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Jean Bernier

LES SERVICES ESSENTIELS


AU QUÉBEC
et la
CHARTE CANADIENNE
DES DROITS ET LIBERTÉS
Les services essentiels au Québec
et la Charte canadienne des droits et libertés
DU MÊME AUTEUR

Grèves et services essentiels (sous la direction de Jean Bernier), Québec, Presses de


l’Université Laval et Conseil des services essentiels, 1994, 300 pages.
Les agences de travail temporaire : leur rôle et leur fonctionnement comme intermédiaires
du marché du travail (sous la direction de Mircea Vutur et Jean Bernier), Québec,
Presses de l’Université Laval, 2014, 282 pages.
Les services essentiels au Québec
et la Charte canadienne des droits et libertés

Jean Bernier
Les Presses de l’Université Laval reçoivent chaque année du Conseil des Arts du
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aide financière pour l’ensemble de leur programme de publication.

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Maquette de couverture :

ISBN 978-2-7637-3432-3
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Dépôt légal 1er trimestre 2018
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À mes deux filles adorées, Natacha et Manon
Table des matières

Introduction..................................................................... 1
1. La Loi sur les services essentiels de la Saskatchewan – 2008......... 3
a) La définition de « services essentiels »..................................... 3
b) La procédure de détermination............................................... 4
c) L’instance de révision............................................................... 4
2. L’arrêt Saskatchewan..................................................................... 5

Chapitre 1
Le régime québécois des origines à nos jours..................... 7
1. En quête de la formule idéale....................................................... 8
a) L’arbitrage des différends......................................................... 9
b) Le recours à l’injonction........................................................... 13
c) Le mécanisme précurseur......................................................... 15
2. Les caractéristiques du régime actuel ......................................... 20

Chapitre 2
Les enseignements du Comité de la liberté syndicale
de l’OIT............................................................................ 25
1. Les principes du Comité de la liberté syndicale........................... 26
a) Les services essentiels.............................................................. 28
b) Le service minimum de fonctionnement................................ 33
2. Quelques exemples récents dans des pays industrialisés........... 37
a) Au Canada et aux États-Unis................................................... 38
b) En Europe................................................................................. 45

VII
VIII LES SERVICES ESSENTIELS AU QUÉBEC ET LA CHARTE CANADIENNE DES DROITS ET LIBERTÉS

Chapitre 3
Le régime québécois sous la lorgnette............................... 49
1. Un régime conforme de façon générale....................................... 49
2. Des zones posant problème.......................................................... 51
a) Le secteur de la santé et des services sociaux......................... 51
b) Les cadres et le maintien des services essentiels.................... 58
c) Le pouvoir discrétionnaire du ministre................................... 64
d) La notion de services essentiels.............................................. 66
e) La qualité des services publics................................................. 71

Conclusion........................................................................ 73

Table des lois citées........................................................... 75

Bibliographie.................................................................... 77

Annexe A.......................................................................... 79

Annexe B.......................................................................... 93
Introduction

L e régime québécois de détermination et de maintien de services


essentiels a pour objectif de garantir que le droit de grève dans les
services publics puisse être exercé sans que soient mises en danger
la santé ou la sécurité des personnes. La procédure pour y arriver peut être
résumée de la façon suivante. Après que le ministre compétent eut statué
par décret qu’une grève appréhendée dans un service public est susceptible
de mettre en danger la santé ou la sécurité du public, il appartient d’abord
aux parties intéressées, employeur et syndicat, de déterminer elles-mêmes,
avant que le droit de grève puisse être exercé, les services qui devront être
maintenus. En effet, après de nombreuses années d’essai et d’erreurs, le
législateur en est venu à la conclusion que les acteurs les plus aptes à établir
la liste des services à maintenir sont ceux qui les rendent quotidiennement.
À cette fin, les parties pourront avoir recours aux services d’un médiateur
qui les aidera dans cette tâche. Toutefois, cette opération se fera sous la
surveillance d’un organe de contrôle indépendant, en l’occurrence, une
division spécialisée du Tribunal administratif du travail (TAT). En effet,
lorsque les parties en viennent à une entente sur les services qui devront
être maintenus, il appartiendra à cette instance de contrôle de se prononcer
sur la suffisance des services prévus et à accepter les termes de l’entente
ou, le cas échéant, à la refuser et faire aux parties les recommandations
qu’elle juge pertinentes afin d’assurer que les services seront suffisants.
En l’absence d’entente entre les parties, il appartiendra au syndicat d’éta-
blir la liste des services qui devront être maintenus laquelle sera soumise
au TAT qui devra l’apprécier de la même manière que s’il s’agissait d’une
entente.
Détermination par les parties sous la surveillance d’un organe de
contrôle indépendant : telle est la pierre angulaire de ce système et ce n’est
qu’au terme de ce processus que la grève pourra être déclenchée légalement.
De plus, le tribunal administratif du travail dispose de larges pouvoirs de

1
2 LES SERVICES ESSENTIELS AU QUÉBEC ET LA CHARTE CANADIENNE DES DROITS ET LIBERTÉS

contrôle et de réparation qui lui permettent d’intervenir durant une grève


pour assurer que la population reçoit les services auxquels elle a droit et
que, le cas échéant, elle puisse se voir attribuer une forme de compensation
si la grève a été exercée illégalement ou si les services prévus n’ont pas été
rendus.
Dans les milieux informés, on convient généralement qu’il s’agit d’un
système qui fonctionne plutôt bien et que les objectifs de l’exercice du droit
de grève sans que la santé et la sécurité du public soient mises en danger
sont atteints, ce qui ne signifie pas pour autant qu’une grève dans les
services publics n’entraîne pas des inconvénients plus ou moins importants
pour les usagers.
Or, le 30 janvier 2015, la Cour suprême du Canada rendait un impor-
tant jugement dans une affaire concernant l’exercice du droit de grève, en
particulier la détermination des services essentiels en Saskatchewan1. Elle
déclarait inconstitutionnelles les dispositions d’une loi que le gouverne-
ment de la Saskatchewan avait fait adopter et qui précisaient ce qui devait
être considéré comme essentiel à l’occasion d’une grève dans les services
publics et dans le secteur public de même que la façon dont devaient être
déterminés les salariés qui seraient privés de leur droit de grève et qui
devraient être maintenus au travail pour continuer d’exercer leurs fonc-
tions. Par ce même arrêt, la Cour suprême reconnaissait également que le
droit de grève est protégé par la constitution canadienne au même titre
que le droit d’association et le droit à la négociation collective.
Cet important arrêt de la Cour suprême constitue une invitation à
se pencher sur le régime québécois de détermination et de maintien des
services essentiels. Tel est l’objectif du présent ouvrage et ce, pour deux
raisons principales.
D’abord, il y a lieu de se demander si le régime québécois satisfait
aux conditions posées par la Cour suprême dans l’arrêt Saskatchewan pour
être conforme à la Charte canadienne des droits et libertés.
Ensuite, il est intéressant de tenter de répondre à la question de
savoir si cet arrêt Saskatchewan pourrait être ou devrait être l’occasion
d’apporter des modifications au régime québécois de services essentiels.
Dans l’affirmative, de quelle marge de manœuvre disposerait le législateur
québécois dans la mesure où il est également lié par les engagements
internationaux du Canada en la matière ? En effet, le Canada est un État
membre de l’Organisation Internationale du Travail (OIT) et il a ratifié la

1. Saskatchewan Federation of Labour c. Saskatchewan, 2015 CSC 4.


INTRODUCTION 3

Convention No 87 sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical


ainsi que, plus récemment2, la Convention No 98 sur le droit d’organisation
et de négociation collective ; de ce fait, le gouvernement du Québec se
trouve lié également et il a l’obligation de se conformer aux enseignements
de l’OIT en cette matière.
En somme, l’arrêt Saskatchewan est-il susceptible d’avoir un impact
sur le droit québécois en ce domaine ?
Sans prétendre apporter des réponses complètes et définitives à ces
questions, c’est à une réflexion sur ce thème qu’est consacré le présent
ouvrage en s’inspirant, d’une part, de l’histoire de la législation sur les
services essentiels au Québec et de l’expérience en la matière acquise au
fil des ans par les parties et par les organes de contrôle, et en tenant compte,
d’autre part, des enseignements de l’Organisation Internationale du Travail
(OIT), plus spécifiquement des décisions et principes du Comité de la
liberté syndicale (CLS) de l’OIT sur les services essentiels.
Mais au départ, il paraît utile de rappeler succinctement quelles
étaient les principales caractéristiques et dispositions de cette loi de la
Saskatchewan qui fut contestée jusqu’en Cour suprême et quelles sont les
principales balises qui découlent de la décision de la Cour suprême pour
la détermination des services essentiels dans cette province.

1. LA LOI SUR LES SERVICES ESSENTIELS DE LA SASKATCHEWAN – 2008


En mai 2008, était adoptée par l’Assemblée législative de la Saskat-
chewan une nouvelle loi sur les services essentiels3 en même temps qu’une
autre sur le droit syndical4. C’est la première de ces deux lois qui nous
intéresse aux fins de la présente étude.

a) La définition de « services essentiels »


Cette loi donne une définition très large de « services essentiels »
couvrant ceux qui sont fournis par un employeur public autre que le
gouvernement et ceux qui sont fournis par le gouvernement lui-même.
Elle inclut, outre le gouvernement, ainsi que les services de santé, l’endom-
magement grave de l’environnement et la perturbation des tribunaux5. La

2. Ratifiée le 14 juin 2017, la convention entrera en vigueur pour le Canada le 14 juin


2018.
3. The Public Service Essential Services Act, S.S. 2008, c. P-42.2 (PSESA).
4. The Trade Union Amendment Act, S.S. 2008, c. 26.
5. The Public Service Essential Services Act, S.S. 2008, c. P-42.2, art. 2 (c).
4 LES SERVICES ESSENTIELS AU QUÉBEC ET LA CHARTE CANADIENNE DES DROITS ET LIBERTÉS

liste des organisations qui doivent être considérées comme des employeurs
publics est incluse dans la loi elle-même et comprend des employeurs
comme les sociétés de la Couronne, les municipalités, les universités, par
exemple6. De plus, la loi reconnaît au gouvernement le pouvoir de déter-
miner comme essentiels, par voie réglementaire, d’autres services parmi
ceux qui sont fournis par le gouvernement. Cette liste établie par règlement
comprend plus de quarante services ou programmes qui sont rattachés à
une douzaine de ministères et qui sont considérés comme « essentiels ». À
titre d’exemple : la collecte des amendes, le programme des jeunes contre-
venants, les systèmes d’eau dans les parcs provinciaux et bien d’autres7.

b) La procédure de détermination
Les services essentiels et la manière dont ils seront assurés durant
la grève font d’abord l’objet d’une négociation entre l’employeur public et
le syndicat8. Si les parties ne parviennent pas à un accord, c’est l’employeur
qui a le pouvoir de déterminer les services qui devront être maintenus, les
catégories de salariés qui devront continuer d’exercer leurs fonctions de
même que le nombre et les noms des salariés9. Il peut aussi à tout moment
augmenter ou diminuer le nombre de salariés10.

c) L’instance de révision
La Commission des relations du travail (Labor Relations Board) a un
pouvoir de révision très limité. En effet, elle peut réviser le nombre de
salariés d’une catégorie qui sont tenus d’exercer leurs fonctions lors d’une
grève11, mais elle n’a pas compétence pour se prononcer sur d’autres aspects
de la question, notamment sur la question de savoir si un service est
essentiel ou non, ni pour déterminer quelles catégories de salariés assurent
véritablement des services essentiels ou encore si les salariés choisis par
l’employeur l’ont été de manière raisonnable ou non.

6. Idem, art. 2 (i).


7. Public Service Essential Services Regulations (R.R.S., ch. P-42.2, règl. 1) (2009).
8. The Public Service Essential Services Act, S.S. 2008, c. P-42.2, art. 6 (1) et suivants.
9. Idem, art. 9 (1) et suivants.
10. Idem, art. 9 (4) et 9 (7).
11. Idem, art. 10 (4).
INTRODUCTION 5

2. L’ARRÊT SASKATCHEWAN
La Cour suprême énonce, d’entrée de jeu, une des grandes conclusions
de cet arrêt, à savoir que « le droit de grève constitue un élément essentiel
d’un processus véritable de négociation collective. […] Le droit de grève
n’est pas seulement dérivé de la négociation collective, il en constitue une
composante indispensable. Le temps me paraît venu de le consacrer consti-
tutionnellement12 ».
Une grande partie de ce jugement est consacrée à une analyse qui
conduira la Cour à cette conclusion et qui tient compte à la fois de l’histoire,
de la jurisprudence et du droit international.
C’est donc dire que désormais l’exercice du droit de grève ne pourra
être restreint que dans des limites raisonnables et dont la justification
pourra être démontrée dans le cadre d’une société libre et démocratique.
S’agissant du Public Service Essential Services Act de la Saskatchewan,
la question décisive qui se pose alors est de savoir :
« Si l’interdiction faite aux salariés désignés de prendre part à une grève aux
fins de la négociation de leurs conditions de travail entrave substantielle-
ment leur droit à un processus véritable de négociation collective et, de ce
fait, porte atteinte aux droits que leur garantit l’al. 2d) de la Charte13. »
La Cour en conclut que The Public Service Essential Services Act (PSESA)
est inconstitutionnel, faisant siennes les conclusions du juge de première
instance, qu’il convient de rappeler succinctement comme le fait la Cour
suprême elle-même14 :
–– La Saskatchewan n’a pas tenu une véritable consultation ou négo-
ciation sur la PSESA et le Public Service Essential Services Regulations.
–– La PSESA ne permet pas aux parties de négocier de bonne foi la
désignation de services essentiels, car l’une d’elles peut imposer
ses choix à l’autre.

12. Saskatchewan Federation of Labour c. Saskatchewan, 2015 CSC 4, par.  3 (sous la


plume de la juge Abella). Sur cet arrêt, on pourra lire Michel Coutu, « Quand la Cour
suprême vient changer la donne », Montréal, Le Devoir, 18 février 2015 ; Andrea
Talarico, « Le maintien des services essentiels à la lumière de Saskachewan Federa-
tion of Labour, Revue du Barreau, Tome 74, 2015, pages 219-248.
13. Par. 2 (Note : l’article 2 de la Charte canadienne des droits et libertés est celui qui
garantit les libertés fondamentales, notamment la liberté d’association, par. d).
14. Par. 19.
6 LES SERVICES ESSENTIELS AU QUÉBEC ET LA CHARTE CANADIENNE DES DROITS ET LIBERTÉS

–– Le terme « service essentiel » est « très largement » défini. Faute


d’un accord avec le syndicat, l’employeur peut décider unilatéra-
lement en quoi il consiste.
–– La définition du terme « employeur public » est elle aussi trop large.
Nul élément de preuve n’établit que les salariés de certains des
employeurs publics désignés assurent vraiment des services
essentiels.
–– Le pouvoir de l’employeur public de déterminer, lors d’un arrêt de
travail, quelles personnes assureront les services essentiels et la
manière dont elles le feront est unilatéral, et son exercice n’exige
pas la consultation du syndicat.
–– Il n’était pas nécessaire d’accorder à l’employeur public un pouvoir
de décision unilatérale. Nul motif n’a été invoqué pour refuser au
syndicat la possibilité de faire valoir son point de vue sur la dési-
gnation des salariés appelés à assurer les services essentiels.
–– La PSESA va au-delà de ce qui est raisonnablement nécessaire pour
garantir la prestation ininterrompue de services essentiels durant
une grève.
–– La PSESA restreint plus le droit de grève que les dispositions
apparentées des autres ressorts canadiens et elle ne prévoit ni un
mécanisme de révision ni quelque autre moyen de régler des ques-
tions liées au travail.
Ce rappel des principaux éléments de la loi de la Saskatchewan de
2008 ainsi déclarée inconstitutionnelle pourra servir de référent pour
apprécier certaines des caractéristiques du régime québécois.
Mais auparavant, il apparaît pertinent de retracer l’évolution du droit
du travail québécois en matière de droit de grève et protection du public.
CHAPITRE 1

Le régime québécois des origines à nos jours

C omme on dit familièrement, le régime actuel de détermination et


de maintien des services essentiels au Québec « n’est pas né de la
dernière pluie ». En effet, il est l’aboutissement d’un long chemi-
nement marqué de tâtonnements, de tentatives plus ou moins réussies
au fil des ans depuis l’adoption de la Loi des relations ouvrières de 1944 et
plus particulièrement depuis la reconnaissance de l’exercice du droit de
grève dans les services publics, dans le secteur public et dans la fonction
publique par l’adoption du Code du travail en 1964 et les modifications
apportées en 1965. Me Madeleine Lemieux, alors présidente du Conseil
des services essentiels, écrivait en 1994 :
« Les tentatives successives de l’État pour encadrer les négociations entre
les pouvoirs publics et leurs salariés ont ressemblé à la méthode « essai et
erreur ». Les lois et mécanismes se sont succédé au rythme des périodes de
négociation ; de courtes vies, ces lois n’ont pas démontré leur efficacité et
n’ont pas non plus obtenu l’adhésion des acteurs1. »
C’est pourquoi, dans cet examen de l’après-Saskatchewan, il paraît
utile et ce, pour deux raisons, de rappeler les principales étapes de ce
cheminement2. D’abord, pour mieux comprendre comment on en est arrivé

1. Me Madeleine Lemieux, « Introduction », dans Grèves et services essentiels (sous


la direction de Jean Bernier), Les Presses de l’Université Laval et le Conseil des
services essentiels, Sainte-Foy, 1994, 300 pages, à la page 1.
2. Pour une présentation plus complète de l’évolution du régime québécois des
rapports collectifs du travail et de l’encadrement juridique du droit de grève dans
le secteur public dans la période antérieure à 1994, voir : Jean Bernier et Me Made-
leine Lemieux, « La grève et les services essentiels au Québec », dans Grèves et
services essentiels (sous la direction de Jean Bernier), Les Presses de l’Université
Laval et le Conseil des services essentiels, Sainte-Foy, 1994, 300 pages, aux pages

7
8 LES SERVICES ESSENTIELS AU QUÉBEC ET LA CHARTE CANADIENNE DES DROITS ET LIBERTÉS

à un modèle qui semble fonctionner plutôt bien (en tout cas mieux que
les formules antérieures), à telle enseigne qu’il a même inspiré les législa-
teurs d’autres pays tels que l’Italie et l’Afrique du Sud. Ensuite, dans le cas
où, comme suite à l’arrêt Saskatchewan, il serait envisagé de réviser le
régime québécois pour y substituer en tout ou en partie des formules
inspirées du passé, il est bon de connaître les péripéties « des films dans
lesquels les parties ont déjà joué ».

1. EN QUÊTE DE LA FORMULE IDÉALE


La présente étude se limitera à rappeler trois temps ou trois modèles
qui ont marqué cette évolution. D’abord, il est apparu que la meilleure
façon d’assurer que les services dits essentiels soient accessibles en tout
temps résidait tout simplement dans l’interdiction du recours à la grève
dans les services publics au sens large. Ce fut le régime de l’arbitrage des
différends dans les services publics de 1944 à 1964. Toutefois, ce régime
engendra une telle insatisfaction chez les salariés qu’il en résulta d’impor-
tants mouvements de grèves illégales, particulièrement au début des
années 1960. Puis, le législateur, ayant reconnu le recours à la grève comme
moyen de pression légal dans les services publics, les secteurs public et
parapublic et la fonction publique à l’occasion de l’adoption du Code du
travail (1964 et 1965), se posa alors la façon d’encadrer l’exercice de ce
droit de façon telle qu’il ne mette en danger ni la santé ni la sécurité du
public. C’est alors qu’apparut le recours à l’injonction qui avait pour objet
de suspendre l’exercice du droit de grève. Devant l’échec de ces mesures,
on commença à mettre en place, d’abord dans les services de santé et les
services sociaux, les éléments d’un régime qui allait reposer sur l’autodé-
termination par les parties des services considérés comme essentiels. Cela
se fera par une loi de 1975. Il ne paraît ni utile ni pertinent de rappeler ici
toutes les autres lois, notamment les multiples lois spéciales qui ont mis
fin à des arrêts de travail dans les services publics tout en imposant les
conditions de travail même si ces événements ont pu avoir une influence
sur l’évolution de la pensée dans la recherche d’un équilibre entre l’exercice
du droit de grève et le droit à la santé et à la sécurité et sur l’évolution de
la législation en la matière.
Ce n’est finalement qu’en 1982 que le mécanisme toujours en vigueur
fut adopté.

205 à 236. Voir aussi : Maurice Lemelin, « Les services essentiels », chapitre XI dans
Les négociations collectives dans les secteurs public et parapublic – Expérience québécoise
et regard sur l’extérieur, Les éditions Agence de l’ARC, Ottawa, 1984, pages 225-252.
LE RÉGIME QUÉBÉCOIS DES ORIGINES À NOS JOURS 9

a) L’arbitrage des différends


L’adoption de la Loi des relations ouvrières en 1944 marque un tournant
important dans le régime des rapports collectifs du travail. Inspirée des
principes du Wagner Act américain de 1935, la loi introduit le droit de
représentation exclusive reconnue au syndicat majoritaire pour un groupe
donné de salariés, l’obligation pour l’employeur de reconnaître un tel
syndicat et de négocier avec lui les conditions de travail. De plus, contrai-
rement à la situation qui prévalait antérieurement, en vertu de la Loi des
syndicats professionnels, le syndicat ne représente plus uniquement ses
membres, mais l’ensemble des travailleurs compris dans l’unité de négo-
ciation et c’est cet ensemble de travailleurs qui allaient bénéficier désormais
des avantages de la convention collective et non uniquement les membres
du syndicat comme dans le régime précédent.
Mais la grève était interdite à tous les salariés des services publics
en vertu de la Loi des différends entre les services publics et leurs salariés3.
« Le législateur québécois a pensé que les différends entre les services publics
et leurs employés pouvaient trouver dans la sentence arbitrale obligatoire,
mieux que dans la grève, une solution conforme au bien commun de la
société sans que les intérêts légitimes particuliers soient sacrifiés4. »
La loi de 1944 ne définit pas l’expression « services publics », encore
moins l’expression « services essentiels ». Elle procède plutôt par voie
d’énumération :
–– Les corporations municipales et scolaires ;
–– Les institutions d’assistance publique au sens de la Loi de l’assis-
tance publique de Québec (ch. 187) ;
–– Les asiles d’aliénés ;
–– Les entreprises de transmission de messages téléphoniques ou
télégraphiques, de transport, de chemin de fer, tramway ou navi-
gation, de production, de transmission, de distribution ou de vente
de gaz, d’eau ou d’électricité ; – l’exception des chemins de fer sous
la juridiction du Parlement du Canada ;
–– Les services du gouvernement de la province, mais à l’égard
seulement des fonctionnaires et ouvriers visés par la Loi du service
civil (chap. 11), et subordonnément aux dispositions de ladite loi.

3. S.R.Q., 1941, c. 169.


4. Marie-Louis Beaulieu, Les conflits de droit dans les rapports collectifs du travail, Les
Presses Universitaires Laval, Québec, 1955, 540 pages, à la page 201.
10 LES SERVICES ESSENTIELS AU QUÉBEC ET LA CHARTE CANADIENNE DES DROITS ET LIBERTÉS

Néanmoins, Beaulieu cherche à formuler une définition de la notion


des services qui devraient être considérés comme publics :
« Aujourd’hui », écrit-il en 1955, « la notion généralement acceptée est celle
de l’importance du service pour la vie nationale, municipale, que ce service
soit public ou privé, ce qui fait qu’il ne peut pas être discontinué.
Par conséquent, sont des services publics les services ou entreprises dont
la continuité est considérée comme indispensable à la vie de la nation. On
les appelle parfois services essentiels5. »
En cas d’impasse dans les négociations, les parties devaient obligatoi-
rement s’en remettre à un conseil d’arbitrage composé de trois membres
qui, après avoir entendu les parties, avait le pouvoir de régler le différend,
de déterminer les conditions de travail et de les rendre obligatoires dans une
décision qui tenait lieu de convention collective pour une durée déterminée.
Quelques années plus tard, en 1947, fut introduit un régime parti-
culier d’arbitrage pour les personnels des corporations municipales et
scolaires6 qui restreignit la marge de manœuvre des arbitres en encadrant
leurs pouvoirs de manière plus étroite. En effet, en vertu de la loi nouvelle,
les conseils d’arbitrage devaient tenir compte dans leurs décisions de la
situation financière de la municipalité ou de la commission scolaire, de
leur capacité de faire face aux obligations additionnelles qui pouvaient
résulter de la sentence et « des impôts qui grèvent déjà les contribuables7 ».
Qui plus est, la loi prévoyait une possibilité d’appel devant la Commission
municipale de Québec qui, après avoir entendu les parties, pouvait réviser
la sentence, voire l’annuler ou la modifier8.
Puis en 1949, ce régime particulier est modifié par une loi qui est en
fait un des chapitres du Bill 5 Loi édictant le code du travail de la province de
Québec, qu’on appelait familièrement le « Code de Duplessis9 ». Ce projet
de code constituait une première tentative10 de codification de diverses
lois du travail éparses11 tout en abrogeant quelques autres lois devenues

5. Ibidem, page 202.


6. Loi concernant les corporations municipales et scolaires et leurs employés, 1947, S.Q. c.
54 modifiant la Loi des différends ouvriers de Québec, S.R.Q. 1941, c. 167.
7. Loi des différends ouvriers de Québec, S.R.Q. 1941, c. 167 telle que modifiée : art. 24b.
8. Art. 24d.
9. Chef du parti l’Union nationale et premier ministre du Québec de 1936 à 1939 et de
1944 à 1959.
10. Avant celle de 1963 à 1964 qui conduisit à l’adoption du Code du travail.
11. Loi des relations ouvrières, S.R.Q. 1941, ch. 162A ; Loi des différends entre les services
publics et leurs salariés, S.R.Q. 1941, ch. 169 ; Loi de syndicats ­professionnels, S.R.Q.
1941, ch. 162 ; Loi de la convention collective, S.R.Q. 1941, ch. 163, Loi du salaire
LE RÉGIME QUÉBÉCOIS DES ORIGINES À NOS JOURS 11

sans objet12. Toutefois, ce projet de code fut l’objet de telles protestations


de la part des syndicats et de telles critiques de la part d’une partie des
employeurs que le gouvernement fut contraint de le retirer13. Il contenait
notamment plusieurs limitations à l’exercice du droit syndical14. Mais le
gouvernement revint à la charge peu après avec le Bill 60 et fit adopter, au
grand dam des syndicats, le Titre 2 de ce projet de code, lequel devint la
nouvelle Loi concernant les corporations municipales et scolaires et leurs
employés15, qui a pour objet d’interdire le recours à la grève dans ces secteurs
et d’y imposer l’arbitrage de différends en l’encadrant de façon plus stricte
et plus restrictive que ne le faisait la Loi des différends entre les services
publics et leurs salariés, laquelle continuait de s’appliquer dans les autres
services publics.
Selon ce régime particulier applicable dans les commissions scolaires
et les municipalités, lequel fut accueilli par une manifestation de 5 000
personnes au manège militaire de la rue Craig à Montréal16, les conseils
d’arbitrage deviennent des organismes permanents17 et les pouvoirs des
arbitres sont rigoureusement encadrés18 :
–– Durée des sentences arbitrales limitée à 2 ans ;
–– Aucune disposition comportant une augmentation de dépenses
ne peut être exécutoire avant la fin de l’année en cours ;
–– Aucune rétroactivité supérieure à 12 mois ;

minimum, S.R.Q. 1941, ch. 164 ; Loi concernant certaines matières relatives à la procé-
dure, S.R.Q. 1941, ch. 342.
12. Loi des différends ouvriers de Québec, S.R.Q. 1941, ch. 167 ; Loi des enquêtes en matière
de différends industriels, S.R.Q. 1941, ch. 168.
13. Beaulieu, op. cit., page 216.
14. Entre autres : interdiction des clauses de sécurité syndicale, sauf le précompte
volontaire ; illégalité des grèves déclarées sans la tenue d’un scrutin secret ; obli-
gation pour les syndicats de remettre à la Commission des relations ouvrières des
états financiers vérifiés de même que la liste de ses membres et officiers ; accrédita-
tion non accordée ou même révoquée si le syndicat compte parmi ses membres une
personne « connue » comme adepte ou propagandiste d’une doctrine communiste
ou marxiste.
15. 1949 S.Q. c. 26.
16. Léo Roback, « Les formes historiques de politisation du syndicalisme au Québec »,
dans Travail et syndicalisme – Origine, évolution et défis d’une action sociale (sous la
direction de James D. Thwaites), troisième édition, PUL, 2007, 701 pages, à la page
432, d’abord publié en 1973, dans La politisation des relations du travail, Départe-
ment des relations industrielles, Université Laval, pages 15 à 43.
17. 1949 S.Q. c. 26, art. 2 à 11.
18. Art. 12 et 13.
12 LES SERVICES ESSENTIELS AU QUÉBEC ET LA CHARTE CANADIENNE DES DROITS ET LIBERTÉS

–– Interdiction d’aller à l’encontre des pouvoirs des autorités muni-


cipales et scolaires en matière d’embauchage, de suspension et de
congédiement des salariés.
Ce double mécanisme d’arbitrage des différends, qui demeura tout
de même en vigueur durant une vingtaine d’années, soit jusqu’à l’adoption
du Code du travail en 1964, ne tarda pas à engendrer un grand sentiment
d’insatisfaction chez les parties. Du côté des employeurs, on estimait que
les conditions imposées par les conseils d’arbitrage étaient trop favorables
aux syndicats et aux salariés. En revanche, du côté syndical, on conservait
le sentiment qu’on pourrait obtenir de meilleures conditions si on pouvait
exercer les moyens de pression dont les privait « injustement » la loi.
Sauf cas exceptionnels où le climat des relations entre les parties est
tel qu’elles ont, dès le départ, la conviction qu’une entente est possible
sans recours à l’arbitrage, on peut ajouter que la seule probabilité de se
retrouver en arbitrage n’est pas de nature à favoriser l’atteinte d’un règle-
ment à la table de négociation. On aura compris qu’aucune des parties ne
sera disposée à faire à la table de négociation l’ultime concession qui
permettrait un règlement, chacune d’entre elles tenant pour acquis, à tort
ou à raison, que leur dernière concession deviendra le « plancher » à partir
duquel le conseil d’arbitrage élaborera sa décision. En somme, ce qui aura
été « abandonné » à la table ne pourra être récupéré en arbitrage.
À cela vinrent s’ajouter au fil du temps de nouveaux motifs d’insa-
tisfaction chez les salariés. Citant la thèse de Jean Boivin19, Maurice
Lemelin souligne de façon particulière deux problèmes que posait le
système d’arbitrage des différends :
« D’abord, les syndicats ne réussissaient pas à obtenir des arbitres la rétroac-
tivité, du moins en ce qui a trait aux salaires. Or, comme les conventions
duraient un an et que, par ailleurs, l’arbitrage requérait temps et énergie,
on était peu enclin à se satisfaire de la situation courante. Quant au deuxième
problème, il s’agissait de l’écart salarial entre le personnel féminin et
masculin. Compte tenu de l’importance de la main-d’œuvre féminine, ce
problème soulevait de plus en plus l’ire des femmes. On pouvait donc
s’attendre, compte tenu de l’acuité des problèmes, mais aussi du contexte
environnant, à une certaine montée du syndicalisme et des revendications
des employés gouvernementaux20. »
En fait, toute la période durant laquelle le régime d’arbitrage des
différends fut en vigueur a été marquée de grèves illégales dont le rythme

19. Jean Boivin, The Evolution of Bargaining Power in the Province of Quebec Public Sector
(1964-1972), Thèse de doctorat, Cornell University, 1975, p. 64.
20. Maurice Lemelin, loc. cit., page 65.
LE RÉGIME QUÉBÉCOIS DES ORIGINES À NOS JOURS 13

alla en s’accélérant depuis la grève de l’Alliance des professeurs de Montréal


en 1949 jusqu’à leur multiplication particulièrement dans le secteur de la
santé en 1963 : Hôtel-Dieu de Montréal, Hôpital Sainte-Justine, SaintHya-
cinthe, Granby, Sorel, etc., et dans l’éducation : Alma, Normandin, Verdun,
Sainte-Foy, Mille-Îles, etc.21.
« Face à l’insatisfaction grandissante des parties à l’égard de ce mécanisme
et suite à un certain nombre de grèves illégales, le législateur fut amené à
reconnaître le droit de grève dans les secteurs public et parapublic de même
que le droit pour les fonctionnaires de s’organiser en syndicat, de négocier
leurs conditions de travail et, le cas échéant, de recourir à la grève comme
moyen de pression22. »

b) Le recours à l’injonction
Dès le moment où le droit de grève est reconnu dans les services
publics et dans le secteur public23 se pose la question de savoir comment
ce droit pourra être exercé tout en maintenant un minimum de services
à la population lorsque le recours à la grève surviendra dans des secteurs
névralgiques du domaine public24. Déjà inspiré en 1944 par le droit des
États-Unis (Wagner Act, 1935) pour la mise en place d’un régime de rela-
tions du travail fondé sur le monopole de représentation reconnu au
syndicat majoritaire et la négociation obligatoire de bonne foi, lequel fut
maintenu en 1964, le législateur québécois se laissera à nouveau guider
par la même source d’inspiration en empruntant au droit américain (Taft-
Hartley Act de 1947) le mécanisme du recours à l’injonction pour contenir
les mouvements de grève.
Ce mécanisme prévu pour assurer la protection du public reposait sur
la suspension de l’exercice du droit de grève dans la mesure où le gouver-
nement pouvait démontrer qu’une grève réelle ou appréhendée pouvait
mettre en danger ou en péril la santé ou la sécurité publique25 ou compro-
mettre l’éducation d’un groupe d’élèves26. À cette fin, le gouvernement
devait d’abord constituer une commission d’enquête qui avait pour mandat
d’établir si une telle grève réelle ou appréhendée pouvait constituer un
danger pour la santé ou la sécurité publique. C’est alors que le ­gouvernement

21. Ibidem, pages 65 et 66.


22. Code du travail, S.R.Q. 1964, c. 141 et Loi sur la fonction publique, S.Q. 1965, c. 14.
23. Sauf pour les policiers et les pompiers (art. 105) pour lesquels le Code prévoit l’arbi-
trage des différends en cas d’impasse dans les négociations (art. 94 et suivants).
24. Bernier et Lemieux, loc. cit., page 206.
25. Code du travail, S.R.Q. 1964, c. 45, art. 99.
26. Code du travail, S.R.Q. 1965, c. 50, art. 5.
14 LES SERVICES ESSENTIELS AU QUÉBEC ET LA CHARTE CANADIENNE DES DROITS ET LIBERTÉS

pouvait s’adresser à la Cour supérieure pour demander l’injonction qui avait


pour effet de suspendre la grève pour une durée de 80 jours.
L’objectif poursuivi était de mettre en place une période d’accalmie27
dans l’espoir que cela permettrait aux parties de trouver une solution à
leur litige et d’en arriver à une entente afin d’éviter que la grève se poursuive
après l’expiration de la période couverte par l’injonction.
On aura noté que le mécanisme ne laisse pas de discrétion aux juges
quant à la détermination des salariés d’une unité de négociation qui
seraient visés par l’injonction et devraient reprendre le travail, soit ceux
dont les tâches qu’ils occupent seraient jugées plus essentielles, alors que
les autres salariés pourraient poursuivre leur participation au mouvement
de grève. En fait, la requête ne permettait pas de telles distinctions et
l’injonction avait pour effet de suspendre toute activité de grève pour
l’ensemble des salariés de l’unité ou du secteur28.
On croyait à l’époque que la seule menace d’une grève dans des
secteurs aussi névralgiques entraînant des inconvénients majeurs pour la
population constituerait une telle pression sur l’employeur que cela ne
pourrait avoir pour effet que de l’amener à faire des propositions « raison-
nables » susceptibles de conduire à un règlement et à éviter le conflit.
Réciproquement, on croyait aussi que le déclenchement d’une grève dans
des services aussi sensibles serait susceptible d’engendrer un tel opprobre
de la part de la population à l’endroit des syndicats que tout mouvement
de grève paraissait pratiquement impossible.
« Pour les hôpitaux, on pense aux malades. Je dis qu’un syndicat fasse une
grève injustifiée dans un hôpital, il se tue. Pas à cause du gouvernement,
pas à cause des tribunaux, il se tue devant l’opinion publique29. »
Ce recours à l’injonction comme moyen de protéger le public tout en
favorisant le règlement des conflits par voie de négociation collective
s’avérera un échec et chevauchera la plupart du temps l’adoption de lois
spéciales de retour au travail et d’imposition des conditions de travail.

27. Ce que les Américains désignent sous le vocable de « cooling off period ».
28. S’agissant des fonctionnaires dont le droit à la grève sera reconnu à partir de 1965,
ils ne sont pas assujettis à ce mécanisme de l’injonction, mais à une procédure
distincte en vertu de laquelle les services essentiels et la façon de les maintenir sont
déterminés par les parties ou, à défaut d’entente, par la Commission des relations
du travail. Loi sur la fonction publique, S.Q. c. 14, art. 75.
29. Jean Marchand, président de la CSN, devant le Comité spécial des relations de
travail dans les services publics, Débats de l’Assemblée législative, 27e Législature,
3e session, 16-18 mars 1964, p. 132, cité par Lemelin, op. cit., page 79.
LE RÉGIME QUÉBÉCOIS DES ORIGINES À NOS JOURS 15

Les lourdes peines que prévoyait la loi n’empêchaient pas les salariés
des secteurs public et parapublic de braver les injonctions, de déclencher
des grèves illégales.
Dès à partir de l’année de 1966 et lors des rondes de négociations
qui suivirent, les relations du travail dans le secteur public québécois
s’avérèrent des plus tumultueuses30. Non seulement les lois spéciales de
retour au travail furent-elles nombreuses, mais le cadre même de la négo-
ciation collective dans le secteur public fut plusieurs fois modifié dans
l’espoir d’en arriver à un régime qui permette de réaliser le difficile équilibre
entre les parties, de favoriser l’atteinte de règlements négociés, de main-
tenir le droit à la grève sans que ne soient mises en danger la santé et la
sécurité du public31.
Face à l’échec de ces formules importées d’ailleurs, le législateur
québécois, sans pour autant donner une définition de ce qu’il fallait
entendre par « services essentiels », mit en place un mécanisme original
dans le secteur de la santé et des services sociaux visant à subordonner
l’exercice du droit de grève à la détermination préalable des services qui
devraient être maintenus.

c) Le mécanisme précurseur
Malgré les difficultés de sa mise en œuvre, qu’on pourrait qualifier à
certains égards de chaotique, la loi de 1975 (projet de loi 253) sur les
services essentiels à maintenir en cas de conflit dans les secteurs de la
santé et des services sociaux32 peut être considérée comme le véritable
ancêtre du régime actuel des services essentiels au Québec. Si les instru-
ments et la technique mis en place se sont vite avérés inadéquats, cette
loi portait les principes qui allaient sous-tendre le régime à venir. En effet,
même si cette loi ne comporte pas de définition des services essentiels,
–– elle reconnaît pour la première fois la capacité des parties de
déterminer elles-mêmes par voie de négociation quels sont les
services qui devraient être maintenus en cas de grève,

30. Sans oublier la ronde particulièrement difficile de 1972 qui conduisit à l’emprison-
nement des chefs des trois plus grandes centrales syndicales.
31. Pour une description détaillée de toutes ces péripéties, voir Lemelin, op. cit., pages
85 à 221.
32. Loi visant à assurer les services de santé et les services sociaux essentiels en cas de conflit
de travail (L.Q. 1975, c. 52).
16 LES SERVICES ESSENTIELS AU QUÉBEC ET LA CHARTE CANADIENNE DES DROITS ET LIBERTÉS

–– elle introduit la possibilité d’une médiation volontaire sur la


détermination des services,
–– elle prévoit qu’en cas d’échec, les services à maintenir seront
déterminés par un tiers.
C’est pourquoi elle peut être considérée comme le véritable précurseur
du régime actuel.
Sur le plan de la mise en œuvre, la loi prévoyait la nomination d’un
commissaire aux services essentiels parmi les membres du Tribunal du
travail et des commissaires adjoints auprès du tribunal33. Pour jouer le rôle
de commissaires adjoints, on fit appel aux arbitres de griefs disponibles
et intéressés. Selon la Commission Martin-Bouchard, quarante-neuf
commissaires adjoints furent nommés à partir de la liste des arbitres établie
par le Conseil consultatif du travail et de la main-d’œuvre34.
Le recours à la grève était interdit à moins qu’une entente ne soit
intervenue entre les parties sur les services à maintenir ou, en cas de
désaccord, qu’une décision n’ait été rendue par le commissaire ou un de
ses adjoints35. Cet accord, pour lequel les parties pouvaient avoir recours
à un médiateur qu’elles devaient désigner36, ou cette décision, le cas
échéant, devait porter « notamment sur le nombre minimum de postes
d’emploi qui doivent être occupés efficacement par les employés réguliers
pour fournir les services essentiels ainsi que sur la possibilité d’accès et
les besoins particuliers des bénéficiaires37 ».
Le commissaire ou le commissaire l’adjoint (en l’occurrence l’arbitre)
disposait, pour rendre sa décision, d’un délai de 30 jours après avoir été
saisi du dossier38. On notera qu’il s’agit d’un délai qui commence à courir
non pas après l’audition des parties par l’adjoint, mais à partir du moment
où il est saisi du dossier. De plus, compte tenu du nombre d’établissements
à couvrir, d’une part, et du nombre d’arbitres disponibles, d’autre part,
chaque arbitre était saisi de plusieurs dossiers à la fois, ce qui représentait
une tâche imposante à accomplir dans l’urgence pour la plupart d’entre

33. Idem, art. 2.


34. Rapport Martin-Bouchard (Yves Martin, président, Lucien Bouchard, commissaire),
Commission d’enquête sur la révision du régime des négociations collectives dans
les secteurs public et parapublic, Québec, 1978, 198 pages, à la page 127.
35. Loi visant à assurer les services de santé et les services sociaux essentiels en cas de conflit
de travail (L.Q. 1975, c. 52), art. 7, al. 1.
36. Idem, art. 9.
37. Idem, art. 7, al. 2.
38. Idem, art. 11.
LE RÉGIME QUÉBÉCOIS DES ORIGINES À NOS JOURS 17

eux. Et ce, sans compter que les parties avaient le loisir de revenir devant
l’arbitre aux fins de faire réexaminer et modifier la décision selon la même
procédure et dans les mêmes délais39.
Enfin, la loi prévoyait toute une série de sanctions contre les
employeurs, les syndicats et les salariés qui se placeraient en situation
d’illégalité40. Détail intéressant : l’article 99 du Code du travail de l’époque41
qui prévoyait le recours à l’injonction en vue de suspendre l’exercice du
droit de grève n’était pas abrogé pour autant. Son application était
simplement suspendue (« interdite ») lorsqu’il y avait accord ou décision
sur les services à maintenir42, une épée de Damoclès en quelque sorte.
Le moins qu’on puisse dire est que l’application de ces dispositions
ne s’est pas faite sans difficulté, dont on peut retenir les suivantes :
–– De nombreux syndicats ont boycotté le système et ont refusé d’y
participer, assurant durant la grève les services qu’eux-mêmes
avaient jugés essentiels.
–– Chez les parties qui ont tenté d’en arriver à un accord, le manque
d’expérience dans la détermination de ce qui est essentiel et de ce
qui l’est moins a rendu difficile, voire impossible dans la plupart
des cas, l’atteinte d’un terrain d’entente. Pour maints employeurs,
« tout était essentiel », alors que les syndicats craignaient de trop
céder, voyant ainsi leur droit de grève réduit à une peau de chagrin.
–– Les arbitres également en étaient à leur première expérience dans
ce domaine, sans compter que plusieurs étaient débordés par
l’ampleur de la tâche à accomplir dans des délais très courts. C’est
donc dire qu’en l’absence d’une certaine « jurisprudence » en la
matière, les décisions pouvaient varier d’un établissement à l’autre,
d’un arbitre à l’autre, même face à des situations relativement
similaires. On raconte même, texte à l’appui, qu’un arbitre a estimé
que « le nombre minimum de postes d’emploi qui doivent être
occupés efficacement par les employés réguliers pour fournir les
services essentiels » durant la grève était plus élevé que le nombre
requis en temps normal!43

39. Idem, art. 12.


40. Idem, art. 17 à 20.
41. Code du travail (Statuts refondus, 1964, chapitre 141).
42. Loi visant à assurer les services de santé et les services sociaux essentiels en cas de conflit
de travail (L.Q. 1975, c. 52), art. 24.
43. Peut-être faut-il voir là la source première d’inspiration du 4e alinéa de l’article
111.10.3 du Code du travail selon lequel « Une liste qui prévoit un nombre de s­ alariés
18 LES SERVICES ESSENTIELS AU QUÉBEC ET LA CHARTE CANADIENNE DES DROITS ET LIBERTÉS

En fait, les conflits de travail de 1966, 1972 et 1976 ont mis en


évidence, particulièrement dans le secteur de la santé et des services
sociaux, la question des services essentiels à maintenir en cas de grève.
C’est ainsi que fut créée en 1977 la Commission Martin-Bouchard chargée
de proposer une révision du régime des rapports collectifs du travail dans
les secteurs public et parapublic, y compris en matière de services essen-
tiels44.
La Commission procède à une analyse approfondie du mécanisme
mis en place par la loi de 1975 et prend acte de son échec.
« Car loin de produire les résultats attendus, cet effort législatif n’a pu résister
à l’épreuve de la réalité. Tous ceux qui ont comparu devant cette Commission,
organismes patronaux, syndicaux et autres, ont reconnu l’échec par lequel
il s’est soldé. La loi s’est heurtée à la réprobation générale du côté syndical.
Des mots d’ordre syndicaux incitèrent les associations de salariés à ne
maintenir que les services qu’elles jugeaient elles-mêmes essentiels. Un
grand nombre de syndicats et leurs membres adoptèrent une attitude de
désobéissance envers la loi et de manque de collaboration avec les commis-
saires adjoints45. »
Sur la responsabilité conférée aux commissaires adjoints, la Commis-
sion fait le constat suivant :
« La tâche confiée aux commissaires adjoints par la Loi 253 dépassait les
limites propres à tout système arbitral ou quasi judiciaire. Sans mettre en
cause la qualité indubitable des commissaires désignés, il faut bien constater
que l’appareil mis en place par le législateur était soumis à trop rude
épreuve46. »
Et plus loin :
« Les travaux des commissaires adjoints, par suite du refus syndical à peu
près systématique de conclure des ententes après l’adoption de la loi, prirent
la forme d’une opération massive, effectuée dans un laps de temps extrê-
mement court.

supérieur au nombre habituellement requis dans le service en cause est nulle de


nullité absolue. »
44. Rapport Martin-Bouchard (Yves Martin, président, Lucien Bouchard, commissaire),
Commission d’enquête sur la révision du régime des négociations collectives dans
les secteurs public et parapublic, Québec, 1978, 198 pages (voir en particulier le
chapitre 8 – Les services essentiels, pages 119 à 149) ; Ci-après « Rapport Martin-
Bouchard ».
45. Rapport Martin-Bouchard, page 127.
46. Ibidem, page 134.
LE RÉGIME QUÉBÉCOIS DES ORIGINES À NOS JOURS 19

Mais surtout, on leur demandait de s’interposer entre les parties et d’as-


sumer par leur intervention autoritaire, au lieu et place du gouvernement,
une responsabilité beaucoup plus politique que quasi judiciaire.
À un double point de vue, les décisions que les commissaires avaient à rendre
confinaient à des choix politiques : d’abord, par la limitation que leurs déci-
sions apportaient inévitablement à l’exercice du droit de grève ; ensuite, par
l’abaissement du seuil des services de santé qu’elles se trouvaient à faire
subir au public, pour la partie jugée non essentielle47. »
La Commission va donc recommander l’abrogation de la loi 253.
De cette expérience, au demeurant pas très heureuse en pratique, la
Commission retiendra « dans une attitude positive » l’idée que la détermi-
nation des services essentiels et la façon de les maintenir doivent se faire
par la voie de la négociation d’une entente entre les parties ou, en cas
d’échec, par une liste syndicale48.
Quant au reste, la Commission, dans une longue série de recomman-
dations, propose une formule très complexe pour l’ensemble du secteur
incluant un « Comité protecteur des bénéficiaires » qui n’aurait eu qu’un
pouvoir de recommandation49.
En cette même année 1978, le gouvernement, s’inspirant de certaines
recommandations du Rapport Martin-Bouchard, fit abroger la loi 253, Loi
visant à assurer les services de santé et les services sociaux essentiels en cas de
conflit de travail, et modifier le Code du travail afin d’y reconnaître la déter-
mination des services essentiels par voie de négociation locale ou par une
liste syndicale et créer un « Conseil sur le maintien des services de santé
et les services sociaux en cas de conflit de travail » qui avait pour mandat
d’informer le public sur l’état de la situation, mais sans pouvoir décisionnel50.
Inutile de dire que cette expérience nouvelle eut un succès qu’on pourrait
qualifier de plutôt mitigé et que ce Conseil ne fit pas long feu.
Puis, à l’occasion des négociations de 1979 marquées elles aussi par
des lois spéciales et par le fait que certains syndicats avaient poursuivi des
actions de grève en dépit de la loi l’interdisant, le premier ministre de
l’époque avait exprimé son insatisfaction et sa préoccupation face à des
mouvements de grèves désordonnés et incontrôlés :

47. Ibidem, page 135.


48. Ibidem, pages 136 et 137.
49. Ibidem, pages 146 à 149.
50. Pour une présentation détaillée et une évaluation de cette expérience, voir : Maurice
Lemelin, op. cit., pages 240-244.
20 LES SERVICES ESSENTIELS AU QUÉBEC ET LA CHARTE CANADIENNE DES DROITS ET LIBERTÉS

« Parce que le droit de grève dans le secteur public existe depuis 1964, il ne
faut pas oublier qu’on cherche depuis le début des aménagements, des
balises, par exemple quand on parle des services essentiels, on a essayé
deux, trois formules, on cherche des moyens de rendre ce droit de grève
vivable, tolérable. Jusqu’ici nous n’avons pas réussi51. »
De toutes ces expériences, particulièrement celle de 1975 et les autres
qui ont suivi, certaines idées maîtresses auront fait leur chemin et contri-
bueront à inspirer le législateur dans l’élaboration d’un régime qui survivra
jusqu’à nos jours.
On retiendra l’idée qu’au départ, les acteurs les mieux placés pour
déterminer les services qui doivent être maintenus comme essentiels sont
les parties elles-mêmes, c’est-à-dire ceux et celles qui, au quotidien, rendent
et gèrent ces services, dussent-ils être aidés par un médiateur pour parvenir
à une entente. C’est le principe de l’autodétermination.
Bien qu’elle fût brièvement évoquée antérieurement comme une voie
possible, mais sans encadrement particulier, l’idée d’un recours à un
médiateur sera conservée.
Enfin, l’expérience quelque peu précipitée des commissaires adjoints
ou du conseil sur le maintien des services de santé et des services sociaux
en cas de conflit de travail aura mis en évidence la pertinence d’un méca-
nisme indépendant de surveillance et de contrôle en matière de détermi-
nation et de maintien des services essentiels.

2. LES CARACTÉRISTIQUES DU RÉGIME ACTUEL 


Le régime actuel de détermination et de maintien des services essen-
tiels a été mis en place en 198252 au terme de cette longue période d’essais
et d’erreurs, lequel fut peu modifié depuis si ce n’est par la disparition du
Conseil des services essentiels en tant que tel en 2011 et le transfert de
ses compétences à la Commission des relations du travail (CRT)53 au sein
de laquelle on a créé une division des services essentiels54. Il s’agit d’un
régime original qui repose sur le principe de l’autodétermination, selon
une définition stricte ou étroite de « services essentiels » et sous la surveil-

51. René Lévesque (allocution à TVA durant la grève de 1979).


52. L.Q. 1982, c. 37.
53. Devenue le Tribunal administratif du Travail (Loi instituant le Tribunal administratif
du travail, L.Q. 2015, c-15 ; c. T-15.1).
54. L.Q. 2011, c. 16, art. 131. Aujourd’hui : DIVISION DES SERVICES ESSENTIELS DU
TAT : art. 4 de la Loi instituant le Tribunal administratif du travail, précitée.
LE RÉGIME QUÉBÉCOIS DES ORIGINES À NOS JOURS 21

lance d’un organisme indépendant55. Qu’il suffise d’en énumérer les prin-
cipaux éléments qui le caractérisent :
–– Énumération dans la loi56 des « services publics » (art. 111.0.16) ;
–– Notion stricte ou étroite de « services essentiels », c’est-à-dire ceux
où une grève dans un service public « pourra avoir pour effet de
mettre en danger la santé ou la sécurité du public » (art. 111.0.17) ;
–– Droit de grève suspendu jusqu’à ce que les services à maintenir
soient déterminés (art. 111.0.17, al. 3) ;
–– Reconnaissance de la compétence des parties pour la détermina-
tion des services essentiels soit par la négociation (art. 111.0.18),
soit au moyen d’une liste élaborée par le syndicat (art. 111.0.18,
al. 3) ; c’est le principe de l’autodétermination ;
–– Possibilité de médiation soit à la demande des parties, soit à l’ini-
tiative tu Tribunal administratif du travail (TAT) (art. 111.0.18,
al. 2) ;
–– Évaluation de la suffisance des services par un organe indépendant
(TAT) (art. 111.0.19) ;
–– Possibilité de suspension du droit de grève par décret du gouver-
nement en certaines circonstances (art. 111.0.24) ;
–– Détermination dans la loi du pourcentage minimum57 de salariés
à maintenir par type d’établissement de santé et de services sociaux
et par quart de travail (art. 111.10) ;

55. Pour une présentation détaillée du régime québécois, voir « Les services essentiels »,
chapitre 2, dans Michel Coutu, Laurence Léa Fontaine, Georges Marceau et Urwana
Coiquaud, Droit des rapports collectifs du travail au Québec, 2e édition, Le éditions
Yvon Blais, 2014 – Volume 2 – Les régimes particuliers, pages 67 à 106.
56. Code du travail, L.Q. c. C-27 : Municipalités, établissements de santé et de services
sociaux, entreprises de téléphone, de transport terrestre à itinéraire (chemin de fer,
métro, autobus, bateau), de production de transport, de distribution ou de vente
de gaz ou d’électricité, entreprise qui exploite ou entretient un système d’aqueduc,
d’égout, d’assainissement ou de traitement des eaux, organisme de protection de
la forêt contre les incendies, entreprises relatives à l’enlèvement et au traitement
des déchets (ordures ménagères, déchets biomédicaux, animaux morts), services
ambulanciers, entreprises chargées de la cueillette et de la distribution de sang
et des organes destinés à la transplantation, certains organismes mandataires de
l’État.
57. 90 % dans la plupart des centres hospitaliers (soins de longue durée, soins psychia-
triques, neurologie, cardiologie, santé communautaire, santé publique, etc.), 80 %
dans les autres centres hospitaliers, 60 % dans les CLSC, 55 % dans les centres de
protection de l’enfance ou de la jeunesse et les centres de services sociaux.
22 LES SERVICES ESSENTIELS AU QUÉBEC ET LA CHARTE CANADIENNE DES DROITS ET LIBERTÉS

–– Larges pouvoirs de redressement reconnus au TAT (art. 111.16 à


111.20).
Ce modèle conçu et expérimenté au Québec aura une influence qui
dépasse ses frontières et contribuera à inspirer en partie du moins les
législateurs d’autres États.
Ainsi, à l’occasion du colloque international marquant le 10e anni-
versaire du Conseil des services essentiels, le professeur Tiziano Treu58
exprimait son envie face aux pouvoirs qu’avait le Conseil et dont dispose
maintenant le TAT en matière de services essentiels. En effet, en vertu de
la loi italienne59, plusieurs instances peuvent être appelées à intervenir
dans la détermination des services essentiels, laquelle fait une large place,
entre autres, à la négociation entre les parties. L’Italie a également mis en
place une commission d’experts indépendants (Commissione di garanzia)
un peu à la manière de ce qu’était le Conseil des services essentiels au
Québec.
Toutefois, le professeur Treu formulait les observations suivantes
en se référant aux pouvoirs du Conseil, maintenant le TAT, en matière
d’appréciation de la suffisance des services et aux pouvoirs de redresse-
ment60 :
« Selon certains commentateurs, la performance de la loi 146 pourrait être
améliorée de façon significative en renforçant les segments institutionnels
les plus faibles de la procédure ; en particulier en donnant à la Commission
de plus grands pouvoirs semblables à ceux déjà mis à l’épreuve en Belgique
et au Québec, c’est-à-dire le pouvoir d’arbitrer ou d’émettre directement des
ordonnances (executive orders) et des sanctions61. »
Puis, sous le gouvernement de Nelson Mandela, lorsque le législateur
d’Afrique du Sud a remodelé profondément le droit des rapports collectifs
du travail en 1995 et 1996, il s’est largement inspiré du modèle québécois
en matière de services essentiels tout en faisant les adaptations nécessaires
pour tenir compte du contexte national. Il en a conservé cependant les
caractéristiques principales, soit le principe de l’autodétermination, le
recours possible à la médiation et la création d’un organe de surveillance

58. Devenu plus tard ministre du Travail de l’Italie, puis sénateur.


59. Loi 146 du 12 juin 1990 sur les services essentiels, toujours en vigueur.
60. Texte original anglais ; ma traduction.
61. Tiziano Treu, « Strikes in Italian Essential Services », dans Grèves et services essen-
tiels (sous la direction de Jean Bernier), Les Presses de l’Université Laval et le
Conseil des services essentiels, Sainte-Foy, 1994, 300 pages, à la page 199.
LE RÉGIME QUÉBÉCOIS DES ORIGINES À NOS JOURS 23

indépendant, l’Essential Services Commitee, qui dispose de très larges


pouvoirs décisionnels62. Pour aider à la mise en œuvre de cette législation
nouvelle à l’époque, ce comité des services essentiels a fait appel à des
experts québécois63.
Le colloque international tenu à Montréal en mars 199364 fut, entre
autres, l’occasion de faire un bilan et une évaluation de ce régime qui,
contrairement aux formules expérimentées antérieurement, avait, pour
ainsi dire, tenu le coup. On peut y lire notamment que de façon générale,
le régime a produit les résultats escomptés en ce qui concerne la grève dans
les services publics. On y lit notamment :
« L’expérience des dix dernières années a largement contribué à démontrer,
non seulement le succès de cette formule, mais également la satisfaction
des parties à son égard. Après des débuts laborieux, l’expérimentation qui
a été faite de cette forme d’autodétermination, l’expérience acquise par les
parties, jointe à l’expertise développée par le Conseil aussi bien en matière
de médiation que dans sa manière de tenir ses audiences publiques, ont
contribué au succès de la formule65. »
Toutefois, les participants ont également fait le constat qu’il en allait
différemment dans le secteur public où les résultats avaient été moins
heureux. Il s’agit d’une question qui fera l’objet d’une attention particulière
dans le chapitre 3.

62. Labour Relations Act, 1995 (Act No 66 of 1995 as amended) toujours en vigueur.
63. Me Madeleine Lemieux, présidente du Conseil des services essentiels et l’auteur du
présent ouvrage.
64. Il s’agit d’un colloque organisé par le Conseil des services essentiels en collaboration
avec l’École nationale d’administration publique (ENAP) avec l’aide de professeurs
de l’Université Laval et de l’UQAM. pour marquer le 10e anniversaire du Conseil des
services essentiels.
65. Bernier et Lemieux, loc. cit., page 235.
CHAPITRE 2

Les enseignements du Comité de la liberté


syndicale de l’OIT

L e Canada a adhéré à l’Organisation internationale du travail dès sa


fondation en 1919 et il a également ratifié la convention No 87 sur
la liberté syndicale. À ce double titre, il est lié par les principes qui
régissent l’exercice de la liberté syndicale et, par voie de conséquence, le
Québec l’est également.
C’est donc dire qu’il est non seulement intéressant, mais tout à fait
pertinent de chercher à connaître la position de l’OIT en cette matière, en
l’occurrence ce qui concerne la question des services à maintenir en cas de
grève dans les services publics, que ces services soient fournis par des
entreprises ou agences publiques ou privées. On désigne ces services sous
le vocable générique de services essentiels bien que tous ne revêtent pas
le même degré d’essentialité.
La principale source de la position de l’OIT en cette matière est
contenue dans les décisions de cet organe de surveillance qu’est le Comité
de la liberté syndicale (CLS), lequel relève du Conseil d’administration (CA)
de l’organisation.
Ses décisions sont contenues dans les rapports que le Comité doit
faire périodiquement au CA. Les décisions antérieures à 2007 ont fait
l’objet de compilations, qui ont donné lieu à la publication de recueils dont
le dernier date de 2008, le Recueil de décisions et de principes du Comité de
la liberté syndicale du Conseil d’administration du BIT1. Celui-ci contient une
classification de toutes les décisions rendues depuis les origines du comité
en 1951 jusqu’à l’année 2005, c’est-à-dire du premier rapport jusqu’au

1. ci-après appelé le Recueil.

25
26 LES SERVICES ESSENTIELS AU QUÉBEC ET LA CHARTE CANADIENNE DES DROITS ET LIBERTÉS

339e rapport2, ce qui en facilite la consultation. Les sections de ce recueil


qui sont pertinentes à la question des services essentiels ont été réperto-
riées et compilées et elles sont reproduites en annexe A au présent ouvrage.
En revanche, les décisions rendues à partir de 2006 jusqu’à nos jours n’ont
pas fait l’objet d’une telle compilation par le Bureau International du
Travail. Le repérage et la compilation de ces décisions ont donc nécessité
un dépouillement systématique de tous les rapports périodiques de 2006
(340e rapport) à mars 2017 (375e rapport) afin d’en extraire toutes celles
qui portent sur la question des services essentiels3. On trouvera à l’annexe B
du présent ouvrage des extraits des décisions citées relatives à des plaintes
touchant le Canada et certaines provinces.

1. LES PRINCIPES DU COMITÉ DE LA LIBERTÉ SYNDICALE


Dans l’arrêt Saskatchewan, la Cour suprême réfère fréquemment aux
décisions et principes du Comité de la liberté syndicale de l’OIT sur
lesquelles elle s’appuie largement et auxquelles elle reconnaît un poids
important.
« Même si, à strictement parler, elles n’ont pas d’effet obligatoire, les déci-
sions du Comité de la liberté syndicale ont une force persuasive considérable
et elles ont été citées avec approbation et largement reprises à l’échelle
mondiale par les cours de justice, les tribunaux administratifs et d’autres
décideurs, y compris notre Cour (Lynk, par. 9 ; Health Services, par. 76 ;
Renvoi relatif à l’Alberta, p. 354-355 (le juge en chef Dickson). Le Comité de
la liberté syndicale a vu s’accroître avec le temps la pertinence et le caractère
persuasif de ses décisions dans l’usage et dans la pratique et, au sein de
l’OIT, c’est à lui principalement qu’il a incombé de délimiter le droit de
grève4. »
Puis, référant au jugement de première instance, la Cour insiste sur
la manière de définir les services essentiels de telle sorte que cette défini-
tion soit conforme aux enseignements de l’OIT :
« Il est [...] nécessaire de définir les « services essentiels » d’une manière qui
soit conforme aux normes justificatrices énoncées à l’article premier. La

2. BIT, La liberté syndicale – Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté


syndicale du Conseil d’administration du BIT, Genève, Bureau international du Travail,
5e édition révisée, 2006, 287 pages.
3. Certaines de ces questions sont également sont également étudiées dans les
rapports de la Commission d’experts pour l’application des conventions et recommanda-
tions (CEACR), laquelle relève aussi du Conseil d’administration de l’OIT.
4. Par. 69.
LES ENSEIGNEMENTS DU COMITÉ DE LA LIBERTÉ SYNDICALE DE L’OIT 27

logique de l’article premier, dans les présentes circonstances, exige qu’un


service essentiel soit un service dont l’interruption menacerait de causer
un préjudice grave au public en général ou à une partie de la population.
Dans le contexte d’un argument relatif à un préjudice non économique, je
conclus que les décisions du Comité de la liberté syndicale du B.I.T. [Bureau
international du travail] sont utiles et convaincantes. Ces décisions ont
toujours défini un service essentiel comme un service « dont l’interruption
pourrait mettre en péril la vie, la sécurité ou la santé de la personne dans
une partie ou dans la totalité de la population » (La liberté syndicale : Recueil
de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale du Conseil d’admi-
nistration du B.I.T., précité). À mon avis, et sans tenter d’en donner une liste
exhaustive, les personnes essentielles au maintien et à l’application de la
primauté du droit et à la sécurité nationale seraient aussi incluses dans le
champ des services essentiels. Le simple inconvénient subi par des membres
du public ne constitue pas un motif du ressort des services essentiels justifiant
l’abrogation du droit de grève. [Italiques ajoutés ; p. 374-375.]5 »
Puis :
« En d’autres termes, le fait qu’un service est offert uniquement par le sec-
teur public ne mène pas inévitablement à la conclusion qu’il est à juste titre
considéré comme « essentiel ». Dans certaines circonstances, il se peut bien
que la population soit privée d’un service à cause d’une grève sans être pour
autant privée d’un service essentiel qui justifie la limitation du droit de
grève pendant les négociations6. »
Et sur la nécessité de la précision lorsqu’il s’agit de limiter le droit de
grève :
« Le droit international fait également état de la nécessité de limiter
précisément tant le droit de grève des salariés qui assurent des services
essentiels que, de façon concomitante, les services qui peuvent à juste titre
être qualifiés d’« essentiels ». Le juge de première instance signale :
[TRADUCTION] Le droit international reconnaît également la nécessité de
limiter le droit de grève des travailleurs qui assurent des services essentiels.
[...] La jurisprudence relative à l’application de la Convention no 87 de l’OIT,
du PIDESC [sic] et du PIDCP est constante. Voici ce qu’en conclut le profes-
seur Patrick Macklem :
Chacun de ces instruments a été interprété comme garantissant le
droit de grève, et l’organe chargé de son contrôle d’application a insisté
sur le fait que le droit de grève ne peut être limité ou supprimé que
dans le cas :

5. Par. 84.
6. Par. 85.
28 LES SERVICES ESSENTIELS AU QUÉBEC ET LA CHARTE CANADIENNE DES DROITS ET LIBERTÉS

a) des salariés de la fonction publique qui exercent un pouvoir au nom


de l’État,
b) de services essentiels au sens strict c’est-à-dire dont l’interruption
pourrait mettre en péril soit la vie d’une partie ou de la totalité de la
population, soit sa sécurité ou sa santé personnelles, ou
c) d’une urgence nationale extrême, mais seulement pendant une
période limitée.
Paragraphe 127, extrait de l’affidavit de Patrick Macklem daté du
21 décembre 20107. »
Cette question des services essentiels, à la lumière des décisions du
CLS, fera l’objet d’un examen en deux temps. En effet, le CLS fait une
distinction entre deux types de services dans lesquels le droit de grève
peut être assujetti à des règles particulières. Pour une bonne compréhen-
sion des règles qui régissent l’un et l’autre, il importe de bien saisir cette
distinction. En effet, la jurisprudence du CLS établit une distinction entre
ce qu’il y a lieu d’appeler a) les services essentiels au sens strict et b) le
service minimum dit de fonctionnement, un concept largement utilisé
ailleurs, mais inconnu comme tel dans le droit québécois. On examinera
donc d’abord la question des services essentiels en tant que tels ; ensuite
celle qui touche ce qu’il est convenu d’appeler le service minimum de
fonctionnement.

a) Les services essentiels


La question des services essentiels au sens strict sera examinée en
trois temps : i. la notion de services essentiels selon le CLS ; ii. l’identifica-
tion des entreprises dont les services doivent être considérés comme
essentiels ; iii. les mesures compensatoires qui doivent être mises en place
lorsque l’exercice du droit de grève est retiré ou est limité dans de tels
services.

i. La notion de services essentiels


Pour ce qui est de la notion de services essentiels, la jurisprudence
du CLS est constante depuis les origines. Bien que la formulation puisse
varier quelque peu d’une décision à l’autre, doit être considéré comme
essentiel un service dont l’interruption constitue une « menace évidente
et imminente pour la vie, la sécurité et la santé dans tout ou partie de la

7. Par. 86.
LES ENSEIGNEMENTS DU COMITÉ DE LA LIBERTÉ SYNDICALE DE L’OIT 29

population8 » ou encore « les services dont l’interruption mettrait en


danger, dans l’ensemble ou dans une partie de la population, la vie, la
sécurité ou la santé de la personne9 ».
Cette définition reflète une conception stricte ou étroite de la notion
de services essentiels. C’est en effet ce que le CLS considère comme des
services essentiels « au sens strict du terme ». Par ailleurs, certains États
se sont donné une définition plus large englobant, par exemple, les arrêts
de travail susceptibles d’avoir des conséquences économiques indésirables.
On aura donc noté que c’est la notion étroite ou stricte qui a été retenue
par le législateur québécois, satisfaisant ainsi aux enseignements de l’OIT.
Toutefois, dans l’application de cette définition, le CLS tient compte
de certaines réalités. C’est ainsi que le CLS note qu’un service donné peut
devenir essentiel si la grève dépasse une certaine durée ou une certaine
étendue10 ou encore que, dans les services essentiels, certaines catégories
d’employés ne devraient pas être privées du droit de grève11.

ii. Les services considérés comme essentiels


Cela dit, il devient important de savoir quelles sont les entreprises
qui doivent être considérées comme essentielles et celles qui ne le sont
pas, d’autant plus que, selon le CLS, dans les entreprises qui fournissent
des services essentiels, le droit de grève peut non seulement être restreint,
mais même interdit.
« Le principe relatif à l’interdiction des grèves dans les « services essentiels »
risquerait de perdre tout son sens s’il s’agissait de déclarer illégale une grève
dans une ou plusieurs entreprises qui ne fournissent pas un « service essen-
tiel » au sens strict du terme12. »
De plus, le CLS « précise qu’il ne paraîtrait pas approprié que toutes
les entreprises d’État soient placées sur le même pied, en ce qui concerne
les restrictions apportées au droit de grève, sans que la législation distingue
entre celles qui sont vraiment essentielles et celles qui ne le sont pas13 ».

8. Recueil, op. cit., par. 581.


9. Ibidem, par. 583.
10. Ibidem, par. 582.
11. Ibidem, par. 593.
12. Ibidem, par. 583.
13. Ibidem, par. 584.
30 LES SERVICES ESSENTIELS AU QUÉBEC ET LA CHARTE CANADIENNE DES DROITS ET LIBERTÉS

Selon les cas qui ont été soumis à son attention, le CLS en a conclu
que les services suivants doivent être considérés comme essentiels14 :
–– le secteur hospitalier
–– les services d’électricité
–– les services d’approvisionnement en eau
–– les services téléphoniques
–– la police et les forces armées
–– les services de lutte contre l’incendie
–– les services pénitentiaires publics ou privés
–– la fourniture d’aliments pour les élèves en âge scolaire et le net-
toyage des établissements scolaires
–– le contrôle du trafic aérien
–– les services d’ambulance
–– le secteur judiciaire
–– la maintenance des ascenseurs (en cas de grève prolongée).
En revanche, le CLS estime que les entreprises suivantes ne doivent
pas être considérées comme offrant des services essentiels. On notera que
dans la première période considérée par notre relevé, le nombre de cas où
le CLS a eu à se prononcer pour conclure que ces services ne sont pas
essentiels est relativement peu élevé, alors que dans la deuxième période,
celle des dix dernières années, la liste de situations dont le CLS a été saisi
s’est allongée de façon sensible. Il semblerait donc qu’il y aurait une
tendance chez des employeurs à considérer que les services qu’ils rendent
sont essentiels, alors qu’en réalité, ils ne le sont pas selon les critères du
CLS.
Des origines du CLS (1951) jusqu’à 200615, ne sont donc pas reconnus
comme essentiels :
–– la radiotélévision
–– les installations pétrolières
–– les ports (docks)
–– les banques

14. Ibidem, par. 585 et 340e rapport (mars 2006) au 381e rapport (mars 2017),
15. Recueil, op. cit., par. 587.
LES ENSEIGNEMENTS DU COMITÉ DE LA LIBERTÉ SYNDICALE DE L’OIT 31

–– les services de l’informatique chargés de percevoir les impôts


directs et indirects
–– les grands magasins et parcs de loisirs
–– le secteur de la métallurgie et l’ensemble du secteur minier
–– les transports en général
–– les pilotes de ligne
–– la production, le transport et la distribution de combustibles
–– les services ferroviaires
–– les transports métropolitains
–– les services postaux
–– le service de ramassage des ordures ménagères
–– les entreprises frigorifiques
–– les services de l’hôtellerie
–– la construction
–– la fabrication d’automobiles
–– les activités agricoles, l’approvisionnement et la distribution de
produits alimentaires
–– la monnaie
–– le Service des imprimeries d’État et les monopoles d’État des
alcools, du sel et du tabac
–– le secteur de l’enseignement
–– les entreprises d’embouteillage d’eau minérale.
De 2006 à 201716 :
–– les services de transport en général
–– les transports métropolitains
–– les transports publics et ferroviaires
–– la production d’aluminium
–– les assurances
–– les secteurs pétrolier et gazier
–– la réparation d’avion

16. 340e rapport (mars 2006) au 381e rapport (mars 2017).


32 LES SERVICES ESSENTIELS AU QUÉBEC ET LA CHARTE CANADIENNE DES DROITS ET LIBERTÉS

–– les services liés aux avions


–– les services aéroportuaires
–– l’aviation civile en général
–– les pilotes de ligne
–– le secteur agricole
–– les services d’entretien mécanique
–– les services de transbordeurs
–– les services d’ascenseurs
–– les services d’exportation
–– les sociétés publiques
–– les plantations de thé, de café et de cocotiers
–– les services de diffusion
–– la production, le transport et la distribution de combustibles
–– l’approvisionnement et la distribution des produits alimentaires
–– les services de sécurité privés en général (à l’exception des services
pénitentiaires publics ou privés)
–– les pharmacies
–– les boulangeries
–– le secteur minier
–– le secteur de la céramique
–– la production de bière
–– les travailleurs municipaux, sauf exception.
Eu égard à l’exercice du droit de grève dans certains secteurs parti-
culiers, le CLS apporte les précisions suivantes : « les conséquences éven-
tuelles à long terme d’une grève dans le secteur de l’enseignement ne
sauraient justifier l’interdiction des grèves17 » ou encore « le service de
ramassage des ordures ménagères peut devenir essentiel si la grève qui
l’affecte dépasse une certaine durée18 ».

17. Recueil, op. cit, par. 590.


18. Ibidem, par. 591.
LES ENSEIGNEMENTS DU COMITÉ DE LA LIBERTÉ SYNDICALE DE L’OIT 33

iii. Les garanties compensatoires en cas d’interdiction ou de limitations du


droit de grève
Qu’il s’agisse d’interdiction du droit de grève ou de restrictions à
l’exercice de celui-ci, des garanties « appropriées » doivent être apportées
tant sur le plan procédural que sur le plan de la nature des services qui
doivent être maintenus.
Ce que prévoit le CLS en cas d’interdiction du droit de grève, ce sont
des procédures de conciliation et d’arbitrage appropriées, impartiales et
expéditives. Le CLS s’exprime fréquemment dans ces termes :
« La limitation du droit de grève devrait s’accompagner de procédures de
conciliation et d’arbitrage appropriées, impartiales et expéditives, aux
diverses étapes desquelles les intéressés devraient pouvoir participer, et
dans lesquelles les sentences rendues devraient être appliquées entièrement
et rapidement19. »
De plus, « le fait que le pouvoir budgétaire est réservé à l’autorité
législative ne devrait pas avoir pour conséquence d’empêcher l’application
des jugements rendus par un tribunal d’arbitrage obligatoire20 » et
l’interdiction du droit de grève doit s’accompagner de « l’interdiction
correspondante du droit de lock-out21 ».

b) Le service minimum de fonctionnement


En matière de services minima, le CLS fait une distinction entre ceux
qui ont pour objet d’assurer la sécurité des personnes et des installations
en cas de grève22 et ceux qui ont pour objet d’assurer un fonctionnement
minimal de l’entreprise en situation de grève. La présente étude portant
sur l’exercice du droit de grève dans les services publics et le secteur public,
les décisions du CLS relatives au maintien des services minima dits de
sécurité ne seront pas étudiées ici23.
Voyons donc successivement i. la notion de service minimum de
fonctionnement ; ii. les entreprises où un tel service est justifié ; iii. la
procédure de détermination de tels services.

19. Ibidem, par. 596.


20. Ibidem, par. 597.
21. Ibidem, par. 598.
22. Déjà prévus au Code du travail, art. 109.3.
23. Recueil, op. cit., par. 604.
34 LES SERVICES ESSENTIELS AU QUÉBEC ET LA CHARTE CANADIENNE DES DROITS ET LIBERTÉS

i. La notion de service minimum de fonctionnement


Certains services ne sont pas essentiels au sens strict du terme, mais
ils sont considérés d’une nature telle que des services minima devraient
être maintenus en cas de grève.
« Le maintien de services minima en cas de grève ne devrait être possible
que : 1) dans les services dont l’interruption risquerait de mettre en danger
la vie, la sécurité ou la santé de la personne dans une partie ou dans l’en-
semble de la population (services essentiels au sens strict du terme) ; 2) dans
les services qui ne sont pas essentiels au sens strict du terme, mais où les
grèves d’une certaine ampleur et durée pourraient provoquer une crise
nationale aiguë menaçant les conditions normales d’existence de la popu-
lation ; et 3) dans les services publics d’importance primordiale24. »
C’est ce qu’on appelle le service minimum de fonctionnement, que
le CLS justifie également en d’autres termes :
« Un service minimum pourrait être approprié comme solution de rechange
possible dans les situations où une limitation importante ou une interdiction
totale de la grève n’apparaît pas justifiée et où, sans remettre en cause le
droit de grève de la plus grande partie des travailleurs, il pourrait être envi-
sagé d’assurer la satisfaction des besoins de base des usagers ou encore la
sécurité ou le fonctionnement continu des installations25. »
Ce qui distingue fondamentalement les unes et les autres du point
de vue de l’exercice du droit de grève réside dans le fait que, selon le CLS,
la grève pourrait être interdite ou restreinte dans les services essentiels
au sens strict, alors qu’elle ne pourrait pas être interdite, mais seulement
limitée dans les cas qui justifient le maintien d’un service minimum de
fonctionnement.
De plus, un service minimum de fonctionnement devrait être assuré
dans les services essentiels où le droit de grève a été restreint sans pour
autant être interdit. On aura donc compris que c’est la situation retenue
en droit québécois où le législateur n’a pas interdit le recours à la grève
dans les services publics, mais a défini un cadre où s’applique la technique
du service minimum de façon à garantir que ni la sécurité ni la santé du
public ne seront mises en danger.
Le CLS précise également que pour être acceptable, ce service
minimum devrait se limiter aux opérations strictement nécessaires pour
ne pas compromettre la vie ou les conditions normales d’existence de tout

24. Ibidem, par. 606.


25. Ibidem, par. 607.
LES ENSEIGNEMENTS DU COMITÉ DE LA LIBERTÉ SYNDICALE DE L’OIT 35

ou partie de la population, et les organisations de travailleurs devraient


pouvoir participer à sa définition tout comme les employeurs et les auto-
rités publiques26. De plus, une prescription en matière de service minimum
exigeant que tous les services soient « intégralement » fournis et à temps
plein laisse une marge insuffisante pour la grève, car elle peut en fait
entraîner une prohibition totale des grèves27.

ii. Exemples d’entreprises justifiant un service minimum


Bien qu’il n’y soit pas question d’interdire le recours à la grève, il est
pertinent de savoir quelles sont les entreprises où le CLS a estimé qu’il
serait justifié d’imposer un service minimum de fonctionnement28.
Dans la période s’étendant des origines (1951) jusqu’à 2005 :
–– le service des transbordeurs pour la population installée dans les
îles le long de la côte
–– les services qu’assurent l’Office national des ports et les ports
–– les activités du métro pour satisfaire aux nécessités minimales des
collectivités locales
–– l’entreprise du métropolitain
–– les chemins de fer
–– les transports ferroviaires dans un pays
–– le transport de voyageurs et de marchandises
–– le service des postes
–– le service de ramassage des ordures ménagères
–– l’institut monétaire, les banques et le secteur du pétrole
–– le secteur de l’enseignement dans les cas de grève de longue durée
–– la division de la santé animale alors que sévit une maladie très
contagieuse.

26. Recueil 2006, paragr. 610 ; 340e rapport, Cas no  2415, paragr. 1255 ; 344e rapport,
Cas no  2484, paragr. 1094 ; 349e rapport, Cas no  2552, paragr. 422 ; 353e rapport,
Cas no  1865, paragr. 711 ; 354e rapport, Cas no  2587, paragr. 1057 ; 356e rapport,
Cas no  2696, paragr. 308 ; 363e rapport, Cas no  2854, paragr. 1039 ; 371e rapport,
Cas no  2988, paragr. 851 ; 372e rapport, Cas no  3038, paragr. 471.
27. Ibidem.
28. Recueil, op. cit., par. 615 à 626.
36 LES SERVICES ESSENTIELS AU QUÉBEC ET LA CHARTE CANADIENNE DES DROITS ET LIBERTÉS

Au cours des douze dernières années, d’autres entreprises sont venues


s’ajouter à cette liste ou ont fait l’objet d’un rappel de la décision du CLS29 :
–– les services de transport
–– l’Institut monétaire
–– les banques
–– le secteur pétrolier
–– le secteur de l’enseignement
–– les services postaux
–– les services de transbordeurs
–– les ports
–– la météorologie et la géophysique, dans la mesure où ils sont
essentiels pour le contrôle du trafic aérien.
Toutefois, certains services, telles la délivrance de permis de chau-
dières et appareils sous pression, la délivrance de permis pour les détectives
privés et les agents de sécurité, personnel de blanchisserie et chauffeurs
dans la perspective de la vie en société, ne devraient pas être unilatérale-
ment déclarés comme « essentiels » dans lesquels des services minima
doivent être maintenus30.

iii. La procédure de détermination des services minima


Qu’il s’agisse de déterminer quels sont les services qui doivent être
maintenus, le niveau de tels services ou le nombre de travailleurs pour en
garantir le maintien, « il importe que participent non seulement les
pouvoirs publics, mais aussi les organisations d’employeurs et de travail-
leurs concernées » de façon à ce que « les services minima ne soient pas
étendus au point de rendre la grève inopérante en raison de son peu
d’impact et à éviter de donner aux organisations syndicales l’impression
que l’échec de la grève tient à ce que le service minimum a été prévu d’une
manière trop large et fixé unilatéralement31 ».
De plus, le CLS rejette l’allégation selon laquelle « c’est l’administra-
tion du travail qui réglera toute divergence quant à la composition de ce
service minimum, le comité estime que la législation devrait prévoir le

29. 340e rapport (mars 2006) au 381e rapport (mars 2017).


30. 356e rapport, Cas no   2654, paragr. 371.
31. Recueil, op. cit., par. 612.
LES ENSEIGNEMENTS DU COMITÉ DE LA LIBERTÉ SYNDICALE DE L’OIT 37

règlement de pareille divergence par un organe indépendant et non par le


ministère du Travail ou le ministère ou l’entreprise publique concernés32 ».

2. QUELQUES EXEMPLES RÉCENTS DANS DES PAYS INDUSTRIALISÉS


Dans l’application des principes définis dans la section précédente,
le CLS est saisi de plaintes émanant des organisations syndicales de
nombreux pays dont les contextes économique, politique et social sont
très variés et diffèrent parfois largement de ceux qui prévalent au Québec.
Malgré la continuité et la constance avec laquelle le CLS applique ces prin-
cipes, quelle que soit la situation qui lui est soumise, il est apparu utile
d’illustrer l’application de ces principes. À cette fin, suivent quelques
exemples récents tirés de cas survenus dans des situations très diverses
dans des pays industrialisés d’Amérique et d’Europe. Sept des exemples
présentés ici concernent le Canada33, trois concernent la Norvège et un
chacun : l’Espagne, les États-Unis et la France.
Ces cas n’ont pas toujours pour objet principal la question des services
essentiels, laquelle est souvent soulevée à l’occasion de plaintes plus géné-
rales au sujet de l’imposition des conditions de travail ou de la suspension
du droit de grève par des lois spéciales. Ces plaintes sont l’occasion pour
le CLS de préciser de façon concrète les notions de « services essentiels »,
de « service minimum » de même que les « mesures compensatoires » qui
doivent être mises en place lorsque le droit de grève est retiré ou restreint.
Les extraits présentés ici ont pour objet de résumer brièvement les
éléments qui paraissent les plus significatifs dans les exemples retenus eu
égard à la question des « services essentiels » et du « service minimum »,
laissant volontairement de côté la position du CLS sur d’autres questions
néanmoins pertinentes34. Enfin, il est fréquent qu’au début ou dans le
cadre de ses décisions, le CLS reproduise les grands principes qui les sous-
tendent, à savoir :
« Le droit de grève peut être restreint, voire interdit : 1) dans la fonction
publique, uniquement pour les fonctionnaires qui exercent des fonctions
d’autorité au nom de l’État ; ou 2) dans les services essentiels au sens strict

32. Ibidem, par. 613.


33. On aura noté que le Canada est le pays qui a fait l’objet du plus grand nombre de
plaintes (7) auprès du CSL au cours de la période de 2006 à 2017, égalé en cela
uniquement par la Colombie (7) et suivi de près par l’Argentine (6) et le Pérou (6).
34. On trouvera des extraits plus détaillés de ces cas dans La liberté syndicale. Recueil de
décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale du Conseil d’administration du
BIT, op. cit.
38 LES SERVICES ESSENTIELS AU QUÉBEC ET LA CHARTE CANADIENNE DES DROITS ET LIBERTÉS

du terme, c’est-à-dire les services dont l’interruption mettrait en danger,


dans l’ensemble ou dans une partie de la population, la vie, la sécurité ou
la santé de la personne. »
Les exemples retenus pour fin d’illustration sont tirés de décisions
du CLS disposant de plaintes déposées contre les gouvernements du
Canada (provinces : Saskatchewan, Ontario, Québec, Alberta ; Fédéral),
des États-Unis, de la Norvège, de l’Espagne et de la France.

a) Au Canada et aux États-Unis


Canada – Saskatchewan – Services essentiels – Fonction publique35
Ce cas présente un intérêt particulier en ce qu’il s’agit de la plainte
portant, entre autres, sur la loi sur les services essentiels en Saskatchewan
qui a donné lieu au recours devant la Cour suprême du Canada36. Il n’est
donc pas utile d’en rappeler ici les faits si ce n’est que cette plainte concerne
deux lois relatives aux droits de grève et de négociation collective dans le
secteur public, à savoir : la Loi sur les services essentiels dans la fonction
publique (projet de loi 5) et la Loi modifiant la Loi sur les syndicats (projet
de loi 6). Ces deux lois ont été promulguées le 14 mai 2008. On s’intéres-
sera ici à celle qui touche les services essentiels.
Le CLS reproche d’abord au gouvernement de la Saskatchewan d’avoir
adopté ces lois restreignant les droits des syndicats sans consultation
préalable. Se référant à la Recommandation no 113 sur la Consultation aux
échelons industriel et national, le CLS rappelle que :
« Des mesures devraient être prises en vue de promouvoir une consultation
et une collaboration efficaces entre les autorités publiques et les
organisations d’employeurs et de travailleurs sans qu’aucune discrimination
soit exercée à l’égard de ces dernières. Aux termes du paragraphe 5 de la
recommandation, cette consultation devrait viser à faire en sorte que les
autorités publiques sollicitent les vues, les conseils et le concours des
organisations en question, notamment dans la préparation et la mise en
œuvre des lois et réglementations touchant leurs intérêts. Il est important
que les consultations soient fondées sur la bonne foi, la confiance et le
respect mutuel, et que les parties aient suffisamment de temps pour
exprimer leurs points de vue et en discuter largement, afin de parvenir à
un compromis satisfaisant37. »

35. 356e rapport, Cas no   2654 (Rapport où le comité demande à être tenu informé de
l’évolution de la situation). 
36. Saskatchewan Federation of Labour c. Saskatchewan, 2015 CSC 4.
37. 356e rapport, Cas no  2654, loc. cit.
LES ENSEIGNEMENTS DU COMITÉ DE LA LIBERTÉ SYNDICALE DE L’OIT 39

Après avoir rappelé les faits de même que la définition que la loi de
la Saskatchewan donne des services essentiels38 et exposé de nouveau les
principes applicables39, le CLS formule les observations suivantes. Notons
d’abord qu’en ce qui concerne ce que la loi de la Saskatchewan désigne
comme services essentiels, le CLS écarte cette appellation et fait observer
qu’il s’agit plutôt de situations qui pourraient donner ouverture à la mise
en place d’un service minimum de fonctionnement40. Pour ce qui est des
services désignés par voie réglementaire, le CLS en écarte un certain
nombre comme ne devant même pas justifier le maintien d’un service
minimum41. Le Comité rappelle aussi que pour la détermination des
services minima et du nombre minimum de travailleurs qui en assurent
le maintien, les pouvoirs publics ne peuvent agir seuls, mais doivent assurer
la participation des organisations d’employeurs et des organisations de
travailleurs concernées42. Le CLS fait également une distinction43 entre
les services essentiels au sens strict, lesquels « peuvent être soumis à la
définition unilatérale du gouvernement pour autant qu’ils demeurent
compatibles avec les principes élaborés par notre comité en matière de
services essentiels44 », et les autres services pour lesquels « le comité
considère que la définition des secteurs en question, la classification, le
nombre et les noms des travailleurs devant fournir des services doivent
soit être le résultat d’une ESE45 librement négociée ou, lorsque cela n’est
pas possible, être réexaminés par un organisme indépendant bénéficiant
de la confiance des parties intéressées46 ».
Compte tenu de l’importance de cette affaire dans le cadre du présent
ouvrage, il convient de reproduire ici de larges extraits des conclusions du
CLS.
371. Le comité rappelle qu’un service minimum pourrait être approprié comme
solution de rechange possible dans les situations où une limitation impor-
tante ou une interdiction totale de la grève n’apparaît pas justifiée et où,
sans remettre en cause le droit de grève de la plus grande partie des

38. Ibidem., par. 361 à 364.


39. Ibidem par. 369 et 370.
40. Ibidem, op. cit., par. 371.
41. Ibidem.
42. Par. 372.
43. Par. 375.
44. Le CLS réfère ici aux articles 2(c)(i)(A) et (D) de la Loi sur les services essentiels dans
la fonction publique (2008)
45. Note de l’auteur : « Entente sur les services essentiels ».
46. Le CLS réfère ici aux articles 2(c)(i)(B) et (C) et 2(i) de la Loi sur les services essentiels
dans la fonction publique (2008).
40 LES SERVICES ESSENTIELS AU QUÉBEC ET LA CHARTE CANADIENNE DES DROITS ET LIBERTÉS

t­ ravailleurs, il pourrait être envisagé d’assurer la satisfaction des besoins


de base des usagers ou encore la sécurité ou le fonctionnement continu des
installations. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 607.] Le comité considère que la
définition des services essentiels dans lesquels un service minimum doit
être maintenu, comme stipulé dans l’article 2 de la loi, pourrait satisfaire à
ces critères.
En ce qui concerne la liste contenue dans les réglementations, le comité
estime que certains services, tels que la délivrance de permis de chaudières
et appareils sous pression, la délivrance de permis pour les détectives privés
et les agents de sécurité, personnel de blanchisserie et chauffeurs dans la
division de la vie en société – Centre Valley View –, ne devraient pas être
unilatéralement déclarés comme « essentiels » dans lesquels des services
minima doivent être maintenus. […]
372. Le comité rappelle en outre que, dans la détermination des services minima
et du nombre minimum de travailleurs qui en garantissent le maintien, il
importe que participent non seulement les pouvoirs publics, mais aussi les
organisations d’employeurs et les organisations de travailleurs concernées.
[…]
375. À cet égard, le comité considère que les services essentiels au sens strict du
terme et les services publics exerçant une autorité au nom de l’État, et tels
que libellés dans l’article 2(c)(i)(A) et (D), peuvent être soumis à la définition
unilatérale du gouvernement pour autant qu’ils demeurent compatibles
avec les principes élaborés par notre comité en matière de services essentiels.
En ce qui concerne les articles 2(c)(i)(B) et (C) et 2(i), le comité considère
que la définition des secteurs en question, la classification, le nombre et les
noms des travailleurs devant fournir des services doivent soit être le résultat
d’une ESE librement négociée ou, lorsque cela n’est pas possible, être réexa-
minés par un organisme indépendant bénéficiant de la confiance des parties
intéressées. Le comité rappelle qu’une opinion définitive fondée sur tous
les éléments d’appréciation pour savoir si le niveau des services minima a
été ou non le niveau indispensable ne peut être émise que par l’autorité
judiciaire, étant donné que, pour la formuler, cela suppose en particulier
une connaissance approfondie de la structure et du fonctionnement des
entreprises et des établissements concernés ainsi que des répercussions
effectives des actions de grève. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 614.] […]
376. Le comité rappelle que, lorsque le droit de grève a été restreint ou supprimé
dans certains services ou entreprises essentiels, les travailleurs concernés
devraient bénéficier d’une protection adéquate de manière à compenser les
restrictions qui ont été imposées à leur liberté d’action pendant les diffé-
rends survenus dans ces services ou entreprises. En ce qui concerne la nature
des garanties appropriées en cas de restriction du droit de grève dans les
services essentiels et dans la fonction publique, la limitation du droit de
grève devrait s’accompagner de procédures de conciliation et d’arbitrage
LES ENSEIGNEMENTS DU COMITÉ DE LA LIBERTÉ SYNDICALE DE L’OIT 41

appropriées, impartiales et expéditives, aux diverses étapes desquelles les


intéressés devraient avoir confiance et pouvoir participer, et dans lesquelles
les sentences rendues devraient être appliquées entièrement et rapidement.
[Voir Recueil, op. cit., paragr. 595 et 596.] […]
382. […] Le comité rappelle que, en cas de médiation et d’arbitrage de conflits
collectifs, l’essentiel réside dans le fait que tous les membres des organes
chargés de telles fonctions doivent non seulement être strictement impar-
tiaux, mais doivent apparaître comme tels aussi bien aux employeurs qu’aux
travailleurs afin que la confiance dont ils jouissent de la part des deux parties,
et dont dépend le succès de l’action, même s’il s’agit d’arbitrage obligatoire,
soit maintenue [voir Recueil, op. cit., paragr. 598.] […] »

Canada – Québec – Lois spéciales – Secteur public et Substituts du procureur


général47
Il s’agit d’une partie de la loi 4348 imposant les conditions de travail
dans le secteur public, en prolongeant l’entente intervenue précédemment
avec les substituts du procureur général et en retirant ainsi le droit de
grève aux syndicats qui représentent ces personnes.
Après avoir rappelé les circonstances dans lesquelles le droit de grève
peut être restreint, voire interdit, le CLS fait les observations suivantes
au sujet du droit de grève dans ces secteurs :
« Le comité note les commentaires du gouvernement selon lesquels les grèves
auraient causé d’importantes perturbations tant pour le gouvernement que
pour la population du Québec. Le comité souligne que, lorsque dans un
secteur important de l’économie un arrêt total et prolongé du travail peut
provoquer une situation telle que la vie, la santé ou la sécurité de la
population peuvent être mises en danger, il semble légitime qu’un ordre de
reprise du travail soit applicable à une catégorie de personnel déterminée
en cas de grève dont l’étendue et la durée pourraient provoquer une telle
situation. Par contre, exiger la reprise du travail en dehors de tels cas est
contraire aux principes de la liberté syndicale. [Voir Recueil, op. cit., paragr.
634.]
En outre, le comité souligne que, lorsque le droit de grève a été restreint ou
supprimé dans certaines entreprises ou services considérés comme essen-
tiels, les travailleurs devraient bénéficier d’une protection adéquate de
manière à compenser les restrictions qui auraient été imposées à leur liberté
d’action pendant les différends survenus dans lesdites entreprises ou lesdits

47. 344e rapport, Cas no  2467. (Rapport où le comité demande à être tenu informé de
l’évolution de la situation.)
48. Loi concernant les conditions de travail dans le secteur public, L.Q. 2005, c. 43.
42 LES SERVICES ESSENTIELS AU QUÉBEC ET LA CHARTE CANADIENNE DES DROITS ET LIBERTÉS

services. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 595.] Or, selon les informations à la
disposition du comité, aucune compensation sous forme de conciliation ou
d’arbitrage n’a malheureusement été accordée et la loi 43 impose, à l’égard
des salaires et certaines autres conditions de travail, essentiellement la seule
offre des employeurs49. »

Canada – Ontario – Droit de grève et services essentiels – Enseignement50


La plainte a pour objet de contester une loi qui met fin à une grève
légale et d’imposer l’arbitrage dans le secteur de l’éducation.
Le CLS rappelle que :
« L’exercice du droit de grève peut certes faire l’objet de certaines restrictions,
mais que le secteur de l’enseignement ne relève pas de telles dérogations.
[Voir Recueil, op. cit., paragr. 587.] Il admet qu’une grève dans un service
non essentiel peut avoir des conséquences fâcheuses, mais considère que
cela n’est pas une raison pour restreindre gravement le droit de grève sauf
si ces conséquences sont de nature à mettre en péril la vie, la sécurité ou la
santé d’une partie ou de la totalité de la population. 
À propos d’une précédente plainte concernant le secteur de l’enseignement,
le comité a considéré que les éventuelles conséquences à long terme des
grèves dans le secteur de l’enseignement ne justifiaient pas l’interdiction
de ces grèves. »
Puis, il ajoute :
« Le comité déplore profondément que le gouvernement de l’Ontario ait
décidé, pour la quatrième fois en une dizaine d’années (septembre 1998,
novembre 2000, juin 2003 et janvier 2009), d’adopter une loi ad hoc qui
met fin, de manière unilatérale, à une grève légale dans le secteur de l’édu-
cation. Le comité considère qu’un recours répété à de telles restrictions
législatives ne peut, à long terme, que déstabiliser le climat des relations
professionnelles dans la mesure où le législateur intervient fréquemment
pour suspendre ou supprimer l’exercice des droits accordés aux travailleurs
et aux syndicats par la législation générale. »

49. Cas no  2467, loc. cit.


50. 360e rapport, Cas no  2803 (Rapport définitif).
LES ENSEIGNEMENTS DU COMITÉ DE LA LIBERTÉ SYNDICALE DE L’OIT 43

Canada – Ontario – Refus du droit de négocier et du droit de grève – Secteur


agricole51
Une occasion pour le CLS de rappeler que « le secteur agricole ne
constitue pas un service essentiel au sens strict du terme ».

Canada – Fédéral – Loi de retour au travail – Services postaux52


Une loi interrompt la négociation, met fin à la grève et impose l’arbi-
trage obligatoire (projet de loi C6).
Le CLS rappelle que :
« Le comité a été saisi précédemment de plaintes concernant le maintien
obligatoire des services postaux au détriment du droit de grève dûment
exercé. À ces deux occasions, lesquelles concernent le Canada, le comité a
conclu qu’il serait difficile d’admettre que l’arrêt de tels services soit sus-
ceptible d’engendrer des conséquences caractérisant les services essentiels
au sens strict du terme. [Voir cas no  1451 (Canada), 268e rapport, paragr.
98 ; et cas no  1985 (Canada), 316e rapport, paragr. 321.] »
Puis, il ajoute :
« Le comité prend note avec préoccupation des effets négatifs que la grève
a eus, selon les dires du gouvernement, sur des tiers, tels que les personnes
âgées ou handicapées vivant dans des régions reculées ou rurales, qui n’ont
pu se procurer des médicaments délivrés par ordonnance ou des produits
de première nécessité. Pour remédier à cette situation, le comité a suggéré
au gouvernement, dans un cas précédent, d’étudier la possibilité d’introduire,
en accord avec le syndicat concerné, un accord de service minimal. [Voir cas
no  1985 (Canada), 316e rapport, paragr. 324.] »

Canada – Fédéral – Loi imposant l’arbitrage des offres finales – Services


aériens53
Le gouvernement impose par voie législative la prolongation d’une
convention collective, interdit le recours à la grève, impose l’arbitrage des
offres finales encadré par des conditions très strictes54.

51. 363e rapport, Cas no  2704. (Rapport où le comité demande à être tenu informé de
l’évolution de la situation.) 
52. 367e rapport, Cas no  2894. (Rapport où le comité demande à être tenu informé de
l’évolution de la situation.) 
53. 370e rapport, Cas no  2983. (Rapport où le comité demande à être tenu informé de
l’évolution de la situation.)
54. Cette décision du CLS contient également des observations très intéressantes sur
l’arbitrage dit « des offres finales ».
44 LES SERVICES ESSENTIELS AU QUÉBEC ET LA CHARTE CANADIENNE DES DROITS ET LIBERTÉS

Le CLS fait d’abord observer que les catégories de travailleurs visés


par cette loi ne constituent pas des services essentiels.
« Le comité note que, dans le présent cas, le syndicat plaignant représente
deux groupes d’employés sous une convention collective unique : les
employés des services d’entretien mécanique et les employés des services
aéroportuaires dans les activités de la compagnie à l’échelle du Canada. Ils
sont mécaniciens de révision majeure et de maintenance en ligne,
mécaniciens d’automobiles, monteurs de machinerie, électriciens, inspec-
teurs et rédacteurs techniques, préposés à l’entretien cabine, préposés au
nettoyage d’aéronefs, manutentionnaires de bagages et de fret, agents aux
bagages et agents de fret, agents masse et centrage, instructeurs et plani-
ficateurs. Le comité a toujours considéré que ces catégories de travailleurs
ne constituaient pas des services essentiels au sens strict du terme. »
Puis :
« Tout en étant sensible aux préoccupations du gouvernement […], le comité
estime que le fait d’établir un lien entre les restrictions aux actions
revendicatives et l’entrave aux échanges et au commerce pouvait porter
atteinte à une large gamme d’actions légitimes. Certes, l’impact économique
de ces actions et leurs effets sur les échanges sont regrettables, mais ne
suffisent pas à rendre le service « essentiel », et le droit de grève devrait être
maintenu. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 592.]
Par ailleurs, le comité a souligné dans le passé que les considérations éco-
nomiques ne devraient pas être invoquées pour justifier des restrictions au
droit de grève, mais que, cependant, en cas de paralysie d’un service non
essentiel au sens strict du terme dans un secteur de très haute importance
dans le pays, l’imposition d’un service minimum peut se justifier. [Voir cas
no  2841, 362e rapport, paragr. 1041.] »

Canada – Alberta – Loi sur la continuité des services publics – Secteur


public55
Cette décision est l’occasion de préciser la notion de services essen-
tiels dans certains secteurs.
« Le comité rappelle que, si les services de lutte contre l’incendie, d’ambulance
ou du secteur hospitalier peuvent être considérés comme essentiels, cer-
taines catégories de travailleurs dans ces services essentiels, par exemple
les ouvriers et les jardiniers des hôpitaux, ne devraient pas être privées du
droit de grève. »

55. 374e rapport, Cas no  3057. (Rapport où le comité demande à être tenu informé de
l’évolution de la situation.) 
LES ENSEIGNEMENTS DU COMITÉ DE LA LIBERTÉ SYNDICALE DE L’OIT 45

États-Unis – Interdiction de grèves – Transport dans le secteur public56


Il s’agit d’une plainte contestant une loi imposant des amendes
prétendument excessives en cas de grèves illégales et restreignant sévère-
ment le droit à la négociation collective des travailleurs du transport dans
le secteur public (métro) par l’imposition d’arbitrages obligatoires.
Par cette décision, le CLS précise la notion de service minimum et la
façon de le déterminer.
« Le respect de l’obligation de maintenir un service minimum des activités
du métro pour satisfaire aux nécessités minimales des collectivités locales
ne va pas à l’encontre des principes de la liberté syndicale. [Voir Recueil,
op. cit., paragr. 617.]
Le comité rappelle que dans la détermination des services minima et du
nombre de travailleurs qui en garantissent le maintien, il importe que par-
ticipent non seulement les pouvoirs publics, mais aussi les organisations
d’employeurs et de travailleurs concernées. [Voir Recueil, op. cit., paragr.
612.]
Par ailleurs, le comité souhaite rappeler qu’en l’absence d’accord entre les
parties, la tâche d’élaborer un service minimum doit être confiée à un organe
indépendant. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 613 et 618.] »

b) En Europe
Norvège – Loi imposant l’arbitrage et mettant fin à une grève – Secteur des
ascenseurs57
Sur le caractère essentiel du service :
« Bien que le comité considère que les services d’ascenseurs ne soient pas
essentiels au sens strict du terme, et prenant bonne note du fait que certains
services ont été fournis durant la grève, le comité reconnaît que l’absence
prolongée d’une maintenance qualifiée des ascenseurs et de la fourniture
de services de base pouvait potentiellement créer un danger à la santé et
sécurité publiques. »
Le comité estime qu’un service minimum aurait pu être mis en place :
« En l’absence de tout accord sur ce point entre les parties, un organe indé-
pendant aurait pu être mis sur pied afin d’imposer un service minimum
suffisant pour répondre aux préoccupations du gouvernement en matière

56. 362e rapport, Cas no  2741. (Rapport où le comité demande à être tenu informé de
l’évolution de la situation.) 
57. 344e rapport, Cas no  2484. (Rapport définitif.) 
46 LES SERVICES ESSENTIELS AU QUÉBEC ET LA CHARTE CANADIENNE DES DROITS ET LIBERTÉS

de sécurité, tout en préservant le respect des principes du droit de grève et


du caractère volontaire de la négociation collective.
Même si le comité considère que, idéalement, un service minimum devrait
être négocié par les parties concernées, de préférence avant l’apparition
d’un conflit, il a considéré que les désaccords concernant le nombre et la
nature du service minimum pouvaient être réglés par un organe indépen-
dant, et reconnaît que le service minimum à fournir dans les cas où la
nécessité ne s’en fait sentir qu’après une longue grève ne peut être mis en
place durant le conflit. Dans le cas d’espèce, le comité regrette que le gou-
vernement n’ait pas tenté de négocier un service minimum avec les parties
concernées et, en cas de désaccord, n’ait pas laissé à un organe indépendant
le soin de régler la question. »

Norvège – Loi imposant l’arbitrage et mettant fin à une grève – Secteur


financier58

Dans le secteur des assurances :


« Le comité estime donc que le recours à l’arbitrage obligatoire concernant
la grève dans le secteur des assurances, qui ne peut pas être considéré comme
essentiel au sens strict du terme et pour lequel aucune difficulté particulière
justifiant l’imposition d’un service minimum n’est apparue, était contraire
aux principes généraux relatifs au droit de grève et au caractère volontaire
de la négociation collective. »

Dans le secteur bancaire :


« Bien que le comité considère que les services bancaires ne sont pas des
services essentiels au sens strict du terme, il reconnaît que, afin d’éviter de
causer des dommages irréversibles ainsi que des préjudices aux tiers, à savoir
les usagers ou les consommateurs victimes des effets économiques des
conflits collectifs, les autorités auraient pu imposer le respect des procédures
relatives au système minimum convenues par les parties dans l’accord-cadre
plutôt que d’imposer l’arbitrage obligatoire. Même si le comité considère
que, idéalement, un service minimum devrait être négocié par les parties
concernées, de préférence avant l’apparition d’un conflit, il reconnaît que
le service minimum à fournir dans les cas où la nécessité ne s’en fait sentir
qu’après l’annonce de la grève ne peut être déterminé que durant le conflit.
En l’absence de tout accord sur ce point entre les parties au niveau de
l’entreprise, un organe indépendant aurait pu être établi afin d’imposer un
service minimum suffisant pour répondre aux préoccupations du gouver-
nement concernant les conséquences du conflit sur les services bancaires,

58. 349e rapport, Cas no  2545. (Rapport définitif.) 


LES ENSEIGNEMENTS DU COMITÉ DE LA LIBERTÉ SYNDICALE DE L’OIT 47

tout en préservant le respect des principes du droit de grève et du caractère


volontaire de la négociation collective. »

Norvège – Loi mettant fin à une grève – Production de pétrole et de gaz59


« Le comité est par ailleurs d’avis que, pour répondre aux préoccupations
du gouvernement, il serait souhaitable qu’en cas d’action collective comme
celle à laquelle il a été confronté, qui aurait paralysé un secteur qui, s’il n’est
un service essentiel au sens strict du terme, est toutefois un secteur très
important de l’économie, les parties concernées, avec la participation du
gouvernement si nécessaire, puissent conclure un accord relatif à des services
minimums suffisants pour répondre aux préoccupations du gouvernement
face aux conséquences d’un arrêt total de la production de pétrole et de gaz,
tout en préservant le respect des principes du droit de grève et du caractère
volontaire de la négociation collective. [Voir le cas no  1576, 279e rapport,
paragr. 114.] Le comité rappelle qu’un service minimum peut être maintenu
en cas de grève dont l’étendue et la durée pourraient provoquer une situation
de crise nationale aiguë telle que les conditions normales d’existence de la
population pourraient être en danger. Pour être acceptable, ce service
minimum devrait se limiter aux opérations strictement nécessaires pour
ne pas compromettre la vie ou les conditions normales d’existence de tout
ou partie de la population, et les organisations de travailleurs devraient
pouvoir participer à sa définition tout comme les employeurs et les autorités
publiques. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 610.] »

Espagne – Loi imposant mettant fin à une grève – Contrôle du trafic aérien60
Il s’agit d’une affaire concernant les contrôleurs du trafic aérien.
« Cependant, le comité constate que le contrôle du trafic aérien est un service
essentiel au sens strict du terme [Recueil, op. cit., paragr. 585] et que, dans
ce type de services, certaines interventions des autorités ne sont pas incom-
patibles avec les principes de la négociation collective. En particulier, le
comité a estimé, par exemple, que le recours à l’arbitrage obligatoire, lorsque
les parties ne parviennent pas à un accord par la négociation collective, est
admissible pour les services essentiels au sens strict, c’est-à-dire ceux dont
l’interruption pourrait mettre en péril la vie, la sécurité ou la santé de tout
ou partie de la population. »

59. 372e rapport, Cas no  3038. (Rapport définitif.) 


60. 362e rapport, Cas no  2785. (Rapport définitif.)
48 LES SERVICES ESSENTIELS AU QUÉBEC ET LA CHARTE CANADIENNE DES DROITS ET LIBERTÉS

France – Réquisition de personnels – Secteur pétrolier61


La plainte dénonce la réquisition de personnels, c’est-à-dire l’inter-
diction de faire la grève, dans le secteur de la production et de la distribu-
tion du pétrole, y compris dans le secteur aéroportuaire.
C’est l’occasion pour le comité d’établir certaines distinctions entre
ce qui peut être considéré comme services essentiels et ce qui peut justifier
des services minima.
« Le comité souhaite […] rappeler que les installations pétrolières ou encore
la production, le transport et la distribution de combustibles ne constituent
pas des services essentiels au sens strict du terme. »
« Le comité rappelle en outre que : “le maintien de services minima en cas
de grève ne devrait être possible que : 1) dans les services dont l’interruption
risquerait de mettre en danger la vie, la sécurité ou la santé de la personne
dans une partie ou dans l’ensemble de la population (services essentiels au
sens strict du terme) ; 2) dans les services qui ne sont pas essentiels au sens
strict du terme, mais où les grèves d’une certaine ampleur et durée pour-
raient provoquer une crise nationale aiguë menaçant les conditions normales
d’existence de la population ; et 3) dans les services publics d’importance
primordiale”. »
« À cet égard, le comité peut considérer que la réquisition d’une partie des
salariés grévistes pour assurer les besoins de ravitaillement des véhicules
prioritaires pourrait s’apparenter à la mise en place provisoire d’un service
minimum pour répondre à une difficulté d’ordre public qui pouvait avoir un
impact sur la vie, la santé ou la sécurité de la population. »
« Par ailleurs, le comité rappelle que, dans le secteur aéroportuaire, seul le
contrôle du trafic aérien peut être considéré comme un service essentiel
justifiant une restriction au droit de grève. Ainsi, ni la distribution de pétrole
pour le fonctionnement du transport aérien ni le transport en lui-même ne
sauraient être considérés comme des services essentiels au sens strict du
terme. En outre, les considérations économiques ne devraient pas être
invoquées pour justifier des restrictions au droit de grève. »

61. 362e rapport, Cas no  2841. (Rapport où le comité demande à être tenu informé de
l’évolution de la situation.) 
CHAPITRE 3

Le régime québécois sous la lorgnette

C ette section est consacrée à un examen du régime québécois des


services essentiels en regard des enseignements de l’arrêt Saskat-
chewan, d’une part, et du Comité de la liberté syndicale de l’OIT,
d’autre part, à savoir dans quelle mesure il satisfait ou non aux critères
qui y sont définis.

1. UN RÉGIME CONFORME DE FAÇON GÉNÉRALE


Un examen sommaire du régime québécois de détermination et de
maintien des services essentiels donne à penser qu’il satisfait largement
à la fois aux conditions énoncées par la Cour suprême de même qu’aux
principes contenus dans les décisions du Comité de la liberté syndicale de
l’OIT. Il se trouve ainsi aux antipodes du régime défini dans la loi saskat-
chewanaise qui a été déclarée inconstitutionnelle par la Cour suprême.
En effet, même si le Code du travail du Québec ne contient pas de
définition formelle des « services essentiels », la lecture du texte et l’inter-
prétation qui en a été donnée de façon constante par le Conseil des services
essentiels d’abord, par la Commission des relations du travail ensuite et
par le TAT enfin, ne laissent aucun doute sur le sens que le législateur
entendait donner à cette notion. Il est bien précisé à l’article 111.0.7 du
Code du travail que le gouvernement peut ordonner que soient maintenus
des services essentiels en cas de grève « s’il est d’avis que dans un service
public une grève pourra avoir pour effet de mettre en danger la santé ou
la sécurité publique1 ».

1. Mon soulignement.

49
50 LES SERVICES ESSENTIELS AU QUÉBEC ET LA CHARTE CANADIENNE DES DROITS ET LIBERTÉS

Il s’agit donc bien de la notion stricte de services essentiels retenue


par le CLS et par la Cour suprême.
De plus, le Code du travail définit par voie d’énumération ce qu’il y a
lieu d’entendre par « services publics », mais il se garde bien d’affirmer que
tous les services rendus par ces employeurs, qu’ils soient privés ou publics,
sont essentiels. Il laisse le soin aux parties de les déterminer2 dans le cas
où le gouvernement est d’avis qu’une grève puisse mettre en danger la
santé ou la sécurité du public.
Toutefois, dans le secteur de la santé et des services sociaux du
Québec, un régime particulier de maintien des services essentiels est prévu
et sur lequel il y aura lieu de revenir dans la prochaine section de ce chapitre.
La pierre angulaire du régime québécois réside dans le principe de
l’autodétermination des services essentiels. En effet, la loi reconnaît que
les acteurs sont les mieux placés pour déterminer quels sont les services
qui doivent être retenus comme essentiels et quelles sont les personnes
les plus aptes à les assurer, soit celles qui rendent et qui gèrent ces services
au quotidien. C’est donc par la voie de la négociation d’une entente, au
besoin avec l’aide d’un médiateur désigné par le TAT, que les services seront
déterminés À défaut d’entente, le syndicat devra dresser une liste des
services essentiels à maintenir. Sur cette question précise, la Commission
Martin-Bouchard, qui en avait fait la recommandation, s’était exprimée
ainsi :
« C’est d’abord là et avant tout que les parties, patronale et syndicale, auront
l’occasion de manifester le sens des responsabilités qu’elles revendiquent3. »
C’est là aussi tout le contraire du régime contesté où le gouvernement
de la Saskatchewan se reconnaissait le pouvoir de déterminer par voie
réglementaire ce qui doit être considéré comme services publics et qui, en
cas d’impasse dans la recherche d’une entente, se réservait le droit de
désigner les salariés qui devront non seulement assurer les services essen-
tiels, mais aussi accomplir l’ensemble des tâches qui leurs sont normale-
ment dévolues.
Enfin, tout ce mécanisme québécois de détermination opère sous la
surveillance et le contrôle d’un organe indépendant, le Tribunal adminis-
tratif du travail, qui doit évaluer la suffisance des services aussi bien avant
que le droit de grève puisse être exercé que durant la grève, qui a le pouvoir
d’en suspendre l’exercice et qui dispose aussi de vastes pouvoirs de redres-

2. Art. 11.0.18.
3. Rapport Martin-Bouchard, op. cit., page 136.
LE RÉGIME QUÉBÉCOIS SOUS LA LORGNETTE 51

sement. Soulignons que le Tribunal n’a pas à déterminer si les services


essentiels, prévus dans l’entente ou la liste, sont trop importants.
En cette matière, les pouvoirs de révision reconnus à la Commission
des relations du travail de la Saskatchewan sont très limités de telle sorte
que mis à part la question du nombre de salariés visés, c’est l’employeur
qui a le dernier mot.
Sous toutes ces dimensions, la loi québécoise est l’antithèse de ce que
la Cour suprême reproche à la loi sur les services essentiels de la Saskat-
chewan. Rappelons à cet égard que la Cour suprême retient la définition
de services essentiels du Comité de la liberté syndicale et qu’elle reconnaît
à ces décisions « une force persuasive considérable4 ». La Cour rejette
également la désignation unilatérale des services essentiels par l’employeur
de même que l’absence d’un organe de contrôle indépendant qui ait le
pouvoir de se prononcer non seulement sur le nombre de salariés à main-
tenir en poste, mais également sur la pertinence des services.

2. DES ZONES POSANT PROBLÈME


Malgré ces observations à caractère général tendant à conforter la
thèse de la conformité du régime québécois aussi bien aux balises découlant
de l’arrêt Saskatchewan qu’aux principes du CLS, il demeure des zones qui
soulèvent certaines difficultés et qui méritent un examen plus approfondi,
à un point tel qu’il ne paraît pas certain qu’elles passeraient le test de la
constitutionnalité ni celui des principes de la liberté syndicale. Ce sont :
a)  d’abord, le mode de détermination des services essentiels dans les
secteurs de la santé et des services sociaux ; b) ensuite la question de la
participation de cadres au maintien des services essentiels ; c)  puis le
pouvoir discrétionnaire du ministre du Travail ; d) ensuite l’interprétation
de plus en plus large que le Conseil des services essentiels, la Commission
des relations du travail et le Tribunal administratif du travail ont faite de
la notion de services essentiels ; e) enfin, les pressions à venir pour accroître
le nombre de services publics essentiels au sens du Code du travail.

a) Le secteur de la santé et des services sociaux


Dans le secteur de la santé et des services sociaux, le législateur a
prévu dans la loi elle-même les pourcentages minima de salariés à maintenir

4. Par. 69.
52 LES SERVICES ESSENTIELS AU QUÉBEC ET LA CHARTE CANADIENNE DES DROITS ET LIBERTÉS

par quart de travail5, lesquels pourraient même atteindre 100 %, si néces-


saire pour assurer un fonctionnement normal, dans les unités de soins
intensifs et les soins d’urgence6.
Par ces dispositions, le législateur a non seulement voulu assurer la
santé et la sécurité du public, mais aussi rendre purement symbolique
l’exercice du droit de grève dans ce secteur.
Notons au départ que ces pourcentages qui déterminent un niveau
minimum de services à maintenir ont été établis sans participation des
syndicats. De plus, malgré leur caractère en apparence objectif et leur
gradation en fonction du type d’établissement, ils n’ont aucun rapport
avec le niveau réel de services nécessaires pour éviter que la santé et la
sécurité du public soient mises en danger, l’objectif premier étant de rendre
symbolique l’exercice du droit de grève sans le retirer complètement. En
ce sens, les pourcentages sont étrangers à la notion de détermination de
services essentiels en regard des dangers pour la santé et la sécurité même
s’ils contribuent à l’atteinte de cet objectif. À cet égard, ils ont également
un caractère arbitraire, sans lien avec la réalité, dans la mesure où, en
l’absence de grève, à certains jours ou à certaines périodes de l’année,
pendant les vacances d’été, par exemple, certains établissements
fonctionneraient avec des effectifs inférieurs à ces pourcentages.
Il y a donc lieu maintenant de remettre en cause cette façon de faire
pour trois ordres de motifs : i. comme suite à l’arrêt Saskatchewan, ii. en
regard des principes du CLS, iii. en raison de l’expérience acquise.

i. Comme suite à l’arrêt Saskatchewan


Dès lors que le droit de grève est protégé par la constitution, l’exercice
de ce droit ne peut plus être symbolique ; les lois qui l’encadrent et le
limitent doivent satisfaire aux exigences de la Charte canadienne des droits
et libertés. À cet égard, il y a tout lieu de croire que ce mode de détermina-
tion du niveau de services par pourcentage ne passerait pas le test des
balises découlant de l’arrêt Saskatchewan et des limites raisonnables dans
une société libre et démocratique7. Selon l’arrêt de la Cour suprême, le

5. Code du travail, art. 111.10.


6. Art. 111.10.1.
7. Le Tribunal administratif du travail a confirmé l’analyse qui suit dans une déci-
sion du 31 août 2017 par laquelle il déclare que l’article 111.10 du Code du travail
est constitutionnellement inopérant : Syndicat des travailleuses et travailleurs du
CIUSSS du Centre-Ouest-de-l’Île-de-Montréal — CSN et Centre intégré universitaire de
santé et de services sociaux du Centre-Ouest-de-l’Île-de-Montréal, 2017 QCTAT 4004,
2017EXP-2612, 2017EXPT-1618
LE RÉGIME QUÉBÉCOIS SOUS LA LORGNETTE 53

niveau des services à maintenir en cas de grève ne peut être déterminé


unilatéralement par le gouvernement ou par la loi8.
De plus, cette méthode a vraisemblablement eu pour effet de priver
de leur droit de grève certains salariés dont la présence ne serait pas justi-
fiée par l’obligation de maintenir les services essentiels. Dès lors, la ques-
tion se pose de savoir si elle va « au-delà de ce qui est raisonnablement
nécessaire pour assurer la prestation ininterrompue de services essentiels
durant une grève9 ».
Les services à maintenir de même que le nombre de salariés néces-
saires pour y arriver doivent être déterminés par voie de négociation et
d’entente entre les parties ou, le cas échéant, par l’intervention d’un tiers
indépendant. Le système actuel laisse peu de place à une telle démarche,
le niveau étant déjà préétabli. Cette façon de procéder, imposée par la loi,
ne porte-t-elle pas « atteinte plus que nécessaire aux droits garantis par
l’art. 2d)10 » de la Charte ? Et plus loin : « En somme, elle porte atteinte aux
droits que l’al. 2d) garantit aux salariés désignés de manière bien plus
étendue et marquée qu’il est nécessaire pour atteindre son objectif d’assurer
la prestation ininterrompue de services essentiels11. »

ii. En regard des principes du CLS


Si le gouvernement peut désigner unilatéralement une entreprise ou
un secteur d’activité comme fournissant des services essentiels, et ce,
« pour autant qu’ils demeurent compatibles avec les principes élaborés par
notre comité en matière de services essentiels12 », il en va autrement en ce
qui concerne le niveau de services qui doivent être maintenus de même
que le nombre de salariés qui doivent être déterminés par voie d’entente
entre les parties ou, à défaut, par un organisme tiers indépendant.
Il est donc raisonnable de croire que le CLS ne saurait se satisfaire
de ce mode qui repose sur des pourcentages prédéterminés. Le CLS ne
manquerait sans doute pas de rappeler que cette méthode a été définie
par voie législative sans consultation des syndicats, qu’elle prive injuste-
ment certains salariés d’exercer leur droit de grève.

8. C’est également l’opinion exprimée par Michel Coutu dans Le Devoir, 18 février
2015. 
9. Saskatchewan Federation of Labour c. Saskatchewan, 2015 CSC 4, par. 81.
10. Ibidem.
11. Par. 96.
12. Voir 356e rapport, Cas no  2654, (Saskatchewan), par. 375.
54 LES SERVICES ESSENTIELS AU QUÉBEC ET LA CHARTE CANADIENNE DES DROITS ET LIBERTÉS

La méthode des pourcentages est incompatible avec ce principe du


CLS selon lequel « dans la détermination des services minima et du nombre
minimum de travailleurs qui en garantissent le maintien, il importe que
participent non seulement les pouvoirs publics, mais aussi les organisations
d’employeurs et les organisations de travailleurs concernées13 ».
Le CLS a eu l’occasion de se pencher à quelques reprises sur cette
question des pourcentages et de les déclarer non conformes aux principes
de la liberté syndicale.

Serbie-et-Monténégro – Menaces de licenciement ou de suspension sans


solde – aviation14
« Le comité rappelle que les services de transport ne sont pas des services
essentiels au sens strict du terme, c’est-à-dire des services dont l’interrup-
tion mettrait en danger, dans l’ensemble ou dans une partie de la population,
la vie, la sécurité ou la santé de la personne. [Voir Recueil de décision et de
principes du Comité de la liberté syndicale, quatrième édition, 1996, paragr.
545.] 
Il a aussi considéré que les fonctionnaires (employés publics) des entreprises
commerciales ou industrielles de l’État devraient jouir du droit de grève,
pour autant que l’interruption des services ne mette pas en danger, dans
l’ensemble ou dans une partie de la population, la vie, la sécurité ou la santé
de la personne. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 532.]
Le comité a néanmoins considéré que le transport des passagers était un
service public d’une importance primordiale dans le pays où l’imposition
d’un service minimum en cas de grève peut se justifier. [Voir Recueil, op. cit.,
paragr. 566.] »
Et plus loin :
« Compte tenu de ce qui précède, le comité estime qu’une prescription en
matière de service minimum exigeant que tous les services soient “intégra-
lement” fournis et à temps plein, à l’exception des services de trafic intérieur,
pour lesquels 30 pour cent des services prévus doivent être fournis15, laisse
une marge insuffisante pour la grève, car elle peut en fait entraîner, comme
dans le domaine du trafic international, une prohibition totale des grèves. »
Il s’agit également d’une question sur laquelle la Commission d’experts
pour l’application des conventions et recommandations (CEACR) de l’OIT a eu
à se prononcer à plusieurs reprises déplorant notamment que certaines

13. Voir 356e rapport, Cas no  2654, (Saskatchewan), par. 372.
14. Voir 340e rapport, Cas no  2415, (Serbie et Monténégro), par. 1254 et 1255.
15. Mon soulignement.
LE RÉGIME QUÉBÉCOIS SOUS LA LORGNETTE 55

législations imposent qu’un pourcentage préétabli de service soit assuré


pendant la grève.

Bulgarie – Transport ferroviaire16


« La commission prend note de la réponse du gouvernement aux commen-
taires soumis par la Confédération syndicale internationale (CSI) et la
Confédération des syndicats indépendants de Bulgarie (CITUB) sur les
questions qu’elle soulève depuis un certain nombre d’années et, en parti-
culier, sur la nécessité de modifier les dispositions suivantes :
[…]
l’article 51 de la loi sur le transport ferroviaire de 2000 qui prévoit que,
lorsqu’une action revendicative est décidée conformément à cette loi, les
travailleurs et les employeurs doivent fournir à la population des services
de transport satisfaisants, correspondant à 50 pour cent au moins du volume
du transport fourni avant la grève. La commission avait rappelé que, vu que
l’établissement d’un service minimum trop large restreint l’un des moyens
fondamentaux de pression dont disposent les travailleurs pour défendre
leurs intérêts économiques et sociaux, les organisations de travailleurs
devraient avoir la possibilité de participer à l’établissement d’un tel service,
en même temps que les employeurs et les pouvoirs publics ; lorsque aucun
accord n’est possible, la question devrait être soumise à un organe indépen-
dant ; »

Roumanie – Domaine des transports17


« La commission espère à ce propos que, dans le cadre de la révision de la
législation susmentionnée, il sera pleinement tenu compte des questions
soulevées dans ses commentaires antérieurs qui étaient conçus dans les
termes suivants :
[…]
– la nécessité de modifier l’article 66 1) de la loi no 168/1999 relative
au règlement des conflits du travail – qui prescrit que, en cas de grève
dans des unités de transports publics, un tiers de l’activité normale
de l’unité doit être assuré –, de sorte que les services minima dans ce
secteur puissent être négociés par les partenaires sociaux concernés
au lieu d’être fixés par la législation ; en l’absence d’accord entre les

16. CEACR, Rapport 2011, observations Bulgarie, (domaine des chemins de fer), p. 61.
17. CEACR, Rapport 2011, observation Roumanie, (dans le domaine des transports),
p. 158.
56 LES SERVICES ESSENTIELS AU QUÉBEC ET LA CHARTE CANADIENNE DES DROITS ET LIBERTÉS

parties, les services minima devraient être déterminés par un organe


indépendant . »

Tchad – Services publics18


« S’agissant de la loi no 008/PR/07 du 9 mai 2007 portant réglementation
de l’exercice du droit de grève dans les services publics, la commission réitère
ses commentaires qui portaient sur les points suivants :
[…]
– Les articles 20 et 21, selon lesquels les autorités publiques (le ministre
concerné) déterminent discrétionnairement les services minima et
le nombre de fonctionnaires et d’agents qui en garantissent le main-
tien en cas de grève dans les services essentiels énumérés à l’article
19. À cet égard, la commission rappelle à nouveau qu’un tel service
devrait néanmoins répondre à au moins deux conditions : 1) tout
d’abord, et cet aspect est capital, il devrait effectivement et exclusi-
vement s’agir d’un service minimum, c’est-à-dire limité aux opérations
strictement nécessaires pour que la satisfaction des besoins de base
de la population ou des exigences minima du service soit assurée, tout
en maintenant l’efficacité des moyens de pression ; »

iii. En raison de l’expérience acquise


Sur le plan même du mode de détermination, la méthode des pour-
centages, pour autant qu’elle pût sembler justifiée aux yeux de certains à
une autre époque, apparaît maintenant désuète au regard de l’expérience
acquise et de la maturation des acteurs.
Cette question des pourcentages dans le secteur de la santé et des
services sociaux a fait l’objet d’échanges entre experts et participants lors
du colloque international, tenu à Montréal en 1993.
L’idée dominante qui ressortait de ces échanges, il y a près de vingt-
cinq ans, était que les parties, patronale et syndicale, avaient acquis au
cours des ans une expérience et une maturité qui permettaient d’envisager
le retrait de ces pourcentages et de laisser les parties déterminer elles-
mêmes les services essentiels par voie d’entente négociée ou, en cas d’échec,
par voie de liste syndicale comme dans les services publics, le tout sous la
surveillance du Conseil des services essentiels (aujourd’hui le Tribunal
administratif du travail).

18. CEACR, Rapport 2010, observation Tchad, (dans le domaine des services publics),
p. 222.
LE RÉGIME QUÉBÉCOIS SOUS LA LORGNETTE 57

Dans la synthèse des ateliers qui ont été tenus à ce colloque, on peut
lire notamment ceci :
« À cet égard, il s’est dégagé un consensus – tant de la part des participants
et des experts invités [...] à l’effet que la meilleure méthode et, du même
coup, l’approche la plus efficace consistaient à favoriser aussi largement que
possible la conclusion d’ententes entre les parties patronale et syndicale
dans l’établissement ou, en d’autres termes, sur les lieux mêmes où la pres-
tation de travail était rendue. Cette avenue s’écartait alors, dans l’esprit de
tous les intervenants, des moyens coercitifs et unilatéraux qui sont parfois
édictés de façon législative ou réglementaire afin d’assurer la continuité du
service public19. »
Si le bilan est somme toute positif dans le secteur des services publics,
il en va autrement dans celui de la santé et des services sociaux :
« Plusieurs intervenants ont, en effet, indiqué que les pourcentages de
salariés à maintenir en poste et qui sont établis à l’avance dans la loi faisaient
échec aux résultats fructueux de la voie consensuelle. On a donc suggéré à
nouveau que le législateur calque, dans le cas des établissements de santé
et de services sociaux, les dispositions actuellement applicables aux services
publics et, de la sorte, qu’il donne au Conseil des services essentiels le pou-
voir réel d’apprécier la suffisance des services prévus dans les ententes ou
les listes syndicales à produire dans l’éventualité d’une grève20. »
Dans la même ligne de pensée et dans une réflexion sur les voies
d’avenir à explorer, Lemieux et Bernier concluaient :
« Par ailleurs, dans une perspective à long terme, il peut être intéressant de
commencer à explorer déjà ce qui paraît davantage porteur d’avenir.
À cet égard, compte tenu des résultats appréciables et, dans l’ensemble
positifs, qui ont été obtenus, dans le secteur des services publics, grâce à la
méthode d’autodétermination par les parties et avec l’assistance du Conseil,
il y a lieu de souhaiter que cette expérience se poursuive et que soient même
examinés les moyens de l’adapter et de la mettre en œuvre dans le secteur
de la santé et des services sociaux.
En effet, l’expérience des dix dernières années a largement contribué à
démontrer, non seulement le succès de cette formule, mais également la
satisfaction des parties à son égard. Après des débuts laborieux, l’expéri-
mentation qui a été faite de cette forme d’autodétermination, l’expérience
acquise par les parties, jointe à l’expertise développée par le Conseil aussi

19. François Delorme, Les services essentiels et les acteurs – Synthèse des discussions
dans les ateliers, dans Grèves et services essentiels, loc. cit., p. 274.
20. Ibidem, p. 280.
58 LES SERVICES ESSENTIELS AU QUÉBEC ET LA CHARTE CANADIENNE DES DROITS ET LIBERTÉS

bien en matière de médiation que dans sa manière de tenir ses audiences


publiques, ont contribué au succès de la formule.
D’une part, cette démarche aura non seulement permis aux parties de faire
l’apprentissage de toute cette mécanique, mais aussi, et surtout de déve-
lopper, de part et d’autre, une forme de maturation dans la recherche de
l’équilibre des droits des uns, les salariés, et des autres, les usagers. D’autre
part, on peut affirmer sans grand risque de se tromper que dans la grande
majorité des cas, le droit de grève a pu être exercé sans que les droits des
salariés ne soient restreints de façon inconsidérée et sans que la santé et la
sécurité du public ne soient mises en danger, même s’il a fallu pour cela,
parfois plutôt rarement, que le Conseil recoure à son pouvoir de redresse-
ment21. »
Et plus loin, après avoir fait le constat que la formule mise en place
par le législateur dans le secteur de la santé et des services sociaux « a
connu un sort moins heureux » :
« L’expérience positive obtenue dans les services publics, conjuguée à la
maturation des parties patronale et syndicale dans leur approche de cette
question, permettent non seulement d’envisager, mais bien de souhaiter
qu’on cherche les moyens d’adapter cette méthode, qui repose d’abord sur
la responsabilisation, plutôt que sur la force présumée de la contrainte et
de la sanction22. »

b) Les cadres et le maintien des services essentiels


La question qui se pose est celle de savoir si le personnel d’encadre-
ment, les cadres hiérarchiques, exclus de l’accréditation syndicale, doivent
être inclus ou non dans les 90 % (ou autre pourcentage selon le cas) de
telle sorte qu’ils participent ou non à l’effort de maintien des services
essentiels durant une grève dans le secteur de la santé et des services
sociaux. La réponse à cette question, on le comprendra, n’est pas indiffé-
rente. En effet, si les cadres sont exclus, ça oblige à priver un plus grand
nombre de salariés de leur droit de grève pour atteindre les 90 % et ça
place les cadres à l’abri des pressions qui résultent de la participation directe
aux services à assurer. En revanche, si les 90 % peuvent être comblés en
partie par des cadres, ça libère plus de salariés pour participer à la grève,
d’une part, et en exposant les cadres à la pression qui en résulte, il n’est
pas impensable que ça puisse créer une certaine pression vers le haut pour
hâter un règlement négocié, d’autre part.

21. Bernier et Lemieux, loc. cit., p. 235.


22. Bernier et Lemieux, loc. cit., p. 236.
LE RÉGIME QUÉBÉCOIS SOUS LA LORGNETTE 59

D’où l’intérêt de savoir si les cadres doivent être considérés ou inclus


dans les effectifs nécessaires au maintien des services essentiels.
Sur cette question, le Code du travail spécifie que le pourcentage
minimum de salariés à maintenir par quart de travail et dont il est question
pour les établissements du secteur de la santé et des services sociaux réfère
aux salariés « qui seraient habituellement en fonction lors de cette
période23 ». C’est donc dire que par cette disposition, les cadres sont exclus
du pourcentage minimum des personnes appelées à assurer les services
essentiels. C’est d’ailleurs l’interprétation qu’en a donné le Conseil des
services essentiels en son temps et la Commission des relations du travail,
plus récemment, dans des décisions qui ne portent pas sur le secteur de
la santé et des services sociaux, mais où la question soulevée est la même24.
Ainsi, dans Ville de Lachute, le Conseil de services essentiels écrit :
« Si le législateur avait voulu que les services essentiels puissent être rendus
par les cadres pendant la grève des salariés, pourquoi a-t-il interdit le lock-
out dans un service public visé par un décret pris en vertu de l’article
111.0.17 du Code ? La position patronale ne représente-t-elle pas une forme
de lock-out déguisé ?
Le Conseil ne peut pas accepter ce point de vue. Selon lui, c’est aux salariés
de l’unité visée par la grève appréhendée que les dispositions du chapitre
V.1 du Code imposent de maintenir les services essentiels. Il est vrai que
l’article 109.1 du Code permet aux cadres d’effectuer les fonctions des sala-
riés pendant la grève, mais le Conseil soutient que dans un service public
visé par l’article 111.0.17, la partie syndicale doit y consentir25. »
Le Conseil de services essentiels reprend la même phraséologie dans
Ville de Verdun, où il ajoute : « Le Conseil en vient donc à la conclusion que
ces travaux doivent être effectués par les cols bleus en grève26. »

23. Code du travail, L.Q. c. C-27, art. 111.10.


24. Syndicat canadien de la fonction publique, section locale 202 (cols bleus) et Ville de
Verdun, Conseil des services essentiels (C.S.E.), 1999-05-19, D.T.E 99T-675 (main-
tenu en Cour supérieure, 2000-01-27 [500-05-051007-993], D.T.E. 2000T-188) ;
Ville de Lachute et Syndicat canadien de la fonction publique, section locale 2188,
Conseil des services essentiels (C.S.E.), 1986-04-07, 1986 CanLII 2298 (QC CSE).
25. Ville de Lachute, précité, p. 6.
26. Ville de Verdun, précité, p. 11. Voir aussi, dans le même sens : Municipalité d’East
Broughton et Syndicat Canadien de la Fonction Publique, s.l. 3666, Conseil des services
essentiels (CSE), 1996-03-01, 1996 CanLII 11260 (QC CSE) ; Ambulances (plusieurs
employeurs fournissant des services ambulanciers) c. (Plusieurs syndicats et associations
de paramédics), Commission des relations du travail, 2012-07-04, 2012  QCCRT
0317.
60 LES SERVICES ESSENTIELS AU QUÉBEC ET LA CHARTE CANADIENNE DES DROITS ET LIBERTÉS

Quant à la question posée plus récemment dans l’affaire Vigi Santé,


elle est quelque peu différente en ce sens qu’il ne s’agit pas tant de savoir
si des cadres peuvent être inclus dans le nombre de salariés requis pour
atteindre le pourcentage légal dans des établissements du secteur de la
santé et des services sociaux, mais plutôt de savoir si l’employeur aurait
contrevenu à l’entente en faisant travailler des cadres un plus des salariés
prévus à l’entente27. La Commission des relations du travail en conclut que
l’employeur, en l’espèce, n’a pas contrevenu à l’entente. Mais cela laisse
entière la question de savoir si les cadres doivent être inclus ou non dans
le maintien des services essentiels.
Examinons cette question, d’abord i. à la lumière de l’arrêt Saskat-
chewan, ensuite ii. en regard de la position du CLS.

i. À la lumière de l’arrêt Saskatchewan


Rappelons d’abord que le droit de grève étant maintenant constitu-
tionnalisé, le législateur ne saurait en limiter l’exercice de façon déraison-
nable qui ne pourrait être justifiée dans une société libre et démocratique.
Sur ce point précis de l’inclusion des cadres, au paragraphe [88], la
juge Abela, qui rédige au nom de ses collègues, écrit en se référant au juge
de première instance :
[88] Qui plus est, le par. 7(2) de la PSESA prévoit que, dans un accord sur
les services essentiels, le nombre de salariés de chacune des catégories
[TRADUCTION] « est établi sans égard à la disponibilité d’autres personnes28
pour fournir les services essentiels ». Le juge de première instance tire la
conclusion suivante :
[TRADUCTION] L’objet manifeste du par. 7(2) est de faire en sorte que les
gestionnaires et les administrateurs non syndiqués n’aient pas à subir les
inconvénients et les pressions auxquels ils seraient normalement exposés
lors d’un arrêt de travail. Or, si des membres compétents du personnel sont
disponibles pour fournir les services requis29, il importe peu qu’il s’agisse
de gestionnaires ou d’administrateurs. En fait, le par. 7(2) va à l’encontre
de la prestation ininterrompue de services essentiels lors d’un arrêt de
travail. [par. 192]

27. Syndicat québécois des employées et employés de service, section locale 298 (FTQ) et Vigi
Santé ltée, Commission des relations du travail, 11 novembre 2015, 2015 QCCRT
0592.
28. Mon soulignement.
29. Mon soulignement.
LE RÉGIME QUÉBÉCOIS SOUS LA LORGNETTE 61

En somme, selon la loi de la Saskatchewan déclarée inconstitution-


nelle, lorsque l’employeur détermine les services qui devront être main-
tenus de même que le nombre et les noms des salariés qui devront
continuer d’exercer leurs fonctions30, ainsi que la loi lui en reconnaissait
le pouvoir, il n’avait pas à tenir compte du fait que des personnes autres
que les salariés grévistes étaient disponibles pour assurer de tels services.
En transposant ce principe dans la loi québécoise, cela revient à dire
que s’il y a d’autres personnes disponibles pour assurer les services essen-
tiels, notamment des cadres, celles-ci ne peuvent être incluses dans le
pourcentage des salariés qui doivent les maintenir.
Or cette loi saskatchewanaise a été déclarée inconstitutionnelle. Le
juge de première instance avait rejeté l’objectif de cette disposition dont
le but était de mettre « les gestionnaires et les administrateurs non syndi-
qués [à l’abri] des inconvénients et des pressions auxquels ils seraient
normalement exposés lors d’un arrêt de travail ».
C’est donc dire que, dans le contexte d’un droit de grève constitu-
tionnalisé, on ne saurait en limiter l’exercice au point de ne pas tenir compte
de la disponibilité des cadres pour participer au maintien de tels services
ainsi que le fait l’article 111.10 du Code du travail en spécifiant que le
pourcentage minimum réfère aux salariés « qui seraient habituellement
en fonction lors de cette période31 ».
Cette limite irait donc à l’encontre des principes évoqués dans l’arrêt
Saskatchewan. En effet, dans cette recherche d’un équilibre entre le droit
du public à des services de façon telle que cela ne mette en danger ni sa
santé ni sa sécurité et le droit des salariés à l’exercice du droit de grève,
rien ne s’oppose, au contraire, à ce que les cadres participent à l’effort
d’assurer les services nécessaires plutôt que de demeurer à l’abri des
« inconvénients et [des] pressions auxquels ils seraient normalement
exposés lors d’un arrêt de travail ».
Cela soulève évidemment la question sous-jacente de l’harmonisation
de cette nouvelle approche avec les dispositions anti-briseurs de grève.
À cet égard, le Conseil des services essentiels avait soutenu qu’à moins
que la partie syndicale y consente, les cadres ne peuvent effectuer les
fonctions des salariés pendant une grève dans un service public bien que

30. The Public Service Essential Services Act, S.S. 2008, c. P-42.2, art. 9 (1) et suivants.
31. Code du travail, L.Q. c. C-27, art. 111.10.
62 LES SERVICES ESSENTIELS AU QUÉBEC ET LA CHARTE CANADIENNE DES DROITS ET LIBERTÉS

l’article 109.1 du Code du travail le permette de façon générale en dépit des


dispositions anti-briseurs de grève32. 
De plus, compte tenu du libellé de l’article 111.10, il est raisonnable
de croire que le même raisonnement s’applique en situation de grève dans
des établissements du secteur de la santé et des services sociaux.
Or, à partir du moment où, selon l’arrêt Saskatchewan, il y a lieu de
tenir compte de la « disponibilité d’autres personnes » lorsque des
« membres compétents du personnel sont disponibles pour fournir les
services requis », notamment des cadres, cette incompatibilité apparente
entre l’article 109.1 d’une part et les articles 111.0.18 et 111.10 d’autre
part s’estompe. Il devient donc légitime que, durant une grève dans un
service public ou dans un établissement du secteur de la santé et des
services sociaux, des cadres puissent effectuer les fonctions des salariés
en vertu d’une entente ou en complément d’une « liste syndicale » ayant
reçu un accueil favorable de la part du Tribunal administratif du travail.
En effet, si le maintien des services essentiels doit se faire désormais en
tenant compte de la disponibilité et de la compétence du personnel-cadre,
on ne saurait écarter les dispositions particulières du Code du travail qui
spécifient que les services à maintenir et les personnes devant les assurer
doivent être déterminés par voie d’entente ou, à défaut, par voie de « liste
syndicale ».
En somme, ce recours aux cadres ne saurait être interprété comme
un substitut à la procédure actuelle, mais comme un élargissement du
bassin des personnes devant y participer non seulement dans le secteur
de la santé et des services sociaux, mais aussi dans l’ensemble des services
publics33.

ii. En regard des principes du CLS


Rappelons d’abord qu’au Québec, le législateur n’a pas retiré le droit
de grève dans les services essentiels, mais qu’il a prévu une façon d’en
encadrer l’exercice selon une technique qui est celle dite du service
minimum, selon le langage utilisé par le CLS.
Selon cette technique, la détermination des services à maintenir doit
se faire avec la participation des parties sous le contrôle d’un organe indé-

32. Ville de Lachute, précité, p. 6 et Ville de Verdun, précité, p. 11.


33. Dans une décision du 31 août 2017 le Tribunal administratif du travail déclarait
constitutionnellement inopérant  l’article 111.10 du Code du travail : voir supra
note 7.
LE RÉGIME QUÉBÉCOIS SOUS LA LORGNETTE 63

pendant. Il paraît opportun de rappeler que, selon le CLS, tant pour les
services qui doivent être maintenus que pour le niveau de tels services ou
le nombre de travailleurs pour en garantir le maintien, « il importe que
participent non seulement les pouvoirs publics, mais aussi les organisations
d’employeurs et de travailleurs concernées », de façon à ce que « les services
minima ne soient pas étendus au point de rendre la grève inopérante en
raison de son peu d’impact et à éviter de donner aux organisations syndi-
cales l’impression que l’échec de la grève tient à ce que le service minimum
a été prévu d’une manière trop large et fixé unilatéralement34 ».
De plus, le CLS rejette l’allégation selon laquelle « c’est l’administra-
tion du travail qui réglera toute divergence quant à la composition de ce
service minimum, le comité estime que la législation devrait prévoir le
règlement de pareille divergence par un organe indépendant et non par le
ministère du Travail ou le ministère ou l’entreprise publique concernés35 ».
Aussi, à titre d’exemple, dans une affaire récente survenue en
Norvège, déjà citée plus haut et illustrant la position constante du CLS :
« Même si le comité considère que, idéalement, un service minimum devrait
être négocié par les parties concernées, de préférence avant l’apparition
d’un conflit, il a considéré que les désaccords concernant le nombre et la
nature du service minimum pouvaient être réglés par un organe indépen-
dant36. »
Par ailleurs, le CLS ne traite pas directement de la participation des
cadres ou d’autres personnes lorsqu’il s’agit de déterminer le nombre de
travailleurs devant demeurer en poste pour assurer le maintien des services
essentiels. 
Toutefois, la question des « autres personnes » a été abordée lorsque
le CLS a eu à disposer de plaintes relatives au recours à une main-d’œuvre
de remplacement (briseurs de grève) pour assurer les services essentiels.
Le CLS s’oppose à une telle pratique lorsqu’il s’agit d’une main-d’œuvre
extérieure à l’entreprise, mais en pareille occurrence, il ne se prononce pas
sur la participation de personnes intérieures à l’entreprise, se limitant à
rappeler le « principe selon lequel le service minimum devrait être limité
aux opérations qui sont strictement nécessaires pour éviter de mettre en
danger, dans tout ou partie de la population, la vie ou les conditions de
vie normales de la personne37 ».

34. Recueil, op. cit., par. 612 (Mon soulignement).


35. Recueil, op. cit., par. 613.
36. Voir 344e rapport, Cas no  2484. (Rapport définitif.) 
37. Voir 353e rapport, Cas no  1865 (République de Corée).
64 LES SERVICES ESSENTIELS AU QUÉBEC ET LA CHARTE CANADIENNE DES DROITS ET LIBERTÉS

Il y a cependant un cas où il est fait explicitement mention du recours


à des cadres et à d’autres travailleurs internes à l’entreprise durant une
grève dans un service non essentiel, en fait une entreprise d’embouteillage38.
Dans ce cas, selon le CLS, c’est l’utilisation d’une main-d’œuvre étrangère
à l’entreprise qui pose problème en ce qui concerne le respect du droit de
grève, le Comité se limitant à mentionner la participation de cadres et de
techniciens sans pour autant la dénoncer. On peut donc inférer de cette
décision du CLS que cette pratique ne va pas à l’encontre des principes de
la liberté syndicale. S’il en est ainsi dans le cas d’une entreprise qui n’est
pas un service essentiel, il est raisonnable de croire qu’il n’en irait pas diffé-
remment de la participation des cadres au maintien de services essentiels.
Or la procédure de détermination prévue au Code du travail du Québec
correspond aux principes de participation des organisations d’employeurs
et de travailleurs concernées à la détermination des services à maintenir
et rien n’interdirait qu’en pratique, une entente conclue entre l’employeur
et le syndicat inclue des salariés de l’unité et des cadres pour assurer les
services à maintenir. À défaut d’entente, on comprendra que, lors de l’éta-
blissement d’une « liste syndicale », il n’appartiendrait pas au syndicat de
désigner les cadres qui devraient être maintenus au travail, mais rien ne
s’opposerait à ce que la « liste syndicale » tienne compte de la « disponibilité
d’autres personnes39 », notamment des cadres qui ont la compétence
nécessaire « pour fournir les services requis40 ». Étant entendu que, dans
un cas comme dans l’autre, il appartiendrait au Tribunal administratif du
travail, conformément à l’article 111.10.4, d’évaluer la suffisance des
services prévus.

c) Le pouvoir discrétionnaire du ministre


Le Code du travail reconnaît au gouvernement, sur recommandation
du ministre, le pouvoir de suspendre l’exercice du droit de grève s’il juge
que les services essentiels prévus ou rendus ne sont pas suffisants et que
cela met en danger la santé ou la sécurité du public41. C’est un pouvoir
discrétionnaire que le gouvernement aurait exercé à trois occasions au
moins42.

38. Voir 328e rapport, Cas no  2082 (Maroc).


39. Saskatchewan Federation of Labour c. Saskatchewan, 2015 CSC 4, par. [88].
40. Mon soulignement.
41. Code du travail, L.Q. c. C-27, art. 111.0.24.
42. Décret 124-86, 16 février 1986, Syndicat des employés d’entretien de la Commis-
sion de transport de la Rive-Sud de Montréal – Suspension de l’exercice du droit de
grève, Gazette officielle du Québec, 5 mars 1986, page 560 ; Décret 287-86, 18 mars
LE RÉGIME QUÉBÉCOIS SOUS LA LORGNETTE 65

Il y a lieu de ne pas confondre cette disposition avec le pouvoir


reconnu au ministre par l’article 111.0.17 du Code du travail de suspendre
l’exercice du droit de grève dans un service public jusqu’à ce qu’aient été
déterminés, selon la procédure prévue au Code, les services essentiels qui
devront être maintenus durant la grève.
En effet, il s’agit d’une disposition distincte qui vient, en quelque
sorte, s’ajouter à la précédente, voire se substituer à la compétence du
Tribunal administratif du travail dans l’appréciation de la suffisance des
services. Selon cet article 111.0.24 du Code du travail, le gouvernement
qui juge, sur recommandation du ministre, que les services rendus sont
insuffisants peut suspendre par décret l’exercice du droit de grève « jusqu’à
ce qu’il soit démontré, à la satisfaction du gouvernement43, qu’en cas
d’exercice du droit de grève les services essentiels seront maintenus de
façon suffisante dans ce service public ».
Il est donc raisonnable de croire que ce pouvoir discrétionnaire
reconnu au gouvernement contrevient à la fois : i. aux principes mis de
l’avant par la Cour suprême dans l’arrêt Saskatchewan, ii. et à ceux du CLS.

i. Selon les principes de l’arrêt Saskatchewan


Même si les dispositions déclarées inconstitutionnelles par l’arrêt
Saskatchewan portent surtout sur les pouvoirs discrétionnaires et unila-
téraux que la PSESA et le Public Service Essential Services Regulations recon-
naissaient à l’employeur public dans la détermination des services
essentiels, il demeure que la Cour suprême insiste sur la nécessité et
l’importance d’un mécanisme indépendant pour le contrôle de la désigna-
tion des personnes devant assurer les services essentiels44. Or l’article
111.0.24 fait du gouvernement le seul juge de la suffisance des services
prévus ou rendus et écarte l’organe indépendant auquel le législateur a
confié le rôle et donné la compétence pour le faire, à savoir le Tribunal
administratif du travail.
De plus, ce pouvoir est discrétionnaire au point que le gouvernement
peut l’exercer à tout moment, soit avant que la procédure de détermination
prévue au Code ne soit engagée, auquel cas il se substitue au Tribunal

1986, Syndicat canadien de la fonction publique, section locale 301 – Suspension du


droit de grève, Gazette officielle du Québec, 9 avril 1986, page 925 ; Décret 682-87,
3 mai 1987, Concernant la suspension du droit de grève du Syndicat du transport
de Montréal (CSN), Gazette officielle du Québec, 20 mai 1987, page 3091.
43. Mon soulignement.
44. Voir notamment les par. [95] et [96].
66 LES SERVICES ESSENTIELS AU QUÉBEC ET LA CHARTE CANADIENNE DES DROITS ET LIBERTÉS

administratif du travail, soit après que le Tribunal administratif du travail


se fût prononcé, auquel cas il écarte totalement l’instance compétente
réservant au procureur général le pouvoir de requérir une injonction le cas
échéant45.
En somme, cette disposition paraît clairement donner au gouverne-
ment des pouvoirs susceptibles de « [porter] atteinte aux droits que l’al.
2d) garantit aux salariés désignés de manière bien plus étendue et marquée
qu’il n’est nécessaire pour atteindre son objectif d’assurer la prestation
ininterrompue de services essentiels46 ».

ii. Selon le CLS


Cette disposition contrevient également aux principes mis de l’avant
par le Comité de la liberté syndicale. En effet, le CLS rejette l’allégation
selon laquelle « c’est l’administration du travail qui réglera toute divergence
quant à la composition de ce service minimum, le comité estime que la
législation devrait prévoir le règlement de pareille divergence par un organe
indépendant et non par le ministère du Travail ou le ministère ou l’entre-
prise publique concernés47 ».
De plus, toujours selon le CLS :
« Une opinion définitive fondée sur tous les éléments d’appréciation pour
savoir si le niveau des services minima a été ou non le niveau indispensable
ne peut être émise que par l’autorité judiciaire, étant donné que, pour la
formuler, cela suppose en particulier une connaissance approfondie de la
structure et du fonctionnement des entreprises et des établissements
concernés, ainsi que des répercussions effectives des actions de grève48. »

d) La notion de services essentiels


Bien que les organes de surveillance aient fondé leurs décisions sur
la base de la notion stricte de services essentiels, à savoir ceux dont l’inter-
ruption peut mettre en danger la santé et la sécurité du public, il y a lieu
de se demander si on n’assiste pas à un risque d’une certaine dérive de la
notion de services essentiels vers celle de service minimum de fonction-
nement en raison d’une interprétation de plus en plus large du concept.

45. Code du travail, art. 111.0.25.


46. Saskatchewan Federation of Labour c. Saskatchewan, 2015 CSC 4, par. [96].
47. Recueil, op. cit., par. 613.
48. Recueil, op. cit., par. 612.
LE RÉGIME QUÉBÉCOIS SOUS LA LORGNETTE 67

À titre d’illustration, par une décision du 29 octobre 2004 à l’occasion


d’une grève des transports en commun dans le Québec métropolitain49, le
Conseil déclare insuffisants les services prévus à l’entente « en ce qui
concerne la fin de semaine, pour s’assurer que la santé d’une partie de la
population ne soit pas mise en danger50 » et recommande de « modifier
l’entente des services essentiels afin d’y ajouter le service habituel de
transport en commun la fin de semaine, aux mêmes heures que celles
prévues en semaine, soit de 6 h 15 à 9 h 15 le matin, et de 15 h à 18 h en
après-midi51 ». Bien que la décision repose sur des motifs reliés à « la santé
d’une partie de la population », il convient de la réexaminer à la lumière
de l’arrêt Saskatchewan et des principes du CLS.
À cet égard, il est intéressant de rappeler certains éléments de
l’argumentaire de l’intervenant Agence de développement de réseaux
locaux de services de santé et de services sociaux de la Capitale nationale.
Après avoir évoqué le fait que, selon elle, plusieurs de ces personnes sont
susceptibles de ne pas avoir accès aux soins dont elles ont besoin si elles
n’ont pas de transport en commun, que cela pouvait avoir pour effet de
compromettre la santé de ces personnes et que la population la plus
démunie du territoire pouvait ne pas avoir accès aux services de santé la
fin de semaine parce qu’elle n’aurait pas les moyens de se déplacer s’il n’y
a pas de transport en commun, l’Agence « veut maintenir l’accès aux services
de santé la fin de semaine pour les personnes qui utilisent habituellement
le transport en commun afin d’éviter que l’état de santé de ces personnes
ne se détériore ». Puis, elle ajoute que « l’absence de transport en commun
la fin de semaine compromet la présence des employés et bénévoles des
établissements du réseau, des cabinets de médecins, des pharmacies, des
organismes communautaires et des coopératives d’économie sociale offrant
du support à domicile aux personnes vulnérables, puisque le profil socio-
économique d’une grande partie de ces employés et bénévoles correspond
au profil des usagers du transport en commun  ». Et l’agence estime que
« la réalité décrite pour le territoire du Québec métropolitain correspond
à celle vécue à Montréal en novembre 2003 » et demande que le service
soit maintenu les fins de semaine aux heures de pointe du matin et de
l’après-midi.

49. Réseau de Transport de la Capitale et Syndicat des Employés du Transport Public du


Québec Métropolitain Inc. (CSN), Conseil des services essentiels, 29 octobre 2004.
http://www.crt.gouv.qc.ca/uploads/tx_crtdecisions/2004-10-19CSES.pdf
50. Par. 58.
51. Par. 59.
68 LES SERVICES ESSENTIELS AU QUÉBEC ET LA CHARTE CANADIENNE DES DROITS ET LIBERTÉS

Le Réseau de transport de la capitale (RTC) a présenté des arguments


d’ordre administratif eu égard à des difficultés de reconfiguration du réseau,
mais se dit disposé à « offrir un minimum de service de transport en
commun » au moyen du Métrobus.
Le Syndicat, pour sa part, a argué « qu’il ne s’agit que d’inconvénients
qui ne portent pas atteinte à la santé ou à la sécurité publique ; que la
réalité de la grève vécue à Québec ne correspond pas à celle vécue à Montréal
puisque, de façon générale, les services essentiels n’ont jamais été les
mêmes et, bien qu’il n’y ait pas eu de service de transport en commun la
fin de semaine et en soirée lors de la grève en 1994, il n’y a pas eu de plainte
faite au comité de coordination par le réseau de la santé ».
Certains des arguments soulevés par l’agence donnent à penser qu’il
ne s’agit plus d’un contexte de services essentiels, mais plutôt de celui de
réduction des inconvénients de la grève pour certains usagers. S’agit-il de
simplement faciliter l’accès aux soins sans distinction et sans que la santé
publique soit véritablement en danger ? Enfin, lorsqu’on fait état de la
nécessité de maintenir le service pour les « employés et bénévoles des
établissements du réseau, des cabinets de médecins, des pharmacies, des
organismes communautaires et des coopératives d’économie sociale offrant
du support à domicile aux personnes vulnérables », s’agit-il toujours de
danger pour la sécurité et la santé du public ou de réduire les inconvénients
de la grève pour ces personnes dont « le profil socio-économique d’une
grande partie de ces employés et bénévoles correspond au profil des usagers
du transport en commun » ? Il semble bien alors qu’on s’éloigne de plus en
plus de la notion stricte de services essentiels.
Quant à la décision elle-même de maintenir le service normal, elle
suggère les questions suivantes. Existe-t-il des moyens alternatifs minima,
autres que les transports en commun habituels, pour répondre aux situa-
tions d’urgence, c’est-à-dire celles où il y aurait véritablement danger pour
la santé du public ? Et, le cas échéant, était-il vraiment nécessaire de
maintenir, non pas un service minimum, mais « le service de transport
habituel la fin de semaine » ?
Cette interprétation large de la notion de services essentiels, pour
autant qu’elle se propage, est loin d’être indifférente. Dans une décision
du 8 mars 2017, le Tribunal administratif du travail déclare que les services
prévus à l’entente intervenue entre l’employeur et le syndicat sont
­suffisants pour éviter de mettre en danger la santé ou la sécurité de la
LE RÉGIME QUÉBÉCOIS SOUS LA LORGNETTE 69

population52. Or, s’agissant du maintien du service les samedi et dimanche


et les jours fériés, l’entente contient les mêmes dispositions que la décision
précitée de 2004.
Cette approche soulève un certain nombre de questions qui méritent
d’être posées.

i. En regard de la Charte
N’a-t-elle pas pour effet de limiter l’exercice du droit de grève au-delà
de ce que permettrait le Code du travail au regard d’un droit de grève main-
tenant constitutionnalisé ? Dans le contexte nouveau de la constitution-
nalisation du droit de grève, ne porterait-elle pas atteinte aux droits des
salariés désignés de manière plus étendue et plus marquée que nécessaire
pour atteindre l’objectif d’assurer les services essentiels ? S’agit-il d’une
limite raisonnable qui peut être justifiée dans une société libre et démo-
cratique ?

ii. En regard des principes du CLS


En regard des décisions du CLS en la matière, la question se pose de
savoir si au-delà d’une certaine limite ou dans un contexte donné, c’est
bien de services essentiels qu’il s’agit et non pas d’un service minimum de
fonctionnement.
En effet, les conditions donnant ouverture à la nécessité de mettre
en place des services essentiels ou d’assurer un service minimum de
fonctionnement ne sont pas les mêmes et n’ont pas les mêmes consé-
quences sur les limites qui peuvent être apportées à l’exercice du droit de
grève.
Selon le CLS, lorsqu’il s’agit de services essentiels au sens strict,
l’exercice du droit de grève peut même être interdit, comme c’est le cas
chez les policiers et les pompiers, ou comme ce pourrait être le cas dans
la fonction publique pour les fonctionnaires qui exercent des fonctions
d’autorité au nom de l’État. Et lorsque le droit de grève n’est pas interdit,
comme dans les services publics et le secteur public au Québec, le niveau
de services à maintenir peut être très élevé, voire total, afin de protéger la
santé et la sécurité du public. C’est ainsi qu’à l’heure de pointe durant les

52. Réseau de transport de la Capitale Employeur et Syndicat des employés du transport


public du Québec Métropolitain inc., 8 mars 2017. http://www.crt.tat.gouv.qc.ca/
uploads/tx_crtdecisions/2017_QCTAT_1082.pdf
70 LES SERVICES ESSENTIELS AU QUÉBEC ET LA CHARTE CANADIENNE DES DROITS ET LIBERTÉS

jours ouvrables, on obligera les salariés à maintenir un niveau très élevé,


voire complet, de transport en commun dans les villes d’une certaine taille
afin d’éviter des bouchons de circulation tels qu’ils seraient susceptibles
d’empêcher la libre circulation des véhicules d’urgence.
En revanche, lorsqu’il s’agit de service minimum de fonctionnement,
les conditions donnant lieu à leur mise en place et les conditions d’exécu-
tion ne sont plus les mêmes. Il ne s’agit plus de santé ou de sécurité du
public, mais plutôt de « grèves d’une certaine ampleur et durée [qui] pour-
raient provoquer une crise nationale aiguë menaçant les conditions
normales d’existence de la population » ou d’une grève « dans les services
publics d’importance primordiale ».
Les critères d’appréciation, on le concevra aisément, ne seront pas
les mêmes selon qu’il s’agit de santé et de sécurité, d’une part, ou de crise
nationale aiguë d’autre part.
Enfin, eu égard à l’impact sur les limites apportées au droit de grève,
il ne peut s’agir d’interdire le recours à la grève, mais de déterminer un
effectif minimum convenu entre les parties. On ne saurait donc imposer
le maintien de la totalité du service.

iii. En regard de l’opinion publique


Cette interprétation large n’est pas non plus sans entraîner une
grande confusion dans l’opinion publique, y compris chez des journalistes,
des chroniqueurs et des personnalités politiques, sur la notion de services
essentiels. L’actualité en a fourni un exemple en 2015 à l’occasion de la
grève des personnels des traversiers. Même s’il avait été établi que des
services essentiels devraient être maintenus entre Matane et Baie-Comeau
et entre Baie-Sainte-Catherine et Tadoussac, tel ne fut pas le cas pour ce
qui est des services de traversier entre Sorel et Saint-Ignace et entre Québec
et Lévis53, l’interruption de ces derniers n’étant pas susceptibles de mettre
en danger la santé et la sécurité du public bien qu’elle occasionne certains
inconvénients, ce qui est de la nature même de la grève. Malgré tout, les
revendications, particulièrement celles de certains maires, relayées par les
médias furent nombreuses pour que ces services soient reconnus comme
essentiels, une revendication qui aurait trouvé une oreille attentive chez
au moins un ministre du gouvernement.

53. Société des traversiers du Québec c. Syndicat des Métallos, section locale 9538, Commis-
sion des relations du travail, Hélène Bédard, juge administratif, 8 octobre 2015 et
entente annexée.
LE RÉGIME QUÉBÉCOIS SOUS LA LORGNETTE 71

Sans présumer de ce que sera la suite des choses, il apparaît clair, à


la lumière de l’arrêt Saskatchewan et des décisions et principes du CLS,
qu’on n’est nullement ici en territoire de services essentiels.

e) La qualité des services publics


Selon la tendance observée dans la multiplication et la diversification
des plaintes auprès du CLS et selon l’impression que laisse percevoir la
réaction de l’opinion à l’occasion du conflit des traversiers, il ne serait pas
étonnant que surgissent des demandes sinon des pressions soit de la part
des entreprises, soit de la part des usagers pour que d’autres services soient
désormais considérés comme des « services essentiels ». Sans vouloir
suggérer quoi que ce soit ici, ce pourrait être dans le secteur des Centres
de la petite enfance, dans celui des services de garde en milieu scolaire ou
quelque autre service dont l’interruption cause des inconvénients notables
chez les usagers en plus des pressions sur l’employeur. Si certains usagers
se montrent alors compréhensifs, voire sympathiques, à l’égard des
revendications syndicales et de leur droit de grève, tel n’est pas le cas de
tous.
Cette tendance nouvelle, si elle devait se manifester, appelle les
observations suivantes.
Selon les principes du CLS, en dehors des cas où il apparaît évident
qu’il s’agit d’un service essentiel au sens strict, c’est-à-dire celui dont
l’interruption est susceptible de mettre en danger la santé et la sécurité
du public, le gouvernement ne peut déterminer seul quels sont les secteurs
d’activité ou les services qui doivent être soumis au régime de services
essentiels.
Il doit le faire en consultation avec les organisations d’employeurs et
de travailleurs.
« Lors de l’établissement d’un service minimum en cas de grève au sein d’un
service essentiel au sens strict du terme, ce service devrait être déterminé
par les autorités publiques avec la participation des organisations de
travailleurs ou d’employeurs concernées »54.
Se posera alors la question de savoir s’il s’agit d’entreprises qui four-
nissent des services essentiels au sens strict ou d’entreprises qui pourraient
justifier ou non la mise place d’un service minimum de fonctionnement,
les critères n’étant pas les mêmes dans l’un et l’autre cas.

54. Voir 359e rapport, Cas no  2725, par. 260. (Argentine.)
72 LES SERVICES ESSENTIELS AU QUÉBEC ET LA CHARTE CANADIENNE DES DROITS ET LIBERTÉS

De plus, dans le cas où un service minimum de fonctionnement


paraîtrait justifié, il importe « que les services minima ne soient pas étendus
au point de rendre la grève inopérante en raison de son peu d’impact et
[d’]éviter de donner aux organisations syndicales l’impression que l’échec
de la grève tient à ce que le service minimum a été prévu d’une manière
trop large et fixé unilatéralement55 ».

55. Ibidem.
Conclusion

En somme, le régime québécois de détermination et de maintien des


services essentiels constitue un modèle original qui semble répondre assez
largement aux attentes des acteurs tout en permettant un exercice du droit
de grève qui ne met pas en danger la santé et la sécurité du public. De plus,
dans sa configuration actuelle, il satisfait largement aux conditions qui
découlent de l’arrêt Saskatchewan et des enseignements de l’OIT en la
matière.
Toutefois, le régime particulier régissant les services essentiels dans
les secteurs de la santé et des services sociaux ne résiste pas à l’analyse ni
dans le contexte de la constitutionnalisation du droit de grève, ni en regard
des décisions et des principes du Comité de la liberté syndicale de l’OIT.
Ce régime pourrait donner lieu à une remise en cause au double titre du
droit constitutionnel canadien et du droit international.
De plus, l’exclusion des cadres de la participation au maintien des
services essentiels ne paraît pas conforme aux principes qui découlent de
la constitutionnalisation du droit de grève et ni compatible avec les déci-
sions et principes du Comité de la liberté syndicale de l’OIT en matière de
détermination d’un service minimum.
Par ailleurs, les pouvoirs discrétionnaires reconnus au gouvernement
par l’article 111.0.24 du Code du travail paraissent incompatibles autant
avec le cadre défini par la Cour suprême qu’avec les principes du Comité
de la liberté syndicale.
Enfin, dans un regard prospectif, deux notions caractéristiques du
régime québécois méritent une attention particulière quant à l’évolution
qu’il est susceptible de connaître, soit : d’abord, l’interprétation large de
la notion de services essentiels de façon qui la rende incompatible avec les
limites définies dans l’arrêt Saskatchewan, ensuite le développement d’une
demande plus forte pour que soient désormais inclus dans la liste des

73
74 LES SERVICES ESSENTIELS AU QUÉBEC ET LA CHARTE CANADIENNE DES DROITS ET LIBERTÉS

services publics commandant le maintien de services dits essentiels des


secteurs d’activité qui, pour l’instant, n’y apparaissent pas.
Ces deux dernières remarques constituent plutôt un appel à la vigi-
lance en regard du contexte nouveau créé par la constitutionnalisation du
droit de grève plutôt qu’un appel à une considération immédiate.

Québec, 28 avril 2017


Table des lois citées

Loi des différends entre les services publics et leurs salariés, S.R.Q., 1941,
c. 169 ((édicté par 8 Geo. VI chapitre 31, 1944 amendé par 2-3 Elizabeth
II, chapitre 11, 1954)) à l’origine Loi concernant les différends entre
employeurs et employés des services publics municipaux, S.R.Q., 1941, c. 169,
aussi citée sous le titre Loi des grèves et contre-grèves municipales, S.R., 1925,
c. 98.
Loi concernant les corporations municipales et scolaires et leurs employés, 1947,
S.Q. c. 54
Loi des différends ouvriers de Québec, S.R.Q. 1941, c. 167
Loi des relations ouvrières, S.R.Q. 1941, c. 162A (S.Q., 1944, c. 30)
Loi de syndicats professionnels, S.R.Q. 1941, c. 162 (S.R. 1925, c. 255)
Loi de la convention collective, S.R.Q. 1941, ch. 163
Loi du salaire minimum, S.R.Q. 1941, ch. 164
Loi concernant certaines matières relatives à la procédure, S.R.Q. 1941, ch. 342
Loi des enquêtes en matières de différends industriels, S.R.Q. 1941, ch. 168
Loi concernant les corporations municipales et scolaires et leurs employés, 1949
S.Q. c. 26
Code du travail, S.R.Q. 1964, c. 141
Loi sur la fonction publique, S.Q. 1965, c. 14.
Loi modifiant le Code du travail, S.R.Q. 1965, c. 50
Loi visant à assurer les services de santé et les services sociaux essentiels en cas
de conflit de travail, L.Q. 1975, c. 52
Loi modifiant le Code du travail, le Code de procédure civile et d’autres disposi-
tions législatives, L.Q., 1982, c. 37

75
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77
78 LES SERVICES ESSENTIELS AU QUÉBEC ET LA CHARTE CANADIENNE DES DROITS ET LIBERTÉS

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des services essentiels, Sainte-Foy, 1994, 300 pages.
Annexe A

Principales décisions et principes du Comité de la


liberté syndicale de l’O.I.T. touchant les services
essentiels et le service minimum de fonctionnement
1951 à 2005

Sont présentés ici des extraits du Recueil de décisions et de principes


du Comité de la liberté syndicale1 de la l’O.I.T. dans la mesure où ils se
rapportent à des questions relatives aux services essentiels et au service
minimum de fonctionnement, et ce, sans égard aux pays touchés par ces
décisions.
De plus, cette jurisprudence du CLS est présentée sans égard à la
question de savoir si la législation québécoise est conforme ou non aux
principes énoncés.
Enfin, aux fins de consultation éventuelle, on trouvera sous chaque
énoncé tiré du recueil, la référence aux cas précis qui ont fait l’objet de ces
décisions2.

1. BIT, La liberté syndicale. Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté


syndicale du Conseil d’administration du BIT, Genève, Bureau international du Travail,
5e édition révisée, 2006, 287 pages.
2. Le Recueil fait état des décisions rendues jusqu’au 339e rapport, soit jusqu’en
novembre 2005.

79
80 LES SERVICES ESSENTIELS AU QUÉBEC ET LA CHARTE CANADIENNE DES DROITS ET LIBERTÉS

CAS DANS LESQUELS LA GRÈVE PEUT FAIRE L’OBJET DE RESTRICTIONS


OU D’INTERDICTIONS, ET GARANTIES COMPENSATOIRES

Fonction publique
572. La reconnaissance du principe de la liberté d’association aux fonc-
tionnaires publics n’implique pas nécessairement le droit de grève.
(Voir Recueil 1996, paragr. 531 et 304e rapport, cas no  1719, paragr. 413.)
573. Le comité a admis que le droit de grève pourrait faire l’objet de res-
trictions, voire d’interdictions, dans la fonction publique ou les
services essentiels dans la mesure où la grève pourrait y provoquer
de graves préjudices pour la collectivité nationale et pourvu que ces
limitations soient accompagnées de certaines garanties compensa-
toires.
(Voir Recueil 1996, paragr. 533 ; 300e rapport, cas no  1791, paragr. 345 ;
302e rapport, cas no  1849, paragr. 203 et 318e rapport, cas no  2020, paragr.
318.)
574. Le droit de grève peut être restreint, voire interdit, dans la fonction
publique, uniquement pour les fonctionnaires qui exercent des fonc-
tions d’autorité au nom de l’État.
(Voir Recueil 1996, paragr. 534 ; 304e rapport, cas no  1719, paragr. 413 ;
338e rapport, cas no  2363, paragr. 731 et cas no  2364, paragr. 975.)
575. Une définition trop extensive de la notion de fonctionnaires est
susceptible d’aboutir à une limitation très large, voire à une interdic-
tion, du droit de grève de ces travailleurs. L’interdiction du droit de
grève dans la fonction publique devrait se limiter aux fonctionnaires
qui exercent des fonctions d’autorité au nom de l’État.
(Voir Recueil 1996, paragr. 535.)
576. Le droit de grève peut être restreint, voire interdit : 1) dans la fonction
publique uniquement pour les fonctionnaires qui exercent des fonc-
tions d’autorité au nom de l’État ; ou 2) dans les services essentiels
au sens strict du terme, c’est-à-dire les services dont l’interruption
mettrait en danger, dans l’ensemble ou dans une partie de la popu-
lation, la vie, la sécurité ou la santé de la personne.
(Voir Recueil 1996, paragr. 526 et 536 et, par exemple 306e rapport, cas
no  1882, paragr. 427 ; 309e rapport, cas no  1913, paragr. 305 ; 316e rapport,
cas no  1934, paragr. 210 ; 320e rapport, cas no  2025, paragr. 405 ; 326e rap-
port, cas no  2135, paragr. 266 ; 329e rapport, cas no  2157, paragr. 191 ;
ANNEXE A 81

330e rapport, cas no  2212, paragr. 749 ; 333e rapport, cas no  2251, paragr.
993 ; 335 e rapport, cas n o  2257, paragr. 466, 336 e rapport, cas
no  2383,paragr. 759 et 337e rapport, cas no  2244, paragr. 1268.)

Services essentiels
581. Pour déterminer les cas dans lesquels une grève pourrait être inter-
dite, le critère à retenir est l’existence d’une menace évidente et
imminente pour la vie, la sécurité et la santé dans tout ou partie de
la population.
(Voir Recueil 1996, paragr. 540 ; 320e rapport, cas no  1989, paragr. 324 ;
324e rapport, cas no  2060, paragr. 517 ; 329e rapport, cas no  2195, paragr.
737 ; 332e rapport, cas no  2252, paragr. 883 ; 336e rapport, cas no  2383,
paragr. 766 ; 338e rapport, cas no  2326, paragr. 446 et cas no  2329, paragr.
1275.)
582. Ce que l’on entend par service essentiel au sens strict du terme dépend
largement des conditions spécifiques de chaque pays. En outre, ce
concept ne revêt pas un caractère absolu dans la mesure où un service
non essentiel peut devenir essentiel si la grève dépasse une certaine
durée ou une certaine étendue, mettant ainsi en péril la vie, la sécu-
rité ou la santé de la personne dans une partie ou dans la totalité de
la population.
(Voir Recueil 1996, paragr. 541 ; 320e rapport, cas no  1963, paragr. 229 ;
321e rapport, cas no  2066, paragr. 340 ; 330e rapport, cas no  2212, paragr.
749 ; 335e rapport, cas no  2305, paragr. 505 et 338e rapport, cas no  2373,
paragr. 382.)
583. Le principe relatif à l’interdiction des grèves dans les « services essen-
tiels » risquerait de perdre tout son sens s’il s’agissait de déclarer
illégale une grève dans une ou plusieurs entreprises qui ne fournissent
pas un « service essentiel » au sens strict du terme, c’est-à-dire les
services dont l’interruption mettrait en danger, dans l’ensemble ou
dans une partie de la population, la vie, la sécurité ou la santé de la
personne.
(Voir Recueil 1996, paragr. 542 ; 308e rapport, cas no  1923, paragr. 221 ;
314e rapport, cas no  1787, paragr. 32 ; 320e rapport, cas no  1963, paragr.
229 ; 328e rapport, cas no  2120, paragr. 540 et 336e rapport, cas no  2340,
paragr. 645.)
82 LES SERVICES ESSENTIELS AU QUÉBEC ET LA CHARTE CANADIENNE DES DROITS ET LIBERTÉS

584. Il ne paraîtrait pas approprié que toutes les entreprises d’État soient
placées sur le même pied, en ce qui concerne les restrictions apportées
au droit de grève, sans que la législation distingue entre celles qui
sont vraiment essentielles et celles qui ne le sont pas.
(Voir Recueil 1996, paragr. 543.)
585. Peuvent être considérés comme services essentiels :
– le secteur hospitalier (Voir Recueil 1996, paragr. 544 ; 300e rapport,
cas no  1818, paragr. 366 ; 306e rapport, cas no  1882, paragr. 427 ;
308e rapport, cas no  1897, paragr. 477 ; 324e rapport, cas no  2060,
paragr. 517, cas no  2077, paragr. 551 ; 329e rapport, cas no  2174,
paragr. 795 ; 330e rapport, cas no  2166, paragr. 292 et 338e rapport,
cas no  2399, paragr. 1171) ;
– les services d’électricité (Voir Recueil 1996, paragr. 544 ; 308e rap-
port, cas no  1921, paragr. 573 ; 309e rapport, cas no  1912, paragr.
365 ; 318e rapport, cas no  1999, paragr. 165 et cas no  1994, paragr.
458) ;
– les services d’approvisionnement en eau (Voir Recueil 1996, paragr.
544 et 326e rapport, cas no  2135, paragr. 267) ;
– les services téléphoniques (Voir Recueil 1996, paragr. 544 ; 314e
rapport, cas no  1948/1955, paragr. 72 et 318e rapport, cas no  2020,
paragr. 318) ;
– la police et les forces armées (Voir 307e rapport, cas no  1898,
paragr. 323) ;
– les services de lutte contre l’incendie (Voir 309e rapport, cas no 
1865, paragr. 145 et 321e rapport, cas no  2066, paragr. 336) ;
– les services pénitentiaires publics ou privés (Voir 336e rapport,
cas no  2383, paragr. 767) ;
– la fourniture d’aliments pour les élèves en âge scolaire et le net-
toyage des établissements scolaires (324e rapport, cas no  2037,
paragr. 102) ;
– le contrôle du trafic aérien (Voir Recueil 1996, paragr. 544 et 327e
rapport, cas no  2127, paragr. 191).
(…)
587. Ne constituent pas des services essentiels au sens strict du terme :
– la radio télévision (Voir Recueil 1996, paragr. 545 ; 302e rapport,
cas no  1849, paragr. 204 ; 306e rapport, cas no  1865, paragr. 332
et cas no  1884, paragr. 688) ;
ANNEXE A 83

– les installations pétrolières (Voir Recueil 1996, paragr. 545 ; 302e


rapport, cas no  1849, paragr. 204 ; 306e rapport, cas no  1865,
paragr. 332 ; 337e rapport, cas no  2355, paragr. 630 et cas no  2249,
paragr. 1478) ;
– les ports (docks) (Voir Recueil 1996, paragr. 545 ; 318e rapport,
cas no  2018, paragr. 514 ; 320e rapport, cas no  1963, paragr. 229
et 321e rapport, cas no  2066, paragr. 340) ;
– les banques (Voir Recueil 1996, paragr. 545 ; 303e rapport, cas
no   1810/1830, paragr. 62 et 309e rapport, cas no  1937, paragr.
450) ;
– les services de l’informatique chargés de percevoir les impôts
directs et indirects (Voir Recueil 1996, paragr. 545) ;
– les grands magasins et parcs de loisirs (Voir Recueil 1996, paragr.
545) ;
– le secteur de la métallurgie et l’ensemble du secteur minier (Voir
Recueil 1996, paragr. 545) ;
– les transports en général (Voir Recueil 1996, paragr. 545 ; 302e
rapport, cas no  1849, paragr. 203, cas no  1695, paragr. 248 ; 303e
rapport, cas no  1810/1830, paragr. 62 ; 316e rapport, cas no  1989,
paragr. 191 ; 317e rapport, cas no  1971, paragr. 56) ;
– les pilotes de ligne (Voir 329e rapport, cas no  2195, paragr. 737.)
– la production, le transport et la distribution de combustibles (Voir
307e rapport, cas no  1898, paragr. 325) ;
– les services ferroviaires (Voir 308e rapport, cas no  1923, paragr. 221) ;
– les transports métropolitains (Voir Recueil 1996, paragr. 545) ;
– les services postaux (Voir Recueil 1996, paragr. 545 ; 307e rapport,
cas no  1898, paragr. 325 ; 316e rapport, cas no  1985, paragr. 321
et 318e rapport, cas no  2020, paragr. 318) ;
– le service de ramassage des ordures ménagères (309e rapport, cas
no  1916, paragr. 100 et 338e rapport, cas no  2373, paragr. 382) ;
– les entreprises frigorifiques (Voir Recueil 1996, paragr. 545) ;
– les services de l’hôtellerie (Voir Recueil 1996, paragr. 545 ; 324e rap-
port, cas no 1890, paragr. 58 ; 326e rapport, cas no  2116, paragr.
356 et 328e rapport, cas no  2120, paragr. 540) ;
– la construction (Voir Recueil 1996, paragr. 545 et 338e rapport,
cas no  2326, paragr. 446) ;
– la fabrication d’automobiles (Voir Recueil 1996, paragr. 545) ;
84 LES SERVICES ESSENTIELS AU QUÉBEC ET LA CHARTE CANADIENNE DES DROITS ET LIBERTÉS

– les activités agricoles, l’approvisionnement et la distribution de


produits alimentaires (Voir Recueil 1996, paragr. 545 et 308e rap-
port, cas no  1900, paragr. 183) ;
– la monnaie (Voir Recueil 1996, paragr. 545 et 306e rapport, cas
no 1865, paragr. 332) ;
– le Service des imprimeries d’État et les monopoles d’État des
alcools, du sel et du tabac (Voir Recueil 1996, paragr. 545) ;
– le secteur de l’enseignement (Voir Recueil 1996, paragr. 545 ; 310e
rapport, cas no  1928, paragr. 172, cas no  1943, paragr. 226 ; 311e
rapport, cas no  1950, paragr. 457 ; 320e rapport, cas no  2025,
paragr. 405 ; 327e rapport, cas no  2145, paragr. 302, cas no  2148,
paragr. 800 ; 329e rapport, cas no  2157, paragr. 191 et 330e rapport,
cas no  2173, paragr. 297) ;
– entreprise d’embouteillage d’eau minérale (Voir 328e rapport, cas
no  2082, paragr. 475).
588. Bien que le secteur de l’enseignement ne constitue pas un service
essentiel, les directeurs d’école et directeurs adjoints peuvent voir
leur droit de grève limité ou interdit.
(Voir 311e rapport, cas no  1951, paragr. 227.)
589. Les arguments selon lesquels traditionnellement les fonctionnaires
ne bénéficient pas du droit de grève parce que l’État en tant qu’em-
ployeur a un devoir de protection supérieur à la moyenne vis-à-vis
d’eux, n’ont pas convaincu le comité de modifier sa position sur le
droit de grève des enseignants.
(Voir 277e rapport, cas no  1528, paragr. 288 et 311e rapport, cas no  1950,
paragr. 458.)
590. Les conséquences éventuelles à long terme d’une grève dans le secteur
de l’enseignement ne sauraient justifier l’interdiction des grèves.
(Voir 262e rapport, cas no  1448, paragr. 117 et 327e rapport, cas no  2145,
paragr. 303.)
591. Le service de ramassage des ordures ménagères peut devenir essen-
tiel si la grève qui l’affecte dépasse une certaine durée ou prend une
ampleur telle que la santé, la sécurité ou la vie de la population sont
menacées.
(Voir 309e rapport, cas no  1916, paragr. 100.)
592. Le fait d’établir un lien entre les restrictions aux actions revendica-
tives et l’entrave aux échanges et au commerce permet de porter
ANNEXE A 85

atteinte à une large gamme d’actions légitimes. Certes, l’impact


économique des actions revendicatives et leurs effets sur les échanges
et le commerce sont regrettables ; cependant, ils ne suffisent pas à
rendre le service « essentiel » et le droit de grève devrait être maintenu.
(Voir 320e rapport, cas no  1963, paragr. 230.)
593. Dans les services essentiels, certaines catégories d’employés, par
exemple les ouvriers et les jardiniers des hôpitaux ne devraient pas
être privées du droit de grève.
(Voir 333e rapport, cas no  2277, paragr. 274 et 338e rapport, cas no  2403,
paragr. 601.)
(…)

GARANTIES COMPENSATOIRES EN CAS D’INTERDICTION DE LA GRÈVE


DANS LA FONCTION PUBLIQUE OU DANS LES SERVICES ESSENTIELS
595. Lorsque le droit de grève a été restreint ou supprimé dans certaines
entreprises ou services considérés comme essentiels, les travailleurs
devraient bénéficier d’une protection adéquate de manière à compenser
les restrictions qui auraient été imposées à leur liberté d’action pendant
les différends survenus dans lesdites entreprises ou lesdits services.
(Voir Recueil 1996, paragr. 546 et, par exemple 300e rapport, cas no  1818,
paragr. 367 ; 306e rapport, cas no  1882, paragr. 429 ; 310e rapport, cas
no  1943, paragr. 227 ; 318e rapport, cas no  1999, paragr. 166 ; 324e rapport,
cas no  2060, paragr. 518 ; 327e rapport, cas no  2127, paragr. 192 ; 330e rap-
port, cas no  2166, paragr. 292 ; 333e rapport, cas no  2277, paragr. 274 ; 336e
rapport, cas no  2340, paragr. 649 et 337e rapport, cas no  2244, paragr. 1269.)
596. En ce qui concerne la nature des « garanties appropriées » en cas de
restriction de la grève dans les services essentiels et dans la fonction
publique, la limitation du droit de grève devrait s’accompagner de
procédures de conciliation et d’arbitrage appropriées, impartiales et
expéditives, aux diverses étapes desquelles les intéressés devraient
pouvoir participer, et dans lesquelles les sentences rendues devraient
être appliquées entièrement et rapidement.
(Voir Recueil 1996, paragr. 547 et, par exemple 300e rapport, cas no  1818,
paragr. 367 ; 306e rapport, cas no  1882, paragr. 429 ; 308e rapport, cas
no  1897, paragr. 478 ; 310e rapport, cas no  1943, paragr. 227 ; 318e rap-
port, cas no  2020, paragr. 318 ; 324e rapport, cas no  2060, paragr. 518 ;
330e rapport, cas no  2166, paragr. 292 ; 333e rapport, cas no  2277, paragr.
86 LES SERVICES ESSENTIELS AU QUÉBEC ET LA CHARTE CANADIENNE DES DROITS ET LIBERTÉS

274 ; 336e rapport, cas no  2340, paragr. 649 et 337e rapport, cas no  2244,
paragr. 1269.)
597. Le fait que le pouvoir budgétaire est réservé à l’autorité législative
ne devrait pas avoir pour conséquence d’empêcher l’application des
jugements rendus par un tribunal d’arbitrage obligatoire. Toute
déviation de ce principe affaiblirait l’application effective du principe
d’après lequel lorsque les grèves sont interdites ou restreintes pour
les travailleurs des services essentiels, une telle interdiction doit
s’accompagner de l’existence d’un mécanisme de conciliation et d’une
procédure impartiale d’arbitrage dont les jugements soient obliga-
toires pour les deux parties.
(Voir Recueil 1996, paragr. 548.)
(…)
600. Les employés privés du droit de grève parce qu’ils rendent des services
essentiels doivent bénéficier de garanties appropriées destinées à
sauvegarder leurs intérêts : par exemple, interdiction correspondante
du droit de lock-out, établissement d’une procédure paritaire de
conciliation et, seulement lorsque la conciliation échoue, institution
d’une procédure paritaire d’arbitrage.
(Voir Recueil 1996, paragr. 551 ; 306e rapport, cas no  1882, paragr. 428 ;
308e rapport, cas no  1902, paragr. 703 et 309e rapport, cas no  1913, paragr.
306)
601. En se référant à sa recommandation selon laquelle des restrictions
au droit de grève seraient acceptables si elles sont assorties de pro-
cédures de conciliation et d’arbitrage, le comité a précisé que cette
recommandation ne concerne pas l’interdiction absolue du droit de
grève, mais la restriction de ce droit dans les services essentiels ou
dans la fonction publique, auquel cas il a établi qu’il devrait être prévu
des garanties appropriées pour protéger les intérêts des travailleurs.
(Voir Recueil 1996, paragr. 552.)
(…)
Situations dans lesquelles un service minimum peut être imposé
pour garantir la sécurité des personnes et des installations (service
minimum de sécurité)
604. Les restrictions au droit de grève dans certains secteurs visant à ce
que soient respectées des prescriptions statutaires de sécurité consti-
tuent des restrictions normales.
(Voir Recueil 1996, paragr. 554 et 310e rapport, cas no  1931, paragr. 496.)
ANNEXE A 87

SITUATIONS ET CONDITIONS DANS LESQUELLES POURRAIT ÊTRE


IMPOSÉ UN SERVICE MINIMUM DE FONCTIONNEMENT
Notion
606. Le maintien de services minima en cas de grève ne devrait être pos-
sible que : 1) dans les services dont l’interruption risquerait de mettre
en danger la vie, la sécurité ou la santé de la personne dans une partie
ou dans l’ensemble de la population (services essentiels au sens strict
du terme) ; 2) dans les services qui ne sont pas essentiels au sens
strict du terme, mais où les grèves d’une certaine ampleur et durée
pourraient provoquer une crise nationale aiguë menaçant les condi-
tions normales d’existence de la population ; et 3) dans les services
publics d’importance primordiale.
(Voir Recueil 1996, paragr. 556 ; 316e rapport, cas no  1985, paragr. 324 ;
320e rapport, cas no  2057, paragr. 780 ; 329e rapport, cas no  2174, paragr.
795 ; 333e rapport, cas no  2251, paragr. 990 ; 336e rapport, cas no  2300,
paragr. 383 ; 337e rapport, cas no  2355, paragr. 630 et 338e rapport, cas
no  2364, paragr. 975.)
607. Un service minimum pourrait être approprié comme solution de
rechange possible dans les situations où une limitation importante
ou une interdiction totale de la grève n’apparaît pas justifiée et où,
sans remettre en cause le droit de grève de la plus grande partie des
travailleurs, il pourrait être envisagé d’assurer la satisfaction des
besoins de base des usagers ou encore la sécurité ou le fonctionne-
ment continu des installations.
(Voir 299e rapport, cas no  1782, paragr. 324 et 300e rapport, cas no  1791,
paragr. 346.)
608. Des mesures devraient être prises pour garantir que le service
minimum évite la mise en danger de la santé ou de la sécurité
publique.
(Voir 309e rapport, cas no  1916, paragr. 100.)
609. Il est légitime qu’un service minimum puisse être demandé en cas
de grève dont l’étendue et la durée pourraient provoquer une situation
de crise nationale aiguë, mais, dans ce dernier cas, les organisations
syndicales devraient pouvoir participer à sa définition tout comme
les employeurs et les autorités publiques.
(Voir Recueil 1996, paragr. 557 ; 308e rapport, cas no  1923, paragr. 222 ;
316e rapport, cas no  1985, paragr. 324 ; 337e rapport, cas no  2249, paragr.
1478 et 338e rapport, cas no  2364, paragr. 975.)
88 LES SERVICES ESSENTIELS AU QUÉBEC ET LA CHARTE CANADIENNE DES DROITS ET LIBERTÉS

610. Un service minimum peut être maintenu en cas de grève dont


l’étendue et la durée pourraient provoquer une situation de crise
nationale aiguë telle que les conditions normales d’existence de la
population pourraient être en danger. Pour être acceptable, ce service
minimum devrait se limiter aux opérations strictement nécessaires
pour ne pas compromettre la vie ou les conditions normales d’exis-
tence de tout ou partie de la population, et les organisations de
travailleurs devraient pouvoir participer à sa définition tout comme
les employeurs et les autorités publiques.
(Voir Recueil 1996, paragr. 558 ; 308e rapport, cas no  1923, paragr. 222 ;
317e rapport, cas no  1971, paragr. 57 et 330e rapport, cas no  2212, paragr.
751.)
611. Le comité a signalé l’importance d’assurer que les dispositions rela-
tives au service minimum à appliquer en cas de grève dans un service
essentiel soient déterminées avec clarté, appliquées strictement et
connues en temps utile par les intéressés.
(Voir Recueil 1996, paragr. 559 ; 308e rapport, cas no  1921, paragr. 573 et
330e rapport, cas no  2212, paragr. 751.)

Exemples concrets
615. Le service des transbordeurs n’est pas un service essentiel. Toutefois,
compte tenu des difficultés et des inconvénients que pourrait
entraîner pour la population installée dans les îles le long de la côte
une interruption des services de transbordeurs, un service minimum
peut être maintenu en cas de grève.
(Voir Recueil 1996, paragr. 563 ; 330e rapport, cas no  2212, paragr. 749 et
336e rapport, cas no  2324, paragr. 282.)
616. Les services qu’assurent l’Office national des ports et les ports ne
constituent pas des services essentiels, même s’il s’agit d’un service
public important dans lequel pourrait être prévu le maintien d’un
service minimum en cas de grève.
(Voir Recueil 1996, paragr. 564 ; 318e rapport, cas no  2018, paragr. 514 ;
320e rapport, cas no  1963, paragr. 231 et 321e rapport, cas no  2066, paragr.
340.)
617. Le respect de l’obligation de maintenir un service minimum des
activités du métro pour satisfaire aux nécessités minimales des col-
lectivités locales ne va pas à l’encontre des principes de la liberté
syndicale.
(Voir 320e rapport, cas no  2057, paragr. 780.)
ANNEXE A 89

618. En cas de grève des travailleurs de l’entreprise du métropolitain, il


conviendrait de confier à un organe indépendant la tâche d’établir
un service minimum en l’absence d’un accord entre les parties.
(Voir Recueil 1996, paragr. 565 et 320e rapport, cas no  2057, paragr. 780.)
619. L’établissement d’un service minimum en cas de grève dans les che-
mins de fer est légitime.
(Voir Recueil 1996, paragr. 567.)
620. Compte tenu de la situation particulière des transports ferroviaires
dans un pays, une grève totale et prolongée pourrait provoquer une
situation de crise nationale aiguë compromettant le bien-être de la
population, ce qui peut justifier dans certaines conditions une inter-
vention qui établirait, par exemple, un service minimum.
(Voir 308e rapport, cas no  1923, paragr. 221.)
621. Le transport de voyageurs et de marchandises ne constitue pas un
service essentiel au sens strict du terme ; il s’agit toutefois d’un ser-
vice public d’une importance primordiale où l’imposition d’un service
minimum en cas de grève peut se justifier.
(Voir Recueil 1996, paragr. 566 ; 320e rapport, cas no  2044, paragr. 453 ;
324e rapport, cas no  2078, paragr. 616 ; 325e rapport, cas no  2018, paragr.
88 et 330e rapport, cas no  2212, paragr. 749.)
622. Le maintien d’un service minimum peut être prévu dans le service
des postes.
(Voir Recueil 1996, paragr. 568 ; 304e rapport, cas no  1866, paragr. 113 et
316e rapport, cas no  1985, paragr. 324.)
623. Un service minimum obligatoire est admissible dans le service de
ramassage des ordures ménagères.
(Voir 309e rapport, cas no  1916, paragr. 100.)
624. L’institut monétaire, les banques et le secteur du pétrole constituent
des secteurs où un service minimum négocié pourrait être assuré en
cas de grève en vue de garantir que les besoins essentiels des consom-
mateurs soient satisfaits.
(Voir 309e rapport, cas no  1865, paragr. 149 et 337e rapport, cas no  2355,
paragr. 630.)
625. Des services minima peuvent être établis dans le secteur de l’ensei-
gnement en pleine consultation avec les partenaires sociaux dans les
cas de grève de longue durée.
(Voir 330e rapport, cas no  2173, paragr. 297.)
90 LES SERVICES ESSENTIELS AU QUÉBEC ET LA CHARTE CANADIENNE DES DROITS ET LIBERTÉS

626. La décision prise par un gouvernement d’imposer un service


minimum dans la division de la santé animale alors que sévissait une
maladie très contagieuse n’enfreint pas les principes de la liberté
syndicale.
(Voir 331e rapport, cas no  2209, paragr. 734.)

Procédure de détermination
605. Une législation obligeait les organisations professionnelles de toutes
les activités à ce que le personnel nécessaire à la sécurité des instal-
lations et à la prévention des accidents continue de fournir ses
services, les divergences concernant le personnel nécessaire devant
être tranchées par un tribunal administratif d’arbitrage. Le comité a
estimé que cette limitation du droit de grève pouvait être considérée
comme admissible.
(Voir Recueil 1996, paragr. 555.)
612. Dans la détermination des services minima et du nombre de travail-
leurs qui en garantissent le maintien, il importe que participent non
seulement les pouvoirs publics, mais aussi les organisations d’em-
ployeurs et de travailleurs concernées. En effet, outre que cela
permettrait un échange de vues réfléchi sur ce que doivent être en
situation réelle les services minima strictement nécessaires, cela
contribuerait aussi à garantir que les services minima ne soient pas
étendus au point de rendre la grève inopérante en raison de son peu
d’impact et à éviter de donner aux organisations syndicales l’impres-
sion que l’échec de la grève tient à ce que le service minimum a été
prévu d’une manière trop large et fixé unilatéralement.
(Voir Recueil 1996, paragr. 560 ; 299e rapport, cas no  1782, paragr. 325 ;
302e rapport, cas no  1856, paragr. 436 ; 308e rapport, cas no  1923, paragr.
222 ; 320e rapport, cas no  1963, paragr. 231, cas no  2044, paragr. 453 ;
324e rapport, cas no  2078, paragr. 617 ; 325e rapport, cas no  2018, paragr.
88 et 338e rapport, cas no  2373, paragr. 381.)
613vEn ce qui concerne l’allégation relative à l’exigence légale d’un service
minimum lorsqu’il s’agit d’une grève qui touche des services publics
essentiels et que c’est l’administration du travail qui réglera toute
divergence quant à la composition de ce service minimum, le comité
estime que la législation devrait prévoir le règlement de pareille
divergence par un organe indépendant et non par le ministère du
Travail ou le ministère ou l’entreprise publique concernés.
ANNEXE A 91

(Voir Recueil 1996, paragr. 561 ; 299e rapport, cas no  1782, paragr. 325 ;
308e rapport, cas no  1923, paragr. 222 ; 320e rapport, cas no  2044, paragr.
453 et 330e rapport, cas no  2212, paragr. 751.)
614. Une opinion définitive fondée sur tous les éléments d’appréciation
pour savoir si le niveau des services minima a été ou non le niveau
indispensable ne peut être émise que par l’autorité judiciaire, étant
donné que, pour la formuler, cela suppose en particulier une connais-
sance approfondie de la structure et du fonctionnement des
entreprises et des établissements concernés, ainsi que des répercus-
sions effectives des actions de grève.
(Voir Recueil 1996, paragr. 562 ; 302e rapport, cas no  1856, paragr. 437 et
304e rapport, cas no  1866, paragr. 114.)
Annexe B

Extraits des décisions du Comité de la liberté


syndicale touchant le Canada
2006 à 2017

CANADA – SASKATCHEWAN
356e rapport, Cas no  2654 (Rapport où le comité demande à être tenu
informé de l’évolution de la situation) :
Allégations : Les organisations plaignantes allèguent que la loi sur les services
essentiels dans la fonction publique (Public Service Essential Services Act) et
la loi sur les syndicats (Trade Union Act) de la Saskatchewan empêchent les
travailleurs d’exercer leur droit fondamental à la liberté syndicale en rendant
plus difficiles leurs possibilités de s’affilier à des syndicats, d’entreprendre libre-
ment des négociations collectives et d’exercer leur droit de grève
Paragr. 361. Le comité note que cette plainte concerne deux lois adoptées
dans la province de la Saskatchewan relatives aux relations de travail
et, en particulier, les droits de grève et de négociation collective dans
le secteur public, à savoir : la loi sur les services essentiels dans la
fonction publique (projet de loi 5) et la loi modifiant la loi sur les
syndicats (projet de loi 6). Ces deux lois ont été promulguées le 14
mai 2008.
362. Le comité relève également que, d’après les organisations plaignantes,
ces textes législatifs ont été adoptés sans consultation préalable avec
les syndicats concernés. À cet égard, le comité note que le gouverne-
ment de la Saskatchewan admet qu’il n’a pas entrepris de consultations

93
94 LES SERVICES ESSENTIELS AU QUÉBEC ET LA CHARTE CANADIENNE DES DROITS ET LIBERTÉS

avant d’introduire les projets de lois, mais a mené des consultations


à grande échelle par la suite et que cinq modifications ont alors été
apportées au projet de loi 5. Le comité croit utile de se référer à la
recommandation (n° 113) sur la consultation aux échelons industriel
et national, 1960, qui, en son paragraphe 1, dispose que des mesures
devraient être prises en vue de promouvoir une consultation et une
collaboration efficaces entre les autorités publiques et les organisa-
tions d’employeurs et de travailleurs sans qu’aucune discrimination
soit exercée à l’égard de ces dernières. Aux termes du paragraphe 5
de la recommandation, cette consultation devrait viser à faire en
sorte que les autorités publiques sollicitent les vues, les conseils et
le concours des organisations en question, notamment dans la pré-
paration et la mise en œuvre des lois et réglementations touchant
leurs intérêts. Il est important que les consultations soient fondées
sur la bonne foi, la confiance et le respect mutuel, et que les parties
aient suffisamment de temps pour exprimer leurs points de vue et
en discuter largement, afin de parvenir à un compromis satisfaisant.
Le gouvernement doit également s’assurer qu’il accorde l’importance
nécessaire aux accords passés entre les organisations de travailleurs
et d’employeurs. [Voir Recueil de décisions et de principes du Comité
de la liberté syndicale, cinquième édition, 2006, paragr. 1068 et
1071.]
364. Le comité constate que, conformément à l’article 2(c) de la loi, les
« services essentiels » se définissent comme suit :
i) eu égard aux services fournis par un employeur public autre que le
gouvernement de la Saskatchewan, les services nécessaires pour
permettre à un employeur public d’éviter :
a) la mise en danger de la vie, la santé ou la sécurité ;
b) la destruction ou la grave détérioration de machines, équipe-
ments ou locaux ;
c) les dommages écologiques graves ; ou
d) la perturbation d’un des tribunaux de la Saskatchewan ; et
ii) eu égard aux services fournis par le gouvernement de la Saskat-
chewan, les services qui :
a) satisfont aux critères définis dans le sous-alinéa précédent ; et
b) sont réglementés.
369. Le comité déduit que, pour les besoins de la loi, un « service essentiel »
n’est pas un service dans lequel il est entièrement interdit de faire
grève, mais plutôt une sorte de service minimum devant être
ANNEXE B 95

maintenu. Il convient de déterminer ce qui constitue un service


essentiel par une négociation entre l’autorité publique et le syndicat
concerné, conformément à la définition fournie dans l’article 2 de la
loi, sauf lorsque l’employeur est le gouvernement de la Saskatchewan,
auquel cas les services essentiels sont prévus dans les réglementations
appropriées, qui doivent également être conformes à la définition
fournie dans l’article 2. La classification des employés, le nombre et
les noms des employés doivent ensuite être fixés par le biais de la
négociation.
370. De manière liminaire, le comité rappelle que le droit de grève peut
être restreint, voire interdit : 1) au sein de la fonction publique, uni-
quement pour les fonctionnaires exerçant une autorité au nom de
l’État ; ou 2) dans les services essentiels au sens strict du terme (c’est-
à-dire les services dont l’interruption mettrait en danger, dans
l’ensemble ou dans une partie de la population, la vie, la sécurité ou
la santé de la personne. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 576.]
371. Le comité rappelle qu’un service minimum pourrait être approprié
comme solution de rechange possible dans les situations où une
limitation importante ou une interdiction totale de la grève n’appa-
raît pas justifiée et où, sans remettre en cause le droit de grève de la
plus grande partie des travailleurs, il pourrait être envisagé d’assurer
la satisfaction des besoins de base des usagers ou encore la sécurité
ou le fonctionnement continu des installations. [Voir Recueil, op. cit.,
paragr. 607.] Le comité considère que la définition des services
essentiels dans lesquels un service minimum doit être maintenu,
comme stipulé dans l’article 2 de la loi, pourrait satisfaire à ces cri-
tères.
En ce qui concerne la liste contenue dans les réglementations, le
comité estime que certains services, tels que la délivrance de permis de
chaudières et appareils sous pression, la délivrance de permis pour les
détectives privés et les agents de sécurité, personnel de blanchisserie et
chauffeurs dans la division de la vie en société – Centre Valley View –, ne
devraient pas être unilatéralement déclarés comme « essentiels » dans
lesquels des services minima doivent être maintenus.
372. Le comité rappelle en outre que, dans la détermination des services
minima et du nombre minimum de travailleurs qui en garantissent
le maintien, il importe que participent non seulement les pouvoirs
publics, mais aussi les organisations d’employeurs et les organisations
de travailleurs concernées.
96 LES SERVICES ESSENTIELS AU QUÉBEC ET LA CHARTE CANADIENNE DES DROITS ET LIBERTÉS

375. À cet égard, le comité considère que les services essentiels au sens
strict du terme et les services publics exerçant une autorité au nom
de l’État, et tels que libellés dans l’article 2(c)(i)(A) et (D), peuvent
être soumis à la définition unilatérale du gouvernement pour autant
qu’ils demeurent compatibles avec les principes élaborés par notre
comité en matière de services essentiels. En ce qui concerne les
articles 2(c)(i)(B) et (C) et 2(i), le comité considère que la définition
des secteurs en question, la classification, le nombre et les noms des
travailleurs devant fournir des services doivent soit être le résultat
d’une ESE librement négociée ou, lorsque cela n ‘est pas possible,
être réexaminés par un organisme indépendant bénéficiant de la
confiance des parties intéressées. Le comité rappelle qu’une opinion
définitive fondée sur tous les éléments d’appréciation pour savoir si
le niveau des services minima a été ou non le niveau indispensable
ne peut être émise que par l’autorité judiciaire, étant donné que, pour
la formuler, cela suppose en particulier une connaissance approfondie
de la structure et du fonctionnement des entreprises et des établis-
sements concernés ainsi que des répercussions effectives des actions
de grève. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 614.]
376. Le comité rappelle que, lorsque le droit de grève a été restreint ou
supprimé dans certains services ou entreprises essentiels, les tra-
vailleurs concernés devraient bénéficier d’une protection adéquate
de manière à compenser les restrictions qui ont été imposées à leur
liberté d’action pendant les différends survenus dans ces services ou
entreprises. En ce qui concerne la nature des garanties appropriées
en cas de restriction du droit de grève dans les services essentiels et
dans la fonction publique, la limitation du droit de grève devrait
s’accompagner de procédures de conciliation et d’arbitrage appro-
priées, impartiales et expéditives, aux diverses étapes desquelles les
intéressés devraient avoir confiance et pouvoir participer, et dans
lesquelles les sentences rendues devraient être appliquées entière-
ment et rapidement. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 595 et 596.]
382. Le comité rappelle que, en cas de médiation et d’arbitrage de conflits
collectifs, l’essentiel réside dans le fait que tous les membres des
organes chargés de telles fonctions doivent non seulement être
strictement impartiaux mais doivent apparaître comme tels aussi
bien aux employeurs qu’aux travailleurs afin que la confiance dont
ils jouissent de la part des deux parties, et dont dépend le succès de
ANNEXE B 97

l’action, même s’il s’agit d’arbitrage obligatoire, soit maintenue [Voir


Recueil, op. cit., paragr. 598.]

CANADA – ONTARIO
360e rapport, Cas no  2803 (Rapport définitif) :
Allégations : L’organisation plaignante allègue que le gouvernement a adopté
une loi ordonnant ¡afin d’une grève légale déclarée par l’un des syndicats locaux
membres de l’organisation plaignante et a, ce faisant, interrompu la négociation
collective entre les parties, soumis le différend à un arbitrage obligatoire et
contraignant, violé le droit de grève du syndicat et établi un dangereux précédent
d’intervention gouvernementale prématurée dans des différends du travail qui
ne mettent pas en cause des entreprises de services essentiels.
Paragr. 340. Tout en étant sensible à la préoccupation du gouvernement
de l’Ontario pour l’intérêt public, le comité rappelle que le droit de
grève est l’un des moyens légitimes et essentiels dont disposent les
travailleurs et leurs organisations pour défendre leurs intérêts éco-
nomiques et sociaux. [Voir Recueil de décisions et de principes du
Comité de la liberté syndicale, cinquième édition, 2006, paragr. 521-
522.] Il rappelle en outre que l’exercice du droit de grève peut certes
faire l’objet de certaines restrictions, mais que le secteur de l’ensei-
gnement ne relève pas de telles dérogations. [Voir Recueil, op. cit.,
paragr. 587.] Il admet qu’une grève dans un service non essentiel
peut avoir des conséquences fâcheuses mais considère que cela n’est
pas une raison pour restreindre gravement le droit de grève sauf si
ces conséquences sont de nature à mettre en péril la vie, la sécurité
ou la santé d’une partie ou de la totalité de la population.
À propos d’une précédente plainte concernant le secteur de l’ensei-
gnement, le comité a considéré que les éventuelles conséquences à long
terme des grèves dans le secteur de l’enseignement ne justifiaient pas
l’interdiction de ces grèves. [Cas no 2145, paragr. 303, 327e rapport, et
Recueil, op. cit., paragr. 590.] Il a toutefois considéré que des services
minima peuvent être établis dans le secteur de l’enseignement en pleine
consultation avec les partenaires sociaux dans ces cas de longue durée.
[Voir Recueil, op. cit., paragr. 625.]
341. Le comité déplore profondément que le gouvernement de l’Ontario
ait décidé, pour la quatrième fois en une dizaine d’années (septembre
1998, novembre 2000, juin 2003 et janvier 2009), d’adopter une loi
ad hoc qui met fin, de manière unilatérale, à une grève légale dans le
98 LES SERVICES ESSENTIELS AU QUÉBEC ET LA CHARTE CANADIENNE DES DROITS ET LIBERTÉS

secteur de l’éducation. Le comité considère qu’un recours répété à de


telles restrictions législatives ne peut, à long terme, que déstabiliser
le climat des relations professionnelles dans la mesure où le législa-
teur intervient fréquemment pour suspendre ou supprimer l’exercice
des droits accordés aux travailleurs et aux syndicats par la législation
générale.
343. Le comité rappelle, à propos du caractère obligatoire de la procédure
de médiation-arbitrage, que le recours à une telle procédure doit se
faire sur une base volontaire [voir Recueil, op. cit., paragr. 932] et que
le recours à l’arbitrage obligatoire lorsque les parties ne parviennent
pas à un accord par la négociation collective n’est admissible que pour
les services essentiels au sens strict. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 994.]

CANADA – QUÉBEC
344e rapport, Cas no  2467 (Rapport où le comité demande à être tenu
informé de l’évolution de la situation) :
Allégations : Les organisations plaignantes allèguent que le gouvernement a
adopté une loi (loi concernant les conditions de travail dans le secteur public,
S.Q. 2005, chap. 43) imposant les conditions de travail aux travailleurs de la
fonction publique du Québec sans négociations ni consultations préalables ;
violant leur droit fondamental à la négociation collective ; leur enlevant le droit
de grève sans leur accorder une procédure de rechange pour le règlement des
différends, comme la médiation, la conciliation ou l’arbitrage. L’Association des
substituts du Procureur général du Québec (ASPGQ) allègue par ailleurs que
la loi sur les substituts (telle que modifiée par la loi modifiant la loi sur les
substituts du Procureur général et le Code du travail, L. Q. 2004, chap. 22) nie
aux substituts le droit de s’affilier à une organisation syndicale et les prive de
protection contre les entraves, les représailles ou sanctions reliées à l’exercice
des droits syndicaux.
Paragr. 578. Le droit de grève peut être restreint, voire interdit : 1) dans
la fonction publique uniquement pour les fonctionnaires qui exercent
des fonctions d’autorité au nom de l’État ; ou 2) dans les services
essentiels au sens strict du terme, c’est-à-dire les services dont
l’interruption mettrait en danger, dans l’ensemble ou dans une partie
de la population, la vie, la sécurité ou la santé de la personne. [Voir
Recueil, op. cit., paragr. 576.]
Le comité note les commentaires du gouvernement selon lesquels
les grèves auraient causé d’importantes perturbations tant pour le gouver-
ANNEXE B 99

nement que pour la population du Québec. Le comité souligne que, lorsque


dans un secteur important de l’économie un arrêt total et prolongé du
travail peut provoquer une situation telle que la vie, la santé ou la sécurité
de la population peuvent être mises en danger, il semble légitime qu’un
ordre de reprise du travail soit applicable à une catégorie de personnel
déterminée en cas de grève dont l’étendue et la durée pourraient provoquer
une telle situation. Par contre, exiger la reprise du travail en dehors de tels
cas est contraire aux principes de la liberté syndicale. [Voir Recueil, op. cit.,
paragr. 634.]
En outre, le comité souligne que, lorsque le droit de grève a été
restreint ou supprimé dans certaines entreprises ou services considérés
comme essentiels, les travailleurs devraient bénéficier d’une protection
adéquate de manière à compenser les restrictions qui auraient été impo-
sées à leur liberté d’action pendant les différends survenus dans lesdites
entreprises ou lesdits services. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 595.] Or, selon
les informations à la disposition du comité, aucune compensation sous
forme de conciliation ou d’arbitrage n’a malheureusement été accordée et
la loi 43 impose, à l’égard des salaires et certaines autres conditions de
travail, essentiellement la seule offre des employeurs.

CANADA – ONTARIO
363e rapport, Cas no  2704 (Rapport où le comité demande à être tenu
informé de l’évolution de la situation) :
Allégations : L’organisation plaignante allègue que la loi sur la protection des
employés agricoles, 2002 (AEPA), de la province de l’Ontario refuse les droits
de négociation collective à tous les employés agricoles.
Paragr. 399. Le comité exprime sa vive préoccupation quant à l’efficacité
de simples dispositions de l’AEPA autorisant la présentation d’obser-
vations, étant donné que depuis l’adoption de la loi en 2002 il semble
n’exister aucun accord négocié avec succès ni aucune indication de
négociations menées de bonne foi. Par conséquent, le comité demeure
d’avis que l’absence de mécanisme expressément cité de promotion
de la négociation collective destiné aux travailleurs agricoles constitue
un obstacle à l’un des principaux objectifs de la garantie de la liberté
syndicale. Il observe en outre qu’il ne semble exister aucune dispo-
sition reconnaissant le droit de grève des travailleurs agricoles, ce
qui doit inévitablement influer sur la capacité que ces derniers ont
d’entamer de véritables négociations sur la base d’une liste de reven-
dications. À cet égard, le comité rappelle qu’il a toujours reconnu aux
100 LES SERVICES ESSENTIELS AU QUÉBEC ET LA CHARTE CANADIENNE DES DROITS ET LIBERTÉS

travailleurs et à leurs organisations le droit de grève comme moyen


légitime de défense de leurs intérêts économiques et sociaux, et il
souligne que le secteur agricole ne constitue pas un service essen-
tiel au sens strict du terme. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 521 et 587.]

CANADA – FÉDÉRAL
367e rapport, Cas no  2894 (Rapport où le comité demande à être tenu
informé de l’évolution de la situation) :
Allégations : L’organisation plaignante allègue qu’en promulguant le projet de
loi C-6, visant à assurer la reprise et le maintien des services postaux, qui a mis
un terme à la grève, le gouvernement fédéral canadien a interrompu la négo-
ciation collective entre le Syndicat des travailleurs et travailleuses des postes
(STTP) et la Société canadienne des postes et a soumis le différend à un arbitrage
obligatoire et contraignant, portant ainsi atteinte à l’exercice de la liberté syn-
dicale et établissant un dangereux précédent d’intervention gouvernementale
dans des différends du travail qui ne mettent pas en cause des services essentiels.
Paragr. 335. S’agissant du projet de loi C-6 imposant aux travailleurs et
travailleuses des postes de reprendre le travail et mettant ainsi fin
au mouvement de grève dans le secteur postal, le comité ne peut que
rappeler qu’il a toujours reconnu que le droit de grève est un des
moyens essentiels dont disposent les travailleurs et leurs organisa-
tions pour promouvoir et défendre leurs intérêts économiques et
sociaux et que le droit de grève peut être restreint, voire interdit :
1) dans la fonction publique, uniquement pour les fonctionnaires
qui exercent des fonctions d’autorité au nom de l’État ; ou 2) dans
les services essentiels au sens strict du terme, c’est-à-dire les ser-
vices dont l’interruption mettrait en danger, dans l’ensemble ou dans
une partie de la population, la vie, la sécurité ou la santé de la per-
sonne. [Voir Recueil de décisions et de principes du Comité de la
liberté syndicale, cinquième édition, 2006, paragr. 521 et 576.] À cet
égard, le comité rappelle qu’il a toujours considéré que les services
postaux ne constituent pas des services essentiels au sens strict du
terme.
336. En outre, le comité a été saisi précédemment de plaintes concernant
le maintien obligatoire des services postaux au détriment du droit
de grève dûment exercé. À ces deux occasions, lesquelles concernent
le Canada, le comité a conclu qu’il serait difficile d’admettre que l’arrêt
de tels services soit susceptible d’engendrer des conséquences carac-
ANNEXE B 101

térisant les services essentiels au sens strict du terme. [Voir cas


no  1451 (Canada), 268e rapport, paragr. 98 ; et cas no  1985 (Canada),
316e rapport, paragr. 321.]
Bien qu’il ait toujours été sensible au fait que l’interruption prolongée
des services postaux est susceptible d’affecter des tiers totalement étran-
gers aux différends opposant les parties et qu’elle peut par exemple avoir
de graves répercussions pour les entreprises et affecter directement les
individus (en particulier les allocataires des indemnités chômage ou d’aide
sociale et les personnes âgées qui dépendent du versement de leur pension
de retraite), le comité a néanmoins considéré que, quoi qu’il en soit, pour
aussi regrettables que soient ces conséquences, elles ne sauraient justifier
une limitation des droits fondamentaux à la négociation collective, à moins
qu’elles n’atteignent une telle gravité qu’elles mettent en danger la vie, la
sécurité ou la santé de la personne dans une partie ou dans la totalité de
la population. [Voir cas no  1985 (Canada), 316e rapport, paragr. 322.]
337. Le comité prend note avec préoccupation des effets négatifs que la
grève a eus, selon les dires du gouvernement, sur des tiers, tels que
les personnes âgées ou handicapées vivant dans des régions reculées
ou rurales, qui n’ont pu se procurer des médicaments délivrés par
ordonnance ou des produits de première nécessité. Pour remédier à
cette situation, le comité a suggéré au gouvernement, dans un cas
précédent, d’étudier la possibilité d’introduire, en accord avec le
syndicat concerné, un accord de service minimal. [Voir cas no  1985
(Canada), 316e rapport, paragr. 324.]
338. Le comité relève que le mouvement de grève a été suivi par un lock-
out. Notant que le lock-out total et généralisé qui a entraîné la
fermeture de toutes les entités en charge du traitement et de la
distribution de courrier aurait rendu impossible le respect du proto-
cole de service minimal, et rappelant que le droit de grève est un des
moyens essentiels dont disposent les travailleurs et leurs organisa-
tions pour promouvoir et pour défendre leurs intérêts économiques
et sociaux, le comité considère que le gouvernement aurait dû se
contenter de veiller au respect des services minima négociés.
339. Concernant l’information communiquée par le gouvernement selon
laquelle la grève a fait subir des pertes importantes à la fragile éco-
nomie canadienne, en général, et à la Société, en particulier, au
lendemain de la crise économique et financière mondiale, le comité
rappelle qu’il a par le passé souligné que les considérations écono-
miques ne devraient pas être invoquées pour justifier des restrictions
102 LES SERVICES ESSENTIELS AU QUÉBEC ET LA CHARTE CANADIENNE DES DROITS ET LIBERTÉS

au droit de grève mais que, cependant, en cas de paralysie d’un service


non essentiel au sens strict du terme dans un secteur de très haute
importance dans le pays, l’imposition d’un service minimum peut se
justifier. [Voir cas no  2841, 362e rapport, paragr. 1041.]
340. À l’exception de cas concernant les services essentiels, le comité
rappelle que l’arbitrage obligatoire pour mettre fin à un conflit
collectif du travail est acceptable soit s’il s’intervient à la demande
des deux parties, soit dans les cas où la grève peut être limitée, voire
interdite, à savoir dans les cas de conflit dans la fonction publique à
l’égard des fonctionnaires exerçant des fonctions d’autorité au nom
de l’État ou dans les services essentiels au sens strict du terme, c’est-
à-dire les services dont l’interruption risquerait de mettre en danger
dans tout ou partie de la population la vie, la santé ou la sécurité de
la personne. Le comité estime qu’un système d’arbitrage obligatoire
par les soins de l’administration du travail, lorsqu’un différend n’a
pas été réglé par d’autres moyens, peut avoir pour résultat de res-
treindre considérablement le droit des organisations de travailleurs
d’organiser leur activité et risque même d’imposer une interdiction
absolue de la grève, contrairement aux principes de la liberté syndi-
cale. En outre, le comité souligne que les dispositions selon lesquelles,
à défaut d’accord entre les parties, les points de la négociation col-
lective restés en litige seront réglés par l’arbitrage de l’autorité ne
sont pas conformes au principe de la négociation volontaire énoncé
à l’article 4 de la convention no 98. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 564,
568 et 993.]
341. En cas de médiation et d’arbitrage de conflits collectifs, l’essentiel
réside dans le fait que tous les membres des organes chargés de telles
fonctions doivent non seulement être strictement impartiaux, mais
doivent apparaître comme tels aussi bien aux employeurs qu’aux
travailleurs, afin que la confiance dont ils jouissent de la part des
deux parties et dont dépend le succès de l’action, même s’il s’agit
d’arbitrage obligatoire, soit maintenue. [Voir Recueil, op. cit., paragr.
598.]
343. Si, au nom d’une politique de stabilisation, un gouvernement consi-
dère que le taux des salaires ne peut pas être fixé librement par voie
de négociations collectives, une telle restriction devrait être appliquée
comme une mesure d’exception, limitée à l’indispensable, elle ne
devrait pas excéder une période raisonnable et elle devrait être
accompagnée de garanties appropriées en vue de protéger le niveau
de vie des travailleurs. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 1024.] En outre,
ANNEXE B 103

bien que les faits de chaque cas doivent être considérés, le comité a
toujours souligné qu’une période de trois ans de limitation de la
négociation collective en matière de rémunérations dans le cadre
d’une politique de stabilisation économique constitue une restriction
considérable et que la législation qui l’impose devrait cesser de pro-
duire ses effets au plus tard aux dates mentionnées dans la loi ou
même avant en cas d’amélioration de la situation financière et éco-
nomique. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 1025.]

CANADA – FÉDÉRAL – SERVICES AÉRIENS


370e rapport, Cas no  2983 (Rapport où le comité demande à être tenu
informé de l’évolution de la situation) :
Allégations : L’organisation plaignante allègue que la loi sur la protection des
services aériens enfreint les droits à la liberté syndicale et à la négociation
collective des travailleurs du transport aérien en imposant la prorogation d’une
convention collective, en interdisant des grèves, en imposant le recours à l’arbi-
trage des offres finales, en exigeant qu’un tel arbitrage soit fondé sur des critères
législatifs prédéterminés, en forçant les syndicats à acquitter les frais d’arbitrage
obligatoire et en imposant des sanctions punitives à l’AIMTA.
Paragr. 284. Avant tout, le comité souhaite rappeler que la négociation
volontaire des conventions collectives et donc l’autonomie des par-
tenaires à la négociation sont des principes fondamentaux de la
liberté syndicale et que la négociation collective doit, pour conserver
son efficacité, revêtir un caractère volontaire et ne pas impliquer un
recours à des mesures de contrainte qui auraient pour effet d’altérer
ce caractère. [Voir Recueil de décisions et de principes du Comité de
la liberté syndicale, cinquième édition, 2006, paragr. 925 et 926.]
Sauf dans les cas impliquant des services essentiels, le comité
rappelle que l’arbitrage obligatoire visant à mettre fin à un conflit
collectif du travail et à une grève n’est acceptable que s’il a lieu à la
demande des deux parties au différend, ou si la grève en question
peut être limitée, voire interdite, par exemple dans le cas d’un diffé-
rend survenant dans la fonction publique et mettant en cause des
fonctionnaires qui exercent des fonctions d’autorité au nom de l’État
ou dans des services essentiels au sens strict du terme, c’est-à-dire
ceux dont l’interruption mettrait en danger, dans l’ensemble ou dans
une partie de la population, la vie, la sécurité ou la santé de la per-
sonne. Il considère qu’un système d’arbitrage obligatoire pouvant
être imposé par l’autorité du travail peut avoir pour effet, lorsqu’un
104 LES SERVICES ESSENTIELS AU QUÉBEC ET LA CHARTE CANADIENNE DES DROITS ET LIBERTÉS

conflit n’a pas été résolu par d’autres moyens, de restreindre consi-
dérablement le droit des organisations de travailleurs d’organiser
leurs activités et, notamment, d’imposer de manière indirecte une
interdiction absolue de la grève, en contradiction avec les principes
de la liberté syndicale. En outre, le comité souligne que les disposi-
tions selon lesquelles, à défaut d’accord entre les parties, les points
de la négociation collective restés en litige seront réglés par l’arbitrage
de l’autorité ne sont pas conformes au principe de la négociation
volontaire. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 564, 568 et 993.]
285. Le comité note que, dans le présent cas, le syndicat plaignant repré-
sente deux groupes d’employés sous une convention collective
unique : les employés des services d’entretien mécanique et les
employés des services aéroportuaires dans les activités de la compa-
gnie à l’échelle du Canada. Ils sont mécaniciens de révision majeure
et de maintenance en ligne, mécaniciens d’automobiles, monteurs
de machinerie, électriciens, inspecteurs et rédacteurs techniques,
préposés à l’entretien cabine, préposés au nettoyage d’aéronefs,
manutentionnaires de bagages et de fret, agents aux bagages et agents
de fret, agents masse et centrage, instructeurs et planificateurs. Le
comité a toujours considéré que ces catégories de travailleurs ne
constituaient pas des services essentiels au sens strict du terme.
Tout en étant sensible aux préoccupations du gouvernement énon-
cées ci-dessus, le comité estime que le fait d’établir un lien entre les restric-
tions aux actions revendicatives et l’entrave aux échanges et au commerce
pouvait porter atteinte à une large gamme d’actions légitimes. Certes,
l’impact économique de ces actions et leurs effets sur les échanges sont
regrettables, mais ne suffisent pas à rendre le service « essentiel », et le
droit de grève devrait être maintenu. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 592.]
Par ailleurs, le comité a souligné dans le passé que les considérations
économiques ne devraient pas être invoquées pour justifier des restrictions
au droit de grève mais que, cependant, en cas de paralysie d’un service non
essentiel au sens strict du terme dans un secteur de très haute importance
dans le pays, l’imposition d’un service minimum peut se justifier. [Voir
cas no  2841, 362e rapport, paragr. 1041.]
286. Le comité note l’allégation des organisations plaignantes selon
laquelle l’article 11 de la loi, aux termes de laquelle « le ministre
nomme à titre d’arbitre des offres finales la personne qu’il juge qua-
lifiée », empêche les parties de choisir un arbitre. Tout en notant le
caractère explicite de cette disposition et en rappelant que tous les
ANNEXE B 105

membres des organes chargés de telles fonctions doivent non seule-


ment être strictement impartiaux, mais doivent apparaître comme
tels aussi bien aux employeurs qu’aux travailleurs pour que la
confiance dont ils jouissent de la part des deux parties et dont dépend
le succès de l’action, même s’il s’agit d’arbitrage obligatoire, soit
maintenue [voir Recueil, op. cit., paragr. 598], le comité croit com-
prendre, d’après la sentence arbitrale même, que, dans le cas présent,
l’arbitre a été nommé après que le ministère eut consulté les parties
et obtenu leur accord mutuel.
287. Le comité note également que, selon l’organisation plaignante, les
critères énoncés au paragraphe 14(2) de la loi « ne laissaient que peu
ou pas de marge de manœuvre à l’arbitre pour en arriver à une déci-
sion autre que celle qu’il a rendue ». En vertu de cette disposition,
dans le choix d’une offre finale, l’arbitre doit se laisser guider par « la
nécessité de conditions de travail qui sont compatibles avec celles
d’autres transporteurs aériens et qui fourniront à l’employeur la
souplesse nécessaire : a) à sa viabilité économique et sa compétitivité
à court et à long terme ; et b) à la viabilité de son régime de pension,
compte tenu de ses contraintes financières à court terme ». Le comité
rappelle à cet égard que, pour obtenir et conserver la confiance des
parties, tout système d’arbitrage doit être véritablement indépen-
dant, ce qui signifie que les résultats des arbitrages ne doivent pas
être prédéterminés par des critères législatifs. [Voir Recueil, op. cit.,
paragr. 995.]

CANADA – ALBERTA – SERVICES PUBLICS


374e rapport, Cas no  3057 (Rapport où le comité demande à être tenu
informé de l’évolution de la situation) :
Allégations : L’organisation plaignante allègue que le gouvernement de l’Alberta
a adopté la loi sur la continuité des services publics (projet de loi 45) avec l’inten-
tion de restreindre davantage les droits collectifs des travailleurs du secteur
public dans la province
Paragr. 213. Tout d’abord, le comité estime qu’il convient d’établir une
distinction entre les cas où une grève, en tant que droit fondamental
des travailleurs et de leurs organisations, reste légale et ceux où
l’exercice de ce droit peut faire l’objet de restrictions, voire d’inter-
dictions. Le comité rappelle qu’il a toujours reconnu aux travailleurs
et à leurs organisations le droit de grève comme moyen légitime de
106 LES SERVICES ESSENTIELS AU QUÉBEC ET LA CHARTE CANADIENNE DES DROITS ET LIBERTÉS

défense de leurs intérêts économiques et sociaux. [Voir Recueil,


op. cit., paragr. 521.] Il considère cependant que le droit de grève peut
être restreint, voire interdit : 1) dans la fonction publique uniquement
pour les fonctionnaires qui exercent des fonctions d’autorité au nom
de l’État ; ou 2) dans les services essentiels au sens strict du terme,
c’est-à-dire les services dont l’interruption mettrait en danger, dans
l’ensemble ou dans une partie de la population, la vie, la sécurité ou
la santé de la personne. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 576.]
215. En ce qui concerne l’interdiction du droit de grève pour certaines
catégories de travailleurs visés par le LRC, le comité rappelle que, si
les services de lutte contre l’incendie, d’ambulance ou du secteur
hospitalier peuvent être considérés comme essentiels, certaines
catégories de travailleurs dans ces services essentiels, par exemple
les ouvriers et les jardiniers des hôpitaux, ne devraient pas être pri-
vées du droit de grève. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 593.]

Le régime québécois des services essentiels a pour objectif d’assurer


que le droit de grève dans les services publics puisse être exercé sans
que soient mises en danger la santé et la sécurité publiques. Ce régime
repose sur le principe de l’autodétermination par les parties patronale
et syndicale des services qui devront être maintenus durant la grève, le
tout sous la responsabilité d’un organisme indépendant.

Or, un important jugement rendu en 2015 par la Cour suprême du


Canada invite à un réexamen de ce régime et a soulevé un certain
nombre de questions.

• Comment le Québec en est-il arrivé à se doter


du régime actuellement en vigueur ?

• Dans quelle mesure ce modèle satisfait-il aux


balises d’ordre constitutionnel définies par la
Cour suprême dans cet arrêt de 2015 ?

• Satisfait-il également aux principes de la liberté


syndicale tels qu’ils sont définis par l’Organisation
internationale du travail ?

C’est à ces questions que répond le présent ouvrage.

JEAN BERNIER est professeur émérite associé au Département des relations


industrielles de l’Université Laval et spécialiste des rapports collectifs du
travail et des études comparatives sur le plan international. Ses principaux
travaux de recherche, au cours des dix dernières années, ont porté sur le
travail atypique, la disparité de traitement en fonction du statut d’emploi et
les agences de travail temporaire.

Relations industrielles

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