Vous êtes sur la page 1sur 6

Les accords de Bretton Woods, un 

champ de batailles
The Conversation, June 28, 2019
Jean-Marie Siroën
Professeur d'économie internationale, Université Paris Dauphine – PSL

Le 1ier juillet 1944, il y a juste 75 ans, s’ouvrait la conférence de Bretton Woods, aux États-
Unis, tournant pour l’équilibre monétaire (et pas que monétaire) mondial. C’est un lieu-dit
perdu dans une vallée du New Hampshire qui abrite néanmoins l’imposant Mount
Washington Hotel, digne de Gatsby mais qui, victime de la crise et de la guerre, est alors fort
décati. Au prix de réparations hâtives, ce bâtiment abritera la conférence.

Ses 234 chambres ne suffisent pas à accueillir les 740 délégués venus de 44 pays auxquels il
convient d’ajouter les secrétaires, les interprètes, les journalistes, les scouts et gardes
nationaux, les employés de l’hôtel et quelques intrus qui parviennent à s’infiltrer. Tout ce
grand et petit monde qui s’abritera souvent dans des hôtels environnants ou dans des lieux
plus précaires, devra alors vivre trois semaines durant en vase presque clos.

Cette conférence achève des réflexions et des discussions engagées dès l’année 1941 par les
Américains et les Britanniques. Avant de se rendre à Bretton Woods, certains délégués
avaient d’ailleurs transité par Atlantic City pour une réunion préparatoire. Néanmoins, les
derniers détails ne seront réglés qu’à la Conférence de Savannah en mars 1946, la dernière
occasion qui sera donnée aux deux négociateurs principaux, Harry Dexter White et John
Maynard Keynes, de se revoir. L’économiste anglais succombera en effet à une ultime crise
cardiaque dans sa ferme de Tilton quelques semaines plus tard, le 21 avril.

Le mythe de Bretton Woods

Bretton Woods est d’abord le nom d’un système monétaire fondé sur des changes quasi-fixes
par rapport à une monnaie-clé, le dollar, par ailleurs convertible en or. Mais c’est aussi un
mythe qui identifie le multilatéralisme rooseveltien certes dominé par les États-Unis, mais
articulé autour d’un système de coopération et de règles internationales régi par des
organisations internationales. C’est à Bretton Woods que seront définis les statuts du Fonds
Monétaire International et de la Banque mondiale qui survivront à l’effondrement du système
monétaire en 1971.

Le 22 juillet 1944, à Bretton Woods aux États-Unis, quarante-quatre nations signèrent des
accords afin de mettre en place un nouveau système monétaire international…

La Conférence de Bretton Woods devait contribuer à prévenir le monde d’un retour à ses
errements d’autrefois quand la crise de 1929 avait déclenché des guerres commerciales et
monétaires et ainsi contribué au déclenchement d’une guerre mondiale.

Mais cette conférence iconique fut aussi un champ de bataille qui pour ne pas verser de sang
n’en fut pas moins farouche. En fait, ce n’est même pas une, mais plusieurs batailles qui
furent livrées au pied du très inhospitalier Mont Washington dont le sommet ne connaît que la
brume et les vents violents.
États-Unis vs Royaume-Uni, à qui le rôle de puissance hégémonique ?

La première bataille, la mère de toutes les autres, oppose paradoxalement les deux alliés, les
États-Unis et le Royaume-Uni. Les premiers ne sont entrés dans la guerre qu’à reculons après
l’attaque de Pearl Harbor et veulent en finir avec l’Empire britannique, puissance autant
déclinante que nuisible aux intérêts américains.

Leurs exportateurs ne se heurtent-ils pas aux « préférences impériales », cette forteresse


commerciale que ne franchissent pas les exportations américaines ? La livre sterling devenue
inconvertible n’usurpe-t-elle pas son statut de monnaie internationale alors même que les
réserves d’or ont depuis longtemps franchi l’Atlantique ? Pourtant, de son côté, le Royaume-
Uni continue à entretenir le mythe de l’Empire qui dominerait les mers et cinq continents (le
Brexit nous a d’ailleurs révélé que le mythe impérial restait toujours bien ancré).

Cette bataille a commencé bien avant Bretton Woods et même avant Pearl Harbor, quand le
Royaume-Uni réclamait à l’Amérique des prêts – les fameux « prêts-bails » (Lend-Lease) –
que ceux-ci ne leur accorderaient qu’à des conditions très exigeantes impliquant, notamment,
la fin des « préférences impériales », la limitation des exportations et la cession d’actifs
britanniques.

White et Keynes, une même vision mais des intérêts opposés

La seconde bataille est la conséquence de la première mais avec une connotation plus
personnelle. Elle oppose Harry Dexter White, assistant du Secrétaire au Trésor, Henry
Morgenthau Jr, à l’économiste anglais John Maynard Keynes chargé dès 1941 des
négociations commerciales et financières.

Tout oppose les deux hommes. L’Américain est issu d’une famille juive qui avait quitté la
Lituanie pour s’installer à Boston. À Harvard, il avait soutenu une thèse qui, bien que publiée,
ne lui avait pas permis d’être reconnu dans le monde académique. En 1935, il avait saisi
l’opportunité d’entamer une nouvelle carrière au Trésor dont il gravira très vite les échelons
jusqu’à devenir le principal collaborateur de Morgenthau.

Face à White, Keynes est une sorte de légende vivante à l’époque : issu de l’élite intellectuelle
anglaise, anticonformiste assumé dans son cercle mais éclipsé à l’extérieur, référence
incontournable en matière de politique économique. White vit mal la supériorité intellectuelle
de l’Anglais et jalouse sa renommée. Si Keynes relève la judéité de White, celui-ci ne se prive
pas de lui adresser d’insolents « Sa Seigneurie » (en 1942 Keynes était devenu Baron de
Tilton). C’est bien dans l’art de la négociation et de la manipulation que l’Américain surpasse
l’Anglais.

À première vue, les deux hommes partagent pourtant les mêmes idées : incapacité du marché
à assurer sa propre régulation, nécessaire intervention de l’État pour lutter contre le sous-
emploi, nécessité de contrôler les mouvements de capitaux. Mais White veut un système
monétaire qui impose le dollar de facto sinon de jure.

Si Keynes ne se fait pas d’illusion sur la pérennité de l’Empire, il veut néanmoins un système
plus accommodant avec une Angleterre malade, au bord de l’effondrement financier. Il croit
que le système monétaire peut oublier l’or, cette « relique barbare » pour le remplacer par un
système fiduciaire articulé autour d’une monnaie dévouée aux règlements internationaux, le
« bancor ».

White n’a pas de fascination pour le métal jaune mais puisque l’Amérique possède maintenant
l’essentiel des réserves métalliques, un système arrimé à l’or garantirait l’hégémonie du
dollar. De fait, à Bretton Woods, l’idée du bancor ou de toute autre unité de compte avait été
abandonnée sans qu’un système alternatif n’ait pour autant été acté.

Pour Keynes, le FMI devra disposer de ressources suffisantes pour assurer un droit de tirage
suffisant aux pays déficitaires. Il souhaite que la charge de l’ajustement des balances de
paiements soit partagée avec les pays excédentaires. Puisque les États-Unis bénéficient dans
cette position et croient y rester longtemps, White s’oppose à ces ajustements symétriques ; il
sait que les Américains refuseront de payer pour l’inconséquence britannique. A fortiori,
comment pourraient-ils accepter d’ajuster leur politique économique pour aider le monde à
résoudre des déséquilibres qui ne sont pas les leurs ?

Faute d’obtenir ce qu’il souhaitait, Keynes va donc tenter d’adoucir la position américaine et,
à défaut, obtenir des délais pour le rétablissement de la convertibilité de la livre sterling, un
système de taux de change certes fixes mais « ajustables » avec un contrôle aussi lointain que
possible du FMI.

La querelle interne entre Trésor et Département d’État

La troisième bataille se déroule à l’intérieur même de l’administration américaine. Keynes


tarde d’ailleurs à la déchiffrer et donc à l’exploiter. La plus violente de ces batailles est en
effet celle qui oppose le Département d’État, dirigé par Cordell Hull, au Trésor, placé sous la
direction de Henry Morgenthau Jr. Elle tient d’abord au flou de la frontière qui fixe les
compétences des uns et des autres. La politique commerciale est ainsi censée revenir au
Département d’État et les questions monétaires et financières internationales au Trésor.

Cordell Hull est un sudiste adepte du libre-échange (le Sud vote alors massivement
démocrate) qui souhaite limiter l’accueil des réfugiés juifs européens. Morgenthau est juif,
« new dealer », attaché à l’orthodoxie budgétaire et sioniste militant. Il affronte son collègue
sur le sort des victimes européennes du nazisme.

Rigide sur le commerce, le Département d’État accorde une oreille un peu plus complaisante
aux positions anglaises que le Trésor en matière monétaire et financière. Il doute en effet de la
pérennité de l’alliance avec l’URSS et craint un effondrement financier de l’Angleterre qui
affaiblirait le camp occidental. Le Trésor défend l’irénisme rooseveltien qui parie sur la
volonté soviétique de coopérer. White est ainsi convaincu – jusqu’à la compromission – de la
nécessité d’une hégémonie américaine largement partagée avec l’Union Soviétique. Cette
bataille sera gagnée par le Trésor et en novembre 1944, Hull démissionnera. L’année
suivante, le prix Nobel de la paix lui sera décerné.

Certes, c’est bien le Département d’État qui lance les invitations à la Conférence, mais c’est
Morgenthau qui la préside. En l’absence du Secrétaire d’État, la diplomatie sera représentée
par une personnalité de poids, Dean Acheson, anglophile de culture, ami de Keynes et rival de
White. Celui-ci avait fait sortir de la négociation le principal domaine qui relève du
Département d’État à savoir le commerce international. Ce thème sera négocié plus tard et se
conclura par la création du GATT en 1947.
D’autres batailles d’egos nationaux auront lieu, notamment sur les quotas qui déterminent les
droits de tirage sur le FMI et les droits de vote. C’est d’ailleurs à cette occasion que le délégué
français, Pierre Mendès France, à la suite d’une colère mémorable, obtiendra de Morgenthau
d’élargir le « Big Four », le cercle des quatre puissances – États-Unis, Royaume-Uni, Chine et
Russie – responsables de garantir la paix dans le monde, à la France.

Ce précédent facilitera par la suite l’obtention d’un siège permanent au Conseil de sécurité de
l’ONU pour Paris. Le Général de Gaulle considérait, quant à lui, que les questions traitées à
Bretton Woods étaient politiques et diplomatiques et avait demandé à son délégué, Pierre
Mendès France de ne rien négocier avec Morgenthau.

Les dilemmes intérieurs de Keynes et White

Mais les plus pathétiques des batailles sont sans celles que se livrent à eux-mêmes les deux
maîtres d’œuvre de Bretton Woods.

Keynes, soutenu par son épouse, Lydia, lutte contre la maladie cardiaque qui peut l’emporter
à tout moment. Pendant la conférence on annoncera même sa mort, mais heureusement ce
n’était qu’un malaise ! Pour le reste l’économiste, un peu arrogant et sûr de lui, sait que le
système monétaire qui va se mettre en place est intenable car incapable de fournir au monde
les liquidités dont il aura besoin.

John Maynard Keynes et Lydia Lopokova, célèbre danseuse russe et épouse de John Maynard Keynes.
Walter Benington/Wikimedia

Mais le Keynes théoricien s’efface devant le Keynes homme d’État qui doit accepter des
compromis, certes malheureux mais imposés par un rapport de force trop défavorable à
l’Angleterre et qu’il n’a pas pu ou pas su inverser. La réalité s’impose à lui, comme à
Churchill : l’Angleterre ne se l’avouera peut-être pas, mais elle a cruellement besoin de l’aide
financière américaine.

Le cas de Harry White est bien plus complexe encore. Progressiste radical, fasciné par la
planification soviétique, adepte de la diplomatie parallèle, convaincu de la légitimité d’une
suprématie américaine qui serait partagée avec l’Union soviétique, il avait commis un peu
plus que des imprudences en livrant des documents à des officiers traitants soviétiques et en
agissant comme un agent d’influence de l’URSS.
Comme il se convainquait que ce qui était bon pour l’URSS l’était aussi pour les États-Unis,
il se vivait davantage en patriote qu’en traître même s’il était conscient des risques qu’il
prenait.

Contre l’avis de Keynes, il avait voulu inviter l’URSS à Bretton Woods sans comprendre que
jamais le pays ne ratifierait un accord incompatible avec son système de change administré,
l’opacité de son système statistique et, à dire vrai, son nationalisme. Après la conférence de
Téhéran (décembre 1943) qui avait révélé une certaine mollesse des États-Unis, et avant Yalta
(février 1945) qui la confirmera, Bretton Woods donnait l’occasion à Staline de tester la
résistance des États-Unis. Pendant la négociation, la délégation soviétique ne cessera d’élever
ses conditions au fur et à mesure qu’elles étaient acceptées pour finalement ne jamais ratifier
le traité.

En 1948, Harry Dexter White succombera lui aussi à une crise cardiaque trois jours seulement
après avoir été auditionné par le Congrès sur ses liens supposés avec le réseau
« Silvermaster » truffé de fonctionnaires du Trésor qu’il avait lui-même embauchés et dont
beaucoup furent présents à Bretton Woods.

Il avait dû affronter l’hostilité de la commission parlementaire et, tout particulièrement celle


d’un jeune représentant teigneux et ambitieux, un certain Richard Nixon qui, devenu
Président, signera plus tard l’arrêt de mort du système monétaire imaginé par White. Au-delà
de témoignages qui pouvaient être considérés comme suspects, de nouveaux éléments –
notamment les décryptages envoyés par les agents soviétiques implantés aux États-Unis
(l’opération Venona) – confirmeront l’implication de White.

Mais dès 1945, les soupçons qui pesaient sur sa loyauté de White, alimentés par le FBI et son
chef, Edgar Hoover, l’avaient empêché d’accéder à la direction générale du FMI qui lui était
naturellement promise. Il laissera ainsi la place à un Belge, Camille Gutt. Depuis, c’est
toujours un/e Européen/ne, souvent un/e Français/e qui occupe le poste, les États-Unis se
contentant de la présidence de la Banque mondiale.

Le FMI, un fonds libéral imaginé par deux économistes dirigistes

À Bretton Woods, la délégation américaine a certes remporté ses batailles. Mais si le dollar
s’est vite imposé comme la monnaie-clé, elle le serait devenue sans Bretton Woods. Elle l’est
d’ailleurs restée après 1971 quand le système a éclaté. Les batailles gagnées furent donc
souvent des victoires à la Pyrrhus.

L’alliance américano-soviétique prendra vite l’aspect d’une guerre froide. Le « Plan


Marshall », annoncé par le Secrétaire d’État en 1947, fut non seulement une revanche de la
diplomatie sur le Trésor, mais aussi la confirmation que le FMI et la Banque mondiale, ces
enfants de Bretton Woods, étaient bien incapables d’atteindre leur objectif premier : relancer
l’économie mondiale pour échapper au fléau de la dépression et du chômage. Le discours
prononcé par le général Marshall à Harvard ne fait d’ailleurs aucune allusion à ces
institutions.

Les prêts que Morgenthau et White avaient refusés à leurs alliés européens, Marshall fera
mieux que de leur accorder puisque l’aide prendra la forme de dons. Alors que White avait
rédigé le « plan Morgenthau » qui, à la grande joie de l’URSS, visait à pastoraliser
l’Allemagne, Marshall associera même les vaincus à son projet. Si les DTS (Droits de tirages
spéciaux) créés en 1969 sont loin d’être le « bancor » imaginé par Keynes, ils tentent, sans y
parvenir, de combler le trou noir laissé par White de l’impossible régulation des liquidités
internationales lorsqu’elles reposent sur une monnaie nationale, le fameux « dilemme de
Triffin ».

Un des grands paradoxes est que le très « néo-libéral » FMI est issu des cogitations de deux
économistes dirigistes qui prônaient les interventions de l’État. Mais le paradoxe est relatif
car, bien que fasciné par la planification soviétique, c’est bien White qui avait imposé à
Bretton Woods une rigidité devenue un pilier culturel du FMI et qui continue à faire
polémique. Car c’est White, contre Keynes, qui exigeait une conditionnalité sévère dans
l’octroi des prêts et la responsabilité exclusive des pays déficitaires dans le réajustement des
balances de paiement en oubliant ainsi cette évidence qu’à l’échelle du monde, les déficits des
uns sont aussi la contrepartie des excédents des autres.

Ironie de l’histoire, le déficit courant américain reflète aujourd’hui les excédents allemands et
chinois, alimentant ainsi le discours et les actes unilatéraux du Président Donald Trump.

Vous aimerez peut-être aussi