CUADERNILLO 7 Y 8

INTRODUCCION
La ley 19549 y el Decreto 1759/72 establecen un cuerpo íntegro de normas sobre los
trámites administrativos, sobre los actos administrativos y sobre los recursos ad
m., y sobre los recursos adm. Los principios que sustenta la ley deberán aplicarse
también a los actos y su ejecución, al trámite actuado y los recursos, porque subyace
n, por exigencia persistente, en todo el quehacer de la administración por su caráct
er público y de fin público. La conducta de imparcialidad de sus agentes, la permane
nte búsqueda de la verdad material sobre la ritual formalidad, la razonabilidad ju
stificada, el principio de colaboración debilitando el dogma preclusivo, etc.
AMBITO DE APLICACIÓN DE LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS.
Los recursos administrativos que establezcan la ley 19549 y su decreto reglament
ario, tienen vigencia en la Administración nacional, por lógica consecuencia no se p
ueden aplicar en la Administración de la provincia. (arts. 5, 104, 105 y 106 CN).
Tienen vigencia en la Adm.Nacional, sin perjuicio de las de jurisdicción local per
o nacionales, como acontece con la administración de territorios nacionales o luga
res bajo jurisdicción federal (arts. 67, inc 14 y 28 CN).
Se excluye su aplicación en las actividades de administración del Poder Judicial, co
mo las del Poder Legislador. Su aplicación en su ámbito es común, general y sin exclus
iones, salvo cuando el legislador en forma expresa establezca otro régimen,
El art. 1º en forma extensiva menciona la administración centralizada, descentraliza
da, para acentuar luego “inclusive entes autárquicos”, que ratifica el art. 93 del dto
. Regl. Al expresar, salvo norma expresa contraria que los recursos deducidos en
el ámbito de los entes autárquicos se regirán por las normas que la ley establece.
Hay ahora entes denominados autárquicos que no desarrollan actividades específicas d
e la Administración pública, y sin embargo se las debe considerar integrando la orga
nización estatal, pues esto apunta más a la organización que a las funciones.
Bajo este concepto quedan excluidas las empresas estatales de economía mixta, los
organismos profesionales, las denominadas sociedades anónimas con participación esta
tal, y con mayor razón las haciendas paraestatales cuando no son sujetos de derech
o público. Todo esto no excluye, en cualquier ente estatal donde se actúe con normas
de derecho público, que las pautas procesales sobre recursos no deban aplicarse,
será cuestión de analogía en lugar de extensión normativa.
Art. 1 de la ley dispone que se exceptuará a los organismos militares y de defensa
, y también en el art. 2 sobre la vigencia de procedimientos especiales. Las excepc
iones que establece la ley no tienen carácter absoluto, por el contrario, destacan
su carácter genérico y común.
El principio se avala más cuando la ley dispone que sus normas serán de aplicación sup
letoria, y que el procedimiento administrativo para los organismos militares y d
e defensa deberá adaptarse a sus principios básicos.
EL DENOMINADO INFORMALISMO PROCESAL
No existe un procedimiento sin formas, calificar que el procedimiento administra
tivo es informal por oposición al procedimiento judicial es sostener un error de p
rincipio.
La ley 19549 la menta en el art. 1 inc c explicándola como excusación de la inobserva
ncia por parte de los interesados de exigencias formales no esenciales y que pue
den ser cumplidas posteriormente. Esto, sin embargo, la ley no lo deja al arbitr
io discrecional del administrador, pues dispone, cuando esto acontece, como debe
rá resolverse y por que causa.
FECHA DE PRESENTACION DE LOS ESCRITOS
En el art 25 del reglamento establece refiriéndose a los escritos remitidos por co
rreo, que por analógía deben aplicarse a otras situaciones, en caso de duda sobre la
fecha de la expedición que deberá estarse a la que se denuncia en el escrito, y en
su defecto deberá considerarse la fecha de la presentación.
ERRORES EN LA PRESENTACION Y EN LOS ESCRITOS
La presentación del recurso interrumpe el plazo de interposición aun cuando el escri
to se dirija a un órgano incompetente, siempre que el error sea excusable. Esto ta
mbién acontece cuando el administrativo lo hubiere erróneamente denominado o exhiba
defectos que no hacen a su esencia (art. 1 inc 7 de la ley). Esta pauta de respet
o por la voluntad e intención del administrado lo expresa el art. 81 del registro
al establecer que lo esencial es que resulte indudable la impugnación del acto. A
esto se suma también la colaboración subsanadota de la administración que dispone el a
rt. 5 inc e) de la ley al fijar como un deber, digamos mejor como una carga, al ór
gano administrativo para que antes de dar trámite a cualquier petición se señalen defe
ctos de que adolezcan los escritos, subsanándolos de oficio o por parte del admini
strado, fijándosele un plazo razonable. También en la misma forma, se proveerán las di
ligencias que fueren necesarias a fin de evitar posibles nulidades. El reglament
o, en el art. 72 , luego limita esta oficiosidad en la subsanación respecto a los
escritos de interposición de los recursos fijando un plazo al administrado para qu
e los enmiende bajo apercibimiento de desestimarlos.
El art. 77 establece que se podrá ampliar la fundamentación en cualquier momento, pe
ro siempre antes de dictarse el acto administrativo resolutivo.
LA PRORROGABILIDAD DE LOS PLAZOS
Donde más se exhibe la figura del colaborador, y en especial la exclusión de la prec
lusión perentoria, es en el régimen de los plazos procesales, pues solo dispone términ
os perentorios en aquellos casos cuando correspondieron apercibimientos previos.
El principio de la prorrogabilidad rige aunque con previa justificación.
Art. 1 inc C, apart 5) regula la caducidad de los plazos que rige por el art. 1 ap
art 8, podrá establecer de oficio o a pedido del interesado su ampliación. No se tra
ta de un régimen automático de prorrogabilidad, pues es la Administración la que siemp
re deberá juzgar los motivos que justifiquen esta conducta. El plazo de ampliación d
eberá ser razonable, es decir, debe estar en relación con la causa y el objeto, y su
denegación deberá notificarse con 2 días de antelación al vencimiento del plazo respect
ivo. Este recaudo comprueba que deberá pedírselo con razonable anticipación y siempre
que no se perjudiquen los derechos de terceros. La ley 19549 establece la prórroga
de los plazos ante los pedidos de vista de las actuaciones y que será por el tiem
po que fuere concedido (art. 76 del reglamento).
El pedido de vista de la actuaciones podrá hacerlo verbalmente sin necesidad de pr
ovidencia, salvo, cuando esta sea para establecerlo un plazo (art 38 del relgame
nto). La ley en esta cuestión no se ha enrolado de la doctrina del acceso pleno de
las actuaciones a favor del interesado, pues delega al Poder Ejecutivo de la Na
ción la determinación de las circunstancias y las autoridades que tendrán esta faculta
d, para calificar con carácter de reservadas o secretas ciertas actuaciones (art,
12 de la ley).
El vencimiento de los plazos para interponer el recurso no tiene carácter perentor
io. La ley continuando una correcta doctrina y jurisprudencia administrativa aut
oriza su recepción ante el vencimiento del plazo, como una “denuncia de ilegitimadad”.
El principio gral que estabelece el art. 1 inc c apart 6 es que se pierde el dere
cho de recurrir, pero el superior, se entiende, al órgano donde se deberá tramitar e
l recurso, podrá habilitar la instancia, justificándolo con la resolución de un acto a
dministrativo especial. Esta excepción puede excluirse cuando acarreare insegurida
d jurídica o cuando por demasiada tardanza para la interposición se puede considerar
que existió abandono del derecho para recurrir.
Deberá tramitarse procesalmente por las normas que rigen el recurso en el supuesto
de que se hubiere presentado en el plazo hábil. La ley no dispone en forma direct
a o indirecta, que deberá tramitarse en forma distinta al recurso que le correspon
da. No hay tampoco ninguna razón que avale un tratamiento distinto.
LA PROBATORIA Y EL PLAZO PARA CIERTAS PRUEBAS.
La Administración Pública aun después de vencido el plazo probatorio y después del alega
to, podrá de oficio proveer pruebas nuevas o cuando lo requiera el interesado porq
ue “llegó a su conocimiento un hecho nuevo” (art. 60 del reglamento).
El art 48 del relgamento autoriza en aras del establecimiento de la verdad objet
iva recabar todos los “informes y dictámenes” que fueren necesarios, y permite ampliar
 los plazos para su contestación “si existieren motivos atendibles”.
FORMALIDADES PROCESALES COMUNES A LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS
- deberán presentarse en forma escrita. La ley acepta medio telegráfico para i
nterponer recursos y contestar vistas.
- Deberá indicarse la representación que invoca. Las normas del Cod. Civil que
dan derogadas respecto de los menores ya que éstos tienen capacidad procesal.
- El contenido del escrito deberá tener correlación con la clase de recurso qu
e se interponga.
- Deberá expresar hechos y antecedentes, pruebas, derechos.
- Se presentará personalmente o por correo.
CLASES DE RECURSOS ADMINISTRATIVOS
La ley ha esclarecido, sobre todo, la ejecutoriedad de los actos administrativos
ante la interposición de los recursos administrativos pero facultando a la admini
stración su suspensión por: a) razones de interés público b) para evitar perjuicios grav
es c) si se exhibiera “prima facie” nulidad absoluta que se alega contra el acto.
Los recursos que establece la ley 19549 y su reglamento son varios y responden a
objetos distintos: queja, reconsideración, apelación, jerárquico ímplicito, revision, d
e la ley y aclaratoria. Realmente son 8 los recursos establecidos en normas expr
esas.
La ley en forma expresa excluye el recurrimiento de los actos preparatorios y qu
e determina como aquellos provenientes de las informaciones y dictámenes.
1.- RECURSO DE QUEJA: es una vía previa de amparo administrativo que contiene gran
sentido ético y de eficacia. La protesta, la queja deberá interponerse ante el órgano
inmediato superior, es decir que no se dirije al órgano de mayor jerarquía de la ad
ministración, sino al inmediato superior, que tampoco debe identificarse con el gr
ado escalafonal. Este surge de las normas de organización y no de los estatutos. D
eberá resolverse dentro del plazo de 5 días, no se refiere el incumplimiento para lo
s plazos de los recursos y tratando de que no se suspenda en trámite de procedimie
nto administrativo. La decisión que lo resuelva será irrecurrible. El art. 28 de la
ley autoriza al administrado que no obtuviere su correcta satisfacción para que in
terponga el recurso judicial de amparo por mora administrativa. La norma reglame
ntaria que establece el recurso de queja por incumplimiento de los plazos y por
objetable desviación del procedimiento en perjuicio del administrado. Crea un recu
rso de amparo dentro de la vía administrativo. Esto sin perjuicio del recurso judi
cial por mora ante la falta de resolución. Esta vía de amparo por queja no rige para
los supuestos de silencia ante la interposición de los recursos puesto que tiene
reglado en distintos artículos la obtención de la denegación tácita que los habilita par
a poder interponer el recurso administrativo. Este recurso no rige para la deneg
ación tácita del recurrimiento sino para el silencio material o inercia de la admini
stración que no cumple con la carga que le corresponde. La ley ante la inercia daños
a, en el art. 10 fija las pautas que previamente debe cumplir el administrado pa
ra que la Administración rectifique su conducta. Ante su persistencia podrá interpon
er el recurso de queja ,art. 71 del reglament, y ante la falta de satisfacción a s
us pretensiones art. 28 de la ley lo ampara con el recurso o acción ante la jusiti
cia por la mora adm.
2.- RECURSO DE RECONSIDERACION art. 84 del relagmento.
Se trata de un recurso optativo y debe interponerse dentro del plazo de 10 días y
deberá ser resuelto dentro de los 30 días . art 86 del reglamento. Este recurso o si
milar al recurso de revocatoria del procedimiento judicial deberá ser interpuesto
contra el acto y ante el mismo órgano administrativo que lo ha dictado. Contra act
os definitivos, expresos o de denegación tácita, pero también contra actos interlocuto
rios y de meros trámites que son aquellos actos que causan gravamen y que no puede
n rectificarse en oportunidad de dictarse el acto adm. definitivo.
3.- RECURSO DE APELACION.
Se trata de un recurso optativo y se interpone dentro del plazo de 5 días de haber
se desestimado expresa o tácitamente el recurso de reconsideración y tiene aplicación
contra los actos interlocutorios y los de mero trámite, y también contra los actos d
efinitivos dictados por órganos de la Administración inferiores a director general u
 órgano de competencia equivalente. Este recurso no rige contra los actos provenie
ntes de director general y órganos jerárquicos superiores a éste, o de aquellos que pr
ovengan como resolución de un recurso interpuesto de apelación: menos aun de los que
provengan directamente de su competencia cuando se tratare de actos definitivos
o interlocutorios. Será necesario destacar que el recurso de apelación solo es cons
ecuencia de las decisiones por los recursos de reconsideración provenientes de órgan
os inferiores a director general o de competencia idéntica. Si se trata de una ape
lación contra un acto interlocutorio o de mero trámite deberá entender el órgano inmedia
to superior, mientras que si se recurre contra un acto definitivo, su conocimien
to corresponderá al director general o al órgano con idéntica competencia. El plazo pa
ra decidir será de 15 días en el primer caso, y de 30 en el segundo supuesto. El rec
urso de reconsideración y apelación no son necesarios para agotar la vía administrativ
a.
4.- RECURSO JERARQUICO.
Este es un recurso necesario para poder recurrir judicialmente y se interpone co
ntra actos administrativos definitivos y adquieren también este carácter los actos o
medidas que por su alcance impiden la continuación del procedimiento, pues la obs
trucción no permite resolver lo que fue el motivo de la pretensión. Este acto, en es
tos casos, es definitivo porque impide las posibilidades procedimentales sobre c
ontinuación del trámite para poder obtener una resolución definitiva. Puede ser expres
o o tácito, en virtud del vencimiento de los plazos correspondientes. La ley disti
ngue dos vías procesales para poder interponer esta clase de recurso, el implícito y
el directo a diferencia del viejo régimen. Se interpone contra actos definitivos
sin tener en cuenta el grado jerárquico del órgano que los ha dictado.
5.- RECURSO JERARQUICO IMPLICITO.
Este se presenta cuando el administrado ha optado por interponer el recurso de r
econsideración y posteriormente el de apelación contra actos administrativos de órgano
s inferiores y director general o solamente el de reconsideración. La interposición
de estos dos recursos lleva implícito el recurso jerárquico en subsidio. En estos do
s supuestos rechazados los recursos optativos en forma expresa o tácita, el expedi
ente deberá ser elevado a pedido de parte en forma inmediata al órgano ministerial o
al poder ejecutivo según el contenido de los actos impugnados. El Administrado ti
ene derecho a mejorar o ampliar los fundamentos del recurso dentro de los 5 días d
e haberse recibido el expediente por el órgano competente.
6.- RECURSO JERARQUICO DIRECTO:
Es el que se interpone directamente contra actos definitivos expresos o tácitos. O
asimilados por imposibilidad de poder continuarse y no se han interpuesto los r
ecursos de reconsideración y de apelación, o cuando éstos están excluidos es imposible i
mponérsele en virtud del grado jerárquico es superior de los órganos. La interposición d
e este recurso deberá presentarse ante la misma autoridad que ha dictado el acto d
entro del plazo de 15 días. El expediente deberá elevarse de inmediato y de oficio a
l ministerio respectivo. Art 89 ley. La ley fija el plazo para su decisión que será
de 60 días a contarse desde el día que la autoridad competente recepciona las actuac
iones o después de haberse alegado si se tramitaron pruebas. El recurso jerárquico,
tanto implícito como directo, deberá tramitarse ante el ministerio en cuya jurisdicc
ión actúa el organo emisor del acto recurrido. La tramitación implica el cumplimiento
de la probatoria ofrecida, aceptada y proveida, debiendose recabar obligatoriame
nte el dictamen de la asesoría del ministerio. La PTN será organo obligatorio para d
ictaminar cuando: a) se recurra contra resolución proveniente del ministerio o del
subsecretario, b) se tratare de acto donde se encuentre comprometido el erario
público, c) si mediaren cuestiones judiciales complejas.
7.- RECURSO DE ALZADA.
Este es un recurso optativo que anteriormente se lo denominaba recurso jerárquico
impropio. Se interpone contra los actos definitivos de los entes autátquicos y tie
ne un plazo de interposición idéntico al jerarquico directo de 15 días. El reglamento
en su art. 93 extiende las normas de los distintos recursos expuestos en la Adm.
Central, para los actos administrativos provenientes de los entes autárquicos salv
o que una norma establezca lo contrario. El PEN es el órgano competente para resol
ver los recursos de alzada, salvo que una norma se entiende de consistencia legi
slativa, disponga que sea otro órgano. Es de valorable importancia la norma del ar
t. 94 del regl. Que no impone con carácter obligatorio la interposición de este recu
rso para poder promover las acciones judiciales pertinentes. La norma indica que
este tiene carácter optativo a favor del administrado y además debilita la tradicio
nal regla sobre exclusión de las acciones paralelas extendidas para los supuestos
de vías administrativas y judiciales. El administrado podrá desistir el recurso de a
lzada en cualquier momento para poder recurrir a la vía judicial. La ley y la regl
amentación fijan el contenido del alcance de la decisión del recurso de alzada al li
mitar los efectos de la anulación del acto recurrido
8.- RECURSO DE ACLARARORIA.
Este es un recurso optativo, el art. 102 del regl, dispone que se interpone cont
ra los actos definitivos dentro del plazo de 5 días de su notificación cuando éstos a)
exhiban contradicción en su parte dispositiva b) entre los motivos y su decisión c)
si se ha omitido alguna de las cuestiones planteadas por el administrado, y mie
ntras no alteren las sustancia del acto.
9.- RECURSO DE REVISION.
Este es un recurso optativo y de carácter excepcional y de interpretación limitada.
La ley ahora en forma expresa establece 4 causales de revisión del acto administra
tivo. La primera se refiere ante la contradicción que presente el acto en la parte
dispositiva y deberá interponerse dentro de los 10 días de la notificación. El art. 1
02 del reglamento establece el mismo objeto, por medio del recurso de aclaración p
ero establece un plazo de 5 días. La segunda causal corresponde cuando después de ha
berse dictado el acto administrativo y se encuentre firme, no interesa el tiempo
transcurrido, se hallaren documentos decisivos cuya existencia era ignorada, o
cuando no se presentaron por razones de fuerza mayor o por la acción intencional d
e un tercero. En estos supuestos la interposición del recurso deberá hacerse dentro
de los 30 días de conocerse el hecho o haberse adquirido la documentación. La tercer
causal acontece cuando el acto fue dictado con documentación declarada por autori
dad competente como falsa o adulterada. La cuarta causal es más amplia y también de
capital importancia, cuando el acto fuere resuelto mediante cohecho, prevaricato
, violencia, maquinación fraudulenta o grave irregularidad manifiesta. En el caso
de las dos ultimas causales deberá interponerse dentro de los 30 días de comprobarse
en legal forma los hechos alegados. La ley no expresa en forma categórica que la
ley forma “que se requiere deba provenir de instancias judiciales”.
EFECTOS DE LOS RECURSOS.
Los recursos interpuestos podrán ser desestimados, como también ratificados o confir
mados, conforme a la doctrina del saneamiento de los actos administrativos que e
stablece el art. 19 de la ley. Tambíen podrá ser aceptado proveyéndose en forma total
o parcial de la revocación, la modificación o la sustitución del acto recurrido. Lo mi
smo podrá acontecer en el recurrimiento contra las normas de contenido general sin
perjuicio de los derechos adquiridos y con indemnización de los daños efectivamente
producidos.
En el recurso de alzada la intervención del control será limitadísima y podrá referirse
a cuestiones por ilegimitdad, excluyendo cuestiones de mérito y conveniencia, salv
o que una ley autorice control amplio. El acto recurrido será revocado solo por cu
estiones de legitimidad; excepcionalmente podrá ser modificado o sustituido con ca
rácter cuando existan bien fundadas razones de interés público que lo justifiquen. La
ley autoriza, en el supuesto de la decisión de los recursos jerárquicos y de alzada
resueltos por los órganos ministeriales o PEN, el recurso de reconsideración. También
corresponderá éste en el supuesto de actos propios de estos órganos.
CONCEPTO DE RECURSO ADMINISTRATIVO
Toda impugnación en término de un acto administrativo, interpuesto por quien tenga u
n derecho jurídicamente protegido, invocando razones de legitimidad, oportunidad,
mérito o conveniencia con el objeto de que el órgano que emitió, el superior jerárquico
o el órgano que ejerce el control de tutela o jerarquía atenuada proceda a revocar,
modificar o sanear el acto administrativo cuestionado.
IMPUGNACION JUDICIAL DE ACTOS DE ALCANCE GENERAL
a) El acto administrativo de alcance general sólo puede ser objeto de impugna
ción directa en sede administrativa a través del reclamo impropio. b) Tal reclamo no
tiene plazo para su interposición, c) dicho reclamo puede ser interpuesto ante la
autoridad que dictó el acto de alcance general o ante el órgano jerárquicamente super
ior, d) la resolución del reclamo es irrecurrible.
El art 24 de la ley 19549 en su inciso a) establece que la habiltiación de la ins
tancia judicial, para la impugnación directa del acto de alcance gral. requiere:
- la afectación cierta e inminente de derechos subjetivos
- el reclamo impropio previo ante la autoridad que dictó el acto
- el resultado negativo o alguno de los supuestos del art. 10.
El concepto de derecho subjetivo resulta una de las cuestiones más discutidas en e
l derecho moderno. Se ha indicado que existen dos elementos que caracterizan la
noción de derecho subjetivo: a) la existencia de una norma que establezca una cons
ecuencia jurídica concreta frente a una situación de hecho determinada y b) que ocur
rida la situación de hecho, dicha consecuencia jurídica se concrete a favor de un in
dividuo determinado quien puede reclamar –aun del Estado- su aplicación.