RAPPORT ANNUEL

La gouvernance
publique en Tunisie
Principes, Etat des lieux et perspectives

NOVEMBRE 2013
 Rapport annuel

La gouvernance
publique en Tunisie
Principes, Etat des lieux et perspectives

novembre 2013
Présentation :
L’Association Tunisienne de Gouvernance (ATG) est un acteur de premier plan de la société
civile, de la scène politique et du monde des affaires en Tunisie. Son approche transversale et
transdisciplinaire sur les questions de gouvernance lui permet d’avoir une exhaustivité des visions
portant sur les axes stratégiques du développement politique, économique et social de la Tunisie.

Objectifs :
Cercle de réflexion et d’échange, mais également, institution de référence, se spécialisant dans
les questions de gouvernance, l’ATG réunit des experts tunisiens réputés pour leur savoir-faire,
leur compétence et leur capacité à traiter, à étudier, à analyser et à publier des rapports et des
guides de bonnes pratiques en gouvernance publique et privée. Forte d’un capital relationnel
national et international, l’ATG apporte aux organismes politiques, publiques, para- publiques et
privés tunisiens, des avis d’experts et des réflexions de hauts niveaux, permettant aux différents
intervenants et opérateurs de perfectionner leurs réflexions, leurs programmes et leurs pratiques
dans les domaines de la gouvernance.

Valeurs :
L’ATG prône la transparence, l’équité, la compétence, l’éthique et la performance dans les politiques
et les affaires de l’Etat dans l’objectif d’hisser la Tunisie au diapason des nations prospères et
évoluées.

International et Partenariat :
L’ATG a noué un ensemble de partenariat au niveau national (ADDS) et international (POMED),
et contribue à développer des bonnes pratiques de gouvernance en collaboration avec d’autres
institutions. Son rayonnement national et international est bien confirmé à travers ses publications
et ses conférences périodiques.
Bureau Directeur :
Le Bureau Directeur élu par les membres fondateurs de l’ATG se compose comme suit :

Président : Dr. Moez Joudi, Expert-consultant, Enseignant-chercheur.

Vice-Président : M. Chiheb Ghazouani, Avocat, Enseignant-chercheur

Secrétaire Général : M. Wassim Khrouf, Expert-comptable, Enseignant-chercheur

Trésorier : M. Mahmoud Elloumi, Expert-comptable, Enseignant-chercheur

Chargé des relations internationales : Dr. Bechir Bouzid, Global Manager à la Banque Mondiale

Chargé des relations avec les organismes publiques, privés et universitaires : Dr. Sofiène Toumi,
Enseignant-chercheur.

Groupe de travail « Gouvernance publique en Tunisie »

Le présent rapport a été conçu et élaboré par :

M. Hatem Ben Salem, Professeur agrégé en droit

Mme Emna Ben Arab, Maître-assistant en anglais

Mme Mouna Kraïem Dridi, Maître-assistant en droit

M. Khaled Dababi, Assistant en droit

M. Moez Joudi, Président de l’ATG

Contact :
Association Tunisienne de Gouvernance (ATG)

Adresse : Rue du lac Léman, Centre NAWREZ , Bloc B-B2-1,

Les Berges du Lac, 1053 Tunis

Tél : (+216) 71 96 06 96

Fax : (+216) 71 96 57 37

Mob. : (+216) 98 22 04 70
 LA GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE

Table des matières

Introduction. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2

Chapitre I: La Gouvernance Politique. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4

Section I: Le critère de la primauté du droit. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4

Paragraphe 1 : La phase pré-constituante ou de légitimité consensuelle. . . . . . . . . . . . . . 7

1- L’organisation provisoire des pouvoirs publics. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7

2 - La mise en place d’autorités publiques indépendantes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8

a- La haute instance. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8

b- L’ISIE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

Paragraphe 2 : La phase post-constituante de légitimité électorale. . . . . . . . . . . . . . . . 10

Section II: Le critère de participation. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17

Section III: Le critère de transparence. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20

Chapitre II: La gouvernance économique et financière en Tunisie . . . . . . . . . . . . 23

Section I : L’état de la gouvernance économique et financière en Tunisie. . . . . . . . . . . . 23

Paragraphe 1 : Les éléments de la bonne gouvernance économique . . . . . . . . . . . . . . . . 24

Paragraphe 2 : La situation économique actuelle en Tunisie. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25

Section II: Pour une nécessaire cohésion des décisions économiques

et une meilleure gestion des dossiers post-révolution . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26

Paragraphe 1 : Le rôle de la Banque Centrale de Tunisie (BCT) . . . . . . . . . . . . . . . . . 26

Paragraphe 2 : Le dossier des entreprises expropriées . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27

Conclusion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29

Bibliographie générale. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30

Association Tunisienne de Gouvernance 1

 LA GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE
Introduction
Suite au changement de régime qui a
profondément modifié la donne politique en
Tunisie, les nouveaux gouvernants ont estimé
qu’il fallait faire table rase du passé et refonder
totalement le système de gouvernement. La
dynamique de reconstruction institutionnelle
enclenchée devait pour les plus optimistes
non seulement changer la nature des rapports
politiques en Tunisie, en instaurant une vraie
démocratie, mais surtout initier une nouvelle
approche de gestion des affaires publiques basée
sur la bonne gouvernance.
Les élections du 23 octobre 2011, censées
normalement déboucher sur un nouveau
paysage politique, ont mis à jour un clivage
idéologique dont les conséquences handicapent,
aujourd’hui encore, toute possibilité d’évolution
vers un régime démocratique. Plus préoccupant
peut-être, un double crise, identitaire et
sécuritaire, semble se surajouter à une impasse
politique due essentiellement à l’absence de toute
éthique dans la conduite des affaires de l’Etat et
à une politisation à outrance de tous les rouages
de l’administration. Pourtant, l’émergence à
travers les urnes de la majorité qui gouverne
actuellement le pays ne peut aucunement être
considéré comme une représentation fidèle
des tendances politiques réelles de l’électorat
tunisien. Les vainqueurs des élections sont, en
réalité, les bénéficiaires des dysfonctionnements
d’un mode de scrutin inadéquat adopté dans
la précipitation d’où l’interminable débat sur la
légitimité de la Troïka1 aujourd’hui au pouvoir.
Pourtant, à travers son histoire ancienne et
moderne, la société tunisienne est profondément
attachée à ses valeurs arabo-islamiques et a
toujours rejeté toute confusion entre politique et
religion. Actuellement, une fausse polarisation de
la vie politique, entre islamistes et laïcs, exacerbe
la confusion et accentue l’incohérence dans la
1 La coalition de trois partis politiques de Ennahda, Takattol, et
Mottamar qui gouverne le paix.
2 Association Tunisienne de Gouvernance
gestion des affaires publiques particulièrement par
les deux derniers gouvernements de transition.
Par ailleurs, L’impréparation qui caractérise
un nombre non négligeable de responsables
politiques et administratifs a poussé à la prise
de plusieurs décisions stratégiques qui se sont
avérées inadaptées à la situation de crise de plus
en plus larvée vécue par la Tunisie. C’est ainsi,
qu’au lieu d’une conduite efficace de l’action
publique, les gouvernements de transition
n’ont pas été dans la capacité de répondre,
sur la base de leurs programmes électoraux,
aux innombrables attentes économiques des
tunisiens. De surcroît, n’ayant pas de projet
à proposer, la Troïka s’est installée dans des
postures déclamatoires multipliant les promesses
et se coupant irrémédiablement de ses électeurs.
La lutte contre la corruption et le népotisme,
faute de textes législatifs adéquats, n’a pas eu,
pour l’instant, de résultat tangible. Le processus
de rédaction de la Constitution qui aurait pu
créer un consensus national a abouti finalement
à diviser le peuple.
De façon de plus en plus évidente, les
gouvernements qui se sont succédé au cours
de cette période transitoire, ont été devant
l’impossibilité de mettre en place le concept de
bonne gouvernance qui sous-tend la promotion
des valeurs d’équité et de probité dans la gestion
des affaires publiques. Des paramètres tels
que la primauté du droit, la participation et la
transparence, qui sont les fondements de la
bonne gouvernance, sont restés au niveau de la
rhétorique.
Le présent rapport dans sa partie gouvernance
politique analysera à travers les paramètres
sus indiqués le processus constitutionnel qu’a
connu la Tunisie, depuis le 14 janvier 2011,
en identifiant les défaillances qui l’ont rendu si
contesté. Il s’agit, en fait, de mesurer le degré
d’appropriation des gouvernements successifs
des différents critères de la bonne gouvernance
 LA GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE
chaque fois qu’il est question de prendre une
décision engageant l’avenir de la Tunisie. En
effet, le respect des principes de l’Etat de droit
rend impérative l’exigence d’une nécessaire
reddition de comptes par les gouvernants dont
la responsabilité politique n’a de sens que si elle
consacre le principe de l’égalité de tous devant
la loi. C’est en renforçant ces fondamentaux de
la démocratie qu’on garantit la pérennité des
institutions et que l’on renforce les fondements
de la société juste.
La première période de transition (celle avant
les élections du 23 octobre 2011) a mis à plat
les institutions de la Tunisie en suspendant la
Constitution, en procédant à la dissolution du
parlement, du Conseil économique et social et du
Conseil constitutionnel. Le vide ainsi créé n’a pas
pu être comblé suite aux élections du 23 octobre
par l’Assemblée Nationale Constituante. Les
dispositions mêmes de la loi sur l’organisation
des pouvoirs publics (16 décembre 2012)
ont été peu respectées. Les gouvernements de
transition successifs, faute de transparence,
n’ont pas permis au processus constitutionnel
en cours de se développer dans la sérénité d’où
Association Tunisienne de Gouvernance
une communication difficile entre l’Assemblée
Nationale Constituante, le gouvernement et
la société civile. Le résultat de ces cafouillages
a été l’inefficience de l’action publique et le
mécontentement de la population. Cette gestion
hésitante des affaires publiques a surtout mis à
mal les finances publiques tunisiennes puisque
l’appareil économique tunisien n’arrivait plus à
répondre aux exigences du développement. C’est
ce qu’essaiera d’analyser la seconde partie de ce
rapport (Chapitre II).
Toute cette période de transition s’est donc
caractérisée par la difficulté à laquelle ont fait
face les gouvernants pour proposer au peuple
tunisien un texte fondamental à même de
consacrer le consensus national. Est-ce à cause
du manque d’appropriation populaire que le
projet de Constitution proposé aujourd’hui est
rejeté par une frange du peuple qui se considère
dépossédée de sa révolution? La partie politique
du rapport (Chapitre I) essaiera de démontrer
que c’est à cause de l’absence des paramètres de la
bonne gouvernance que la situation est tellement
confuse aujourd’hui au moment où le dialogue
national débute.
3
 LA GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE
Chapitre I:
La Gouvernance Politique
Les principes de la Gouvernance
Avant d’aborder l’analyse des différents
paramètres, il nous est apparu nécessaire
de définir la gouvernance afin d’éviter les
interprétations approximatives de cette notion
somme toute nouvelle2. La gouvernance désigne
l’ensemble des mesures, des règles, des organes
de décision, d’information, de mise en œuvre et
d’évaluation qui permettent d’assurer le meilleur
fonctionnement et le contrôle le plus adéquat
d’un Etat, d’une institution ou d’une organisation
qu’elle soit publique ou privée, régionale ou
locale, nationale ou internationale.
La gouvernance a pour but de fournir l’orientation
stratégique, de s’assurer que les objectifs sont
atteints, que les risques sont gérés de manière
appropriée et que les ressources sont utilisées de
façon responsable.
La gouvernance a pour priorité de veiller au
respect des intérêts des « ayants droit » citoyens,
pouvoirs publics, actionnaires etc.
En fait, le concept de bonne gouvernance englobe
un ensemble de principes et de politiques
créant le cadre de développement idoine et se
focalisant autour des exigences de transparence
et de redevabilité dans les secteurs politique,
économique et social ainsi que des questions de
lutte contre la corruption, de renforcement de la
société civile, de protection des droits humains
et de promotion des politiques de soutien à
l’éducation, à la santé et à l’environnement.
Le terme de bonne gouvernance introduit
dans les relations internationales par la Banque
Mondiale, est supposé être apolitique et non-
idéologique. Toutefois, nul ne peut nier que ce
concept reste historiquement lié à la vague de
2 Sur le concept de gouvernance, Cf. PAYE (Olivier), “La gouver-
nance : d’une notion polysémique à un concept politologique”,
Etudes internationales, vol.36, n° 1, 2005, p.1-2
4 Association Tunisienne de Gouvernance
plans d’ajustement structurel des années 1990
dont l’objectif principal était le désengagement
de l’Etat des secteurs économiques, financiers
et sociaux. Malgré le soutien de beaucoup de
politiciens et d’académiciens, dont Francis
Fukuyama, qui considèrent la bonne gouvernance
comme étant la panacée à une approche viable du
développement durable, cette notion est restée
attachée aux politiques libérales que voulaient
imposer aux peuples les institutions financières
internationales.
Cependant, force est de constater qu’il existe
différentes appréhensions du concept de bonne
gouvernance qui pour les unes privilégient les
aspects liés à l’efficience de l’action étatique
tandis que pour les autres l’accent est mis sur
la légitimité démocratique de la décision des
gouvernants et l’engagement citoyen dans le
processus d’élaboration des politiques publiques.
Il reste, qu’en tout état de cause, l’approche de
bonne gouvernance ne peut avoir de signification
en dehors des notions de primauté de la loi,
de réforme démocratique, de reddition de
comptes, de transparence, de protection des
droits de l’homme et de participation effective
de la société civile en tant que force motrice du
développement.
La bonne gouvernance constitue, surtout, un
ensemble de paramètres permettant de concevoir,
de conduire et d’évaluer les politiques publiques
dans le cadre d’un gouvernement démocratique.
Nous avons choisi, pour ce rapport préliminaire
sur la bonne gouvernance en Tunisie d’appliquer
seulement trois paramètres à savoir la primauté du
droit (Section I), la participation (Section II) et la
transparence (Section III) et ce en prévision d’un
rapport plus exhaustif qui traitera ultérieurement
les autres critères.
 LA GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE
Section I:
Le critère de la primauté du droit
Le critère de la primauté du droit signifie la
soumission de toutes les institutions et de toutes
les décisions publiques au droit. Il s’agit, en fait,
de veiller à l’instauration de l’Etat de droit.
Ce droit est caractérisé par la volonté d’éliminer
l’arbitraire des gouvernants sur la base de certaines
exigences tels que la séparation des pouvoirs et
leur équilibre, la proclamation des libertés et
des droits et le contrôle de la constitutionnalité
des lois. L’Etat de droit implique également
un encadrement juridique du pouvoir et
l’indépendance de l’autorité juridictionnelle.
L’Etat de droit a, donc, pour condition la prévalence
de la règle juridique dans l’organisation sociale.
C’est “un Etat, qui dans ses rapports, avec ses
sujets et pour la garantie de leur statut individuel,
se soumet lui-même à un régime de droit, et cela
en tant qu’il enchaîne son action sur eux par
des règles dont les unes, déterminent les droits
réservés aux citoyens, dont les autres fixent par
avance les voies et les moyens qui pourront être
en vue de réaliser les buts étatiques : deux sortes
de règles qui ont pour effet commun de limiter la
puissance, en la subordonnant à l’ordre juridique
qu’elles consacrent”.3
Cette définition montre clairement que le
concept d’Etat de droit repose essentiellement
sur deux aspects : un aspect matériel et un autre
formel.
Dans son sens matériel, l’Etat de droit peut se
définir comme un système institutionnel dans
lequel la puissance publique est soumise au
droit, c’est-à-dire un système où tout le pouvoir
politique est soumis au pouvoir normatif qui
3 CARRE DE MALBERG, Contribution à la théorie générale de l’Etat,
Sirey, 1920, tome I, pp. 488-489.
Sur la notion d’Etat de droit Cf. également GOYARD-FABRE (Si-
mone), “L’Etat de droit : problématique et problème”, in. L’Etat de
droit, cahiers de philosophie politique et juridique, n°24, 1993, Presses
Universitaires de Caen, pp. 9-21. Cf. aussi TROPER (Michel), “Le
concept d’Etat de droit”, in. La théorie du droit, le droit, l’Etat, Paris.
PUF, coll. Léviathan.2001, pp. 267-281.
Association Tunisienne de Gouvernance
oppose à l’Etat les droits et les libertés des
citoyens. Ce droit se caractérise par un contenu
particulier à même d’éliminer l’arbitraire. Il
implique que le tissu normatif soit inspiré par
une philosophie humaniste et libérale plaçant
au premier plan la dignité et le mieux-être de la
personne. En effet, tout Etat démocratique doit
nécessairement avoir pour support un corps de
principes fondamentaux affirmant les libertés et
les droits des citoyens.
S’inscrivant dans une optique purement formelle,
l’Etat de droit serait l’Etat qui n’agit qu’au
moyen du droit, c’est-à-dire des règles générales
et abstraites qui forment un ordre normatif
hiérarchisé. Dans ce modèle, chaque règle tire sa
validité de sa conformité aux règles supérieures.
Il ne peut y avoir d’Etat de droit que si le pouvoir
s’exerce par les voies du droit et uniquement
par ces voies. Pour cela, il faut qu’il existe dans
l’Etat un réseau normatif bien adapté et une
hiérarchisation avec au sommet des principes à
valeur constitutionnelle qui servent de référence.
Hans Kelsen parle à ce propos de rapports de
régularité entre les normes juridiques.4 Cela
signifie que les normes juridiques forment
une sorte de pyramide. Au sommet de cette
pyramide, il y a la Constitution suivie des traités
internationaux, puis des lois, des décrets, etc. La
régularité signifie que chaque norme inférieure
doit être conforme ou du moins compatible avec
la norme qui lui est supérieure et toutes les normes
infra constitutionnelles doivent se conformer à la
norme suprême ; à savoir la Constitution.5
Cet ordonnancement juridique s’impose à
l’ensemble des personnes juridiques. L’État, pas
plus qu’un particulier, ne peut ainsi méconnaître
ce principe6: toute norme, toute décision qui
ne respecterait pas un principe supérieur serait,
en effet, susceptible d’encourir comme sanction
juridique l’annulation. L’acte irrégulier non
conforme à une norme qui lui est supérieure sort
4 KELSEN (Hans), Théorie pure de droit, LGDJ, Paris, 1999.
5 KELSEN (Hans),” La garantie juridictionnelle de la Constitu-
tion”, Revue de Droit Public, 1928, p. 197.
6 www.vie-publique.fr/th/glossaire/principe-legalite.html
5
 LA GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE
ainsi de l’ordonnancement juridique et est réputé
n’avoir jamais existé. L’État, qui a compétence
pour édicter le droit, se trouve ainsi lui-même
soumis aux règles juridiques. Il serait intéressant
à cet égard de rappeler les dispositions de l’article
76 de la Constitution de 1959 qui déclarait que
les avis du conseil constitutionnel s’imposent à
tous les pouvoirs publics.
Un tel modèle suppose donc la reconnaissance
d’une égalité entre les différents sujets de droit
soumis aux normes en vigueur.
A ce niveau de l’analyse, il serait utile de savoir
dans quelle mesure le processus constitutionnel
tunisien a-t-il été bâti sur le fondement de la
primauté du droit et le respect de l’Etat de droit?
Le 14 janvier 2011 après le départ de l’ancien
président de la République, le pays est rentré dans
une zone de turbulence juridique au sommet de
l’Etat.
En l’espace de quelques heures, le pays est
passé du régime de l’empêchement provisoire
de la présidence de la République avec recours
à l’article 56 de la Constitution du premier
juin 1959 à celui de la vacance définitive avec
invocation de son article 57, laissant se profiler le
scénario d’élections présidentielles et législatives
anticipées. En moins de 24 heures, on est passé
d’une volonté de se maintenir au pouvoir à une
obligation de partir, conformément au dispositif
constitutionnel en vigueur. L’article 56, qui
dispose qu’en cas d’empêchement provisoire le
président peut déléguer par décret ses attributions,
était politiquement incorrect et moralement
répréhensible. Aussi, a-t-il été immédiatement
abandonné au profit de l’article 57 sur la vacance
de la présidence de la République pour cause de
décès, de démission ou d’empêchement absolu.
Il était, en effet, manifestement notoire que la
fuite d’un président de la République se situait
en dehors des hypothèses constitutionnelles
et que jusqu’à ce jour, il n’y a aucune trace du
décret du 14 janvier 2011 habilitant le premier
ministre à assurer l’intérim du président de la
6 Association Tunisienne de Gouvernance
République. Ce n’est pas sans hésitation qu’il
a été fait recours à l’article 57 pour couvrir
d’un minimum de légalité constitutionnelle
la vacance du pouvoir. A cet égard, il a été fait
appel au conseil constitutionnel, seul organe
habilité à constater la vacance définitive du
pouvoir. L’interprétation qu’il a faite de l’article
57, quoique politiquement contestable, a permis
le passage «  pacifique  » vers la destitution de
l’ancien président en constatant que l’absence
du président de la République en exercice du
territoire tunisien, dans des circonstances de
crise, sans avoir délégué ses pouvoirs et sans
avoir présenté sa démission, était assimilé à un
cas d’empêchement absolu. Or, il ne fait pas de
doute que le régime de l’article 57 était peu adapté
à la situation d’effervescence révolutionnaire
que traversait le pays. Cet article était en fait
incapable de faire face aux exigences du moment
constitutionnel. Les perspectives d’éventuelles
élections présidentielles ou législatives étaient
considérées par une frange importante du peuple
tunisien comme une trahison des objectifs de
la révolution  ; à savoir la rupture radicale avec
l’ancien ordre constitutionnel et l’appel à l’élection
d’une Assemblée nationale constituante.
Le discours présidentiel prononcé le 3 mars
2011 par le président intérimaire a constitué un
tournant décisif dans la gestation du processus
de transition. Formalisé par le décret-loi n°14 du
23 mars 2011, il marque une véritable rupture
avec l’ordre juridique existant. Il est à signaler à
ce propos que d’autres alternatives s’offraient au
peuple tunisien notamment la révision du texte
originel de la Constitution de 1959 et le maintien
des institutions constitutionnelles telles que le
parlement et le conseil constitutionnel tout en
démocratisant leurs modes de fonctionnement.
L’élection, le 23 octobre 2011 d’une Assemblée
Nationale Constituante constitue, sans le moindre
doute, une étape décisive dans le processus de
transition démocratique. A ce niveau de l’analyse,
nous sommes en droit d’affirmer que le processus
transitionnel en Tunisie s’étale sur deux périodes
: Une première qui correspond à une étape de
 LA GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE
normalisation et de légitimation institutionnelle,
Il s’agit de la phase pré-constituante (Paragraphe
1), et une deuxième phase du processus
transitionnel débutant avec l’élection de
l’Assemblée Nationale Constituante. Il s’agit de la
phase de la légitimité électorale (Paragraphe 2)
Paragraphe 1 : La phase pré-constituante ou
de légitimité consensuelle
Durant cette phase et malgré de nombreuses
turbulences engendrées notamment par les
crises sociale et économique, la vie politique
semble rentrer dans une phase de normalisation
institutionnelle. Cette normalisation
institutionnelle a pu se faire grâce notamment au
recours à l’article 28 qui a permis au président
de la République par intérim, en se dotant
de la prérogative de légiférer par le biais des
décrets-lois, de combler le vide normatif du à
la dissolution des deux chambres législatives7.
Conformément à cette base juridique, Plusieurs
actes ont contribué à l’encadrement juridique de
cette phase. D’abord, la promulgation du décret-
loi sur l’organisation provisoire des pouvoirs
publics du 23 mars 2011 (A). Ensuite, la mise
en place de nouvelles institutions en charge de la
transition démocratique (B).
1 - L’organisation provisoire des pouvoirs publics
Ne tirant sa légitimité d’aucune disposition
préétablie, le décret-loi n°14 du 23 mars 2011
constitue, sans conteste, l’acte fondateur du
nouvel ordre constitutionnel et ce, en annonçant
une série de mesures d’une valeur juridique
et politique indéniables. Il s’agit d’un acte
constitutif, générateur d’une nouvelle légalité,
fondateur d’un nouvel ordre constitutionnel.
Il organise le fonctionnement provisoire des
institutions de l’Etat, « jusqu’à ce qu’une Assemblée
nationale constituante, élue au suffrage universel,
libre, direct et secret selon un régime électoral pris
7 Le paragraphe 5 de l’article 28 de la Constitution tunisienne
de 1959 disposait que :”La Chambre des députés et la Chambre des
conseillers peuvent habiliter le président de la République, pour un délai
limité et en vue d’un objet déterminé, à prendre des décrets-lois…”.
Association Tunisienne de Gouvernance
à cet effet, prenne ses fonctions » (article premier).
Il instaure un régime politique transitoire dans
lequel le pouvoir exécutif est confié à un chef
d’Etat qui légifère par le biais des décrets-lois et
un chef de gouvernement qui assure la fonction
exécutive proprement dite. A défaut d’une
légitimité électorale, le nouveau premier ministre
a pu, grâce à son charisme, jouir d’un large
consensus de la part d’une frange importante des
forces politiques en présence.
Le décret-loi dissout officiellement la Chambre
des députés, la Chambre des conseillers, le
Conseil constitutionnel et le Conseil économique
et social (article 2). Il redéfinit le pouvoir législatif
désormais exercé par le chef de l’Etat après
délibération en conseil des ministres (articles 4
et 5). le pouvoir exécutif, quant à lui, est confié
à un président de la République par intérim
assisté d’un gouvernement provisoire neutralisé
puisque ni le premier ministre, ni les membres
du gouvernement ne peuvent se présenter aux
élections de l’Assemblée Nationale Constituante
(articles 6 à 15). Le texte maintient en l’état,
conformément à ses lois et règlements en vigueur,
le fonctionnement du tribunal administratif
et de la Cour des comptes, des collectivités
locales, l’organisation et le fonctionnement de
l’appareil judiciaire. A ce titre, Il est important
de saluer, dans ce cadre, le rôle primordial joué
par l’administration tunisienne qui a assuré la
continuité organique et fonctionnelle de l’Etat.
Ce texte qui n’est, en réalité, ni un décret ni ne sera
ultérieurement une loi, est un texte bref contenant
19 articles. Selon la littérature constitutionnelle,
il s’agit d’une « petite Constitution ».
Ce décret-loi reprend les principes énoncés par
la Constitution du 1er juin 1959 et revalorise
certains principes auxquels le régime de Ben
Ali a profondément attenté comme le suffrage
universel libre, la souveraineté du peuple,
l’incompatibilité dans l’exercice des mandats…
A cet effet, le préambule déclare en ces termes :
7
 LA GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE
«  considérant que le peuple tunisien est
souverain et exerce sa souveraineté par le biais
de ses représentants élus au suffrage direct, libre
et équitable.
Considérant que le peuple a exprimé au cours
de la révolution du 14 janvier 2011 sa volonté
d’exercer sa pleine souveraineté dans le cadre
d’une nouvelle Constitution.
Considérant que la situation actuelle de l’Etat,
après la vacance définitive de la présidence
de la République le 14 janvier 2011, telle que
constatée par le Conseil constitutionnel dans
sa déclaration publiée au journal officiel de la
République tunisienne en date du 15 janvier
2011, ne permet plus le fonctionnement régulier
des pouvoirs publics, et que la pleine application
des dispositions de la Constitution est devenue
impossible.
Considérant que le président de la République
est le garant de l’indépendance nationale, de
l’intégrité du territoire et du respect de la loi
et de l’exécution des traités, et qu’il veille au
fonctionnement régulier des pouvoirs publics et
assure la continuité de l’Etat ».
Acte d’organisation provisoire des pouvoirs
publics, le décret-loi du 23 mars 2011 a pris
la place de la Constitution de 1959. Quoique
de valeur constitutionnelle indéfinie, ce texte
n’en représente pas moins un seuil minimum
de constitutionnalité et la clef de voûte des
institutions de l’Etat durant cette phase de
transition démocratique. Comme l’a si bien
évoqué Carré De Malberg, « entre la Constitution
ancienne dont il a été fait table rase et la
Constitution nouvelle qui reste à faire de toute
pièce, il n’existe pas de lien juridique  ; mais,
il y a, au contraire, entre elles une solution de
continuité, un interrègne constitutionnel ». C’est
cet interrègne constitutionnel qui doit mener la
Tunisie vers la deuxième Constitution de son
histoire républicaine.
8 Association Tunisienne de Gouvernance
2 - La mise en place d’autorités publiques
indépendantes
L’existence d’autorités indépendantes exprime
généralement la volonté de distinguer, à côté
des administrations traditionnelles, des organes
dotés de garanties d’indépendance par rapport
au pouvoir exécutif. C’est pourquoi elles sont
placées hors hiérarchie administrative.
La Tunisie n’est pas à sa première expérimentation
du modèle. Toutefois, ces autorités ont connu un
nouvel essor avec la transition et la création de
ces cinq entités :
• L’instance supérieure pour la réalisation
des objectifs de la révolution, de la réforme
politique et de la transition démocratique
(La Haute instance).
• La commission nationale d’investigation sur
la corruption.
• La commission nationale d’investigation
sur les abus enregistrés au cours de la
période allant du 17 décembre 2010 jusqu’à
l’accomplissement de son objet.
• L’instance nationale indépendante pour la
réforme du secteur de l’information et de la
communication.
• L’instance supérieure indépendante
électorale (L’ISIE).
Seules les autorités instigatrices des nouvelles
règles du jeu politique retiendront notre
attention ; à savoir, la Haute instance et l’ISIE.
a – La Haute instance
Cette instance a été créée avec pour mission de
proposer les réformes nécessaires à la transition
démocratique. A ce titre, elle est chargée d’étudier
les textes législatifs ayant trait à l’organisation
politique et de proposer les réformes à même de
concrétiser les objectifs de la révolution relatifs
au processus démocratique.
 LA GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE
A l’origine, simple commission d’experts dont le
choix ne répond pas à des critères préalablement
définis, elle s’est transformée en organe politique
de délibération, un « mini parlement » par l’effet
du décret-loi du 18 février 2011. Elle a connu,
ainsi, une nouvelle nature avec la représentation
en son sein des partis politiques de l’opposition
«  historique  », des représentants de la société
civile militante ainsi que des personnalités
nationales indépendantes.
La Haute instance a été également mise en mesure
d’émettre des avis sur l’activité gouvernementale,
en concertation avec le premier ministre.
Quoique contestée de l’extérieur sur son acte de
naissance qui remonte aux derniers jours de l’ère
Ben Ali ainsi que sur les modalités de désignation
de ses membres et minée de l’intérieur par les
conflits idéologiques avec notamment le retrait
d’Ennahdha (parti islamiste au pouvoir), la Haute
instance a donné au pays les textes fondateurs de
son processus démocratique :
Le décret-loi du 10 mai 2011 relatif à l’élection
de l’Assemblée Nationale Constituante où ont
été retenus les principes d’un scrutin au suffrage
universel, libre, direct et secret, de la parité
des candidatures, d’un scrutin de listes à la
représentation proportionnelle, de l’inéligibilité
de toute personne ayant exercé au sein des
gouvernements antérieurs à l’exception de celle
dont il a été prouvé qu’elle n’a jamais adhéré
au parti du rassemblement constitutionnel
démocratique et de toute personne ayant eu des
responsabilités au sein de ce parti ainsi que de
celle qui a sollicité la candidature du président
déchu pour les élections de 2014 (article 15).
Le décret-loi n°87 du 24 septembre 2011 sur les
partis politiques qui abroge la loi antérieure de
1988 ; loi liberticide sur la base de laquelle s’est
construit l’autoritarisme politique. Ainsi a été
supprimé le régime de l’autorisation préalable du
ministre de l’intérieur et remplacé par celui de la
déclaration auprès du premier ministre (articles
6 à 16).
Association Tunisienne de Gouvernance
Compte tenu de l’impact qu’aurait pu avoir cette
Haute instance sur la qualité du débat politique
et les choix futurs qui auraient pu donner une
vision plus claire du processus constituant,
des questions restent en suspens quant au rôle
effectif joué par cette institution. Il est vrai que le
mode désignation de ses membres ainsi que ses
prérogatives constituaient une entrave à son bon
fonctionnement dans la mesure où le principe de
participation faisait défaut.
N’aurait-il pas été plus judicieux de permettre,
surtout aux jeunes, les vrais acteurs de la
révolution, de participer à la prise de décision au
sein de cette instance et de se réconcilier enfin
définitivement avec la politique?
b – L’ISIE : l’instance supérieure électorale
Dans la logique du processus transitionnel,
il était primordial de retirer du ministère de
l’intérieur toute tutelle sur les élections afin
d’éviter les dérives du passé. En ce sens, l’ISIE
a été conçue comme une véritable autorité
publique indépendante, dotée de la personnalité
morale et de l’autonomie financière8 en vue de
conduire l’opération électorale. Elle était chargée
de l’enregistrement des électeurs sur les listes
électorales, de la gestion et du contrôle de la
recevabilité des candidatures, de l’organisation
et du contrôle du contentieux de la compagne
électorale, de l’organisation du scrutin, du
dépouillement des bulletins et de la compilation
des procès-verbaux, de l’annonce des résultats,
de l’examen des recours avec validation ou
invalidation des listes, ainsi que de la rédaction
d’un rapport définitif sur les élections9. A
ce stade, on ne peut que noter le manque
d’expérience des membres de cette instance. En
effet, peu de personnes faisant partie de l’ISIE ont
eu une expérience relative à l’organisation et au
monitoring des élections.
8 Article 1 et 3 du décret-loi n° 2011-27 du 18 avril 2011
portant création d’une instance supérieure indépendante pour les
élections.
9 Article 4 du décret-loi n° 2011-27 du 18 avril 2011.
9
 LA GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE
Il convient par ailleurs de signaler le déséquilibre
entre la Haute instance et l’instance supérieure
pour les élections. En effet, il semble paradoxal
que l’existence de deux autorités indépendantes
autorise l’une d’elles à avoir non seulement un
droit de proposition mais également un pouvoir
de décision par la nomination des membres de
l’ISIE. Il a en effet été retenu que sur proposition
de différents organismes ou bien sur la base de
listes de candidatures élargies, la Haute instance
choisit les trois juges, les trois avocats, l’huissier
notaire, les deux experts comptables, les deux
professeurs universitaires10  ; ce qui a ouvert la
porte à certains « marchandages » politiques dont
les effets négatifs se ressentiront, par la suite, sur
les différentes étapes du processus électoral.
Quoiqu’il en soit, et malgré les multiples
obstacles rencontrés et les dépassements qui ont
entaché son action, l’instance supérieure pour
les élections est parvenue à réaliser l’objectif
pour lequel elle a été créée  ; à savoir, la tenue
d’élections libres le 23 octobre 2011, entamant,
de ce fait, la deuxième phase de la transition
démocratique.
Toutefois, on peut objectivement affirmer que
la faible présence du critère de la participation
a été un handicap qui ne permet pas, malgré
l’organisation des élections, d’affirmer que le
processus électoral s’inscrivait dans la logique
de la bonne gouvernance. Ce fut peut-être
une occasion ratée pour la consolidation des
fondements de la démocratie.
Paragraphe 2 : La phase post-constituante de
légitimité électorale
La deuxième phase du processus transitionnel
commence avec l’élection, le 23 octobre 2011
d’une Assemblée Nationale Constituante. Cette
élection marque l’entrée de la Tunisie dans une
nouvelle ère.
En tant qu’émanation directe de la volonté du
peuple exprimée par le suffrage universel, l’ANC
10 Article 8 du décret-loi n° 2011-27 du 18 avril 2011.
10 Association Tunisienne de Gouvernance
a constitué un authentique pouvoir constituant.
L’article premier du décret-loi portant élection de
l’ANC11, dispose, à cet effet, que les membres de
la Constituante sont élus au suffrage universel,
libre, direct et secret et ce  conformément aux
principes de la démocratie, de l’égalité, du
pluralisme et de la transparence12.
Ces élections qui ont connu une participation
populaire exceptionnelle de 51,9 %, aussi bien
en Tunisie qu’à l’étranger, sont les premières à
être organisées dans un environnement de liberté
totale. Elles ont donné naissance à une Assemblée
Constituante plurielle où aucun parti ne détient
à lui seul la majorité absolue. En effet, l’ANC
ne pouvait être réellement démocratique que
si elle reflétait aussi fidèlement que possible la
diversité de la société tunisienne et les différentes
sensibilités politiques qui la composent. A cette
fin, les principales forces politiques du pays se
sont mises d’accord sur le choix de l’élection
de l’ANC au scrutin de liste proportionnelle et
aux plus forts restes. Ce choix était dicté par la
volonté de représenter équitablement les forces
politiques du pays suivant leur poids respectifs
et donnait la possibilité même à des courants
politiques minoritaires d’accéder à l’ANC. La
mission principale de l’Assemblée Nationale
Constituante devrait jeter les bases des nouvelles
institutions de l’Etat à travers la rédaction
d’une constitution démocratique qui répond
aux objectifs de la révolution, notamment la
consécration des principes de liberté et de dignité
et poser les fondements de l’Etat de droit basé sur
la séparation des pouvoirs et le respect des droits
fondamentaux de l’Homme.
Le mode de scrutin retenu a été l’objet de
débats intenses mais justifiés par l’importance
de la décision finale à prendre à propos de la
composition future de l’ANC. Le résultat des
élections a donné naissance à une Assemblée
fonctionnant à l’image d’un parlement avec
une majorité et une opposition. Or, cette
11 Décret-loi n° 2011-35 du 10 Mai 2011 relatif à l’élection d’une
Assemblée Nationale Constituante.
12 Article 1.
 LA GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE
configuration de l’Assemblée n’est pas tout à
fait conforme à l’idée selon laquelle, dans une
phase de reconstruction seul le consensus doit
prévaloir. La Constitution ne doit pas être à
l’image d’une majorité ou d’une opposition ; elle
doit, au contraire, exprimer les vœux de tout un
peuple qui doit s’y reconnaitre.
Ceci dit, la commission ad hoc chargée de
l’organisation provisoire des pouvoirs publics
remet, le 2 décembre 2011, le projet final de
l’organisation provisoire au président de l’ANC qui
le soumet, à son tour, à l’Assemblée Plénière pour
débat. Ce texte dénommé « loi constituante » a
été qualifié, à juste titre, de « petite constitution ».
Il est composé d’un préambule et de 28 articles.
Quelles sont les principales caractéristiques de ce
texte ?
Il s’agit, comme son nom l’indique, d’une loi
« constituante »13.
Elle l’est, d’abord, par son origine, dans la mesure
où elle émane d’un pouvoir constituant. Elle l’est,
ensuite, par son objet, dans la mesure où elle crée
et organise les pouvoirs politiques  ; à savoir le
fonctionnement de l’institution du Chef de l’Etat
et du chef du gouvernement, d’un côté, et de
l’ANC, de l’autre.
Quelles que soient leur forme ou leur
valeur, les petites constitutions participent
à la détermination d’un droit transitoire
matériellement constitutionnel. Elles sont, par
conséquent, à l’origine d’un système juridique
intermédiaire à la fois provisoire et fondateur
qui doit se situer par rapport au système auquel
il succède. En effet, antérieurement au moment
constituant définitif, existe un ensemble de
normes constitutif d’un véritable système
juridique, partiellement formalisé certes, mais qui
comporte une catégorie de normes provisoires,
possédant les mêmes propriétés matérielles
qu’une constitution définitive sans en revêtir la
forme. Même s’il revêt un caractère provisoire, ce
texte sert à combler le vide juridique généré par
13 Loi constituante n° 6-2011 du 16 décembre 2011.
Association Tunisienne de Gouvernance
la déconstitutionnalisation du système juridique.
Il s’agit aussi, d’une loi provisoire, donc
normalement limitée dans le temps. Sa durée
expire avec le vote de la nouvelle constitution. En
effet, la plupart des constitutions provisoires sont
édictées en vue de l’adoption d’une constitution
définitive. Elle comporte une fonction que la
doctrine a pu qualifier de pré-constituante
consistant à fixer les modalités de production
de la constitution définitive. Ces constitutions
sont donc à la fois provisoires par leur durée et
transitoires du fait qu’elles permettent le passage
d’une constitution à une autre.
Cette loi organise les pouvoirs publics. Dans un
pays qui se veut démocratique, le but de toute
organisation provisoire des pouvoirs publics
est d’en modérer l’exercice et d’en limiter les
excès. Aussi, l’organisation doit-elle dans cette
perspective, veiller à assurer un certain équilibre
dans la répartition des compétences entre les
différents organes du pouvoir, en l’occurrence
entre l’exécutif et le législatif.
Elle comprend, en plus de son préambule 28
articles répartis comme suit : un premier chapitre
incluant l’article 2 et énumérant les compétences
de l’Assemblée Nationale Constituante ; à savoir
la fonction constituante, la fonction législative
et le contrôle de l’activité du gouvernement.
Un chapitre 2 limité à l’article 3 et décrivant la
fonction constituante  ; à savoir les modalités
d’adoption de la constitution. Un chapitre 3
relatif au pouvoir législatif (articles 4 à l’article
8). Le chapitre 4 de la loi est consacré, quant à
lui, au pouvoir exécutif. Il est divisé en quatre
sections ; la première (articles 9 à 14) relative au
président de la République, la deuxième (articles
15 à 19) se rapportant au chef du gouvernement,
la troisième se limitant à l’article 20 traite des
« conflits de compétences ». Quant à la quatrième
section du deuxième chapitre, elle est consacrée
aux collectivités publiques locales.
D’une façon générale, les compétences de la
Constituante se trouvent confrontées à celles
11
 LA GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE
confiées au pouvoir exécutif et plus précisément
au chef du gouvernement au détriment du
président de la République.
Le chapitre 5 est réservé au pouvoir judiciaire.
En vertu des articles 22 et 23 qui le composent,
l’autorité judiciaire exerce ses pouvoirs en toute
autonomie  ; En outre, une instance provisoire
remplaçant le Conseil Supérieur de la Magistrature
et qui exercera sa tutelle sur la justice, sera
créée en vertu d’une loi organique qui lui fixera
sa composition et ses attributions. Quant au
tribunal administratif et la cour des comptes,
ils continueront à exercer leurs compétences
conformément aux lois et règlements en vigueur.
Le chapitre 7 se rapporte à la justice transitionnelle
alors que les chapitres 8 et 9 traitent de la Banque
Centrale et des dispositions finales.
Il ne peut échapper à personne que sur le plan
quantitatif, l’organisation du pouvoir politique
a bénéficié de la part du lion aux dépens de la
fonction constituante qui semble être reléguée
au second plan. Ceci n’est pas sans rappeler le
cas de la petite constitution adoptée, sous forme
de décret, par le Bey le 21 septembre 1955
aux lendemains de la conclusion des accords
d’autonomie interne mettant fin au régime du
protectorat. Ce décret constate, d’abord, que
l’organisation antérieure des pouvoirs publics
n’est plus conforme avec le nouvel Etat de droit
issu du combat pour l’indépendance. Il procède,
ensuite, à une nouvelle organisation des pouvoirs
publics dans laquelle Habib Bourguiba, le chef
du Néo-Destour, est investi, en sa qualité de
président du Conseil, de l’ensemble des pouvoirs
législatifs et règlementaires nécessaires à la phase
de transition devant mener à l’adoption d’une
nouvelle constitution.
Quoi qu’il en soit, deux constats se dégagent
de la lecture de la loi constituante relative à
l’organisation provisoire des pouvoirs publics.
1. Elle fait du gouvernement la figure
emblématique du régime politique. Quant
12 Association Tunisienne de Gouvernance
au mandat de l’Assemblée Nationale
Constituante, s’il est bien limité dans son
objet, il n’en est pas de même en ce qui
concerne sa durée.
2. Dans une démocratie, tout mandat doit être
limité, et dans son objet, et dans sa durée ;
Or, on ne sait pas quand et dans combien de
temps cette nouvelle Constitution va naitre.
Pourquoi les constituants ont-ils refusé
d’inscrire la durée dans la loi sur l’organisation
provisoire des pouvoirs publics ? Il aurait été
adéquat, à notre avis, de mentionner à titre
indicatif cette durée d’environ un an quitte
à laisser la porte ouverte à une éventuelle
prolongation au cas où les circonstances
l’exigeraient.
On pourrait trouver dans l’histoire politique de la
Tunisie quelques éléments de réponse. En effet,
l’ANC créée pendant la période de l’autonomie
interne en vertu d’un décret beylical en date du
29 décembre 1955 s’est réunie pour la première
fois le 8 avril 1956 et ses travaux se sont
poursuivis jusqu’au premier juin 1959, date de
la promulgation de la Constitution. Il s’agit d’une
période relativement longue qui s’explique,
entre autres, par la situation politique interne
du pays caractérisée par une forte présence
de l’armée française, de la scission au sein du
néo-Destour qui a provoqué des affrontements
entre les partisans de Bourguiba et ceux de
Salah Ben Youssef, secrétaire général du parti
qui contestaient l’acceptation de l’autonomie
interne du pays, de la déposition du Bey et la
proclamation de la République le 25 juillet 1957.
La lenteur s’explique également par des
considérations externes liées au fait que les
relations entre la jeune République et la France
n’étaient pas clairement définies. Il en est de
même pour le régime politique à choisir pour la
nouvelle République.
Le travail de l’ANC s’est étalé sur trois années.
Mais il convient de rappeler à ce propos qu’elle
ne s’est pas exclusivement consacrée à la fonction
 LA GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE
constituante. En effet, tout un Etat était à construire
et elle a réservé une grande partie de ses travaux
à légiférer afin d’asseoir sur de bonnes bases le
nouvel Etat et consacrer ainsi la souveraineté du
peuple tunisien et l’indépendance du pays. Par
conséquent, la non-limitation de la durée de la
constituante de 1956 est compréhensible voire
justifiée.
L’actuelle ANC a pour mission essentielle la
rédaction de la nouvelle Constitution qui devra
consacrer la réforme de l’Etat tunisien déjà
existant pour en assurer la pérennité sur des bases
démocratiques et des institutions équilibrées. Il
ne s’agit point d’une mission de bâtisseur d’un
nouvel Etat comme ce fût le cas pour la 1ère
ANC. Ce contexte ne semble donc pas justifier
une durée prolongée pour aboutir à une nouvelle
Constitution même si d’autres opinions estiment
que la phase actuelle est aussi exceptionnelle
et que le facteur temps ne doit pas “stresser”
les constituants. Le constat actuel est que cette
assemblée semble s’inscrire dans la durée.
Pourtant, deux éléments au moins auraient dû
militer en faveur de la limitation de la mission de
l’ANC à une année environ :
1. Tout d’abord, un engagement moral pré-
électoral en ce sens signé par la plupart des
partis représentés à l’assemblée.
2. Ensuite, un autre engagement moral vis-à-
vis des électeurs qui se sont présentés le 24
octobre 2011 pour élire une ANC pour la
durée d’un an comme indiqué explicitement
dans le décret-loi convoquant ces électeurs.
Toutefois, on peut considérer que l’élément
temps peut ne pas être considéré avec sévérité
compte tenu effectivement de la primordialité
de la période de transition et surtout à partir
du moment où les élus s’attacheront à rédiger
une Constitution équilibrée, non partisane
et adaptée aux réalités de notre pays et aux
aspirations du peuple.
En juin 2013, l’Assemblée Nationale Constituante
rend public le troisième projet de Constitution
Association Tunisienne de Gouvernance
qui sera débattu en plénière. Ce projet, s’il
marque une avancée notable en matière des
droits et des libertés, il comporte néanmoins
certaines anomalies relatives notamment aux
contradictions qui frappent quelques-uns de ses
articles concernant le caractère à la fois religieux
et civil de l’Etat, le déséquilibre qui persiste entre
les deux têtes de l’exécutif au profit du chef du
gouvernement, l’absence de mécanismes efficaces
de contrôle entre les pouvoirs et l’ambiguïté qui
touche le contrôle de la constitutionnalité des
lois.
La tenue d’élections et la désignation d’un
gouvernement issu de ces élections devaient
contribuer à la restauration de l’Etat de droit et
à la mise en œuvre des objectifs de la Révolution
: vérité, justice transitionnelle et réconciliation,
transparence, participation, instauration d’une
justice indépendante, instauration de médias
indépendants, élaboration d’une constitution
démocratique, désignation d’une instance
indépendante pour la préparation des nouvelles
élections, engagement de réalisations au profit
des jeunes au chômage et des régions jusque là
marginalisées, etc.
Tout cela devant assurer progressivement une
reprise économique, une amélioration des
conditions de vie des Tunisiens et un apaisement
des tensions. Mais ces tâches apparaissent de
plus en plus ardues. Le gouvernement n’arrive
pas à prendre en mains les différents rouages de
l’Etat. une situation de non-droit et de violence,
puisqu’il s’agit maintenant d’une véritable guerre
contre le terrorisme, semble caractériser l’étape
actuelle.
Les véritables objectifs de la révolution  ; à
savoir la dignité, la liberté et l’emploi semblent
être relégués à un second plan laissant la place
à d’autres problèmes que le peuple tunisien n’a
jamais soulevés durant toute son histoire.
En effet, jusqu’aux élections du 23 octobre, le
débat autour de la religion était quasiment absent
au sein des institutions qui étaient en place. La
13
 LA GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE
révolution a été menée par des jeunes diplômés
chômeurs, de jeunes blogueurs et internautes,
qui, par les moyens modernes de communication,
ont réussi à mobiliser la rue. Ils ont été encadrés
et encouragés par l’UGTT, l’ordre des avocats,
l’association des magistrats tunisiens, des partis
de gauche, la Ligue tunisienne des Droits de
l’Homme et les mouvements féministes. Les
seules préoccupations des gouvernants ont été
politiques, administratives, de gestion des crises,
de mise sur pied d’un arsenal législatif pluraliste,
démocratique, conformément aux objectifs de la
révolution.
Mais, les élections, ont dégagé une différence
capitale entre ce “peuple de la révolution” et
“celui des élections” qui a fait confiance au
parti Ennahdha. De fait, au bout d’une période
relativement courte, du départ de Ben Ali
aux élections du 23 octobre, le mouvement a
rapidement occupé le devant de la scène et a saisi
la position de meneur du jeu de la transition. Le
parti islamiste a su mobiliser les électeurs et il
a investi la Constituante formant une coalition
gouvernementale avec le CPR et Ettakatol mais
en gardant pour lui-même les leviers de la
décision réelle et une véritable mainmise sur les
rouages de l’Etat.
Depuis cette victoire du parti islamiste, la scène
publique a vu l’apparition des groupes “salafistes”
et l’on assiste, de plus en plus, à une bipolarisation
dangereuse de la vie intellectuelle, culturelle et
politique dans le pays. Désormais, les Tunisiens
vivent le dilemme d’un projet “société islamisée”
et celui de ce que l’on a jusqu’ici pris l’habitude
d’appeler “l’héritage arabo-musulman”, avec sa
tolérance et sa modernité qui unissaient, malgré
tout, les Tunisiens sur l’essentiel.
Mais la difficulté, pour Ennahdha, en matière
de gouvernance, provient du fait que le parti
islamiste doit concilier sa capacité à gérer les
affaires politiques sans radicalisme, afin de ne
pas inquiéter les chancelleries occidentales,
et la satisfaction de sa base électorale très
conservatrice. Il cherche, à la fois, à participer
14 Association Tunisienne de Gouvernance
au système politique et à conserver son potentiel
mobilisateur et contestataire.
Mais sur les plans économique et social, et malgré
les promesses de développement et de lutte contre
le chômage faites dans le programme électoral, les
islamistes, se heurtant aux réalités de la gestion
quotidienne des affaires publiques, trouvent de
plus en plus de difficultés à assumer leur rôle de
gouvernants ce qui impacte systématiquement
sur la qualité de leur gouvernance.
A ce titre, il est intéressant de noter que la
surenchère politique va souvent l’emporter
sur la nécessité de prendre les décisions
adéquates dans les domaines qui influencent
directement la vie des tunisiens. Ces modalités
de gestion gouvernementale se sont distinguées
par la prolifération des questions secondaires
notamment à connotation religieuse au
détriment des priorités économiques et sociales
nationales. Cette approche va créer un sentiment
de confusion qui instillera le doute chez les
acteurs économiques, seuls capables de relancer
les différents secteurs vitaux de développement.
Le débat constitutionnel, au sein de l’ANC,
illustre cette situation. La rédaction de la
Constitution a pris ainsi du retard à cause de
débats articulés autour de points de focalisation
tels que le rapport entre la Chariâa et le droit
positif notamment avec la nouvelle signification
que donne l’article 141 du projet de Constitution
à l’article 1er 14 relativement aux droits de la
femme, à la liberté de conscience, de penser et
d’expression. Ce sont là, en quelque sorte, des
“abcès de fixation” autour desquels se fondent
aussi bien l’action et le militantisme politique
réel que la confrontation théorique, culturelle
14 L’article 1er du projet dispose que : ” La Tunisie est un Etat libre,
indépendant et souverain, sa religion est l’islam, sa langue est l’arabe et
son régime est la République”. Ces dispositions, qui figuraient éga-
lement dans l’article 1er de la Constitution 1959, ont été toujours
interprétées dans le sens de la description de la réalité sociologique
d’une société à majorité musulmane. L’article 141 du projet, en
prévoyant que l’islam est la religion de l’Etat, s’éloigne de cette
interprétation ancrée dans l’ordre juridique tunisien et ouvre la
possibilité à une nouvelle interprétation qui ferait de la Chariaa la
source principale du droit.
 LA GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE
et idéologique. Ces débats, censés relever des
convictions personnelles des personnes, ont été
un facteur non négligeable de désaffection des
tunisiens pour la chose politique. De ce fait, les
critères de participation et d’inclusion ont connu
un réel recul enlevant ainsi une part certaine de
la légitimité des décisions prises dans le cadre
de rédaction du projet de Constitution. N’était-
il pas plus judicieux, afin d’éviter ce décalage
entre les gouvernants et les gouvernés, d’aligner
les principes sous-tendant ces questions sur les
dispositions énoncées par les pactes des Nations-
Unies sur les droits de l’homme ratifiés par
la Tunisie et faisant partie intégrante du droit
positif ?
En plus de ces questions afférentes au statut
religieux ou civil de l’Etat, l’aspect qui a le plus
fortement handicapé l’action gouvernementale
est, sans conteste, celui de l’émergence de la
violence dans la vie politique tunisienne.
Dans toutes les sociétés, seul l’Etat détient
le monopole de la violence. D’ailleurs, cette
monopolisation de la violence “légitime” selon
les termes de Max WEBER est l’un des attributs
les plus importants de la souveraineté étatique.
L’utilisation de la force doit être seulement
exercée par les autorités officielles et habilitées,
par le droit à le faire, et ce dans le cadre de
l’Etat de droit pour garantir le respect des libertés
individuelles et publique et l’intégrité physique
et mentale des citoyens. Aujourd’hui, en Tunisie,
tel n’est plus le cas : la violence est exercée par
des groupes, souvent déstructurés, qui s’érigent
en autorité imposant par la force, la menace et
la violence des comportements et des normes
étrangers aux mœurs et traditions du pays.
La multiplication des trafics de tous genres
constitue également un facteur supplémentaire
de déstabilisation. L’exacerbation des trafics
transfrontaliers de marchandises et, dans une
certaine mesure, de stupéfiants et d’armes, en
constitue les prémices. Des acteurs incontrôlés
ont été ainsi attirés par la fragilité et la précarité
économique et sociale de la Tunisie. le chômage, la
Association Tunisienne de Gouvernance
jeunesse désœuvrée et la pauvreté deviendront de
la sorte le terreau idéal des prédicateurs salafistes
appelant à user de la violence pour imposer leur
idéologie et tirer bénéfice du désordre ambiant.
L’extension spectaculaire du territoire du “non
Etat” et la constitution de bandes et de réseaux
souvent violents sont dangereuses pour la paix
civile, pour la sécurité et pour la confiance non
seulement des citoyens, mais des investisseurs
à même de donner une nouvelle dynamique à
l’économie et à la lutte contre le chômage.
La violence de groupes politisés et radicaux a
incontestablement freiné la reprise économique,
menaçant le processus de transition et portant
atteinte à la primauté du droit et à son règne au
sein de la société tunisienne. Cette violence a pris
plusieurs formes : agressions d’artistes ; blocage
de la faculté de la Manouba ; destruction de bars,
de dépôts d’alcool, de maisons closes. L’objectif
non avoué de cette vague de violence était pour
ces groupes de se substituer à l’Etat pour imposer
à la société tunisienne des choix en matière
de religion et des pratiques fondées sur leur
propre interprétation de la doctrine religieuse
dont l’objectif premier est de porter atteinte aux
libertés fondamentales des citoyens. L’attaque de
l’Ambassade des Etats-Unis et la destruction et
le pillage de l’école Américaine, le 14 septembre
2012, a marqué aussi bien l’opinion nationale
qu’internationale.
Malgré l’arsenal juridique mis à sa disposition
pour appliquer la loi face à ces débordements, le
gouvernement, peut être à cause de son attitude
permissive vis-à-vis de ces groupements, n’a pas
été capable de mobiliser l’opinion publique pour
le soutenir ratant ainsi une occasion d’actionner
le principe de participation qui aurait dû faciliter
l’appropriation par la population tunisienne
d’une stratégie de lutte contre la violence. A cette
critique, le gouvernement, tout en condamnant
cette violence, a mis en exergue l’effet de surprise
mais a imputé aussi l’inefficacité de son action à
la bureaucratie et à sa non maîtrise des rouages
administratifs particulièrement au sein du
ministère de l’intérieur.
15
 LA GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE
Le grand débat public qui a suivi ces événements
malheureux n’a pas permis de réunir le
consensus nécessaire pour assurer une meilleure
gouvernance de la sécurité publique en Tunisie
essentiellement à cause de l’absence des critères
de participation et d’appropriation de la part
des franges les plus actives du peuple à savoir la
société civile.
Actuellement et face à l’émergence du phénomène
terroriste, les mêmes attitudes et les mêmes
réactions se perpétuent privant la Tunisie de la
réflexion et de la mise en place d’une stratégie
nationale de lutte contre la violence.
Ce climat de non droit, d’impunité et de violence
a connu son expression la plus malheureuse avec
l’assassinat de Chokri BELAID, le 6 février 2013
et de Mohamed BRAHMI, le 25 juillet 2013.
Cette situation de non droit n’a pas touché
seulement les domaines constituant, sécuritaire
mais aussi la justice.
Depuis la révolution, La justice tunisienne, s’est
retrouvée à la croisée des chemins, ballotée entre
les vieux démons des interférences de l’exécutif
et ses velléités d’indépendance. Malgré le rôle
de plus en plus militant des syndicats de la
magistrature, la question de l’indépendance
des juges est restée comme une des conditions
essentielles à la mise en place d’une justice qui
incarne les fondements de l’Etat démocratique.
Force est de constater d’ailleurs que le traitement
réservé à la délimitation de la place de la justice
dans le cadre du processus transitionnel n’a pas
été à la hauteur des aspirations des observateurs
nationaux et étrangers de la scène politique
tunisienne. Aussi bien de la part de l’exécutif qu’à
travers les travaux de l’ANC, le pouvoir judiciaire
s’est retrouvé l’objet d’interférences et de
surenchères attentant au principe de la séparation
des pouvoirs et ne respectant pas les paramètres
de la bonne gouvernance. Les dernières affaires
judiciaires traduisent ce constat et cristallisent la
crainte d’une justice sous influence.
16 Association Tunisienne de Gouvernance
A titre d’exemple, le suivi de l’affaire qui a
conduit à l’emprisonnement de Sami Fehri,
figure connue du paysage médiatique, démontre
l’existence d’interférence de la part de l’exécutif.
En effet, à la veille de la réunion de la Cour de
Cassation afin de statuer sur sa remise en liberté,
un nouveau mandat de dépôt a été émis contre
lui avec une rapidité qui ne laisse aucun doute
quant à l’intervention du ministère de la justice
dans cette affaire.
Plus surprenant encore et au moment où
l’opinion publique s’attendait à ce que la justice
condamne ave rigueur les groupes extrémistes
arrêtés en flagrant délit de saccage de l’ambassade
américaine, ces derniers s’en sortent avec
seulement deux années de prison avec sursis.
La réprobation de l’opinion publique qui était
unanime n’a pas décidé le ministère public à faire
appel de ces jugements.
Une troisième affaire attire également l’attention.
Il s’agit de celle du rappeur «  Weld 15 » qui
a écopé d’une sanction de deux années fermes
de prison pour  une chanson critiquant le corps
de la police. Si les paroles insultantes du rappeur
doivent être condamnées, est-il recevable d’un
point de vue juridique et moral, qu’une justice
post-révolutionnaire condamne à la prison ferme
un artiste ?
Les trois affaires ci-dessus mentionnées
constituent des présomptions quant à
l’interférence du politique dans le domaine
judiciaire. Ces dysfonctionnements auraient pu
être évités si le projet de la justice transitionnelle
avait été mis en place ce qui n’est pas le cas à ce
jour.
Aujourd’hui, il apparaît de plus en plus urgent
de mettre en place les instruments politiques
et juridiques garantissant l’indépendance de la
justice. Le projet de la Constitution prévoit des
dispositions garantissant une réelle indépendance
du pouvoir judiciaire car le renforcement
des prérogatives du Conseil Supérieur de la
Magistrature vers plus d’un pouvoir intrinsèque
 LA GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE
de décision indique qu’une évolution positive
dans ce domaine est à envisager.
La primauté de droit ne peut, en effet, être
instaurée que grâce à une justice indépendante
et à même de constituer un vrai pouvoir de
monitoring et d’équilibre institutionnel, de
promotion et de protection des droits de la
personne.
Section II: Le critère de
participation
La participation a pour fondement l’inclusion
de tous les acteurs de la société dans le
processus de prise de décision directement ou
par l’intermédiaire d’institutions légitimes qui
représentent leurs intérêts. Une participation
aussi large est fondée sur la liberté d’expression
et la liberté d’association. Le principe de
participation reste étroitement lié au concept de
la démocratie participative.
La démocratie participative se distingue par
l’ensemble des dispositifs et des procédures qui
permettent d’accroître l’implication des citoyens
dans la prise de la décision publique. Elle comble
les lacunes de la démocratie représentative.
La doctrine constitutionnelle n’a pas hésité à
toujours souligner les insuffisances du régime
représentatif et ses limites, particulièrement la
méfiance qu’il peut installer entre les électeurs et
les élus. En effet, le décalage qui apparait souvent
entre les promesses des politiciens et leur
comportement, quand ils sont au pouvoir peut
être la cause d’un sentiment d’incompréhension
voire de rejet du citoyen pour le politicien.
Le grand dilemme de la vie politique consiste
à concilier entre démocratie participative et
gouvernement de la majorité. Par rapport à la
démocratie représentative et à la démocratie
directe15, la démocratie participative se présente
comme un système mixte dans lequel le peuple
délègue son pouvoir à des représentants qui
proposent et votent des lois, mais conserve
15 www.toupie.org / Dictionnaire / Democratie_directe.htm
Association Tunisienne de Gouvernance
le pouvoir de se saisir lui-même de certaines
questions par le biais d’une véritable implication
dans la vie publique.
La démocratie participative ne constitue pas
seulement une exigence de la bonne gouvernance
et une condition d’efficacité des pouvoirs
publics. Elle est surtout un cadre approprié pour
la consécration des principes d’équité et d’égalité
des chances en permettant à chaque individu de
faire entendre sa voix, exprimer ses besoins et
participer à la prise de décision.
Elle peut également servir, particulièrement
au niveau local, comme un levier de mise en
œuvre de la politique de proximité et un moyen
d’incitation des populations à la participation à
l’action collective de développement et à la gestion
de la chose publique. La démocratie participative
est, par ailleurs, un facteur de la cohésion sociale.
L’implication de la population lui octroi, en effet,
un sentiment réel d’appropriation et lui permet
de participer à la création de la richesse et à
l’accès aux ressources nationales, ce qui permet,
finalement, de renforcer le lien social et de
développer la culture de solidarité et du vivre
ensemble.
A ce stade, une question s’impose: le
processus constitutionnel tunisien a-t-
il pris en considération ce principe de
participation?
Le processus constitutionnel tunisien a tiré sa
force au départ grâce à la large participation
citoyenne. Or de plus en plus, on est en droit
de constater que l’implication et l’intérêt même
porté par les tunisiens à la phase de rédaction de
la Constitution ont faibli.
Cette nouvelle situation a été créée à cause du
constat unanime du peu d’intérêt suscité par
les débats au sein de l’ANC où les constituants
ont fait preuve d’un manque de maîtrise des
sujets soumis à leur examen16. En plus, le fort
16 Les débats de l’ANC ont été souvent houleux avec de suspen-
sions de séances et des retards importants dans le traitement de
17
 LA GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE
absentéisme qui a caractérisé le déroulement des
travaux de l’ANC a été un facteur de déception
pour l’opinion publique17. Si l’on rajoute à
cela la nette tendance de l’ANC à privilégier le
traitement de questions législatives ayant trait au
fonctionnement quotidien du gouvernement au
détriment de son rôle premier de rédaction de la
Constitution, on peut comprendre la désaffection
et le désintérêt portés par le peuple tunisien vis-
à-vis de l’ANC18.
Un autre phénomène a été constaté également
c’est celui du non recours à l’expertise nationale
dans le domaine constitutionnel ainsi que le
peu d’intérêt porté au rôle essentiel qu’aurait
pu jouer la société civile au cours de cette phase
importante de la vie politique tunisienne. En effet,
et malgré un encadrement des ONG tunisiennes
par des experts de la société civile internationale
et l’apport pertinent des différentes conférences
organisées afin d’améliorer et d’enrichir le projet
de Constitution, les constituants, se fondant
souvent sur leur légitimité électorale, ont
opté pour ne pas prendre en considération les
propositions de la société civile.
Cette prise de position vis-à-vis de la société
civile a également été celle du gouvernement de
la Troïka. En effet, S’appuyant uniquement sur sa
questions essentielles pour le fonctionnement du gouvernement
telles que la discussion et l’adoption du budget de l’Etat.
17 A titre d’exemple, l’Association « Al Bawsala » a publié son
rapport sur les activités de l’ANC durant la période du 17 janvier
au 25 février 2013. Selon ce rapport, durant cette période, l’ANC
a tenu 22 séances plénières pour l’examen et la discussion de loi se
rapportant à la création de l’ISIE. La moyenne des présences est de
90 élus par séance. Le plus grand nombre de présences est de 123
élus, 3 séances ont été marquées par la présence de moins de 50
élus dont une séance avec moins de 40 députés. La moyenne des
présences est de 41% le plus grand taux de présence étant de 44%
seulement. Pour plus de détails Cf.
http://tuniscope.com/index.php/article/22363/actualites/politique/
ministres-deputes-absents-034416#.UnRk--KLJSY
18 Déjà en octobre 20121, SIGMA Conseil, en collaboration avec
le journal Le Maghreb, a publié son Baromètre politique. 70% des
tunisiens n’ont pas confiance dans les institutions partisanes, 60%
des sondés confirment ne plus croire en l’ANC, et estiment que
cette dernière n’est pas prête de prendre en considération leurs
revendications. Tandis que 55 % déclarent ne pas faire confiance
au gouvernement actuel, surtout concernant les solutions qui
se rapportent à la hausse des prix. Pour plus de détails, voir le
numéro du quotidien Le Maghreb du 09 octobre 2012.
18 Association Tunisienne de Gouvernance
légitimité électorale, et ne prenant pas en compte
les spécificités et les exigences de la période
transitoire, le gouvernement n’a pas jugé utile de
recourir à l’apport de la société civile excluant de
facto le principe de la participation d’un acteur
important du nouveau paysage démocratique
tunisien.
Cette position d’indifférence du gouvernement
s’est accentuée au point de déboucher sur les
incidents de Siliana au cours desquels, des
citoyens qui manifestaient, pacifiquement en
faveur de la prise en compte des revendications
de leur région, ont été réprimés notamment
par le recours à la chevrotine ce qui a eu un
effet négatif pour l’image du gouvernement
qui, dans ce cas aussi, a refusé le principe de la
participation populaire pour décider de l’avenir
du développement régional.
En plus de cela, les nouvelles nominations opérées
par le gouvernement de la Troïka au niveau de
toutes les structures administratives (centrales,
régionales, locales) ont eu pour critère, souvent,
l’appartenance partisane voire familiale19 et n’ont
pas été fondées sur le critère de la compétence.
Au niveau régional, la nomination des
gouverneurs s’est faite également sur une base
partisane ce qui a créé des mouvements de
contestation dont certains ont abouti à l’éviction,
par la population, du gouverneur désigné par le
gouvernement20.
De même et avec le soutien des nouveaux
gouverneurs qui disposent d’un pouvoir de
désignation au niveau local, le parti Ennahdha
a essayé d’influencer les nominations des
membres des délégations spéciales prévues par
la loi organique des communes pour remplacer
provisoirement les conseils municipaux. Les
changements ainsi effectués, peu représentatifs
19 L’exemple le plus frappant est la nomination du gendre du
chef du mouvement Ennahdha au poste du ministre des affaires
étrangères.
20 Il en est ainsi de l’éviction populaire du gouverneur de Kebili
M. Salah SEBAI en mai 2012.
 LA GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE
des sensibilités politiques locales, vont créer un
déséquilibre au sein de ces nouvelles entités au
détriment d’une large représentativité des citoyens
dans les instances de la gestion de leurs affaires
municipales. Une occasion exceptionnelle de
favoriser une participation équitable des citoyens
dans la prise de décision au niveau communal a
été ainsi ratée.
Il n’est donc pas inexact de constater que les
gouvernements de transition n’ont pas joué la
carte de la démocratie locale et ont gardé les
mêmes comportements et les mêmes traditions
de centralisation même quand il s’est agit de
décisions prises au niveau régional ou local.
Le critère de la participation nous paraît être
primordial dans la construction de toute société
démocratique car la bonne gouvernance se
construit d’abord grâce à la gouvernance locale.
Certes, le projet de Constitution a marqué
une évolution en favorisant une plus grande
indépendance des collectivités locales, toutefois,
c’est dans la mise en œuvre de cette nouvelle
approche de gestion des affaires publiques qu’il
faudra être vigilant pour concrétiser les bonnes
pratiques d’une vraie démocratie locale.
Il est à remarquer, à ce titre, que L’ANC, dans un
souci d’élargir la participation, a lancé un appel à
la société civile pour donner différents points de
vue concernant la Constitution. Elle a reçu, à cet
effet, un certain nombre d’experts indépendants,
d’associations et de représentants de la société
civile, d’académiciens et même de politiciens
nationaux et étrangers. Ces derniers ont tous
formulé des avant-projets, des propositions
et même des critiques. Malheureusement,
l’intervention du politique n’a pas permis à ce
processus de concertation et de participation
d’aboutir à une véritable prise en considération
des propositions qui ont été faites vidant de son
sens ainsi cette alternative louable.
Toutefois, force est de constater qu’une véritable
synergie s’est enclenchée lors des débats autour
de l’article 1er de la Constitution. une crise
sociopolitique grave a mis face à face les thèses
Association Tunisienne de Gouvernance
d’Ennahdha et celles du reste des sensibilités
politiques représentées. L’inclusion de la Chariâa
en tant que source suprême du droit n’a pas
été acceptée par une partie non négligeable
de l’opinion publique tunisienne. Grâce aux
manifestations et aux mouvements populaires
dans les deux camps, un consensus a émergé entre
les constituants et la société civile. Les médias ont
joué également un rôle déterminant en mettant
en exergue les opinions divergentes des différents
protagonistes et la raison l’a emporté puisque les
termes retenus ont été unanimement acceptés
même si l’article 141 du projet de Constitution
met la religion en tant que limite aux pouvoirs
des constituants dérivés. Malgré les défaillances
citées, le processus constituant tunisien a vu des
formes de participation qu’il est intéressant de
citer ici. A ce titre, il nous parait intéressant de
rappeler que l’ANC s’est tournée vers l’opinion
publique et la société civile pour une question
importante pour la réussite de la période de
transition à savoir la question de la justice
transitionnelle.
En effet, sous l’égide du ministère des droits
de l’homme et de la justice transitionnelle, un
dialogue national s’est tenu et a vu la participation
des organisations non gouvernementales, des
associations et des partis politiques qui ont
pris une part active à l’élaboration de la loi sur
la justice transitionnelle. Une participation qui
n’est pas au-dessus de toute critique, mais qui
demeure un pas positif en vue du renforcement
l’établissement de la démocratie participative.
Aujourd’hui, on assiste à la plus grande des
crises politiques que le pays a connues depuis 14
janvier, à cause de la négligence de la démocratie
participative.
Depuis plusieurs semaines en effet, une crise
politique mine tout le processus et exacerbe
les tensions entre les différentes parties. Cette
crise qui a commencé par des sit-in et des
manifestations menés par des constituants ainsi
que par des milliers de citoyens au BARDO
devant le siège de l’ANC demandant le départ du
19
 LA GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE
gouvernement et la dissolution de la Constituante,
a fort heureusement abouti aujourd’hui à un
dialogue national dont on espère des retombées
positives pour la construction du nouvel édifice
démocratique tunisien.
Cette situation de blocage démontre l’importance
et l’utilité du respect de l’avis du citoyen dans les
affaires publiques. Elle prouve aussi la fragilité de
l’argument de la légitimité électorale qui ne doit
pas en réalité être perçu comme un mandat sans
limites donné aux élus surtout dans une période
aussi délicate qu’une transition démocratique.
Section III:
Le critère de transparence
La transparence est fondée sur la libre circulation
de l’information. Les personnes concernées
peuvent directement avoir accès aux processus
et aux institutions et l’information accessible est
suffisante pour comprendre et assurer le suivi des
questions.
La transparence implique d’informer le public
sur l’action du gouvernement qui devient
redevable devant les citoyens responsabilisés et
ainsi associés à l’exercice du pouvoir politique.
Les Révolutionnaires français l’avaient déjà
compris quand ils ont inscrit ce principe dans
l’article 15 de la Déclaration des droits de
l’homme et du citoyen de 1789 : « La société a
le droit de demander compte à tout agent public
de son administration ». Les révolutionnaires
américains partageaient les mêmes idées. En
1822, James Madison relevait dans une lettre à
William T. Barry, alors lieutenant-gouverneur du
Kentucky : « Un gouvernement populaire sans
information populaire, ou doté des moyens de
l’acquérir, n’est que le prélude à une farce ou à
une tragédie, ou peut-être les deux. Le savoir
gouvernera toujours l’ignorance. Et un peuple
qui entend rester son propre maître, doit s’armer
du pouvoir que donne le savoir »21. Ainsi, si le
21 Cf. cette lettre sur http://press-pubs.uchicago.edu/founders/
documents/v1ch18s35.html
20 Association Tunisienne de Gouvernance
fondement du principe de transparence est la
citoyenneté, la transparence ne saurait être un
choix pour les gouvernants mais une obligation.
Elle signifie, en effet, que le citoyen a droit à une
observation de l’administration dans la mesure
où il peut faire valoir sa propre vision dans la
gestion des affaires publiques.
Quand les citoyens sont des partenaires de
l’administration, ils participent ainsi à la définition
et à la poursuite des objectifs gouvernementaux.
La transparence n’est donc pas une fin en soi,
elle est un moyen avec la participation et la
collaboration de parvenir à un « gouvernement
ouvert » aux citoyens (open government).
Peut-on dire alors que le processus
constituant tunisien a respecté le principe
de transparence?
Après la chute de l’ancien régime, on peut
remarquer que les trois gouvernements de
transition ont essayé de s’ouvrir à l’opinion
publique avec les conférences de presse organisées
régulièrement par le chef du gouvernement.
Ces conférences de presse mettaient en relief la
politique gouvernementale conduite dans les
divers domaines et permettaient aux citoyens de
garder un œil de regard sur les choix opérés par
l’équipe gouvernementale.
Cependant, la politique du gouvernement de la
Troïka en matière des nominations a été toujours
une politique allant à l’encontre des exigences
de la transparence. En effet, les nominations au
sein des institutions et des entreprises publiques
étaient fondées non pas sur la compétence et la
concurrence mais purement et uniquement sur
l’appartenance partisane ou même familiale.
Selon les chiffres et les statistiques avancées par
l’Union Tunisienne du Service Public et de la
Neutralité de l’Administration (UTSPNA), 90 %
des nominations dans le secteur public depuis
le mois de décembre 2011 et jusqu’au mois de
février 2013 ont été faites par le gouvernement
 LA GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE
sur la base d’orientations partisanes, régionales
ou familiales.
Selon la même source, 87% des nominations dans
le secteur public ont été faites pour des membres
de la Troïka (Ennahdha, CPR et Ettakatol) dont
93% ont été en faveur des partisans d’Ennahdha.
L’UTSPNA a révélé aussi que sur 212 nominations
dans l’administration publique, 114 ont été
publiées dans le JORT (Journal Officiel de la
République Tunisienne), par contre 98 ne l’ont
pas été ce qui constitue une violation des règles
de la publicité qui constitue un des fondements
du droit administratif tunisien.22
L’inventaire des numéros du JORT de l’année
2012 montre que seulement une trentaine de
nominations avec soit le rang de ministre, soit
le rang de secrétaire d’Etat ont été faites. On en
dégage également des nominations non pas été
publiées dans le JORT, ou encore publiées avec
beaucoup de retard et même avec des erreurs:
• 9 nominations avec rang de ministre, dont:
––4 réalisées par la présidence dont 2 ont quitté
leur fonction
––5 réalisées par le premier ministère, dont 2
pour des conseillers et 2 qui concernaient un
même poste ‘Chef de Cabinet’ pour lequel se
sont succédé deux personnes.
• 20 nominations avec rang de secrétaire d’Etat
dont :
––8 concernant des conseillers (7 au premier
ministère et 1 à la présidence)
––une qui n’a pas été retrouvée au JORT, il
s’agit de celle de Samir Ben Amor, conseiller
à la présidence.
22 http://www.businessnews.com.tn/details_article.
php?t=519&a=39508&temp=3&lang
Association Tunisienne de Gouvernance
––la dernière publiée au JORT concernant le
directeur de cabinet du Président de l’ANC et
dont la date d’effet remonte au 08/12/2011,
Soit une publication au JORT avec près d’un
an de retard !
En outre, il est intéressant de noter que près
de la moitié de ces nominations concernaient
des conseillers avec des rangs et des privilèges
différents sans qu’aucune explication ne soit
fournie, personnalisant ainsi encore plus le pouvoir
d’octroyer des prébendes publiques. Ainsi Hamadi
Jebali, chef du gouvernement, sur les 10 conseillers
qu’il a nommés, n’avait octroyé le rang de ministre
qu’à deux d’entre eux. Le reste des conseillers
ont obtenu le rang de secrétaires d’Etat. L’opacité
adoptée pour les nominations gouvernementales
peut être considérée comme une brèche dans
l’application du principe de la transparence, un
des piliers de la bonne gouvernance.
Toutefois, aucun observateur ne peut nier que,
dans d’autres domaines notamment, lors de la
sélection des membres de l’instance supérieure
indépendante pour les élections, le principe
de la transparence a été respecté. En effet, Le
tri des candidatures a été soumis à une grille
de sélection préalablement adoptée et publiée.
Tout le processus a été ouvert au contrôle et à
l’observation des citoyens et des médias. la
diffusion des auditions sur la télévision nationale
et la publication simultanée des résultats, en
partie assurée par les ONG présentes sur place
(le Centre Carter et Bawsala …) sont autant
d’éléments qui témoignent de la volonté, voire
de la nécessité ressentie par les responsables
d’avoir une approbation, tant à l’amont qu’à
l’aval et ce malgré certaines carences et mauvaises
applications sanctionnées par un sursis à
exécution prononcé par le tribunal administratif
qui a gelé tout le processus et l’a remis à plat. Ce
non aboutissement ne peut occulter la volonté
de transparence qui a animé les responsables du
processus de sélection. Ainsi, malgré l’échec de
cette initiative, on peut considérer qu’une volonté
réelle de transparence sous-tendait le processus
de sélection des membres futurs de l’ISIE.
21
 LA GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE

Bien que se limitant seulement au domaine

des nominations, par ailleurs très important
pour la bonne gestion des affaires publiques, la
vérification du critère de transparence doit être
considérée comme un préalable à tout monitoring
de l’action gouvernementale car elle garantit
l’équité et l’égalité de tous les citoyens pour
l’accès aux postes de responsabilité. Il ne peut,
en effet, être envisageable d’exiger la reddition de
comptes de la part de responsables qui doivent
leurs postes à leur allégeance politique sans que
pour cela un processus de contrôle voire de
sanction, ne soit prévu pour limiter toute sorte
d’excès de pouvoir.

Ce dispositif de monitoring ne pourra être

efficace que si le critère de la transparence fait
partie intégrante d’une approche de gestion des
affaires publiques respectant les paramètres de
la bonne gouvernance et ce dans le cadre d’un
processus de consensus national qui ne se limite
pas d’ailleurs aux aspects de la gouvernance
politique mais doit nécessairement englober les
questions économiques et financières.

22 Association Tunisienne de Gouvernance

 LA GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE
Chapitre II:
La gouvernance économique
et financière en Tunisie
Aujourd’hui, dans une Tunisie en pleine mutation
politique, juridique, économique et sociale, les
règles de bonne gouvernance et de transparence
doivent être renforcées à tous les niveaux et
érigées en tant que valeurs cardinales imprégnant
l’esprit et le comportement des citoyens au
quotidien. Il est, par ailleurs, recommandé que
la nouvelle constitution en cours de finalisation,
mentionne et garantisse leur mise en pratique
dans tous les domaines.
Ce chapitre traitera du volet économique et
mettra en exergue, à partir d’une approche
gouvernance, les problématiques observées
aujourd’hui sur le terrain et qui ont tendance à
constituer des entraves à la relance économique
et même à la construction démocratique.
Il faut remarquer, de prime abord, que depuis
longtemps en Tunisie, la gouvernance souffre de
plusieurs lacunes notamment dans les domaines
économique et financier23.
Des lois ont été adoptées (notamment la loi
sur la sécurité financière votée en 2005) et des
recommandations faites de la part de plusieurs
institutions de régulations afin de remédier à
cette situation. Cependant au niveau pratique,
nous sommes loin du minimum requis en
termes de normes et de standards appliqués! Des
défaillances sont constatées notamment dans le
fonctionnement des instances de surveillance
et de régulation au sein de l’Etat, mais surtout
en ce qui a trait aux questions d’éthique et de
transparence. Les conflits d’intérêts, la non
fiabilité des comptes-rendus, la gestion partisane,
le manque de séparation des pouvoirs, les
confusions de rôles, l’irresponsabilité de certains
acteurs et les complaisances constatées dans les
23 Voir les rapports du FMI, de la Banque Mondiale, de la BAD et
de l’OCDE de 2000 jusqu’à 2011.
Association Tunisienne de Gouvernance
dossiers, nous donnent une première idée sur
l’ampleur des dégâts relevés dans la pratique.
Section I :
L’état de la gouvernance
économique et financière en
Tunisie
Dans une Tunisie post-révolution, aspirant à
une vie politique, sociale et économique dont le
maître mot, serait la bonne gouvernance, nous
vivons une phase de transition pleine d’enjeux et
de défis, mais aussi une phase semée d’obstacles
et d’ambigüité où la construction démocratique
n’est pas aisée et nécessite une vigilance accrue
de la part des différentes parties prenantes,
notamment de la société civile, des associations
et autres organisations non gouvernementales.,
Sur le plan économique et social, le
déclenchement de la révolte des jeunes à Sidi
Bouzid en décembre 2010, a révélé au grand
jour le déficit de gouvernance qui caractérise
l’économie tunisienne. En effet, la Tunisie a
payé lourdement la facture de la mauvaise
gouvernance. Une corruption qui a gangréné
l’administration et a creusé les inégalités sociales
et régionales. Une dégradation du climat des
affaires qui a alimenté les fuites de capitaux et
a découragé l’investissement étranger24. Des
conseils d’administration d’entreprises publiques
gérés de façon autocratique, ouvrant la porte à
toute sorte de dérapage. Des banques dont les
actifs sont criblés de créances non performantes
et qui trainent à adopter les exigences de
transparence de Bâle 2, alors que l’heure de Bâle
3 a déjà sonné. Un marché financier miné par les
délits d’initiés. Bref, un déficit de gouvernance
qui a impacté négativement le développement
économique en Tunisie et qui a contribué à faire
24 Se référer aux rapports de Transparency International de 2009,
2010 et 2011.
23
 LA GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE
perdre 2 points de croissance annuelle25.
Paragraphe 1 : Les éléments de la bonne
gouvernance économique
Avec le déclenchement de la révolution du 14
janvier 2011, nous avons estimé que le moment
était donc historiquement favorable pour
construire, créer, et adopter les nouvelles bases
de construction, d’organisation et de régulation
pour de la Nouvelle économie tunisienne.
Evidemment, cela devra transiter nécessairement
par l’introduction des normes de bonne
gouvernance à tous les niveaux :
Au niveau des administrations  : la bonne
gouvernance est une condition indispensable
pour générer un véritable contrat social et une
confiance entre administrateurs et administrés,
garants de l’assainissement des finances publiques
et du climat des affaires pour les investisseurs
nationaux et étrangers et de l’équité au niveau de
la gestion du marché de l’emploi.
Au niveau du secteur financier  : l’adoption
des exigences prudentielles en matière de
fonctionnement et de transparence, contribuera
à améliorer la qualité des actifs bancaires et des
services financiers et à assurer l’efficience du
marché financier.
Au niveau des entreprises  : une séparation
des fonctions de contrôle et de gestion, un
fonctionnement efficient des différents organes
sociaux et un statut d’Administrateur indépendant
conforme aux normes internationales26, sont
autant de gages de transparence et d’une bonne
gouvernance créatrice de richesse.
25 www.lemonde.fr/economie/article/2011/12/12/les-islamistes-
jouent-leur-credibilite-sur-l-enjeu-economique_1617293_3234.
html
26 L’Administrateur indépendant est un administrateur libre de
conflits d’intérêts qui n’a aucune participation significative et
aucune fonction salariale ou managériale au sein de l’entreprise
où il siège. Les Administrateurs indépendants sont considérés
aujourd’hui dans les pays développés et les grandes institutions,
comme étant des acteurs de premier plan en matière de gouver-
nance, apportant compétence, diligence et intégrité aux Conseils
d’administration.
24 Association Tunisienne de Gouvernance
Certes, l’établissement d’un Etat de droit serait
nécessaire pour tarir les sources de clientélisme,
de népotisme, d’abus de pouvoir et de trafic
d’influence. .Mais, l’ancrage de la culture de la
bonne gouvernance dans le tissu économique
tunisien s’avère déterminant pour permettre à nos
entreprises et banques de rattraper les standards
internationaux de performance et de qualité des
services. Les agences de notation internationales
nous scrutent. La bonne gouvernance est loin
d’être un simple effet de mode. Nous devons la
mesurer (critères financiers et extra-financiers,
governance ratings) et la définir très objectivement
en intégrant nos spécificités tunisiennes.
Qu’en est-il aujourd’hui sur le terrain de toutes
ces exigences, de tous ces préalables  ? La
gouvernance a-t-elle bien avancé en Tunisie ? Au
niveau économique et financier, y a-t-il plus de
transparence, plus d’efficience, plus d’éthique  ?
Quelles sont les mesures qui sont prises et quels
sont les obstacles qui demeurent ? Quel constat
et quel bilan peut-on tirer aujourd’hui après plus
de 30 mois de la révolution tunisienne ?
La Tunisie souffre actuellement (octobre 2013)
d’un abus de pouvoir et d’un ensemble de
malversations qui touchent différents secteurs
d’activités de l’économie nationale. La banque
et la finance sont prioritairement concernées
et leur gouvernance est défaillante du moins
dans un certain nombre de structures  :
Conseils d’administration très mal composés,
dysfonctionnement des Comités d’audit, absence
de systèmes de reporting fiables, gestion des
risques défaillante, mauvaise répartition des
tâches, centralisation du pouvoir, défaillance de
la gouvernance opérationnelle, communication
financière et comptable en manque de fiabilité
et de pertinence…Tous ces éléments font en
sorte que nos banques, notamment publiques,
commencent à perdre la confiance de leurs
clients, de leurs salariés et de l’ensemble même
de leurs parties prenantes.
Le secteur des transports est tout particulièrement
touché par cette vague de mauvaise gouvernance
 LA GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE
dans nos entreprises publiques. Des PDG trop
autoritaires concentrant beaucoup de pouvoir
ces dernières années, ont détruit de la valeur
dans leurs entreprises respectives à travers
notamment, des stratégies hasardeuses dont les
intérêts recherchés se recoupent souvent avec
les intérêts des clans mafieux qui ont sévit dans
notre pays.
Mais avant d’aborder les problématiques d’ordre
micro-économique, essayons d’établir un bilan
au niveau macro-économique et de relever les
principaux indicateurs à ce niveau.
Paragraphe 2 : La situation économique
actuelle en Tunisie
La situation économique de la Tunisie reste
tendue aujourd’hui et les marges de manœuvres
deviennent de plus en plus réduites, avec un
déficit courant qui pointe à 7.4 % pour 2013,
une croissance négative durant 2011 corrigée
à - 2.2 % et relativement faible en 2012 et en
2013 évaluée à une moyenne de 3 % au plus,
avec une accentuation de la baisse de l’activité,
avec la poursuite des pressions sur la balance des
paiements avec le maintien du déficit courant
à un niveau élevé, au cours des huit premiers
mois de l’année 2013, soit 5,4% du PIB contre
5,7% une année auparavant et ce, en raison du
creusement du déficit du commerce extérieur.27
Globalement, pour l’année 2013, les
résultats liminaires enregistrés dénotent d’un
essoufflement de l’activité économique avec
une baisse de la demande intérieure, impactant
le rythme des exportations et entrainant une
balance commerciale déficitaire pour septembre
2013 à hauteur de 8 milliards de dinars, Dans
la même veine, le rythme des exportations a
notamment baissé au niveau du secteur des
industries mécaniques et électriques, ainsi que
des industries du textile, habillement, cuirs et
chaussures.
27 Communiqué du Conseil d’administration de la Banque Cen-
trale de Tunisie (BCT) réuni le 25 septembre 2013.
Association Tunisienne de Gouvernance
Par ailleurs, nous constatons la poursuite de
la baisse des investissements directs étrangers
(-0,7% au cours des huit premiers mois de
2013),   le repli de l’excédent de la balance des
opérations en capital et financières d’environ 790
MDT, la persistance des pressions sur le taux de
change du dinar, en relation avec l’évolution des
indicateurs économiques et financiers,
enregistrant une baisse de 7,7%, depuis le début
de l’année et jusqu’au 20 septembre 2013, vis-
à-vis de l’euro et de 5,4% par rapport au dollar
américain. A noter, le maintien, à des niveaux
élevés, des besoins des banques en liquidité,
au cours du mois de septembre 2013 et pour
le cinquième mois consécutif, ce qui a amené
la BCT à poursuivre l’octroi de facilités au
secteur bancaire au titre du refinancement, afin
de réguler la liquidité du marché monétaire au
vu de l’évolution de ses facteurs déterminants
objectifs. Rappelons  également, la poursuite du
ralentissement du rythme des dépôts auprès du
système bancaire, au cours des huit premiers
mois de l’année en cours (hausse de l’encours de
3,7% contre 5% au cours de la même période de
2012), surtout les dépôts à vue et les comptes
d’épargne ;
Ces éléments et d’autres ont impacté la balance
générale des paiements qui souffre de   la
poursuite des pressions subies, avec le maintien
du déficit courant à un niveau élevé, au cours des
huit premiers mois de l’année en cours, soit 5,4%
du PIB contre 5,7% une année auparavant et ce,
en raison du creusement du déficit du commerce
extérieur;
A noter également, le maintien des avoirs nets en
devises à un niveau acceptable, atteignant 11.291
MDT ou l’équivalent de 103 jours d’importation
à la date du 25 septembre 2013 contre 9.983
MDT et 98 jours, à la même date de l’année
dernière qui ont atteint, les 9.200 MDT ou 96
jours d’importation contre 145 jours au mois de
janvier 2011.
Concernant l’inflation, elle demeure à des
niveaux élevés, soit 6,4% et 5 % hors produits
25
 LA GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE
alimentaires frais. Cependant, l’élément le plus
préoccupant reste la crise des liquidités que
traverse la Tunisie en ce moment. Ainsi on note
une baisse des dépôts à terme de 7,2%, comparée
à la même période de l’année 2012.
La BCT a dû donc intervenir sur le marché
monétaire en injectant une enveloppe
quotidienne moyenne de 3,4 milliards de dinars
depuis une année.
Le taux d’intérêt moyen a connu une hausse pour
s’établir à 3,73% depuis le début du mois d’avril
courant contre 3,48% pour le mois de mars et
3,42% en février.
L’un des indicateurs les plus alarmants également
est la valeur du dinar tunisien qui est donné à 2.3
par rapport à l’euro et 1.7 par rapport au dollar
d’ici fin 2013.
Section II:
Pour une nécessaire cohésion
des décisions économiques
et une meilleure gestion des
dossiers post-révolution
Ces éléments impacteront certainement le
niveau des investissements qui ne peuvent
être «  boostés  » que par des taux d’intérêt
plus favorables, une stabilité politique au
RDV, un climat sécuritaire plus serein et des
infrastructures améliorées. Plus structurellement
et au niveau macroéconomique, la réflexion est
plus profonde et l’analyse doit prendre en compte
un ensemble de paramètres qui rentrent en jeu
dans l’optimisation de la décision politique à
ce niveau. En effet, aujourd’hui, il peut s’avérer
évident qu’une politique de rigueur ou d’austérité
serait la solution unique pour « sauver les
meubles » et amorcer un nouveau départ. Cette
politique qui prône la hausse de la fiscalité et la
baisse des dépenses publiques dans l’objectif de
réduire le déficit, se justifierait en ce moment en
Tunisie, par l’enregistrement d’un déficit courant
en forte hausse et qui a atteint 6%, ainsi que par
l’inflation rampante qui nuit au pouvoir d’achat,
26 Association Tunisienne de Gouvernance
notamment celui de la classe moyenne, véritable
levier de l’économie tunisienne. Notons que dans
le cadre de cette politique et afin de maîtriser
l’inflation, le gouvernement serait amener à tenter
d’encadrer les salaires et d’éviter les mouvements
de hausse à ce niveau, ce qui risque de porter
un coup de plus au pouvoir d’achat des citoyens,
surtout que de l’autre côté, il faut s’attendre à des
hausses au niveau de l’imposition des salaires et
une augmentation des taxes. A la différence d’une
politique de relance, où les salaires seraient révisés
à la hausse avec des risques de provocation d’une
sous-performance des entreprises, impactant in
fine la création d’emploi, outre le fait que les
hausses de salaires peuvent également provoquer
une hausse générale des prix et ainsi engendrer
un cercle vicieux.
Le mérite d’une politique de rigueur se situerait
essentiellement sur le moyen et long terme, à
travers la restauration des comptes publics et
de la balance des paiements, favorisant ainsi la
confiance dans l’économie, la stabilité du taux de
change, et augmentant l’investissement et les flux
d’IDE (entrée de capitaux étrangers). À terme, la
compétitivité économique est améliorée ce qui,
par suite, augmentera le nombre d’emplois dans
l’économie (en particulier dans le secteur privé).
Mais les questions qui se posent aujourd’hui, sont
celles de savoir si les Tunisiens seront prêts ou
non aux sacrifices à court terme ? Accepteront-ils
des baisses salariales? Par ailleurs, aujourd’hui,
les attentes des opérateurs se concentrent plutôt
sur la relance qui doit se produire au plus vite et
la reprise des activités qui doit être perceptible
dès le premier semestre 2014.
Sur un autre plan, des problèmes de gouvernance
surgissent en Tunisie également dans certaines
institutions, considérées comme incontournables
en termes de gouvernance publique.
Paragraphe 1 : Le rôle de la Banque Centrale
de Tunisie (BCT)
Ainsi, la Banque Centrale de Tunisie (BCT) qui
constitue en elle-même un organe de gouvernance
 LA GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE
économique et financière, cumulant les fonctions
d’institution d’émission mais aussi de régulation
du système bancaire et de la vie économique
et financière,  souffre elle-même de quelques
problèmes de gouvernance notamment dans les
conflits d’intérêts qui caractérisent la composition
de son Conseil d’administration, mais aussi dans
son fonctionnement, sa communication et ses
relations avec les autorités gouvernementales ! La
BCT ne doit-elle pas faire évoluer ses statuts datant
des années 60 ? Ne doit-elle pas faire évoluer ses
prérogatives et renforcer son autonomie pour
garantir plus d’impartialité et de compétence dans
ses prises de décisions ? A-t-elle assez de leviers
aujourd’hui pour pouvoir recadrer les politiques
économiques du gouvernement vers plus de
respect et de conformité aux fondamentaux et
aux équilibres vitaux de la Tunisie ?
Il est urgent à notre avis de réformer cet
organe vital de la gouvernance économique et
financière en Tunisie, en lui donnant toutes les
conditions propices afin de bien exercer ses
missions. Ainsi, nous suggérons d’abord que les
dirigeants de la BCT, notamment le gouverneur
et le vice-gouverneur soient élus par un collège
d’administrateurs représentant les parties
prenantes ayant des intérêts et des liens profonds
avec la BCT. Ces mêmes administrateurs doivent
élus dans une Assemblée Générale élective qui
serait l’organe suprême de la gouvernance de la
BCT.
Par ailleurs, il est important que le Conseil
d’administration de la BCT soit l’organe de
surveillance et de contrôle et qu’il puisse être
composé de compétences et d’administrateurs
indépendants, qui puissent planifier les
politiques monétaires de l’Etat en conformité
avec les objectifs et les obligations en matière de
préservation des fondamentaux et des équilibres
vitaux de la nation. Le gouverneur avec l’aide
de son équipe opérationnelle, sera chargé de
veiller à l’adoption et à la mise en œuvre de
cette politique monétaire sous la supervision du
Conseil d’administration.
Association Tunisienne de Gouvernance
Au niveau de la communication, la BCT doit
être tenue d’assurer une communication fluide
et régulière, mais surtout fiable et transparente,
donnant aux différents opérateurs économiques,
une idée claire et non « tronquée » ou «politisée »
sur les comptes de l’Etat et les principaux
indicateurs macro-économiques.
Il est recommandé également que la BCT soit
impliqué en amont, dans la conception et dans
les réflexions autour des politiques économiques
pour qu’elle puisse contribuer à orienter ces
politiques dans l’intérêt du pays et qu’elle puisse
accompagner les décideurs politiques tout en
leur donnant les compléments d’informations
nécessaires et les connaissances requises en
matière de politiques monétaires.
La BCT doit renforcer sa veille sur la bonne marche
du secteur bancaire tout en laissant les marges
nécessaires aux différentes institutions pour
qu’elles puissent évoluer en toute confiance et
suivant des plans de développement stratégiques
bien structurés dans le temps et pertinents dans
les objectifs.
Paragraphe 2 : Le dossier des entreprises
expropriées
Par ailleurs, il est important d’évoquer dans le
cadre des problématiques de gouvernance en
Tunisie notamment au niveau micro-économique,
la question des entreprises expropriées et des
biens confisqués appartenant aux anciennes
familles et clans mafieux au pouvoir.
Ce dossier dénote à lui seul de l’ampleur des
mauvaises pratiques de gouvernance en Tunisie,
même après une révolution. Ainsi, jusqu’à
aujourd’hui, nous avons du mal à avoir des
rétro-planning clairs et fiables et des informations
transparentes sur la gestion des entreprises
expropriées. Sur quelle base juridique, ces
entreprises sont-elles gérées  ? Leurs intérêts
sociaux sont-ils défendus  ? Quid des états
financiers  ? Ces entreprises ont-elles gagné ou
perdu après le 14 janvier 2011 ? Le contribuable
27
 LA GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE
n’est-il pas amené aujourd’hui à supporter les
pertes de quelques unes de ces entreprises, au
lieu d’en profiter dans le bon sens et suivant les
règles appropriées.
Des 118 entreprises expropriées, quelques unes
ont été liquidées déjà et les autres (plus d’une
centaine), sont encore gérées par l’Etat avec des
résultats mitigés. De l’avis et des témoignages
relevés par nos experts et nos collaborateurs
sur le terrain, des irrégularités et même des
malversations se sont produites dans ces
entreprises, considérées comme des fleurons de
l’économie tunisienne. Il faut surtout insister
sur le fait que la gestion de ces entreprises
n’était pas vraiment optimisée à cause des
lourdeurs administratives et procédurales, et
de l’inexpérience de certains administrateurs
judiciaires nommés à la tête de ces entreprises.
Pour un bon nombre de ces entreprises, il y a
eu des pertes voir des destructions de valeurs
et certaines sont carrément à l’arrêt, ce qui
représente une perte pour le citoyen tunisien qui
n’a pas pu profiter de ces biens récupérés grâce à
son mouvement révolutionnaire notamment.
Pis, une société de type Holding a été lancée et
greffée sur une autre entreprise expropriée. Le
tout formant aujourd’hui : Al Karama Holding.
Cette société, devenue la plus grande et la plus
importante du pays, réunit l’ensemble des autres
entreprises expropriées et leurs actifs. Al Karama
Holding est chargée de gérer, d’optimiser et de
vendre ces entreprises au bénéfice de l’Etat.
Cependant, plusieurs signes, d’abus de pouvoirs
et de mauvaise gestion des deniers publics sont
28 Association Tunisienne de Gouvernance
relevés. D’abord, nous constatons un manque
de transparence flagrant dans cette entreprise.
Nous n’avons aucune idée sur ses comptes, ses
recrutements, sa bonne marche et ses échéances.
Elle gère un patrimoine colossal et elle serait
incapable de continuer à se développer dans ce
climat de suspicion ?
Il est recommandé donc à travers ce rapport entre
autres, des éclaircissements sur le fonctionnement
de cette entreprise et sur la grille salariale qu’elle
applique à ses cadres, soient communiqués afin
de mettre fin à l’opacité qui entrave la gestion de
cette entreprise.
Nous exigeons également une transparence totale
dans la gestion de ce dossier des entreprises
expropriées avec un suivi et une supervision
aptes à contribuer à la relance de ces entités.
Une structure plus appropriée, équipée elle-
même d’un système de gouvernance performant,
serait PLUS apte et qualifiée pour continuer à
gérer ces entreprises et optimiser leurs ventes
pour le bien de l’Etat Tunisien.
Enfin, toujours sur le plan économique, nous
avons relevé un manque de compétences,
notamment jeunes, dans l’administration et
la gestion des affaires de l’Etat. Ce manque de
compétences est flagrant à tous les niveaux des
rouages et entrave la bonne marche du pays.
Compétence, intégrité, indépendance et diligence
doivent être les maîtres mots de la prochaine
phase de transition et de construction de la
nouvelle économie nationale.
 LA GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE

Conclusion
En guise de conclusion et même s’il ne s’agit que d’un
rapport préliminaire, le constat du non respect des
paramètres de la bonne gouvernance dans la gestion
des affaires publiques en Tunisie est sans appel.
ce soit dans le domaine du politique ou dans les
domaines économiques, financiers, culturels, de
très importantes améliorations du système de la
gouvernance restent à faire.

Certes, il ne peut pas être exigé d’un gouvernement
en pleine transition d’adopter une approche de
gestion gouvernementale à laquelle il n’est pas
préparé. Toutefois, en Tunisie, c’est l’absence
aussi bien de volonté réelle que de vision claire
quant à la consécration des principes de la bonne
gouvernance qui pose problème. Un effort
substantiel devra être consacré par les actuels
gouvernants de la Tunisie. Il s’agit de l’avenir
même de l’Etat tunisien. Une nouvelle culture
de la bonne gouvernance devra constituer en
avenir un objectif primordial à atteindre. Que
A notre sens, le critère de la participation peut
constituer une garantie pour que le processus de
prise de décision publique puisse être efficace. C’est
la participation la plus large de toutes les parties
prenantes à la vie économique, sociale et culturelle
qui fondent toute légitimité réelle des gouvernants.
Nous estimons donc que des recommandations
doivent être avancées pour que les objectifs de
la bonne gouvernance soient réalisés. A titre
indicatif et non limitatif, nous considérons que les
recommandations suivantes peuvent être formulées :

1-L’organisation d’un forum annuel relatif à la bonne gouvernance avec la participation de toutes
les parties concernées par cette thématique et qui présenterait le rapport de l’ATG sur la bonne
gouvernance.

2-Créer des observatoires régionaux de gouvernance qui auront la mission de monitoring de la

décision publique au niveau régional et local. Les moniteurs de ces observatoires devront recevoir
une formation adéquate en matière d’évaluation des critères de la bonne gouvernance.

3-Création d’un comité d’éthique pour les nominations aux postes de direction publique. Il s’agira
d’un comité apolitique qui soumettra son rapport et ses recommandations à une commission
parlementaire chargée de respecter les règles de la bonne gouvernance et qui devra se prononcer
sur ces recommandations dans un délai maximum de 15 jours.

4- Développer les attributions des corps administratifs de l’inspection afin d’en faire un instrument
d’évaluation des performances des décideurs publics avec pouvoir de proposition de révocation.

5- Concevoir un système de gouvernance économique et financière apte à garantir une gestion

optimale des deniers de l’Etat et à assurer la mise en œuvre de politiques économiques efficientes.

6- renforcer les mécanismes de surveillance et de contrôle économique et financier en réformant

le cadre juridique actuel et en mobilisant des compétences indépendantes.

7- Réviser les statuts de la Banque Centrale afin de les adapter aux exigences des nouvelles règles
économiques et financières aussi bien nationales qu’internationales.

8- Relancer l’économie en renouant avec une croissance durable qui mobilisera les investissements
grâce à des ressources de financement puisées notamment par le biais d’une réforme fiscale plus
adaptée aux nouveaux défis de l’économie nationale.

Association Tunisienne de Gouvernance 29

 LA GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE

Bibliographie générale

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