de déplacements à l’étranger. La
Chine envoie aussi du personnel médical à l’étranger pour acquérir de nouvelles
techniques et pour diffuser l’usage des pratiques médicales traditionnelles. Elle a
créé des co-entreprises médicales et ouvert des centres de médecine tradition-
nelle dans plus de 20 pays (Zarrilli et Kinnon, 1998).
Éliminer les obstacles à l’IDE et les restrictions touchant au fonctionnement
et à la gestion du secteur de la santé peut aider à attirer des patients étrangers.
Récemment, plusieurs entreprises étrangères du secteur médical se sont asso-
ciées avec des partenaires indiens pour bâtir des hôpitaux hyper-spécialisés et
des polycliniques en Inde. Outre les recettes en devises considérables qu’ils
devraient procurer, ces investissements étrangers amélioreront les normes sani-
taires, élargiront la diffusion des connaissances et des techniques médicales les
plus récentes, et contribueront à retenir une plus grande part des médecins for-
més aux frais de l’État dans les écoles et les universités du pays. Ils devraient
aussi attirer en Inde un plus grand nombre de patients étrangers (Zarrilli et
Kinnon, 1998).
L’impossibilité de transférer les prestations d’assurance-maladie est un
obstacle majeur à la consommation de services médicaux à l’étranger. Dans bon
nombre de pays de l’OCDE, seules sont remboursables les dépenses médicales

89

© OCDE 2002
Pour l’ouverture des marchés de services : L’Accord général sur le commerce des services

Encadré 3. Tenir compte des priorités des pays en développement


en matière d’exportation de services (suite)

encourues auprès d’entités et d’organismes agrées et situés dans le pays de


l’assuré. Dans le cas des retraités, l’absence de couverture médicale transférable
sur le long terme constitue aussi un frein puissant à l’expansion du commerce
international des services de santé et à une plus grande participation des pays en
développement à ces échanges. Dans certains pays membres, par exemple, les
assurances médicales ne couvrent pratiquement aucun soin dispensé à l’étranger,
et dans d’autres, l’extension de la couverture à l’étranger n’est possible que pour
des périodes de durée limitée (deux ou trois mois). Cette contrainte est impor-
tante, car elle tend à dissuader certaines personnes âgées de voyager ou de
prendre leur retraite à l’étranger, celles qui le font quand même étant souvent
obligées de revenir dans leur pays d’origine pour se faire soigner. Là encore, de
plus grandes possibilités de transfert des droits à prestation pourraient avoir des
retombées non négligeables. Selon une étude récente des Nations Unies et de
l’Organisation mondiale de la santé, si 3 % seulement des 100 millions de person-
nes âgées qui vivent dans la zone de l’OCDE s’installaient dans des pays en
développement pour leur retraite, elles apporteraient avec elles 30 à 50 milliards
d’USD par an pour leur consommation personnelle et 10 à 15 milliards pour leurs
frais médicaux (Zarrilli et Kinnon, 1998).

Les options envisageables dans le cadre des négociations sur les services
sont faciles à identifier (voir l’encadré 3). Celle qui offre peut-être le plus de pos-
sibilités de parvenir à des compromis commercialement valables est la libéralisa-
tion des échanges de services selon le mode 4 (entrée temporaire de personnes
physiques). Bien qu’il s’agisse depuis toujours d’une question politiquement sen-
sible dans beaucoup de pays de l’OCDE, la mobilité de la main-d'œuvre est un
domaine où des progrès supplémentaires pourraient être faits à l’occasion du
nouveau cycle de négociations au titre de l’AGCS25. C’est aussi un point sur lequel
l’opposition au sein des pays de l’OCDE n’est pas monolithique : de nombreuses
industries « utilisatrices » auraient en fait beaucoup à gagner de régimes d’admis-
sion temporaire plus libéraux, et pourraient les réclamer avec insistance, ouvrant
ainsi la perspective de coalitions susceptibles de contribuer à modifier le statu quo
(OCDE, 2001b).

90

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Chapitre 9

Conclusions

La réforme des marchés de services a été essentiellement guidée jusqu’ici


par les priorités nationales, et il continuera sans doute d’en être ainsi. Les efforts
de réforme sont en effet presque par nature plus durables du point de vue écono-
mique et politique lorsqu’ils sont consentis au nom de l’intérêt national plutôt
que sur l’ordre de l’étranger. Néanmoins, si on la laisse uniquement à l’initiative
des autorités nationales, la réforme risque de ne jamais être entreprise de façon
systématique. C’est pourquoi les efforts multilatéraux de réglementation et de
libéralisation ont un rôle essentiel à jouer, en aidant les pays à surmonter les réti-
cences intérieures au changement et en offrant des concessions compensatoires
dans les secteurs prioritaires pour l’exportation. Les accords commerciaux rem-
plissent aussi une autre fonction utile dans la mesure où ils permettant aux pays
de verrouiller périodiquement leurs efforts de réforme passés. En inscrivant le
processus de réforme dans la continuité et en instaurant un minimum d’ouverture,
assorti d’une transparence accrue de la réglementation, la consolidation d’enga-
gements juridiquement contraignants dans le domaine des services envoie de
puissants signaux aux fournisseurs nationaux aussi bien qu’aux fournisseurs étran-
gers. Étant donné l’importance que revêt la présence commerciale pour l’exercice
de la concurrence sur les marchés de services, cela devrait en fin de compte aug-
menter l’afflux d’investissements étrangers.
L’AGCS peut en outre servir de mécanisme d’ajustement central en permet-
tant aux membres de l’OMC de s’engager par avance à libéraliser ultérieurement
leurs échanges de façon progressive et ordonnée. Là encore, cela devrait sensibi-
liser les fournisseurs en place à la nécessité de se préparer à un environnement
plus concurrentiel, et les autorités chargées de la réglementation au besoin de
mettre en place un cadre réglementaire approprié pour accompagner les efforts
de libéralisation et faire face aux problèmes qu’ils pourraient entraîner ou aux
dysfonctionnements éventuels du marché.
Les engagements de libéralisation ne sont toutefois pas le seul critère qui
permette d’apprécier l’importance de l’AGCS pour les membres de l’OMC. Si l’on
considère une économie isolément, qu’elle soit développée ou en développe- 91

© OCDE 2002
Pour l’ouverture des marchés de services : L’Accord général sur le commerce des services

ment, les simples consolidations de statu quo ont également un sens du point de
vue économique et commercial, étant donné les effets positifs qu’elles exercent
sur la transparence et la prévisibilité et, partant, sur l’investissement. La présente
étude a attiré l’attention sur l’intérêt indéniable que présente l’AGCS pour le
développement. Cet aspect est important car il confère aux membres de l’OMC
une grande souplesse en ce qui concerne le rythme, l’ordre et la nature des
efforts de réforme et de libéralisation des échanges de services qu’ils s’engagent
volontairement à consolider dans le cadre de l’AGCS. Cette souplesse, et le carac-
tère progressif des efforts d’ouverture des marchés sur lequel insiste l’AGCS, peu-
vent s’avérer extrêmement utiles pour les pays qui sont ainsi en mesure de
prévoir, d’atténuer ou d’éviter les effets négatifs éventuels de la libéralisation.
Il reste toutefois beaucoup à faire pour compléter le travail amorcé au cours
du premier cycle de négociations sur les services. Tel est notamment le cas sur le
front de la réglementation en ce qui concerne l’adoption éventuelle d’un méca-
nisme de sauvegarde d’urgence propre à l’AGCS. Les subventions, les marchés
publics et la réglementation intérieure sont trois autres domaines dans lesquels
les membres de l’OMC devront également poursuivre la réflexion en vue de met-
tre au point, le cas échéant, les nouvelles disciplines qui pourraient s’avérer
nécessaires.
Sur le front de la libéralisation, une question importante à laquelle les mem-
bres de l’OMC sont confrontés consiste à trouver les meilleurs moyens d’inciter
les pays en développement à utiliser l’AGCS comme un instrument de soutien
des réformes intérieures que l’administration et la société civile jugent bénéfi-
ques du point de vue du développement. A cet égard, l’une des priorités les plus
urgentes pour les négociateurs doit être d’élargir sensiblement la couverture sec-
torielle de l’accord, faute de quoi l’AGCS risque de ne pas pouvoir jouer son dou-
ble rôle, qui est de promouvoir à la fois la concurrence et le développement par
le biais de la réforme. Les services sont un secteur où la coopération internatio-
nale peut avoir d’importantes retombées positives qui sont encore loin d’être
exploitées.
Il reste en outre à répondre de manière crédible à ceux qui s’opposent à la
poursuite de la libéralisation des échanges et de l’investissement dans le cadre
de l’AGCS. L’un des paradoxes de la campagne menée contre l’AGCS tient à ce
qu’elle trouve en grande partie ses origines dans la zone de l’OCDE, où la part
des services dans l’emploi ainsi que les niveaux de vie sont les plus élevés, et où
la réforme de la réglementation et la libéralisation des échanges et des investis-
sements dans le domaine des services ont sans doute eu les retombées positives
les plus importantes en termes de bien-être des consommateurs et d’affectation
efficiente des ressources. Logiquement, d’ailleurs, le débat public sur les services
dans les pays de l’OCDE ne porte pas tant sur le bien-fondé économique de
92 l’ouverture des marchés que sur les rôles respectifs qui devraient incomber au

© OCDE 2002
Conclusions

marché et à l’État (chargé tout à la fois de réglementer et de fournir directement


certains services tels que l’enseignement et les soins de santé), ainsi que sur la
prétendue menace que l’adoption de règles dans les domaines des échanges et
de l’investissement ferait peser sur le droit souverain des nations de réglementer.
Ces préoccupations sont très différentes de celles qui s’expriment dans de
nombreux pays en développement, où la réticence à l’idée d’inscrire plus systé-
matiquement la libéralisation des échanges des services et de l’investissement
dans le cadre de l’AGCS (même lorsque cette libéralisation est pratiquée au
niveau intérieur) procède de divers autres facteurs, notamment des considé-
rations tactiques liées aux rapports de forces à l’OMC, ainsi que la puissance des
intérêts acquis dans le secteur public et dans les secteurs en concurrence avec les
importations (y compris, dans certains cas, la résistance d’entreprises étrangères
occupant une position dominante sur le marché). S’ajoutent à cela les préoccupa-
tions légitimes que de nombreux pays en développement éprouvent face au
manque de cadres et d’institutions réglementaires appropriés, à la faiblesse de
leurs moyens techniques, à l’insuffisance des informations sur le marché, aux diffi-
cultés de respecter les normes applicables aux produits sur les marchés d’expor-
tation et à la nécessité d’améliorer sensiblement les compétences des ressources
humaines, tous ces éléments étant indispensables à la réussite de la libéralisa-
tion. Leur absence totale ou partielle constitue dans bien des cas un frein à la
fourniture de services sur des marchés d’exportation, y compris lorsqu’il existe
une demande pour ces services (CNUCED, 1999a).
Les préoccupations qui viennent d’être évoquées ne seront pas faciles à
concilier, comme la présente étude a dû reconnaître en essayant de rendre
compte du débat suscité par l’AGCS dans les pays Membres et non membres.
En résumé, la communauté internationale doit relever un double défi dans le
cadre du cycle actuel de négociations au titre de l’AGCS. Le premier est de répon-
dre de manière crédible à la vague montante des critiques formulées à l’encontre
de l’AGCS. Il ne fait guère de doute que, même si ces préoccupations sont ressen-
ties et exprimées de façon légitime, elles sont dans bien des cas grandement exa-
gérée s et trah issent un e méconnaissance des obje ctifs et du mode de
fonctionnement de l’AGCS. Les négociations en cours offrent précisément aux
gouvernements l’occasion de donner à tous les intéressés des informations sur
l’AGCS et sur ses conséquences pour les objectifs économiques et sociaux au
niveau national.
Le second défi est d’encourager tous les membres de l’OMC, et plus particu-
lièrement les pays en développement, à accepter des engagements plus larges et
commercialement plus significatifs au titre de l’AGCS. Cela dit, la libéralisation
dans le cadre de l’AGCS restera progressive et devra en de nombreux cas être
associée à des efforts visant à mettre en place des moyens d’action dans les 93

© OCDE 2002
Pour l’ouverture des marchés de services : L’Accord général sur le commerce des services

domaines de l’enseignement, de la formation, des institutions et de la réglemen-


tation. Pour que les négociations au titre de l’AGCS soient couronnées de succès,
il faudra aussi ouvrir progressivement des secteurs présentant un intérêt pour les
exportations des pays en développement, notamment ceux de la construction, du
tourisme, des logiciels informatiques et des transports, et faire preuve de plus de
souplesse à l’égard de la présence des personnes physiques, ce que l’on appelle
le « mode 4 » pour les échanges de services.
Il semble qu’un mot de prudence s’impose au terme de cette étude. Il
importe de bien comprendre la contribution que la libéralisation des échanges et
de l’investissement apporte au changement structurel en cours, et de la mettre en
regard des autres forces, principalement la technologie, qui sont en train de remo-
deler le paysage économique mondial. Dans l’argumentation en faveur de l’ouver-
t u re de s ma rch é s, ra ppe lo n s- le , la li bér a lisa ti on de s é ch an ge s e t de
l’investissement est un moyen d’aider les sociétés et les individus à faire face au
changement et à tirer parti des possibilités offertes par une intégration économi-
que plus étroite. La libéralisation n’est jamais et ne doit jamais être une fin en soi.
Par ailleurs, les parties prenantes au débat public sur l’ouverture des mar-
chés doivent se garder de la tendance à attendre – et parfois à promettre – plus
de la libéralisation des échanges et de l’investissement que ce qu’elle peut effec-
tivement apporter. Tout aussi stérile est cependant la tendance à attribuer à la
politique en matière d’échanges et d’investissement une plus grande influence
sur la destinée des pays que celle qui est véritablement la sienne par rapport à
des facteurs purement intérieurs ou indépendants et à l’exercice de choix politi-
ques souverains.
Il va sans dire que les considérations qui précèdent n’ôtent rien à l’effet glo-
balement positif de l’ouverture des marchés de services sur le bien-être des
nations et le porte-monnaie des citoyens. Les arguments en faveur de l’ouverture
des marchés de services – épine dorsale d’une économie de marché dynamique –
pèsent tout autant, pour ne pas dire plus, que ceux qui prônent la libéralisation
du commerce des marchandises. Il importe donc au plus haut point que les pou-
voirs publics soient capables de plaider la cause de l’ouverture des marchés de
services, d’indiquer clairement ce qui relève et ce qui ne relève pas de discipli-
nes et de négociations commerciales et d’expliquer pourquoi et comment un
engagement durable à coopérer au niveau international et à ouvrir les marchés
constitue généralement une partie de la réponse aux préoccupations de leurs
citoyens, plutôt que d’en être la cause première (OCDE, 1998).

94

© OCDE 2002
Notes

1. Voir Hill (1977) ; Krommenacker (1979) ; Sapir et Lutz (1981) ; Bhagwati (1984) ; Commis-
sion des Communautés européennes (1984) ; Hindley et Smith (1984) ; Sampson et
Snape (1985) ; Riddle (1986) ; Nusbaumer (1987) ; Giarini (1987) ; Office of Technology
Assessment (1987) ; Kakabadse (1987) ; Feketekuty (1988) ; Nicolaidis (1989).
2. Pour profiter du processus de mondialisation et de la « fragmentation » de la chaîne de
production qui l’accompagne, les entreprises ont absolument besoin de services effi-
cients. Depuis que les droits de douane et d’autres obstacles aux échanges ont été
réduits, les taux effectifs de protection dont bénéficient les industries manufacturières
risquent en effet de devenir négatifs si les prix des intrants qu’elles doivent acquérir
sont plus élevés qu’ils ne le seraient si les marchés de services étaient ouverts à la
concurrence.
3. Comme le montrent des travaux théoriques récents – Deardorff (1999) et Markusen
et al. (1999) – il y a de fortes raisons de croire que la libéralisation de ces services
mérite une place prioritaire dans les négociations dans la mesure où elle est indispen-
sable pour accroître les avantages que procure le commerce des marchandises et
réduire les coûts associés à la fragmentation internationale de la chaîne de valeur et au
partage de la production.
4. Voir Francois et Wooton (1999) pour de récentes études sur les transports maritimes.
Findlay et Warren (1999) présentent une série de travaux examinant l’ampleur des
restrictions aux échanges dans plusieurs secteurs de services, dont la finance et les
télécommunications.
5. L’indice d’ouverture des télécommunications utilisé par les auteurs rend compte du
degré de concurrence, des restrictions en matière de prises de participation et de
l’existence d’un organe de réglementation indépendant, et repose sur une base de
données mise au point conjointement par l’Union internationale des télécommunica-
tions (UIT) et par la Banque mondiale pour 1998. Pour les services financiers, l’indice
reflète les restrictions à l’entrée, aux participations étrangères et à la mobilité du capi-
tal, et repose principalement sur les engagements contractés par les pays au titre de
l’AGCS, dont on sait qu’ils reflètent effectivement la politique suivie dans la pratique,
ainsi que sur les données publiées par le Fonds monétaire international (FMI) dans
l’Annual Report on Exchange Arrangements and Exchange Restrictions.
6. Il y a déjà plusieurs années que la question des mesures de sauvegarde d’urgence
figure au programme des travaux prévus dans l’AGCS. Le débat a évolué, mais il paraît
encore assez confus si l’on en juge par la décision des membres de l’OMC de prolonger
pour la troisième fois, jusqu’au 15 mars 2002, le délai d’achèvement des négociations à
ce sujet. L’opportunité d’un mécanisme de sauvegarde d’urgence est encore loin d’être
établie étant donné l’état de nos connaissances sur les échanges de services. La notion
de « circonstances imprévues », qui justifierait ce dispositif, est en effet problématique 95

© OCDE 2002
Pour l’ouverture des marchés de services : L’Accord général sur le commerce des services

car on voit mal comment la rendre opérationnelle au moyen de critères objectifs. Et à


supposer même que la question de l’opportunité ne se pose plus, celle de la faisabi-
lité buterait encore sur plusieurs obstacles, par exemple : les modes de fourniture, en
particulier la présence commerciale ; la définition de ce que l’on entend par
« similarité » des services et des prestataires de services ; l’impact de la technologie ;
la pénurie générale de données statistiques permettant d’apporter une preuve crédi-
ble du préjudice invoqué, ainsi que la diversité des intérêts commerciaux en jeu (cer-
tains pays en développement craignent, par exemple, que les services fournis selon le
mode 4 ne soient particulièrement menacés par l’existence de mesures de sauvegarde
d’urgence).
7. Le risque de suppression d’emplois dans les anciens monopoles publics, qui étaient
souvent en situation de sureffectifs, est une préoccupation qui revient constamment
dans le débat sur la libéralisation. Alexander et Estache (1999), par exemple, consta-
tent que la privatisation de la distribution d’électricité en Argentine a entraîné une
réduction de 40 % de la main-d'œuvre employée dans ce secteur. Mais d’autres don-
nées montrent que le pessimisme quant aux effets de la libéralisation sur l’emploi
n’est pas toujours justifié. Ainsi, un certain nombre de pays en développement ont
réussi à maintenir et même à accroître l’emploi dans le secteur des télécommunica-
tions après avoir libéralisé ce dernier. Dans une étude portant sur 26 pays d’Amérique
latine et d’Asie, Petrazzini et Lovelock (1996) constatent que les marchés des télécom-
munications ouverts à la concurrence sont les seuls où l’emploi a régulièrement aug-
menté, tandis que dans les deux tiers des cas où il existait un monopole, les effectifs
du secteur des télécommunications ont considérablement baissé.
8. Cela dit, bien qu’il y ait peut-être proportionnellement moins de travailleurs faible-
ment qualifiés (les « perdants » potentiels de l’ouverture à la concurrence étrangère)
dans le secteur des services, comme celui-ci représente près de 70 % de l’activité éco-
nomique dans la plupart des pays de l’OCDE, le nombre de travailleurs négativement
affectés sera probablement important par rapport à ce que l’on observe dans le sec-
teur manufacturier.
9. Le magazine Foreign Policy, en partenariat avec A.T. Kearney, a mis au point un indice de
la mondialisation (Globalisation Index) qui tente de mesurer ce phénomène en chiffrant
ce qu’il estime en être les principaux indicateurs. Il prend en compte la mesure du
commerce international et la convergence des prix nationaux et mondiaux, les flux de
capitaux et d’investissements, les possibilités d’accès à Internet et les mouvements de
personnes au-delà des frontières nationales. L’objectif est de juger l’ampleur et la rapi-
dité du processus de mondialisation, pour pouvoir estimer le degré de mondialisation
d’un pays donné. A.T. Kearney/Foreign Policy constate que bien que le débat sur la
question ne soit « pas satisfaisant », notamment parce que jusqu’à présent rien n’a été
fait pour mesurer la mondialisation, « il semble bien que l’on s’accorde à reconnaître
que la mondialisation – qu’elle soit économique, politique, culturelle ou environne-
mentale – puisse être définie par un niveau croissant d’interdépendance sur de très
grandes distances ». Voir le site Web de Foreign Policy, www.foreignpolicy.com.
10. Extraits d’un discours prononcé le 6 avril 2001, « Maîtriser la mondialisation », Les Échos,
10 avril 2001.
11. Voir le site Web de l’organisation : www.cupe.ca/mediaroom/newsreleases/showitem.asp?id=87
12. Cela ne veut pas dire qu’une consolidation se traduise par un engagement absolu et
96 irrévocable. L’AGCS prévoit un certain nombre de moyens grâce auxquels les pays

© OCDE 2002
Notes

peuvent conditionner ou même retirer un engagement pour des raisons légitimes de


politique nationale.
13. AGCS, préambule, voir aussi « AGCS : objectifs, champ d’application et disciplines », sur le site
Web de l’OMC à l’adresse : www.wto.org
14. Contrairement à ce que prétendent souvent certains groupes non gouvernementaux
actifs dans le domaine de l’environnement, les dispositions de l’AGCS relatives à
l’accès aux marchés (article XVI) permettent aux membres de l’OMC (au niveau central
ou infranational) d’imposer des restrictions quantitatives aux activités de services
potentiellement nocives pour l’environnement comme celles qui ont trait, par exem-
ple, à l’extraction ou au transport de pétrole et de gaz, ou à l’incinération des déchets.
15. A propos de l’impact de l’AGCS sur la réglementation intérieure, il convient de noter le
« traitement à part » des mesures prudentielles prévu à l’Annexe sur les services finan-
ciers. L’article 2 de cette annexe dispose en effet que, nonobstant toute autre disposi-
tion de l’AGCS, les pays membres sont autorisés à prendre des mesures prudentielles
pour protéger les consommateurs et/ou pour assurer l’intégrité et la stabilité du sys-
tème financier, aussi longtemps que ces mesures ne sont pas utilisées comme un
moyen d’éviter leurs engagements au titre de l’accord. Les membres sont invités à
reconnaître, sur une base bilatérale ou multilatérale, les mesures prudentielles
d’autres pays et à les prendre en compte lorsqu’ils appliquent leurs propres mesures,
sous réserve que tous les pays puissent bénéficier de cette reconnaissance. Recon-
naissant l’importance essentielle de la stabilité du système financier, l’AGCS contient
également des dispositions particulières qui protègent et réaffirment le droit des gou-
vernements à intervenir dans la gestion de ce secteur. Ainsi, les activités des banques
centrales et des autorités monétaires connexes dans l’application de la politique
monétaire ou de la politique de taux de change, et la gestion macroéconomique en
général, sont spécifiquement exclues de la portée de l’accord. Il en va de même des
activités faisant partie d’un régime de sécurité sociale institué par la loi ou de plans de
retraite publics.
16. Le Secrétariat de l’OMC a récemment noté qu’en raison de l’attention accordée dans le
débat public à l’exclusion prévue à l’article I(3), les négociations en cours offrent une
bonne occasion « de préciser que la coexistence des services publics et privés dans le
même secteur ne signifie pas qu’il y ait concurrence au sens de l’article I(3)(c) et n’inva-
lide donc pas l’exclusion du secteur public du champ de l’application de l’AGCS »
(OMC, 2001b).
17. Il s’agit de l’Australie, de la Nouvelle-Zélande et des États-Unis ; voir OMC (2001c, d et e).
18. Un certain nombre de principes généraux communs à tous les accords sur l’investisse-
ment international (et d’autres accords tels que le GATT) régissent la fourniture de ser-
vices par le biais d’une présence commerciale telle qu’elle est définie par l’AGCS. La
non-discrimination – assurée par les obligations de traitement NPF et de traitement
national – et la transparence sont deux principes fondamentaux de l’AGCS. Celui-ci
comporte aussi des dispositions relatives au libre transfert des paiements et au main-
tien des politiques (correspondant à la liste d’engagements). Néanmoins, l’AGCS ne
couvre pas certains problèmes importants qui sont traditionnellement inclus dans les
accords sur l’investissement, tels que les incitations à l’investissement, les obligations
de résultats, la protection contre l’expropriation, ou l’indemnisation. Par ailleurs, il ne
permet pas à des parties privées de recourir directement au mécanisme de règlement
des différends de l’OMC, question qui a très largement retenu l’attention dans le 97

© OCDE 2002
Pour l’ouverture des marchés de services : L’Accord général sur le commerce des services

contexte de l’Accord de libre-échange nord-américain (ALENA) ainsi que lors des


négociations de l’AMI.
19. Au-delà de l’examen préliminaire des problèmes conceptuels et des premières tenta-
tives d’évaluation de l’incidence des subventions dans le contexte de l’AGCS (OMC,
2001a), les discussions sur les subventions n’ont guère progressé, étant donné à la fois
la complexité et le caractère particulièrement délicat des questions en jeu, notamment
du fait que dans la plupart des pays les subventions sont octroyées au niveau infrana-
tional. Il est donc impossible à ce stade de dire quelle pourrait être l’incidence des
règles qui s’appliqueront peut-être un jour aux subventions dans le cadre de l’AGCS,
et qui ne pourront être négociées sans avoir réfléchi auparavant à un certain nombre
de questions : le rôle essentiel que les subventions peuvent jouer dans la mise en
place d’une industrie des services viable dans les pays en développement, la perti-
nence de l’Accord de l’OMC sur les subventions et les mesures compensatoires et
l’intérêt qu’il pourrait y avoir à élaborer des règles concernant les incitations à l’inves-
tissement. En outre, étant donné les particularités du commerce des services, notam-
ment la multiplicité des modes de fourniture, il semble difficile de transposer
directement dans le contexte de l’AGCS les concepts mis au point pour le commerce
des marchandises dans l’Accord sur les subventions et les mesures compensatoires.
20. Il convient de noter que le mandat de négociation défini par l’article XV de l’AGCS en
ce qui concerne les subventions vise uniquement les effets de distorsion que peuvent
avoir les subventions, et non le fait même d’accorder des subventions.
21. Par exemple, l’article V(3) sur l’intégration économique ; l’article XIX(2) ; les disposi-
tions relatives à la coopération technique (article 6) de l’Annexe sur les télécommuni-
cations.
22. La fixation d’objectifs en vue d’élargir la couverture sectorielle des engagements de
libéralisation au cours du prochain cycle de négociations fournirait des points de
repère aux décideurs. Divers indicateurs quantitatifs sont envisageables, notamment
le pourcentage des secteurs pour lesquels des engagements ont été contractés et le
pourcentage des engagements par lesquels les pays s’interdisent d’appliquer toute
mesure contraire aux principes du traitement national ou de l’accès aux marchés. Ces
deux indicateurs n’impliquent aucun jugement concernant l’importance des mesures
qui restreignent effectivement l’application du traitement national ou l’accès aux mar-
chés, que celles-ci soient inscrites ou non dans les listes (Thompson, 2001). Toutefois,
l’un des problèmes posés par les approches fondées sur des formules est qu’elles ris-
quent de laisser à l’écart des secteurs qui font des apports importants à la production
et d’autres où les obstacles au commerce et à l’investissement sont actuellement les
plus élevés, aussi bien dans les pays développés que dans les pays en développe-
ment. C’est pourquoi la procédure des demandes et des offres, telle qu’elle a été utili-
sée au cours du premier cycle de négociations au titre de l’AGCS, ne peut pas et ne
doit pas être écartée.
23. Une branche d’activité est en situation de monopole naturel lorsqu’une seule entre-
prise est à même de fournir un bien ou un service à l’ensemble du marché pour un
coût moindre que ne pourraient le faire deux entreprises ou davantage, ce qui sup-
pose des rendements d’échelle croissants sur toute la gamme de production. On a
longtemps pensé que les télécommunications et la distribution d’électricité étaient
des monopoles naturels, mais dans la plupart des pays les progrès de la technique (en
l’occurrence l’apparition de la téléphonie mobile) et la dissociation des marchés (dis-
98 sociation de la production et de la distribution dans le cas de l’énergie ; dissociation

© OCDE 2002
Notes

de l’accès et de l’utilisation dans celui des réseaux de télécommunications), qui ont


rendu matériellement possible l’arrivée de nouveaux concurrents, ont peu à peu
entamé les raisons invoquées pour justifier le maintien de structures commerciales
monopolistiques dans ces deux secteurs.
24. Pendant les récentes négociations AGCS sur les télécommunications de base et les
services financiers, plusieurs gouvernements ont tiré parti de l’accord pour concilier au
mieux leur réticence à soumettre immédiatement à la concurrence des fournisseurs
nationaux protégés, et leur souhait de ne pas être perpétuellement l’otage soit de la
faiblesse de l’industrie nationale, soit de la pression des intérêts établis. Le cas le plus
frappant a été celui des télécommunications de base, secteur dans lequel un certain
nombre de pays d’Afrique, d’Amérique latine et des Caraïbes se sont engagés à intro-
duire la concurrence à des dates futures précises. Pour plusieurs d’entre eux, cette
décision a marqué la fin des droits exclusifs accordés depuis de nombreuses années à
un monopole ou à un fournisseur dominant étranger. Si l’on a moins eu recours à
l’AGCS en tant que gage de crédibilité des programmes de libéralisation des services
financiers, c’est en partie parce que ce secteur tend à être plus concurrentiel que celui
des télécommunications de base et aussi parce que les négociations se sont terminées
à un moment de grande incertitude sur les marchés financiers (Mattoo, 2000).
25. C’est d’autant plus vrai que l’un des instruments essentiels utilisés pour restrein-
dre le commerce sous cette forme implique des outils fondés sur des mesures
quantitatives (visas contingentés). Elles peuvent être étendues progressivement,
les visas « intra-quotas » n’étant pas soumis aux critères des besoins économiques, et
la libéralisation pouvant être facilitée par une procédure de sauvegarde spécifique au
mode 4. Pour des propositions détaillées par des chercheurs de pays en développe-
ment dans ce domaine, voir Chanda (1999) et Mukherjee (1999). On trouvera dans
Morris (2001) des informations plus détaillées sur l’utilisation des examens de besoins
économiques au titre du mode 3 (présence commerciale) et mode 4 (présence des
personnes physiques).

99

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LES ÉDITIONS DE L'OCDE, 2, rue André-Pascal, 75775 PARIS CEDEX 16
IMPRIMÉ EN FRANCE
(22 2002 02 2 P) ISBN 92-64-29725-1 – n° 52418 2002

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