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2019/2020 DROIT BUDGETAIRE TARIK ZAIR

Cours de :

DROIT BUDGETAIRE

Année Universitaire 2019-2020

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2019/2020 DROIT BUDGETAIRE TARIK ZAIR

INTRODUCTION GENERALE

L’étude du cours de droit budgétaire s’inscrit dans l’étude des finances publiques. Le cadre
général de ces dernières présentent divers traits particuliers. Il est donc essentiel de commencer par
définir les finances publiques. Pour le faire, nous allons essayer de cerner la notion de finances publiques
(SECTION 1) ainsi que son évolution (SECTION 2). Il est par ailleurs important de relever leur
spécificité (SECTION 3). Ce qui nous permettra de faire le rapprochement entre les finances publiques
et le droit budgétaire (SECTION 4).

SECTION 1. LA NOTION DE FINANCES PUBLIQUES

Dans les sociétés d’aujourd’hui, les besoins sont de plus en plus grands. En effet, il existe, d’une
part, les besoins personnels qui sont satisfaits par chaque personne tels que la nourriture et le logement.
Une telle satisfaction est laissée, dans les Etats libéraux, à la libre loi du marché (offre et demande). Il
existe, d’autre part, des besoins collectifs dont la satisfaction ne pourrait jamais être assurée d’une
manière individuelle. C’est le cas par exemple de la santé, la sécurité, la justice, etc. Cette deuxième
catégorie de besoins ne peut être satisfaite que par l’Etat. Pour le faire, ce dernier adopte des politiques
précises, déploie des moyens spécifiques et poursuit des procédures et des techniques spécifiques. Cet
ensemble est connu par les finances publiques.
Pendant longtemps le mot “Finance” était employé au singulier (apparu en France au XIII°
siècle). Il signifiait le paiement d’une somme d’argent. C’est par la suite que ce mot a été utilisé au
pluriel pour désigner l’ensemble des opérations de recettes et de dépenses qu’effectuent les personnes
juridiques (H. ISAÏA, Finances publiques : Introduction critique, Economica, 1985, p. 27). Alors que le
mot “Finances publiques” désigne « les dépenses et les recettes relatives aux diverses activités publiques
(et donc les fonds soumis à affectation publique) et la science qui s’y rapporte » (L. PHILIP, Finances
publiques, 5e éd, Cujas, 1995, p. 9). Par ailleurs, le droit des finances publiques a été définit par
Raymond MUZELLEC comme « l’étude des aspects juridiques, politiques, économiques des recettes et
des dépenses des budgets des collectivités publiques » (R. MUZELLEC, Finances publiques, 10e éd,
Sirey, 1997, p. 3). Il s’agit plus particulièrement de l’Etat, des collectivités locales et des établissements
publics. Certains comme Philip LOÏC ajoutent les finances de la protection sociale qui sont financées
par la parafiscalité en raison du caractère obligatoire de ces prélèvements (L. PHILIP, Finances
publiques, 5e éd, Cujas, 1995, p. 13).
Les finances publiques peuvent être regardées comme une branche de droit public qui s’attache à
l’étude des règles qui régissent la détermination des charges publiques et des ressources pour les
satisfaire.
La complexité des finances publiques laisse, toutefois, apparaître un caractère large débordant
l’aspect juridique pour embrasser d’autres disciplines de nature extra-juridique.

SECTION 2. L’EVOLUTION DES FINANCES PUBLIQUES

Les finances publiques sont en principe les finances de l’Etat. Il est naturel que la conception de
ces finances publiques changent avec les évolutions de la conception de l’Etat et de ses misions. Cette
évolution peut être retracée en deux périodes essentielles qui correspondent à deux conceptions
différentes : classique et moderne.

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§1. LA CONCEPTION CLASSIQUE DES FINANCES PUBLIQUES

Les finances publiques classiques sont la conséquence d’un contexte spécifique (A). Ce qui s’est
traduit par certains traits caractéristiques essentiels (B).

A. LE CADRE DES FINANCES PUBLIQUES CLASSIQUES

La conception classique des finances publiques est la conception qui correspond à la


philosophie qui a dominée au XIX° siècle. Elle est intimement liée à l’Etat libéral et découle des écrits
des auteurs libéraux (Adam. SMITH, D. RICARDO, Léon SAY et Gaston JEZE). En vertu de ces
idées, l’Etat doit se contenter d’assurer la fonction régalienne de l’ordre public (police, justice et défense)
et laisser agir les libertés individuelles (philosophie de l’Etat gendarme). En d’autres termes, la
conception libérale était hostile à toute intervention de l’Etat dans les affaires privées. Ce qui doit se
traduire par deux principes constants. D’une part, les lois économiques sont fondées sur un ordre
naturel qui peut s’autoréguler sans l’intervention de l’Etat. Cette vision est consacrée par le slogan
« laisser faire, laisser aller ». D’autre part, l’équilibre du marché est assuré par la loi de l’offre et de la
demande.

B. LES CARACTERISTIQUES DES FINANCES PUBLIQUES CLASSIQUES

Etant donné le rôle très réduit de l’Etat dans les finances publiques classiques, ces dernières sont
caractérisées par certains principes essentiels. Il s’agit notamment du principe de neutralité, la règle de
limitation des dépenses, le principe de l’origine fiscale des recettes et la règle de l’équilibre entre les
recettes et les dépenses.

1. LA NEUTRALITE

L’Etat a un rôle très réduit. Il en résulte que le budget ne doit avoir aucune incidence sur
l’économie. En d’autres termes, l’Etat ne doit pas agir sur les initiatives privées à travers ses recettes ou
ses dépenses. Cette conception d’abstention réduit ainsi le budget à un moyen comptable et
administratif dépourvu de tout rôle économique.

2. LA LIMITATION DES DEPENSES

Il faut limiter les dépenses de l’Etat au strict minimum. C’est naturel puisque le rôle de l’Etat est
limité aux fonctions régaliennes. Ainsi les dépenses ne doivent faire que couvrir la marche des services
publics.

3. L’ORIGINE FISCALE DES RECETTES

Les recettes de l’Etat ne doivent être que domaniales et surtout fiscales. Les autres types de
recettes, notamment l’emprunt, sont à éviter et ce en raison de leur impact sur l’économie.

4. L’EQUILIBRE ENTRE LES RECETTES ET LES DEPENSES

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Les recettes doivent couvrir les dépenses de l’Etat et donc ses charges régaliennes. Ce qui exclut
toute idée d’excèdent ou de déficit. Cette exigence part de la constatation que ces derniers sont jugés
néfastes pour l’économie.

§2. LA CONCEPTION CONTEMPORAINE DES FINANCES PUBLIQUES

La première guerre mondiale et la crise économique de 1929 ont conduit à un changement de la


conception des finances publiques. Les libéraux de la deuxième génération (J-J. MILLE, Adolphe
WAGNER et John Maynard KEYNES) ont toléré l’intervention de l’Etat pour réguler le marché. Une
telle vision résultait de deux impératifs complémentaires. D’une part, la crise de 1929 a montré que
l’initiative privée était incapable à elle seule d’assurer l’équilibre du marché. D’autre part, les rôles de
l’Etat doivent changés. Ce dernier est contraint de faire preuve de plus d’interventionnisme.
Les principes qui dominaient les finances publiques classiques sont remis en cause. Les recettes
de l’Etat ne peuvent pas être uniquement fiscales et domaniale. Elles peuvent provenir de l’emprunt.
L’impôt est alors considéré comme un moyen pour l’Etat afin d’agir sur l’économie. En outre, le
principe de l’équilibre est totalement bouleversé pour céder la place à l’admission des déficits
budgétaires.
La conception moderne s’est traduite par une intervention massive de l’Etat. Ce qui a conduit à
des augmentations croissantes des budgets de l’Etat en toute méconnaissance du principe de l’économie
qui plaide pour une limitation des dépenses.

SECTION 3. LA SPECIFICITE DES FINANCES PUBLIQUES

La spécificité des finances publiques peut être recherchée en les comparant avec les sciences
économiques (§1) et les finances privées (§2).

§1. FINANCES PUBLIQUES ET SCIENCES ECONOMIQUES

Les finances publiques entretiennent des relations étroites avec les sciences économiques. En
effet, les finances de l’Etat ont des répercussions directes sur l’économie. Cette dernière est largement
influencée par les options choisies par l’Etat notamment en matière de dépenses publiques. C’est le cas
par exemple des avantages fiscaux qui peuvent être accordés par l’Etat et qui ont des conséquences
directes sur l’activité économique dans leur ensemble.

§2. FINANCES PUBLIQUES ET FINANCES PRIVEES

Il existe certaines ressemblances entre les finances publiques et les finances privées
(établissement d’un budget, limitation de charges, contrôle de gestion, etc). Pourtant, les finances
publiques présentent certaines singularités qui permettent de les distinguer des finances privées. Ces
différences tiennent aussi bien à l’objet qu’au moyen et méthode.

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A. DIFFERENCE D’OBJET

L’objet des deux n’est pas le même. En effet, les finances publiques ont pour objet l’étude des
recettes et des dépenses de l’Etat au moment ou les finances privées visent à étudier les richesses des
particuliers. Il en résulte que les finances privées obéissent aux données de l’économie de marché (loi de
l’offre et de la demande). A l’inverse, on peut considérer les finances publiques comme se situant “hors
marché” puisqu’elles sont liées à l’exercice de prérogatives de puissance publique par l’Etat. Situation qui
se traduit par le fait que les finances publiques ne sont pas animées par le souci de profit et de
rentabilité comme les finances privées. C’est une évidence puisqu’elles sont motivées par un but d’intérêt
général qui est la satisfaction des besoins publics.

B. DIFFERENCE DES MOYENS

Animées par un désir de satisfaire les besoins publics, les finances publiques se caractérise par
des moyens particuliers d’acquisition des ressources permettant l’emploie de la contrainte. Chose qui se
trouve exclut pour les finances privées. Cette situation s’explique par l’octroie par le droit public à l’Etat
de prérogatives spécifiques que les particuliers ne peuvent en aucun cas utiliser.
De même, la particularité des finances publiques se traduit par l’impossibilité d’obliger l’Etat à
accomplir une dépense. Ceci est dû à l’absence de l’exécution forcée contre l’Etat alors qu’elle demeure
toujours possible contre les particuliers.

SECTION 4. FINANCES PUBLIQUES ET DROIT BUDGETAIRE

Le droit budgétaire est cette partie des finances publiques qui ne s’intéresse qu’aux règles et
procédures concernant la loi de finances. Son étude exige un traitement particulier des éléments du droit
budgétaire de l’Etat (PARTIE I) ainsi que l’exposé de la procédure budgétaire (PARTIE II).

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PARTIE I : LES ELEMENTS DU DROIT BUDGETAIRE ETATIQUE

L’étude détaillée du budget de l’Etat ne peut être réussie qu’après avoir définit d’une manière
précise le terme. Pour le faite, il s’avère essentiel d’étudier deux notions fondamentales : Budget et loi de
finances (CHAPITRE I).
Le budget de l’Etat présente certaines particularités, notamment en ce qui concerne les règles de
sa conception et de sa présentation. Ce qui exige le respect de certains principes fondamentaux. Il est
donc important de voir de près les principes budgétaires (CHAPITRE II).

CHAPITRE I. LA NOTION DE BUDGET ET DE LOI DE FINANCES

Le droit budgétaire est fondé sur un régime juridique dont les bases ont été réformées
profondément ces dernières années. Divers textes juridiques matérialisent le nouveau régime en question.
Il s’agit plus particulièrement de la constitution de 2011 qui trace le cadre constitutionnel des finances
de l’Etat, particulièrement dans ses articles 39, 40, 68, 75, 76 et 77. En question également la loi
organique n° 130-13 relative à la loi de finances du 2 Juin 20151 et le décret du 15 juillet 2015 qui
précise quant à lui les conditions d’élaboration et d’exécution des lois de finances2.
A se référer à ce régime juridique établit par le droit marocain, on peut conclure à la domination
d’une imprécision juridique de la notion de budget (SECTION 1) ainsi qu’une réalité dominée par le
caractère large de la notion de loi de finances (SECTION 2).

SECTION 1. L’IMPRECISION JURIDIQUE DE LA NOTION DE BUDGET

Cette imprécision concerne au premier abord le droit marocain. Par ailleurs, le droit français est
dominé par une plus grande clarté.

§1. L’ABSENCE D’UNE DEFINITION DU BUDGET EN DROIT MAROCAIN

Le droit budgétaire marocain se caractérise par une absence flagrante de toute définition
formelle du budget. La loi organique relative à la loi de finances du 2 juin 2015, en dépit du fait qu’elle
évoque le terme budget, ne lui donne aucune définition expresse. Elle se contente en effet d’en faire
mention lorsqu’elle lui consacre son Chapitre III intitulé “Du budget général”. Son article 13 précise
que « Le budget général comporte deux parties: la première partie concerne les ressources et la seconde
est relative aux charges. Les ressources du budget général comprennent (…). Les charges du budget
général comprennent les dépenses de fonctionnement, les dépenses d'investissement et les dépenses
relatives au service de la dette publique ».
La LOLF évoque le terme budget au moment de citer les charges de l’Etat dans son article 36.
Selon ce dernier, la loi de finances comprend deux parties :
La première partie arrête les données générales de l’équilibre financier ;

1 BO n° 6370 du 18 juin 2015.


2 BO n° 6378 du 16 juillet 2015.

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La deuxième partie arrête :


- par chapitre, les dépenses du budget général,
- par services, les dépenses des budgets des services de l’Etat gérés de manière autonome
(SEGMA),
- et, par compte, les dépenses des comptes spéciaux du trésor (CST).
On peut déduire de l’article 27 que la notion de loi de finances est plus large que celle de
budget. Ce dernier n’est autre qu’un élément de la loi de finances qui décrit les charges et les ressources
permanentes de l’Etat.

§2. LA NOTION DE BUDGET EN DROIT FRANCAIS

Le droit français se caractérise par une précision de la notion de budget depuis le XIX° siècle.
En effet, l’article 5 du décret sur la comptabilité publique du 31 mai 1862 définit le budget comme un
acte de prévision et d’autorisation. Selon cet article « le budget est l’acte par lequel sont prévues et
autorisées les recettes et les dépenses annuelles de l’Etat ». Le décret du 19 juin 1956 va introduire
certaines précisions en élargissant la définition du budget. En vertu de son article premier, « le budget de
l’Etat prévoit et autorise en la forme législative les charges et les ressources de l’Etat. Il est arrêté par le
parlement dans la loi de finance qui traduit les objectifs économiques et financiers du Gouvernement ».
Désormais, on ne parle plus de recettes et de dépenses mais de charges et de ressources. Ce qui confère
au budget un caractère large ne contenant pas uniquement les entrées et sorties immédiates de l’argent
mais également les mouvements de fonds futurs et temporaires. De même le caractère annuel n’est pas
mentionné afin de permettre les autorisations qui débordent le caractère annuel.
L’ordonnance du 2 janvier 1959 a relégué au second plan le budget au profit de loi de finances.
Elle précise dans son article 16 que « le budget est constitué par l’ensemble des comptes qui décrivent
pour une année civile toutes les ressources et toutes les charges permanentes de l’Etat ». Ainsi le budget
ne fait que décrire alors que la fonction d’autorisation est réservée à la loi de finances.
La loi organique n°2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances reprend dans son article 6
l’essentiel de cette définition lorsqu’elle précise que « Le budget décrit, pour une année, l'ensemble des
recettes et des dépenses budgétaires de l'État ».

SECTION 2. LE CARACTERE LARGE DE LA NOTION DE LOI DE FINANCES

En vertu de l’article premier de LOLF du 18 juin 2015 « La loi de finances détermine, pour
chaque année budgétaire, la nature, le montant et l'affectation de l'ensemble des ressources et des
charges de l'Etat, ainsi que l'équilibre budgétaire et financier qui en résulte. Elle tient compte de la
conjoncture économique et sociale qui prévaut au moment de sa préparation, ainsi que des objectifs et
des résultats des programmes qu'elle détermine ». Cette fonction de la loi de finances est mieux précisée
par les termes de l’article 3 de la LOLF en vertu de laquelle « la loi de finances de l’année prévoit,
évalue, énonce et autorise, pour chaque année budgétaire, l’ensemble des ressources et des charges de
l’Etat». Il en résulte que la loi de finances est l’acte qui prévoit les ressources et les charges de l’Etat.
C’est aussi un acte d’autorisation à travers lequel le Parlement autorise le Gouvernement à exécuter ses
dispositions.
La LOLF se caractérise par des précisions concernant le contenu de la loi de finances. En effet,
cette dernière ne peut, aux dires de l’article 6, « contenir que des dispositions concernant les ressources
et les charges ou tendant à améliorer les conditions de recouvrement des recettes et le contrôle de
l'emploi des fonds publics ».

L’article 2 de la LOF reconnaît la qualité de loi de finances à trois catégories de lois :

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§1. LA LOI DE FINANCES DE L’ANNEE

Il s’agit du texte ordinaire qui prévoit les ressources et les charges de l’Etat pour une année
budgétaire. Selon l’article 3 de la LOLF, cette dernière coïncide avec l’année civile puisqu’elle commence
le 1er janvier et se termine le 31 décembre de la même année.

§2. LES LOIS DE FINANCES RECTIFICATIVES

Les lois de finances rectificatives sont celles qui peuvent intervenir au cours d’une année
budgétaire pour modifier les dispositions de la loi de finances de l’année. L’article 4 de LOLF ne permet
qu’aux seules lois rectificatives de modifier en cours d’année les dispositions de la loi de finances de
l’année. Une telle modification peut résulter de différentes causes notamment en raison du changement
da la conjoncture ou pour faire face aux aléas de l’économie.
La LOLF trace les conditions, notamment formelles, se rapportant à une telle modification. En
effet, les lois de finances rectificatives doivent obéir aux mêmes conditions d’élaboration, de discussions,
de vote, d’exécution et de contrôle que la loi de finances de l’année (art 57 LOLF).

§3. LA LOI DE REGLEMENT

Elle est prise après l’exécution de la loi de finances de l’année. Elle vise à s’assurer de la bonne
exécution des dispositions prévues par la loi de finances initiale. En vertu de l’article 76 de la
constitution, elle est soumise au Parlement au cours du deuxième exercice qui suit celui de l’exécution de
la loi de finances en question. Elle doit inclure le bilan des budgets d’investissement dont la durée est
arrivée à échéance.
La loi de règlement de la loi de finances constate et arrête le montant définitif des recettes
encaissées, des dépenses dont les ordonnances sont visées, se rapportant à une même année budgétaire, et
arrête le compte de résultat de l'année.
Selon l’article 66 de la LOLF, le projet de loi de règlement de la loi de finances présenté au
Parlement doit être accompagné :
1. du compte général de l'Etat appuyé du bilan et des autres états financiers ainsi que d'une
évaluation des engagements hors bilan;
2. d'une annexe relative aux crédits supplémentaires ouverts, accompagnée de tous les
justificatifs nécessaires, le cas échéant;
3. du rapport annuel de performance élaboré par le ministère chargé des finances. Ce rapport
constitue la synthèse et la consolidation des rapports de performance élaborés par les départements
ministériels et institutions;
4. du rapport sur les ressources affectées aux collectivités territoriales ;
5. du rapport d'audit de performance.
Font également partie des documents accompagnant le dit projet, le rapport sur l'exécution de la loi de
finances en question ainsi que la déclaration générale de conformité entre les comptes individuels des
comptables et le compte général du Royaume qui sont communiqués au parlement par la Cour des
comptes et dont une copie est transmise au Gouvernement.

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CHAPITRE II. LES PRINCIPES BUDGETAIRES

La loi de finances doit répondre à des règles précises auxquelles il est impossible de déroger. Ces
principes sont nombreux et présentent des caractères variables. Il s’agit en effet du principe de l’unité
(SECTION 1), principe de l’universalité (SECTION 2), principe de spécialité (SECTION 3),
principe de l’annualité (SECTION 4) et principe de l’équilibre (SECTION 5). Le nouveau régime
dédié à al loi de finances a intégré le principe de sincérité budgétaire comme règle fondamentale à
respecter par la loi de finances (SECTION 6).

SECTION 1. LE PRINCIPE DE L’UNITE

Règle fondamentale des finances classiques, l’unité budgétaire présente divers avantages (§1).
Néanmoins, avec le développement de l’interventionnisme public, elle devient impossible à respecter
d’où les atteintes multiples à ce principe (§2).

§1. LE CONTENU DU PRINCIPE DE L’UNITE

Le principe de l’unité exige que l’ensemble des opérations de dépenses et de recettes des
collectivités publiques soit réunit dans un seul et unique document appelé “Budget général”. Il doit se
traduire également par l’unité de la procédure budgétaire. Ce qui suppose une présentation assez
détaillée de l’ensemble des dépenses et des recettes de l’Etat dans un document unique.
Le principe de l’unité répond à un double objectif : technique et politique.
- Du point de vue technique, la présentation de toutes les opérations de dépenses et de recettes de
l’Etat dans un document unique offre plus d’ordre et de clarté. Ce qui permet une cohérence des
choix budgétaires. En effet, le fractionnement des comptes publics en plusieurs documents épars
risque de rendre le document budgétaire illisible et favoriser, en conséquence, les gaspillages.
- Du point de vue politique, l’existence d’un document unique ne peut que faciliter le contrôle
exercé par les parlementaires en matière budgétaire. Il offre une grande transparence permettant
au pouvoir législatif de veiller à la préservation des fonds publics.

§2. LES ATTEINTES AU PRINCIPE DE L’UNITE

Le principe de l’unité budgétaire n’a pas un caractère absolu. Diverses atteintes lui sont portées.
C’est le cas des budgets autonomes qui commencent à se développer à l’instar des budgets des
collectivités territoriales et des budgets des établissements publics. De même, au sein de la loi de
finances de l’année il existe, en plus du budget général de l’Etat, d’autres documents, notamment les
comptés spéciaux du trésor (CST) et les budgets des services de l’Etat gérés de manière autonome
(SEGMA).

A. LES COMPTES SPECIAUX DU TRESOR

En dépit du fait que les CST font partie de la loi de finances, ils demeurent au sein de cette
dernière séparés du BGE. L’article 27 de la LOLF fixe les catégories des CST en se référant à 5
catégories de comptes.

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Les CST sont créés à l’intérieur des catégories prévues par la LOLF. C’est la loi de finances qui
peut procéder à cette création. Toutefois, en cas d’urgence ou de nécessité impérieuse et imprévue, des
CST peuvent être créés, en cours d'année budgétaire, par décrets. Cette procédure est conditionnée par
l’information préalable des commissions parlementaires chargées des finances et la ratification ultérieure
par le Parlement dans la prochaine loi de finances.

B. LES BUDGETS DES SEGMA

Avant d’exposer les particularismes liés au régime juridique des SEGMA (B), il s’avère
important de préciser la nature de ces comptes (A).

1. NATURE DES SEGMA

Les budgets des SEGMA correspondent à des services particuliers qui sont définit par l’article
21 de la LOLF. Il s’agit des services de l'Etat, non dotés de la personnalité morale mais dont certaines
dépenses, non imputées sur les crédits du budget général, sont couvertes par des ressources propres.
L'activité de ces services doit tendre essentiellement à produire des biens ou à rendre des services
donnant lieu à rémunération.
L’article 24 de la LOLF précise que les projets d'opérations programmées dans le cadre des
services de l'Etat gérés de manière autonome sont présentés aux commissions parlementaires concernées
en accompagnement des projets de budgets des départements ministériels ou institutions auxquels ils se
rattachent.

2. REGIME JURIDIQUE DES SEGMA

En vertu de l’article 21 de la LOLF, les SEGMA sont créés par la loi de finances qui prévoit les
recettes de ces services et fixe le montant maximum des dépenses qui peuvent être imputées sur les
budgets desdits services.
Il est à préciser que la création d'un SEGMA est conditionnée par la justification de l'existence
de ressources propres provenant de la rémunération de biens ou de services rendus.
Les ressources propres doivent représenter, à compter de la 3éme année budgétaire suivant la création
desdits services, au moins trente pour cent (30%) de l'ensemble de leurs ressources autorisées au titre de
la loi de finances de ladite année. Les SEGMA qui ne répondent pas à cette condition sont supprimés
par la loi de finances suivante.
Le régime juridique des SEGMA est marqué, selon les termes de l’article 22 de la LOLF, par
l’interdiction d'imputer au budget de ces services les dépenses de personnel. De même, aucun versement
au profit d'un CST ou d'un SEGMA ne peut être effectué à partir du budget d'un SEGMA. Des
versements peuvent être effectués, en cours d'année, au profit du BG, à partir du budget d'un SEGMA.
Dans ce cas, des crédits d'égal montant peuvent être ouverts en addition aux crédits accordés par la loi
de finances selon les modalités fixées par voie réglementaire.
Les opérations des budgets des services de l'Etat gérés de manière autonome sont prévues,
autorisées et exécutées dans les mêmes conditions que les opérations du budget. Toutefois l’article 23 de
la LOLF prévoit certaines exceptions. Il en est ainsi au niveau structurel. En effet, le budget de chaque
SEGMA comprend une partie relative aux recettes et aux dépenses d'exploitation et, le cas échéant, une
deuxième partie concernant les dépenses d'investissement et les ressources affectées à ces dépenses. Les
autorisations d'engagement par anticipation ne peuvent en aucun cas être accordées aux SEGMA.
L'insuffisance des recettes d'exploitation est compensée par le versement d'une subvention d'équilibre
prévue au titre I du BG. L'excédent éventuel des recettes d'exploitation sur les dépenses est affecté au

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financement des dépenses d'investissement, le cas échéant. L’insuffisance des recettes propres affectées
aux dépenses d'investissement est compensée par une subvention d'équilibre prévue au titre II du BG.
L'excédent des recettes réalisées sur les paiements effectués est reporté d'année en année. Le
solde du budget des SEGMA supprimés par une loi de finances est pris en recette au budget général. Les
services de l'Etat gérés de manière autonome peuvent être dotés de crédits d'engagement correspondant
à leurs programmes d'investissement pluriannuels. Les engagements n'ayant pas donné lieu à
ordonnancement au titre d'une année budgétaire sont imputés en priorité sur les crédits ouverts au titre
du budget de l'année suivante.

SECTION 2. LE PRINCIPE DE L’UNIVERSALITE

Le principe de l’université ressemble beaucoup au principe de l’unité et le complète. Il est


essentiel à cet égard de présenter sa signification (§1) avant de d’évoquer ses assouplissements (§2).

§1. SIGNIFICATION DU PRINICPE

Ce principe vise à interdire toute contraction entre les recettes et les dépenses. Il signifie que
l’ensemble des recettes couvre l’ensemble des dépenses sans compensation. Il en résulte l’existence de
deux blocs séparés au sein du budget : Les dépenses d’un côté et les recettes de l’autre. Ce qui rend
impossible, aussi bien de compenser recettes et dépenses, que d’affecter une recette à une dépense.

A. LA REGLE DE NON-COMPENSATION

Elle est appelée également principe de “totalité” ou règle du “produit brut”. Elle implique
l’obligation d’inscrire dans le budget toutes les recettes et toutes les dépenses pour leur montant brut
sans possibilité de compensation. Cette règle est consacrée par l’article 8 de LOLF en vertu duquel « il
est fait recette du montant intégral des produits, sans contraction entre les recettes et les dépenses ». Ce
qui exige de présenter, d’une part l’intégralité des dépenses et, de l’autre part, l’intégralité des recettes.

B. LA REGLE DE NON-AFFECTATION DES RECETTES

Cette règle veut que l’ensemble des recettes doive servir à la couverture de l’ensemble des
dépenses. Autrement dit, aucune recette déterminée ne peut être utilisée pour le financement d’une
dépense précise. La règle de non-affectation des recettes est consacrée par l’article 8 de LOLF qui
prévoit que « l’ensemble des recettes assurant l’exécution de l’ensemble des dépenses ».

B. LES ASSOUPLISSEMENTS DU PRINCIPE DE L’UNIVERSALITE

Le principe de l’universalité n’est pas immuable. Certains assouplissements lui sont toujours
possibles. Ces assouplissements ne concernent en aucun cas la règle de compensation. Ils affectent
surtout le principe de non affectation des recettes. Cette exception résulte de l’article 8 de LOLF qui
énonce que « certaines recettes peuvent être affectées à certaines dépenses dans le cadre des budgets des
services de l'Etat gérés de manière autonome, des comptes spéciaux du Trésor ou de procédures
comptables particulières ». Ces dernières sont prévues par la LOLF notamment ses articles 34 et 35.

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Les dérogations admises au principe de non-affectation des recettes peuvent être présentées
comme suit :

1. LES FONDS DE CONCOURS

Il s’agit, selon l’article 34 de la LOLF, de fonds versés par des personnes morales autres que
l'Etat ou physiques pour concourir avec ceux de l'Etat à des dépenses d'intérêt public. Il peut également
s’agir du produit des dons et legs qui sont directement portés en recettes, selon le cas, au BG, aux
budgets des SGMA ou aux CST. Dans ce cas, un crédit d'égal montant peut être ouvert en addition aux
crédits accordés par la loi de finances.
L’article 34 précise que l'affectation des fonds de concours et les modalités de leur utilisation
doivent être conformes à ce qui est convenu avec la partie versante ou le donateur. Le reliquat des fonds
de concours est pris en recettes au BG.

2. LES COMPTES SPECIAUX DU TRESOR

La règle de non-affectation des recettes ne s’applique qu’au budget général de l’Etat. Sont exclut
les CST au sein desquels existent les comptes affectation spéciale (CAS). Ces derniers sont à la base
ouverts pour permettre de retracer les recettes affectées au financement d’une catégorie déterminée de
dépenses.

3. LES BUDGETS DES SEGMA

Sont également exclus de l’emprise du principe de non-affectation, les budgets des SEGMA. Au
sein de ces budgets, il est admis que l’affectation d’une recette à une dépense ne pose pas de problème.
En effet, l’article 23 de la LOLF précise que le budget de chaque SEGMA comprend une partie relative
aux recettes et aux dépenses d'exploitation et, le cas échéant, une deuxième partie concernant les
dépenses d'investissement et les ressources affectées à ces dépenses.

4. LA PROCEDURE DE RETABLISSEMENT DE CREDIT

Cette procédure est prévue par l’article 35 de la LOLF qui dispose que « peuvent donner lieu à
rétablissement de crédits, les recettes provenant de la restitution à l’Etat de sommes payées indûment ou
à titre provisoire sur des crédits budgétaires ». Ainsi la procédure de rétablissement de crédit permet
d’annuler une dépense déjà effectuée en rétablissant le crédit consommé. Elle est ouverte quand des
sommes sont payées indûment ou à titre provisoire sont restituées au Trésor et selon des conditions
particulières.

SECTION 3. LE PRINCIPE DE SPECIALITE

Le principe de spécialité budgétaire est un principe qui plaide pour détailler d’avance les
autorisations budgétaires. Néanmoins, ce principe n’est pas absolu et connaît quelques exceptions. On
va alors mettre en avant le principe de spécialité (§1) avant d’exposer ses exceptions (§2).

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§1. LA SIGNIFICATION DU PRINCIPE DE SPECIALITE

Le principe de spécialité présente un double aspect. Ainsi la spécialité peut être par nature ou
par finalité. En effet, il signifie, d’abord, que les crédits autorisés par la loi de finances sont affectés à
une dépense déterminée et précisée d’avance. Ainsi, tous les crédits alloués par la loi de finances doivent
être spécialisés en fonction de leur nature juridique. Il signifie, ensuite, que chaque crédit doit être utilisé
par le Gouvernement pour satisfaire le besoin en vue duquel il a été voté. Ce qui se traduit par une
interdiction de transférer les crédits d’un chapitre à l’autre d’un budget.
Le principe de spécialité est consacré par l’article 28 de LOLF. En vertu de cet article, les
dépenses du budget général son regroupées sous trois titres :
- Dépenses de fonctionnement ;
- Dépenses d’investissement ;
- Dépense relatives au service de la dette publique.
Ces trois types de dépenses sont regroupés à l’intérieur de chaque titre, par chapitres, subdivisés en
programmes, régions et projets ou actions.
Pour ce qui est des SEGMA, leurs dépenses sont présentées, en vertu de l’article 28 de la LOLF, à
l'intérieur de chaque chapitre, dans un programme et, le cas échéant, dans des programmes subdivisés en
régions et projets ou actions. Ce même article prévoit que les dépenses des comptes d'affectation
spéciale sont présentées dans un programme et, le cas échéant, dans des programmes subdivisés en
régions et projets ou actions.
Pour chaque département ministériel ou institution, il est prévu, en ce qui concerne les dépenses
de fonctionnement, un chapitre pour le personnel et un chapitre pour le matériel et les dépenses
diverses. Les dépenses d’investissement comportent un chapitre par ministère ou institution. Les
dépenses relatives au service de la dette publique sont, en vertu de l’article 19 de la LOLF, regroupées en
deux chapitres : L’un est relatif aux dépenses en intérêts et commissions se rapportant à la dette
publique, l’autre aux amortissements de la dette publique à moyen et à long terme.

§2. LES EXCEPTIONS AU PRINCIPE DE SPECIALITE

Au-delà de la possibilité ouverte au gouvernement pour faire face à des situations


exceptionnelles à travers l’ouverture des crédits supplémentaires par décret (article 60 de la LOLF), en
question la possibilité de pouvoir prévoir certains chapitres spécialisés ou de modifier les dotations
budgétaires.

A. LES DEPENSES IMPREVUES

Ce sont les dépenses prévues par un chapitre spécial. Ces dépenses sont prévues par l’article 14
de la LOLF qui cite parmi les dépenses de fonctionnement « les dépenses imprévues et les dotations
prévisionnelles ».
Le chapitre des dépenses imprévues comprend des crédits globaux donnant la possibilité au
Gouvernement de les utiliser librement pour faire face aux dépenses imprévues au cours de l’année. Ce
chapitre constitue de la sorte une exception au principe de spécialité dans la mesure où la fixation de
l’objet des crédits est assurée par le Gouvernement.

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2019/2020 DROIT BUDGETAIRE TARIK ZAIR

B. LES REMBOURSEMENTS, DEGREVEMENT ET RESTITUTIONS FISCAUX

L’article 14 de la LOLF cite parmi les dépenses de fonctionnement « les dépenses relatives aux
remboursements, dégrèvements et restitutions, fiscaux ». Un chapitre est créé à cette fin. En vertu de
l’article 42 de la LOLF, est ouvert au Titre I du budget général « le chapitre des dépenses relatives aux
remboursements, dégrèvements et restitutions, fiscaux ».

C. LES CHARGES COMMUNES

Elles sont prévues par l’article 14 de la LOLF. En vertu de cet article, les dépenses de
fonctionnement comprennent, entre autres, « les dépenses relatives aux charges communes ». Ainsi en
vertu de l’article 43 de la LOLF « un chapitre des charges communes est ouvert aux titres I et Il du
budget général, pour la prise en charge des dépenses y afférentes et qui ne peuvent comprendre que les
charges ne pouvant être imputées sur les budgets des départements ministériels ou institutions ».
Les charges communes englobent les dépenses qui ne peuvent être imputées sur les budgets des
départements ministériels ou institutions.
Sont inscrites aux charges communes trois catégories de dépenses :
- Les dépenses relatives au programme d’Appui aux politiques sociales, aux stratégies sectorielles
et aux projets structurant. Ce programme et ventilé en projets et lignes ;
- Les dépenses à caractère social ou économique qui, par leur nature spécifique, ne peuvent être
inscrites dans les budgets des départements ministériels ;
- Les dépenses servant à la réalisation de certaines opérations urgentes ou revêtant un caractère
d’intérêt général et n’ayant pas fait l’objet d’une programmation préalable. Elles concernent
également les opérations afférentes au règlement des créances ou à l’apurement des dettes de
divers établissements et entreprises publics, intervenues en cours d’année.

C. LES MODIFICATIONS DES DOTATIONS BUDGETAIRES

L’interdiction de modifier la nature des dotations budgétaire a pour objet d’imposer au


gouvernement le respect de l’autorisation budgétaire. Si la LOLF est catégorique en ce qui concerne les
rapports entre chapitres puisqu’elle précise dans son article 45 que « les virements de crédits entre
chapitres sont interdits », les modifications à l’intérieur des chapitres demeurent possibles.
Trois cas de figure sont possibles à ce titre selon la dimension de la modification en question et
les autorités qui peuvent en être les auteurs.

SECTION 4. LE PRINCIPE DE L’ANNUALITE

Ce principe touche à la périodicité de la loi de finances. Le principe est que l’autorisation


parlementaire ne doit pas être trop longue au risque d’affaiblir tout contrôle concernant la gestion des
fonds publics. De surcroît, une telle autorisation ne doit pas être trop courte car elle risque de rendre
l’action publique inefficace et non conforme à une vision prospective à long terme. Pour faire face à
cette situation, le cadre annuel est apparu comme convenable. Toutefois, les besoins d’une gestion
publique rationnelle peuvent amener parfois à des aménagements de cette règle de l’annualité.

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§1. LA TENEUR DU PRINCIPE

Le principe de l’annualité consiste à fixer pour une année la durée de l’exercice budgétaire. Il en
résulte l’obligation pour le gouvernement d’obtenir chaque année l’autorisation d’exécuter les dépenses
et de percevoir les recettes. En principe, la période de validité du budget, qui est d’une année, est la règle
dans la plupart des pays du monde.
Le cadre annuel s’est avéré très pratique. Il offre la possibilité de suivre le cycle saisonnier
naturel et correspond, de la sorte, au rythme essentiel de la vie sociale. Il est également suffisamment
bref pour permettre des prévisions exactes et garantir un contrôle périodique et régulier des fonds
publics.

§2. LES ASSOUPLISSEMENTS AU PRINCIPE

Les assouplissements au principe de l’annualité peuvent être de différentes sortes. En effet, ils
peuvent donner lieu, soit à un cadre pluriannuel, soit être inférieurs au cadre annuel.

A. LES ASSOUPLISSEMENTS DEPASSANT LE CADRE ANNUEL

La continuité de la gestion financière de l’Etat ainsi que les besoins d’une planification
pluriannuelle peuvent parfois imposer un dépassement du cadre annuel. En effet, si la règle de
l’annualité est facilement applicable pour les dépenses de fonctionnement, elle ne l’est pas toujours,
notamment pour les projets pluriannuels prévus dans le cadre des budgets d’investissement. Ce qui
justifie le développement de certaines pratiques dérogatoires au cadre annuel.
La LOLF de 2015 insiste sur l’importance de raisonner en termes de programme dont la nature
peut souvent dépasser le cadre de l’année. Désormais, son article 5 insiste sur l’idée que les lois de
finances doivent être élaborées par référence à une programmation budgétaire triennale actualisée chaque
année en vue de l’adapter à l’évolution de la conjoncture financière, économique et sociale du pays. Une
telle programmation a pour objet, aux dires de l’article 5 de la LOLF, de « définir, en fonction
d’hypothèses économiques et financières réalistes et justifiées, l’évolution sur trois ans de l’ensemble des
ressources et des charges de l’Etat ».
Au-delà de cette obligation de programmation budgétaire triennale, les mécanismes permettant
de dépasser le cadre annuel de la loi de finances sont de différentes sortes.

1. L’ADOPTION DY SYSTEME DE LA GESTION

Le respect strict du principe de l’annualité plaide pour rattacher à l’année budgétaire toutes les
opérations de dépenses et de recettes qui ont pris naissance au cours de cette année abstraction faite du
moment de leur réalisation effective. C’est le système dit de “l’exercice” qui permet d’exécuter le budget
suivant la formule des “droits acquis”. Au Maroc, ce système a été abandonné au profit du “système de
gestion”.
Le système de la gestion est celui en vertu duquel les encaissements et décaissements du Trésor
sont imputés sur l’année budgétaire au cours de laquelle ils sont effectivement réalisés sans tenir en
compte la date de leur naissance juridique. Cette règle découle des dispositions de l’article 33 de la
LOLF qui énonce que « la comptabilité générale de l'État est fondée sur le principe de la constatation
des droits et obligations. Les opérations sont prises en compte au titre de l'exercice auquel elles se
rattachent, indépendamment de leur date d'encaissement ou de paiement ».

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2. LES REPORTS DES CREDITS

Il s’agit de la possibilité de reconduire les soldes budgétaires non utilisés au-delà de l’exercice
concerné. Un tel procédé est justifié par le souci d’éviter les gaspillages. La crainte pour une
administration de l’annulation d’un crédit peut la conduire à le dépenser rapidement. Ce qui favorise les
dépenses inutiles. Les reports des crédits permettent d’éviter ce cas de figure en permettant à ces
administrations de reconduire de tels crédits pour l’exercice budgétaire futur (ou les exercices
budgétaires futurs).

3. LES REPORTS DE MARCHES

C’est une procédure qui permet de reconduire des contrats de marchés ou de leurs reliquats non
exécutés ou non payés, d’une année à une autre.

4. LES AUTORISATIONS DE PROGRAMME

A côté des autorisations ordinaires valables pour un an, la loi de finances peut donner lieu à des
autorisations débordant le cadre annuel. Les autorisations de programmes concernent ainsi les
opérations d’investissement dont la durée est supérieure à l’année. Concrètement, sont en cause les
prévisions correspondant à un plan particulier d’investissement ainsi que les prévisions relatives à la
réalisation d’un plan de développement économique.
La LOLF s’attache à définir le programme dans son article 39. En vertu de ce dernier, « un
programme est un ensemble cohérent de projets ou actions relevant d'un même département ministériel
ou d'une même institution et auquel sont associés des objectifs définis en fonction des finalités d'intérêt
général ainsi que des indicateurs chiffrés permettant de mesurer les résultats escomptés et faisant l'objet
d'une évaluation qui vise à s'assurer des conditions d'efficacité, d'efficience et de qualité liées aux
réalisations ». Dans ce cas, un responsable par programme, est désigné au sein de chaque département
ministériel ou institution. Il a pour mission de définir les objectifs et indicateurs dudit programme et
d'assurer le suivi de sa mise en œuvre.
Les autorisations de programme sont valables jusqu’à l’achèvement du programme
d’investissement en question qui pourrait durer plusieurs années. En pratique, une autorisation de
programme est accordée une seule fois pour la durée totale de l’opération et détermine le coût global et
maximum des projets des investissements retenus. En vertu de l’article 18 de LOLF, les autorisations de
programme comprennent :
- Les crédits d’engagement
- Les crédits de paiement.

5. LES AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT PAR ANTICIPATION

Il est admis qu’une loi de finances peut engager sur ses crédits une dépense qui ne sera payée que
l’année suivante. Ainsi la loi de finances peut donner une liste spéciale de certains “crédits
d’engagement” qui sont accordés par anticipation sur les crédits de l’année suivante.
Si la règle est valable pour les dépenses d’investissement, le cas n’est pas possible en ce qui
concerne les dépenses de fonctionnement.

B. LES ASSOUPLISSEMENTS EN DEÇA DU CADRE ANNUEL

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Ce deuxième type d’assouplissements ne concerne pas un cadre pluriannuel mais plutôt une
périodicité inférieure à un an. Il s’agit essentiellement des autorisations provisoires et des lois de finances
rectificatives.

1. LES AUTORISATIONS PROVISOIRES

Il s’agit d’autorisations à caractère temporaire. Elles sont prévues pour faire face à une situation
délicate qui est le non vote à temps de la loi de finances. Ainsi, si le Parlement n’arrive pas à voter la loi
de finances à temps ou pour diverses raisons cette loi n’est pas promulguée au premier janvier, à cause
notamment de sa soumission à la Cour Constitutionnelle, des autorisations à caractère provisoires sont
accordées au Gouvernement pour assurer la continuité des activités de l’Etat. C’est le cas du système des
“douzièmes provisoires”, celui de la “reconduction de crédits” et celui de “l’ouverture des crédits par
décret”. Ce dernier est le système actuellement en vigueur au Maroc.

Article 75 de la constitution :
« Le Gouvernement ouvre, par décret, les crédits nécessaires à la marche des services publics et à
l’exercice de leur mission, en fonction des propositions budgétaires soumises à approbation. Dans ce cas,
les recettes continuent à être perçues conformément aux dispositions législatives et réglementaires en
vigueur les concernant à l’exception, toutefois, des recettes dont la suppression est proposée dans le
projet de loi de finances. Quant à celles pour lesquelles ledit projet prévoit une diminution de taux, elles
seront perçues au nouveau taux proposé ».

2. LA LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE

Les lois de finances rectificatives sont les seules qui peuvent modifier en cours d’année les
dispositions de la loi de finances de l’année. Cette situation peut se justifier par l’apparition de certaines
difficultés économiques qui n’étaient pas prévues au moment de la préparation de la loi de finances.
Les lois de finances rectificatives constituent une atteinte au principe de l’annualité dans la
mesure où elles peuvent modifier les dispositions de la loi de finances de l’année qui n’aurait plus une
périodicité annuelle.

SECTION 5. LE PRINCIPE DE L’EQUILIBRE BUDGETAIRE

Certes ce principe est consacré par l’article 1er de la LOLF, mais de nos jours, il ne conserve
qu’une existence théorique. Divers éléments ont plaidé pour un abandon de ce principe. Ainsi, parfois la
recherche d’un équilibre économique à long terme risque de conduire à des déficits budgétaires.
Il est donc essentiel de définir le principe du strict équilibre budgétaire en faisant référence à la
conception classique des finances publiques (§1), noter la difficile application de ce principe au regard
de la conception moderne (§2) et affirmer l’admission du déficit budgétaire qui existe de nos jours (§3).

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§1. LA VISION CLASSIQUE DE L’EQUILIBRE

Le principe de l’équilibre budgétaire présente une définition mathématique assez simple : Il faut,
au cours de la même année budgétaire, une parfaire égalité entre les recettes et les dépenses de l’Etat. Ce
qui implique l’exclusion aussi bien des excédents que des déficits.
Le principe de l’équilibre est lié à la conception classique. Cette dernière l’a toujours considéré
comme un principe sacré. En effet, pour les théories classiques, le fait de dépenser plus que les recettes
entraîne automatiquement un déficit. Le financement de ce déficit impose le recours à l’emprunt et
donc, il se traduit par l’endettement. Ce qui se traduit par un processus permanent d’endettement pour
financer l’accumulation des déficits. Une telle situation engendre une émission de nouveaux billets de
monnaie pour financer le déficit au risque de déclencher un processus inflationniste.
De même, pour la pensée classique, l’équilibre budgétaire interdit les excédents budgétaires. Car
dans le cas inverse, les parlementaires seraient tentés d’utiliser ces excédents à des fins électoralistes et
rompre ainsi avec les soucis de l’efficacité et de la transparence. L’existence d’excèdent signifie également
le développement des prélèvements injustifiés qui sont regardés comme nuisible aux activités
économiques.
Au Maroc, la constitution de 20011 s’attache au respect du principe de l’équilibre. L’alinéa 1 de
son article 77 est ainsi rédigé : « Le Parlement et le Gouvernement veillent à la préservation de
l’équilibre des finances de l’Etat ». La LOLF s’attache au respect du principe de l’équilibre lorsqu’elle
établit une règle particulière qui conditionne le recours à l’emprunt. Ainsi son article 20 affirme qu’ « en
vue de préserver l'équilibre des finances de l'Etat prévu à l'article 77 de la Constitution, le produit des
emprunts ne peut pas dépasser la somme des dépenses d'investissement et du remboursement du
principal de la dette au titre de l'année budgétaire. Le Gouvernement peut procéder aux opérations
nécessaires à la couverture des besoins de trésorerie ».

§2. LA DIFFICILE APPLICATION DU PRINCIPE DE L’EQUILIBRE

Le développement du rôle et des missions de l’Etat ainsi que les effets des bouleversements des
systèmes économiques et monétaires internationaux ont conduit à un impossible respect du principe de
l’équilibre. Ce principe, tel qu’appliqué à l’Etat, relève de la fiction. Deux thèses principales justifient le
recours au déficit budgétaire. Il s’agit de la thèse du “déficit systématique” et la thèse du “budget
cyclique”.

A. LA THESE DU “DEFICIT SYSTEMATIQUE”

Cette thèse a été développée à partir de la conception de J-M. KEYNES. Elle défend un
équilibre budgétaire mais qui doit se concevoir sur le long terme. Ainsi, selon cette conception le déficit
budgétaire, qui ne doit pas dépasser un certain seuil, est incontournable afin de développer
l’investissement public, relancer la consommation et combattre le chômage. Toutefois, ce déficit
conserve un caractère temporaire car il conduit à terme à un retour à l’équilibre eu égard aux effets
bénéfiques sur l’économie du déficit supporté par l’Etat.

B. LA THESE DU “BUDGET CYCLIQUE”

Cette thèse part du principe qu’ils existent dans toute économie des périodes de crise qui
alternent avec des phases de prospérité de façon à constituer des cycles économiques alternatifs. On peut
donc supporter les périodes de déficits dans la perspective de revenir à l’équilibre budgétaire suites aux

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années de prospérité économique. Il en résulte une vision à long terme de l’équilibre et non pas une
approche annuel.
L’inconvénient de la thèse du “budget cyclique” réside dans le caractère irrégulier des cycles
économique. Ce qui rend impossible toute prévision rationnelle de l’équilibre uniquement à partir de
cycles supposés alternatif sans régularité connue d’avance.

§3. VERS L’ADMISSION DU DEFICIT BUDGETAIRE

La pensée financière moderne n’est plus attachée au principe de l’équilibre budgétaire. Au


contraire, le déficit budgétaire est souvent préconisé afin de combattre les déséquilibres économiques.
Ainsi dans la plupart des pays du monde, y compris le Maroc, l’équilibre budgétaire est rarement
respecté.
L’existence d’un déficit contraint l’Etat de recourir au Trésor public. Ce dernier dispose, en plus
des correspondants obligatoires comme ceux des collectivités locales et des établissements publics, les
correspondant provenant de particuliers ayant un compte auprès de lui (entreprises, ménages). De
même, le Trésor public pour financer le déficit peut avoir recours à l’emprunt ou bénéficier des aides de
Bank Al Maghrib.

SECTION 6. LE PRINCIPE DE SINCERETE

Il s’agit d’un principe dont la consécration est récente. Il présente un sens précis et connait une
double application.

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PARTIE II. LA PROCEDURE BUDGETAIRE

La procédure budgétaire a pour originalité sa spécificité pour être adaptée à la nature de la loi
de finances. De telles spécificités sont visibles durant toute la procédure, c’est-à-dire au moment de
l’élaboration et de l’adoption (CHAPITRE I) de la loi de finances et durant la période d’exécution et
de contrôle de la loi de finances (CHAPITRE II).

CHAPITRE I. ELABORATION ET ADOPTION DE LA LOI DE FINANCES

L’élaboration et l’adoption de la loi de finances sont deux étapes qui vont intervenir
consécutivement le gouvernement et le parlement. Ces deux étapes laisse apparaître certaines règles
solennelles et complexes qu’il est capital de voir. Nous les dévoilerons au moment de l’élaboration de la
loi de finances (SECTION 1) et au moment de son adoption (SECTION 2).

SECTION 1. L’ELABORATION DU PROJET DE LOI DE FINANCES

L’élaboration de la loi de finances se passe en deux étapes essentielles. La premières est la


préparation du projet de loi de finances (§1). La seconde est le dépôt de ce projet devant le Parlement
(§2).

§1. LA PREPARATION DE LA LOI DE FINANCES

Afin de mieux cerner l’opération de préparation de la loi finances, il est nécessaire de traiter
aussi bien les autorités compétentes pour la préparation du projet de loi de finances (A) que la
procédure à poursuivre pour le faire (B).

A. LES REGLES DE COMPETENCE

En matière d’élaboration du projet de la loi de finances, la compétence est gouvernementale (1).


Toutefois, au sein du gouvernement, cette tâche revient au ministre chargé des finances (2).

1. LA COMPETENCE DE PRINCIPE DU GOUVERNEMENT

Le pouvoir exécutif conserve une maîtrise complète en matière de préparation du projet de loi
de finances. Ce monopole découle de l’article 46 de la LOLF qui précise que cette étape de préparation
est conduite sous la direction du Chef du gouvernement.
La compétence gouvernementale pour la préparation du projet de la loi de finances est justifiée.
En effet, la loi de finances traduit les choix politiques du gouvernement. Il est donc nécessaire que le

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projet de loi de finances soit établi par le gouvernement en fonction de la politique que ce dernier
entend mettre en application. Ce qui suppose de tenir compte de la conjoncture économique et des
orientations politiques retenues. De surcroît, le caractère technique et complexe de l’opération de
préparation impose le recours au gouvernement. Ce dernier est le seul à pouvoir établir les prévisions en
matière de recettes et de dépenses. Le parlement n’intervient qu’après la préparation au moment de
l’adoption de cette loi de finances sous la forme législative.

2. LE RÔLE LARGE DU MINISTRE CHARGE DES FINANCES

Au sein du gouvernement, c’est le ministre chargé des finances qui conduit toute l’étape de la
préparation de la loi de finances. La position dominante du ministre des finances se justifie pour des
raisons techniques. En effet, il dispose de l’administration fiscale et peut, à se titre, connaître d’avance le
montant des recettes fiscales.
Cette situation de supériorité dont bénéficie le ministre des finances par rapport à ses collègues
risque de se traduire parfois par des conflits au sein du gouvernement. Dans cette éventualité, le Chef du
gouvernement est là pour exercer son pouvoir d’arbitrage. Dans tous les cas, la procédure de préparation
de la loi de finances laisse intervenir tous les membres du gouvernement.

B. LES REGLES DE PROCEDURE

La procédure de préparation de la loi de finances se traduit par un processus conduit par le


ministre chargé des finances. Toutefois, avant d’entamer la préparation de la loi de finances, le
gouvernement se réunit pour arrêter les lignes à suivre pour le faire. La constitution dans son article 49
et la LOLF dans son article 46 imposent néanmoins que les orientations générales fassent l’objet de
délibération au Conseil des ministres.
La procédure de préparation du projet de la loi de finances dévoile la nécessité de respecter
diverses formalités qu’on peut regrouper en plusieurs étapes.

§2. LE DEPÔT DE LA LOI DE FINANCES

Après son adoption au conseil du gouvernement, le projet de loi de finances doit être soumis à
l’examen de l’institution législative. Sur le plan structurel, ce projet de loi de finances est fait d’une
manière précise en respectant certaines règles de forme.

SECTION 2. L’ADOPTION DE LA LOI DE FINANCES

Selon l’article 75 de la constitution, « le Parlement vote la loi de finances, déposé par priorité
devant la Chambre des Représentants, dans les conditions prévues par une loi organique ». L’adoption
de la loi de finances ne pose pas alors de problèmes particuliers étant donné que le texte constitutionnel
est très clair. Toutefois, à voir de prés, cette compétence connaît certaines limites. Ce qui se traduit par
un rôle de plus en plus large du gouvernement.
Pour dévoiler les règles relatives à l’adoption de la loi de finances, il est essentiel de mettre la
lumière sur les procédures de son adoption par le parlement (§1) avant d’évaluer véritablement ce
pouvoir exercé par le Parlement (§2).

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2019/2020 DROIT BUDGETAIRE TARIK ZAIR

§1. LES PROCEDURES D’ADOPTION

Après son adoption au sein du conseil du gouvernement, le projet de loi de finances est déposé
sur le bureau de la chambre des représentants. Cette étape doit respecter un certain délai. En effet, en
vertu de l’article 48 de la LOLF, le projet de loi de finances doit être déposé sur le bureau de la
première chambre du Parlement « au plus tard le 20 octobre de l'année budgétaire en cours ».
En vertu de l’article 48 de la LOLF, le projet ainsi présenté au Parlement doit être accompagné
des documents suivant :
1. note de présentation de la loi de finances comportant des données concernant les
investissements du budget général ainsi que les impacts financiers et économiques des
dispositions fiscales et douanières proposées;
2. rapport économique et financier;
3. rapport sur les établissements et entreprises publics ;
4. rapport sur les services de l'Etat gérés de manière autonome;
5. rapport sur les comptes spéciaux du Trésor;
6. rapport sur les dépenses fiscales ;
7. rapport sur la dette publique;
8. rapport sur le budget axé sur les résultats tenant compte de l'aspect genre;
9. rapport sur les ressources humaines ;
10. rapport sur la compensation ;
11. note sur les dépenses relatives aux charges communes ;
12. rapport sur le foncier public mobilisé pour l'investissement ;
13. note sur la répartition régionale de l'investissement.
Il est à noter que le projet de loi de finances de l'année peut être également accompagné d'un
rapport sur les comptes consolidés du secteur public. Ce dernier est immédiatement soumis à l'examen
de la commission chargée des finances de la Chambre des représentants.
La procédure de traitement du projet de loi de finances est similaire pour les deux chambres du
parlement. Trois étapes fondamentales sont à dévoiler qui concernent successivement l’examen par les
commissions parlementaires (A), discuter en séance plénière (B) et voter par les parlementaires (C).

A. L’EXAMEN PAR LES COMMISSIONS

Comme tout projet de la loi, le projet de loi de finances est examiné par les commissions
parlementaires. Ainsi, avant sa discussion en séance plénière, ce projet est examiné par la commission des
finances de chacune des deux chambres du Parlement. Les autres commissions parlementaires
interviennent pour discuter les crédits alloués aux secteurs qui rentrent dans leur compétence. La
commission des finances et les autres commissions conserve la possibilité de convoquer le ministre des
finances afin d’avoir toutes les explications nécessaires sur le projet de loi de finances.
Sur la base des discussions de la commission des finances et des autres commissions
parlementaires, le rapporteur de la commission des finances établit un rapport global sur le projet de loi
de finances qui doit être soumis aux parlementaires au moment de l’ouverture des débats.

B. LA DISCUSSION EN SEANCE PLENIERE

Avant sa discussion par les parlementaires, le projet de loi de finances est précédé d’un discours
de présentation prononcé par le ministre des finances devant les deux chambres du Parlement réunies en
commun conformément à l’article 68 de la constitution. Ce discours contient, outre les données de la

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2019/2020 DROIT BUDGETAIRE TARIK ZAIR

conjoncture économique et sociale, les orientations de la politique financière que l’Etat entend
poursuivre.
L’article 49 de LOLF donne au Parlement un délai de 56 pour l’adoption de la loi de finances.
Ce délai est réparti par l’article 49 de la LOLF entre la Chambre des représentants et la Chambre des
conseillers. En effet, la Chambre des représentants doit se prononcer sur le projet de loi de finances de
l'année dans un délai ne dépassant pas 30 jours suivant la date de son dépôt.
Il s’ensuit deux éventualités : soit le vote du projet, soit l’expiration de ce délai sans vote. Dans
les deux cas, l’article 49 de la LOLF impose au gouvernement saisine la Chambre des conseillers du
texte adopté ou du texte qu'il a initialement présenté, modifié, le cas échéant, par les amendements votés
par la Chambre des représentants et acceptés par lui.
De sa part, la Chambre des conseillers doit respecter un délai butoir puisqu’elle doit se
prononcer sur le projet qui lui est présenté dans un délai de vingt deux 22 jours suivant sa saisine.
Il est à noter que la chambre des représentants examine les amendements votés par la Chambre
des conseillers et adopte en dernier ressort le projet de loi de finances dans un délai n'excédant pas 6
jours.

C. LES MODALITES DE VOTE

A la différence des autres lois, le vote de la loi de finances se fait suivant une procédure bien
particulière. Cette particularité qui découle de la LOLF est vérifiable à plusieurs niveaux :
- Par application des dispositions de l’article 52 de la LOLF, « la seconde partie du projet de loi
de finances de l'année ne peut être soumise au vote de l'une des deux Chambres du Parlement
avant le vote de la première partie ». Il est normal que le Parlement se prononce d’abord sur les
grandes lignes de l’équilibre financier avant de passer à l’examen des crédits alloués aux
différents ministères ou services.
- Le vote de la seconde partie est conditionné par le vote de la première partie. En effet l’article
52 affirme que « dans le cas où la première partie est rejetée, la seconde partie ne peut être
soumise au vote. Le rejet de la première partie par l'une des deux Chambres du Parlement est
considéré comme rejet du projet dans son ensemble par la même Chambre ».
- La primauté de la chambre des représentant eu égard à sa légitimité démocratique est de nature
à éviter les blocages. En effet « en cas de rejet du projet par la Chambre des conseillers, la
Chambre des représentants est saisie pour examen, dans le cadre de la deuxième lecture, du texte
rejeté par la Chambre des conseillers » (art 52).
- En vertu de l’article 54 de LOLF, « les évaluations de recettes font l'objet d'un vote d'ensemble
pour le budget général et les budgets des services de l'Etat gérés de manière autonome et d'un
vote par catégorie pour les comptes spéciaux du Trésor ».
- Les dispositions de la loi de finances sont votées article par article en vertu de l’article 53 de la
LOLF. Ce même article précise que, par exception à cette règle, « l'une des deux Chambres du
Parlement peut procéder au vote d'ensemble de la deuxième partie à la demande du
Gouvernement ou du bureau de la Chambre concernée ».
- Les dépenses du budget général de l’Etat sont votées par titre (fonctionnement, investissement,
dette publique) et, dans le titre, par chapitre. Les dépenses des budgets des SEGMA font l’objet
d’un vote d’ensemble par ministère ou institution dont dépendent ces services. Les dépenses des
CST sont votées par catégorie de comptes spéciaux (art 55 LOLF).
- Le gouvernement dispose de la possibilité de demander un vote bloqué de la loi de finances en
engageant sa confiance devant la chambre des représentants. Le vote ne peut être rejeté, et donc
la confiance refusée, qu’à la majorité absolue des membres qui la composent. Le refus de
confiance entraîne la démission du Gouvernement.

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- Il est à noter que, si au 31 décembre la loi de finances n’est pas votée, le Chef du gouvernement
peut ouvrir par décret les crédits nécessaires au fonctionnement des services publics, et ce dans
la limite des propositions soumises au Parlement.

§2. LE POUVOIR D’ADOPTION

Le pouvoir des parlementaires en matière budgétaire laisse apparaître des prérogatives


parlementaires très limitées (A). Une telle limitation est faite au profit du Gouvernement qui a vu son
pouvoir en la matière s’agrandir (B).

A. LES PREROGATIVES LIMITEES DU PARLEMENT

Le rôle des parlementaires en matière budgétaire demeure assez timide. Une telle timidité est
visible aussi bien dans le déroulement de la procédure qu’en ce qui concerne le pouvoir d’initiative des
parlementaires.

1. UNE LIMITATION LIEE A LA PROCEDURE BUDGETAIRE

Nous avons déjà traité l’obligation faite aux parlementaires de discuter et de voter la loi de
finances suivant des règles bien précises. Ces règles veulent que la première partie de la loi de finances
soit votée avant la deuxième partie par application de l’article 52 de LOLF. Cette est en soi une
limitation au pouvoir du Parlement. En effet, ce dernier ne peut voter le montant des dépenses qu’après
avoir fixer celui des recettes. Ce qui constitue une certaine limitation à son pouvoir.

2. UNE LIMITATION LIEE A L’INITIATIVES DES PARLEMENTAIRES

A l’instar des autres textes de lois, les parlementaires dispose du pouvoir d’amendement de la loi
de finances. Toutefois, à voir de près ce pouvoir est très limité. Cette limitation découle de l’article de
l’article 77 de la constitution qui précise que « le gouvernement peut opposer, de manière motivée,
l’irrecevabilité à toute proposition ou amendement formulés par les membres du Parlement lorsque leur
adoption aurait pour conséquence, par rapport à la loi de finances, soit une diminution des ressources
publiques, soit la création ou l’aggravation d’une charge publique ».

B. LE RÔLE DETERMINANT DU GOUVRNEMENT

Le rôle du Gouvernement est déterminant en matière budgétaire. Ce caractère déterminant est


visible au moment de la discussion du projet de loi de finances. Il peut prendre deux formes :
- En premier lieu, le gouvernement peut s’opposer à tout amendement des parlementaires par
application de l’article 83 de la constitution. En vertu de cet article « après l’ouverture du débat,
le gouvernement peut s’opposer à l’examen de tout amendement qui n’a pas été antérieurement
soumis à la commission intéressée ».
- En second lieu, le Gouvernement dispose toujours de la possibilité de lier le vote de la loi de
finances à la question de confiance. Ceci découle de l’article 103 de la constitution qui prévoit
que « le Chef du Gouvernement peut engager la responsabilité du Gouvernement devant la

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chambre des représentants, sur une déclaration de politique générale ou sur le vote d’un texte ».
dans ce cas, « la confiance ne peut être refusée ou le texte rejeté qu’à la majorité absolue des
membres composant la chambres des représentants ». Dans un pareil, la question de la
confiance et mis au devant ce qui est de nature à éclipser le vote de la loi de finances qui doit se
faire en bloc sur le texte présenté par le Gouvernement.

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CHAPITRE II. EXECUTION ET CONTRÔLE DE LA LOI DE FINANCES

Après son adoption par le Parlement, la loi de finances est exécutée. Cette phase d’exécution est
très complexe faisant intervenir divers autorités différentes. Il en résulte une importance capital à prévoir
des mécanismes de contrôle afin d’assurer une meilleur exécution conformément à l’autorisation
législative accordée par les représentants su peuple.
On peut en déduire l’existence de deux étapes importantes :
- L’exécution de la loi de finances (SECTION 1) ;
- Le contrôle de la loi de finances (SECTION 2).

SECTION 1. L’EXECUTION DE LA LOI DE FINANCES

L’exécution de la loi de finances doit se faire dans le respect des règles de la comptabilité
publique. L’article 1 du décret royal du 21 avril 1967 portant règlement général de comptabilité
publique définit la comptabilité publique comme « l’ensemble des règles qui régissent (…) les
opérations financières et comptables de l’Etat, des collectivités locales, de leurs établissement et de leurs
groupements, et qui déterminent les obligations et les responsabilités incombant aux agents qui en ont la
charge ».
Il en résulte l’existence d’agents spécifiques chargés de l’exécution de la loi de finances (§1). Ces
mêmes agents ont l’obligation, en exécutant la loi de finances, de respecter certaines procédures
particulières (§2).

§1. LES AGENTS D’EXECUTION DE LA LOI DE FINANCES

Afin d’assurer le maximum de transparence au moment de l’exécution de la loi de finances, il


existe un principe fondamental. C’est le principe de la séparation des ordonnateurs et des comptables.
Ce principe veut que les deux catégories d’agents soient séparées. Il existe donc une incompatibilité entre
les fonctions de ces deux catégories d’agents.

§2. LES PROCEDURES D’EXECUTION DE LA LOI DE FINANCES

Les procédures d’exécution de la loi de finances ne sont pas les mêmes. Elles sont différentes
selon qu’il s’agisse des recettes ou des dépenses. Pour mieux saisir cette procédure, il est donc
obligatoire de commencer par traiter l’exécution des opérations de dépenses (A) et puis analyser
l’exécution des opérations de recette (B).

A. L’EXECUTION DES OPERATIONS DE DEPENSES

Nous allons traiter la procédure normale d’exécution des dépenses publiques avant d’évoquer
certaines exceptions à cette procédure.

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1. LE PRINCIPE

La procédure d’exécution des opérations de dépenses est complexe. Elle se déroule en deux
phases : une phase administrative et une phase comptable.

1.1. LA PHASE ADMINISTRATIVE DES DEPENSES BUDGETAIRES

En principe, une dépense ne s’exécute pas du seul fait de son inscription au budget. Son
exécution suppose de surcroît l’existence d’une créance dûment constatée.
L’exécution des opérations de dépense dans sa phase administrative s’effectue par l’ordonnateur.
Elle passe obligatoirement par trois opérations successives : l’engagement, la liquidation et
l’ordonnancement.

a) L’engagement

L’engagement est définit par l’article 33 du décret de 1967. Il s’agit de « l’acte par lequel
l’organisme public crée ou constate une obligation de nature à entraîner une charge ». Concrètement,
l’engagement est l’acte administratif et comptable par lequel l’ordonnateur décide d’effectuer une
dépense afin d’acquérir un bien ou un service.

b) La liquidation

La liquidation est la deuxième opération de la phase administrative. Elle a pour objet, en vertu
de l’article 34 du décret de 1967, « de vérifier la réalité de la dette et d’arrêter le montant de la
dépense ». C’est l’opération par laquelle l’administration constate et atteste de l’exigibilité d’une dépense
engagée.

c) L’ordonnancement

L’ordonnancement est « l’acte administratif donnant, conformément aux résultats de


liquidation, l’ordre de payer la dette de l’organisme public ». Il s’agit d’un ordre donné par
l’ordonnateur au comptable pour que ce dernier verse une somme d’argent à un créancier.
L’ordonnancement est effectué sous forme de titres. Ces derniers sont appelé “ordonnances de
paiement” lorsqu‘ils sont pour origine les ordonnateurs et “mandats de paiement” lorsqu’ils sont établis
par les sous-ordonnateurs.

1.2. LA PHASE COMPTABLE DES DEPENSES BUDGETAIRES

La phase comptable d’exécution des dépenses publiques est la phase du paiement. En vertu de
l’article 41 du décret de 1967, le paiement représente « l’acte par lequel l’organisme public se libère de
sa dette ». Cette phase reste du ressort des comptables publics.
La phase de paiement se déroule matériellement en deux temps :

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- Les opérations de contrôle,


- Les opérations de caisse.

2. LES EXCEPTIONS

Les règles de procédure qu’on vient de voir ne concernent pas toutes les dépenses. Il existe un
certain nombre d’exceptions à ce principe. Il s’agit des dépenses exécutées sans ordonnancement
préalable, des dépenses payées par voie de régie et des dépenses payable sur liquidation provisoire.

2.1. LES DEPENSES SANS ORDONNACEMENT PRELABLE

Il s’agit des dépenses effectuées sans l’intervention de l’ordonnateur mais uniquement par simple
intervention du comptable. Ce type d’exécution des dépenses publique constitue alors une exception au
principe de la séparation entre les ordonnateurs et les comptables.
En pratique le comptable exécute la dépense et en informe l’ordonnateur ultérieurement. Une
telle information se fait mensuellement par le trésorier général et les receveurs des finances en précisant
de façon détaillée le montant des dépenses payées.

2.2. LES DEPENSES PAR VOIE DE REGIE

Elles ont pour origine un ordre adressé par l’ordonnateur aux régisseurs des fonds permettant à
ces derniers de régler certaines dépenses de faible montant ou de caractère imprévisible sans respecter la
procédure normale d’exécution (engagement, liquidation, ordonnancement).

2.3. LES DEPENSES SUR LIQUIDATION PROVISOIRE

Cette procédure spécifique concerne les dépenses relatives aux marchés publics. Ces dépenses
comprennent les avances et les acomptes.
- Les avances,
- Les acomptes.

B. L’EXECUTION DES OPERATIONS DE RECETTE

Les autorisations de dépense comportent une faculté de dépenser alors que les autorisations de
recette contiennent une obligation de recouvrer. Ce qui rend obligatoire le fait d’encaisser réellement la
recette en question. Cet encaissement se fait selon une procédure spécifique et bien établie (1). Certains
assouplissements à cette procédure sont pourtant admis (2).

1. LE PRINCIPE

A l’instar des opérations de dépenses, les opérations de recette s’exécutent en deux grandes
phases : une administrative et une comptable.

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1.1. LA PHASE ADMINISTRATIVE DES RECETTE BUDGETAIRES

La phase administrative d’exécution des recettes publiques se déroule en trois étapes


essentielles : la constatation, la liquidation et l’établissement de l’ordre de recette.

a) La constatation

Il existe en principe une multitude de méthodes de constatation. Ces méthodes sont variées
suivant la nature de la recette en question. C’est le texte instituant la recette qui prévoit sa méthode de
constatation.
La constatation relève de l’apanage de l’Etat. C’est à lui revient la tâche de le faire. Toutefois, il
arrive que les débiteurs de l’Etat participent à l’opération de constatation. C’est le cas par exemple
lorsque les contribuables sont appelé à déclarer leurs revenus imposables.

b) La liquidation

L’opération de la liquidation est constituée par un certains nombre de calcul effectué pour
déterminer le montant de la recette. Elle se concrétise par l’application d’un taux à la matière imposable.
Parfois, elle est conditionnée par certains abattements ou déductions prévus par les textes en vigueur.

c) L’ordre de recette

L’ordre de recette est l’ordre de recouvrer une créance de l’Etat. Il est établi par l’ordonnateur et
adressé au comptable public.
L’ordre de recette doit mentionner les bases de la liquidation, l’identification du débiteur ainsi
que tous les éléments de nature à assurer le contrôle de la régularité de la perception.

1.2. LA PHASE COMPTABLE DES RECETTES BUDGETAIRES

Après émission de l’ordre de recette, le redevable a l’obligation de payer sa dette. Le redevable


dispose normalement d’un certain délai pour se libérer de se dette. En cas de refus, une procédure de
recouvrement forcée est engagée.

2. LES EXCEPTIONS

Les exceptions à la procédure normale d’exécution des recettes sont au nombre de deux : les
droits perçus au comptant et les droits perçus par acomptes.

2.1. LES DROITS PERCUS AU COMPTANT

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A l’inverse de la procédure normale, les droits perçus au compte permettent l’intervention du


comptable en premier lieu pour encaisser la recette. L’intervention de l’ordonnateur (phase
administrative) se fait ultérieurement sur la base des droits perçus pour établir les titres de recettes
correspondants à ces droits.

2.2. LES DROITS PERCUS PAR ACOMPTES

Il arrive parfois au comptable de permettre à un redevable de s’acquitter de sa dette d’une


manière partielle à travers des acomptes. L’emploi de cette procédure constitue une exception à la
procédure normale d’exécution des recettes qui veut que l’encaissement soit de caractère libératoire pour
le redevable de l’Etat d’une manière définitive.

SECTION 2. LE CONTRÔLE DE L’EXECUTION DE LA LOI DE FINANCES

Le contrôle de l’exécution de la loi de finances a pour objet d’évaluer le degré de respect des
autorisations budgétaires. Ce qui est de nature à préserver les deniers publics contre toutes les formes de
gaspillage et permettre une transparence dans la gestion publique.
Les contrôles exercés sur la loi de finances sont de différentes natures. Selon le degré de
l’intervention de l’administration dans ce contrôle, on peut distinguer deux types :
- Un contrôle interne exercé par l’administration (§1) ;
- Un contrôle externe à l’administration (§2).

§1. LE CONTRÔLE INTERNE

Il s’agit des contrôles exercés par l’administration prise au sens organique. La particularité de ce
type de contrôle est qu’il est exercé par les mêmes autorités chargée d’exécuter la loi de finances. Il se fait
généralement sous l’impulsion directe ou indirecte du ministère chargé des finances.
Le contrôle interne le plus important demeure le contrôle des engagements de dépenses (CED).
D’autres contrôles existent également.

A. LE CONTRÔLE DES ENGAGEMENTS DE DEPENSES

Institué pour la première fois au Maroc par un dahir du 20 décembre 1921, le contrôle des
engagements de dépenses a été aménagé après l’indépendance par plusieurs textes. La plus importantes
de ces réformes est celle du 30 décembre 1975 puis celle de 2002. Le décret du 13 février 2006 est
venu rattacher le CED à la trésorerie générale du royaume dans la perspective de simplifier ce type de
contrôle. Aujourd’hui, ce contrôle est organisé par le décret du 4 novembre 2008 relatif au contrôle des
dépenses de l’Etat (décret n° 2-07-1235, BO n° 5684 du 20 novembre 2008).
Le CED a pour objectif de permettre un contrôle administratif préalable sur toutes les mesures
à incidence financière. Il ne porte, toutefois, que sur la première étape de l’exécution des dépenses, c’est-
à-dire l’engagement effectué par les ordonnateurs ou les sous-ordonnateurs.

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B. LES AUTRES CONTRÔLES

D’autres contrôles internes sont exercés sur la loi de finances. C’est le cas du contrôle des
comptables sur les ordonnateurs et le contrôle exercé par l’inspection générale des finances.

1. LE CONTRÔLE DES COMPTABLES SUR LES ORDONNATEURS

Le principe de la séparation des ordonnateurs et des comptables est un principe fondamental. Il


permet aux comptables de vérifier la régularité de la perception de toutes les recettes et du paiement de
toutes les dépenses.
Pour les recettes, ce contrôle est ouvert par l’article 10 du décret de 1967 qui précise que « les
comptables assignataires sont tenus d’exercer le contrôle de la régularité de la perception et de
l’imputation ainsi que la vérification des pièces justificatives ».
En ce qui concerne les dépenses, ce contrôle concerne la validité de la créance. Il porte, en vertu
de l’article 11 du décret de 1967 sur :
- La qualité de l’ordonnateur ou de son délégué ;
- La disponibilité des crédits ;
- L’exacte imputation des dépenses aux chapitres qu’elles concernent ;
- La justification du service fait ;
- L’exactitude des calculs de liquidation ;
- L’intervention préalable des contrôles règlementaires et la production des justifications ;
- Le respect des règles de prescription et de déchéances ;
- Le caractère libératoire du règlement.
Si l’ordre de paiement est entaché d’une irrégularité, le comptable suspend le paiement et en
avise l’ordonnateur. Ce dernier ne peut exécuter l’opération qu’en établissant un ordre écrit de
réquisition qui engage sa responsabilité. Dans ce cas, le comptable procède à l’exécution de l’opération.
Toutefois, ce dernier conserve la possibilité de refuser un tel ordre de réquisition si la suspension du
paiement est motivée par :
- L’absence, l’indisponibilité ou l’insuffisance des crédits ;
- Le défaut de justification du service rendu ;
- Le défaut du caractère libératoire du règlement ;
- L’absence du visa du CED.
Dans ce cas, le comptable informe le ministre des finances qui statue sur l’affaire.

2. L’INSPECTION GENERALE DES FINANCES

L’inspection générale des finances (IGF) a été créée par le dahir du 14 avril 1960. Elle est
constituée d’inspecteurs des finances sous le contrôle d’un inspecteur général des finances. Faisant partie
des services centraux du ministère des finances, ses inspecteurs sont régis depuis 1967 par un statut
particulier.
L’IGF présente la particularité d’avoir un rôle très particulier. Elle poursuit des procédures
spécifiques afin d’assurer le contrôle des finances publiques.

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2.1. LE RÔLE DE L’IGF

L’IGF est le principal organisme de contrôle de l’Etat qui a une vocation générale et une
compétence de principe à l’égard de tous les organismes publics ou semi-publics gestionnaires de deniers
publics à titre principal ou dans le cadre d’une subvention ou une participation.
L’IGF peut procéder sur place ou sur pièce au contrôle de toutes les opérations effectuées par
tous les ordonnateurs (vérification de la régularité des opérations) et les comptables (vérification des
services de caisse et de comptabilité) de l’ensemble des administrations de l’Etat. Elle dispose de la sorte
d’un pouvoir d’investigation et d’appréciation très large portant aussi bien sur la régularité des
opérations que sur leur opportunité.

2.2. LA PROCEDURE POURSUIVIE PAR L’IGF

Les inspecteurs en procédant aux investigations établissent un rapport contenant leurs


constations. Ce rapport est adressé à l’agent vérifié qui a le devoir de formuler une réponse écrite dans
les 15 jours qui suivent la réception du rapport. L’ensemble du dossier composé du rapport et des
réponses est transmis à l’inspecteur général. Ce dernier à son tour transmet le dit dossier au ministre
dont relève les services vérifiés. Si l’irrégularité est grave, l’inspecteur général peut demander au ministre
dont relève le comptable de le suspendre. Cette suspension ne peut en aucun cas dépasser un mois.

§2. LE CONTRÔLE EXTERNE

Le contrôle externe est celui qui s’exerce indépendamment, du point de vue organique, de
l’administration. On peut le présenter en deux points successifs : l’un consacré au contrôle juridictionnel
(A), l’autre au contrôle politique (B).

A. LE CONTRÔLE JURIDICTIONNEL

Le contrôle juridictionnel le plus important est celui confié à la Cour des comptes et aux cours
régionales des comptes. La Cour des comptes dispose d’une organisation particulière ainsi qu’un
pouvoir étendu.

B. LE CONTRÔLE POLITIQUE

Le contrôle politique est le contrôle exercé par le Parlement. Il est reconnu que ce dernier peut
exercer un contrôle sur la loi de finances. Ce contrôle peut se faire à travers son pouvoir de poser les
questions écrites et orales, son travail au sein de la commission des finances, son pouvoir de constituer
des commissions d’enquêtes ainsi que le pouvoir de voter les lois de finances rectificatives.
Par ailleurs, le Parlement peut exercer un véritable contrôle à travers le vote de la loi de finances
de règlement. Cette dernière a pour objet, au terme de l’article 47 de LOLF, de constater « le montant
définitif des encaissements de recettes et des ordonnancements de dépenses se rapportant à une même
année budgétaire et arrête le compte de résultat de l’année ». Cette loi de règlement doit être déposée sur
le bureau de l’une des deux chambres du Parlement, au plus tard, à la fin de la deuxième année
budgétaire qui suit l’année d’exécution de la loi de finances.

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