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L2 / AGRO

DROIT RURAL
DROIT RURAL

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Introduction

Le droit rural est constitué de l'ensemble des règles applicables aux exploitations agricoles,
aux biens et valeurs qui les composent et aux hommes qui y vivent situés dans leur
environnement professionnel, administratif, économique et géographique. Le droit rural est le
droit de l'agriculture, des terres agricoles, des facteurs de production (hommes, capital, eau) et
celui de la commercialisation des produits agricoles. C'est le droit d'un espace rural et d'un
type d'activité : les activités agricoles. Spécificité du droit rural : c'est un droit qui est total =
il organise toute la vie de l'exploitation agricole avec des objectifs généraux posés par le
législateur dans les lois d'orientation agricole. Pour atteindre les objectifs, le droit rural
incorpore des dispositions qui viennent d'autres disciplines. Autre spécificité : c'est un droit
transversal = il y a des règles qui relèvent d'autres disciplines (succession), et des règles
propres à la matière rurale (contrôle des structures des exploitations agricoles,
démembrement…). C'est aussi un droit qui est finalisé = il répond à des objectifs précis
définis par le législateur en droit interne et par les institutions internationales, régionale et
sous régionales. Le droit rural a eu l'ambition de modifier les structures d'exploitation
traditionnelle en vue d'accroître le rendement, la productivité, le revenu des agriculteurs,
stabiliser les marchés agricoles. L'article 33 du traité de Rome définit les objectifs de la PAC.
Il prévoit aussi la garantie de la sécurité des approvisionnements, l'assurance des prix
raisonnables dans les livraisons au consommateur.1ère LOA de 1960 prévoit un modèle
d'exploitation type = une exploitation de taille moyenne, de type familial qui doit être dirigée
par un jeune agriculteur formé et compétent. Aujourd'hui on ajoute une autre exigence : être
respectueux de l'environnement et du bien-être animal. Les objectifs se traduisent par des
mesures incitatives et impératives :
- impératives = cadre juridique contraignant, notamment constitué par les règles du contrôle
des structures des exploitations (autorisation administrative pour pouvoir exploiter), contrôle
de la production agricole (quotas, droits à produire), on contrôle l'activité de chaque
agriculteur (ne pas dépasser les quotas).
- incitatives = incitations financières : ne bénéficient de ces aides que ceux qui correspondent
au modèle type.
C'est un droit de protection, créé à l'initiative de la profession agricole pour les protéger :
statut du fermage (stabilité du locataire). Il y a un interventionnisme de l'État qui est très
important, sans égal dans les autres secteurs économiques. Deux raisons :

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- l'agriculture est économiquement fragile. Ses résultats dépendent d'aléas naturels. La
production est très périssable ce qui rend l'offre irrégulière or il y a une demande des
consommateurs qui est stable.
- importance stratégique pour assurer l'autosuffisance alimentaire. C'est un endroit qui est
concret avec des notions économiques ou qui expriment des faits. Ces faits ne sont pas
forcément juridiquement consacrés. C'est un droit qui est mixte, il fait appel à des notions de
droit public et de droit privé. Tous ces caractères s'expliquent par la naissance du droit rural
en lui-même. Il est né d'un double divorce : il s'est d'abord détaché du droit civil. Il était
confondu avec lui jusque dans les années 60. Mais la société a changé, et donc l'agriculture
aussi dans le besoin d'un droit rural. Avant on avait une agriculture de subsistance, et non
marchande. L'agriculture devient de plus en plus intensive. L'activité agricole se rapproche
donc de plus en plus d'activités commerciales, industrielles d‟où le Code civil est devenu
inadapté. La jurisprudence a qualifié ces nouveaux agriculteurs de commerçants de fait, et les
règles commerciales se trouvent donc plus adaptées. Mais les agriculteurs n'ont pas voulu de
ces règles commerciales : création d'un droit spécifique, le droit rural. On peut dater sa
naissance : 1 ère LOA du 5 août 1960, suivie d'une 2ème du8 août 1962, une 3ème LOA du 4
juillet 1980 (souci de se regrouper pour certains sous forme sociétaire), une 4ème LOA du 9
juillet 1999 (souci du développement durable, production satisfaisant les conditions de
sécurité sanitaire et aux exigences des consommateurs, développement des productions à
vocation énergétique), enfin une 5ème du 5 janvier 2006 (évolution considérable du droit rural :
promouvoir une démarche d'entreprise, création du fonds agricole bâti sur l'exemple du fonds
de commerce, création du bail et cessible hors cadre familial, allégement des règles du
contrôle des structures, volonté de libéralisation de l'agriculture et rapprochement du droit
commercial). La loi du 30 décembre 1988 relatif à l'adaptation de votations agricoles à son
environnement économique et social donne une définition des activités agricoles. La loi du 23
février 2005 sur le développement des territoires ruraux réforme les opérations de
remembrement. Le droit rural est en permanence tiraillé entre deux aspirations contradictoires
: discours politique qui veut adapter l'exploitation à une économie d'entreprise tout en
demandant aux agriculteurs de rester des paysans = de rester en dehors des contraintes
économiques. Cela conduit à une agriculture à deux vitesses : une agriculture productive avec
des méthodes modernes, une agriculture non intensive aidée et subventionnée qui vise
principalement la préservation des espaces naturels.
En 2003, le secteur agricole employait 875 000 personnes ; 600 000 exploitations agricoles.
72 % de la main-d‟œuvre est constituée par l'exploitant lui-même et sa famille. Ils
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représentent 5 % de la population active française. Les trois quarts n'ont pas de successeur.
Cela a une incidence sur la taille des exploitations qui augmente. La surface moyenne d'une
exploitation en1970 était de 9 ha, 28 ha en 1988,42 ha en 1997,70 ha en 2003.On a recours à
la location de terres agricoles : en 1993, les deux tiers étaient loués.

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CHAPITRE 1 : GENERALITES

I- Historique du droit rural

A- De l’exploitation de type familial à l’entreprise agricole.

Au départ le droit rural se trouvait dans le code civil car à l‟époque (1804) la société était
rurale.

1- Au début du 20ème siècle :

Un mouvement mutualiste apparaît. Les agriculteurs se regroupent, pour s‟entraider. Le


lendemain de la seconde guerre mondiale mise en place du statut du fermage : le bail rural. Il
faut maintenir l‟équilibre du contrat. Avant le propriétaire avait le dessus sur le locataire. La
loi fixe des moyens d‟ordre public. Le bail rural est très réglementé.

« Toute conventions légalement formées tiennent lieu de loi à ceux qui les ont faites » article
1134 code civil.

2- Les années 60 :

Début de l‟union européenne (Traité de Rome en 1957) il faut que les productions agricoles
augmentent : besoin de nourriture à la sortie de la guerre. Produire richesses pour exporter. On
veut garantir les prix : on déconnecte le marché agricole du marché réel. Une politique est
mise en place.

 Résultat :

- Augmentation de la productivité

- Parité (sortir l‟agriculture de l‟isolement)

- Famille (le gigantisme est récusé)

 Les mesures incitatives.

 Aides financières : les aides agricoles datent de cette époque (1960). Il faut que
l‟agriculture se modernise on donne de l‟argent pour faire partir les vieux. On donne
des prêts bonifiés (toujours d‟actualité) aux jeunes agriculteurs. Des outils sont mis à
la disposition des agriculteurs, on créé des sociétés adaptées à l‟agriculture : GFA,
GAEC…

 Les mesures coercitives.

Contrôle, surveillance de jouissance de bien par une structure spécifique : la SAFER (société
d‟aménagement foncier d‟établissement rural).

- Contrôles des ventes = SAFER

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- Contrôles des baux = Préfet

L‟objectif est de contribuer à la mise en œuvre de la politique agricole. Jusqu‟en 1970 tout
fonctionne. Les rendements sont multipliés et les exploitations agricoles s‟agrandissent. C'est
le résultat de la Promotion politique à l‟installation. La dotation aux jeunes agriculteurs :
cadeaux qui existe toujours (se renseigner).

Un Problème apparaît : il commence à y avoir des excédents de production. La demande


n‟augmente plus. Les exportations sont des demandes insolvables. On réagit au niveau de
l‟union européenne. Jusqu‟en 1980 les Etats ont géré leurs politiques agricoles mais
maintenant l‟union européenne s‟en mêle :

- aide à l‟extensification

- prime au maintient du troupeau allaitant

- prime à l‟arrachage

- prime au retrait des terres arables.

De manière draconienne on contingente la mise en marché sous la forme de :

- Quotas laitiers

- Droit de plantation

Avant 1994 n‟importe qui pouvait faire du lait. Après seuls ceux qui ont des quotas le
peuvent, idem pour les plantations. Il va falloir vérifier les permis. Eléments fondamentaux de
l‟exploitation agricole. A partir de 1983 fixation de quotas laitiers. Période difficile. Les
exploitations sont en situation de faillites. 1973 : crise. Arrière du chômage 1975. Création de
earl en 1985. 1988 : possibilité de procédure collective, dépôt de bilan.

B- De la production agricole au développement rural

En 1992 reforme de la PAC : on renonce au mythe de la productivité. On s‟oriente vers une


production de qualité plutôt que de la quantité. La noblesse de la profession c'était de nourrir
la population mais maintenant il faut :

-Protéger les Cours d‟eau

-Contrôler l‟utilisation des Pesticides

-Préserver les Bois

Les outils : contrats agricoles environnementaux. Aides compensatoires mais en échange il va


falloir fournir d‟autre prestation. En 1999 on annonce d‟une réforme : les problèmes sont
devenus mondiaux. Mise en place d‟une structure : l‟OMC. (Ça ne concerne pas que
l‟agriculture).

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Le principe général : ce qui nous intéresse c'est la libre concurrence. Les autres nations
gueulent car trop d‟aides pour les agriculteurs de l‟union européenne. Il faut que l‟union
européenne arrête de subventionner ses agriculteurs sinon embargo sur les productions de
l‟union européenne. L‟image des agriculteurs a changé : empoisonneurs !

La dernière réforme 2003 : On renonce à l‟aide à la production et on remplace par une aide au
revenu sous forme de Droit à Paiement Unique. C'est une sorte de RMI. 80% des
exploitations agricoles ne survivraient pas sans les DPU. Une partie des aides est reversée à
ceux qui participent à l‟aménagement du territoire et à la protection de l‟environnement.

Loi d’orientation 2006 : elle rompt avec le modèle type familial pour promouvoir l‟entreprise
agricole. Il faut se préparer à être compétitif sur les marchés mondiaux. Création d‟un fond
agricole comparable au fond de commerce.

II- Clarification conceptuelle

Au sens du code béninois sur le régime foncier, les termes suivants sont définis comme ci-
après :

Affermage : Location d‟un bien rural immobilier moyennant payement d‟un loyer ou
fermage ;

Agence : Agence nationale du domaine et du foncier (ANDF) ;

Aliénation : Transmission du droit de propriété ou constitution d‟un droit réel ;

Amodiation : Bail d‟un fonds de terre dont le paiement se fait à portion de fruits ;

Bail à construction : Contrat de bail de longue durée, par lequel le preneur s‟engage à
édifier des constructions sur le terrain dont il a la jouissance ; il bénéficie du droit de
superficie ;

Bien-fonds : Immeuble, terre ou construction ;

Bordereau analytique : Document qui énumère les actes, les opérations et charges qui
portent sur l‟immeuble immatriculé ;

Bornage : Délimitation de deux (02) fonds de terres contiguës. Opération qui consiste à
délimiter deux terrains contigus et à implanter des bornes délimitant la propriété foncière ;

Borne : Ouvrage ou objet destiné à indiquer une limite de propriété, un repère ou servir
avec d‟autres à maintenir une chaîne pour préserver un emplacement de passage ;

Cadastre : Ensemble constitué de documents cartographique et littéral à l‟échelle national


ou local, comportant, le premier des informations graphiques, le second des renseignements
attachés, relatifs aux parcelles de propriété individuelle ; aux termes du présent code, le
cadastre s‟entend comme un ensemble technique des outils d‟identification, d‟enregistrement

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et de description des terres ou une représentation cartographique de l‟ensemble du territoire
national sur une base communale et selon sa division en parcelles de propriétés ;

Cahier des charges : Document administratif détaillant les obligations et éventuellement,


les droits du titulaire en matière de concession ;

Certificat foncier rural : Acte de constatation et de confirmation des droits fonciers établis
ou acquis selon la coutume ou les pratiques et normes locales. Il constitue un extrait du plan
foncier rural. Il lui est attaché une présomption de droits acquis faisant foi jusqu‟à preuve du
contraire, établie devant le juge ;

Certificat de propriété foncière : Document de preuve de la propriété foncière délivré


après une procédure contradictoire de confirmation de droits fonciers ou au terme de la
réalisation de plan foncier rural ;

Certificat d’inscription : Document délivré par le régisseur de la propriété foncière


attestant de l‟inscription d‟un droit réel immobilier ;

Certificat d’urbanisme : Document indiquant les conditions dans lesquelles un terrain est
constructible ;

Classement : Procédure qui permet de changer le statut juridique de droit commun d‟un
fonds de terre pour le soumettre à un régime juridique plus précis et parfois plus restrictif ;

Communauté à la base : Ensemble des personnes ayant des liens sociaux et des intérêts
communs, constituant une unité de peuplement ou une unité cohérente en matière de
développement ;

Concession : le terme "concession" a deux significations :

● la concession portant sur le domaine public (de l‟Etat ou des collectivités territoriales) est
le contrat de droit administratif qui confère à son bénéficiaire, moyennant redevance ou à titre
gratuit, le droit d‟occuper et d‟utiliser à titre privé et pour une durée déterminée une partie
(dépendance) du domaine public ; ce droit, précaire, est révocable à tout moment. La
concession peut aussi être le contrat par lequel l‟autorité publique délègue la gestion d‟un
équipement public à une personne morale, pour une durée déterminée ;

● la concession portant sur une parcelle du domaine privé (de l‟État ou de la commune),
est l‟acte administratif par lequel l‟autorité administrative, propriétaire du domaine supportant
une parcelle, attribue celle-ci à une personne privée, physique ou morale, à charge pour celle-
ci de la mettre en valeur selon des modalités fixées par l‟acte de concession ou dans un cahier
des charges y annexé, durant une période déterminée moyennant le versement d‟une
redevance annuelle ;

Déclassement : Procédure qui a pour but ou comme effet de soustraire un fonds de terre
appartenant au domaine classé pour le soumettre à nouveau au statut de droit commun ;

Domaine : Ensemble des biens immobiliers appartenant à l‟Etat ou aux collectivités


territoriales ;

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Domaine classé : Domaine soumis à un régime restrictif de l‟exercice des droits d‟usage
des individus ou des collectivités après accomplissement d‟une procédure de classement ;

Domaine privé : Partie du patrimoine de l‟Etat ou des collectivités territoriales dont le


régime juridique obéit, en principe, aux règles de fond et de compétence de droit privé
applicables à la propriété et à ses démembrements ;

Domaine protégé : Domaine objet de protection de la part des pouvoirs publics, qui peut
ultérieurement être soumis à un régime de classement ;

Domaine public : Partie inaliénable du patrimoine de l‟Etat ou des collectivités territoriales


qui est soumise à un régime juridique et au contentieux de droit administratif ;

Domaine rural : Ensemble des terres rurales appartenant à l‟Etat ou aux collectivités
territoriales, mises en valeur ou non, quelle que soit la nature de cette mise en valeur ;

Droit coutumier : Droit établi ou acquis selon les pratiques et normes locales ;

Droit domanial : Droit lié à l‟exploitation d‟une partie du patrimoine de L‟Etat ou des
collectivités territoriales ;

Droit foncier : Ensemble des règles applicables à la propriété et à ses démembrements


ainsi qu‟aux ressources naturelles qui y sont liées dès lors que l‟objet en est la terre ;

Droit foncier rural : Régime des terres rurales comprenant outre le régime général du
foncier, l‟ensemble des règles affectant spécifiquement la propriété ou l‟exploitation des
terres agricoles ;

Droit d’usage : Démembrement du droit de propriété conférant à son titulaire le droit


d‟utiliser une terre et d‟en percevoir les fruits dans les limites de ses besoins et de ceux de sa
famille ;

Droit d’usage délégué : Droit d‟usage accordé temporairement à une personne par le
détenteur d‟une terre acquise dans les formes admises par la coutume et les pratiques et
normes locales ;

Eaux domaniales : Eaux du domaine public naturel et celles relevant du domaine public
artificiel ;

Enregistrement : Formalité fiscale consistant en l‟analyse ou la mention d‟un acte


juridique sur un registre, donnant lieu ou non à la perception de droits par l‟Etat ou les
collectivités territoriales et conférant date certaine aux actes sous seing privé, qui en sont
dépourvus. Action de transcrire, de mentionner un acte, un jugement dans les registres
publics ;

Faire-valoir indirect : Manière d‟exploiter un fonds de terre par le biais d‟un contrat, sans
en être propriétaire ;

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Immatriculation : Procédure publique qui permet d‟enregistrer, sous un numéro d‟ordre
(numéro d‟immatriculation), un immeuble identifié par ses principales caractéristiques
physiques, dans un registre ad hoc dit livre foncier ;

Immeuble : Fonds de terre et ce qui y est incorporé, ainsi que les biens mobiliers qui en
permettent l‟exploitation ;

Immeuble par destination : Meuble que la loi répute immeuble parce qu‟il est destiné par
volonté de son propriétaire, soit affecté au service et à l‟exploitation d‟un immeuble, soit
attaché à ce dernier à perpétuelle demeure ;

Immeuble par nature : Fonds de terre fixé au sol qu‟on ne peut déplacer ;

Impenses : Dépenses faites pour la conservation ou l‟amélioration ou l‟embellissement


d‟une chose. Dépenses faites sur un immeuble par une personne qui en a la jouissance sans en
être propriétaire ;

Inscription : Formalité par laquelle est obtenue la publicité de certains actes portant sur des
immeubles (ex : inscription hypothécaire). C‟est également la mention faite aux registres du
régisseur des hypothèques, de l‟hypothèque dont une propriété est grevée ;

OHADA : Organisation pour l‟harmonisation en Afrique du droit des affaires ;

Opération d’habitat : Toute opération de construction d‟immeubles destinés à l‟habitation,


lesquels sont situés, soit sur un même terrain soit sur des parcelles contiguës ou séparées par
de courtes distances et qui sont édifiés simultanément ou successivement par une personne
physique ou morale aux fins de vente ou de location ;

Plan foncier rural : Document faisant l‟inventaire des terres rurales avec enregistrement
des droits y rattachés ainsi que de leurs titulaires, dans le but de répondre aux besoins
individuels et collectifs de sécurité foncière, de planification et d‟investissement ;

Prénotation : Demande tendant à obtenir l‟inscription, la modification ou l‟annulation


d‟une inscription par mention sommaire préventive, sur le Certificat de propriété foncière,
avant d‟être porté devant le tribunal compétent ;

Propriété : droit d‟user, de jouir et de disposer des choses de la manière la plus absolue,
pourvu qu‟on n‟en fasse pas un usage prohibé par les lois et les règlements ;

Publication aux livres fonciers : Inscription des droits réels immobiliers au livre foncier et
organisation à la consultation du public ;

Purge : Procédure permettant de libérer un bien immeuble des gages et garanties qui le
grèvent ;

Régisseur : Régisseur de la propriété foncière ;

Registre de dépôts des actes : Registre tenu en double dans chaque conservation des
hypothèques et sur lequel sont inscrits, au jour le jour, par ordre chronologique tous les actes
relatifs à l‟immeuble ;

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Réserve naturelle intégrale : Aire préservée pour permettre le libre jeu des facteurs
naturels sans aucune intervention extérieure, à l‟exception des mesures de sauvegarde
nécessaires à l‟existence même de la réserve ;

Service des hypothèques : Service administratif dans lequel sont déposés et conservés tous
les actes portant sur les droits réels immobiliers ainsi que certains actes générateurs de droits
personnels dont un immeuble est directement l‟objet ;

Sûreté réelle : Garantie accordée au créancier pour le recouvrement de sa créance et qui est
assise sur un bien meuble corporel ou incorporel, ou immeuble ;

Terres rurales : Ensemble des terres occupées par les activités agricoles, pastorales,
sylvicoles, piscicoles ou destinées à accueillir l‟une ou l‟autre de ces activités. Les terres
rurales sont situées en dehors des zones urbaines, des zones à urbaniser ou des zones
d‟urbanisation future telles que définies par les documents d‟urbanisme ;

Terres urbaines : Les terres urbaines sont celles situées dans les zones urbaines, les zones
à urbaniser ou les zones d‟urbanisation future telle que définie dans les documents de
planification urbaine ; ces terres sont affectées ou destinées principalement à l‟habitation, au
commerce, à l‟industrie, à l‟implantation des services publics et d‟une manière générale aux
activités liées à la vie urbaine. Elles sont régies par les textes spécifiques sur le foncier
urbain ;

Zone sensible : zone qui se distingue soit par une compétition accrue pour l‟accès aux
ressources naturelles, telles que la terre, les ressources forestières, les ressources de pêches,
avec pour conséquence la recrudescence des conflits ruraux, soit par l‟extension des surfaces
emblavées avec dégradation accélérée ou avancée du couvert végétal.

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CHAPITRE II : COMMENT ARTICULER LEGISLATION NATIONALE ET
DROITS FONCIERS LOCAUX : EXPERIENCES EN AFRIQUE DE L'OUEST
FRANCOPHONE

En Afrique de l'Ouest, la complexité de la question foncière résulte de la coexistence de


plusieurs systèmes de normes (coutumiers parfois islamisés, et étatiques) qui se surimposent
les uns aux autres, sans que l'un puisse complètement s'imposer. Conçues sur le modèle de la
propriété privée et de l‟immatriculation, les législations foncières ignorent les principes
juridiques des systèmes fonciers locaux et laissent l‟essentiel des populations rurales dans une
situation de précarité, sinon d‟illégalité aux yeux de l‟Etat. Issue de la colonisation et du mode
de construction des Etats ouest-africains, cette situation de pluralité juridique provoque une
certaine incertitude sur les droits et est source de conflits que la pluralité des instances
d'arbitrage (coutumières, administratives, judiciaires) ne permet pas de régler de façon
durable. L'inadaptation massive des législations foncières, très peu modifiées aux
Indépendances, a amené les Etats africains à s'engager, dans les années 80, dans des réformes
juridiques visant à sortir de ce clivage et à intégrer les droits fonciers locaux dans un cadre
juridique national. Les démarches choisies sont néanmoins diverses. Après une synthèse des
acquis scientifiques actuels sur la question foncière en Afrique de l‟ouest rurale, on présentera
et analysera ici ces expériences récentes, avant de tirer quelques conclusions sur les
conditions d‟une telle articulation entre droits coutumiers et droit positif.

DROIT ETATIQUE ET SYSTEMES FONCIERS LOCAUX : PLURALISME


JURIDIQUE ET "GESTION DE LA CONFUSION" EN AFRIQUE DE L'OUEST

Les logiques sociales du territoire

Toute tentative de présentation générale des systèmes fonciers locaux se heurte à la grande
diversité des situations concrètes et aux transformations souvent profondes qu‟ils ont
connues. On peut néanmoins souligner quelques traits communs aux situations paysannes où
les principes fonciers et les modes locaux de régulation restent de type coutumier : les règles
gouvernant l'accès à la terre et aux ressources font partie intégrante des normes sociales et le
foncier est enchâssé dans les rapports sociaux ; la marque du travail est une forme
d‟appropriation, etc. Ces principes sont mis en œuvre et arbitrés par des autorités
coutumières, dont la légitimité tient en général de l'antériorité d'installation (descendants des
fondateurs) et à l'alliance magico-religieuse passée avec les génies du lieu ou à la conquête
(Chauveau, 1998). Ces autorités (les chefs de terre) disposent par là d‟une maîtrise territoriale
(Bouju, 1998), forme de contrôle politique qui se traduit par le pouvoir d‟installer d‟autres
groupes lignagers, en leur accordant une portion de brousse et en réalisant les rites nécessaires
pour qu‟ils puissent défricher. Les familles installées disposent ainsi de maîtrises foncières (en
termes de patrimoine foncier familial et de droits de culture transmissibles) sur la portion de
brousse qui leur a été affectée. Elles peuvent elles-mêmes déléguer des droits de culture à des
"étrangers ”, sous forme de prêts à court terme, mais souvent prêts sans limitation de durée

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avec restrictions sur les investissements permanents, voire diverses formes de location ou de
métayage (Le Roy, 1998b). Par alliance matrimoniale, ces “ étrangers ” peuvent devenir
membres à part entière de la communauté et donc changer de statut foncier. La distribution
des droits ressort donc à la fois du socio-politique (histoire politique du village et de la région,
d'où dérivent les rapports d'alliance et de hiérarchie entre lignages) et des rapports sociaux
familiaux (l'accès à la terre et aux ressources dépendant de la position sociale au sein de la
famille). Sur ces deux registres, l‟accès à la terre et aux ressources est étroitement lié aux
réseaux sociaux (Berry, 1993). Loin d'être l'application d'une série de normes précises, les
droits détenus par les individus sont le fruit de négociations, arbitrées par les autorités
foncières : le droit coutumier est de nature “ procédurale ” et non codifié : ce qui est défini
n‟est pas les droits de chacun, mais les procédures par lesquelles on peut avoir accès aux
ressources (Chauveau, 1998).

Ces principes de base perdurent dans l'essentiel de l'Afrique rurale, quand bien même les
autorités, les conditions sociales et économiques, et les droits concrets eux-mêmes, ont
profondément évolué. Le terme de “ coutumier ” pouvant évoquer quelque chose de “
traditionnel ”, “ d'ancien ”, les chercheurs préfèrent décrire les pratiques foncières actuelles en
termes de systèmes fonciers locaux, relevant de ce que P.Mathieu appelle les “ logiques
sociales du territoire ”. De fait, et toutes les études de terrain le montrent, les systèmes
fonciers locaux ne sont pas ces droits figés tels qu'ils ont trop longtemps été décrits, faute
d'une attention suffisante. Ils évoluent et la logique même du coutumier, où les droits se
négocient auprès des autorités sur la base de quelques principes partagés, autorise une grande
souplesse. En plantation, en bas-fonds, de nouvelles règles foncières ont été inventées pour
répondre à de nouveaux modes d'exploitation du milieu, de nouveaux rapports sociaux. Les
règles foncières évoluent également face à des changements importants dans les conditions de
la production, ou lorsque la pression sur les ressources s'accroît. Il n‟y a donc pas de système
“ traditionnel ” ou coutumier en soi, mais il y a des formes de régulation foncière, qui sont de
type coutumières (c‟est-à-dire relève des principes ci-dessus).

Une situation de pluralité juridique

L'Etat et les communautés

L'Etat, colonial puis indépendant, a défini des législations sur les terres et les ressources
renouvelables. Pour l'Etat colonial, il s'agissait d'affirmer son pouvoir et de transformer les
agricultures, dans une optique de "mise en valeur". Mais il s'appuyait sur une profonde
méconnaissance des systèmes locaux, tant sur le plan du foncier que sur des logiques de
production. Un certain nombre de dispositions renvoie clairement à une logique
d'appropriation des terres au profit des colons, et donc de dépossession des ayants droits
coutumiers. C‟est le cas de l'immatriculation, issues du "système Torrens" mis au point en
Australie pour la répartition des terres entre les colons (Comby, 1998). En zone francophone,
le modèle centralisateur a de plus amené à s'opposer aux autorités coutumières et à vouloir
casser leur pouvoir au profit d'une gestion étatique, en particulier sur les forêts, les pêches,
etc. En zones anglophones, la logique d'indirect rule a laissé plus de place aux autorités
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coutumières. Ces deux “ traditions ” renvoient à une vision différente du rapport entre l'Etat et
les communautés. Si les pratiques étaient moins différentes que ne l'étaient les principes, cela
a néanmoins profondément marqué tant les cultures juridiques et institutionnelles (Common
law dans les pays anglophones, Code civil dans les pays francophones) que les pratiques
foncières. Dans les deux cas, la vision des systèmes “ coutumiers ” a été profondément
marquée par une lecture des droits existants selon une grille juridique importée, d‟une part, et
en fonction des objectifs du colonisateur de l‟autre, lecture qui a été réincorporée aux
systèmes fonciers locaux.

"Au sens le plus strict, le droit coutumier est issu de l'interprétation faite par les
administrateurs, des droits sur la terre et sur les personnes tels que les chefs les ont décrits
rétrospectivement, aux premiers temps de l'occupation coloniale. On a donc affaire à un
double filtre : d'une part celui des chefs et des notables qui tendent à surestimer et souvent
inventer les redevances dont ils bénéficiaient, les privilèges qu'ils détenaient, les terres qu'ils
contrôlaient ; d'autre part celui des administrateurs, qui cherchent à exprimer cette version en
termes proches du droit occidental, et à le rendre compatible avec les exigences du système
colonial" (Olivier de Sardan, 1984 : 223)1

Pour l'essentiel, les Etats indépendants ont conservé les législations coloniales et en ont
parfois renforcé les tendances centralisatrices, dans un but de consolidation de l'intégration
nationale. En zone francophone, la terre a fréquemment été nationalisée, ce qui revenait à
abolir formellement les systèmes coutumiers. Les droits d'usage ont sauf exception été tolérés,
parfois reconnus dans des zones dites de "terroir" (Sénégal). Mais les autorités coutumières
se sont vues en général dénier toute responsabilité officielle (sauf la gestion des conflits, au
Niger par ex.). Les législations se fondent donc globalement sur des principes juridiques, et
une conception du droit fondamentalement décalée par rapport aux principes coutumiers et
aux pratiques foncières des ruraux (Le Roy, 1987, Keita, 1998). Cette dichotomie crée une
situation de pluralité juridique, où différentes normes incompatibles entre elles se
superposent2.

1
Sur ce thème, il est assez étonnant de voir le terme de “ coutumier ” utilisé en Afrique australe à propos du
fonctionnement actuel du foncier et de la société locale dans les anciennes réserves (bantoustans pseudo-
indépendants ou réserves rebaptisées pudiquement “ zones communautaires ”), où les populations africaines
ont été parquées dans des zones marginales aujourd’hui surpeuplées, servant de réservoir de main-d’œuvre
pour l’industrie ou l’agriculture blanche, avec souvent villagisation forcée, restructuration imposée du terroir,
imposition de nouveaux modes de culture, manipulation de la “ chefferie ” et création de nouveaux pouvoirs
locaux aux ordres, et où l’agriculture n’est plus qu’une pratique résiduelle… Il y a certes des règles sociales
locales, et des règles d’accès à la terre, et donc une autonomie sociale partielle par rapport au pouvoir
étatique, mais qui sont le produit de cette situation, bien plus qu’une continuité historique. Parler de “
coutumier ” dans ce cas oblitère l’histoire politique et économique et le fait que la réalité sociale et politique
des banthoustans soit complètement surdéterminé par ces relations de domination…
2
Une telle reproduction de législations conçues au service de la puissance coloniale se rencontre aussi en
Afrique anglophone (Mac Auslan, 1999).
15
UPI-ONM
Les effets de la pluralité juridique

Les espaces régis localement par les logiques sociales du territoire (c‟est-à-dire l‟immense
majorité des terres) relèvent ainsi, en théorie sinon toujours en pratique, de la législation
nationale. Au sein d'un même village ou d‟une même exploitation, peuvent coexister des
espaces régis par des droits différents. C‟est le cas lorsqu‟une partie du terroir est sorti du
régime coutumier pour faire l‟objet d‟un aménagement hydro-agricole où les parcelles sont
affectées par l'Etat en fonction de la force de travail des unités de production : on a alors une
appropriation individuelle des parcelles irriguées au sein d'un système foncier paysan fondé
sur les rapports socio-politiques entre lignages, avec des règles de transmission des droits qui
ne sont ni l‟application des principes édictés par l‟Etat ni la reproduction simple des règles
coutumières (Mathieu, 1991). La pluralité juridique provoque une incertitude sur les droits,
non parce que les règles et les droits fonciers sont ambigus aux yeux des acteurs locaux, mais
bien parce qu'ils sont susceptibles d'être remis en cause, et annulés, par recours à la loi de
l'Etat (ou à des autorités étatiques).

De ce fait, les droits légitimes selon les logiques sociales du territoire n‟ont pas de
reconnaissance juridique. Les ruraux sont maintenus dans une situation d'illégalité
permanente et d‟insécurité juridique, en particulier dans le secteur forestier, où le décalage
entre la loi et les logiques d'exploitation du milieu est la plus forte. Ainsi, ils peuvent être
passibles d‟amendes pour avoir remis en culture une jachère, ou risquent de voir leurs terres
attribuées à d'autres via la procédure d'immatriculation. Partout, cette situation a favorisé les
élites urbaines (ou les personnes proches du pouvoir) qui ont su utiliser la législation pour se
faire accorder des terres au détriment des ayants droits coutumiers, ou négocier un accès
gratuit à des ressources renouvelables (ligneuses, halieutiques, etc.) passées légalement sous
le contrôle de l‟Etat.

Les législations foncières sont peu ou pas appliquées, mais cela ne les empêche pas d'avoir
des effets concrets à partir du moment où elles sont prises en compte, même de façon
partielle, par certains acteurs. C‟est le cas bien sûr des instances chargées de les appliquer
(administration territoriale, justice, etc.), mais aussi des élites urbaines, et de certains acteurs
locaux qui peuvent avoir un intérêt stratégique à s‟appuyer sur elles pour revendiquer des
droits illégitimes au regard des normes locales. Des slogans comme "la terre à qui la travaille"
entraînent des défrichements accélérés, tant de la part des migrants qui tentent de s‟approprier
les terres vierges ou les jachères, que de la part des ayants droits qui cherchent à protéger
leurs terres en renforçant la marque du travail dessus. Ils entraînent aussi une réduction des
prêts, par crainte que l‟emprunteur ne cherche à s‟approprier les parcelles prêtées. En fonction
de leurs intérêts, les acteurs jouent sur les différents registres de normes, de façon
opportuniste.

En logique coutumière, l‟accès à la terre et aux ressources dépend de l‟inscription dans les
réseaux sociaux. Loin de supprimer cette dimension clientéliste du foncier, les Etats coloniaux
puis indépendants l‟ont même renforcée, en réorganisant les réseaux socio-politiques d‟accès
à la terre autour de l‟appareil d‟Etat (Berry, 1993).
16
UPI-ONM
Des pratiques métisses

L'évolution des pratiques et la multiplication des conflits fonciers ne sont donc seulement le
produit des changements macroscopiques (accroissement de la compétition pour la terre, du
fait de la démographie et du marché) que privilégient les théories évolutionnistes des droits
sur la terre (Lavigne Delville et Karsenty, 1998)3. Elles découlent tout autant de l‟intervention
étatique, et de cette situation de pluralité juridique, à l‟origine de l'incertitude sur les droits,
qui incite les uns et les autres à jouer de la dichotomie des normes. On ne peut pas aujourd‟hui
opposer des pratiques “ traditionnelles ” locales à la législation : les ruraux sont confrontés
depuis près d‟un siècle à l‟interférence de l‟Etat et l‟ont intégré dans leurs pratiques foncières.
Les acteurs utilisent de façon opportuniste l‟un ou l‟autre des registres de droits, pour appuyer
leurs revendications foncières. Les pratiques foncières locales actuelles ne sont pas
"traditionnelles". Comme l‟explique fortement Le Roy, elles empruntent également à la loi
"moderne", pour constituer des pratiques "métisses", hybrides, contemporaines, qui ne se
situent pas sur un axe d'évolution entre "traditionnel" et "moderne".

Problèmes d'arbitrage : la question de la multiplicité des instances

En fait, et cela ressort clairement des travaux récents, la pluralité juridique n'est pas
nécessairement un problème en soi. Il autorise des évolutions, et donc l'adaptation des
pratiques. Il joue ainsi un rôle relativement fonctionnel. Plus encore que la coexistence de
normes, les dysfonctionnements proviennent de la pluralité d'instances d'arbitrage (chefs
coutumiers, imams, préfets qui changent vite de poste, techniciens de projets, sans parler des
interférences des politiques - Lund, 1996), qui ne sont pas articulées et peuvent donner des
avis contradictoires, et fluctuants. Cette situation fait qu'il ne peut y avoir d'arbitrage reconnu
et accepté, puisque toute décision d'une instance peut être remise en cause par une autre. Elle
facilite l'escalade des tensions et empêche toute solution durable.

Cette situation est renforcée par la complexité des textes, mal connus y compris des autorités
administratives locales, et par l'absence de directive politique claire. La politique du fait
accompli (pour le grignotage des parcours ou des pistes à bétail par les champs par exemple,
la "divagation des champs", comme dit Traoré - à paraître) a toutes les chances de l'emporter.

Une gestion de la confusion ?

La relative incertitude sur les droits découle donc davantage de cette multiplicité des instances
et des normes, qui autorise les revendications les plus contradictoires, que d‟une incertitude
des droits coutumiers en tant que tels. Ce constat est aujourd‟hui largement accepté. Mais il
n‟est pas nouveau pour autant : il a été fait de façon récurrente, depuis les années 20.
L‟inadaptation des législations est aussi dénoncée de façon récurrente sans que les divers
ajustements ou réformes ne l‟ait vraiment traitée. Il n‟est plus possible aujourd‟hui, près de 30

3
Cf. Platteau, 1993 et 1996 pour une analyse de ces théories.
17
UPI-ONM
ans après les Indépendances, d‟imputer cette situation au seul passé colonial, ni à une
formation trop “ civiliste ” des juristes. “ Là où l'accès aux ressources est fortement politisé et
la coexistence des règles confuse, ce sont généralement ceux qui ont le plus de ressources
financières, ou ceux qui ont un accès privilégié au pouvoir politique et aux informations
stratégiques (…), qui tirent le meilleur parti (...) de la coexistence des normes et de la
confusion réglementaire qui en résulte. La confusion et la non-application des réglementations
foncières ne sont donc pas simplement des accidents ou des imperfections regrettables, et
elles ne jouent pas un rôle négatif pour tout le monde" (Mathieu, 1995 : 56).

La confusion des droits contribue aux évolutions foncières, jouant ainsi un rôle relativement
fonctionnel dans des contextes en changement rapide ; mais c‟est essentiellement au service
des acteurs puissants, et en particulier la classe politico-administrative et certaines élites
locales. Leur capacité à utiliser la complexité juridique et administrative qu'ils sont seuls à
savoir maîtriser, leur permet de tirer bénéfice, à des degrés divers, de cette situation :
affectation de terres à des fonctionnaires dans les aménagements hydro-agricoles, attribution
de domaines aux élites politiques par le biais des procédures de concession, ressources
diverses (politiques et économiques), prébendes tirées par les agents des Eaux et forêts en
octroyant les permis de coupe ou en imposant des amendes arbitraires à des paysans en
illégalité permanente, etc.

Enfin, comme l'accès à la terre est lié aux identités sociales, la contestation du droit à la terre
de certains groupes sociaux prend fréquemment la forme d'une remise en cause des identités
nationales et ethniques et inversement, ce qui fournit un terrain favorable à l'exploitation
politique des tensions. L‟instrumentalisation politicienne de la compétition foncière et des
identités, aboutissant à la remise en cause des appartenances nationales sur fond de clivage
ethnique, constitue un mélange explosif.

Plus que d‟un désordre non maîtrisé, la situation actuelle relève en fait d‟une certaine
logique, ce qui explique en partie la réticence de certains acteurs à la réformer. A la suite de
Piermay (1986), P.Mathieu parle ainsi de “ gestion de la confusion ”.

ARTICULER DROIT POSITIF ET DROITS FONCIERS LOCAUX : EXPERIENCES


RECENTES EN AFRIQUE DE L'OUEST

La pluralité des normes juridiques est donc au cœur de la question foncière. La logique
domaniale met les systèmes fonciers locaux (droits et modes de régulation) dans un statut
juridique ambigu, oscillant entre la négation et la simple tolérance. A partir de ce constat,
l‟enjeu de politiques foncières renouvelées est de rompre avec cette inadaptation massive des
législations, pour donner une reconnaissance juridique aux droits existants, et construire des
articulations entre systèmes fonciers locaux et droit positif. Avec des démarches et des
stratégies différentes, qui découlent de leur histoire politique, les différents pays d'Afrique de
l'Ouest francophone se sont engagés depuis le milieu des années 80 ou le début des années 90
dans des débats de fond sur la question foncière. Ceux-ci ont abouti à des réformes
législatives (en cours ou en préparation) et/ou à des interventions de terrain innovantes, qui

18
UPI-ONM
visent toutes à trouver une telle articulation. On les présentera ici rapidement, avant d'en tirer
quelques enseignements.

Les principes des réformes législatives des années 90

Le Sénégal a anticipé sur ces questions, à travers la très novatrice Loi sur le Domaine
National de 1964, dont la mise en place s'est achevée en 1980. Tout en conservant le principe
d'un Domaine national détenu par l'Etat (toutes les terres non immatriculées), la LDN
distingue (pour le monde rural) les “ zones pionnières ” qui restent sous contrôle de l'Etat, et
les “ zones de terroir ”, où la gestion foncière est sous la responsabilité des Communes rurales
(organes de la décentralisation administrative, créées en 1972). L'existence des droits d'usage
locaux est reconnue dans ces zones, mais les terres peuvent être récupérées par l'Etat en vue
de projets de développement, ou affectés par les Conseils ruraux à qui peut la “ mettre en
valeur ”4. Cette possibilité d‟affectation constitue, à l‟échelle locale et avec moins de garanties
juridiques, une réplique de la procédure d‟immatriculation, où la terre peut être attribuée à des
individus sans tenir compte des droits existants (même si, dans la pratique, les Conseils
Ruraux ne font guère d‟affectation sans l‟accord des ayants droits coutumiers). Bien qu‟elle
soit plus souple et sous contrôle local, et tout en ayant des applications qui varient selon les
enjeux économiques et politiques locaux, elle ne rompt donc pas avec la logique factionnelle
ou clientéliste de gestion foncière (Blundo, 1996).

La seconde réforme majeure est la Réforme Agraire et Foncière du Burkina Faso (1984). Très
rapidement, le régime révolutionnaire de Thomas Sankara promulgue un lourd texte codifiant
un régime des terres "moderne" privilégiant la possession des terres cultivées par ceux qui les
exploitent. Dans la logique "révolutionnaire", la RAF nie toute autorité aux autorités
coutumières, censées représenter la "féodalité" et les droits coutumiers. Inapplicable, elle fut
l‟objet de relectures successives (1991; 1996), qui laissent place à la propriété privée et
reconnaissent formellement les droits coutumiers dans les zones non aménagées (sans pour
autant leur donner de garantie juridique). En Mauritanie, les objectifs de développement d'une
grande irrigation privée dans la vallée du fleuve Sénégal conduit à l‟introduction d‟une loi
foncière (1983, 1990). Clairement orientée vers la propriété privée, celle-ci adopta une
démarche de concession qui, enjeux politiques obligent, reste très centralisée et conserve la
lourdeur des démarches coloniales d'immatriculation (Crousse, 1991).

Dans les années 80, la pression des plans d'ajustement structurels pousse à une privatisation
des terres, à laquelle, sauf contexte spécifique comme en Mauritanie, les autorités politiques
résistent. Pour autant, même là, l'Etat conserve en dernier ressort un droit sur les terres, et il
ne s'agit donc pas totalement d'une propriété privée. Mais la privatisation, dont l‟opportunité
pour l‟Afrique rurale est fortement discutée par la majorité des observateurs, n'est pas la seule
réponse à la remise en cause généralisée de la gestion étatique des terres. Dans le même

4
Sur l’ambiguïté de ce concept de “ mise en valeur ”, cf. Traore, 1996.

19
UPI-ONM
temps, une meilleure compréhension des systèmes fonciers locaux pousse à une
reconnaissance des droits locaux. Les débats internationaux, sous l'égide du Cilss et du Club
du Sahel en particulier, mettent en avant l'idée d'une gestion décentralisée du foncier, fondée
sur la reconnaissance de la logique et de l'efficacité des pratiques foncières locales. E. Le Roy
(1998a) note trois grandes tendances dans les réformes législatives des années 90 visant à
créer une articulation entre régimes juridiques :

• une logique de codification ;

• une logique d'enregistrement des droits locaux, dans le but de leur donner un statut
juridique ;

• une logique de gestion domaniale et patrimoniale.

La logique de codification des systèmes coutumiers vise, à partir d'un recueil des règles
foncières pratiquées, à en donner une définition juridique. Il s'agit donc d'intégrer les systèmes
coutumiers au sein d'un dispositif de droit positif, les règles étant précisées dans les textes.
S'appuyant sur de longues enquêtes sur les pratiques locales, sur le pastoralisme, sur les
arbres, le Code Rural du Niger rentre dans ce cadre. Mais la volonté de prendre en compte les
pratiques se heurte à leur diversité : les pratiques coutumières ne sont pas l'expression d'un
code, d'une série de règles précises qui s'appliquent à tous dans un espace donné et qu‟il
suffirait de formaliser. Ils sont l'expression particulière de principes généraux, en sont
fonction de l'histoire socio-politique locale, du statut social des individus, de la négociation
avec les autres ayants droits et les autorités foncières. Même au sein d'unités homogènes du
point de vue agro-écologique et/ou socioculturelle, recueillir et formaliser les "coutumes" ne
peut donc qu'être une simplification et une systématisation de règles plus souples et plus
variables5. La logique de codification pose un vrai problème de prise en compte de la diversité
et comporte donc le risque d'être elles aussi (quoique nettement moins que la législation
actuelle) partiellement inadaptées ou illégitimes localement. La codification reste finalement
dans une logique juridique positiviste et instrumentaliste, pour qui la loi a pour vocation de
définir ce qui doit être, et prétend transformer la réalité à son image. Le Code Rural prévoit
également la mise en place de "Commissions foncières" à l'échelle de l'arrondissement
(actuellement en expérimentation), chargées de recueillir les demandes de titres, de constater
les droits et de délivrer des titres, la formalisation des droits existants se faisant par des
procédures simplifiées, à la demande. Il ouvre donc la possibilité d‟une reconnaissance
juridique de droits coutumiers, à la demande. Mais le concept de "propriété", cité dans les
textes fondamentaux du Code, n'est pas défini, ce qui autorise des conflits sur qui peut se faire
reconnaître comme "propriétaire" (Lund, 1993, Gado, 1996).

Face aux difficultés et aux enjeux politiques d'une réforme juridique, la Côte d'Ivoire a adopté
une démarche instrumentale, le Plan Foncier Rural (PFR), qui part d'une volonté d'identifier
et cartographier l'ensemble des droits existants. Une démarche d'enquête et de cartographie
souple et performante est mise au point, devant aboutir à un "cadastre" simplifié.

5
Pour une discussion des démarches de codification en France rurale, cf. Assier-Andrieux dir., 1990.

20
UPI-ONM
L'objectif est de matérialiser les droits existants (quelle que soit leur origine) et faisant
consensus à l'échelle locale, une réforme législative devant ensuite définir les catégories
foncières juridiques retenues par le législateur, et donner un statut juridique aux droits locaux
recensés. La démarche se veut donc neutre, puisqu'elle se contente de matérialiser les droits
concrets existants. En fait, la logique instrumentale pose des difficultés d'un autre ordre : au
cours de la phase pilote actuelle, l'accent mis sur la cartographie l'a été au détriment d'une
analyse socio-foncière des types de droits existants (Chauveau et al, 1998). Malgré la volonté
affichée de ne pas tomber dans une simplification "propriétariste", les différents niveaux de
droits emboîtés rencontrés sur le terrain se réduisent, après enquête, à une simple
différenciation entre "gestionnaire de terres" et "exploitant". Les droits secondaires (droits
des femmes, droits sur les arbres, les pâturages) sont négligés au profit des seuls droits de
culture. De plus, le mode d‟actualisation de l‟information foncière, pourtant déterminant pour
la réussite du système, n‟a pas été suffisamment préparé. Enfin, dans l‟intervalle entre le
démarrage du projet pilote (1990) et l‟adoption de la loi (1998), il demeurait une incertitude
sur les catégories juridiques qui allaient être retenues (quelle place pour des droits collectifs ?
etc.), et donc sur le devenir des droits existants.

Au Mali, le gouvernement de transition qui se met en place après le renversement de la


dictature de Moussa Traore en 1991, suspend le Code forestier (une des sources du
soulèvement des ruraux) et engage une réflexion de fond liant foncier et décentralisation
(Diallo, 1996). Il est prévu de modifier substantiellement le Code Domanial et Foncier (CDF)
de 1986 et de préciser les prérogatives des futures communes. Suite à la Conférence nationale
et aux Etats généraux du Monde Rural, un projet de Charte foncière est lancé, sur des bases
très novatrices. Afin d'alimenter le débat foncier, et d'apporter un appui aux projets de
développement, le Mali a mis en place un Observatoire du Foncier, chargé d'étudier les
pratiques foncières et leur dynamique dans différentes régions agro-écologiques, et de faire
des propositions en vue de cette charte. Une telle démarche, à la fois ambitieuse (renoncer à
un Code Domanial et Foncier au profit d‟une Charte foncière reconnaissant les droits et les
régulations foncières locales) et prudente (lancer une série d‟analyses de terrain), répond
remarquablement au diagnostic posé. Mais l‟ambition réformatrice de la transition semble
s‟être émoussée, au profit d‟une simple relecture du CDF. La mise en place des communes se
fait sans clarification de la question foncière, créant un “ domaine communal ” pour les
aménagements d‟intérêt local, sans résoudre pour autant la question de l‟articulation des
espaces villageois et communaux.

Les récentes démarches patrimoniales (Le Roy et al, 1996; Weber, 1998), quant à elles, sont
en début d‟application à Madagascar mais pas en Afrique de l‟Ouest (même si certaines
expérimentations dans le domaine des ressources ligneuses s‟en approchent ; cf. Bertrand,
1998).

21
UPI-ONM
Quelques enjeux majeurs

La majorité des travaux d'étude et d'expertise prône une gestion décentralisée du foncier et des
ressources, redonnant aux communautés locales un pouvoir de décision, et cherchent des
modes alternatifs de gestion des conflits. En réponse à ce plaidoyer, les réformes législatives
passent de la privatisation par l'immatriculation à la reconnaissance plus ou moins affichée
des droits locaux. Cette reconnaissance prend elle-même des degrés divers, depuis la simple
tolérance, comme au Burkina Faso, où ils ne peuvent bénéficier d'une reconnaissance
juridique, jusqu'à la tentative du PFR au Niger de cartographier l'ensemble des droits
existants, pour leur donner un statut juridique, en passant par une reconnaissance des droits de
culture et une possibilité d'enregistrement à la demande.

Bien que le recul soit encore faible, la comparaison des démarches et l‟analyse de leurs
premiers résultats permettent de mettre en lumière quelques enjeux majeurs de ces processus.
Nous en détaillerons quelques-uns ici.

La question des droits emboîtés

En régime coutumier, outre les maîtrises territoriales des chefs de terre, les maîtrises foncières
sont organisées en différents niveaux emboîtés : l‟ensemble des brousses défrichées par le
segment de lignage constitue le patrimoine foncier lignager, sous la responsabilité globale du
chef de segment de lignage. Mais, la répartition concrète des terres et des droits de culture
peut être gérée au niveau des concessions (unités de résidence), en fonction des règles
d‟héritage et du degré d‟autonomisation fonctionnelle des exploitations, les niveaux
supérieurs de structuration de la famille ne jouant plus qu‟un rôle mineur ou formel. Même
lorsque le foncier est géré au niveau des exploitations, le chef de concession peut parfois
procéder à des réaffectations pour compenser des déséquilibres démographiques entre unités.
On distingue ainsi (Schlager et Ostrom, 1992 ; Le Roy, 1996a) la gestion des droits
d‟administration du patrimoine foncier (gestion, affectation et répartition des droits
d‟exploitation, transmission, éventuellement droit d‟aliéner) de la gestion des droits
d‟exploitation (accès à la ressource, prélèvement, culture) s‟opérant à des niveaux différents
de l‟organisation sociale lignagère6.

Un troisième niveau de droit existe également, celui des droits secondaires ou délégués,
accordés temporairement par un détenteur de droits de culture à un individu : un chef
d‟exploitation accorde des parcelles à ses dépendants (jeunes et/ou femmes), en fonction des
règles sociales et de la disponibilité foncière ; diverses formes de conventions permettent à un

6
C’est seulement lorsque les deux coïncident au niveau de l’unité de production que l’on peut parler de
propriété. Du fait de la dynamique de transformation des structures familiales (fragmentation des lignages,
éclatement des unités de production, etc. ; Cf. Raynaut et Lavigne Delville, 1997 ; Quesnel A. et Wimard P.,
1996), il n’y a pas un modèle par région, et on peut rencontrer différents cas de figure dans un même village.

22
UPI-ONM
“ étranger ” ou à un non-membre de la communauté familiale d‟avoir accès à des droits de
culture sur une parcelle : prêt à court ou long terme, location, etc. (Le Roy, 1998b).

Enfin, lorsqu‟un même espace porte différentes ressources (agricole, pastorales, ligneuses,
etc.), chacune fait l‟objet de règles spécifiques d‟appropriation et d‟usage : approprié
individuellement pendant la saison de culture, un champ passe en vaine pâture après la récolte
et jusqu‟à la préparation de la saison culturale suivante ; les droits d‟exploitation et même la
propriété des arbres peuvent être dissociés de celle de la terre qui les porte.

Cette complexité illustre bien combien une vision propriétariste, qui considère que l‟ensemble
des droits d‟administration et de gestion sont confondus sur une seule personne, à titre
individuel, et qui distingue seulement propriétaire et exploitant, est incapable de rendre
compte des réalités foncières et contribue à susciter ou aggraver des revendications multiples
et contradictoires sur un même espace. A chacun des quatre niveaux, les acteurs peuvent se
prévaloir de leurs droits pour se revendiquer “ propriétaire ”, détenteur principal de
l‟ensemble des droits. L‟utilisation du terme “ propriétaire ” enclenche une lutte entre les
ayants droit pour se faire reconnaître comme tel : le chef de lignage peut chercher à devenir
propriétaire des terres dont il n‟est que gestionnaire au nom du groupe familial, et réduire
ainsi les autres membres en simples locataires ou métayers (toute tentative des chefs
d‟exploitation étant à l‟inverse prise comme une déclaration de rupture familiale); les droits
secondaires des femmes ou des jeunes risquent d‟être marginalisés ; dans les cas de droits
délégués, le conflit porte sur le fait de verser ou non la redevance symbolique marquant la
dépendance foncière. Une telle transformation peut être un choix politique, mais il faut alors
bien mesurer combien on transforme alors les rapports sociaux et les modes d‟exploitation, et
en mesurer les enjeux sociaux et économiques ainsi que les risques de conflits7.

Toute opération d‟enregistrement des droits se heurte à la complexité des statuts. On pourrait
imaginer diverses catégories d‟analyse pour mieux coller aux réalités, précisant pour chaque
parcelle, dans quel patrimoine lignager elle s‟inscrit, qui détient le droit d‟affecter les droits
de culture, qui détient les droits de culture et selon quelles modalités, quelles sont les diverses
servitudes qui s‟exercent (vaine pâture ; droit des arbres sur la parcelle), et autres
arrangements spécifiques liés à cette parcelle. On aboutirait alors à quelque chose de très
lourd, et qui perd la souplesse permise par les possibilités de réaffectation négociées, qui sont
au cœur des régulations coutumières.

7
Un tel processus s’est produit en France : selon les rapports de force, ce sont les paysans qui ont réussi à consolider leurs
droits et ont liquidé les reste de pouvoir féodal, ou bien au contraire, dans l’ouest, l’aristocratie foncière est devenue
propriétaire et les paysans métayers.

23
UPI-ONM
La question du système d’autorité

“ Tout système de propriété est fondé sur un système d‟autorité. Seule une autorité efficace
garantit la mise en application (…) durable du tissu relationnel des droits et obligations
réciproques qui fondent le système de propriété ” (Mathieu, 1996 : 41). De fait, dans les
débats sur le foncier en Afrique de l‟ouest, “ une question non dite et fondamentale est celle
des rapports entre le pouvoir d‟Etat et celui des autorités coutumières locales ” (id.). La
reconnaissance des “ droits coutumiers ” se limite le plus souvent11 aux seuls droits de
culture, laissant de côté les autorités chargées de les mettre en œuvre et de les réguler. Or,
comme on l'a vu ci-dessus, il s'agit là d'une dimension essentielle des logiques foncières
locales et, même si l'Etat a voulu prendre pour lui le monopole de l'autorité foncière, elles
restent le plus souvent légitimes aux yeux des populations ou conservent un poids politique
incontournable8. Il y a ainsi débat sur les instances locales de gestion foncière, leur statut
(étatique, locales, paritaires), leur composition et leurs prérogatives. La gestion étatique
centralisée ayant fait la preuve de son incapacité, il y a actuellement consensus pour une
gestion “ locale ”, ancrée dans les réalités. Mais derrière ce consensus apparent pour un “
local ” imprécise, se cache des clivages entre partisans d‟une gestion participative (sous le
contrôle des services techniques de l‟Etat) et ceux d‟une gestion décentralisée, avec de réelles
prérogatives confiées aux populations (Bertrand, 1996). Entre ceux qui souhaitent confier la
gestion foncière aux Conseils Ruraux issus de la décentralisation administrative et ceux qui
veulent la laisser à l‟échelle villageoise ou inter villageoise. Ces questions d‟échelles et
d‟instances recouvrent en fait des débats politiques sur le rapport entre Etat et populations, et
entre Etat et autorités coutumières : dans cette articulation des régimes juridiques, faut-il
accorder une place (laquelle ?) aux autorités coutumières (lesquelles ? comment ?)9.

Cette même dimension socio-politique des régimes coutumiers parait également négligée par
ceux qui, au nom d'une démocratie participative locale, veulent réhabiliter les systèmes
fonciers coutumiers. Ils semblent parfois oublier que les autorités foncières sont également
partie prenante de la compétition pour les ressources, que les chefs de lignage vendent parfois
des portions d‟un patrimoine lignager sur lequel ils n‟ont qu‟un droit de gestion, que les
logiques sociales du territoire limitent les droits des “ étrangers ” (qui peuvent le rester après
plusieurs générations), que les logiques d'inclusion (accueillir de nouveaux groupes familiaux
pour renforcer sa clientèle et son poids politique) tendent à se transformer en logiques
d'exclusion lorsque la compétition pour l'espace et les ressources s'accroît.

Là où les populations sont hétérogènes, où les “ étrangers ” ont désormais un poids


démographique significatif, le choix des instances locales et de leur composition a des enjeux
8
Ou en tous cas, si les autorités coutumières peuvent être discréditées par leur implication dans la compétition
foncière, les populations cherchent une régulation de type coutumière, mise en œuvre par de nouvelles
instances.
9
Au delà même du choix politique, ce débat d'autant plus complexe que les "autorités coutumières" sont
multiples (chefferie politique, chefferie de terre, chefferie administrative nommée par l'Etat) et hiérarchisées
(du chef de terre au Naaba au Burkina).

24
UPI-ONM
politiques et économiques évidents : entériner le pouvoir “ coutumier ” risque de renforcer
des logiques d‟exclusion, aboutissant à un renforcement des droits de “ propriété ” des
autochtones, au prix de la fragilisation, voire de la remise en cause, des droits concédés aux
migrants, parfois de longue date ; à l‟inverse, des instances “ démocratiques ” ou élues
pourraient donner le pouvoir aux migrants et déclencher de fortes réactions des autochtones…
De tels choix institutionnels sont d‟abord des choix politiques10.

Une des principales difficultés à articuler droits coutumiers et droit positif tient ainsi au fait
qu'ils reposent sur des systèmes d'autorités radicalement différents. Ceux-ci sont d'autant plus
en concurrence que le fondement des prérogatives foncières des autorités coutumières repose
sur une logique de maîtrise territoriale (donc de nature profondément politique), et que l‟Etat
prétend conserver un pouvoir d‟affectation des terres. Mais, faute de l‟affronter, peut-on
vraiment espérer résoudre le problème de la pluralité d‟instances d‟arbitrage ?

La question du pouvoir d’attribution

La détention de droits “ éminents ” sur la terre et le pouvoir d‟attribuer des droits sur la terre
sont au cœur des logiques coutumières et du pouvoir des autorités foncières locales. Les Etats
et Empires précoloniaux ont également usé du droit de conquête pour affecter des domaines à
leurs clients ou servants. A travers la création du Domaine privé de l‟Etat et les procédures de
concession, l‟Etat colonial puis indépendant s‟est lui aussi octroyé de tels pouvoirs, que l‟Etat
sénégalais a ensuite délégué aux Conseils ruraux élus, sous la forme des procédures
d‟affectation. Alors que le pouvoir d‟affectation des chefs de terre se limite en général aux
brousses non défrichées, et s‟éteint donc lorsque l‟ensemble du territoire a été affecté à des
lignages, les Etats se sont arrogés le droit d‟affecter des terres déjà occupées. Le pouvoir
d‟attribuer des terres constitue ainsi un caractère structurel des systèmes fonciers et un des
facteurs clé de leur dimension clientéliste et fortement politique, aussi bien à l‟échelle
nationale que locale11. Dans un contexte où les brousses libres sont de plus en plus rares,
maintenir de telles prérogatives pour l‟Etat, ou les octroyer aux futurs Conseils Communaux,
relève d‟un choix politique implicite, sachant que les procédures d‟adjudication sont un des
moyens privilégiés des acteurs puissants ou informés de manipuler les droits.

10
Cependant, il est inévitable qu’une politique nationale ait des effets socio-politiques différenciés selon les
rapports de force locaux. Ainsi, l’imposition de la propriété privée sur des systèmes féodaux lors de la
révolution française a eu des effets différentiels : là où une propriété paysanne de fait s’était déjà consolidée,
cela a achevé l’éviction de l’aristocratie foncière et la création d’une paysannerie de petits propriétaires.
Inversement, dans l’ouest de la France, l’aristocratie a réussi à se faire reconnaître comme propriétaire,
transformant du même coup les tenants en simples métayers.
11
Cf. Blundo, 1996 pour une analyse de la gestion clientéliste et factionnelle du foncier par les Conseils ruraux
dans la zone de Kounghel au Sénégal.

25
UPI-ONM
Articuler deux systèmes juridiques : via l'enregistrement ou les systèmes d'autorité ?

Il y a aujourd'hui consensus sur le fait qu'on ne crée pas la propriété privée par le haut
(Comby, 1998), et que les tentatives de transformer radicalement par la loi les pratiques ne
sont guère opérantes : les systèmes fonciers ont leur propre dynamique, soumises aux
évolutions économiques et aux rapports de force; l'Etat peut les influer, les orienter mais, sauf
exception, ne peut pas aller totalement à contre-courant. On reconnaît aussi que les pratiques
foncières locales ne sont pas l'expression d'un "droit traditionnel" inchangé, mais bien le fruit
de processus de changement social, qui intègrent les effets des législations nationales. Les
rapports entre propriété, titres et productivité ont été récemment réévalués (Bruce et Migot-
Adholla, 1994 ; Platteau, 1996), montrant que les systèmes coutumiers ne sont guère des
freins à l‟intensification, ou en tous cas que ce sont rarement les premiers blocages. Dès lors,
l‟enjeu n‟est plus de substituer un régime foncier “ moderne ”12 à un régime “ traditionnel et
inefficace ”, mais bien de sortir de cette coexistence non régulée de normes foncières, et donc
de la logique de la propriété étatique des terres et des ressources, et de l‟affectation de
concessions “ par le haut ”, pour donner une reconnaissance juridique aux systèmes fonciers
locaux. Même si l‟objectif est de promouvoir, à terme, une propriété privée, cela ne se fera
pas par une généralisation de procédures d‟immatriculation, mais par l‟évolution progressive,
facilitée par la loi, des droits existants. On se situe donc dans un “ paradigme d'adaptation ”, et
non de plus de “ substitution ” (Bruce et al, 1994).

Reconnaître l‟existence et la légitimité des droits existants n‟équivaut pas à revenir à des
systèmes “ traditionnels ” souvent idéalisés : nous avons vu combien les contextes ont changé,
et combien les pratiques foncières et les droits actuels ont évolué. Il s‟agit de partir des
réalités existantes, avec leur complexité, et leur caractère hybride, métissé. Il ne s'agit donc en
aucun cas d'un néotraditionnalisme, qui mettrait en avant des règles “ coutumières ” qui ne
sont plus appliquées, ou donnerait un chèque en blanc aux autorités coutumières. Une telle
attitude pourrait aboutir à d'autres types d'excès et de dérives. La situation des pays
anglophones, où les “ chiefs ” vendent les terres sur lesquelles ils n'ont coutumièrement qu'un
droit d'administration, dépossédant ainsi les paysans (Abudulai, à paraître), le montre bien.

La question est dès lors celle des conditions et modalités d‟articulation des régimes juridiques.
Les approches récentes tentent de penser cette articulation à partir de la double question du
statut des droits d„usage et du système d‟autorité, en combinant dans des proportions
variables deux logiques opposées. Elles se basent, en effet, sur la double reconnaissance de la
légitimité des pratiques locales et de l'intervention de l'Etat, et donc sur la dualité actuelle du
système d'autorité foncière.

12
Oubliant que l’immatriculation est une procédure coloniale visant à accorder des droits considérables (plus stricts que le
droit civil français !) aux colons, et qu’elle est donc particulièrement archaïque du point de vue d’Etats indépendants depuis
30 ans…

26
UPI-ONM
La logique de l’enregistrement

Dans la logique de l'enregistrement, l‟articulation des régimes juridiques passe par la


reconnaissance juridique des droits d‟appropriation ou de propriété. Il s'agit d'enregistrer les
droits existants, pour les faire ensuite basculer dans le droit positif. On sort là de l‟impasse de
l‟immatriculation au profit d‟une démarche plus légère, partant de l‟existant. Mais on reste
dans une logique où il revient à l'Etat de sécuriser les droits fonciers, ce qui passe par la carte
des parcelles, un registre foncier et un dispositif d'enregistrement des mutations permettant de
suivre l'évolution des droits. On se rapproche là des logiques cadastrales, et promouvoir une
propriété privée de la terre est souvent un but implicite ou explicite de ces politiques.
Cependant, bien que ce soit techniquement plus complexe à mettre en œuvre, un tel dispositif
peut a priori fonctionner aussi avec une vision ouverte de l'appropriation foncière, qui ne se
réduise pas à un régime de propriété privée individuelle. Diverses procédures peuvent
permettre de mieux “ coller ” aux droits existants : création de catégories juridiques originales
correspondant aux catégories socio-foncières locales, existence de titres en nom collectif,
reconnaissance des diverses formes de droits délégués, reconnaissance de limitations
éventuelles sur le droit d'aliéner la terre ou de “ servitudes ” liées aux autres droits d‟usage sur
le même espace, etc. Les catégories de droits reconnus découlent donc plus d‟un choix
politique et juridique que d'une nécessité fonctionnelle. Mais ce type de dispositif nécessite
des systèmes complexes d'information foncière, et une administration foncière chargée de les
gérer et de les actualiser, ce qui pose le problème de son coût (pour la puissance publique et
pour les détenteurs de droits : frais de mutation, etc.).

De plus, dans ce modèle, la sécurisation foncière relève du titre et de l‟Etat, se superposant


aux modes locaux de sécurisation foncière, aux démarches que les acteurs mettent en œuvre
pour stabiliser leurs droits dans un univers de pluralité des normes (Kone et al, 1999). La
régulation foncière devient une action administrative, liée à l‟enregistrement des mutations, et
non plus un mécanisme socio-politique arbitré par des autorités coutumières. Ces dernières
n'ont plus guère de rôle à jouer (sauf éventuellement de médiation en cas de conflit, durant
une phase transitoire où le système d'enregistrement n'est pas totalement stabilisé). Même si
les discours des experts tendent à présenter l‟enregistrement des droits comme une forme de
reconnaissance des droits coutumiers, même si l‟enquête foncière permet de restituer à peu
près fidèlement les droits existants à l‟instant “ t ”, une politique d‟enregistrement
systématique propose des modes de sécurisation différents de ceux qui existent. Cela amène
une transformation assez radicale des modes de régulation foncière, et donc de la nature
même des systèmes fonciers locaux (avec des implications sur l‟ensemble des rapports
sociaux de la société locale).

Là où la faible valeur de la terre ou le peu d‟insécurité foncière, ne justifie pas aux yeux des
ruraux, un enregistrement des mutations, là où les procédures sont complexes et coûteuses, là
où le fait de rentrer dans le dispositif formel oblige à rompre avec des principes forts de la
gestion foncière locale, il y a fort à craindre que l‟actualisation des informations ne soit pas
assurée. Le système d‟information foncière devient alors vite obsolète, dépassé par les
pratiques informelles de sécurisation foncière, et contribue à la confusion des droits au lieu de
clarifier le jeu foncier.

27
UPI-ONM
Une logique patrimoniale

La logique patrimoniale part au contraire des modes de régulation : l'enjeu est de sécuriser les
droits en clarifiant les normes foncières et les formes d‟arbitrage, afin de réduire l‟ambiguïté
sur les normes légitimes. L'enjeu n'est pas de formaliser les droits en tant que tels (sauf
lorsque les régulations coutumières ne suffisent plus à assurer une sécurité foncière), mais de
permettre aux différents acteurs de partager un système de normes communes, afin que les
règles du jeu foncier soient les mêmes pour tous au niveau local. Cette logique repose d‟une
part sur une conception de la terre et des ressources comme patrimoine commun : “ Un
patrimoine est, par définition, inaliénable (ce qui le distingue fondamentalement de la
propriété) et il est de nature intergénérationnelle (on le doit inaltéré aux générations suivantes)
(…) il a un caractère permanent, et il est intimement lié à l‟identité de ses titulaires dont il est
une composante essentielle.” Le Roy, Karsenty et Bertrand, 1996 : 311).

D‟autre part, elle repose sur la reconnaissance des mécanismes locaux d'arbitrage,
fonctionnant selon des principes définis à l'échelle nationale. L'évolution des normes se fait
partie par la négociation, partie par la jurisprudence. Cette approche donne donc une large
part à la médiation et au judiciaire, et reconnaît un rôle à part entière aux autorités
coutumières. L'enjeu n'est pas de supprimer la pluralité juridique par absorption d'un régime
dans un autre, mais de conserver les aspects les plus dynamiques de chacun d‟entre eux. Il
s‟agit d‟articuler ces derniers articulant au sein d'un cadre juridique national, en hiérarchisant
les instances d'arbitrage, pour éviter les effets pervers les plus massifs de la situation actuelle.

Cela passe par une réhabilitation de l‟arbitrage, avec délégation aux autorités coutumières
d‟un rôle d‟arbitrage de première instance et/ou par la création de structures paritaires au
niveau régional. Celles-ci auraient pour vocation de préciser les principes nationaux en
fonction des spécificités régionales ou d‟arbitrer les conflits en définissant des solutions
acceptables dans les deux registres. Des forums doivent permettre d‟établir un consensus sur
les principes reconnus valables dans un espace donné, et devant désormais s‟appliquer (Le
Roy et al, 1996).

Les expériences concrètes cherchent souvent une voie médiane ou hybride, empruntant à des
degrés divers à ces deux logiques. On peut ainsi rencontrer, entre autres :

• une logique de subsidiarité donnant de réelles prérogatives aux populations, sans remise en
cause du principe de domanialité ;

• des possibilités de délivrance de titres, à la demande ou systématique offrant une


sécurisation par l‟Etat complémentaire de la sécurisation locale ;

• des innovations juridiques plus ou moins importantes visant à sortir d‟une logique trop “
civiliste ” (enregistrement en nom collectif)13 ; enregistrement des terroirs les protégeant
contre une emprise extérieure ;

13
Là où un statut juridique spécifique est donné à des droits collectifs d’appropriation des terres cultivées, la
définition de ces formes juridiques doit être très attentive aux règlements et modalités internes, en particulier
28
UPI-ONM
• une forte délégation de pouvoir de gestion foncière à des instances issues de la
décentralisation administrative ;

• des dispositions visant à orienter fortement les évolutions vers une individualisation et une
circulation accrue des droits fonciers (possibilité d‟enregistrement à la demande, faisant
basculer une portion d'espace dans un régime "moderne" de propriété privée ; incitation au
partage lors d‟héritages).

En tout état de cause, l‟accent mis sur les droits (via l‟enregistrement) ou sur les règles (et
l‟arbitrage) relève davantage d‟un choix politique sur les systèmes d‟autorité et sur les modes
de régulation que de nécessités techniques. Prendre à son juste poids cette question des
systèmes d‟autorité permet aussi de discuter la cohérence institutionnelle des dispositifs de
gestion foncière : est-il réaliste de croire que des comités villageois vont être le lieu neutre et
transparent d‟actualisation régulière d‟un système d‟information foncière systématique dont la
logique même transforme profondément la nature des régulations foncières locales ?

De plus, dans tous les cas, clarifier le jeu foncier passe nécessairement par une clarification
des revendications multiples sur la terre. L‟argument d‟antériorité d‟installation ou
d‟autochtonie est particulièrement ambigu ; c‟est un facteur essentiel de légitimation, mais
c‟est aussi un argument souvent repris pour justifier la résurgence de droits “ ancestraux ” qui
étaient éteints en pratique : remise en cause de prêts sans limitation de durée transformés en
propriété de fait, revendication de propriété foncière là où il y avait contrôle politique de
l‟espace ou contrôle de territoires de chasse. Dans certains cas, l‟intervention du PFR a permis
aux Sénoufo de revendiquer la propriété d‟espaces qu‟ils avaient accordés depuis des
générations à un village Dioula14. La reconnaissance des droits existants doit donc aller avec
un principe de priorité aux droits d‟appropriation et de culture, et un principe de prescription,
donnant la propriété ou les droits d‟appropriation à ceux qui les exercent effectivement depuis
une certaine durée (20 ans ? une génération ?)15, sans autre redevance que la part symbolique
versée au chef de terre ou sans remise en cause.

aux modes de décision. Elles doivent en particulier assurer que les différents ayants droits sont partie prenante
pour toute décision fondamentale (aliénation d'une partie des terres, en particulier) sous peine de non-validité
de la transaction. Il ne suffit pas de désigner un interlocuteur individuel collectif pour éviter les abus de
pouvoir interne, qui seraient d'autant moins contrôlables qu'ils seraient de fait validés légalement.
14
J.P.Chauveau, comm.pers.
15
Je remercie J.P.Chauveau d’avoir attiré mon attention sur ce point. Une durée effective d’occupation
suffisamment longue est nécessaire pour consolider les situations de fait et éviter les effets pervers des
slogans “ la terre à qui la travaille ” où des durées de culture de quelques années, même sous forme de droits
délégués, suffisent à revendiquer la propriété de la terre.
29
UPI-ONM
CHAPITRE III : DE LA PROPRIETE FONCIERE AU BENIN

I- DES MODES D’ACCES A LA PROPRIETE

La propriété des biens s‟acquiert et se transmet par :

Succession : La propriété peut se transmettre par voie de succession, conformément aux


dispositions du code des personnes et de la famille et d‟autres textes en vigueur.

Donation : La propriété peut se transmettre par donation conformément aux dispositions du


code civil, du code des personnes et de la famille et d‟autres textes en vigueur.

Achat : La propriété peut se transmettre par vente ou s‟acquérir par achat.

La vente d‟immeuble est une convention par laquelle le vendeur transfère ou s‟engage à
transférer un bien immeuble à l‟acheteur moyennant paiement d‟un prix convenu.

L‟achat d‟immeuble est une convention par laquelle l‟acheteur acquiert ou s‟engage à
acquérir un bien immeuble au vendeur moyennant paiement d‟un prix convenu.

La propriété peut se transmettre également par vente d‟immeuble à construire.

La vente d‟immeuble à construire est un contrat par lequel le vendeur s‟oblige à édifier un
immeuble dans un certain délai. Elle se réalise suivant l‟une des deux (02) modalités ci-après :

La vente clé en main, ou

La vente à l‟état futur d‟achèvement.

● La vente clé en main est une construction entièrement réalisée par un promoteur à ses frais
et cédée ensuite à un acquéreur ;

● La vente à l‟état futur d‟achèvement est une vente dans laquelle le prix est payé au fur et à
mesure de l‟exécution des travaux.

Toute personne physique ou morale de nationalité béninoise peut acquérir un immeuble ou


des terres en République du Bénin.

Les non nationaux peuvent acquérir un immeuble en milieu urbain en République du Bénin
sous réserve d‟accords de réciprocité ou de traités ou accords internationaux.

Les baux commerciaux, industriels ou d‟habitation peuvent être conclus par les non nationaux
installés en République du Bénin.

Les représentations diplomatiques et consulaires et les organismes internationaux installés ou


intervenant en République du Bénin peuvent également y acquérir un immeuble sous réserve
d‟accords de réciprocité ou de traités ou accords internationaux.

30
UPI-ONM
Les règles générales relatives à la conclusion des contrats restent applicables en matière de
vente. Tout transfert de droit de propriété d‟un immeuble en zone urbaine, périurbaine ou
rurale est subordonné, sous peine de nullité absolue du contrat, à la confirmation des droits
dudit immeuble. (Article 16)

Toute vente d‟un fonds de terre ou d‟un immeuble doit être précédée de la confirmation de
droits fonciers détenus sur ledit immeuble.

A défaut de la confirmation des droits, le vendeur devra, préalablement à la transaction,


obtenir auprès de l‟Agence nationale du domaine foncier, un Certificat d‟appartenance dont le
délai de validité mentionné au bas dudit document est d‟un (01) an non renouvelable.

Tous faits ou toutes conventions portant sur un immeuble dont les droits ont été confirmés ,
ayant pour effet de constituer, transmettre, déclarer, modifier ou éteindre un droit réel
immobilier, doivent être constatés par acte notarié ou par acte sous seing privé déposé au rang
des minutes d‟un notaire, quel que soit le lieu de situation de l‟immeuble, sous réserve des
dispositions prévues à l‟article 158 du code foncier et domanial.

Testament : La propriété peut se transmettre par voie testamentaire conformément aux


dispositions du code des personnes et de la famille et d‟autres textes en vigueur.

La propriété peut s‟acquérir par échange conformément aux dispositions du présent code et
des autres textes en vigueur.

Échange : L‟échange est un contrat par lequel une personne cède un bien contre la remise
d‟un autre bien. L‟échange est soumis pour sa validité aux mêmes règles que la vente
d‟immeuble en ce qui concerne la capacité des parties, leur consentement, la cause et l‟objet.

Cependant, lorsque les choses échangées sont d‟inégales valeurs, la stipulation d‟une soulte
est nécessaire. Si l‟un des copermutants a déjà reçu la chose à lui donnée en échange, et qu‟il
prouve ensuite que l‟autre contractant n‟est pas propriétaire de cette chose, il ne peut pas être
forcé à livrer celle qu‟il a promise en échange, mais seulement à rendre celle qu‟il a reçue.

Le copermutant qui est évincé de la chose qu‟il a reçue en échange, a le choix de demander à
la juridiction compétente la restitution de la chose ou le remboursement de sa contre valeur,
sans préjudice des dommages et intérêts éventuels.

La rescision pour cause de lésion n‟est pas applicable aux échanges.

La propriété s‟acquiert également par l‟accession, l‟incorporation, la prescription et par autres


effets des obligations.

La propriété peut s‟acquérir par accession ou par incorporation conformément aux


dispositions du présent code et des autres textes en vigueur.

L‟accession est l‟extension légale du droit de propriété sur une chose, à tout ce qu‟elle produit
et à tout ce qui s‟unit ou s‟incorpore à elle.

31
UPI-ONM
L‟accession couvre non seulement le bien immobilier lui-même, mais aussi un certain nombre
d‟éléments conformément au principe selon lequel la propriété du principal entraîne celle de
l‟accessoire.

Les constructions réalisées sur un terrain appartenant à autrui, ne peuvent conférer aucun droit
de propriété sur le sol, à l‟auteur des travaux.

II- DE LA PRESCRIPTION EXTINCTIVE

Au sens du présent code, la prescription extinctive consiste à éteindre par une possession
paisible, notoire, non interrompue et sans équivoque de dix (10) ans un droit présomptif de
propriété préexistant.

La prescription est acquise lorsque le dernier jour du terme est accompli. Le délai visé à
l‟article précédent se compte de quantième par quantième.

La prescription ne court pas contre celui qui est dans l‟impossibilité d‟agir par suite d‟un
empêchement résultant de la loi, d‟une convention ou d‟un cas de force majeure.

L‟occupation d‟un immeuble soutenue par des actes de violence ne peut fonder la
prescription.

L‟exploitation ou l‟occupation par suite d‟autorisation ou de simple tolérance ne peuvent non


plus fonder la prescription.

Ceux qui possèdent pour autrui ne peuvent prescrire.

En tout état de cause, le fermier, le gardien, le garagiste, le locataire, le dépositaire,


l‟usufruitier, et tous autres exploitants ou occupants qui détiennent précairement la chose du
propriétaire, ne peuvent la prescrire.

Les ascendants, les descendants et les collatéraux des exploitants ou des occupants à titre
précaire ne peuvent pas non plus prescrire.

Entre époux, la prescription ne court pas.

Le moyen tiré de la prescription est d‟ordre public. Il peut être invoqué en tout état de cause et
même d‟office par le juge.

Lorsque la prescription est acquise, l‟action en revendication du présumé propriétaire


préexistant est irrecevable.

L‟occupant dont le droit a été conforté par une décision d‟irrecevabilité devenue définitive par
suite d‟une action initiée contre lui peut solliciter la confirmation de ses droits fonciers sur
l‟immeuble concerné. La demande en justice ou toute autre contestation portée devant une
autorité ou juridiction, même incompétente, interrompt le délai de prescription.

32
UPI-ONM
Pour décompter le délai de prescription, il est tenu compte de la période de sa propre
possession et de celle de son auteur.

La prescription ne s‟applique pas aux domaines public ou privé de l‟Etat et des collectivités
territoriales.

Elle ne s‟applique pas non plus aux immeubles munis de Certificat de propriété foncière ou
aux immeubles irrégulièrement occupés.

33
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CHAPITRE IV : DES DROITS REELS IMMOBILIERS

I- DES TYPES ET EFFETS DES DROITS REELS IMMOBILIERS

Selon l‟article 39, les différents droits immobiliers sont :

La propriété : Le droit de propriété confère à son titulaire l‟usage, la jouissance et la libre


disposition des biens qui en sont l‟objet, de la manière la plus absolue pourvu qu‟il n‟en fasse
pas un usage prohibé par les lois et les règlements. Nul ne peut être privé de sa propriété que
pour cause d‟utilité publique et contre juste et préalable dédommagement.

L’usufruit : L‟usufruit est un droit réel principal, démembrement du droit de propriété, qui
confère à son titulaire le droit d‟utiliser un bien immobilier, et d‟en percevoir les fruits, mais
non celui d‟en disposer, lequel appartient au nu propriétaire.

Il peut résulter aussi bien d‟un contrat que de la loi.

Les droits et obligations de l‟usufruitier sont régis par le titre constitutif de l‟usufruit, par le
présent code et autres textes en vigueur.

L‟usufruitier doit user d‟un bien immobilier dans l‟état où il l‟a reçu et suivant sa destination ;
il doit observer les règles de bonne administration.

Il doit veiller à la conservation de la chose en bon père de famille. Il répond de la perte de la


chose survenue même par suite d‟une cause étrangère, s‟il a tardé à la restituer à son
propriétaire après extinction de l‟usufruit.

L‟usufruitier est tenu, durant sa jouissance, de toutes les charges ordinaires imposées au fonds
objet de l‟usufruit, ainsi que toutes les impenses que nécessitent les travaux d‟entretien.

Le droit d‟usufruit prend fin à l‟expiration du terme fixé. A défaut de fixation d‟un terme, il
est censé constituer pour la vie de l‟usufruitier.

Il s‟éteint, en tous cas par le décès de l‟usufruitier même avant l‟expiration du terme fixé.

Le droit d’usage : Le droit d‟usage confère à son titulaire, l‟usager, le droit de se servir
d‟un bien immeuble et d‟en percevoir les fruits dans les limites de ses besoins et de ceux de sa
famille. Il s‟établit par convention. Le droit d‟usage d‟un bien immeuble ne peut être cédé à
des tiers à moins d‟une clause expresse.

Le droit d’habitation : Le droit d‟habitation est le droit à l‟usage d‟une maison reconnu à
une personne déterminée, dans la mesure de ses besoins et de ceux de sa famille. Il s‟établit
par convention. Le droit d‟habitation ne peut être cédé à des tiers à moins d‟une clause
expresse.

34
UPI-ONM
Le droit de superficie : Le droit de superficie consiste dans le fait de posséder des
constructions, ouvrages ou plantations sur un fonds appartenant à autrui ou d‟être autorisé à
en établir.

Le titulaire du droit de superficie peut grever de servitudes les biens qui font l‟objet de son
droit, mais seulement dans la limite qui lui est imposée pour l‟exercice de ce droit.

Les servitudes : Les servitudes sont des charges imposées à un immeuble appelé fonds
servant au profit d‟un autre immeuble appartenant à un propriétaire distinct appelé fonds
dominant.

Les hypothèques : L‟hypothèque est une sûreté réelle immobilière conventionnelle ou


forcée. Elle est constituée au profit d‟un créancier en garantie de l‟exécution d‟une obligation.
Elle confère à son titulaire un droit de suite et un droit de préférence.

Seuls les immeubles ayant fait l‟objet de confirmation de droits et disposant de Certificat de
propriété foncière peuvent faire l‟objet d‟une hypothèque.

Toutefois, l‟inscription provisoire d‟une hypothèque est admise au cours de la procédure de


confirmation de droits fonciers à charge d‟en opérer l‟inscription définitive après
l‟établissement du Certificat de propriété foncière.

Sont susceptibles d‟hypothèque :

Les fonds bâtis ou non bâtis et leurs améliorations ou constructions survenues, à l‟exclusion
des meubles qui en constituent l‟accessoire ;

Les droits réels immobiliers régulièrement inscrits selon les règles du régime foncier.

L‟hypothèque conventionnelle ne peut être consentie que par acte authentique ou par acte
sous seing privé déposé au rang des minutes d‟un notaire. Dans le cas où l‟immeuble
hypothéqué devient insuffisant pour garantir sa créance, par suite de destruction ou de
dégradation, le créancier peut poursuivre le paiement de sa créance avant le terme ou obtenir
une autre hypothèque.

Les privilèges : Le privilège est un droit que la qualité de la créance donne à un créancier
d‟être préféré aux autres créanciers même hypothécaires. Les privilèges généraux s‟appliquent
à tous les biens du débiteur, meubles et immeubles.

Les dispositions du présent code et du code civil sont applicables au régime des différents
droits réels immobiliers énumérés ci-dessus.

Les droits réels énumérés ci-dessus ne conservent et ne produisent d‟effet à l‟égard des tiers
qu‟autant qu‟ils ont été rendus publics dans les formes, conditions et limites réglées par le
présent code, sans préjudice des droits et actions réciproques des parties pour l‟exécution de
leurs conventions.

35
UPI-ONM
II- DES BAUX EMPORTANT DROITS REELS IMMOBILIERS : BAIL
EMPHYTEOTIQUE, BAIL A CONSTRUCTION, BAIL A PLANTATION

Le bail emphytéotique ou emphytéose qui confère au preneur un droit réel susceptible


d‟hypothèque a une durée comprise entre dix-huit et quatre-vingt-dix-neuf ans. Il est
renouvelable.

Ce droit peut être cédé et saisi dans les formes prescrites par la saisie immobilière.

Les non nationaux peuvent accéder à la terre en République du Bénin par la location ou les
baux emphytéotiques ne pouvant excéder une durée de cinquante (50) ans et non
renouvelables.

Toutefois, l‟acte de cession doit être signifié au bailleur à peine d‟inopposabilité.

Le bail emphytéotique ne peut être consenti valablement que par les personnes qui ont le droit
de disposer et d‟aliéner, sous les mêmes conditions et dans les mêmes formes.

L‟emphytéote est tenu de toutes les contributions et charges des biens immeubles, notamment
les contributions foncières.

L‟emphytéote doit acquitter la redevance dans les conditions prévues par le bail. Il ne peut en
demander la réduction pour cause de perte partielle du bien immeuble, ni pour cause de
stérilité ou de privation de toute nature à la suite de cas fortuit.

Il ne peut se libérer de la redevance ni se soustraire à l‟exécution du bail en délaissant le


fonds.

Le bailleur peut faire prononcer en justice la résiliation de l‟emphytéose en cas d‟inexécution


du contrat. Le bail emphytéotique administratif conclu pour une longue durée confère un droit
réel au preneur sur le bien immobilier appartenant à l‟Etat, ses démembrements ou aux
collectivités territoriales.

Le bail emphytéotique administratif n‟est cessible, avec l‟autorisation de la collectivité


publique, qu‟à une personne subrogée au preneur initial dans les droits et obligations
découlant du bail. Il ne peut être hypothéqué, avec une autorisation de la collectivité
concernée, que pour garantir des emprunts contractés en vue de financer la réalisation des
ouvrages sur le bien loué. Le contrat constituant l‟hypothèque doit, sous peine de nullité, être
approuvé par la collectivité publique.

DU BAIL A CONSTRUCTION

Le bail à construction est celui par lequel le preneur s‟engage, à titre principal, à édifier des
constructions sur le terrain du bailleur et à les conserver en bon état d‟entretien pendant toute
la durée du bail. L‟obligation de construire mise à la charge du preneur constitue une
obligation de résultat. Le bail est consenti pour une période ne pouvant excéder quarante (40)
ans. Il ne peut être prorogé par tacite reconduction.

36
UPI-ONM
Le bail à construction sous réserve de dispositions spéciales, confère au preneur un droit réel
immobilier susceptible d‟hypothèque de même que les constructions édifiées sur le terrain
loué ; il peut être saisi dans les formes prescrites pour la saisie immobilière.

Il est cessible et peut être apporté en société, en tout ou en partie. Le preneur peut consentir
des servitudes passives indispensables à l‟achèvement des constructions.

Le bail à construction ne peut être consenti valablement que par les personnes qui ont le droit
de disposer et d‟aliéner, sous les mêmes conditions et dans les mêmes formes. Le bailleur
devient propriétaire, en fin de bail, des constructions édifiées par le preneur et profite des
améliorations, s‟il n‟en est autrement convenu.

Le preneur est tenu de maintenir les constructions en bon état d‟entretien et de réparation de
toute nature. Il répond de l‟incendie des bâtiments existants et de ceux qu‟il a édifiés. Il peut
les démolir en vue de les reconstruire.

Le prix du bail peut consister en la remise au bailleur, à des dates et conditions convenues, de
tout ou partie d‟immeubles et de fractions d‟immeubles.

Les terrains du domaine privé de l‟Etat et des autres personnes publiques peuvent être donnés
à bail à construction.

DU BAIL A PLANTATION

Le bail à plantation est celui par lequel le preneur s‟engage, à titre principal à procéder à des
plantations d‟arbres sur le terrain du bailleur et à entretenir le terrain et les arbres pendant
toute la durée du bail. Les règles qui régissent le droit du bail à construction énoncées ci-
dessus s‟appliquent au bail à plantation dans la mesure où elles ne sont pas incompatibles
avec la nature de ce bail.

37
UPI-ONM
CONCLUSION

Dès lors que le titre n‟apparaît plus comme le déterminant magique de l‟intensification, le
cœur de la question foncière se déplace des enjeux économiques vers les enjeux sociaux.

Même si des impacts économiques sont possibles grâce à une sécurisation des transactions et
une meilleure circulation des droits sur la terre, l‟enjeu d‟une réforme foncière est d‟abord de
sortir de la situation actuelle qui laisse l‟essentiel des populations rurales dans une situation de
précarité juridique. Offrir une sécurité foncière suffisante aux ruraux s‟affirme comme une
condition et un moyen de construire un Etat de droit.

Dans le contexte actuel, le choix de politique foncière apparaît in fine comme un choix sur le
système d'autorité (coutumier, étatique ou mixte) et sur l‟échelle géographique de gestion
foncière. Indépendamment de tout jugement sur ces options, vouloir enregistrer la totalité des
terres paraît un pari bien ambitieux, compte tenu du coût de maintenance d'un système
d'information foncière systématique. On peut aussi penser que l'Etat n'a guère les moyens
d'imposer un enregistrement systématique des mutations, et que les registres fonciers risquent
très vite d'être obsolètes, comme ça a été le cas au Kenya. Rares sont les cas où une
sécurisation par le seul titre paraît vraiment réaliste.

A l‟inverse, donner aux populations un droit à définir les règles de gestion sur leur espace
(dans le respect de principes généraux établis par l‟Etat), favoriser la reconnaissance juridique
d‟arrangements locaux, faciliter les processus de négociation sont sans aucun doute des
mesures nécessaires. Mais on peut se demander si, pour la gestion des terres agricoles, les
démarches patrimoniales sont réellement opérationnelles à grande échelle, et dans quelles
conditions des “ forums ” sont aptes à faire émerger des règles communes reconnues par tous
et à clarifier les revendications multiples16.

Une voie hybride, peut-être plus réaliste, consiste sans doute à combiner sécurisation par les
réseaux sociaux et sécurisation par l‟Etat, en validant les modes locaux de régulation foncière
et en offrant aux acteurs qui ne se sentiraient pas suffisamment sécurisés par les règles
locales, des possibilités de sécuriser leurs droits reconnus localement par le recours à l‟Etat.

Une piste pour cela, plus proche des pratiques paysannes, consisterait à ouvrir la possibilité
d'une reconnaissance administrative/juridique des transactions : là où les parties prenantes en
ressentiraient le besoin (parce que les procédures de sécurisation par l'appartenance à la
communauté ne sont pas ou plus suffisamment opératoires, ou parce qu‟elles ne partagent pas
suffisamment de liens sociaux pour régler leurs relations), elles pourraient formaliser leurs
arrangements ; ceux-ci pourraient ainsi être sécurisés par un écrit validé par l‟administration.

16
La question se pose différemment pour les ressources renouvelables prélevées et non produites (ligneux,
pâturages, pêches): là, sur un espace déterminé, les ayants droits peuvent se définir des règles communes
d’accès et d’exploitation. Une intervention publique peut donner juridiquement un droit exclusif aux habitants
et valider les règles de gestion en les rendant opposables aux tiers. Cf. Bertrand, 1998 pour le cas des marchés
ruraux de bois-énergie au Niger, et Lavigne Delville, 1999, pour une analyse de synthèse sur cette question.

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De fait, outre les risques d‟affectation par l‟Etat de ses terres, la majeure partie des cas
d‟insécurité foncière relève de la transmission des droits (héritage, prêts, ventes, etc.).
Sécuriser les transactions foncières, en vérifiant que celui qui cède les droits en a bien le
pouvoir, et en précisant le contenu de la transaction, pourrait garantir que le bénéficiaire de la
transaction détient des droits qui lui ont été transmis de façon légale par une personne qui les
détenait effectivement et avait le droit de les transmettre. Une telle approche contractuelle a
l‟avantage de s‟appuyer sur les usages paysans de l‟écrit, plus fréquents qu‟on ne le pense
souvent (Lavigne Delville et Mathieu, coord., 1999) et sur les logiques locales de la
sécurisation foncière (Mathieu, 1999 ; Kone et al, 1999). Elle laisse place à une grande
flexibilité dans les clauses, couvrant la gamme des droits délégués et des transactions
marchandes (ventes “ vraies ”, vente au vivant de droits de culture, “ vente ” remboursable,
etc.)17. Elle permet aussi d‟éviter la lourdeur d‟un processus d‟enregistrement systématique,
en ne formalisant que les contrats jugés “ à risque ” par l‟une ou l‟autre des parties, sans
impliquer une transformation de l‟ensemble des modes de régulation. Ceci souligne la réalité
des logiques patrimoniales, reconnaissant le caractère durable de la pluralité juridique, qu‟il
semble vain de prétendre supprimer à court terme. Les démarches d‟enregistrement
s‟appuieraient sur une clarification des procédures et l‟usage de l‟écrit pour contribuer à
stabiliser le jeu foncier.

Mais la façon de penser l‟articulation des régimes juridiques change. On n‟est plus dans une
logique d‟absorption de l‟un par l‟autre, ni dans une articulation des modes de régulation
affrontant de face la difficile question des systèmes d‟autorité : l‟optique est de clarifier et
stabiliser un aspect crucial des dynamiques foncières et des problèmes de sécurisation, par la
définition de procédures à la fois légitimes et légales, souples et proches des pratiques
locales, tout en étant suffisamment claires et univoques. Cette démarche n‟est pour l‟instant
qu‟une hypothèse, et il est trop tôt pour juger de sa faisabilité et de ses conditions de
possibilité. Elle poserait sans doute elle aussi de délicats choix juridiques et institutionnels.

Diverses études sont en cours sur ce sujet18, qui permettront d‟avancer.

La réflexion et l‟expérimentation sur les démarches de sécurisation foncière sont encore en


cours et il n‟est pas sûr que de véritables réponses aux enjeux de la question foncière soient
encore disponibles. Cependant, même si la volonté de prendre en compte les systèmes
fonciers locaux se heurte encore souvent à une conception de la régulation foncière largement
administrative, les expériences récentes d‟Afrique de l‟ouest francophone permettent de
préciser les enjeux et les points de débat. On dispose aujourd‟hui d‟un bon diagnostic de la

17
Cf. lavigne Delville, 1998a : 45-47 pour une synthèse du débat sur les ventes.
18
Cf. Lavigne Delville, 1998a : 115-117, pour une première formulation ; et Lavigne Delville et Mathieu coord.
1999, qui rasssemble plusieurs textes sur les pratiques paysannes de recours à l’écrit dans les transactions
foncières. Une recherche sur la dynamique des droits délégués et leurs modes de sécurisation est en cours,
sous la coordination du GRET et de l’IIED. Une étude sur les transactions foncières au Burkina Faso est
également en cours.

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situation et d‟une gamme d‟outils variés permettant, en fonction des choix politiques faits par
les Etats, d‟apporter les réponses juridiques, techniques et institutionnelles adaptées. Il n‟y a
en effet pas de solution universelle, les choix répondent nécessairement aux traditions
historiques des Etats, à leurs rapports de force actuels, et à leurs choix politiques. Un gros
travail reste cependant à faire pour construire une démarche d‟ensemble, qui articule ces trois
aspects incontournables d‟une gestion foncière en un dispositif juridique, institutionnel et
technique cohérent et fonctionnel. C'est au prix d‟un travail juridique précis et détaillé, fondé
sur une analyse socio-foncière rigoureuse, que la reconnaissance des droits lignagers sur
l'espace peut jouer un rôle positif de sécurisation des ayants droit. Une grande attention doit
en effet être apportée aux choix pratiques, à la définition des prérogatives des différentes
instances partie prenante et à leurs articulations, aux enjeux sociaux des choix techniques, etc.
La difficulté est de définir précisément ce cadre tout en étant suffisamment proche des
pratiques, et d‟anticiper sur la façon dont les acteurs, en fonction de leurs marges de
manœuvre, vont tenter d‟utiliser ce cadre (et ses vides juridiques ou institutionnels !) pour
tenter de le détourner à leur profit.

Mais la plus grosse difficulté se situe en amont, dans la nécessaire clarification des choix
politiques. Tant par peur du risque que parce que la situation actuelle favorise objectivement
une partie de la classe politico-administrative, cette clarification des choix politiques semble
souvent en suspens. Au-delà des discours sur la gestion décentralisée des ressources
naturelles, peu de pays semblent prêts à abandonner la logique domaniale, et même à
reconnaître une réelle subsidiarité, en déléguant des responsabilités de gestion foncière à des
structures représentant les populations. La question de l'élaboration d'une politique cohérente
et efficace est en effet complexifiée par les "caractères propres à l'Etat africain contemporain
: télescopage de pratiques gouvernementales autoritaires et de patrimonalisme, et en même
temps, une certaine incapacité à contrôler l'espace national, laissant ainsi une liberté d'action
dans la société locale" (Constantin, 1998). La multiplicité des acteurs aux logiques
contradictoires, les jeux divers des différentes administrations, les résistances au sein de la
classe politique et administrative, les ingérences des conditionnalités des bailleurs et des
experts, tout cela renforce l'incertitude sur les finalités d'une politique foncière, et sur ses
fondements, qui doivent être acceptables à la classe politico-administrative et aux populations.

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