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“TRAVAIL DE CAPITALISATION DES EXPERIENCES

DANS LE DOMAINE DE
L’ELABORATION ET DE LA MISE EN ŒUVRE
DES PLANS COMMUNAUX DE DEVELOPPEMENT
(PCDs)”

Décembre 2003

1
AVANT PROPOS

Depuis quelques années, les expériences dans le domaine de la planification participative


locale se multiplient à Madagascar sous forme des Plans Communaux de Développement,
appelés communément PCD. Le Programme des Nations Unies pour le Développement
(PNUD) à Madagascar a déjà appuyé l’initiative pour uniformiser les démarches à suivre en la
matière par le biais du Programme MAG/97/007-DAP1 en impulsant la mise en place d’un
guide qui était validé par tous les intervenants dans ce domaine en 2002. Après des multiples
expériences du Programme dans l’utilisation de ce guide, il est nécessaire d’en tirer les
meilleures leçons et les acquis pour perfectionner le système et l’adapter au contexte, très
évolutif, du développement communal.
Comme il est déjà prévu dans le guide d’élaboration de PCD les démarches adoptées dans son
élaboration doivent être revues périodiquement afin de pouvoir tirer des leçons sur
d’éventuels problèmes et de mieux adapter le processus suivant les contextes.
La capitalisation qui fait l’objet de ce rapport a été réalisée dans le but de rechercher une
meilleure approche, avec toutes les parties prenantes, sur la démarche en matière
d’élaboration et de mise en œuvre des PCDs, et d’assurer la pertinence des outils développés
par le Programme. La réussite de ce travail dépendait beaucoup de la franche collaboration
des Communes, des Comités de Développement Communal, des Associations féminines, des
Consultants et des ONGs qui étaient tous des partenaires du PNUD, impliqués dans
l’élaboration des PCDs de Manakara, Fianarantsoa II et de Tuléar, les sites visités pour
l’étude.
L’équipe des consultants chargés de cette étude tient à remercier toutes ces parties prenantes
de l’élaboration du PCD, tous les membres de l’équipe du Programme MAG/97/007-DAP1
du PNUD pour toutes leurs contributions et pour tout leur appui durant la mission. Ils tiennent
également à remercier particulièrement Monsieur Olivier Rakotonirina, Expert National
responsable de la composante Gouvernance de ce Programme, pour avoir créé toutes les
conditions afin que cette étude aboutisse.

Les consultants chargés de la capitalisation des


expériences en élaboration et mise en œuvre
des PCDs

2
SOMMAIRE

O. RESUME 6

1. Contexte et historique de l'intervention du Programme 6

2. Les objectifs et les activités du Programme dans l’élaboration et la mise en


œuvre des PCDs 6

3. Les principaux acquis et contraintes sur l’élaboration et la mise en œuvre des


PCDs 8

4. Les leçons tirées de l’expérience du PNUD sur l’élaboration et la mise en œuvre


des PCDs 12

5. Principales recommandations 14

I. INTRODUCTION 15

II. CONTEXTES 16

2.1 Contexte juridico-institutionnel et financier de la mise en place des PCDs 16


2.2.1. Le processus de décentralisation à Madagascar 16
2.1.2. L’environnement juridique et financier des Communes 17
2.1.3 Outils et mécanismes d’appui au développement communal 18

2.2. Cadre théorique du développement 20


2.2.1. La place et le rôle du PCD dans l’espace communal de développement 20
2.2.2. Définition du développement 21
2.2.3. La communauté cible du développement 21
2.2.4. Des organismes de développement 22
2.2.5. les agents du développement 22
2.2.6. Le processus de développement 24

2.3. Problématiques et hypothèses 25

2.4. Cadre méthodologique 26


2.4.1. Phasage des travaux 26
2.4.2. Les visites de terrain 27

III. DEMARCHES ET OUTILS RELATIFS AU PCD DEVELOPPES PAR LE


PROGRAMME DANS LA ZONE 29

3.1 Les démarches de sensibilisation et d’animation 29


3.1.1. La communication interpersonnelle 29

3
3.1.2. La communication de groupe 29
3.1.3. La communication médiatique 30

3.2 Les structures mises en place dans le cadre du PCD 30


3.2.1. Le CDC 30
3.2.2. Les organisations de la société civile (OSC) 30

3.3 Les différentes formes de renforcement des capacités 31

3.4 Le processus de planification participative 31


3.4.1. Les concepts de participation développés par le Programme 31
3.4.2. Les différents types de documents de planification produits 35

IV. LES ACQUIS ET CONTRAINTES SUR L’ELABORATION ET LA MISE


EN ŒUVRE DES PCDS DANS LA ZONE D’ETUDE DES
CONSULTANTS 36

4.1 Les acquis 36


4.1.1. Phase de préparation 36
4.1.2. Phase d’élaboration du PCD 37
4.1.3. Phase de mise en œuvre du PCD 38
4.1.4. Les outils et structures liés au PCD 38

4.2 Les contraintes 41


4.2.1. Phase de préparation 41
4.2.2. Phase d’élaboration 42
4.2.3. Phase de mise en œuvre 44
4.2.4. Les structures et les acteurs impliqués dans le processus 45

V. LES LEÇONS TIREES DE L’EXPERIENCE DU PNUD SUR


L’ELABORATION ET LA MISE EN ŒUVRE DES PCDS 48

5.1 Phase de préparation 48


5.1.1. De l’étape informations, sensibilisations, mobilisations 49
5.1.2. La mise en place du CDC et la structuration du pilotage du processus 50
5.1.3. Les séquences de formation 50

5.2 Phase d’élaboration 51


5.2.1. La monographie 51
5.2.2. Le Diagnostic Participatif 52
5.2.3. La planification 53
5.2.4. La priorisation 53
5.2.5. Intégration des thèmes « transversaux » 54

4
5.3 Phase de mise en œuvre 57
5.3.1. Le plan d’investissement annuel 57
5.3.2. Exécution des projets 58
5.3.3. Suivi et évaluation 58
5.3.4. Le renforcement des capacités des responsables locaux 59

5.4 Les outils et les structures à renforcer et à mettre en place 60


5.4.1. Au niveau des OSCs 60
5.4.2. Au niveau des CDCs 61
5.4.3. Pour une meilleure intégration des structures déconcentrées 63
5.4.4. L’Intercommunalité et la région 65

VI. CONDITIONS DE PERENNISATION DES APPROCHES DEVELOPPEES


67

6.1 Le renforcement des structures mises en place 67

6.2 Amélioration de l’appropriation des différents outils mis en place 67

6.3 Le renforcement de la gestion et entretien des équipements 68

6.4 Renforcement des capacités pour une meilleure mise en œuvre 68

VII. QUELQUES RECOMMANDATIONS SUR LES MESURES A PRENDRE


PAR RAPPORT AUX DEMARCHES PROPOSEES 69

7.1 Clarification institutionnelle et financière du rôle de l’Etat 70

7.2 Information – sensibilisation – mobilisation sociale, par des professionnels 70

7.3 L’appui aux ONGs locales 71

7.4 Renforcement des fonctions communales 71

VIII. ANNEXES 73

Annexe.1 Termes de référence des consultants 74

Annexe.2 Calendrier de mission des consultants sur le terrain 78

Annexe.3 Recettes prévisionnelles 2003 de la commune de Mahatsinjony 79

5
O. RESUME

1. Contexte et historique de l'intervention du Programme


Le Programme des Nations Unies pour le Développement à Madagascar, le PNUD, a démarré
ses activités d’appui aux communes en 2000 et à travers le programme MAG/97/007 – DAP 1
intitulé « Gouvernance et Politiques Publiques pour un Développement Humain Durable ».
Une autre forme d’appui aux communes par la promotion de la planification participative, le
processus d’élaboration des Plans Communaux de Développement (PCD), a été adoptée en
2000 ce qui constituait l’un des principaux axes d’intervention du Programme en matière de
gouvernance locale depuis cette année.
Une première vague d’élaboration de PCD a été réalisée avec l’appui du PNUD dans les
provinces de Fianarantsoa et de Tuléar depuis 2000 jusqu’en 2001 date à laquelle le PNUD a
adopté une nouvelle démarche sur la base des résultats des PCDs élaborés jusque là et d’une
analyse de l’évolution de la situation sociale et de la politique de décentralisation ainsi que
l’évolution des institutions communales à Madagascar. Quelques modifications ont été
apportées à la démarche, comme l’intégration des thèmes « transversaux » tel que le SIDA.
La deuxième vague d’élaboration de PCD a commencé vers le deuxième semestre de l’année
2002, après la validation du guide d’élaboration de PCD, jusqu’en 2003.
Beaucoup d’acquis ont été tirés de ces années d’intervention en terme d’outils et de démarche
de planification participative et de mise en œuvre de la décentralisation ; mais des problèmes
aussi ont été rencontrés. Dès lors, il est nécessaire de procéder à une capitalisation des
expériences des communes et à travers elles des expériences dans le domaine de l’élaboration
et de la mise en œuvre des PCDs.
En effet, il ne saurait y avoir un Développement Humain Durable en l’absence d’un projet
écrit, suffisamment clair et, soulignant les objectifs à atteindre et la stratégie à mettre en
œuvre par l’ensemble de la communauté pour atteindre, à travers un certain nombre d’actions,
des résultats qui ne peuvent pas être tout simplement le fruit du hasard, mais générés par le
travail et la volonté des composantes de la communauté. Dans cette perspective, il est requis
que ces dernières participent à la réflexion et à la mise en place d’une organisation locale apte
à répondre aux exigences de la lutte contre la pauvreté.
Mais un tel programme ne peut s’instituer de lui-même dans l’espace communal. Il nécessite
l’appui et la coordination d’un organisme extérieur tel que le PNUD qui a ses propres
objectifs et qui a défini des activités pour cela.

2. Les objectifs et les activités du Programme dans l’élaboration et


la mise en œuvre des PCDs
Le Programme MAG/97/007 – DAP 1, « Gouvernance et Politiques Publiques pour un
Développement Humain Durable », est un programme assez complexe et spécifique à la fois,
mais dans le domaine de la gouvernance locale et élaboration de PCD, son intervention est
observée à quatre niveaux :
Au niveau des consultants qui assurent l’appui technique des ONGs chargées d’encadrer
l’élaboration des PCDs au niveau de chaque commune,
Au niveau des ONGs, considérées comme une forme d’appui technique de proximité,
responsables de l’appui direct aux communes dans la mise en œuvre de toutes les stratégies
relatives aux PCDs,
6
Au niveau de la commune qui est en fait le maître de l’ouvrage du PCD,
Au niveau du Comité de Développement Communal (CDC), une structure d’appui en
permanence à la commune qui est le maître d’œuvre du PCD.
En terme de PCD, le Programme a pour objectif de fournir à la commune un outil de gestion, de
planification et de coordination des actions de développement, et qui constituera par la suite
un document de référence de toutes les activités de développement dans la commune.
Le PCD proprement dit a pour objet alors de :
- Renforcer les capacités de la commune dans ses tâches de développement et d’auto-
promotion, à l’issue desquelles ses propres acteurs de développement seront aptes à :
• Appliquer les principes de la bonne gouvernance
• Pratiquer l’Evaluation Participative des besoins
• Concevoir et élaborer des Programmes Communaux
• Pratiquer des diagnostics participatifs villageois
• Réaliser, gérer et entretenir les projets retenus, et
• Faire le suivi / évaluation des projets réalisés
- Assister la commune et les communautés dans l’identification conjointe des actions et / ou
des projets prioritaires.
Le Guide d’élaboration de PCD a été l’outil principal que le Programme a développé dans ce
domaine. Cet outil qui a été élaboré dans le but d’harmoniser les interventions de chaque
acteur est progressivement approprié par les communes.
Dans la démarche de l’élaboration des PCDs, basée sur un processus participatif et itératif, Le
Programme a favorisé un développement durable. Cette démarche s’appuyait sur une
mobilisation/sensibilisation et participation des acteurs locaux.
La démarche dans le processus du PCD adoptée par le PNUD comprend chronologiquement
trois phases :
1. la phase préparatoire : Information-sensibilisation-mobilisation, mise en place du CDC
et formation de tous les acteurs ;
2. la phase d’élaboration : la monographie, la planification, la priorisation et la
finalisation du PCD ;
3. la phase de la mise en œuvre.
Après ces trois phases viendra la pérennisation des actions entreprises.
La concrétisation des objectifs et des activités sur le terrain nécessite la connaissance du
milieu et la prise en compte de ses spécificités surtout sur le plan social, économique, culturel
et historique. Pour ce dernier, chaque site a sa propre histoire du développement qui a façonné
la perception de la communauté de toute opération de développement car l’instauration du
processus du PCD n’arrive pas sur un « terrain vierge ».
En terme de mise en œuvre des PCDs, le Programme a développé d’autres outils et
démarches sans financer directement la réalisation des projets.
La plupart des réalisations sont surtout assurées par des financements externes qui demandent
une capacité de négociation et de montage de projet assez poussée, ce qui a beaucoup marqué
la différence entre les communes. Plus précisément la différence est surtout basée sur le
niveau d’aptitude des responsables communaux et des CDCs à assimiler les thèmes de
formation dont ils ont bénéficié.

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En effet, le Programme DAP1 a réalisé quelques thèmes de renforcement de capacités pour
appuyer les communes dans la mise en œuvre de leurs PCD. Ces thèmes concernent :
- l’utilisation du Guide d’élaboration du PCD,
- la mise en œuvre de chaque phase de l’élaboration du PCD,
- la mise en œuvre proprement dite du PCD,
- l’Administration communale.
Des faits sociaux, économiques, culturels et historiques interfèrent obligatoirement sur le
processus d’élaboration et de la mise en œuvre du PCD qui n’est pas seulement fait de
compétences et de structures mais surtout d’hommes. Il dépend de l’homme, en tant qu’être
social, culturel et économique, de prendre en main sa propre destinée. Il ne s’agit pas
simplement de volonté, mais de culture : de culture sociale, de culture du développement.

3. Les principaux acquis et contraintes sur l’élaboration et la mise


en œuvre des PCDs
• LES ACQUIS
La mission de capitalisation estime que les principaux acquis du Programme en terme
d’élaboration et de mise en œuvre des PCDs se reflètent en partie dans les demandes de
renforcement des capacités exprimées par les bénéficiaires eux-mêmes, en complément des
appuis dont ils ont bénéficié déjà.
Les quelques points positifs mentionnés comme des acquis dans les TdR des consultants ont
été identifiés sur terrain durant la mission. Ces points concernent :
o l’harmonisation de la méthodologie, suite à la validation et la diffusion du Guide
d’élaboration de PCD ;
o la disposition par les communes d’un outil de planification participative qui est le Plan
Communal de Développement ;
o la considération du PCD comme un instrument de référence dans les négociations avec
les bailleurs de fonds ;
o le fait que l’élaboration du PCD soit considérée comme un facteur de mobilisation
sociale grâce à la phase d’information et de sensibilisation conduite au début du
processus, dans le but d’intégrer toutes les entités aux réflexions et actions visant le
développement de la commune.
Mais le PNUD a réalisé, tout au long des phases d’élaboration et de mise en œuvre de ce
PCD, d’autres faits observés et considérés par la mission comme des acquis.
Phase de préparation
- La préparation des populations au tout début du processus (mais non dans une étape
ultérieure comme dans le guide) sur l’introduction du nouveau concept de la gouvernance
locale avec l’étape de l’information, sensibilisation/animation, mobilisation sociale,
- Les méthodes de communication que le PNUD a recommandées aux animateurs des
ONGs : interpersonnelle (porte à porte et contact individuel direct des acteurs potentiels),
communication de groupe (groupes formés à partir des connaissances et entourage de
contacts individuels au début), communication médiatique (diffusion des thèmes
véhiculés par le Programme)
- La mise en place et la responsabilisation du CDC qui est appelé à coordonner et assurer
la pérennisation de l’approche du développement communal à travers le PCD, comme un
véritable espace de concertation et de prise de décision pour appuyer la commune dans la
8
programmation, la coordination, l’exécution, le suivi et l’évaluation des activités de
développement q'elle doit mener.
- La méthode « en cascade » dans les programmes de formation prévoit un renforcement
de la responsabilisation des structures de gouvernance locales grâce à l’implication active
des responsables communaux et des CDCs dès le début de la cascade.
Phase d’élaboration du PCD
- Le principe de participation par l’implication des CDCs dans l’élaboration des
monographies communales renforce le recoupement sur l’objectivité et l’authenticité des
données contenues dans ces documents, ce qui n’est pas du tout évident avec de tels
exercices confiés à la commune et aux fokontany dans d’autres régions ou dans des
expériences antérieures. En outre, l’existence des notes explicatives accompagnant les
données constituent un plus dans l’analyse des monographies par les communes appuyées
par le Programme.
- L’élaboration des monographies communales dans toutes les communes appuyées par le
Programme est un acquis majeur car ce type de document a été toujours exigé par tous les
organismes qui veulent appuyer les communes quel que soit son domaine privilégié.
- Le diagnostic participatif systématique dans tous les villages avant de faire le diagnostic
participatif communal constitue un facteur de participation important pour les
administrés, donc une meilleure disposition à la durabilité des actions identifiées qui
répondent aux aspirations réelles de la population.
- L’insertion des thèmes transversaux comme l’environnement, le genre, et le Sida qui
sont adaptés aux besoins réels de la commune dans les diagnostics participatifs et dans la
priorisation des projets constitue un facteur important dans la négociation avec les
différents bailleurs de fonds lors de la mise en œuvre du PCD.
- La participation des OSCs femmes dans la priorisation des activités planifiées assure
l’intégration des projets identifiés et gérés par les groupements féminins.
Phase de mise en œuvre du PCD
- La mise en œuvre des PCDs a permis d’améliorer les ressources financières de la
commune à partir des recettes générées par les infrastructures marchandes, exemple, le
cas de la commune d’Ambalakely.
- La réalisation des projets du PCD a facilité la réorganisation sociale au niveau des
communes et jusqu’au niveau des villages grâce à la mise en place des OSCs (exemple :
cas de Mahatsinjony et Ambahatrazo)
- Les démarches adoptées et la création des espaces de concertation ont favorisé
l’avancée de la culture démocratique dans les communes.
Les outils et structures liés au PCD
- La collaboration avec les ONGs est une forme de renforcement des capacités locales en
fournissant des techniciens de proximité, et la présence permanente de ces ONGs à
travers les animateurs qui résident dans les communes d’intervention renforce non
seulement la confiance de la population locale sur le Programme mais aussi l’appui de
proximité permanente pour les communes.
- Les ONGs qui ont travaillé avec le Programme constitueront, en complémentarité
avec les STDs, des interlocuteurs techniques privilégiés de tous les intervenants en
développement local au niveau des communes qu’elles ont appuyées.

9
- Le CDC a renforcé l'emprise et le flux d'échange d’informations entre la commune et
ses villages, grâce aux CDV, ce qui n'est pas encore évident dans d'autres localités où le
Programme n'intervient pas.
- Les OSCs, notamment les associations et groupements féminins, qui ont été appuyées
par le Programme et qui ont participé activement au processus du PCD constituent des
véritables facteurs de réorganisation sociale tant au niveau des chefs-lieux de commune
qu’au niveau des villages périphériques. La présence de ces OSCs facilite la mise en
œuvre de beaucoup de projet visant à générer des revenus pour les populations.

• LES CONTRAINTES
Comme dans le cas des acquis du Programme, quelques points mentionnés comme des
contraintes dans les TdR des consultants ont été identifiés et vérifiés sur le terrain. Ces points
concernent :
o L’insuffisance des ressources propres des communes due à la défaillance du système
de recouvrement des impôts et taxes ou tous les prélèvements à caractère fiscal, et au
poids de la tradition sur les ressources financières propres de la commune (comme le
« lofo » dans certaines régions du sud-est de Madagascar et d’autres pratiques dans le
sud …).
o L’insuffisance des informations sur les opportunités ou les possibilités de financement
o Les conflits de compétences entre les autorités locales (les maires et les membres du
conseil communal, d’une part, et les maires et les sous-préfets/délégués administratifs
d’autre part)
En outre quelques dysfonctionnements et difficultés relatifs au processus du PCD ont été
encore observés lors des visites des communes et dans les rapports des ONGs, ce qui a
permis d'identifier les quelques contraintes citées ci-après.
Phase de préparation
- L’étape de communication exige du temps et l'attente des résultats de la mobilisation sociale
retarde le démarrage du processus du PCD, le vrai but de l'opération.
- La capacité technique des animateurs des ONGs est encore insuffisante pour diriger les
activités de communication très spécifiques comme le concept de développement que le
PNUD veut instaurer, et la participation sociale. Ce qui est observé par le biais des contenus
et qualités des actions d’information, d’animation, et de sensibilisation qu’ils ont exécutées.
- Il manque une articulation bien structurée entre les 03 étapes de la méthodologie de
communication appliquée sur terrain à cause de l'insuffisance du temps imparti aux ONGs
pour l'exécuter et/ou à l 'insuffisance des capacités techniques de ces ONGs locales en matière
de communication.
- De ce fait, la préparation de la communauté à recevoir l’innovation apportée et induite par le
PCD par rapport aux expériences des projets de développement antérieurs n’est pas suffisante.
Il s’ensuit une certaine indifférence de la population aux efforts menés par les animateurs et
les formateurs.
- Les ONGs ne sont pas préparées à cette indifférence de la population, surtout les animateurs,
ce qui a influencé sur la qualité et la réussite de leur intervention. De plus, le nombre
d’animateur qui assure le travail n’est pas suffisant, ce qui se manifeste par le fait que presque
toutes les ONGs jugent insuffisant le temps imparti à la réalisation de leurs tâches. La
question qui se pose est : les ONGs locales dans le contexte actuel sont -elles capables
d’assumer ces tâches?

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- La contrainte temps dans la mise en place de toutes les structures inhérentes au PCD a
entraîné l’insuffisance du temps pour la sensibilisation et l’animation des futurs membres.
- La rétention d’informations au niveau de certains responsables communaux bloque la
formation en cascade. Des documents servant de support aux thèmes de formation sont
retenus au niveau de ceux qui en bénéficiaient directement. Ces documents ne sont pas
exploités. Les participants communaux n'ont pas encore acquis les capacités d'absorption et de
restitution des thèmes de formation.
- Le contenu des formations manque d'application pratique pour rectifier les erreurs avant
l'application dans toutes les communes. Ce qui se traduit par le fait que les animateurs des
ONGs n'ont pas pu continuer correctement la cascade par manque de temps et/ou insuffisance
des capacités techniques.
Phase d’élaboration
- Les STDs et les autorités administratives locales ne se sentent pas concernés par le PCD, ce
qui se manifeste par des difficultés de collecte des données lors de l’élaboration de la
monographie, des données qui devraient être collectées ou synthétisées plus facilement avec
l’appui de ces entités,
- Le manque de temps consacré à chaque étape de cette phase constitue une contrainte
majeure pour les ONGs et les consultants chargés de l’encadrement technique des communes.
Or la réduction du temps veut dire réduction du niveau de participation des bénéficiaires car la
participation a le désavantage de demander plus de temps.
- Le manque de pluridisciplinarité technique dans l’animation et la facilitation des ateliers
communaux a handicapé l’analyse pour l’identification et la planification des activités du
PCD.
- L’insuffisance du personnel et le manque de temps dont se plaignent les ONGs sont plutôt
des manifestations de la lourdeur de la méthodologie adoptée en réalité. Cette méthodologie
de diagnostic par village assisté par les animateurs requiert en effet un nombre assez élevé
d’animateurs par ONG si elle a l’avantage d’être plus participatif.
- Dans certaines communes, l’étape de planification et l’étape de priorisation sont fusionnées
à cause de ce manque de temps encore. Ce qui entraîne une priorisation « pêle-mêle », c'est-à-
dire tous axes confondus sans tenir compte des priorités par axe.
- La validation du PCD par le conseil communal ne peut être exécutée qu’après l’édition de la
version finale du document, même si la commune dispose déjà des listes des projets
prioritaires. La validation ne peut pas être faite sur cette liste uniquement si on veut négocier
le financement des projets auprès des institutions financières.
Phase de mise en œuvre
- Les responsables communaux n’assimilent pas encore clairement les démarches et processus
à suivre pour la mise en œuvre des projets planifiés malgré les formations qui ont été
dispensées par le Programme.
- L’insuffisance de la coordination des informations sur les exigences des initiateurs de
projets au niveau de la commune. Face à ces exigences parfois divergentes, les
populations des communes ne savent plus comment réagir. Elles les acceptent
seulement pour la forme, mais elles ne comprennent pas le vrai sens.
- Les activités de planification ne sont pas suffisamment articulées avec le cycle de
budgétisation des communes. Les maires et les conseillers n’ont pas encore perçu le
lien entre le PCD et le budget, ce qui entraîne des difficultés dans la mobilisation des
contreparties financières dans le financement des projets.

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Les outils et structures mises en place
- De part et d’autre, les consultants et les ONGs chargés de former et d’encadrer
techniquement les responsables locaux sur l’élaboration et la mise en œuvre des PCDs se
plaignent de la lenteur du flux d’information entre les deux parties pour bien cadrer les
démarches du PCD. En réalité c’était le dispositif de communication entre eux qui avait des
faiblesses et perturbé le calendrier d’exécution du processus.
- Les CDCs ne sont pas encore vraiment opérationnels pour le moment. Ils ont leurs bureaux
exécutifs, voire même des commissaires aux comptes, mais ils ne sont pas encore
fonctionnels. Ils sont même évités par d’autres partenaires au profit des associations locales
chargées de la surveillance des avancements et des qualités des travaux.
- Les rapports CDC/Commune ne sont pas clarifiés avec précision et dans les détails sur tous
les plans, ce qui auraient été à l’origine des conflits de responsabilité entre eux et qui est à
l’origine de certains blocages du processus.
- Les membres du CDC ne possèdent pas encore les capacités techniques requises par les
fonctions qui sont attribuées à cette structure. De plus, des problèmes de financement du
fonctionnement de la structure ajoutés aux problèmes socioculturels et politiques habituels
aggravent encore cette situation.

4. Les leçons tirées de l’expérience du PNUD sur l’élaboration et la


mise en œuvre des PCDs
Les acquis et les contraintes qui ont marqué l’élaboration et la mise en œuvre des PCDs dans
les zones d’intervention du PNUD ont permis de tirer des leçons pour améliorer encore le
processus. D’une manière générale :
- il convient de simplifier encore les démarches adoptées dans les phases de planification pour
que les acteurs locaux puissent s’en approprier davantage. Ceci dans le but de prévoir la
durabilité des activités ;
- l’implication active des STD et de l’administration locale dans presque toutes les phases du
PCD est nécessaire si on veut éviter des conflits de compétence qui bloquera la mise en œuvre
de ce PCD ;
- le fait de contracter avec des ONGs locales pour l’encadrement technique des ateliers
communaux d’élaboration des PCDs peut être adoptée comme méthode mais certaines
dispositions techniques doivent être prises pour baliser les actions.
Dans chaque phase et étape d’élaboration du PCD, quelques points méritent d’être observés
de près dans le but d’améliorer encore les résultats.
Phase de préparation
- Quand on choisit de faire la séance d’information-sensibilisation et de mobilisation
sociale au début de toutes les phases, il faut bien cibler la période où la population
n'effectue pas des travaux dans les champs (jours tabous ou mois de repos) pour avoir
une plus grande disponibilité des personnes clés dans le but d’accélérer le processus.
- Cette méthode requiert des capacités assez élevées en technique de communication. Le
mieux est de confier cette phase à des professionnels de la communication associés à
des spécialistes sur les thèmes à véhiculer.
- Si on veut intégrer les thèmes « transversaux » dans le PCD, la démarche
multisectorielle est plus adaptée depuis le début de la phase préparatoire du PCD, ce qui

12
suppose une implication des techniciens de tous les STDs et éventuellement des
organismes spécialisés dans divers domaines.
- Quand on adopte la méthode de formation en cascade, la présence des animateurs des
ONGs au complet est nécessaire lors de la session avec les consultants et la compétence
des représentants communaux doit être à la hauteur pour la restitution des thèmes. Il est
nécessaire de procéder par touches progressives : application dans une commune
d'abord avec encadrement du consultant avant d'aller dans chaque site.
- Pour les formations en cascade des responsables locaux, l’édition de manuels
pratiques, spécifiques et simplifiés pour chaque module est incontournable pour chacun
des participants. Ceci permet aux individus ou groupes formés d’avoir à leur disposition
après le départ des formateurs des références pratiques pour la mise en œuvre des
formations reçues. Ces manuels de procédure faciliteront et harmoniseront l’appui de
proximité et en permanence des ONGs par la suite.
Phase d’élaboration
- Si on veut éviter les dérives techniques tout au long des étapes du PCD, il est
nécessaire que les consultants fassent un suivi de l’application des thèmes abordés lors
de la formation en assistant à des séquences complètes des ateliers d’une commune.
- La responsabilisation des CDCs dans l’élaboration des monographies communales
doit être conservée à tout pris mais la participation active des STD et des autorités
administratives locales sont indispensables si on veut avoir des données ayant des
données techniquement exploitables et mises à jour.
- Les diagnostics participatifs par village avant la synthèse au niveau de la commune
est un principe qui peut être conservé mais il faut bien préparer les CDCs et les CDVs
pour les exécuter sans impliquer obligatoirement les animateurs afin d’alléger le
système. De plus, l’utilisation des « cartes mentales » est plus appropriée dans un
milieu villageois à cause des participants qui ne savent pas lire et écrire.
- Il est nécessaire de faire des diagnostics par thème et par groupe tout en associant des
techniciens spécialisés de chaque thème abordé dans les groupes.
- La planification par thème et dans l’espace des activités identifiées
- Une priorisation des activités par thème est presque incontournable si on veut
améliorer le degré de mise en œuvre des activités de ces thèmes transversaux.

Phase de mise en œuvre


- Une autre phase d’animation/sensibilisation qui peut être conduite par le CDC et ses CDVs,
avec l’appui des ONGs, est nécessaire après la finalisation du PCD concernant la participation
de la communauté aux apports exigés par les bailleurs, sinon cette participation deviendrait un
blocage pour la réalisation de tous les projets à venir.

Les outils et structures mises en place


- Dans une planification qui se veut être participative, il est indispensable d’étendre les
structures comme les CDCs et les OSCs au niveau des villages pour faciliter la capture des
aspirations réelles de toutes les entités dans ces villages
- Dans un processus participatif comme celui développé par le Programme DAP1, il est
nécessaire de mettre en place des dispositifs de suivi-évaluation participatif articulés sur le
CDC pour suivre et évaluer effectivement la mise en œuvre du PCD

13
- Le financement du fonctionnement des structures assez lourdes et complexes comme le
CDC ne peut pas être supporté par le budget communal. La mise en place par simple arrêté
communal n'est pas très appropriée, il faut renforcer par d'autres dispositions. De plus, la mise
en place de telles structures demande assez de temps pour animer et former les membres sinon
ça va constituer une entrave pour les responsables communaux à cause des empiètement de
responsabilité.

5. Principales recommandations
Les quelques acquis et contraintes ainsi que les leçons tirées de l’expérience du PNUD en
élaboration et mise en œuvre des PCDs observés par les consultants les ont amené à proposer
les quelques recommandations ci-après afin de s’assurer de la durabilité des acquis,
d’améliorer les faiblesses et aboutir à une démarche et à des outils réplicables.
- Il est recommandé de conserver les méthodes de communication utilisée mais avec respect
des 03 étapes dans le temps tout en mettant bien en évidence une suite logique des thèmes
véhiculés en visant un groupe "interactif" comme partenaire relais durant la phase
d’information-sensibilisation-mobilisation sociale.
- Il faut choisir des opérateurs spécialisés qui maîtrisent parfaitement les conditions
socioculturelles du lieu d'intervention pour bien cibler les vrais personnes clés ; l'idéal est
d'avoir une équipe pluridisciplinaire où au moins un membre répond à ce profil.
- Le recrutement des ONGs et de leurs animateurs doit être effectué avant la formation et les
consultants doivent superviser techniquement le recrutement de ces animateurs pour s'assurer
de leur compétence technique qui est demandée par cette méthode.
- les ONGs doivent superviser techniquement le choix des représentants communaux qui vont
participer à la formation.
- CDC : deux scénarios sont possibles dans les conditions de durabilité de cette structure mais
la deuxième est mieux adaptée.
- Etant donné que les PCDs sont des documents universels et que le Programme DAP1 du
PNUD priorise l’appui à la gouvernance locale mais non le financement et la réalisation de
projets, il est urgent de coordonner les exigences des intervenants en développement local, en
terme de contenu des monographies communales qui sont appelées à donner un cliché des
réalités communales.
Pour conclure, les recommandations d’ordre général doivent être observées.
- Appuyer la déconcentration effective des services techniques de l’Etat jusqu’au niveau des
communes pour accompagner la décentralisation dans la promotion du développement local.
- Clarifier les rapports entre les communes et les structures déconcentrées de l’Etat pour éviter
les éternels conflits de compétence.
- Appuyer la régularisation des transferts financiers pour les investissements locaux.
- Confier les tâches d’information, de sensibilisation et de mobilisation sociale à des
professionnels de la communication et de la gouvernance locale pour s’assurer de la réussite
de cette phase déterminante du processus participatif d’élaboration de PCD.
- Renforcer davantage avant la fin du Programme les capacités techniques, et éventuellement
en matériel, des ONGs locales qui doivent servir de relève dans l’appui à la gouvernance
locale pour éviter la déperdition des acquis dans ce domaine.
- Envisager un renforcement du système de gestion communal par une composante technique
qui représentera techniquement le Maire dans les activités demandant une compétence
technique particulière de la part de la commune.

14
I. INTRODUCTION

Le PNUD, à travers le Programme MAG/97/007 – DAP 1 qui a comme thème « Gouvernance


et Politiques Publiques pour un Développement Humain Durable », dans le cadre de la
capitalisation des expériences en appui à l’élaboration et à la mise en œuvre des PCDs, a
décidé d’engager une étude d’analyse de différentes approches et outils qu’il a développé dans
ce domaine dans les régions de Manakara, Fianarantsoa II et de Tuléar. Cette étude qui a été
conduite par une mission de trois consultants nationaux, un Anthropologue, un Spécialiste de
l’élaboration de PCD et un Spécialiste de la Gouvernance Locale, durant le mois de décembre
2003 constitue pour le PNUD une forme d’expression de la gouvernance locale dans des
zones d’ethnies et de pratiques socioculturelles différentes.
Cette étude a essayé de :
Identifier les contraintes socioculturelles, physiques, institutionnelles et financières que les
communes ont rencontré dans le cadre de l'élaboration et de la mise en œuvre des Plans
Communaux de Développement (PCD) ;
Faire ressortir les étapes d'élaboration, de validation, de mise en œuvre et de suivi des PCDs
d'une part, et les articulations entre ces étapes, d'autre part ;
Apprécier le niveau d’appropriation des démarches et des outils de programmation par les
élus locaux et les populations ;
Apprécier le niveau de mise en œuvre des PCDs dans chaque commune afin d'identifier les
éventuels problèmes liés à la réalisation des projets programmés ;
Apprécier la qualité et le contenu des documents de planification pluri-annuelle ;
Apprécier la pertinence et la durabilité des structures et espaces de dialogue et de coordination
qui ont été mis en place afin d'en tirer les meilleures leçons ;
Apprécier l’impact potentiel ou réel des PCDs sur le plan social et dans la mise en œuvre de la
gouvernance locale et de l’appui au développement à la base.
Ainsi, le présent document constitue le rapport de capitalisation des expériences du
Programme MAG/97/007-DAP1 du PNUD dans l’élaboration et la mise en œuvre des PCDs.
Il est nécessaire de noter que cette mission de capitalisation marque la fin d’une phase,
compte tenu de la planification du PNUD qui a prévu de boucler son appui à l’élaboration des
PCDs à la fin de l’année 2003.
Dans la mesure du possible, l’équipe s’est efforcée d’adopter une démarche participative et
itérative. Autant d’acteurs que possibles ont été consultés : Consultants, élus et responsables
communaux, services techniques déconcentrés, autorités administratives, membres des
Comités de Développement Communal (CDC) et des Organisations de la Société Civile
(OSC) et finalement le personnel du Programme. Toutefois, la mission souligne que ses
visites sur le terrain (dans les zones de Fianarantsoa, Manakara et Tuléar) ont été limitées par
de sérieuses difficultés dues aux temps de déplacement et à la particularité de la période
« creuse » post-électorale entre deux mandats de Maires. L’équipe a également largement
bénéficié de la documentation disponible concernant le Programme et le mandat.
Ce rapport se compose de trois parties. La première expose les contextes de la mission et sa
problématique, la deuxième partie à l’analyse des expériences en matière d’élaboration et à la
mise en œuvre et à la pérennisation des PCDs, enfin la dernière sera réservée à la
capitalisation proprement dite, c’est-à-dire à la synthèse des acquis, des contraintes/obstacles
et des leçons et recommandations. Se trouveront en Annexe, les Termes de références des
Consultants, le calendrier de la mission et le budget prévisionnel de Mahatsinjony.

15
Première partie
Contextes et problématiques

II. CONTEXTES

2.1 Contexte juridico-institutionnel et financier de la mise en place


des PCDs
La refonte des textes sur la décentralisation mise en vigueur à Madagascar par la Constitution
amendée en 1998 a provoqué des modifications plus ou moins importantes de l’articulation
entre les institutions existant tant au niveau des collectivités territoriales décentralisées qu’au
niveau des structures déconcentrées de l’Etat. La mise en place des Provinces Autonomes qui
attendent encore celle de leurs démembrements, les régions, a certainement marqué un grand
tournant dans le processus de décentralisation à Madagascar, mais les communes ont été les
seules institutions décentralisées opérationnelles depuis l’application de la réforme de la
décentralisation de la Constitution de 1992. Madagascar a donc connu deux étapes de
réformes en matière de décentralisation depuis cette date. A l’heure actuelle, le processus
n’est pas encore achevé car il reste à compléter le maillon entre les provinces autonomes et les
communes. Mais depuis 1992, tous les régimes qui se sont succédés ont développé une
politique qui attache une grande importance au rôle que les communes doivent jouer dans le
développement du Pays.

2.2.1. Le processus de décentralisation à Madagascar


Comme il a été déjà signalé plus haut, le texte élaboré sur la réforme de la décentralisation
entamée en 1992, se voulait être comme une concrétisation de la « décentralisation
effective ». La Constitution de 1992 et la loi portant sur l’orientation de la décentralisation en
1993 ont été les principaux supports juridiques de cette décentralisation, suivies de toute une
série de lois portant notamment sur l’organisation, le fonctionnement et les ressources des
collectivités territoriales décentralisées. Les communes n’ont été effectivement
opérationnelles qu’en 1996 grâce à la promulgation de ces textes en 1995. Toutefois la Région
et le Département prévu par la Constitution d’alors comme des étapes incontournables de la
décentralisation n’ont pu être mis en place.
Le référendum de 1998 que le nouveau régime a organisé pour modifier une partie de la
Constitution était une véritable restructuration de l’Etat. En effet, cette Constitution qui est
devenue une sorte de compromis entre le système fédéral et le système décentralisé classique
a instauré un type de décentralisation plutôt politique. Depuis cette restructuration, les vraies
collectivités territoriales décentralisées ne sont plus qu’au nombre de deux, la Région et la
Commune. Ces deux structures deviennent des démembrements des provinces autonomes et
non plus des composantes de l’Etat. En novembre 2001, les premières institutions des
Provinces Autonomes ont été mises en place mais leur organisation et leur fonctionnement
ont été encore régis par des dispositions purement transitoires. Les Régions, premier niveau
de décentralisation des Provinces Autonomes, n’ont encore connu un début de mise en place
jusqu’à l’instant où cette étude de capitalisation est réalisée.
Le contexte socio-politique de 2002 qui prévalait à Madagascar après l’élection présidentielle
de décembre 2001 a amené le nouveau régime à suspendre les institutions des Provinces
Autonomes et à mettre en place des Délégations Spéciales qui sont nommées par décret et qui
assurent provisoirement l’administration des Provinces jusqu’à nouvel ordre. A ce niveau, on

16
assiste encore à un processus de décentralisation inachevé car bien qu’évoluant dans le cadre
juridique des Provinces Autonomes toujours en vigueur, les Délégations Spéciales ont plutôt
un statut d’autorités déconcentrées.
Jusqu’au moment où on a effectué la présente étude de capitalisation, les seules structures de
décentralisation qui ont survécu sont donc les Communes. Elles sont régies par les lois de la
décentralisation de 1994. Par conséquent c’est la seule structure qui possède une réelle marge
de manœuvre dans la mise en œuvre du développement local à Madagascar, grâce au Plan
Communal de Développement. Le développement via les Provinces Autonomes et autres
Régions reste encore au niveau des débats politiques.

2.1.2. L’environnement juridique et financier des Communes


Eu égard aux contextes mentionnés précédemment, non seulement la Commune constitue la
collectivité territoriale de proximité mais elle reste le seul interlocuteur valable en matière de
développement local. Elle fait actuellement l’objet de sollicitation et d’attention particulière
de la part de l’Etat et des organismes financiers internationaux pour assurer un développement
local durable. Les textes ont conféré une certaine autonomie et des pouvoirs substantiels aux
Maires aussi bien vis-à-vis des conseillers communaux, compte tenu des modes de scrutin
respectifs, que vis-à-vis des représentants de l’Etat, surtout les représentants des Services
Techniques Déconcentrés et les sous-préfets.

Quelques éléments sur la gestion financière de la Commune reflètent l’évolution de


l’opérationnalisation de cette structure depuis sa mise en place :
Dotation de subvention de l’Etat à hauteur de 30 Millions (ou au prorata du nombre de leurs
habitants) à intégrer dans le budget de fonctionnement de chaque Commune. Ce sont surtout
les Communes rurales qui ont beaucoup apprécié l’importance de cette subvention car ceci
leur permet d’assurer le minimum de leur fonctionnement, vu la faiblesse de leurs ressources
internes ;
Affectation aux communes de l’intégralité des produits des impôts fonciers, mais il n’y avait
toutefois aucun aménagement ou une réforme au niveau de la gestion de la fiscalité locale ;
En fin 2002, affectation aux Communes des fonds gérés antérieurement par les Comités
Locaux de Développement (CLD), à raison de 10 à 21 Millions par Commune. Cette autre
forme de subvention de l’Etat constitue un apport très important pour les Communes rurales,
même si ceci comporte un risque de saupoudrage des effets, parce qu’elle a permis à certaines
d’entre elles de faire un appel de fonds pour financer une partie de leur programme
d’investissement ;
Ces différents efforts développés par l’Etat pour le renforcement des capacités financières des
communes ont été accompagnés de renforcements institutionnels :
Mise en place des Comités de Développement Communaux (CDC), des structures de
concertation ce qui a permis à de nombreuses Communes de regrouper toutes les entités
impliquées dans leur développement, pour garantir l’aspect participatif du développement
local ;
Lancement du Plan Communal de Développement (PCD) qui est avant tout l’un des premiers
outils de planification participative reconnus par l’Etat pour la programmation des activités de
la Commune ;
Adoption du décret sur l’Organisation Publique de Coopération Intercommunale avec mise
en place des premières OPCI en l’an 2000 ;

17
Avec l’avènement du nouveau régime actuel, mise en place d’un département chargé du
développement des Communes auprès de la Présidence de la République en vue de « mettre
en cohérence les textes existants, promouvoir les services de proximité, harmoniser les
interventions des organismes d’appui, favoriser la mise en place des mesures incitatives pour
attirer les investisseurs privés, développer les coopérations décentralisées ou encore
sensibiliser les départements ministériels à créer des services publics de proximité ».

Force est de reconnaître ainsi que l’institution communale a connu une évolution nette et
effective depuis sa mise en place en 1995. Mais en dépit de tous ces supports juridico-
institutionnels et financier assez solides qui sont déjà opérationnels, il faut relever aussi que
tous les dispositifs nécessaires au développement des communes ne sont pas encore mis en
place. Il y a lieu de citer, entre autres, les réformes fiscales qui auraient dû accompagner les
transferts de compétences aux communes, ainsi que l’élargissement et le renforcement des
dispositifs administratifs et financiers qui doivent assurer le contrôle des actes et des finances
des collectivités territoriales.
Une partie des éléments de ce processus de l’évolution institutionnelle des communes a été
expérimentée et mise en œuvre par le Programme « Gouvernance et Politiques Publiques pour
un Développement Humain Durable » MAG/97/007 – DAP1 du PNUD pour accompagner
l’élaboration et la mise en œuvre des Plans Communaux de Développement (PCD) dans les
communes qu’il appuie.

2.1.3 Outils et mécanismes d’appui au développement communal


Dans le cadre du développement local, des outils et instruments de planification ont été
développés et mis au point depuis quelques temps. Ces outils sont liés à presque tous les
aspects de la planification qui vont de l'analyse et de la connaissance des réalités locales à la
réalisation et au suivi-évaluation des micro-projets en passant par l'identification et la
priorisation. Quelques outils peuvent être cités à titre d’exemple :

• Bilan-diagnostic des Fivondronana : réalisé en mai 1991 au niveau de chaque zone de


planification (couvrant 3 à 4 fivondronana) avec l’appui du PNUD. Ce document
présente la situation globale du développement par sous-zone et les axes stratégiques
identifiés. Actuellement, ce type d’instrument risque d’être obsolète si on ne fait rien
pour l’actualiser et surtout l’adapter aux exigences du développement local.
• Image régionale de Madagascar et Tableaux de Bord Régionaux : élaborés par la
Direction de la Planification Régionale jusqu’en 1995. Le premier a été mis en place
pour présenter des informations économiques par région et le deuxième permet de
visualiser (à l’aide des cartes) les principaux indicateurs socio-économiques.

• Programme-cadre de Développement Régional : initié en 1997 par la Direction de la


Planification régionale mais il n’a pas eu de suite en raison des réformes
institutionnelles engagées pour la mise en place des Provinces Autonomes. Ayant
comme but de définir un ensemble d'orientations et d'objectifs prioritaires que se fixe
chaque région, il devait donner aux régions les moyens de définir et d'affirmer leur
priorité en terme de développement. Cet outil aurait pu être considéré comme
l’instrument principal de la mise en place d’un schéma de développement régional.

18
Jusque là, tous les instruments ont été élaborés essentiellement à l’échelle centrale et les
régions étaient sollicitées seulement pour la collecte des données. L’appropriation des ces
instruments par les structures locales est très faible. Mis à part le Bilan/Diagnostic et le
Programme Cadre de Développement Régional, qui auraient pu être des outils d’aide à la
prise de décision au niveau local, les outils développés ont été d’un usage plutôt administratif
et ne peuvent pas favoriser le développement réel des communes. En matière d’outils de
planification locale une grande majorité des communes aussi bien urbaines que rurales ne
disposent pas de plans de développement.
Certains maires et quelques députés avertis ont fait parfois appel aux services des Ministères
compétents pour les appuyer soit dans l'élaboration du programme-cadre de développement
concernant leur Commune ou leur Fivondronana ou dans la programmation de leurs projets.
Ces planifications sont dans la plupart des cas orientées dans des buts et des domaines bien
spécifiés pour rechercher du financement y afférent sans considérer le développement de leur
localité dans l’ensemble. Certes, les communes intéressées se trouvent confortées dans la
gestion leurs activités de développement mais ceci ne favorise pas un développement
harmonieux de leurs territoires.
Par ailleurs, les maires des communes rurales sont souvent confrontés à deux obstacles
majeurs qui limitent leurs actions. Il s'agit de l'insuffisance flagrante des ressources
financières locales et de la rigidité des procédures y afférentes, d’une part, et de la question
relative à la propriété foncière d'autre part.
Deux initiatives relativement récentes méritent d’être soulignées. Il s’agit de l’élaboration des
monographies communales (entre 1998 et 1999) et du Guide de planification et de gestion de
projets (mars 1999).
Monographie communale : les monographies mises en place étaient plutôt une sorte
d’investigation socio-économique sommaire de chaque commune qu’un instrument d’aide à la
décision pour le maire et ses conseillers. Ce type de document ne semble pas être intégré dans
une démarche progressive et participative de planification locale. Les informations
dominantes sont constituées par un inventaire, sans une analyse suffisante des problèmes de
chaque commune. Cet exercice a été coûteux d’autant plus que seul le quart des communes se
trouve couvert de façon inégale selon les provinces et la poursuite de tels exercices sur des
ressources propres des communes est problématique. Toutefois, ce type de document
constitue une innovation en soi du fait que le processus d’élaboration de ces monographies
responsabilise les maires à se doter d’un minimum d’informations pour une meilleure
connaissance du patrimoine communal.
Guide de planification et de gestion de projets : réalisé en mars 1999 par la Direction
Générale de l’Economie et du Plan du Ministère des Finances et de l’Economie à l’intention
des communautés de base et des collectivités locales. En essayant de faire passer le
développement et l’identification des projets, la planification et rédaction d’un document de
projet et finalement la gestion de projet ce guide n’arrive pas encore à solutionner les
problèmes de développement des communes. Sa cohérence avec les procédures de
planification du Programme des Investissements Publics n’est pas encore parfaite et la liaison
avec les monographie n’était pas évidente pour les communes. Sa simplification pour être à la
portée des communes et son intégration dans le dispositif global des outils d’appui aux
collectivités locales permettraient au document d’être plus utilisé et respecté par tous les
partenaires.
Beaucoup d’efforts ont été développés pour accompagner le processus de décentralisation
avec des outils et des mécanismes de prise de décision pour les collectivités décentralisées.
Mais ces efforts sont encore éparpillés et le pourcentage de communes, les seules structures
de décentralisation fiables sur le plan juridico-institutionnel, couvertes par les interventions
des différents partenaires technico-financiers est encore très faible. Par ailleurs, chaque
19
intervenant a une tendance à orienter les communes qu’il appuie à formuler leurs PCDs
suivant sa propre obligation de résultats, sans promouvoir un développement harmonieux de
ces communes. Le Programme MAG/97/007 – DAP1 du PNUD a commencé de mettre en
place les PCDs dans ses zones d’intervention (provinces de Fianarantsoa et de Tuléar) mais il
s’avère que l’uniformisation de ces PCDs est plus que nécessaire pour éviter de revenir dans
des situations comme citées précédemment.
La mise en place du guide d’élaboration des PCDs en 2002, avec la participation de tous les
acteurs concernés par ce processus constitue un tournant décisif dans l’uniformisation de la
planification du développement local. Ceci permettra enfin au gouvernement Malagasy de
disposer d’un outil d’appui au développement local concret, simple et opérationnel afin que
les communes et leurs partenaires locaux puissent établir directement des relations avec les
partenaires technico-financiers pour accompagner leurs initiatives de développement.
Après une période de mise en œuvre du processus d’élaboration des PCDs, suivi de
l’utilisation du guide d’élaboration des PCDs, il y a lieu d’identifier actuellement les acquis
et de tirer des leçons à partir des problèmes rencontrés sur l’élaboration de ces PCDS. Cette
capitalisation de toutes les expériences du PNUD sur le PCD permettra d’établir les
conditions optimales d’élaboration et de mise en œuvre de ces PCDs pour éviter encore
d’autres tâtonnements éventuels pour les communes qui vont effectuer cet exercice. De plus,
ceci favorisera une accélération de la diffusion de l’élaboration de PCD dans toutes les
communes qui n’en possèdent pas jusqu’à ce jour.

2.2. Cadre théorique du développement


Les activités relatives à l’élaboration des PCDs dans les communes appuyées par le
Programme MAG/97/007 – DAP1 ont été démarrées en 2001 dans un contexte national
marqué par un effort de décentralisation qui se veut être effective. Cette politique nationale
concordait parfaitement avec l’un la préoccupation du PNUD qui visait à promouvoir et
appuyer le thème « Gouvernance et Politiques Publiques pour un Développement Humain
Durable » dans des zones où il y a un potentiel productif mais obturé par la pression de la
pauvreté humaine. C’est dans ce contexte que les provinces de Fianarantsoa et de Tuléar ont
été choisies comme zone de concentration du Programme pendant cette période. Malgré les
valeurs des indicateurs de pauvreté très alarmantes dans cette zone, elle possède des
potentialités agricoles et des richesses naturelles importantes. Mais les contraintes, d’une part
physiques, en particulier la fragilité des écosystèmes en raison de la forte pression humaine et
climatique, l’enclavement, les problèmes fonciers, et d’autre part sociales, telles que les
organisations sociales, économiques, politiques, historiques et culturelles, limitent le
développement de la zone.

2.2.1. La place et le rôle du PCD dans l’espace communal de développement


Une des caractéristiques de l’espace communal actuel dans la lutte contre la pauvreté est le
foisonnement de projets, des opérations et actions de développement. Certains de ces
projets/actions aboutissent, d’autres échouent ou sont abandonnés en cours d’exécution ou
sont restés en état de projet. Le constat presque unanime des organismes de développement
est la présence, presque constante, de la pauvreté même si des signes de sa régression se font
jour permettant des lueurs d’espoirs. Le mérite du PCD réside dans sa volonté de susciter un
esprit d’entreprise, un esprit de concertation et de participation, de coordination et une large
vision du développement dans l’espace communal pour combattre la pauvreté et instaurer un
climat de changement.

20
Dans cette perspective, l’instauration du PCD et sa mise en œuvre est à prendre sous deux
optiques :
- comme toutes les actions de développement entreprises dans l’espace communal, il ne
diffère en rien des autres actions de développement dans le sens qu’il introduit dans l’espace
communal une innovation par le biais d’une configuration développementiste ;
- dans son esprit, le PCD veut instaurer dans l’espace communal une culture de la bonne
gouvernance, une culture de la participation, une culture de la planification ; dans l’esprit des
populations communales, le PCD se résume dans un premier temps à la confection d’un
document qui nécessite réflexions et changements, il doit déboucher dans un deuxième temps
aux réalisations des projets planifiés permettant le décollage du développement communal ;
les populations communales sont donc conscientes de sa nécessité.

2.2.2. Définition du développement


On peut définir le “développement”, dans une perspective fondamentalement
méthodologique, comme l’ensemble des processus sociaux induits par des opérations
volontaristes de transformation d’un milieu social, entreprises par le biais d’institutions ou
d’acteurs extérieurs à ce milieu mais cherchant à mobiliser ce milieu, et reposant sur une
tentative de greffe de ressources et/ou techniques et/ou savoir.
Il y a développement du seul fait qu’il y a des acteurs et des institutions qui se donnent le
développement comme objet ou comme but et y consacrent du temps, de l’argent et de la
compétence professionnelle. C’est la présence d’une “configuration développementiste” qui
définit l’existence même du développement.
On appellera “configuration du développement” cet univers largement cosmopolite d’experts,
de bureaucrates, de responsables d’ONG, de chercheurs, de techniciens, de chefs de projets,
d’agents de terrain, qui vivent en quelque sorte du développement des autres, et mobilisent ou
gèrent à cet effet des ressources matérielles et symboliques considérables.
Nous incluons sans distinction dans le terme de développement les actions et/ou opérations
menées aussi bien par les services étatiques que par les ONGs nationales qu’internationales,
que par les opérateurs économiques et les actions menées par les différentes congrégations
religieuses. Le développement ainsi défini fait intervenir de multiples acteurs sociaux, du côté
des “groupes cibles” comme du côté des institutions de développement. Leurs statuts
professionnels, leurs normes d’actions, leurs compétences, leurs ressources cognitives et
symboliques, leurs stratégies diffèrent considérablement. Le développement “sur le terrain”,
c’est la résultante de ces multiples interactions. La confrontation de logiques sociales variées
autour des projets de développement constitue un phénomène social complexe.

2.2.3. La communauté cible du développement


Les processus de développement mettent nécessairement en rapport des normes hétérogènes,
des cultures et des sous-cultures hétérogènes, des systèmes de valeurs hétérogènes, des
configurations de savoir et de représentation hétérogène, des systèmes d’action hétérogènes,
des stratégies et logiques sociales hétérogènes.
Cette confrontation d’éléments hétérogènes, divergents, dissemblables, contradictoires ;
l’interaction complexe de ces éléments hétérogènes constituent l’objet propre à l’analyse du
développement. Aussi, le développement doit-il s’intéresser en premier lieu aux
“communautés locales”, aux “populations cibles”.
Certains croient qu’un espace de développement comme la commune est une communauté
unie par la tradition, cimenté par le consensus, organisée par “une vision du monde” partagée
et régie par une culture commune. La position ici adoptée est évidemment inverse: l’espace

21
communal de développement est une arène, traversée de conflits, où se confrontent divers
“groupes stratégiques”.
D’autre part, les conflits au sein de la société renvoient à des différences de positions. Les
sociétés, aussi petites soient-elles, et dépourvues soient-elles de formes institutionnalisées de
“gouvernement”, sont divisées et clivées. Ces divisions et ces clivages sont entretenus par des
“coutumes”, c’est-à-dire des normes, des règles morales, des conventions (on pourrait aussi
dire des codes culturels). Les conflits expriment donc des intérêts liés à des positions sociales
différentes et sont culturellement structurés.
Enfin, les conflits, qui semblent vouer les sociétés à l’émiettement ou à l’anarchie, concourent
au contraire à la reproduction sociale et au renforcement de la cohésion sociale. Ils permettent
de maintenir le lien social, en servant d’expression canalisée aux tensions internes (soupape
de sécurité), et en mettant en œuvre des procédures ritualisées de leur résolution.

2.2.4. Des organismes de développement


Deux faits marquent les organismes de développement : les stéréotypes, idéologies et
représentations inhérents à leurs métiers, d’un côté et de l’autre le métier des agents de
développement. Le second est plus manifeste que le premier dans la pratique.
On peut partir du constat suivant, fort révélateur : les intervenants, autrement dit les agents
(ou “opérateurs”) de développement, quel que soit leur domaine d’intervention, et qu’elle que
soit leur origine (autochtones/expatriés…), lorsqu’ils mettent en œuvrent “sur le terrain” les
pratiques techniques pour lesquelles ils ont été formés (et en supposant qu’ils aient dans leur
discipline une compétence incontestable, ce qui est souvent le cas), sont confrontés à un choc
majeur que leur inflige la réalité : les comportements et les réactions des gens auxquels ils ont
affaire (leurs “clients” en un sens, ou leurs “patients”) ne sont pas ceux auxquels ils seraient
en droit de s’attendre.
La perception de ce décalage entre les attitudes attendues ou souhaitées des “populations
cibles” et leurs attitudes “réelles” est une expérience, parfois traumatisante, en général
douloureuse, que tous les praticiens du développement ont subie, dans des registres variés. Le
problème est moins dans ce décalage (inévitable), que dans les réactions des intervenants à ce
décalage : comment s’y adaptent-ils (ou non), comment l’expliquent-ils (ou non) ? L’analyse
doit ici s’attacher à ce dernier point et mettre l’accent sur les phénomènes qui permettent de
comprendre ce décalage et d’éviter les “fausses explications” du type “ils sont retardés”, ou
“c’est leur culture qui veut ça” (on peut remplacer “culture” par “mentalité”, l’explication est
la même, c’est-à-dire qu’il n’y en a pas). Ces “fausses explications” légitiment trop souvent la
routinisation des pratiques des opérateurs de développement, leur démission face à des réalités
trop complexe pour eux, leur étrange persévérance dans l’erreur, ou leurs attitudes faiblement
innovatives et adaptatives.

2.2.5. les agents du développement


Le développement sous sa forme opérationnelle (que ce soit par l’activité ordinaire des
services techniques ou par le biais en général privilégié de “projets”) transite inéluctablement
par des agents de terrain, qui constituent l’interface incontournable entre un “projet” et ses
“destinataires”.
Les rôles des agents de développement peuvent être considérés comme des“médiateurs” entre
savoirs. Les types de médiations qu’assure l’agent de développement sont multiples. Nous
nous intéresserons ici à l’une d’entre elle, la plus abstraite, celle qu’il assure entre savoir.
L’hypothèse centrale est que l’agent de développement a une double fonction de “porte-
parole” de savoir technico-scientifique et médiateur entre ce savoir technico-scientifique et le
savoir populaire. Ce double rôle n’est pas sans relever de l’“injonction contradictoire” (double

22
bind en anglais) : d’un côté l’agent de développement doit prôner le savoir technico-
scientifique contre le savoir populaire, de l’autre, il doit les “marier” l’un à l’autre … Cette
contradiction “réelle” est masquée dans la mesure où les institutions de développement
n’assignent officiellement à l’agent de développement qu’un seul de ces deux rôles. Elles le
considèrent d’abord et avant tout comme un porte-parole du savoir technico-scientifique et le
forme à cet effet, On ne lui apprend pas à être un médiateur entre différents savoirs, on lui
demande de jouer diverses figurent du pédagogue, et d’apporter la lumière à ceux qui sont
dans l’ombre. Il doit être selon les cas et parfois simultanément le “vulgarisateur”, le
missionnaire, le propagandiste, l’“animateur”, le technicien, le “relais” ou l’“encadreur”… et
pourtant ce rôle oublié ou occulté de “médiateur” semble fort approprié à sa fonction réelle, si
l’on se rappelle que c’est l’agent de développement qui doit opérer la “greffe” d’un message
technique (issu du discours scientifique cosmopolite) dans un système de significations propre
à une population rurale particulière.

Qu’on ne se méprenne pas : les agents de développement, comme ceux qui les emploient, ne
sont pas nécessairement conscients de ce rôle de médiateur, dans la mesure où c’est justement
leur rôle de porte-parole qui est toujours mis en avant, et ce d’autant plus que ce rôle est
toujours défini et légitimé par une “compétence technique” (dans le champ du savoir
technico-scientifique). C’est d’ailleurs à l’acquisition de cette compétence que leur formation
est presque totalement consacrée, aussi insatisfaisant que puisse apparaître souvent le contenu
de cette formation. Il ne saurait être question de nier, bien au contraire, la nécessité d’une
vraie compétence technique. C’est d’ailleurs celle-ci qui donne à l’agent de développement sa
légitimité sur le terrain, ou qui devrait la lui donner, tant cette compétence est parfois
incertaine, ce que les populations ne sont pas sans percevoir. Mais il s’agit de constater la
nécessité tout aussi impérieuse d’une autre compétence, qui, elle, ne leur est pas fournie.
Dans la quasi-totalité des cas, les agents de développement n’ont pas appris à être des
médiateurs entre deux systèmes de savoir, en particulier parce que leur compétence technique
a été bâtie sur une dénégation et un rejet des savoirs populaires. Or la capacité à connaître et
comprendre les savoirs populaires est au centre de la fonction de médiateur qui doit aussi être
la leur …
Si on n’a pas “appris” aux agents de développement à être des médiateurs, cela ne signifie en
rien qu’un tel rôle n’existe pas, ou qu’il ne soit indispensable : cela signifie simplement qu’il
est mal ou très mal rempli, bien qu’il soit en quelque sorte “incorporé”, “enchâssé”, dans la
position objective de l’agent de développement sur le terrain. Ne disposant pas de
compétences nécessaires à la médiation entre savoir, les agents de développement assurent
cette médiation de façon inappropriée ou unilatérale. Mais de toute façon, médiation il y aura,
dans de bonnes ou mauvaises conditions, avec ses malentendus et ses glissements ou
détournements de sens, et les bribes de discours technico-scientifique seront inéluctablement
réinterprétées par le paysan à l’intérieur de son propre système de savoir et de sens.
Nombre d’agents de développement ont peu à peu acquis malgré tout en ce domaine une
compétence “spontanée” et sur le tas, et sont devenus d’habiles médiateurs ; mais il faut
reconnaître : (a) qu’une telle compétence n’est guère reconnue par leurs institutions
d’appartenance ; (b) qu’elle est loin d’être généralisée ; (c) qu’elle gagnerait à être incorporée
dans la formation initiale ou continue des agents de développement.

23
2.2.6. Le processus de développement
On part ici de l’hypothèse que le processus de développement est une innovation.
Si on considère comme innovation toute greffe de techniques, de savoirs ou de modes
d’organisation inédits (en général sous formes d’adaptations locales à partir d’emprunts ou
d’importations) sur des techniques, savoir et modes d’organisation en place.
Tout projet de développement est nécessairement une sorte de pari sur le comportement des
acteurs sociaux concernés. Or, si les études sociologiques préalables à la mise en œuvre d’un
projet peuvent ( à supposer qu’elles soient sérieuses et qu’il en soit tenu compte, deux
conditions qui ne sont pas nécessairement remplies …) éviter certains paris particulièrement
stupides (dont l’histoire du développement fourmille). Une profusion telle de variables se
dégage que les stratégies effectives ne peuvent être prédites, du fait de la diversité des
logiques propres aux multiples catégories d’acteurs qui se confrontent autour d’une opération
de développement, de la diversité des enjeux, et de la diversité de systèmes de contrainte
locaux (produits de l’environnement comme de l’histoire).
Mais pourtant, du point de vue des opérateurs de développement, le pari doit être néanmoins
minimisé. Ceux-ci demandent donc très naturellement aux sciences sociales le plus possible
de prédictivité. Que les sciences sociales ne sachent répondre que “les choses sont beaucoup
plus complexes que vous croyez” n’est guère satisfaisant pour un chef de projet qui, par
définition, veut limiter les “dérives” de son opération. L’usage de la socio-anthropologie doit
permettre, du point de vue des institutions de développement en tant qu’organisations
d’améliorer les capacités de régulation du système d’action mis en place et d’en réduire les
incertitudes.
Tout le problème tourne autour de la place que l’on accorde alors aux “dérives”. S’agit-il
d’effets normaux d’interactions largement imprévisibles ? Ou d’effets pervers et nuisibles
dont il faut se garder ?
Au sein de la configuration développementiste, ces “dérives” sont le plus souvent imputées
soit aux développés soit aux développeurs.
Dans le premier cas (“c’est la faute des développés”), l’écart entre l’“intérêt” bien compris
(par les auteurs du projet) des paysans et l’“incompréhension” dont ceux-ci font preuve doit
être comblée. Il n’y a que deux moyens pour ce faire, soit la contrainte, soit l’information.
Aujourd’hui la contrainte est devenue illégitime (bien qu’en divers domaines, tel que
l’environnement, elle est encore employée), et elle a toujours été inefficace face à une
multiplicité de niveaux de décisions éparpillés. Il reste donc l’information. On ne s’étonnera
donc pas que ce soit une branche qui prospère dans la configuration développementiste
contemporaine (cf. le recours croissant à des spécialistes en IEC dotés de technologies
pédagogiques standards plus ou moins diverses, mais qui ont en commun une méconnaissance
assez générale des systèmes de pensées et d’actions populaires et locaux). La voie largement
suivie est donc celle qui entend promouvoir une vulgarisation améliorée, une pédagogie
maîtrisée, une meilleure communication.
Dans le second cas (“c’est la faute des développeurs”), on proposera pour explication aux
“dérives” une absence d’études préalables, une non-prise en considération des réalités locales,
une mauvaise définition des objectifs, un encadrement défectueux, la lourdeur des procédures
imposées par les bailleurs de fonds, l’incompétence ou la vénalité des cadres nationaux,
l’ethnocentrisme des experts étrangers, etc.
Tous ces éléments ne sont certes ni absents ni négligeables. Mais la recherche d’un bouc
émissaire (et son corollaire, la quête d’une solution miracle) ne résoudra jamais la question
des “dérives”. Celles-ci sont perçues de façon générale, et à tort, comme des échecs. Or elles
sont inéluctables, et, en un sens, indispensables. Il est aussi erroné qu’inefficace d’imputer en

24
bloc les dérives aux développeurs ou aux développés. La “dérive” est un phénomène normal,
qu’il serait illusoire de vouloir éliminer. C’est le produit nécessaire et inintentionnel de
l’entrecroisement de la complexité des variables en jeu dans les réactions d’un milieu social
face à une intervention volontariste extérieure.
On peut donc penser que la meilleure utilisation de la solution dans le cadre d’une action de
développement est de demander d’évaluer l’ampleur, la nature et les raisons possibles de ces
“dérives”, autrement dit d’assurer le suivi des interventions. En effet, la description, la
compréhension et l’interprétation des différentes dérives que subissent les interventions en
développement peuvent permettre à ces interventions de se réajuster et de s’adapter à leur tour
aux sélections et détournements que les populations leur font subir, appuyant ainsi les
dynamiques locales, qui sont en l’occurrence autant réactives qu’endogènes. Ceci suppose
deux conditions, du côté des institutions de développement :
(a) que les projets souhaitent être informés sur les dérives qu’ils subissent et mettent en place
des dispositifs de feed-back ;
(b) qu’ils estiment nécessaire pour ce faire de recourir à une expertise en socio-anthropologie
indépendante et professionnellement compétente.
Ces deux conditions sont, il est vrai, rarement réunies. Le principal problème réside sans
doute dans la capacité des structures d’intervention à tenir compte des dérives pour s’y
adapter et se transformer elles-mêmes. Les pesanteurs institutionnelles, politiques,
idéologiques, financières, comptables, bureaucratiques semblent se liguer pour cantonner trop
souvent dans le domaine du rêve l’hypothèse de structures d’intervention intégrant le
réajustement comme principe de fonctionnement. Les lourdeurs de l’aide au développement et
les exigences des bailleurs de fonds sont telles que peu de projets sont dotés de ce minimum
de souplesse (en ce domaine comme en d’autres, les ONGs ne font guère mieux).

2.3. Problématiques et hypothèses


La problématique générale de la capitalisation des expériences du PCD est la rencontre et les
interactions de deux univers différents : d’un côté la population communale avec ses
habitudes, ses cultures et le poids de ses histoires, et de l’autre, la configuration
développementiste avec les préjugés et les idéologies inhérents à leur métier. Dans cette
rencontre et interactions, il s’agit de capitaliser des expériences déjà amorcées et qu’il
convient de pérenniser pour mieux l’optimaliser.
Dans cette perspective, il convient de distinguer les différents cadres où se réalisera la
capitalisation :
- un cadre interne où il sera question de la cohérence interne des processus et structures du
PCD avec ses objectifs et ses moyens d’une part, et de ses impacts sur la population d’autre
part;
- un cadre externe où il est surtout question des faits sociaux, économiques, politiques et
culturels locaux interfèrent dans l’élaboration, la mise en œuvre et la pérennisation du PCD, et
cela à tous les niveaux des acteurs soit au niveau de la communauté-cible, soit au niveau des
responsables de la commune, soit au niveau des ONGs. Interviennent aussi divers points de
vue, d’ordre administratif, juridique, technique et politique qui interfèrent également dans
l’optimalisation du PCD .
Le cadre théorique présenté plus haut reflète déjà l’hypothèse des consultants face au
développement en général et face à la capitalisation des expériences du PCD en particulier. Il
s’agit de la nécessité de la prise en compte des faits sociaux, économiques, culturels (dont
entre autres l’histoire du développement) mis en œuvre dans tout processus de
25
développement. De cette prise en compte dépend l’instauration d’une culture du
développement que le Programme PNUD veut initier dans les communes et de mieux
maîtriser les éléments qui peuvent détourner ou déformer les actions entreprises de ses
objectifs initiaux.
Les faits sociaux, économiques, culturels, historiques et politiques portent sur plusieurs
points.
- Sur l’approche en communication des ONGs : les ONGs ont à réaliser des activités
d’information/sensibilisation/mobilisation des populations rurales sur le développement en
général, sur le processus du PCD, sur la participation qui devrait embrasser toutes les
catégories sociales ; la réalisation de ces activités nécessite la prise en compte de ces faits
sinon il n’y aucune communication possible entre les deux interlocuteurs.
- Sur l’approche participative du développement à mettre en œuvre : le milieu rural à
l’habitude de désigner d’avance des personnes interlocutrices des opérations de
développement ; cette habitude va à l’encontre de l’approche participative et nécessite la
prospection des différentes entités sociales existantes pour qu’il n’y ait pas des marginalisés
ou des oubliés du développement et pour que le développement ne profite pas seulement à une
frange de la population.
- Sur la collecte des données de base de la commune : les ONGs doivent superviser à
l’exhaustivité des données car certaines (sur le foncier par exemple) sont dissimulées soit par
les concernés soit par les services pour cause de non mise à jour ; l’insuffisance des données
compromet la planification et l’image que l’on donne de la commune.
- Sur la monographie : elle est conçue pour donner l’image ou le cliché de la commune au
moment de l’élaboration du PCD ; l’image ou le cliché ou l’éloquence de la monographie
dépend de l’interaction explicite de ses canevas.
- Sur la planification : elle dépend de la qualité et de l’exhaustivité des données collectées, des
priorités de la population et non d’une frange, de la vision du futur du développement de la
commune ; tout cela nécessite la prise en compte des faits socioculturels, sinon la
planification est faussée ou du moins biaisée.
- Sur la communication avec les services techniques et administratifs : la communication de la
commune avec ces services passe par des personnes : il y a lieu de connaître les côtés humains
des agents pour l’efficacité de la communication.

De la qualité de la réalisation de ces activités ou de l’attention portée chaque point dépend la


cohérence interne du processus du PCD ; il dépend également de la capacité de l’ONG à les
réaliser.

2.4. Cadre méthodologique

2.4.1. Phasage des travaux

La capitalisation comporte trois phases.


• Phase de collecte de données et d’analyse
La première phase consiste à la collecte des documents et à l’analyse.

26
Il s’agit, dans un premier temps, de comprendre l’esprit de la capitalisation des expériences du
PCD et de recueillir le maximum d’informations sur les différentes phases de l’élaboration et
de la mise en œuvre du PCD, de comprendre les statuts et fonctions de chaque acteur.
L’analyse des documents a permis de s’engager dans une première étape dans le travail de
capitalisation, et, après analyse, notre premier constat est que la base même, sinon tout le
travail de capitalisation se trouve dans ces documents ; le travail de terrain n’est qu’une
vérification de ces données, une vérification de l’hypothèse et la recherche de complément
d’informations sur des faits qui sont hors PCD mais qui y interfèrent.
Les détails de l’analyse et de cette première étape de la capitalisation constituent une partie
du rapport final.
• Phase de vérification sur le terrain et de compléments d’informations
La deuxième phase consiste aux travaux sur le terrain. Elle est faite de vérification des
produits de l’analyse des documents, de la première étape de la capitalisation.
Concrètement, il s’agit dans un premier temps de vérifier la cohérence interne des actions
entreprises lors de l’élaboration, de la mise en œuvre et de la pérennisation du PCD :
cohérence au niveau des acteurs, au niveau des moyens, des structures et organisations mises
en places, des démarches et outils, cohérence au niveau des objectifs du PCD.
Dans un deuxième temps, il s’agit de collecter les manières dont les populations rurales ont
vécu la mise en place du processus du PCD, des vécus que l’on ne peut pas appréhender dans
les documents. L’objectif est que les populations participent elles-mêmes à la capitalisation.
• Phase de rédaction du rapport final
Cette Phase sera réservée aux confrontations des données des documents et des données
recueillies sur le terrain ; à la capitalisation proprement dite, aux propositions et
recommandations.

2.4.2. Les visites de terrain


Comme les consultants chargés de l'élaboration des PCDs sont déjà en mission dans la
province d'Antananarivo, l'équipe va se partager en deux pour gagner du temps.
Un consultant assure le contact et l'entretien avec les consultants de l'élaboration des PCDs et
les deux autres se chargent des contacts et de la collecte d'informations au niveau des ONGs,
des Services Techniques et des communes dans les provinces de Fianarantsoa et de Tuléar.
Ces deux consultants agissent en équipe dans chaque localité pour bénéficier de leur
complémentarité.
Chaque site comprend deux communes qui sont l'objet d'une visite de deux jours et chaque
visite est composée d'une journée consacrée à l'ONG responsable du site et d’une deuxième
journée réservée pour l'entretien avec les responsables communaux et les CDCs.
Compte tenu du temps imparti à la réalisation de ce travail de capitalisation, les travaux sur le
terrain se basent sur un entretien semi-directif individuel ou en focus group.
Les visites de terrain se sont déroulé du 09 au 20 décembre 2003, dans la Province de Tuléar à
Tuléar ville et dans la commune d’Ankilimalinike et de Tsianisihe dans la Sous-préfecture de
Tuléar II ; Dans la Province de Fianarantsoa, à Fianarantsoa Ville et dans la commune rurale
de Mahatsinjony et d’Ambalakely dans la Sous-Préfecture de Fianarantsoa II ; à Manakara
ville et dans la commune rurale de Bekatra et d’Ambahatrazo dans la Sous-Préfecture de
Manakara.

27
La capitalisation intervient à quelques mois après la prestation des ONGs au sein de l’espace
communal. Deux des ONGs ont subi des modifications internes tant au niveau de leurs
membres qu’au niveau de leurs structures. Certains des membres des ONGs se sont expatriés,
d’autres ont quitté l’ONG pour la gestion de leurs carrières. La majorité des animateurs et
animatrices ne font plus partie des ONGs pour des emplois plus stables.
De ce fait, la communication avec les responsables d’ONGs ne passait pas : des rendez-vous
improvisés, les uns ne sont mêmes pas informés de la mission des consultants et de ce que les
consultants attendaient d’eux. Le choix des communes à visiter ne se fait qu’au dernier
moment entraînant des improvisations. Il en est de même dans la convocation des acteurs
locaux du PCD.
Dans l’esprit de la capitalisation, toutes les ONGs visitées ont choisi implicitement des
communes où leurs prestations ont été jugées (par elles-mêmes) réussies.
Après les élections, presque toutes les communes vivent une période transitoire où l’ancienne
équipe ne fait qu’assurer la gestion du quotidien ; il n’y avait pas encore de passation pour que
la nouvelle équipe puisse fonctionner. Cette gestion du quotidien n’est assurée que dans le
strict minimum. Les bureaux des communes d’Ankilimalinike et de Tsianisihe sont fermés
lors de notre passage. L’existence de guide (assurée par les responsables des ONGs) sont
nécessaires pour entrer en contact avec les responsables locaux et convoquer les quelques
acteurs locaux du PCD joignables.
La mission de capitalisation est intervenue dans la période où les paysans sont accaparés par
les travaux de l’agriculture. La culture du coton, des haricots et des maïs à Tuléar II, la
riziculture à Fianarantsoa et à Manakara, la vente des letchis à Manakara. A cela s’ajoutent les
festivités du “savatse”(circoncision) à Tuléar.
Quelques maires dans la Province de Fianarantsoa ont tenu à assister à l’atelier organisé par le
Ministère de la Décentralisation à Iavoloha à Antananarivo, d’où leur absence, d’autres sont
retenus par d’autres obligations ou d’autres empêchements de dernière minute.
Les choix des communes faites par les ONGs ont posé des contraintes temps pour les
consultants : soit que les communes sont assez éloignées des centres villes (le cas de
TuléarII), soit elles sont complètement opposées (le cas de Manakara) Ces gestions du temps
ont (en parties) entraîné des modifications à la dernière minute des méthodes d’approches au
niveau des acteurs locaux.
Toutefois, la bonne volonté des quelques acteurs locaux et l’expérience des consultants ont
permis de collecter - compte tenu du temps imparti aux visites des communes (une demi-
journée pour chaque commune) et des impondérables de la mission - des informations
intéressantes pour la capitalisation des expériences du PCD.

28
Deuxième partie
Les expériences du processus du PCD

III. DEMARCHES ET OUTILS RELATIFS AU PCD DEVELOPPES PAR LE


PROGRAMME DANS LA ZONE

3.1 Les démarches de sensibilisation et d’animation


Sou la rubrique de la phase préparatoire de l’élaboration des PCDs, la toute première étape est
constituée par les actions d’information – sensibilisation – mobilisation sociale au niveau de
chaque commune. Cette étape de la phase préparatoire est déjà confiée aux ONGs prestataires
chargées de l’appui technique de proximité des communes dans le processus du PCD. Les
actions d’animation et de sensibilisation sont basées sur des techniques de communication que
le Programme DAP1 du PNUD a mise en place à l’intention des ONGs. Le Programme a
développé essentiellement trois types de communication pour faire passer les messages.
- La communication interpersonnelle
- La communication de groupe
- La communication médiatique
D’autres formes de communication peuvent s’ajouter à ces trois types de communication
suivant les spécificités des sites d’intervention des ONGs et leurs expériences.

3.1.1. La communication interpersonnelle


Elle se caractérise par des techniques basées sur des contacts individuels avec les personnes
concernées ou qui peuvent être concernées, en effectuant des « porte-à-porte ». Cette
opération peut être réalisée depuis le chef-lieu de la commune jusqu’au niveau des villages.
L’objectif vise à la fois l’établissement d’un climat de confiance entre les acteurs potentiels
du développement communal et l’ONG, à travers ses animateurs, et à faire passer déjà les
messages sur le PCD. Cette technique se base totalement sur la capacité de l’ONG à identifier
les personnes clés qui pourraient véhiculer convenablement le message et qui pourraient en
même temps fournir des renseignements indispensables pour la suite des actions. Cette
opération peut prendre du temps selon les villages et les communes.

3.1.2. La communication de groupe


Ce type de communication consiste à organiser des réunions ou des assemblées pour reparler
encore des thèmes véhiculés par le Programme, et du PCD et du CDC en particulier.
L’avantage avec cette technique est que toutes les personnes concernées sont présentes, donc
accessibles au même moment. Mais cela exige une certaine capacité de mobilisation de ceux
qui organisent directement les rencontres. Si cette phase fait suite à la précédente, une logique
de continuité des messages à faire passer doit être observée. Il s’agit donc ici de créer un
groupe dynamique au niveau de chaque localité pour reprendre au sein de ces groupes les
mêmes thèmes abordés durant les contacts individuels. Cette phase peut s’effectuer en 01 à 02
jours pour une tenue de réunion de 01à 02 fois par localité. Cette phase doit déboucher alors
sur la constitution d’un groupement interactif qui sera l’interlocuteur privilégié des animateurs
des ONGs en dehors des responsables communaux.

29
3.1.3. La communication médiatique
Dans toute société en milieu rural, ce sont les émissions radiophoniques qui sont les formes de
communication les plus appréciées par la population, ce que le Programme a effectué
d’ailleurs. Les messages passés à travers ce support de communication a l’avantage d’être
« officiels » aux yeux de la population, d’une part, et de ne pas exiger un niveau
d’alphabétisation élevé en milieu rural, d’autre part.
L’idéal avec ce type de communication est d’effectuer ce qu’on appelle des émissions
interactives. Cette technique consiste à organiser une émission radiophonique concernant les
thèmes que l’on veut véhiculer (la gouvernance locale, le développement humain durable et la
participation sociale en l’occurrence) au préalable. Les groupes interactifs qui sont déjà créés
dans l’étape précédente reprennent ces thèmes comme sujet de discussion durant leurs séances
de réunion en constituant deux sous-groupes de thèse et d’antithèse. L’intervention des
animateurs devrait se résumer à faciliter et baliser techniquement les discussions et à fournir
des renseignements complémentaires pour alimenter les débats.

3.2 Les structures mises en place dans le cadre du PCD


Les structures mises en place au niveau communal sont de deux sortes dans la zone d’étude, à
savoir : le Comité de Développement Communal (CDC) et les Organisations de la Société
Civile (OSC). Les CDCs sont créés par les communes, avec l’appui technique des ONGs et
sous l’impulsion du Programme comme préalable à l’exercice d’élaboration des PCDs et les
OSCs peuvent être des organisations préexistantes re-dynamisées ou créées par les appuis du
Programme aussi.

3.2.1. Le CDC
Le CDC n’est autre que la forme des structures communales de développement préconisées
par le guide du PCD. C’est une sorte plate-forme, ou espace d’échange et de concertation
communale créée pour l’appui à la programmation, la coordination, l’exécution, le suivi et
l’évaluation des activités liées au PCD initialement. Au moment de la mission des consultants
sur terrain, toutes les communes visitées étaient dotées de cette structure. Au niveau de ces
sites, le CDC est composé essentiellement du Maire, du PCC, des acteurs du secteur privé,
des représentants de la société civile (églises, organisation paysanne, femmes, ONG, notables,
ray-amandreny…) et des représentants des STDs.

3.2.2. Les organisations de la société civile (OSC)


Actuellement, les seules structures identifiées comme organisations de la société civile (OSC)
qui sont mises en place ou consolidées par l’appui du Programme DAP1 grâce à l’approche
PCD sont les OSCs-femmes. Ce sont des associations de femmes, régies par l’Ordonnance
60.133, qui ont été créées dans les communes d’intervention du Programme. En principe, une
OSC-femme a son un bureau. L’assemblée générale est constituée par les femmes membres
des OSCs-femmes implantées dans les villages tandis que le bureau est constitué par des
représentantes de ces OSCs-femmes par villages.
La mission principale assignée aux OSCs-femmes est de représenter les femmes dans le CDC
et d’assurer l’intégration des activités féminines dans le PCD. A un autre niveau, dans la mise
en œuvre du PCD, elles peuvent aussi négocier avec les Services Techniques, les bailleurs de
fonds et les ONGs prestataires dans la réalisation de certaines tâches spécifiques comme
celles relatives à l’Etat Civil.

30
3.3 Les différentes formes de renforcement des capacités
Bien avant le démarrage des PCDs, le Programme a mis à la disposition des responsables
communaux un certain nombre de documents pratiques :
- un manuel de rédaction des correspondances communales ;
- un guide du maire ;
- un manuel de comptabilité matière à l’usage des Communes.
A ces instruments s’ajoutaient des formations spécifiques en ateliers qui, pour avoir des résultats
pérennes, devait beaucoup s’appuyer sur la formation des formateurs, ce que le Programme a déjà a
adopté, pour que le principe en cascade puisse s’effectuer normalement, même sans l’appui du PNUD.
Les travaux de renforcement de capacités qui ont été réalisés avec l’appui du Programme se
situent à quatre niveaux :
• Au niveau des ONGs locales : en tant qu’encadrement technique de proximité pour les
communes ces ONGs ont suivi un programme de formation dans les domaines de
l’élaboration et de mise en œuvre du PCD, de l’évaluation des réalisations en PCD, de
l’animation sur l’opération Etat Civil ;
• Au niveau des responsables communaux : grâce à un programme de formation
s’étalant sur deux années et portant sur les rôles et attributions des maires et des
conseillers communaux, la gestion administrative et financière des communes rurales,
la comptabilité matière et la planification participative locale (PCD) avec le montage
des projets ainsi que la négociation des financements ;
• Au niveau des CDCs : au même titre que les responsables communaux, les membres
des CDCs ont été formés aussi sur l’élaboration des PCDs (en particulier sur les
différentes méthodes utilisées dans le diagnostic participatif), mais ils ont bénéficié
aussi des formations sur leurs rôles et attributions ;
• Au niveau des OSCs femmes : au niveau des groupements et des associations de
femmes, il y a des appuis directs par les animateurs des ONGs et indirects à travers les
programmes de formation ciblée comme le thème sur l’Etat Civil. Les représentantes
des OSCs-femmes ont été formées, elles aussi, sur l’élaboration des PCDs qui touche
surtout l’évaluation des besoins des bénéficiaires et la priorisation des activités dans le
PCD. A cela s’ajoutent les appuis des animateurs des ONGs dans la mise en œuvre de
l’opération Etat Civil dans les villages.
Le Programme DAP1 a priorisé la méthode en cascade pour la plupart des formations
confiées aux consultants-formateurs. Cette méthode présente les avantages de réduire le coût
des formations en terme de temps et de budget mais comporte aussi un certain nombre de
risques. Le plus fréquent est le blocage de la « cascade » à un certain niveau si les premiers
participants de la formation ne possèdent pas la capacité d’assimiler les thèmes et former
ensuite sans trop de déperdition. En outre cette méthode requiert une haute capacité de
« formation de formateurs » de la part des consultants formateurs.

3.4 Le processus de planification participative

3.4.1. Les concepts de participation développés par le Programme


Dans le cadre de l’élaboration de PCD, le Programme a induit le développement d’un
mécanisme participatif d’élaboration, de mise en œuvre, de suivi et d’évaluation des actions
au niveau des communes, suivant un concept fondé sur le principe que le développement doit
être pris en charge et assumé par les bénéficiaires et les acteurs locaux mais non parachuté

31
sous forme d’assistance technique par l’Etat ou par les bailleurs de fonds. Dans ces
conditions, le rôle du PNUD se limite à l’encadrement et l’appui technique aux différents
acteurs locaux.
On peut dire que le processus participatif commence à prendre forme dans les zones
d’intervention du Programme visitées par les consultants. Il est quand même nécessaire de
relever que l’efficacité de la participation est beaucoup plus tangible dans les communes plus
à l’écart (comme Mahatsinjony) que dans les communes à proximité des grandes villes
(comme celle de Ambalakely qui est à 10 km de voiture de Fianarantsoa). En général, cette
hypothèse se vérifie au vu de certains indices tels que la mobilisation de la population durant
les réunions et ateliers, la participation aux campagnes d’information et de sensibilisation
ainsi qu’aux diagnostics participatifs, l’application consciente et la contribution effective aux
apports bénéficiaires lors de la mise en œuvre des projets.
Sur un autre plan, cette efficacité de la participation dépend en grande partie de la
performance technique des animateurs de l’ONG qui encadre chaque commune. Cette
performance technique doit se confirmer avant même la phase de planification, surtout
pendant les séances d’information/sensibilisation. On peut même dire que c’est la phase
déterminante en terme de participation locale car la motivation de la population à la
participation dépend entièrement de cette phase.
Toutefois, il ne faut pas sous-estimer les obstacles qui entravent encore à la réussite de
l’approche participative : l’exigence de la maîtrise de la lecture et de l’écriture qui fait défaut
la plupart du temps en milieu rural et qui retarde la planification, l’insuffisance de la
compréhension de l’approche même, l’insuffisance de l’assimilation des rôles et
attributions des différentes structures impliquées dans le processus. En effet, au niveau des
communes essentiellement, et au niveau des villages au besoin, les rôles et attributions des
responsables communaux et des structures liées au PCD devraient être visibles et compris par
les responsables en premier lieu, et par la population ensuite, pour identifier les
responsabilités et permettre la participation effective.
A la lumière du guide d’élaboration de PCD mis en place en 2002, la démarche d’ensemble
du processus d’élaboration des PCDs dans les communes appuyées par le Programme DAP1
peut se résumer en quatre phases, après les actions d’information/sensibilisation et de
mobilisation sociale :
• Phase de connaissance du milieu : elle se caractérise par la mise en place du
CDC, une structure communale de dialogue et de concertation, ayant des
ramifications dans les villages ou Fokontany, comme étape indispensable pour
l’organisation du travail de collecte des informations dans toutes les localités
concernées. Son objectif vise à la fois l’établissement d’un climat de confiance
entre la population et les dirigeants locaux à travers ses membres et à jeter les
bases du concept de la participation dans toutes les actions de développement.
Cette phase a pris des temps variables suivant les capacités des ONGs qui sont
les responsables de l’encadrement technique de l’opération et la motivation des
communes. En moyenne, les animateurs des ONGs et les CDCs ont mis entre
03 et 05 semaines selon les localités, pour aboutir à la finalisation de la
monographie qui est le résultat final de cette phase.
• Phase de diagnostic participatif : où les animateurs des ONGs aident les
participants avec les CDCs et les responsables communaux à effectuer un
inventaire de toutes les ressources, les activités en cours ou passées et les
structures locales, ainsi qu’une identification des divers problèmes qui se
posent aux communes, en particulier à l’exploitation de ces ressources ou à la
mise en œuvre de ces activités et structures. Les animateurs interviennent à
deux niveaux : avec l’aide des CDV dans les fokontany et les CDCs au niveau
32
des communes. Ceci implique un premier diagnostic participatif au niveau des
villages suivi d’un atelier de synthèse au niveau du chef-lieu de la commune.
Ils aident ensuite les participants à analyser les solutions les plus appropriées et
les plus acceptables aux intéressés pour en tirer les actions à entreprendre.
• Phase de planification : cette phase consiste à catégoriser les actions à
entreprendre choisies par les participants dans leur cadre de développement
sectoriel et les différents axes stratégiques (ensemble d’objectifs). Cette étape
permet de jeter une base du « schéma » de développement de la commune et
débouche sur l’élaboration d’un Plan d’actions dans l’espace de la commune.
• Phase de priorisation : le travail se résume à établir les critères de sélection des
actions prioritaires, traduites en projets, et à évaluer les ressources requises
pour leurs mises en œuvre. Ceci permet de finaliser la planification
pluriannuelle en situant les projets dans le temps.
Après les ateliers de planification, la commune dispose déjà de la liste des actions
programmées dans le temps et dans l’espace, mais le secrétariat est confié à l’ONG et aux
consultants qui doivent soumettre encore le produit au Programme pour remarques et
observations techniques. En principe, le PCD ainsi élaboré doit encore passer par
l’approbation du Conseil Communal avant la mise en œuvre. C’est à ce niveau que se posent
quelques problèmes d’après les investigations effectuées par les consultants sur terrain.
• Phase de mise en œuvre : il s’agit de la phase d’exécution des projets
proprement dite. Le programme ne finance pas les projets mais appuie la
préparation des dossiers de projet à présenter aux bailleurs de fonds, par
l’intermédiaire des ONGs. La participation consiste à l’implication des CDCs
et des responsables communaux dans la collecte des données et des
informations pour compléter les dossiers suivant les exigences des partenaires
technico-financiers. En principe la négociation avec les bailleurs de fonds doit
se faire après l’élaboration du programme d’investissement communal basé sur
la priorisation des projets sur lesquels la commune va investir dans l’année.
Cette étape semble poser beaucoup de problèmes aux communes à cause des
dissensions internes causées elles-mêmes par des incompréhensions ou
mauvaises assimilations des rôles de chaque acteur dans le processus.

33
LES DIFFERENTES PHASES DU PCD EXPERIMENTEES PAR LE PNUD DANS
LES PROVINCES DE FIANARANTSOA ET DE TULEAR

Durée en Phase du PCD Explications


moyenne
PHASES DE PREPARATION
environ 1 à 2 Information/Sensibilisation/ Méthodes de communication utilisées par les
jours par localité Mobilisation sociale animateurs des ONGs :
- La communication Interpersonnelle : Porte à
porte et contact individuel direct des acteurs
potentiels
- La communication de groupe : groupes
formés à partir des connaissances et
entourage de contacts individuels plus haut
- La communication médiatique : diffusion
des thèmes véhiculés par le Programme sur la
gouvernance locale et le développement
humain durable avec le PCD
01 semaine Mise en place du CDC Mise en place des CDV d’abord, qui se feront
représenter dans le CDC : constitué par les
représentants de la commune, le secteur privé
et la société civile (notamment les femmes,
les jeunes, tous les ray aman-dreny et autres
représentants des villages, etc)
04 jours Formation des Responsables Responsable : Consultants – élaboration PCD
communaux et des CDC sur les Formation en session avec les membres des
démarches du PCD équipes des ONGs, en cascade qui doit être
assurer ensuite par les ONGs
PHASES D’ELABORATION
3 à 5 semaines Monographie communale Collecte d’informations qui doivent permettre
de constituer non seulement la monographie,
mais aussi une base de données et une
cartographie de la commune. Acteurs :
communes et CDCs sous encadrement
technique des animateurs des ONGs
2 jours / village Diagnostic Participatif 1ère étape : Identification des problèmes et
et 2 jours au actions y afférentes dans les villages ;
niveau Acteurs : les CDVs et les animateurs des
communal ONG
2ème étape : Synthèse des DP Villageois et
identification complémentaire des problèmes
et actions y afférentes au niveau communal,
Acteurs : CDCs et les animateurs des ONG
Cette phase n’est Planification Catégorisation des actions identifiées dans le
pas bien distinguée DP suivant les axes stratégiques et dans
d’après les
investigations sur l’espace communal ; Acteurs : CDC,
terrain commune, ONG

34
1 jour Priorisation Méthodes utilisées par les ONGs :
critérisation et par pairs ; programmation des
actions dans le temps suivant les urgences
Pour mémoire Validation et adoption du PCD C’est le document finalisé qui doit être validé
par le Conseil Communal
PHASES DE MISE EN ŒUVRE
Pour mémoire Elaboration des dossiers de La commune doit être encadrée par les ONGs
projet et les techniciens locaux dans le montage des
dossiers suivant les critères des bailleurs de
fonds identifiés
Pour mémoire Négociation des projets avec Phases d’exécution des projets dont les étapes
les bailleurs de fonds dépendent de la nature du bailleur de fonds
Réalisation des projets
Ce tableau récapitulatif des phases du PCD nous montre que les ONGs ont mis
globalement un moyen de 3 à 3,5 mois pour élaborer un PCD. La durée de mise en œuvre est
mentionnée pour mémoire car cette durée dépend en grande partie des bailleurs de fonds qui
vont financer les projets du PCD.
Le suivi-évaluation n’est pas mis en évidence dans ce tableau car les consultants
n’arrivent pas à bien situer cet aspect de la participation sur les expériences du PNUD sur le
terrain. Des initiatives de faire participer les CDCs ont été identifiées par les consultants mais
des réalisations concrètes dans ce sens manquent encore pour en tirer des expériences.

3.4.2. Les différents types de documents de planification produits


Dans le domaine de la gouvernance locale, le Programme DAP1 a mis à la disposition des
communes quelques documents touchant le domaine administratif. Mais en terme de
planification participative communale, les seuls documents mis dans le circuit sont le guide
d’élaboration de PCD, le guide de mise en œuvre du PCD, les monographies communales
(avec la base de données et la carte communales) et les PCDs proprement dits dans toutes les
communes appuyées. Dans la série, il manque encore des documents qui doivent servir de
guide ou de manuel ou aide-mémoire aux responsables communaux dans la mise en œuvre
des PCDs. De tels documents ont l’avantage, non seulement de montrer en permanence aux
responsables communaux toutes les démarches et procédures à suivre dans les initiatives de
réalisation des projets du PCD, mais aussi de les indiquer avec des notes écrites le partage de
tâche entre eux tout au long du processus. Ceci contribuera beaucoup à éviter les conflits de
compétence qui bloquent souvent la mise en œuvre des PCDs dans les communes.
On peut prendre comme exemple de documents utiles les guides d’élaboration des plans
d’investissement annuels, les guides de montage des dossiers de micro-projets et les guides de
suivi de l’exécution des contrats et d’évaluation participative ou d’auto évaluation des
communes. Les expériences ont montré que les communes qui disposent de tels outils
n’éprouvent pas souvent de problèmes dans l’obtention des financements externes, grâce à la
confiance des bailleurs de fonds à la règle de participation et de transparence induite par
l’utilisation effective de ces documents.

35
Troisième partie
Capitalisation des expériences

IV. LES ACQUIS ET CONTRAINTES SUR L’ELABORATION ET LA MISE EN


ŒUVRE DES PCDs DANS LA ZONE D’ETUDE DES CONSULTANTS

4.1 Les acquis


Les principaux acquis du Programme en terme d’élaboration et de mise en œuvre des PCDs se
retrouvent déjà en partie dans les termes de référence des consultants chargés de la mission de
capitalisation. Ces acquis ont été identifiés et confirmés sur terrain durant la mission mais il y
avait tout au long des phases d’élaboration et de mise en œuvre des PCDs, d’autres faits
observés et considérés par la mission comme des acquis.
Sur le plan global, les expériences en élaboration et mise en œuvre du PCD ont déjà marqué
des points assez importants avec l’harmonisation de la méthodologie, suite à la validation et la
diffusion du Guide d’élaboration de PCD et la disposition par les communes d’un outil de
planification participative.

4.1.1. Phase de préparation


L’élaboration du PCD est considérée comme un facteur de mobilisation sociale, grâce à
l’étape d’information et de sensibilisation conduite au début du processus, dans le but
d’intégrer toutes les entités aux réflexions et actions visant le développement de la commune.
La réalisation de ces activités de communication au tout début du processus, mais non dans
une étape ultérieure comme il a été écrit dans le guide, devait avoir l’avantage de mieux
préparer les populations sur l’introduction du nouveau concept de la gouvernance locale si
l’opération est bien coordonnée.
La technique de communication adoptée par le Programme constitue avec ses trois étapes
bien articulées dans le temps une force de cette étape par rapport aux autres approches
observées ailleurs. La communication interpersonnelle (porte à porte et contact individuel
direct des acteurs potentiels) facilite l’accélération du processus si les personnes clés sont bien
ciblées. La communication de groupe dont la formation se fait à partir des connaissances et
entourage de contacts individuels au début suivi de la communication médiatique (diffusion
des thèmes véhiculés par le Programme) présente un grand avantage dans un milieu rural si
les animateurs maîtrisent bien la technique. Dans tous les sites visités, le message a bien passé
mais les populations réagissent différemment selon les localités.
La mise en place des CDCs a contribué à renforcer la capacité des comités exécutifs surtout,
et de l’organe délibérant parfois. Le Programme DAP1 a déjà expérimenté l’opération-
nalisation de ces structures qui subsiste jusqu’à maintenant en dépit des obstacles et des
contraintes de toutes sortes qu’elles ont rencontrées. La responsabilisation du CDC a permis
de mettre en place un véritable espace de concertation et de prise de décision pour appuyer la
commune dans la programmation, la coordination, l’exécution, le suivi et l’évaluation des
activités de développement q'elle doit mener. Cette était créée pour coordonner et assurer la
pérennisation de l’approche du développement communal à travers le PCD.
Par ailleurs, la présence du CDC dans le processus d’élaboration et de mise en œuvre des
PCDs a favorisé les échanges entre les différents acteurs communaux qui sont : les institutions
de l’administration locale et les services techniques déconcentrés, le comité exécutif de la

36
commune et le conseil communal. Même les autres partenaires des communes se sont penchés
beaucoup plus sur leurs développements par l’action des CDCs. C’est par exemple le cas
d’Ankilimalinike.
Pour les formations, la méthode « en cascade » dans les programmes de formation prévoit un
renforcement de la responsabilisation des structures de gouvernance locales grâce à
l’implication active des responsables communaux et des CDCs dès le début de la cascade.
A travers le renforcement des capacités des élus locaux, du CDC et des OSCs-femmes, les
interventions du Programme ont aussi créé une nouvelle dynamique de gestion communale. Certaines
fonctions de planification locale commencent à être perçues par les responsables communaux comme
une nécessité pour l’amélioration de la qualité des services qu’ils doivent fournir aux administrés.
Avec les différents guides qui ont été élaborés, les maires sont actuellement mieux outillés pour la
gestion de leurs affaires locales, malgré la persistance de quelques insuffisances et la passivité de
certains responsables de l’exécutif, du délibératif ou des CDCs, à adopter les nouveaux principes
introduits dans la gestion de leurs communes. Dans l’ensemble le Programme a :
- Développé une culture de participation à la base et au niveau des communes à travers
l’approche PCD, qui permet dans le contexte local de dégager des solutions
alternatives pour appuyer à la fois les acteurs publics, de la société civile et les acteurs
du secteur privé,
- Testé la performance d’un système de planification participative qui a permis
l’apprentissage de la programmation locale par les différentes parties prenantes
(Exécutif, Conseil Communal, CDC, OSCs),
- Suscité des communes dans le cadre de la négociation avec les partenaires technico-
financiers pour concrétiser des actions programmées répondant à leurs réelles
aspirations. C’est le cas de certaines communes de Fianarantsoa II qui ont réussi à
réaliser bon nombre de projets en une année malgré les difficultés financières qu’elles
ont traversées,
- Mis dans le circuit de la gouvernance locale des manuels et des guides à l’usage des
élus locaux et des responsables des CDCs pour faciliter leur travail.

4.1.2. Phase d’élaboration du PCD


Les acquis de l’expérience du PNUD en matière de planification locale sont nombreux. Ils se
résument principalement à l’apprentissage de la programmation locale selon une démarche
participative, la dotation des PCDs pour les communes, outil indispensable pour la
négociation de financement des activités de développement communal. A cela s’ajoute la
mise à jour des bases de données communales qui constituent des référentiels pour les actions
de suivi et d’évaluation du développement de chaque commune, et de réorientation des
activités de développement locales sur le plan socio-économique et la gestion communale.
L’élaboration des monographies communales dans toutes les communes appuyées par le
Programme est un acquis majeur car ce type de document a été toujours exigé par tous les
organismes qui veulent appuyer les communes quel que soit son domaine privilégié. Il y avait
même eu un temps où l’Etat a collaboré avec des organismes internationaux pour financer la
mise en place de tels documents dans toutes les communes, mais ça n’a pas encore aboutit.
Le principe de participation par l’implication des CDCs dans l’élaboration des monographies
communales renforce le recoupement sur l’objectivité et l’authenticité des données contenues
dans ces documents, ce qui n’est pas du tout évident avec de tels exercices confiés à la
commune et aux fokontany dans d’autres régions ou dans des expériences antérieures. En
outre, l’existence des notes explicatives accompagnant les données constituent un plus dans
l’analyse des monographies par les communes appuyées par le Programme.
Le diagnostic participatif systématique dans tous les villages avant de faire le diagnostic
participatif communal constitue un facteur de participation important pour les administrés,
37
donc une meilleure disposition à la durabilité des actions identifiées qui répondent aux
aspirations réelles de la population.
L’insertion des thèmes transversaux comme l’environnement et le genre, qui sont adaptés aux
besoins réels de la commune dans les diagnostics participatifs et dans la priorisation des
projets constitue un facteur important dans la négociation avec les différents bailleurs de
fonds lors de la mise en œuvre du PCD. D’autant plus, la participation des OSCs femmes dans
la priorisation des activités planifiées assure l’intégration des projets identifiés et gérés par les
groupements féminins.

4.1.3. Phase de mise en œuvre du PCD


La considération du PCD comme un instrument de référence par les bailleurs de fonds
constitue déjà un grand acquis pour ce document. Mais la mise en œuvre de ce PCD a été
déjà marquée par quelques impacts et effets.
La mise en œuvre des projets du PCD a eu des impacts sur la réorganisation sociale grâce aux
OSCs. Les OSCs, notamment les associations et groupements féminins, qui ont été appuyées
par le Programme et qui ont participé activement au processus du PCD constituent des
véritables facteurs de réorganisation sociale tant au niveau des chefs-lieux de commune qu’au
niveau des villages périphériques. La présence de ces OSCs facilite la mise en œuvre de
beaucoup de projets visant à générer des revenus pour les populations, comme le cas de
Mahatsinjony.
Malgré toutes les contraintes de divers ordre rencontrées sur la mise en œuvre des activités
relatives aux PCDs, le Programme DAP1 a réussi à introduire certains concepts et principes
novateurs dans la gestion des affaires communales. L’approche participative et la mise en
place des comités de développement communal et des Organisations de la Société ont permis
de jeter de nouvelles bases de planification et de mise en œuvre des actions de développement
local. Les entités qui ont été appuyées sont aujourd’hui plus ouvertes à des initiatives de
recherche de financements pour la réalisation de leurs programmes de développement.
Il est bien vrai que le manque de ressources internes pèse beaucoup sur la commune pour la mise en
œuvre de ses programmes mais l’appui du Programme à doter les communes de documents de
planification ouverts et flexibles leur a permis de créer de nouvelles perspectives de
mobilisation de ressources extérieures. Il y a même des cas où la réalisation des projets issus
du PCD a permis à la commune d’augmenter considérablement ses ressources internes grâce
aux recettes perçues au niveau de ces infrastructures génératrices de revenu. On peut prendre
l’exemple de la Commune rurale d’Ambalakely dans le site de Fianarantsoa qui a pu réaliser
un marché communal financé par le FID. En effet il y a un dynamisme social et marchand
c’est à dire il y a une circulation de l’homme et du capital conditionnée par la « loi du
marché » qui est la loi de l’offre et de la demande.
Les démarches de la mise en œuvre du PCD a permis une avancée de la culture démocratique
grâce aux espaces de concertation créés et aux exigences de transparence y afférentes.

4.1.4. Les outils et structures liés au PCD


Comme il a été décrit précédemment, la démarche du Programme a incité la création et la
consolidation de diverses structures ou organisations aux niveaux communal et villageois,
liées directement au processus d’élaboration et de mise en œuvre des PCDs. Les structures
locales qui ont été identifiées par les consultants sont les ONGs locales, la commune elle-
même qui en est le maître de l’ouvrage de toutes les activités communales avec son Comité
Exécutif et son Conseil communal, le CDC (et CDVs) qui assure le rôle de maître d’œuvre du
PCD et les OSCs qui font partie du CDC.

38
Les ONGs locales

La collaboration avec les ONGs est une forme de renforcement des capacités locales en
fournissant des techniciens de proximité, et la présence permanente de ces ONGs à travers
les animateurs qui résident dans les communes d’intervention renforce non seulement la
confiance de la population locale sur le Programme mais aussi l’appui de proximité
permanente pour les communes.
Le Programme a beaucoup misé sur le renforcement organisationnel et le renforcement
des capacités de ces Organisations locales pour la réussite du processus du PCD. En effet,
si on veut développer la promotion de la gouvernance locale, il est indispensable de
développer aussi de telles compétences locales pour ne plus avoir recours aux
compétences externes à la région à chaque exercice du PCD. Il est indiscutable que les
communes n’en auront pas les moyens et de telles démarches risquent de biaiser les
résultats de l’exercice à cause de la non maîtrise des réalités locales par ces acteurs
externes. Il faut pourtant bien veiller sur la compétence des animateurs qui seront en
contact direct avec les bénéficiaires car cet aspect pourrait mettre en péril tous les efforts
développés si cette compétence fait défaut. Comme le PNUD se faisait représenter par des
consultants dans le processus, il aurait été mieux que ces consultants aient des « droits de
regard » techniques sur le recrutement de ces animateurs afin de s’en assurer de leurs
compétences techniques. En outre, il a été démontré au cours des expériences du PNUD
que les consultants chargés de la supervision et de la formation des acteurs impliqués dans
le PCD doivent faire un suivi de l’application des thèmes de formation sur le terrain
durant les ateliers communaux. Cette procédure élimine en premier lieu les problèmes de
communication de tout ordre qui ont été observés sur terrain (retard des commentaires et
observations des consultants sur les produits des ONGs, blocage de la « cascade » de
formation, etc.).
Néanmoins, il est très important de noter que cette promotion des ONGs locales et le
recrutement des animateurs locaux constituent une force pour le Programme dans le
processus du PCD car on peut s’assurer de la pérennité de la pratique de planification
participative dans la localité moyennant seulement des mesures qui ont été citées.
Les ONGs qui ont travaillé avec le Programme constitueront, en complémentarité avec
les STDs, des interlocuteurs techniques privilégiés de tous les intervenants en
développement local au niveau des communes qu’elles ont appuyées.
Le Comité Exécutif et le Conseil communal

Les différents outils et fonctions d’appui mise à la disposition de ces deux organes
communaux ont déjà apporté des changements positifs dans la gestion et l’administration
communales.
Pourtant la source des conflits de compétence entre eux, et qui ont causé de dégâts assez
importants dans certaines communes mérite d’être éliminée. Certes, il y a des conflits
sociopolitiques ou socioculturels qui peuvent aussi être considérés mais le principal
problème est souvent la non maîtrise ou la méconnaissance des détails et de l’application
des rôles et attributions de tout un chacun dans les processus de l’élaboration et de mise en
œuvre du PCD.
Ces organes communaux ont bénéficié des thèmes de formation sur le PCD mais un
programme de formation accompagné par un document à la manière des manuels ou des
directives pratiques sur leurs rôles respectifs dans le processus constituera sûrement une
solution non négligeable dans de tels conflits. Ceci aura aussi l’avantage de développer un

39
principe de contrôle mutuel entre eux et qui favorisera la culture de la transparence dans la
gestion des activités liées au PCD.
Le CDC et ses CDVs :

L’un des acquis majeurs du Programme dans la démarche d’élaboration et de mise en


œuvre des PCDs est incontestablement la mise en place des CDCs. Avec ses
ramifications dans les villages ou fokontany de la commune où le CDC est implanté, il
possède un large champ d’action et un potentiel très apprécié dans la démarche du PCD.
C’est cette structure qui garantit en quelque sorte la participation effective des
bénéficiaires et de toutes les entités de la localité. Le CDC a renforcé l'emprise et le flux
d'échange d’informations entre la commune et ses villages, grâce aux CDV, ce qui n'est
pas encore évident dans d'autres localités où le Programme n'intervient pas.
De plus cette structure doit être le support de la continuité dans la gestion du
développement au niveau de la commune même si l’équipe dirigeante change d’une
manière ou d’une autre. Le CDC assure l’entretien des techniques utilisées dans la
pratique de l’information/sensibilisation/mobilisation sociale à chaque étape du PCD, la
collecte et la mise à jour des informations qui doivent constituer la monographie et la base
de données de la commune, l’identification des besoins réels en développement de tous les
bénéficiaires à chaque niveau et dans tous les domaines et la représentation de tous les
acteurs dans la planification des investissements communaux annuels pour ne rien
négliger. Son rôle dans le montage et la négociation des dossiers de projets à partir des
activités identifiées comme prioritaires dans le PCD lui procure un atout très important
dans la régulation et le contrôle de la transparence au niveau de la commune.
Les OSCs

Les organisations de la société civile ou OSCs qui doivent représenter les intérêts de cette
entité au sein du CDC, donc au sein de la commune ont été considérées comme
l’assurance de la participation de chaque groupe présent dans la société. Dans l’expérience
du Programme DAP1 en PCD, cette entité ne semble pas encore bien développée mis à
part les associations féminines qui ont été mise en place dans chaque commune. Toutefois,
ces OSCs-femmes ont permis de mettre en avance les concepts de l’approche genre
durant les phases d’élaboration des PCDs. Ces associations ont même participé activement
dans la mise en œuvre du programme de facilitation de l’obtention des états civils depuis
les villages jusqu’aux communes. Toutefois, il manque encore la détermination des rôles
exacts de ces organisations dans l’identification, l’exécution et la gestion des projets qui
ont trait à leurs aspirations réelles dans le développement communal.
Toutes ces structures ont bénéficié des formations en session suivies des appuis sur terrain
par les ONGs sur le thème élaboration de PCD. Pour que ces structures puissent assurer leurs
fonctions, certaines dispositions ont été appliquées et réalisées :
o dotation de guide d’élaboration de PCD ;
o formations destinées aux membres du CDC sur son rôle et sa mission ;
o formation des membres des OSCs-femmes sur l’Etat civil.
Même si le Programme n’a pas fait une œuvre de pionnier en mettant en place et en renforçant
ces différentes structures, il a eu quand même l’avantage d’expérimenter avec elles la pratique
du PCD qui associe les principaux acteurs du développement local. La commune a constitué
le pivot de cette expérience et demeure au centre des intérêts des projets ou programmes qui
veulent promouvoir un appui de proximité.

40
4.2 Les contraintes
Comme dans le cas des acquis du Programme, quelques points mentionnés comme des
contraintes dans les TdR des consultants ont été identifiés et vérifiés sur le terrain. Ces points
concernent :
o L’insuffisance des ressources propres des communes due à la défaillance du système
de recouvrement des impôts et taxes ou tous les prélèvements à caractère fiscal, et au
poids de la tradition sur les ressources financières propres de la commune
o L’insuffisance des informations sur les opportunités ou les possibilités de financement
o Les conflits de compétences entre les autorités locales (les maires et les membres du
conseil communal, d’une part, et les maires et les sous-préfets/délégués administratifs
d’autre part)
En outre quelques dysfonctionnements et problèmes relatifs au processus du PCD ont été
encore observés lors des visites des communes et dans les rapports des ONGs, ce qui a
permis d'identifier les quelques contraintes citées ci-après.

4.2.1. Phase de préparation


Il est important de noter que la technique communication pour l’information - sensibilisation
et de mobilisation sociale exige du temps et l’attente des résultats de la mobilisation sociale
retarde le démarrage du processus du PCD, le vrai but de l'opération. De ce fait, la préparation
de la communauté à recevoir l’innovation apportée et induite par le PCD par rapport aux
expériences des projets de développement antérieurs n’est pas suffisante. Il s’ensuit une
certaine indifférence de la population aux efforts menés par les animateurs et les formateurs.
En effet, beaucoup de projets de développement avec des différentes approches ont déjà
précédé le PNUD dans ces localités. L’insatisfaction relative des populations vis-à-vis de ces
projets a déjà créé un climat de lassitude des bénéficiaires devant toute approche de
développement apportée de l’extérieur. D’où une certaine indifférence de la société devant les
innovations de l’approche de la gouvernance locale apportée par le Programme. Les ONGs ne
se sont pas bien préparées à cette indifférence de la population, surtout les animateurs, ce qui
a influencé sur la qualité et la réussite de leur intervention. De plus, le nombre d’animateur
qui assure le travail n’est pas suffisant, ce qui se manifeste par le fait que presque toutes les
ONGs jugent insuffisant le temps imparti à la réalisation de leurs tâches. Le fait de confier
aux ONGs le choix des sites sans la participation des communes elles-mêmes à ce choix était
pour beaucoup de choses dans la non préparation de la population à l’instauration du
processus du PCD. Le besoin était plutôt exprimé par les plus hautes instances à l’époque.
Par ailleurs, l’insuffisance du temps pour l’étape d’information et de sensibilisation a
provoqué des bouleversements dans l’exécution de cette étape. La plupart des ONGs ne l’ont
pas bien développé dans leurs rapports d’activités et pour ceux qui en ont fait, on a constaté
que l’ordre chronologique des activités n’a pas été respecté. De plus, il manque une
articulation bien structurée entre les 03 étapes de la méthodologie de communication
appliquée sur terrain. La question qui se pose est : les ONGs locales dans le contexte actuel
sont -elles capables d’assumer ces tâches?
La capacité technique des animateurs des ONGs est encore insuffisante pour diriger les
activités de communication très spécifiques comme le concept de développement que le
PNUD veut instaurer, et la participation sociale. Ce qui est observé par le biais des contenus
et qualités des actions d’information, d’animation, et de sensibilisation qu’ils ont exécutées.
Le bouleversement de l’étape précédente s’était répercuté dans la mise en place de toutes les
structures inhérentes au PCD et aboutit à l’insuffisance du temps pour la sensibilisation et

41
l’animation des futurs membres. On a même constaté que certaines ONGs ont été obligées de
ne plus respecter l’ordre des étapes prévu par le Programme pour essayer de rattraper le
retard.
La formation en cascade présente un risque de blocage à un certain niveau si les premiers
bénéficiaires de la formation ne possèdent pas la capacité requise pour assimiler les thèmes et
les restituer à nouveau sans trop de déperdition. Dans le cas de la présente étude, ce cas
précis se présente en effet. Même si les quatre niveaux cités précédemment ont tous participé
aux formations sur l’élaboration de PCD notamment, la continuité de la cascade se repose
surtout sur les ONGs. Les investigations sur terrain ont montré qu’il existe une assez
importante déperdition au niveau des autres participants.
Ce taux de déperdition aurait été moins important si les ONGs ont un certain « droit de
regard » sur le choix des participants aux ateliers et formations. Comme cet exercice est
uniquement confié aux communes, une grande partie des participants n’ont pas pu transmettre
le message.
Comme les consultants formateurs n’ont pas pu encadrer et suivre les applications de ce
thème dans chaque commune, la qualité et le contenu des thèmes transmis au plus bas niveau
de la cascade reposent presque entièrement sur les capacités techniques des animateurs des
ONGs. Les faits constatés sur le terrain ont montré que les bénéficiaires au niveau des
communes nécessitent encore des appuis plus substantiels pour qu’ils puissent assimiler tous
les thèmes.
Presque la majorité des sites visités déplore l’insuffisance des formations et des informations
concernant les attributions de chaque acteur de développement. Confrontée aux données des
rapports d’activités des ONGs, cette affirmation se révèle fausse mais comporte d’autres
messages implicites telle que l’insuffisance des informations, sensibilisations sur
l’instauration du PCD, et montre en même temps que la communauté n’était pas suffisamment
prête pour recevoir l’innovation. Ce n’est qu’au fur et à mesure de la concrétisation des étapes
que la population prête son attention à la démarche. Les demandes sont donc faites pour
compenser les manques et pour une mise à niveau des interlocuteurs du développement.
Ce manque se répercute au niveau des institutions communales par l’apparition des conflits de
compétences accentués par des conflits politiques et le flou sur la gestion des ressources
communales. Certes des formations ont été octroyées sur ces thèmes mais les destinataires
n’étaient pas encore prêts. Ceci s’était exprimé par l’incapacité des acteurs locaux de
continuer les formations en cascade. Bref, les formations ne passaient pas, mais non pas
qu’elles n’existaient pas.
Enfin, le contenu des formations manque d'application pratique pour rectifier les erreurs avant
l'application dans toutes les communes. Les thèmes de formation sont dispensés à un rythme
que la plupart de participants venant des communes ne peuvent pas suivre correctement. Il se
pourrait qu’ils ont pu retenir beaucoup de chose lors des séances mais les expériences ont
montré que peu de choses reste après un certain temps. De plus le fait de mettre ensemble des
thèmes aussi importants les uns que les autres n’a pas facilité l’assimilation de toutes les
démarches importantes. Ces thèmes méritent d’être traités chacun à part avec des intervalles
de temps pour bien assimiler chaque étape. C’est pour cela que presque toutes les personnes
rencontrées par les consultants se sont plaintes que les formations ne suffisent pas.

4.2.2. Phase d’élaboration


Malgré les acquis dans le processus de planification développé par le Programme DAP1, ils
ne permettent pas encore de s’assurer de sa durabilité et de son appropriation par les
populations et les institutions locales. Les questions relatives aux points suivants méritent
encore d’être approfondies :

42
• Comme dans toute approche participative le processus de planification locale
développé par le Programme avait comme principale contrainte l’exigence en
temps. La durée est jugée assez courte pour une planification participative
pluriannuelle. Si on veut une participation réelle des bénéficiaires et de toutes
les entités concernées dans le processus de planification locale, il faut avoir
assez de temps pour les faire participer effectivement. Et c’était toujours le
problème des intervenants dans ce domaine si on se réfère aux expériences
antérieures ou ailleurs. Réduire le temps mis pour la planification veut dire
réduire le niveau de participation et ceci comporte un risque majeur
d’insatisfaction des bénéficiaires sur le produit livré par la commune avec tout
ce que cela suppose comme problèmes lors de son exploitation. Il s’agit alors
de trouver un moyen de faire participer tout le monde sans perdre trop de
temps.
• Le processus de planification communale exige des qualités techniques dans
chaque domaine d’intervention, ce qui fait souvent défaut dans une démarche
participative. L’insuffisance des compétences techniques des animateurs des
ONGs, qui auraient du être multidisciplinaires pour une même localité, ne
s’est pas appuyée sur des commissions techniques compétentes et locales qui
auraient pu jouer un rôle plus actif dans l’analyse et la collecte de données
techniques. En effet, les communes n’ont pas encore mis en place des relais
locaux permanents avec les STD pour les appuyer sur tous les plans
techniques.
• Les exigences de la mise en œuvre des activités planifiées obligent les
communes à améliorer leurs performances en matière de recette locale et
d’implication des populations dans le financement des projets. Normalement
dans le circuit de financement, la commune ne doit pas être obligée de recourir
à la collecte de fonds auprès des administrés si le système de fiscalité locale
marche bien selon les textes. Elle peut assurer sa contrepartie vis-à-vis des
fonds alloués par les bailleurs, qui en demandent toujours, si ce système
fonctionne normalement, ce qui n’est pas encore le cas actuellement.
• Les activités de planification ne sont pas suffisamment articulées avec le cycle
de budgétisation des communes. Les maires et les conseillers n’ont pas
suffisamment perçu le lien entre le PCD et le budget qui se manifeste par leurs
difficultés à mobiliser leurs contreparties financières et la mauvaise
compréhension du rôle de chaque partie.
• Les charges récurrentes et le problème de fonctionnement des CDCs mis en
place ne sont pas encore supportables par les communes pour garantir la
pérennisation du processus de programmation locale. Jusqu’ici cette structure
fonctionne encore en bénévolat, un principe qui n’est plus encouragé vu les
mauvaises expériences que le pays a connues sur cette pratique.
Les ONGs et les CDCs ont toujours des difficultés à mettre en place avec célérité les
monographies communales. En fait, la méthode de collecte des données n’a pas tenu compte
des centres de stockage des données des STDs qui se situent au niveau des fivondronana. Les
STDs et les autorités administratives locales ne se sentent pas concernés par le PCD parce
qu’ils ne sont pas consultés comme il le fallait. C’est une question de susceptibilité des
autorités, car il ne faut pas oublier que toutes structures est composées d’homme avec tout ce
que cela suppose comme susceptibilité surtout dans des zones rurales. Or ces données
devraient être collectées ou synthétisées plus facilement avec l’appui de ces entités.

43
Le manque de temps consacré à chaque étape de cette phase constitue une contrainte majeure
pour les ONGs et les consultants chargés de l’encadrement technique des communes. Or la
réduction du temps veut dire réduction du niveau de participation des bénéficiaires car la
participation a le désavantage de demander plus de temps.
Beaucoup d’expériences ont déjà montré que l’animation et la facilitation des ateliers
communaux d’élaboration de PCD exige une certaine compétence dans plusieurs domaine du
développement. Ce qui manquait avec les animateurs des ONGs locales. Ce manque de
pluridisciplinarité technique dans l’animation et la facilitation des ateliers communaux a
handicapé l’analyse pour l’identification et la planification des activités du PCD. De plus, la
méthodologie adoptée présente encore une certaine lourdeur dans cette phase. En réalité,
l’insuffisance du personnel et le manque de temps dont se plaignent les ONGs sont plutôt des
manifestations de la lourdeur de la méthodologie adoptée en réalité. La méthodologie de
diagnostic par village assisté par les animateurs requiert en effet un nombre assez élevé
d’animateurs par ONG si elle a l’avantage d’être plus participatif.
Les étapes de planification et de priorisation sont souvent fusionnées à cause de ce manque de
temps encore. Cette pratique comporte des risques de délaisser certaines localités en arrière si
la planification dans l’espace n’est pas bien correcte et de ne pas bien répartir les activités
dans les thèmes qui conviennent. Ce qui entraîne une priorisation « pêle-mêle », c'est-à-dire
tous axes confondus sans tenir compte des priorités par axe et par localité.
La finalisation des PCDs sur le fond et sur la forme prend toujours assez de temps, eu égard
aux mouvements de va-et-vient que ce document doit encore faire entre la commune, l’ONG
et le Programme à cause des remarques ou observations techniques de mise au point et de
précision. Cette période peut parfois prendre des mois dans certaines localités. Certes, la
commune dispose déjà de la liste des projets à réaliser mais le Conseil communal ne peut faire
son approbation officielle qu’avec le document du PCD finalisé, sinon ce sera difficile pour la
commune de négocier la mise en œuvre avec les partenaires technico-fiannciers sans ce
document approuvé par l’Organe Délibératif. Ce qui veut dire que la mise en œuvre des
activités nécessitant des appuis externes à la commune ne pourra démarrer qu’après un certain
temps qui est parfois jugé assez long par les bénéficiaires.

4.2.3. Phase de mise en œuvre


Les responsables communaux n’assimilent pas encore clairement les démarches et processus à
suivre pour la mise en œuvre des projets planifiés malgré les formations qui ont été
dispensées par le Programme. Certes, ils ont déjà bénéficié d’une formation dans ce sens mais
les documents de support de ces formations ne leur permettait pas de faire face aux exigences
des bailleurs de fonds dans le montage des dossiers de projet.
Par ailleurs, la coordination des informations sur les exigences des initiateurs de projets au
niveau de la commune est insuffisante. Face à ces exigences parfois divergentes, les
populations des communes ne savent plus comment réagir. Comme dans toutes les zones
rurales, elles les acceptent seulement pour la forme pour se débarrasser de l’interlocuteur
« gênant », mais elles ne comprennent pas le vrai sens.
Les activités de planification ne sont pas suffisamment articulées avec le cycle de
budgétisation des communes. Les maires et les conseillers n’ont pas encore perçu le lien entre
le PCD et le budget, ce qui entraîne des difficultés dans la mobilisation des contreparties
financières dans le financement des projets.

44
4.2.4. Les structures et les acteurs impliqués dans le processus
De part et d’autre, les consultants et les ONGs chargés de former et d’encadrer techniquement
les responsables locaux sur l’élaboration et la mise en œuvre des PCDs se plaignent de la
lenteur du flux d’information entre les deux parties pour bien cadrer les démarches du PCD.
En réalité c’était le dispositif de communication entre eux qui avait des faiblesses et perturbé
le calendrier d’exécution du processus. Un autre dispositif de communication entre les deux
parties s’impose.
Les CDCs ne sont pas encore vraiment opérationnels pour le moment. Ils ont leurs bureaux
exécutifs, voire même des commissaires aux comptes, mais ils ne sont pas encore
fonctionnels. Ils sont même évités par d’autres partenaires au profit des associations locales
chargées de la surveillance des avancements et des qualités des travaux.
Cette structure présente encore des faiblesses avec sa constitution actuelle. Elle ne possède
pas encore les qualités techniques requises par ses rôles dans l’élaboration et la mise en œuvre
des PCDs, comme il a été décrit plus haut. Elle doit avoir une sorte de Commission technique
dans sa structure qui va lui servir de relais avec les décideurs des STD pour combler cette
lacune. Cette commission peut prendre en charge tous les travaux qui demandent des
compétences techniques plus poussées ou spécifiques et proposer ses analyses au sein du
CDC ou de la commune au besoin. Un autre problème identifié est le financement du
fonctionnement de cette structure si on veut avoir sa solidité et sa pérennité. Les communes
rurales qui sont déjà anémiées par les charges fixes et inévitables pour leurs propres
fonctionnements auront du mal à financer cette structure et il y a même une tendance à
espérer du Programme un appui financier, une pratique qui ne serait pas correct de sa part.
Enfin, l’articulation avec les structures déconcentrées de l’Etat n’est pas encore claire.
L’implication de la sous-préfecture ou des Délégués administratifs d’arrondissement (DAA)
et de tous les STD n’est pas encore suffisante, ce qui a provoqué des blocages dans des
communes depuis l’élaboration de la monographie jusqu’à la mise en œuvre des projets dont
certains aspects techniques et administratifs dépendent de ces structures. C’est par exemple le
cas du site de Tuléar visité par les consultants.
a) Les rapports CDC /Communes

Comme la plupart des démarches novatrices dans un milieu social, le rôle des CDCs a été
toujours mal compris et mal assimilé par la population, et parfois même par les structures de
gouvernance appuyées. Ce phénomène n’a pas épargné les membres de la société civile et du
secteur privé et même certains responsables communaux des sites visités.
D’ailleurs, cette incompréhension a été vérifiée maintes fois dans d’autres régions qui figurent
dans les expériences des consultants. Généralement cette confusion semble encore plus
aggravée quand la présidence des CDCs est confiée aux maires. A Manakara et
FianarantsoaII, cette incompréhension se manifeste surtout au niveau des membres qui n’ont
pas participé aux séances de formation/sensibilisation et qui auraient du en bénéficier par effet
de cascade.
Malgré les actions de sensibilisation menées au début du processus, les parties concernées
n’arrivent pas encore à définir clairement si le CDC doit être considéré comme une structure
inhérente et intégrée à la commune, en tant qu’organe (située sur un point précis de
l’organigramme de la commune) ou bien une structure qui est en dehors de la commune, mais
qui a une fonction d’appui aux responsables communaux.
C’est sous ce dernier angle de vue que le CDC doit être considéré car c’est une structure
autonome non impliquée ni dans la gestion, ni dans la délibération des décisions des
communes. Il ne doit donc pas se confondre (ou avoir des empiètements de tâches) ni avec
Bureau Exécutif, ni avec Conseil Communal qui sont des structures instituées par la loi. Le

45
CDC n’est qu’une plate-forme de discussions, de dialogue et surtout de propositions d’actions
en dehors mais pour la commune, et travaillant en partenariat avec elle.
b) La mise en place des CDCs

La mise en place des CDCs dans chaque commune se faisait en principe sous l’encadrement
technique des ONGs et avec une implication active des responsables communaux. Quelques
difficultés ont été constatées au départ mais la situation varie d’un site à l’autre en fonction
des capacités personnelles des responsables communaux et des ONGs, et de leurs relations
avec les membres de la société civile ou du secteur privé. Il a été constaté lors des visites sur
terrain que les premiers problèmes rencontrés peuvent être récapitulés et catégorisés comme
suit :
• La contrainte temps par rapport au nombre de communes encadrées par chaque
ONG a provoqué un mauvais timing dans la mise en place des CDCs (parfois
effectuée avant la sensibilisation/animation). La tenue des réunions préalables,
pour sensibiliser et informer les futurs membres de la structure sur sa mission
et son processus normal de mise en place, n’est pas suffisante ;
• L’insuffisance de la capacité de mobilisation des responsables communaux
pour sensibiliser et attirer les candidats potentiels à l’implantation du CDC.
Parfois même, insuffisance des capacités des animateurs des ONGs à encadrer
ces responsables communaux, pour identifier des personnes de bonne volonté
qui soient aptes à sensibiliser et à entraîner son entourage pour faire démarrer
le CDC ;
• Le manque de concertations en vue de mettre en place une sorte de TdR ou un
document déterminant de façon précise et concrète les rôles et attributions du
CDC ainsi que l’élaboration des statuts et éventuellement du règlement
intérieur du futur CDC.
Les entretiens avec les membres des CDC effectués dans les communes de Mahatsinjony et
de Bekatra ont permis de constater que les membres de bureau eux-mêmes ont eu du mal à
assimiler la vraie mission de cette structure. Il est donc important que les ONGs responsables
de chaque site, considérées comme les premiers initiateurs de cette institution dans leurs
zones respectives renforcent les campagnes de sensibilisation / animation préalables à la
création des CDCs. Ces campagnes auraient du être alimentées par des informations et des
explications suffisamment claires auprès des responsables communaux, et au besoin auprès
des candidats potentiels à la mise en place de ces structures, pour permettre d’accélérer le
processus et de transmettre le message à travers les divers milieux de la société civile et du
secteur privé.
Sur un autre plan, il est aussi indispensable que les personnes et les entités intéressées par la
structure assimilent la distinction entre la Commune et le CDC et qu’elles n’aient pas une
appréhension sur une éventuelle politisation de l’institution afin de susciter des adhésions
utiles et efficaces.
c) Les problèmes d’organisation et de fonctionnement du CDC

Les problèmes financiers


Le statut choisi pour les CDCs est la constitution par arrêté communal et les dispositions
actuelles prévoient que les charges de fonctionnement du CDC sont assurées par la commune
elle-même. Une telle disposition nécessite évidemment une certaine robustesse des ressources
financières de la commune. A ce jour, toutes les communes n’arrivent pas encore à assumer
correctement le financement des fonctionnements de cette structure. Les CDCs dont les
représentants ont pu s’entretenir avec les consultants possèdent une structure avec des

46
trésoriers et des commissaires aux comptes mais ne gèrent pas encore de trésorerie, faute de
ressource pour cette structure communale. On prévoit des ressources pour financer le
fonctionnement et les investissements du CDC mais elles demeurent simplement théoriques
dans la mesure où les communes elles-mêmes n’arrivent pas à financer correctement leur
propre fonctionnement. D’ici peu, ce problème de financement va se poser de manière
gênante et risque de poser des problèmes sur la pérennisation des acquis du Programme sur le
CDC sans un plan d’action stratégique pour concrétiser les mesures de financement
envisageables.
Les problèmes politiques
Comme toute structure dépendant des institutions ayant des caractères politiques, comme la
commune, le CDC est presque inévitablement affecté par les problèmes politiques. Il a été vu
que ce type de problèmes a provoqué des dysfonctionnements lors de l’élaboration et la mise
en œuvre du PCD à cause de la divergence politique entre les membres du CDC et le Maire
d’une part, et entre le CDC et le Conseil Communal d’autre part. Dans certaines localités, la
situation se complique particulièrement pendant les périodes électorales dans la mesure où le
Président du CDC est également candidat à la Mairie, en opposition au Maire qui est en place.
Cette situation n’aurait pas du handicaper la commune en aucun cas mais la mauvaise
compréhension et une difficulté d’assimilation des rôles respectifs de chaque structure
entraîne une confusion des responsabilités qui provoque toutes sortes de dysfonctionnement.
Le degré de politisation du CDC est alors une fonction inverse du degré d’assimilation par
chaque entité concernée par cette structure, y compris le Maire et les membres du Conseil
Communal, de sa mission et de son rôle dans le développement communal. Une forte
politisation dans l’appréhension des questions à l’ordre du jour de ses réunions, ne serait-ce
que pour une période relativement courte, peut nuire à la raison d’être et à l’orientation des
activités du CDC.
Insuffisance de l’implication des STDs

En ce qui concerne la collaboration avec les STDs, cet aspect manquait encore dans les
expériences du Programme DAP1 où les représentants des STDs impliqués dans le PCD sont des
agents qui travaillent dans les communes. Or la prise des décisions locales dans ces services se fait
généralement au niveau des fivondronana. D’ailleurs, il y a des services qui ne sont pas représentés
dans les communes mais seulement au niveau sous-préfectoral. Ceci montre que les structures
déconcentrées de l’Etat n’étaient pas suffisamment impliquées dans l’expérience du Programme DAP1
du PNUD sur le PCD, ce qui a été confirmé par les investigations sur terrain. Ces structures
comprennent les services techniques qui représentent chaque ministère au niveau local et les autorités
locales représentées par la sous-préfecture.
Suivant les principes du guide d’élaboration des PCDs, la participation active des Services
Techniques Déconcentrés de l’Etat (STD) dans l’élaboration et la mise en œuvre des PCDs est
indispensable. Le Programme a fait des efforts pour impliquer activement cette entité dans le
processus mais son niveau de participation ne se reflète pas encore positivement dans les
documents produits. Dans quelques communes visitées par les consultants, dans le
fivondronana de Manakara et de Tuléar, l’insuffisance de la participation des STD se
manifeste dans la qualité et la quantité des données collectées au niveau des Monographies.
Normalement dans un processus de planification communale, l’analyse technique des projets
et l’étude de faisabilité sur le plan politico-administratif sont indispensables si on ne veut pas
avoir des blocages majeurs dans la mise en œuvre de ces projets. De tels problèmes ont été
déjà observés ailleurs dans les expériences des consultants.
Un effort a été développé pour associer ces structures dans la mise en place des CDCs et dans
le processus d’élaboration des PCDs mais il n’existe pas une stratégie bien claire et cette
intégration n’a concerné que les services qui ont été représentés au niveau communal. On a
aussi constaté que la présence des services techniques déconcentrés dans le CDC et durant les
47
phases d’élaboration du PCD n’est pas systématisée dans toutes les communes. Leur présence
dépend essentiellement de leurs relations personnelles avec les responsables communaux ou
avec les animateurs des ONGs.
Il s’agit alors de trouver le meilleur moyen d’impliquer ces décideurs locaux des STD au lieu
d’impliquer seulement leurs représentants communaux, si on veut promouvoir un
développement local effectif.

V. LES LEÇONS TIREES DE L’EXPERIENCE DU PNUD SUR L’ELABORATION


ET LA MISE EN ŒUVRE DES PCDS

Les quelques années d’expérience du Programme DAP1 du PNUD lui ont déjà procuré un
parcours assez riche en leçons. Le repère de l’année 2002 avec la mise en place d’une facilité
de planification grâce au guide d’élaboration de PCD, a recadré les approches du Programme
en terme de gouvernance locale et de la planification du développement par les communes.
On peut dire que le développement communal dans les zones appuyées par le Programme a
déjà des bases assez fiables et possède un ancrage institutionnel qui reste à renforcer et
développer. Dans la perspective de la fin d’une phase d’intervention du Programme, la
question est de savoir d’une part, quelles sont les structures et les fonctions dont la mise en
place ou le renforcement s’avèrent indispensables pour assurer l’après Programme dans ces
localités, et d’autre part, quelles sont les conditions de cette pérennisation et les mesures
d’accompagnement que l’on peut envisager si on veut en capitaliser et diffuser les
expériences ?
Les acquis et les contraintes qui ont marqué l’élaboration et la mise en œuvre des PCDs dans
les zones d’intervention du PNUD ont permis de tirer des leçons pour améliorer encore le
processus. Dans chaque phase et étape d’élaboration du PCD, quelques points méritent d’être
observés de près dans le but d’améliorer encore les résultats.
Avant toute intervention, une information à large diffusion au niveau des sites d’intervention
des ONGs sans privilégier particulièrement aucune localité permet de faire un choix plus
objectif des communes. Cette information permettrait au niveau des communes d’amorcer et
d’exprimer une volonté de s’impliquer dans le processus du développement et dans le
processus de mise en place du PCD dans l’espace communal. Cette option peut prendre du
temps mais de cela dépendra le dynamisme et la volonté de la commune (responsables et
administrés) d’aller de l’avant, ce qui éliminera déjà une grande partie des contraintes
éventuelles que l’on pourra rencontrer.

5.1 Phase de préparation


Il suffit de partir du simple principe que de la qualité de la phase préparatoire dépend la
réussite et la qualité de toutes les phases qui vont suivre, ce qui suppose que toutes les
activités à réaliser doit suivre une logique à respecter en fonction des objectifs que l’on veut
atteindre.
Dans cette phase préparatoire, la majorité des activités à réaliser dépendait des animateurs et,
à travers eux, des ONGs. Ces activités nécessitent une certaine capacité d’analyse de leur part,
en l’occurrence la connaissance du milieu surtout sur le plan social, culturel, historique,
politique et économique et de communication avec les diverses franges de la population locale
et des acteurs potentiels du PCD. Il s’agit aussi de savoir cibler la période de disponibilité de
la majorité de la population. On peut prendre par exemple la période où la population
n'effectue pas des travaux dans les champs (jours tabous ou mois de repos) pour avoir une
plus grande disponibilité des personnes clés dans le but d’accélérer le processus.

48
5.1.1. De l’étape informations, sensibilisations, mobilisations
Si l’on se réfère aux rapports d’activités des ONGs qui en ont fait mention, cette étape a été
effectuée en une seule journée au niveau de chaque fokontany. Elle devrait être précédée
d’une prospection faite par les animateurs en vue de déterminer des informations qui leur
seront nécessaires sur plusieurs plans :
o Sur le plan de l’information/communication : une communication réussie passe
nécessairement par une meilleure connaissance des destinataires du message : leur
habitude, leur culture, leurs principes culturels, leurs organisations sociales… ;
o sur le plan de la sensibilisation /mobilisation : un des objectifs à atteindre par le biais
de l’instauration du PCD est l’intégration dans l’espace communal de la planification
participative pour qu’il n’y ait pas des oubliés et des marginalisés du développement.
L’exemple des Antevolo, des parias de l’organisation sociale Antemoro dans le Sud-
Est en témoigne. L’animateur a donc intérêt à cibler, dans la mesure du possible,
toutes les différentes entités existantes dans la commune et dans les villages.; il y a
lieu également d’équilibrer le pourcentage des techniciens et des paysans : un
mauvais dosage peut entraîner des blocages dans la structure de pilotage du processus
du PCD ;
o sur le plan de l’histoire du développement dans la commune : l’actuel projet
d’implantation du PCD dans l’espace communal n’arrive pas dans un terrain vierge.
L’histoire du développement à Madagascar dure depuis plus d’un demi-siècle et a
habitué la population, surtout en milieu rural, à des interventions extérieures. Depuis
ces temps, les populations ont adopté leurs propres stratégies du développement, des
stratégies si elles sont appliquées sur le PCD, elles peuvent entraîner des résistances
sinon du moins des dérives. Presque la majorité des ONGs ont rencontré de telles
problèmes : il y des fois même où les interlocuteurs des animateurs ont demandé à
être payé car pour eux, il s’agit des intérêts des ONGs et non des leurs ;
Le programme a développé et expérimenté une méthodologie de communication assez
efficace si elle est bien exécutée. Pour obtenir des résultats les plus complets, il importe de
combiner les trois types de communication expérimentés dans l’ordre prévu, ce qui manquait
dans l’expérience observée par les consultants sur terrain. Ce manque est dû surtout à
l'insuffisance du temps imparti aux animateurs selon les ONGs, mais cela peut se traduire
aussi par la non maîtrise des techniques par ces ONGs. Il serait indispensable alors de
s’assurer de la capacité de communication des ONGs qui doivent exécuter ces actions avant
de lancer la campagne.
Si ces conditions sont réunies les membres des groupes « dynamiques » ainsi créés seront
bien capables d’expliquer à leur tour au niveau des entités d’où ils venaient tous les thèmes
véhiculés par les médias, car ces communications médiatiques ne manqueront pas de susciter
des discussions au niveau de la population, surtout dans un milieu rural. Cette forme de
sensibilisation a l’avantage d’avoir un impact quantifiable et de pouvoir viser une plus large
frange de la population mais exige concrètement une présence plus soutenue sur le terrain et
une meilleure capacité de communication de la part de ceux qui l’exécutent directement.
Cette méthode requiert des capacités assez élevées en technique de communication. Le mieux
est de confier cette phase à des ONGs qui sont spécialisées dans la communication rurale ou à
des professionnels de la communication associés à des spécialistes des thèmes qu’on veut
véhiculer. Le problème est que ces compétences ne se trouvent pas en général localement, ce
qui oblige le Programme à faire une prospection au niveau national.
Par ailleurs, il est important d’effectuer une démarche multisectorielle depuis le début de la
phase préparatoire du PCD si on veut intégrer les thèmes « transversaux » dans le PCD. On
peut dire que c’est la plus adaptée pour les communes rurales, ce qui suppose une implication
49
des techniciens de tous les STDs et éventuellement des organismes spécialisés dans divers
domaines. Les détails sur l’intégration de ces thèmes dans le PCD sera encore plus développés
plus loin.

5.1.2. La mise en place du CDC et la structuration du pilotage du processus


Cette structure est appelée comme son nom l’indique à piloter le processus d’implantation du
PCD dans l’espace communal. Des personnes et organismes clés semblent être qualifiés pour
y être membres et cette désignation devrait être faite en fonction de deux objectifs : dans un
premier temps le démarrage du processus d’instauration du PCD, et dans un deuxième temps
pour une participation plus accrue des diverses entités de la population.
Les membres désignés au début devront servir de catalyseurs dans la mise en place de la
structure définitive du CDC dans l’espace communal. Le passage de la structure provisoire à
la structure définitive peut être renforcé par des actions d’informations/sensibilisations en
continue auprès de la population.. Ce n’est qu’après que devront être constitués les CDVs et le
CDC. Il est donc évident que la mise en place de toutes structures doit se faire impérativement
après les campagnes d’information/sensibilisation/mobilisation sociale.

5.1.3. Les séquences de formation


En ce qui concerne la formation en cascade des principaux acteurs, il incombe aux ONGs de
bien veiller à l’encadrement technique des structures mises en place car leurs responsables les
représenteront aux formations en session qui seront d’un niveau qui nécessite une certaine
compétence à l’assimilation et à la restitution des thèmes. Il y a lieu également de faire
attention sur la disponibilité de ces responsables surtout sur leur assiduité, car les formations
sont faites de packages indissociables. Le manque d’assiduité sera fatal sur la suite de la
cascade des formations.
Il est donc très important de noter que la présence des animateurs des ONGs au complet est
nécessaire lors de la session avec les consultants formateurs et la compétence des
représentants communaux doit être à la hauteur pour la restitution des thèmes.
Ces sessions de formation théorique doivent être tout de suite après suivies de séances
pratiques qui seront procédées par touches progressives. Ce qui veut dire une application dans
une commune d'abord avec encadrement du consultant avant d'aller dans chaque site.
En terme d’outils, les responsables locaux ont besoin de manuels pratiques, spécifiques et
simplifiés pour chaque module de la formation. Il est conseillé de faire des sessions de
formation séparées pour chaque étape importante du processus main non en continue. Ceci
permet aux individus ou groupes formés de disposer de temps pour assimiler chaque thème
abordé. Les manuels leur permet d’avoir à leur disposition après le départ des formateurs des
références pratiques pour la mise en œuvre des formations reçues. Ces manuels de procédure
faciliteront et harmoniseront l’appui de proximité et en permanence des ONGs par la suite.
Sur un autre plan, pour renforcer les capacités locales, il est temps de trouver un moyen de
financer les indemnités des participants aux ateliers et formations organisées par les bailleurs
de fonds par le truchement du budget des communes, ce qui manquait encore dans
l’expérience du Programme DAP1. Le principe consiste à subventionner les indemnités pour
les responsables communaux (ou des autres entités comme le CDC) en injectant le fonds dans
le budget de la commune sans payer directement au niveau des individus bénéficiaires des
formations. Ensuite, le taux payé à chaque individu sera l’équivalent du taux fixé par la
commune et adopté par le conseil communal, y compris les indemnités des Maires.
Ce principe permet aux bailleurs de fonds d’avoir un œil sur le suivi de l’application de la
formation sur la gestion financière des communes et d’uniformiser les taux appliqués. Les
expériences dans d’autres lieux ont montré que cette différence de taux d’indemnité a
50
provoqué des difficultés dans la coordination des actions des différents bailleurs de fonds
agissant au niveau des même communes. Ce qui bloque l’initiative de coordination des
activités de développement local, l’un des principaux buts de l’appui à la gouvernance locale.
De plus l’appui financier des bailleurs ne se présentera pas sous forme des indemnités qui
provoque parfois des dissensions de vue, mais sous forme d’appui logistique aux communes
dans l’organisation de ces ateliers. Ceci permettra de faire plus de sessions du point de vue
coût de formation.

5.2 Phase d’élaboration


D’une manière générale, si on veut éviter les dérives techniques tout au long des étapes du
PCD, il est nécessaire que les consultants fassent un suivi de l’application des thèmes abordés
lors de la formation en assistant à des séquences complètes des ateliers d’une commune.
L’idéal serait d’avoir toute l’équipe de l’ONG en même temps sur les lieux pour que chaque
animateur ne rate pas les directives pratiques que les consultants ne manqueront pas de donner
sur place.
Eu égard aux acquis et aux leçons tirées des structures impliquées dans le processus, et pour
l’intégration des différents thèmes décrits plus bas, les consultants chargés de la capitalisation
de ces acquis ont proposé les étapes ci-après.
• Elaboration de la monographie communale par les élus locaux, appuyés par les
STD/Sous-préfecture
• Diagnostics participatifs villageois et communal animés par le CDC avec l’appui
technique des STD/Sous-préfecture
• Planification avec classement des activités dans l’espace et dans chaque axe
stratégique
• Choix des priorités et élaboration du Plan d’investissement pluriannuel par les
responsables communaux avec la participation du CDC et l’appui technique des
STD/sous-préfecture
• Edition du document de PCD avec l’appui technique des ONGs locales et/ou des STD
• Validation du PCD et des plans d’investissement par les instances communales
• Budgétisation des actions prioritaires et inscription de ces valeurs dans le budget
primitif ou additionnel de la commune
Les consultants ont jugé trop courte la durée de l’élaboration du PCD sur terrain, surtout
quand on regarde la durée respective de chaque phase, ce qui aurait pu être à l’origine du
problème d’assimilation du processus par les participants constaté lors des visites sur terrain.
D’après les expériences, la durée globale de tout le processus au niveau d’une commune
varie entre 04 à 06 mois si on procède avec insistance sur la phase de communication et sur
l’aspect apprentissage direct des participants.

5.2.1. La monographie
Le principe développé par le Programme de joindre les explications et commentaires ou
interprétations aux chiffres mentionnés dans les monographie doit être conservé pour que le
document ne soit pas uniquement destiné aux intervenants externes, mais aussi et surtout aux
responsables locaux. La responsabilisation des CDCs dans l’élaboration des monographies
communales doit être mis en avance à tout pris mais la participation active des STD et des
autorités administratives locales sont indispensables si on veut avoir des monographies
techniquement exploitables et mises à jour.

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A ce stade, l’animateur a une triple activité à accomplir :
- une recherche des diverses sources d’informations la plus exhaustive autant que possible ;
- une communication avec toutes les sources de communication. De la qualité de cette
communication dépendra la qualité et la quantité des données nécessaires à la confection de la
monographie et de la planification des projets à réaliser ;
- une activité de supervision et de coordination car les données collectées et analysées doivent
donner une image ou un cliché le plus éloquent de la commune à l’instant même de la
confection de la monographie et du plan. Il faut se rappeler aussi que la population locale a
une connaissance plus ou moins complète des réalités de la commune tandis que les
techniciens possèdent les qualité des données.
La monographie doit contenir des informations les plus complètes possible autant sur
l’exhaustivité que sur la qualité pour des intervenants externes.
Dans cette étape de collecte et d’analyse des données, il y a lieu de bien doser la source de la
population paysanne et celle des STDs : de ces derniers dépendent la qualité et la précision
des données recueillies et des premiers dépendent l’exhaustivité des informations.
Ainsi, la monographie communale peut être élaborée sans trop de difficulté par les
responsables locaux si les STD et l’administration locale ont été suffisamment impliqués dès
le début du processus. Les sondages sur terrain et les expériences dans d’autres régions du
pays le confirment. On a même pu tester dans ces régions l’expérience de poser ce produit
comme condition sine qua non du démarrage de l’appui des organismes de financement à
l’élaboration du PCD dans la commune. Il suffisait de fournir un canevas de base avec une
possibilité d’ouverture vers les spécificités de la zone.

5.2.2. Le Diagnostic Participatif


Ce serait plus simple si on utilise une carte ou croquis très simplifié du terroir (si c’est un DP
villageois) ou de la commune pour contourner les problèmes de l’alphabétisation afin qu’on
puisse identifier rapidement avec la pleine participation de toute l’assistance toutes les
ressources et toutes les activités de développement existant dans la localité. On n’a pas besoin
de carte SIG ni de logiciel de cartographie, on utilise tout simplement un papier d’emballage
de grand format pour tracer un croquis assez grossier.
Cette opération peut être menée par le CDC au niveau des villages même sans l’appui des
animateurs moyennant une formation qui est d’ailleurs prévue dans la phase préparatoire. Au
niveau de la commune le concours des STD et des éventuelles personnes ressources
techniciens privés qui seraient identifiées lors de la phase de communication interpersonnelle.
Ceci permettra un allègement considérable de la charge des animateurs des ONGs qui se
plaignaient de ne pas avoir des moyens de déplacement adéquats pour couvrir tous les villages
de chaque commune. Or il fallait que chaque animateur fasse les DP dans tous les villages (1
animateur pour une commune).
Concrètement, l’identification des besoins dans les villages et dans chaque entité peut se faire
par les membres des CDCs issus de ces villages ou des entités concernées en procédant
comme dans la rubrique « intégration des thèmes transversaux ». Le but est de faire sortir un
ou deux microprojets prioritaires par axe d’intervention au niveau des villages et l’exercice
s’arrête là. Si on confie à chaque membre de CDC issu des villages cette opération, on peut
les démarrer simultanément dans tous les villages. Le tout peut durer, au grand maximum 02
jours dans chaque village et on peut ainsi boucler le diagnostic de tous les villages en une
semaine. Quand les représentants des villages amènent les résultats des DP au niveau de la
commune un PV de réunion avec la signature de tous les participants, spécifiés par genre et
par fonction /catégorie, doit obligatoirement y être joints. Les résultats peuvent être résumés

52
par axe dans un tableau comme ci-après.

Village :……………… Commune :………………….


Axe 1 : ………………

Existant Problèmes Causes Actions ou localisation


physique ou solutions à
activité / entreprendre

5.2.3. La planification
Comme cette étape a été un peu négligée lors des expériences précédentes constatées, il
importe de mettre bien en évidence sa nécessité. Cette étape consiste à classer les activités
issues des diagnostics villageois et communal dans chaque axe stratégique identifié avec les
participants.
A l’issue de cette étape, la commune doit disposer d’une sorte de schéma d’aménagement de
l’espace communal. Il ne s’agit pas de compliquer la tâche en voulant tracer un schéma mais
il suffit de classer les activités planifiées par localité et par type. C'est-à-dire que c’est une
planification des activités de développement dans l’espace et par axe stratégique. Ceci est
d’une importance capitale pour passer à la priorisation par thème et si on ne veut pas délaisser
aucune localité dans la priorisation.

5.2.4. La priorisation
Cette étape doit être le plus simple possible sans toutefois dégrader la qualité. Il est donc
indispensable d’éviter les méthodes trop « intellectuelle » comme les paysans ont tendance à
qualifier les méthodes rationnelles et scientifiques comme les systèmes par critérisation. Il
était difficile pour les paysans de s’approprier des résultats de priorisation tant ils n’ont pas
vraiment saisi le raisonnement. Il y a eu des ONGs qui ont testé en même temps pendant la
même séance les deux méthodes (ce qui n’est pas à conseiller) et l’assistance a préféré les
résultats de la méthode par paire car les deux résultats étaient très différents. C’est toujours
mieux de trouver des méthodes plus terre à terre comme les votes secrets directs dans chaque
axe stratégique si on veut s’assurer de l’appropriation des bénéficiaires des projets lors de la
mise en œuvre. D’ailleurs, comme il a été mentionné précédemment, chaque bailleur de fonds
a son domaine préféré et il se pourrait qu’il recule si le projet qu’il veut financer est dans les
n-ième rangs si on fait la priorisation pêle-mêle.
La suite de cette priorisation doit aboutir à l’élaboration du plan d’investissement pluriannuel.
Ce plan n’est pas compliqué à élaborer si la commune a un appui de techniciens (privés ou
STD). Il s’agit d’étaler les activités dans le temps (année par année) suivant la priorité définie
par axe stratégique et d’attribuer à chaque activité ou microprojet une valeur estimative et très
indicative du prix de sa mise en œuvre. Ce n’est qu’une indication pour permettre à la
commune d’élaborer le budget d’investissement par la suite.
Enfin, il est à noter que la démarche de planification participative ne doit pas négliger toutes
les conditions pré-requises : comme la solution au problème foncier pour les aménagements
hydro-agricoles, la disponibilité du personnel technique pour les infrastructures sociales, et les

53
capacités des ressources des communes et des communautés pour la contrepartie financière
exigée par le projet selon la catégorie d’investissement planifié.
C’est plus simple d’impliquer et de renforcer toutes les capacités locales pré-éxitstantes (STD,
Administration locale, entreprises privées) au lieu de chercher à mettre en place des ONGs
dont les techniciens s’en iront après, sans espoir de pérennisation des acquis en renforcement
de capacités.

5.2.5. Intégration des thèmes « transversaux »


Approche genre

Dans l’expérience du Programme DAP1 sur le genre et développement, c’est la mise en place
et l’implication des OSCs femmes dans le processus d’élaboration et de mise en œuvre des
PCDs qui illustrent cette approche. Le but était de faire ressortir des activités et des projets qui
ont trait à la réduction de la pauvreté féminine lors de la phase de priorisation. Sur la base des
observations et des entretiens sur terrain, l’équipe de consultants chargés de la capitalisation
du PCD ont une impression que les stratégies de l’approche ne sont pas encore maîtrisées par
les animateurs des ONGs. Ceux-ci ont une tendance à faire parler seulement les
représentantes des OSCs femme lors des ateliers communaux pour en faire sortir les activités
féminines.
Si on veut impliquer effectivement et activement les groupements et associations des femmes
dans le processus du PCD, il est nécessaire de le faire depuis le début du cycle pour éviter le
risque de biaiser la formulation des besoins réels de la communauté et de la commune dans ce
domaine. Comme la pression de la pauvreté sur la femme se fait surtout ressentir dans le
milieu rural, il importe de commencer le processus depuis les villages.
Au niveau des villages, le principe consiste à faire une identification à part des contraintes ou
des pressions que les femmes subissent dans la vie quotidienne pouvant constituer un obstacle
pour leur accès aux infrastructures et services de base qui assurent la réduction de la pauvreté,
d’une part, et les contraintes qui entravent leur participation au développement économique de
leur localité, d’autre part. Même s’il n’y a pas encore de groupement ou d’association de
femmes qui existe formellement ou informellement pendant la période de Diagnostic
Participatif dans le village ce n’est pas un obstacle ni une contrainte. L’important est de
veiller tout d’abord à ce que les femmes soient réellement invitées lors des ateliers ou
réunions de Diagnostic Participatif (DP) villageois, car dans les milieux ruraux malgaches, la
réunion du fokonolona a une tendance à se limiter aux plus de 18 ans de sexe masculin
(vantan-dehilahy feno 18 taona). Ensuite, il s’agit de prendre à part les femmes présentes lors
de la réunion pour constituer un groupe de travail qui traite le thème genre. C’est dans ce
groupe que l’animateur incite les participantes à faire sortir tous les problèmes inhérents au
développement de la femme. Les femmes ne pourront pas s’exprimer activement si cette
partie du diagnostic est faite en plénière. L’intervention de l’animateur facilitera après la
transformation des besoins en actions comme dans tous les diagnostics classiques.
Les actions priorisées dans ce groupe de travail doivent être validées en séance plénière lors
du DP villageois et c’est à ce niveau que l’animateur joue un grand rôle pour veiller à ce que
les activités priorisées par le groupe le soient également au niveau du village. L’animateur
devrait se faire appuyer par le CDV ou des représentants du CDC lors de cette séance pour
mieux gérer l’atelier.
Pour la suite au niveau du DP communal, c’est le rôle des représentantes des OSCs femme et
des représentants des villages de faire passer ces activités en priorité selon les axes
d’intervention.
L’intégration des OSCs femme et de leurs activités au niveau communal peut aussi suivre le

54
même principe que celui adopté au niveau des villages. Il ne s’agit pas seulement de faire
sortir des projets gérés par les OSCs femme, mais aussi des projets qui peuvent ne pas être
nécessairement gérés par elles mais qui contribuent considérablement à réduire la pression de
la pauvreté sur elles.
Le thème SIDA

Le traitement de ce thème comme thème transversal ou multisectoriel a l’avantage de considérer


le problème sous plusieurs angles lors de l’élaboration du PCD. Par contre, le risque est que le
thème soit noyé dans d’autres thèmes si on ne fait pas attention lors de la priorisation, ce qui
est d’ailleurs le cas dans plusieurs autres régions du Pays. De plus, les bailleurs de fonds ont
d’habitude leurs thèmes privilégiés. Les bailleurs de fonds sur le thème SIDA à Madagascar
ont une tendance à dire que les activités sur la prévention de cette maladie ne sont pas
suffisamment bien figurées dans les programmes gouvernementaux et locaux de
développement, ce qui les a amenés à faire des approches directes au niveau de la
communauté sans passer par les structures de gouvernance locale.
Il importe alors que ce thème soit traité à part, même si ça peut coûter un peu plus en temps et
en ressources humaines. La situation et le niveau d’alerte concernant ce fléau à Madagascar
en valent la peine (le taux de prévalence du VIH à Madagascar a déjà presque dépasser le
maximum de 1% qui est fixé l’objectif spécifique du Programme Stratégique National de lutte
contre les IST/SIDA). Il suffit de considérer tous les secteurs touchés officiellement par le
thème pendant toutes les étapes et dans toutes les formes de communication utilisées durant
les actions de sensibilisation / information / mobilisation sociale. Le principe est de le traiter
sous une rubrique à part au cours de tous les contacts individuels, les communications de
groupe et les communications médiatiques au même titre que les thèmes de la gouvernance
locale et le PCD. C’est là que les animateurs chargés de cette phase doivent se faire appuyer
par des personnes ressources émanant des organismes spécialisés dans le domaine et/ou par
des documents spécifiques, qui traitent les techniques de communication, produits par ces
organismes. On peut même aller plus loin en demandant des appuis particuliers ( ponctuels ou
permanents) de ces organismes pour donner des formations bien structurées aux animateurs
des ONGs et les consultants chargés de l’élaboration des PCDs avant toutes interventions.
Etant donné qu’il y a le Programme des Nations Unies qui traite exclusivement et coordonne
les actions sur le SIDA (ONUSIDA), cette collaboration entre les bailleurs de fonds ne doit
pas poser des problèmes.
Parallèlement à la collecte d’informations pour constituer et mettre à jour la monographie
communale, on doit mener aussi des actions de collecte de données sur la connaissance des
populations concernant le SIDA et des enquêtes sur le comportement de ces populations face
à la maladie. Une collaboration entre l’administration locale et les STD qui sont directement
concernés par la politique multisectorielle de lutte contre le SIDA mené par l’Etat peut être
envisagée et coordonnée avec les ONGs chargées de l’élaboration des PCDs si ces structures
déconcentrées sont suffisamment impliquées dès le début du cycle.
Lors des exercices de diagnostic participatif, ce serait mieux de consacrer un groupe de travail
à part qui traite le feed-back des actions d’Information – sensibilisation – mobilisation sociale
pour identifier les problèmes qui bloquent les actions de sensibilisation dans les villages et au
niveau des communes. C’est clair que dans la plupart des localités des communes rurales, les
populations ont peut être déjà entendu parler de la maladie mais, soit elles n’y croient pas du
tout soit elles ne connaissent pas le fin fond du problème. Ceci peut être aussi la cause de cela.
Le travail de groupe qui traite le SIDA peut se présenter alors comme une séance d’évaluation
de la campagne de communication menée au début de la phase, qui essayera d’en tirer les
recommandations sur les actions concrètes à mener au niveau de la commune et dans les
villages dans ce domaine. La validation des actions à mener doit pourtant se faire en séance
plénière. Cette procédure peut être adoptée tant lors des DP villageois que lors des DP

55
communaux.
Une fois planifiées, les activités identifiées peuvent être priorisées si on ne les laisse pas se
noyer dans les flots d’actions socio-économiques qui pressent les populations dans
l’immédiat. Le principe de parer au plus urgent est toujours adopté dans les exercices de
priorisation, d’où la nécessité de faire une priorisation par thème.
Par ailleurs, l’intégration du thème SIDA dans le processus du PCD se base sur les rôles que
les communes doivent jouer dans la gestion des campagnes de prévention contre le
VIH/SIDA. La façon dont ces campagnes sont gérées actuellement ne favorise pas la
promotion de la bonne gouvernance locale et ne permet pas de faire une évaluation rationnelle
de leurs impacts et effets. Ainsi, il est indispensable de passer d’abord par le procédé décrit
plus haut pour intégrer les actions à mener. C’est le moyen le plus participatif, donc le mieux
adapté au contexte local pour mener la campagne.
Après validation du PCD par les instances communales, le processus de financement des
activités doit passer par les PCDs, quel que soit le bailleur de fonds qui va les financer. C'est-
à-dire qu’au lieu de financer directement les ONGs et Associations locales promoteur de la
lutte contre le SIDA, les bailleurs feront mieux de vérifier si les activités sont identifiées et
priorisées dans les PCDs et si les ONGs et associations demandeurs de financement sont
membres des CDCs. Ceci implique dans la pratique une approbation des dossiers de projet par
les CDCs et par les communes, avec mention des données de référence des activités dans les
PCDs. A la fin des prestations de ces promoteurs, une évaluation participative au niveau de
chaque CDC, ou CDV suivant le niveau d’intervention, doit être exigée par les bailleurs de
fonds, sinon les actions risquent de ne rien avoir comme impact, comme dans certaines
localités figurant dans les expériences des consultants.
Intégration de l’environnement

Bien que l’environnement soit identifié comme un thème transversal, les expériences dans
plusieurs communes rurales d’autres régions, et dans celles visitées par les consultants dans le
cadre de cette étude, les communes qui sont les premiers bénéficiaires des appuis à
l’élaboration des PCDs, les problèmes majeurs concernent surtout la gestion durable des
ressources naturelles et la défense-restauration des sols. Les questions sur les pollutions créées
par le mauvais assainissement des chefs-lieux de commune et le manque d’hygiène publique
sont souvent soulevées lors de l’élaboration des PCDs mais l’intégration de ces thèmes est
déjà classique.
Comme il a été décrit plus haut, il y a des bailleurs de fonds qui s’occupait particulièrement
de la protection et de la gestion durable des ressources naturelles. C’est ainsi que le processus
de sensibilisation et d’information au niveau des villages et des communes doit prendre déjà
en compte cet aspect. Ainsi tout comme le thème SIDA, le traitement de l’environnement
dans toutes les questions de développement abordées durant toutes les phases du PCD est
inévitable, mais le traitement à part de la gestion des ressources naturelles combinée avec la
lutte anti-érosive / défense et restauration des sols est important.
Après les actions d’information / sensibilisation / mobilisation sociale, l’implication des STD
dans la collecte de données pour l’élaboration de la monographie communale est
indispensable. Dès lors dans chaque thème de la monographie, les données qui peuvent servir
de référence dans l’étude des impacts environnementaux des projets identifiés dans ces
thèmes doivent être collectées et représentées, mais les données sur les ressources naturelles
de la commune et celles qui peuvent servir à identifier des sites de lutte anti-érosive et de
défense – restauration des sols doivent être aussi complètes que possible.
L’analyse de ces données doit être effectuée au cours des travaux de groupe lors des séances
de DP communaux. Les DP villageois doivent aussi traiter ces thèmes et faire des

56
priorisations des actions identifiées dans ce par thème. Le DP au niveau de la commune
traitera la synthèse des activités émanant des DP villageois, et complètera les activités grâce
aux analyses des données obtenues par la monographie. Il est incontestable que de tels
exercices demandent des compétences techniques des STD combinées avec celles des
animateurs des ONGs, car en plus des DP classiques, il y a lieu de faire aussi un DP
spécifique des ressources naturelles.
Après la planification il est indispensable de constituer l’environnement comme un axe
stratégique à part pour pouvoir faire une priorisation exclusive des actions liées à ce thème,
même si l’identification et le diagnostic ont été effectués transversalement pour certaines
activités. Il s’agit alors de prendre les aspects environnementaux de toutes les actions
planifiées (si possible) et de les mettre ensemble avec le thème gestion des ressources
naturelles / lutte anti-érosive et défense–restauration des sols pour constituer l’axe
environnement. Il est clair qu’il y aura des activités qu’on ne pourra pas dissocier des activités
en amont dont elles dépendent et on les laisse dans ces thèmes lors de la priorisation.
Le rôle de la commune dans la gestion des ressources naturelles doit être inspiré de la loi
GELOSE même si la commune qui élabore le PCD n’a pas encore appliqué cette loi dans ses
ressources naturelles. Les associations villageoises qui doivent gérer les ressources naturelles
dans le cadre de cette loi (Vondron’Olona Ifotony/VOI) doivent être membres du CDV et du
CDC. Bien sûr, toutes les actions que vont mener ces VOI ou autres associations ayant trait à
la protection et la gestion des ressources naturelles, doivent être identifiées et priorisées dans
le PCD et dérivent des diagnostics participatifs des ressources naturelles. Comme pour le
SIDA, tout financement d’activités concernant l’environnement doit passer par la commune.
Ce qui veut dire que le maire et le CDC doivent approuver tous les dossiers de demande de
financement avant de les soumettre auprès des bailleurs de fonds, y compris toutes les
procédures de constitution et de formation des VOI en vue d’entamer la procédure de dépôt
des documents pour la demande de transfert de gestion. Ce procédé renforcera la volonté de
tous les acteurs locaux à intégrer le thème dans le PCD.

5.3 Phase de mise en œuvre

5.3.1. Le plan d’investissement annuel


Généralement, quand on regarde le budget primitif des communes rurales, la section
investissement ne représente même pas les 15 % des recettes totales de la commune dans les
prévisions (voir en annexe un exemple tiré du compte administratif de la commune rurale de
Mahatsinjony, FianarantsoaII). Or la réalisation est toujours bien au-dessous de ces prévisions
dans le compte administratif des communes. Pour mobiliser des ressources pour
l’investissement communal, il est toujours recommandé par les bailleurs de fonds de faire une
planification participative des Plans d’Investissement Communaux tirés des actions priorisées
dans l’année dans le PCD. Ce document en appui aux dossiers de projet peut être joint au
PCD pour négocier les financements auprès des bailleurs de fonds. De plus, ce plan
d’investissement annuel permet d’intégrer déjà le montant estimé des projets dans le budget,
ou du moins dans le budget additionnel quand l’accord de principe avec les bailleurs sont
obtenus. Cette démarche simplifie beaucoup la tâche du comité exécutif dans l’élaboration de
la section d’investissement du budget et du conseil communal lors de l’approbation du budget
si elle est menée en atelier de PCD, ou du moins avec la présence des techniciens et du CDC.
Le tableau ci-après donne un exemple de la présentation du Plan d’investissement à partir de
la priorisation du PCD.

Axe 1 : ………..

57
Titre du Microprojet 1 : …………………………………

Description Période Coût en PARTICIPATION EVALUEE en FMG Observations


des travaux d’exécution FMG Communauté Commune Bailleurs de
villageoise fonds

Il est évident que le remplissage correct d’un tel tableau demande une certaine compétence
technique et chaque microprojet priorisé doit faire l’objet d’un tableau. Une formation
pratique sur des cas réels de la commune, suivi d’un manuel très simple peut aider les acteurs
locaux du PCD à élaborer eux-mêmes ce tableau.
Comme le Programme ne finance pas la réalisation des Projets, le processus participatif
expérimenté dans le cadre de son appui aux communes se limite à l’élaboration de ce plan
d’investissement annuel et au montage de dossiers de microprojet. On a constaté toutefois que
les animateurs des ONGs dans chaque site devait appuyer activement les communes au
montage des dossiers de projet.

5.3.2. Exécution des projets


Une autre phase d’animation/sensibilisation peut être conduite par le CDC et ses CDVs, avec
l’appui des ONGs au besoin après la finalisation du PCD. Cette animation concerne plus
spécifiquement la participation de la communauté aux apports exigés par les bailleurs. Les
expériences dans ce domaine ont confirmé que la participation des communautés au
financement soit en numéraire, soit en nature n’est jamais un problème quand la transparente
de la gestion du fonds ou des matériaux est convaincante. Si ce n’est pas le cas, cette
participation deviendrait un blocage pour la réalisation de tous les projets à venir.
Deux thèmes de formation sont proposés par les consultants pour améliorer la mise en œuvre
des PCDs au niveau des communes rurales. Les détails sur ces thèmes sont développés sous la
rubrique « Renforcement des capacités pour une meilleure mise en œuvre » du chapitre 6.

5.3.3. Suivi et évaluation


Le principe de participation en terme de suivi et évaluation n’est pas encore très développé à
Madagascar même si les responsables de Projet de développement et de Programme en parle à
chaque formulation de Projet ou Programme. Pourtant, on peut parler carrément d’un système
de suivi-évaluation participatif sans verser dans l’erreur.
Le but principal de ce système est d’associer les bénéficiaires et les responsables communaux
dans le suivi de la réalisation des programmes planifiés dans le PCD tout au long de l’année et
d’effectuer un atelier d’évaluation participative à la fin de l’année.
Comme il a été décrit dans les rubriques précédentes, la participation à outrance n’est pas une
solution dans la société malgache. Le mieux est de laisser la population choisir un membre du
CDV comme un agent de suivi-évaluation villageois. Cet agent désigné par la population doit
quand même bénéficier d’une formation spécifique sur le remplissage des fiches de suivi et
d’évaluation participative. Un manuel ou un guide pratique prévu à cet effet peut être mis à la
disposition du CDV et de l’agent de suivi-évaluation villageois.
Au niveau de la commune, une telle fonction peut être créée et renforcée aussi au niveau du
CDC. Il est évident que le responsable communal de suivi-évaluation doit avoir une

58
compétence technique supérieure à ceux des villages. Pour éviter la déperdition des
compétences et pour que les membres des CDV et des CDC puissent appuyer les responsables
locaux de suivi-évaluation, c’est mieux de dispenser la formation sur le suivi-évaluation
participatif à tous les membres. La méthode en cascade est toujours la plus conseillée dans
une formation pareille mais il faut bien mettre l’accent sur l’aspect pratique. Le formateur doit
accompagner et superviser les premières pratiques sur terrain pour s’assurer que la cascade
n’est pas bloquée à ce niveau.
A la fin de l’année et avant la reprogrammation du plan d’investissement annuel pour l’année
suivante qui peut être accompagnée d’un réajustement éventuel du PCD, un atelier
d’évaluation participative doit être effectué au sein des CDV et du CDC. Ce sont les
responsables de suivi-évaluation qui doivent diriger et animer ces ateliers. La participation de
la population à ces ateliers est souhaitée mais non exigée. Par contre, les responsables
communaux, les STD et tous les membres du CDC et des CDVs doivent faire de leur mieux
pour participer à ces ateliers. Concrètement la finalité de ces ateliers est de remplir une fiche
d’évaluation prévue pour chaque type d’activité (axe d’intervention spécifié dans le PCD) et
les PVs de ces ateliers doivent toujours être accompagné par une fiche de présence des
participants bien distingués par genre et par catégorie ou fonction. Les contenus des fiches de
suivi et d’évaluation sont assez simples pour être à la portée des villageois même, donc les
CDCs ne doivent pas avoir des problèmes dans son utilisation.
Le dépouillement et l’analyse des résultats doivent se faire au niveau des CDCs qui mettra en
place une commission technique élargie associant tous les techniciens locaux concernés par
les projets évalués.
Les résultats de ces ateliers d’évaluation participative doivent servir au pilotage des activités
de la commune dans la mise en œuvre du PCD. Tous les outils et formes de renforcement de
capacités associés à ce système de suivi-évaluation participatif ont été déjà testés dans
d’autres régions de Madagascar, et même au niveau international, et les résultats ont été
encourageants. Les promoteurs du Processus d’élaboration et de mise en œuvre du PCD
comme le Programme DAP1 sont conseillés d’expérimenter ce système pour diversifier les
expériences malgaches et en tirer les meilleures pratiques.

5.3.4. Le renforcement des capacités des responsables locaux


En principe, l’exécution des projets de mise en œuvre et la gestion de toutes les activités que
la commune aura à mener doivent se conformer aux normes des institutions publiques. Le
Programme a déjà renforcé les capacités des responsables locaux sur les procédures de gestion
et d’administration des affaires communales avant de procéder à la planification participative.
Comme il a été déjà décrit au cours de ce rapport, un certain nombre d’outils ont été élaborés
et des activités d’appui et de formation ont été réalisés.

L’avantage de ces dispositions réside dans le fait que les outils, appuis et formations ainsi
dispensés concernent la connaissance et la maîtrise de la réglementation nationale en matière
de gestion/administration communale, sans ou avec le PCD. Donc, les acquis restent valables
pour toute collectivité décentralisée, mais non seulement pour les communes qui veulent faire
des investissements spécifiques financés à partir des PCDs. Ainsi, la portée de ces appuis et
renforcements de capacités peuvent donc aller au-delà des champs d’action du Programme.
Mais pour l’avenir, ce serait intéressant d’étendre ces renforcements de la gestion des affaires
communales jusqu’aux processus d’appel d’offres et de passation de marchés pour axer un
peu plus les appuis dans la réalisation et la mise en œuvre du PCD.
De telles expériences ont été testées dans d’autres localités et on a constaté que les partenaires
financiers potentiels pour les communes s’intéressent particulièrement à celles qui font des

59
efforts de transparence dans la mise en œuvre du PCD. Si les organismes internationaux ont
tendance à imposer leurs procédures de passation de marchés c’est que les institutions
bénéficiaires comme les communes n’ont pas encore montré des systèmes fiables qui existent
pourtant, mais c’est l’application et le moyen de contrôle à posteriori qui font défaut.
En effet, la connaissance et le respect des règlements en matière de marchés publics devraient
être développée et adaptée au profit des maires et autres responsables communaux concernés
au niveau de toutes les communes rurales qui disposent des PCDs. Les formations à dispenser
dans ce sens devraient être organisées dans le cadre de l’appui à la gouvernance au moyen des
instruments de formation tels que des manuels bien adaptés au niveau de compréhension des
responsables des communes rurales. La recherche de financement en la matière devrait
constituer un des principaux axes stratégiques des institutions d’appui aux communes.

5.4 Les outils et les structures à renforcer et à mettre en place


Dans le cadre de ses activités, le Programme a toujours recommandé aux ONGs de mettre en
place un Comité de Développement Communal (CDC) et les Organisations de la Société
Civile (OSC) dans chaque commune. Avec la mise en œuvre de ces structures tout au long du
processus du PCD, la nécessité de leur mise en place s’est faite sentir par tous les
responsables communaux qui ont eu des entretiens avec les consultants. C’est dans ce
contexte que le CDC s’est imposé comme un élément indispensable pour la qualité de mise en
œuvre du PCD dans le concept du développement communal. Dans la perspective de
« l’après-Programme », il est nécessaire de prévoir des dispositions au niveau de ces deux
structures.

5.4.1. Au niveau des OSCs


Le dynamisme des OSCs dépend largement de l’efficacité des campagnes de sensibilisation et
d’information effectuées par les animateurs des ONGs. La personnalité du président des
associations et la bonne volonté coopérative des membres de bureau jouent un rôle
prépondérant dans ce dynamisme. Le pouvoir et la légitimité de ces OSCs conditionnent
l’adhésion de la population, mais ils sont aussi tributaires des facteurs socioculturels qui ont
cours au niveau de leurs lieux d’implantation. Il se trouve dans certaines localités que la
discipline et les contraintes appliquées au sein de ces structures soient acceptées sans trop de
résistance par la population, ce qui se répercute sur l’efficacité et le bon fonctionnement de
l’OSC. Par contre, dans d’autres localités, l’emprise de ces structures est moins évidente.
Cette situation est facilement vérifiable par le défaut de mobilisation de la population lors des
réunions organisées avec l’appui des ONGs et par le mauvais état et la dégradation des
équipements censés être gérés par ces organisations.
De multiples expériences sur l’appui socio-organisationnel ont confirmé que les populations
villageoises sont plus faciles à organiser que celles du chef-lieu de chaque commune. En outre
les projets issus des PCDs implantés au niveau des chefs-lieux des communes sont toujours
mieux gérés par les responsables communaux. Pour s’assurer du bon fonctionnement des
projets dans les villages, il est mieux d’organiser les populations à se regrouper autour de ces
réalisations ou activités de développement. Ces structures doivent être impérativement
formalisées et membres des CDVs pour qu’elles puissent faire apparaître leurs activités dans
le PCD. La formalisation de la structure et son implication dans le PCD sont leur garantie de
reconnaissance par les institutions de financement qui peuvent les appuyer dans la mise en
œuvre de leurs projets. Or il est clair que sans activité qui suscite l’intérêt des membres,
n’importe quelle structure n’a aucune chance de pérennisation. Il en découle que le CDV doit
alors se constituer comme une sorte de comité de gestion de terroir qui regroupe toutes les
structures de développement villageoises.
Quant aux OSCs au niveau communal, la formalisation ne constitue pas une contrainte dans la

60
mesure où ces structures sont généralement implantées dans une zone plus proche des
autorités compétentes, mais c’est surtout la faible cohésion sociale dans les chefs-lieux des
communes qui pose des problèmes pour la pérennisation. Ces structures seront alors mieux
organisées et auront plus de chance de pérennisation, si elles se constituent comme des
groupements socio-professionnels. C'est-à-dire que les membres doivent se regrouper autour
d’une ou des activités professionnelles et génératrices de revenu en général, les activités
sociales étant assurées par le CDC. Comme ces groupements socio-professionnels seront
membres d’office du CDC s’ils le veulent, et implantés dans un lieu plus accessible par les
bailleurs de fonds et des ONGs, elles n’auront pas beaucoup de difficultés à devenir des
structures pérennes.
De ce fait il est préférable que les OSCs femmes soient présentes en même temps au niveau
des chefs-lieux ces communes et dans les villages. Cette option a l’avantage de mieux
représenter la Femme à chaque niveau et assurer une meilleure intégration soit des
microprojets identifiés et gérés par les groupements féminins, soit des microprojets qui visent
à alléger les charges causées par la pauvreté sur la femme, des aspects de l’approche genre du
PCD. L’idéal est d’avoir un regroupement sous forme d’union ou de fédération d’associations
au niveau de la commune. Les structures villageoises et communales conservent leurs
identités et objectifs respectifs à leurs niveaux mais le regroupement facilite l’appui technique
et la recherche de financement pour les activités programmées par et pour les OSCs femmes
dans le PCD. On peut aussi envisager une démarche inverse. Si le groupement féminin est
déjà constitué au niveau de la commune avant la création des OSCs femmes dans les villages,
ce qui est le cas dans certaines communes visitées par les consultants, il serait mieux de créer
des ramifications villageoises de cette structure communale pour mieux capter les besoins des
femmes dans ces localités et pour mieux intégrer les projets féminins dans le PCD. La
formalisation de la structure et le financement des activités programmées seront plus aisées
dans ce cas parce qu’on n’aura qu’une grande structure en face des autorités administratives et
des bailleurs de fonds. Il s’agit seulement de veiller à ce qu’il n’y ait pas de dérive
individualiste des dirigeants dans la représentation de la structure, ce dont le CDC peut bien
baliser facilement avec les représentants de chaque village dans ses membres.

5.4.2. Au niveau des CDCs


En premier lieu, dans une planification qui se veut être participative, il est indispensable
d’étendre les structures comme les CDCs et les OSCs au niveau des villages pour faciliter la
capture des aspirations réelles de toutes les entités dans ces villages.
Le renforcement du CDC pour en faire un organe de consultation et d’appui social / technique
permanent afin de renforcer les capacités de programmation et de réalisation des programmes
de la commune est la seule garantie de durabilité des actions de cette structure. De l’autre
côté, on a déjà développé tout au long de ce rapport les problèmes auxquels les CDC des
communes appuyées par le Programme ont du faire face. En effet, pour que ces structures au
puissent être durables et pérennes, il faut mettre en place un système de financement réaliste
de la structure pour éviter les expériences malencontreuses de certains Projets/Programmes où
cet aspect n’a pas toujours été assuré, aboutissant à une déperdition des acquis. C’est la
détermination et la précision des relations CDC/Commune qui conditionne en grande partie le
mode de financement envisageable pour le CDC. Deux scénarii peuvent être envisagés dans la
perspective de sa pérennisation.
- Premier scénario : le CDC est une structure inhérente à la commune
Cette option a l’avantage de la facilité relative de la mise en place du CDC par simple arrêté
communal. Le financement de son fonctionnement doit être assuré par le budget de la
commune ou bien c’est la commune qui doit trouver des appuis pour financer cette structure.
Dans ce premier scénario, on peut envisager que le CDC conserve toutes ses fonctions dans le
61
processus du PCD. Si une telle fonction est considérée comme pertinente durant la phase
d’appui du Programme, par contre elle risque de ne pas être tout à fait adéquate à terme
compte tenu de la confusion de rôles observée déjà. De plus, dans la perspective du retrait du
Programme, les problèmes financiers du CDC risquent d’être aggravés dans la mesure où il
n’y a pas eu jusqu’à maintenant des dispositions préparatoires pour renforcer la recette des
communes. Toute stratégie de retrait des appuis techniques ou financiers devrait donc se
pencher sur ce problème crucial pour permettre au CDC de conserver sa fonction actuelle
dans le PCD. Toutefois, il faut reconnaître que l’issue est étroite dans le mesure où les
responsables communaux eux-même ne voient pas d’un bon œil les contributions financières
des communes comme ressources principales du CDC. L’autre option serait le dégagement
total du CDC de l’organigramme de la commune, tout en conservant ses fonctions mais ayant
un statut d’appui technique aux communes.
- Deuxième scénario : le CDC est indépendant de la commune
Dans ce cas, le CDC doit se structurer dans le cadre d’un statut et s’organiser suivant un
règlement intérieur pour que sa légitimité et sa légalité soient reconnues et pour que son
action soit efficace. Il n’est pas nécessaire d’instituer le maire ou les conseillers communaux
comme membres d’office, même à titre d’honneur, du CDC car une telle situation risque de
semer la confusion dans les esprits comme cela s’est vérifié dans les localités visitées par les
consultants et dans d’autres régions. Cependant, comme le CDC doit impérativement
travailler en symbiose avec la commune, il est important de prévoir que le maire et/ou les
membres du Comité Exécutif aient un droit d’accès et de parole dans ses réunions, sauf si les
membres en décident autrement à l’unanimité et de manière ponctuelle. Ni le maire, ni les
membres du Comité Exécutif n’auront le droit de vote lors de ces réunions.
Même si le CDC est une Structure non inhérente à la commune ses statuts et règlement
intérieur doivent être suffisamment précis pour éviter l’empiètement de rôles et de
responsabilité avec la commune, d’une part, et pour qu’il ne devienne pas une entrave à la
commune. Sa mise en place et ses rapports avec la commune doivent faire l’objet d’un arrêté
communal pour garantir l’accord du Maire et l’aval du Conseil Communal. Ces Statuts et RI
doivent être suivis de l’élaboration d’une sorte de TdR bien précis, à mettre en référence et à
annexer à l’arrêté communal relatif à la constitution du CDC.
Cette option nécessite un travail assez laborieux dans la mise en place mais possède
l’avantage de réduire considérablement les conflits de compétence avec la commune, de
s’assurer de son objectivité dans la priorisation des actions et de sa continuité même si le
maire change. Elle assurera la continuité des actions de développement et « la survie » des
acquis du PCD lors d’une alternance de la gestion dans la commune car cette option
encouragera une plus large diversification des membres (notamment les opposants d’opinion
du Maire et du conseil communal) par rapport au premier scénario.

On peut aussi dans ce même scénario envisager le CDC comme un prestataire privilégié de la
commune, lié par un contrat ou une convention avec elle et agit comme un bureau de maîtrise
d’œuvre pour le PCD.
Le financement du fonctionnement des CDCs dans ce scénario peut ne pas être extrait des
ressources internes des communes. La demande d’appui auprès des bailleurs de fonds pour le
fonctionnement de cette structure est plus aisée par rapport au premier. On pourra même
envisager un système d’émargement du CDC sur les fonds de financement des différents
projets issus du PCD sur la base d’un pourcentage convenu au préalable avec la commune et
les bailleurs de fonds. Ainsi, le CDC sera en quelque sorte « payé » au prorata du volume des
projets financés, c'est-à-dire en fonction du degré de mise en œuvre du PCD. En d’autres
termes, le CDC sera payé en fonction des services qu’il a rendu à la commune.

62
Ce mode de financement ne pose pas de problème s’il est déjà mentionné clairement dans les
dossiers de demande de financement. Si les bailleurs de fonds accordent le financement, ça
veut dire qu’ils n’ont aucune objection sur le principe. S’il y a une crainte de refus du
financement à cause de ceci, la commune peut toujours trouver d’autres alternatives, comme
l’intégration du pourcentage dans les apports bénéficiaires. Sur d’autres plans, la durabilité et
la pérennité des CDCs dans les deux scénarii doivent prévoir quelques dispositions :
- l’extension des ramifications des CDCs au niveau des villages qui n’en sont
pas encore pourvues ;
- l’engagement par chaque CDC de fournir un service périodique obligatoire
prescrit dans le cadre d’un contrat qui le lie avec la commune et repris au
niveau d’un PTA et des programmes périodiques de travail, pour faciliter
l’exercice de suivi et d’évaluation effectué régulièrement par le Maire et le
Bureau Exécutif ;
- la poursuite et le renforcement de la formation des CDCs dans différents
domaines techniques et notamment, en matière de montage des dossiers de
projet, gestion et suivi des infrastructures communales ;
- le recadrage des formations du CDC dans le sens de la formation de formateurs
pour assurer la pérennisation des structures villageoises ;
- l’inscription comme dépense obligatoire de la charge de fonctionnement du
CDC dans le budget annuel de la commune, et le renforcement de l’intégration
effective des CDCs aux divers échelons des structures communales avec un
texte qui prévoit également la distinction de son rôle avec celui des
responsables communaux, dans le cas du premier scénario.

5.4.3. Pour une meilleure intégration des structures déconcentrées


Pour une promotion de bonne gouvernance locale, il est indispensable d’impliquer les
structures décentralisées et les institutions déconcentrées à la fois. Ceci suppose qu’à chaque
niveau décentralisé de prise de décision, il faut toujours une structure déconcentrée qui
l’appuie. Il est indispensable d’associer les décideurs locaux des STDs à chaque phase du
PCD si on veut garantir la cohérence et la qualité technique de la planification, surtout vis-à-
vis des politiques sectorielles de l’Etat.
Comme toutes les instances locales de décision de ces services se trouvent au niveau des
fivondronana, il s’agit de trouver un moyen d’articuler les structures impliquées dans le PCD
avec elles. La décision sur l’affectation du personnel émane par exemple de la CISCO et du
SSD pour les enseignants et pour le corps médical, et ce sont aussi les services qui veillent au
respect de la politique ministérielle sur les stratégies de mise en place des infrastructures. On
doit les associer depuis les actions de sensibilisation et de mobilisation sociale jusqu’à la mise
en œuvre des projets, en passant par les différentes formations sur le PCD, la mise en place
du CDC, l’élaboration ou la mise à jour de la monographie communale et les différentes
étapes de la planification. Il ne s’agit pas de chercher à les inviter personnellement à toutes les
phases mais de les responsabiliser parfois mais.
La question qui se pose alors est « comment les responsabiliser dans chaque phase ? »
STD - Phases de préparation

Durant la phase d’Information/Sensibilisation/ Mobilisation sociale, les STD peuvent être


responsabilisés dans deux aspects. Premièrement, la technique de communication
interpersonnelle doit prioriser le contact des STD et du Sous-Préfet en plus des contacts de

63
personnes clés qui ont été faits. Ce contact préalable les informera déjà sur les grandes lignes
du Processus d’élaboration du PCD et les expliquera comment ils seront impliqués. Ceci
facilitera la communication de groupe dans chaque commune et village grâce à l’implication
des structures administratives qui ont déjà des emprises dans ces localités. D’ailleurs, dans
toutes les approches utilisées en animation de développement, la gestion des susceptibilités
des personnes clés fait partie des principes fondamentaux. Deuxièmement la plupart des
radios et TV FM locales sont sous la responsabilité du Sous-préfet et même si ce sont des
stations privées, il est toujours responsable du contrôle de légalité du système. Une bonne
prise de contact à ce niveau avec une première explication des tenants et aboutissants du
processus du PCD sera un atout pour les animateurs chargés de la communication médiatique.
Ainsi, l’insertion des programmes d’information concernant la gouvernance locale et le PCD
deviendra une responsabilité de la sous-préfecture. La qualité technique pourra ainsi
bénéficier de la compétence des animateurs titulaires de la station conjuguée avec celle des
animateurs du PCD.
Lors de la mise en place du CDC, l’intégration des personnels des STD et de l’Administration
dans cette structure serait mieux adaptée si on a l’aval de leurs supérieurs hiérarchiques. Des
expériences antérieures ont montré que cette option permettra dans l’avenir d’éviter ou de
résoudre les conflits éventuels entre les structures de développement mise en place ou les
structures décentralisées et les structures déconcentrées de l’Etat. On peut même dire que les
blocages ne viendront plus de ce côté, s’il y en aura, étant donné que les représentants des
STD dans le communes travaillent sous l’ordre et la supervision des représentant au niveau
des fivondronana.
Il va de soi que l’invitation des STD, surtout les représentants au niveau des communes et des
fivondronana lors des sessions de formation des Responsables communaux et des CDC sur
les démarches du PCD achèvera de les rendre totalement responsables, même à titre
consultatif, de la bonne marche et de la qualité technique de l’élaboration et de la mise en
œuvre de ce PCD. Ils pourront même jouer le rôle de facilitateur et des ateliers communaux
en complémentarité avec les animateurs des ONGs qui ne possèdent pas souvent les
technicités requises pour certains domaines. Cette stratégie procurera alors la qualité
multidisciplinaire de l’encadrement qui a manqué lors de ces ateliers.
STD - Phases d’élaboration

En toute priorité, les STD et les autorités administratives locales sont incontestablement les
mieux placés pour fournir et analyser les informations qui vont constituer la Monographie
communale. Les réalités sur terrain ont montré que la non implication de ces acteurs depuis le
début du processus (phases préparatoires) n’ont pas facilité la collecte des données au niveau
des communes et des villages. On a même constaté que cela a affecté la qualité des données et
n’a pas facilité l’analyse lors du diagnostic participatif. D’habitude, même si les PCLS (dans
le contexte des PCDs qui ont fit l’objet de cette étude) et les agents au niveau des communes
sont les responsables directs de la collecte de ces données dans leurs localités respectives, la
synthèse et le stockage se font officiellement à l’échelon fivondronana. Ce qui veut dire que,
réglementairement les données nécessaires pour constituer la monographie communale
doivent être collectées en grande partie auprès des STD à ce niveau. D’ailleurs, les communes
auront forcément besoin du concours de ces services lors de la mise à jours de leurs
monographies après le départ des animateurs des ONGs.
Le Diagnostic Participatif, la Planification et même la Priorisation demande toujours des
travaux de groupes ou de commissions qui sont déterminés en fonction des axes ou thèmes
abordés lors des ateliers communaux. Il est évident que l’idéal est d’avoir des techniciens
spécialisés en la matière pour chaque thème technique afin qu’ils puissent baliser et faciliter
les discussions mais non pour imposer leurs points de vue.

64
La validation (ou l’adoption) du PCD par le Conseil Communal, l’étape finale de son
élaboration, ne doit pas être effectuée sans l’assurance de la faisabilité technique des projets
inclus là dedans. Cette analyse de faisabilité (qui reflète en grande partie la qualité du PCD)
peut être effectuée par les Organismes d’appui, comme le PNUD, durant leur intervention,
mais à terme, ça doit être les techniciens locaux, les STD, qui doivent s’en charger. Il serait
mieux alors de les impliquer, voire même renforcer leurs capacités au besoin, dans cette tâche
dès le début.
STD - Phases de mise en œuvre

Tout comme la Monographie communale, l’élaboration des dossiers de projet à soumettre


auprès des bailleurs de fonds ne peut se faire sans les qualités requises et sans techniciens.
L’octroi des fonds dépend en totalité de la qualité technique de ces dossiers et la plupart des
bailleurs n’osent même pas investir sur un projet quelconque sans consulter l’avis du
ministère compétent. Comme le développement local est déjà presque institutionnalisé à
Madagascar, le ministère se réfère toujours, en principe, aux avis de leurs responsables locaux
dans ces situations. Un avis favorable des STD au niveau des fivondronana serait alors
considéré comme une garantie technique des dossiers de projet.
Comme on a déjà vu précédemment, le suivi et l’évaluation technique de la réalisation des
projets inclus dans le PCD demandent une certaine compétence technique des CDCs. L’appui
des STD durant cette phase sera indispensable si on veut s’assurer de la qualité des
équipements fournis à la population.
En somme, l’implication des STD et des autorités administratives locales dès le début du
processus évitera toute forme de blocage de leur part tout au long du processus. En outre,
cette stratégie facilitera l’exercice et garantira la qualité technique du PCD.

5.4.4. L’Intercommunalité et la région


L’existence de l’Organisme Public de Coopération Intercommunale ou OPCI dans la province
de Fianarantsoa a agréablement surpris les consultants lors de la visite dans cette localité.
L’instauration de cet OPCI est des besoins collectifs des communes riveraines du chemin de
fer Fianarantsoa – Manakara.
En effet, les structures de tels genres méritent d’être étudiées à fonds pour en tirer les
avantages qui pourront faciliter la mise en œuvre des PCDs. Si on ne cite que la promotion de
la gestion des intérêts communs, l’aménagement des espaces communs entre deux ou
plusieurs communes, la coordination des actions de développement économique et social, et
la représentation des intérêts communs auprès de l’administration, de divers organismes ou
des bailleurs de fonds, on peut dire que ces avantages ne sont pas négligeables.
Il faut relever que malgré la qualité de son PCD, une commune ne pourra jamais résoudre tous
ses problèmes avec cet outil. Il y a toujours des ressources ou des équipements dont la
responsabilité ne relève pas d’une seule commune. D’habitude, de tels éléments, comme les
pistes, les lycées et les forêts et lacs constituent des éléments clés du développement
communal mais une commune à elle seule ne peut pas les gérer, réhabiliter ou construire et
l’inclure dans son plan d’investissement annuel. La résolution des problèmes de cet ordre
nécessite le regroupement des communes autour des intérêts communs, comme cet OPCI de
l’axe Fianarantsoa – Manakara. L’ouverture à l’intercommunalité, c'est-à-dire la prise en
compte des problèmes et les solutions sur les éléments qui impliquent plus d’une commune à
la fois, lors de l’élaboration des PCDs fournira déjà les premiers éléments d’un plan de
développement intercommunal, la principale raison d’être de l’OPCI.
Avant d’appuyer et animer les communes à prendre la décision de mettre en place un OPCI
dans une région, il faut connaître les principales obligations créées par cette démarche.

65
La mise en place de l’OPCI

Le texte réglementaire de 1999 dispose que l’OPCI a un statut d’Etablissement Public à


caractère Administratif (EPA) jouissant de la personnalité juridique et de l’autonomie
administrative et financière. Elle a pour caractéristiques essentielles de recueillir l’adhésion
volontaire de ses membres et de pouvoir se substituer aux communes composantes dans les
domaines de compétence qui lui sont reconnus par les statuts. En d’autres termes, l’OPCI
fonctionne comme une commune et une fois que les communes membres y ont adhéré, elles
ne sont plus considérées comme compétentes dans les secteurs et les actions à vocation
intercommunale qui sont visés dans le plan de développement de l’OPCI.
Dans ces conditions, l’OPCI devrait être une structure opérationnelle mais non seulement un
espace de concertation et de dialogue. Mais elle a l’avantage de pouvoir intégrer cette dernière
fonction dans le cadre de ses organes.
Les problèmes potentiels auxquels l’OPCI doit faire face

- Les problèmes d’ordre politique :


On a constaté par expérience qu’une tendance vers la constitution d’un OPCI entre quelques
communes regroupées autour de l’appartenance politique des Maires et des Présidents de
Conseils Communaux risque de l’affaiblir.
Par contre, un OPCI qui est traversée par les divergences et conflits de nature politique et
idéologique peut être réduit à l’inutilité si on ne fait pas attention. En outre, il faut se méfier
des emprises effectuées par les autorités politiques ou administratives supérieures qui ne sont
jamais absentes quand il s’agit des initiatives ou des dispositions prises ou à prendre au sein
de l’institution.
En général, l’OPCI est confronté à un défi auquel les communes ne sont pas habituées : celui
d’assurer un partenariat horizontal entre les communes elles-mêmes pour aboutir à des
réalisations communes et concrètes en comptant d’abord sur leurs propres ressources. Dans
ces conditions, les relations entre les communes composantes de l’OPCI diffèrent donc des
relations séculaires de nature verticale qu’elles avaient avec les autorités de tutelle. Cette
nouvelle pratique pourra avoir du mal à s’implanter.
- Les problèmes de fonctionnement de l’OPCI :
Comme pour la plupart des structures novatrices, le problème crucial de l’OPCI est d’ordre
financier. Pour le moment, les ressources sont surtout constituées par des cotisations des
membres au prorata de l’importance de chaque commune. Or, les cotisations ne sont pas
toujours honorées de manière régulière. Ce qui entraîne souvent des difficultés dans le
fonctionnement de l’institution, notamment pour la rémunération d’un secrétaire comptable.
Par ailleurs, les difficultés de constitution des apports bénéficiaires au niveau communal
se répercutent également au niveau de l’OPCI compte tenu des difficultés financières
rencontrées souvent par les communes rurales
Bref, pour un démarrage efficace de l’OPCI, il convient dès le début d’effectuer un
diagnostic en vue d’élaborer une stratégie et un plan d’actions adéquates pour souder et
renforcer les liens entre les communes afin de promouvoir une véritable coopération
intercommunale bénéfique aux populations. Après la mise en place d’un plan de
développement intercommunal, les responsables de cette institution devraient s’efforcer de
lancer des campagnes de lobbying auprès de l’administration et de divers bailleurs de fonds
pour diversifier le financement des programmes d’actions communes, préalablement
identifiés et esquissés.

66
Le schéma de développement régional

Tout comme le cas de l’OPCI, la mise en place d’un schéma de développement régional
nécessite la mise en place au préalable d’une structure qui doit servir de support à ce schéma,
à l’instar du CDC pour le PCD. De telles expériences nationales ont été identifiées par les
consultants dans la région d’Anosy et celle du Menabe mais le problème est que ces structures
ne sont pas encore pourvues d’un support juridique et formel. Le problème de financement du
fonctionnement de la structure persiste jusqu’à ce niveau. Si on veut mettre en place de telles
structures, il importe de combler d’abord le vide institutionnel au niveau des régions. La
structure d’appui au développement régional peut être mis en place par décret ou arrêté en
prévoyant dès le début le mode de financement de son fonctionnement.
Il est toutefois conseillé de mettre un comité de développement régional (CDR) qui regroupe
à la fois les élus et les techniciens. Une sous-commission interne séparera ces deux entités où
les élus élaborent et décident des actions à mener mais les STD et les techniciens « privés »
approuvent techniquement et assurent le secrétariat.
Pour le schéma de développement, si les PCDs sont bien élaborés, il doit y avoir des activités
ou des problèmes dont la résolution ne peut pas se faire au niveau local. Ces aspects du PCD
doivent servir de piste de diagnostic avant tout avec le cadrage du schéma avec le DSRP.

VI. CONDITIONS DE PERENNISATION DES APPROCHES DEVELOPPEES

Le principe de gouvernance locale initié et mis en place par le Programme DAP1 par le
biais du processus du PCD dans le sud de Madagascar constitue un concept qui intègre aussi
bien la conception, l’élaboration, la mise en œuvre que l’évaluation des actions à entreprendre
au niveau local. Les conditions spécifiques de la pérennisation des approches participatives
utilisées ont été déjà largement développées antérieurement. A titre récapitulatif, la durabilité
devrait être confirmée à chaque niveau et dans plusieurs secteurs.

6.1 Le renforcement des structures mises en place


Le renforcement des structures et des compétences doivent être mis en place rapidement pour
conforter et pérenniser les mécanismes participatifs qui sont déjà bien lancés aussi bien au
niveau des communes que des villages (CDC, CDV, OSC…).
Le renforcement consiste essentiellement à confirmer et préciser les diverses responsabilités
de ces structures dans leurs fonctions par la clarification de leurs rôles et attributions au sein
de la commune surtout et dans les villages au besoin. Des documents pratiques et simples qui
leur donne une sorte de « Termes de référence » sur leurs missions respectives dans les
processus pourra bien faciliter les choses. Il faut aussi avoir l’assurance que les divers
documents et outils mis à leur disposition soient bien utilisés et bien compris. Il s’agit donc
d’une simple opération de revue que le Programme peut effectuer et éventuellement quelques
réajustements de ces outils si le besoin se fait sentir.

6.2 Amélioration de l’appropriation des différents outils mis en


place
Les outils fournis par le Programme pour tous les acteurs et structures qui agissent à la
réalisation des PCDs sont les suivants : Guide du PCD, le PCD, Divers documents de
formation. L’idéal est de pouvoir faire une revue pour s’assurer du degré d’appropriation de
ces différents outils au niveau des responsables et au niveau de la population. Certes, ceux qui
ont bénéficié des activités de renforcement de capacités du Programme ne manquent pas de
faire valoir leurs connaissances mais il faut aussi reconnaître que les titulaires ceux-ci ne

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peuvent pas prévaloir leurs connaissances s’ils sont pas reconnus, acceptés et suivis dans leurs
conseils et leurs directives. Tout ceci nécessite que leurs rôles et attributions soient bien
assimilés et compris par une frange dynamique de la population. Ainsi, l’approche
participative ne dépend pas uniquement des responsables formés par le Programme mais
devrait irradier tout le milieu humain qui doit en faire l’apprentissage et l’application.
Une démarche utilisant des techniques qui ne sont pas trop coûteuses serait très utile pour une
revue interne par l’équipe du Programme du degré d’appropriation des mécanismes
participatifs au niveau des associations paysannes. Cela permettrait de revoir :
• Les démarches / approche dans la planification participative ;
• L’animation, l’organisation et la gestion des structures mises en place ;
• Le degré d’assimilation des outils fournis par le Programme ;
• La pratique du suivi-évaluation participatif.
Les membres des CDCs et les responsables communaux et les responsables des OSCs femme
ont déjà reçu des formations dans ce sens. Mais la revue consiste à faire un sondage sur de
simples fiches-questionnaires les avis et opinions des personnes concernées. Ceci permettra
de servir de base de travail pour tous organismes ou entités (ONGs, STD, ..) qui voudront
bénéficier des expériences du PNUD en prenant la relève pour renforcer et pérenniser
l’expérience si le Programme ne pourra plus le faire.

6.3 Le renforcement de la gestion et entretien des équipements


Même si le Programme ne finance pas la réalisation des projets du PCD, l’appui à la gestion
et entretien des biens publics peut faire aussi de la culture de la bonne gouvernance. Certes,
les organismes qui financent ces projets peuvent déjà programmer la mise en place des outils
nécessaires pour l’entretien des équipements qu’ils vont fournir, mais il y a aussi des bailleurs
de fonds potentiels qui ne font que fournir les équipements et le reste est à la charge des
communes. On peut envisager des directives techniques simplifiées sous forme de manuels ou
simplement appuyer la mise en place d’une commission technique, soit eu niveau de la
commune, soit au niveau du CDC qui seront les premiers interlocuteurs des intervenants qui
veulent renforcer les capacités communales dans la gestion et entretien des équipements et
biens publics.

6.4 Renforcement des capacités pour une meilleure mise en œuvre


Les formations qui ont été dispensées à l’endroit des bénéficiaires du Programme tout au long
du processus ont déjà fait l’objet d’une analyse des consultants précédemment. Il en est sorti
que la méthode en cascade est la plus appropriée, eu égard au volume de temps disponible,
mais l’accompagnement des premières applications sur terrain par les consultants formateur
doit être une priorité absolue si on veut que la cascade ne soit pas bloquée à un certain niveau.
La clarification des rôles et du financement du fonctionnement des structures mises en place
comme les CDCs doit être envisagée : par qui et comment ? Des pistes de réflexion ont été
développées dans ce rapport. La faisabilité a été décortiquée, il s’agira alors de les appliquer
par touches successives pour voir comment les adapter aux contextes de la zone.
Par ailleurs, si le degré de mise en œuvre des projets est faible, le processus du PCD risque de
ne plus intéresser les administrés, donc il y aura moins de participation même si après un
temps assez long il y aura des bailleurs de fonds qui sont identifiés. Ceci veut dire que le
processus ne sera plus suffisamment approprié par les bénéficiaires pour promouvoir le
développement local. Des thèmes de renforcement de capacités spécifiques pour la mise en
œuvre peuvent être programmés pour permettre aux communes de décoller de la passivité

68
habituelle dans lesquelles elles ont tendance à rester si elles n’ont pas la capacité de négocier
directement auprès des bailleurs de fonds.
On peut citer le thème « Mécanismes d’audience publique » qui a déjà fait ses preuves dans la
province de Mahajanga où les communes ont pu négocier d’elles-mêmes le financement des
projets prioritaires dans leur PCD auprès des bailleurs de fonds grâce à la formation des
responsables communaux sur ce thème. La formation consistait à apprendre aux responsables
communaux comment négocier avec succès les projets auprès des bailleurs de fonds
nationaux ou internationaux. Les bénéficiaires de la formation n’étaient pas obligés de
connaître les langues étrangères pour recevoir les financements.
En complément à ce thème il est incontestable de fournir aux STDs, CDCs et aux
responsables communaux des techniques de montage de microprojet. On peut aussi le faire en
session de formation dispensée par des consultants spécialisés en la matière et avec un
document de support qui contient les canevas de dossiers exigés par tous les bailleurs de
fonds potentiels.
Finalement, il est toujours préférable que les communes fassent preuve de transparence dans
le lancement des réalisations après obtention des fonds. Ceci ne manquera pas de susciter la
confiance des bailleurs de fonds. Il s’agit d’envisager la promotion de la gestion locale des
appels d’offres et des contrats de prestation relatifs à la mise en œuvre des projets du PCD. Le
principe est de mettre en place un comité d’appel d’offres et de passation de marchés au
niveau de la commune qui sera formé sur les réglementations de passation de marchés publics
à Madagascar. Les expériences dans ce domaine ont montré que ces règles ne diffèrent pas
beaucoup des règles des organismes internationaux comme la banque mondiale et le PNUD.
L’exigence de transparence est la même et il y avait même des possibilités d’adapter ces
règles avec les contextes des communes rurales. Il est peut être nécessaire de signaler que
certains bailleurs de fonds, comme l’Union Européenne, s’intéressent beaucoup à ce
processus et privilégient les communes qui montrent des preuves de volonté et de capacité
dans ce domaine.

VII. QUELQUES RECOMMANDATIONS SUR LES MESURES A PRENDRE PAR


RAPPORT AUX DEMARCHES PROPOSEES

Comme dans tout programme ou projet, le retrait de l’appui technique et financier qui est
pourtant appelé à être ponctuel laisse un vide qui devra être comblé par la relève des acteurs
appuyés durant la phase d’intervention. Pour le programme de mise en place du PCD ces
acteurs auront pour fonction d’apporter leur encadrement, leur assistance technique et leur
appui pour assurer la durabilité de cet exercice même si le PNUD ne sera plus là. Les
contributions attendues de ces différents acteurs ont déjà été décrites tout au long de ce
rapport. Des suggestions ont été déjà formulées pour identifier, situer et renforcer leurs rôles
respectifs aux divers échelons dans le mécanisme du PCD institué grâce à l’appui du
Programme, mais il convient de mettre l’accent sur quelques points ci-après.
Les quelques acquis et contraintes ainsi que les leçons tirées de l’expérience du PNUD en
élaboration et mise en œuvre des PCDs observés par les consultants les ont amené à proposer
les quelques recommandations ci-après afin de s’assurer de la durabilité des acquis,
d’améliorer les faiblesses et aboutir à une démarche et à des outils réplicables.
Si on veut s’assurer de la pérennisation du CDC il faut envisager dès maintenant au
financement de son fonctionnement, sinon les communes vont laisser tomber cette structure
au premier problème qui surgira : des deux scénarios proposés dans les conditions de
durabilité de ces structures la deuxième qui met le CDC en dehors de l’organigramme
communal est mieux adaptée.

69
Sur le document du PCD : étant donné que les PCDs sont des documents universels et que le
Programme DAP1 du PNUD priorise l’appui à la gouvernance locale mais non le
financement et la réalisation de projets, il est urgent de coordonner les exigences des
intervenants en développement local, en terme de contenu des monographies communales qui
sont appelées à donner un cliché des réalités communales.
Sur un plan plus global, d’autres activités qui ne dépend pas beaucoup de la commune sont
recommandées .

7.1 Clarification institutionnelle et financière du rôle de l’Etat


La démocratie locale a été identifiée et possible grâce aux mécanismes participatifs
développés pour l’élaboration des Plans Communaux de Développement comme un élément
indispensable du développement local. Elle a permis la prise en compte des différents acteurs
locaux en terme de contraintes, d’atouts, d’enjeux, d’aspirations et des priorités de
développement. L’expérience du Programme DAP1 a montré la capacité de mobilisation et
d’organisation des communes dans la prise de décision sur des choix de priorités à des
échelles appropriées, et la gestion des investissements et des réalisations.
Toutefois, il y a deux facteurs qui limitent actuellement cette expérience. Les résultats et
acquis sur la mise en place et la mise en œuvre des PCDs auraient été plus importants s’ils
s’étaient développés dans un contexte financier et institutionnel plus adapté.
• Le processus de déconcentration n’a pas été effectué en parallèle à la décentralisation.
Les STD au niveau des communes sont presque inexistants, ne permettant pas à ces
dernières de tirer profit de l’expertise des services de l’Etat à tous les échelons ; la
politique de développement local ne sera mise en œuvre avec succès sans le
déploiement effectif à l’échelle communale des services techniques déconcentrés de
l’Etat et de son service administratif ;
• Le processus de décentralisation fiscale et financière est encore très faible en raison du
retard de l’application des textes sur les réformes sur la fiscalité locale le financement
du développement local ; plusieurs ministères (éducation, santé agriculture, etc.) sont
encore réticents pour transférer leurs ressources aux communes et de ce fait, les
bailleurs de fonds ont du mal à prendre des risques avec les collectivités locales ;
Eu égard au degré d’acquisition de capacités actuelle dans les communes, les consultants ont
jugé nécessaire de donner les recommandations suivantes :
• Le soutien du Programme ou d’autres organismes à la restructuration de
l’administration provinciale et locale de l’Etat pour développer, entre autre, des
programmes de formations des fonctionnaires sur leurs missions vis-à-vis des rapports
avec les collectivités décentralisées
• La clarification des rapports entre les communes et toutes les structures déconcentrées
de l’Etat pour éviter les éternels conflits de pouvoir et de compétence.
• L’appui à la régularisation des transferts financiers pour les investissements locaux
afin de renforcer les communes dans la relance des économies locales ;

7.2 Information – sensibilisation – mobilisation sociale, par des


professionnels
Les consultants ont jugé trop hasardeux de confier l’étape Information / sensibilisation /
mobilisation sociale aux ONGs locales. Etant donné la capacité de ces organisations locales à
Madagascar, elles ne possèdent pas encore les capacités techniques requises pour mener à
bien cette phase qui est déterminante dans la réussite du Processus du PCD. Il est impératif de

70
confier cette phase cruciale et décisive sur la qualité de la suite de l’intervention à des
professionnels, comme des consultants individuels ou des bureaux d’études spécialisés dans la
matière. Il est même recommandé de collaborer avec des organismes de financement
spécialisés dans certains domaines comme le SIDA. L’idéal est d’avoir un groupe de
consultants pluridisciplinaires pour cette phase. Leurs compétences doivent toucher la
communication et la gouvernance locale.

7.3 L’appui aux ONGs locales


Dans la perspective de la fin de l’appui du Programme, les ONGs jouent un rôle important
dans sa stratégie. Or d’après les faits constatés sur terrain, des ONGs manquent encore de
capacités suffisantes pour assurer la relève. Il serait mieux de les renforcer encore plus sur la
maîtrise des détails de la planification participative locale qui ont été développés dans ce
rapport et sur la rédaction de rapports qui peuvent être exploités à fond pour appuyer les
communes. Un appui en matériel de transport adéquat et bureautique serait nécessaire pour
certaines d’entre elles si la possibilité peut s’offrir. On pourra gérer ces appuis avec des
contrats ou des conventions spécifiques avec le PNUD à leurs niveaux et au niveau du
collectif des ONGs à Madagascar auquel les ONGs locales doivent s’affilier si elles veulent
pérenniser leurs acquis.

7.4 Renforcement des fonctions communales


En attendant les actions de l’Etat concernant la déconcentration effective de ses services
techniques jusqu’au niveau des communes, celles-ci doivent trouver de solutions. Comme il
est très évident que tous ces appuis fournis par le Programme nécessite une certaine
compétence technique au niveau du maire pour les assimiler, or les Maires sont des élus qui
ne possèdent pas forcément ces compétences, il est indispensable que les communes soient
dotées de Services Techniques avec des Agents ayant les compétences requises que le Maire
ne possède pas. On peut envisager une commission technique au sein du CDC mais cette
option a la faiblesse que les agents ne seront pas sous les ordres du Maire. Il serait mieux de
situer ce service technique communal dans un point bien défini sur l’organigramme de la
commune. Le service doit être totalement sous les ordres du Maire.
Ce service aura comme fonction d’appuyer le comité exécutif de la commune dans
l’exécution des tâches à caractère technique qui pourraient être transférées par l’Etat ou qui
sont engendrées par les appuis des partenaires comme le PNUD. Il doit être considéré comme
un service permanent au même titre que les secrétaires d’état civil. De ce fait, il est également
conçu pour assurer la continuité entre deux équipes s’alternant à la gestion de la commune
afin d’éviter les ruptures et la déperdition des acquis notamment en matière de formation,
d’expérience et de constitution des données communales. Enfin, ce service peut aussi servir
d’interface entre la commune et le CDC d’un côté, les intervenants extérieurs et les Services
Techniques Déconcentrés (STD) de l’autre côté.
Le Service Technique Communal (STC) peuvent intervenir être responsable des dossiers de
projet qu’il aura à monter avec le concours du CDC et les STD pour la mise en œuvre du
PCD.

Le point faible de cette option est évidemment le risque de toute pratique de clientélisme ou
de népotisme qui n’est pas à exclure. La mise en place d’un tel service doit être balisée de
près avec toutes les procédures de recrutement qui exigent la transparence et l’objectivité.
Les problèmes liés aux fonctions de ce service sont de trois ordres :
o La charge budgétaire relative au salaire des agents qui sera jugée par la commune

71
comme non supportable ;
o Les candidats répondant au profil technique requis sont très rares dans les communes
rurales éloignées et isolées. Il importe donc de bien adapter les TdR des agents de ces
services aux contextes de la commune ;
o La stabilité de l’emploi des agents de ce service qui est liée aux changements de
mandat au niveau du maire et du bureau exécutif. Pour que leur fonction ne soit pas
tributaire de la situation politique, on peut envisager de lui donner un statut analogue à
celui du secrétaire d’état civil de la mairie qui est un fonctionnaire. Pour éviter toute
dérive qui pourra nuire à cette initiative, il est donc recommandé de prévoir une
disposition contractuelle de ces agents avec des obligations de résultats bien précis.

72
VIII. ANNEXES

Annexe.1 Termes de référence des consultants


Annexe.2 Calendrier de mission des consultants sur le terrain
Annexe.3 Budget primitif 2003 de la commune de Mahatsinjony

73
Annexe.1 Termes de référence des consultants

TERMES DE REFERENCE
Des consultants chargés du travail de capitalisation des expériences dans le domaine
de l’élaboration et de la mise en œuvre des Plans Communaux de Développement
(PCDs)

I – CONTEXTE
Depuis quelques années, les communes et leurs démembrements (Fokontany, quartiers, villages …) se
trouvent au centre des actions de développement menées par les Projets, Programmes ou Organismes
d’aide au développement. Ces derniers ont contribué, à titre principal ou accessoire, à la mise en place
d’un système de planification des actions de développement au niveau des communes, à travers
l’encadrement et la participation au processus d’élaboration des Plans Communaux de
Développement.
La diversité des approches adoptées au départ, et la divergence des résultats obtenus ont amené ces
institutions, sur initiative de quelques unes d’entre elles à entreprendre un travail de concertation en
vue de l’harmonisation de la méthodologie d’élaboration des PCDs. Cette initiative a abouti à la
conception et à la vulgarisation – sous l’égide du département ministériel en charge de la
Décentralisation, du Développement des Provinces Autonomes et des Communes – d’un « Guide
d’élaboration d’un Plan Communal de Développement » en 2002.
Malgré la spécificité des objectifs de chaque institution, cet outil a permis de mettre en place
un cadre de référence commun à tous les Projets, Programmes ou organismes intervenant
au niveau des communes.
Toutefois, en dépit de ces efforts d’harmonisation, il est à noter que jusqu’à ce jour, aucune
institution – même le ministère en charge des communes – ne dispose de données
complètes et mises à jour sur le nombre exact des communes disposant déjà de PCDs ainsi
que celles dont l’élaboration est en cours.
En outre, pour certaines communes, un point d’interrogation demeure quant à la mise en
oeuvre de leurs PCD c’est-à-dire quant à l’usage dont elles font de cet outil une fois qu’il est
élaboré.
II – LES ACQUIS
A part l’harmonisation de la méthodologie, suite à la vulgarisation du Guide sus indiqué, un
certain nombre de points positifs sont considérés comme des acquis en matière
d’élaboration et de mise en œuvre de Plan Communal de Développement.
Plan Communal de Développement – outil de planification participative :
La démarche participative appliquée durant le processus de conception et d’élaboration du PCD fait
que ce dernier devient un outil intégrant une bonne partie des priorités de la population de la
commune, planifiées sur une période donnée.
PCD - instrument de référence dans les négociations avec les bailleurs de fonds :
Les principaux bailleurs de fonds ayant conditionné le déblocage de leur financement par la
mise en place préalable d’un système de planification au niveau de la commune, le PCD –
accompagné de dossier de projets – est devenu un instrument de référence dans les
négociations avec les organismes de financement.
L’élaboration du PCD, facteur de mobilisation sociale :
Le processus d ‘élaboration du PCD commence par une phase d’information, de
sensibilisation et de mobilisation sociale dans le but d’intégrer dans ce processus toutes les
entités existant dans la commune, à savoir les élus et les notables locaux, les autorités

74
traditionnelles, les composantes de la société civile et les opérateurs privés. Lorsque cette
phase est réalisée, la suite du processus d’élaboration du PCD se présente comme une
occasion, une opportunité pour toutes ces entités de participer aux réflexions et actions
visant le développement de la commune.

III – LES CONTRAINTES


Une fois le PCD élaboré, les analyses tirées des expériences passées ont permis de mettre
en évidence un certain nombre de contraintes dans la mise en œuvre dudit PCD, c’est –à-
dire dans la réalisation des actions de développement qui y sont prévues.

III .1 – L’insuffisance des ressources propres des communes


Si certains bailleurs n’exigent, pour le financement des projets des communes, que des
apports en nature ou en main d’œuvre, certains autres présentent des exigences en apports
financiers plus importants par rapport aux facultés contributives des bénéficiaires.
L’insuffisance des ressources financières propres de la communes constitue, dans ce cas,
une contrainte majeure quant à la réalisation des actions de développement prévues dans le
PCD. Plusieurs facteurs concourent à cette faiblesse des ressources propres mais d’une
manière générale, on peut relever les cas suivants :
La défaillance du système de recouvrement des impôts, taxes et tous les prélèvements à
caractère fiscal qui se manifeste par la faiblesse de l’organisation et du mécanisme de
recouvrement, par l’insuffisance du personnel, par la méconnaissance de la législation et de
la réglementation y afférentes lorsqu’elles existent. Cette situation est aggravée par la
prédominance du secteur informel comme c’est le cas dans la plupart des communes
rurales.
Le poids de la tradition sur les ressources financières propres de la commune :
Certains actes qui, pratiqués en temps normal, devraient être soumis à une imposition et
donc constitueraient une source de revenus pour la commune, ne peuvent pas l’être compte
tenu des traditions locales ( comme le « lofo »∗ dans certaines régions du sud-est de
Madagascar et d’autres pratiques dans le sud …).
Ces pratiques traditionnelles séculaires, bien que ponctuelles, ont des impacts importants
sur l’économie de la commune et ses ressources financières.
Il est toutefois important de noter que les traditions ne sont pas toujours les mêmes dans
toutes les régions de Madagascar alors que les problèmes de ressources financières est
omniprésent dans toutes les communes.

III .2 – L’insuffisance des informations sur les opportunités ou les possibilités de


financement

Pour certaines communes géographiquement isolées ou éloignées des chef-lieux des provinces,
l’origine de la difficulté de la mise en œuvre du PCD réside dans l’insuffisance des informations sur

∗ dans le sud-est de Madagascar, le lofo est une pratique


ancestrale que l’on peut observer pendant les funérailles. Les
parents et les proches amis du défunt présentent à la famille
de celui-ci des bœufs, par dizaines voir centaines et que l’on
abat pendant les cérémonies funéraires. Si la taxe d’abattage
est clairement prévue par les règles fiscales, aucune
imposition n’est appliquée dans de telles circonstances.
75
les possibilités ou opportunités de financement à la disposition des responsables communaux. Or le
financement de plusieurs dizaines de projets de chaque commune nécessite l’intervention et la
contribution de plusieurs bailleurs de fonds.

III .3 – Les conflits de compétences entre les autorités locales


Les conflits de compétences qui subsistent entre les élus locaux (les maires, les membres
du conseil communal) d’une part et les représentants (sous-préfet, délégués administratifs)
du pouvoir central d’autre part, constituent des conditions défavorables à une mise en
oeuvre efficace du PCD. Ces conflits se manifestent par des confusions et des démissions
dans l’accomplissement de certaines taches vitales pour la commune. L’exemple du
recouvrement des impôts fonciers et la collecte de certaines ristournes sur les produits
locaux en constituent une illustration fréquente.
Cette situation, qui touche la majorité des communes rurales prive celles-ci de ressources
financières importantes.
Ces conflits proviennent, entre autres, de la contradiction ou de la méconnaissance des
règles juridiques en vigueur. Une communication parfois défaillante entre les différents
niveaux d’autorités hiérarchiques ne favorise pas en outre l’harmonisation des relations de
travail.

IV – OBJETIFS DE LA MISSION
La mission a pour objectifs (i) la capitalisation des leçons tirées des expériences dans le domaine de
l’élaboration et de la mise en œuvre des PCDs, en vue de l’amélioration de l’approche et de la
démarche méthodologique y afférente, (ii) l’amélioration et le renforcement des impacts des activités
réalisées dans le cadre de l’élaboration et de la mise en œuvre des PCDs.

V – CONTENU DE LA MISSION
Les prestations à confier aux consultants consistent à
1 – Présenter une synthèse des expériences des différentes institutions dans le domaine de
l’élaboration et de la mise en œuvre des PCDs en mettant en évidence :
Les principaux acquis aussi bien au niveau de la démarche méthodologique adoptée qu’au niveau des
impacts des actions entreprises (présenter des illustrations concrètes et des analyses de cas de
communes) ;
Les contraintes et/ou obstacles tout au long du processus d’élaboration et de mise en œuvre des PCDs ;
Documenter cette synthèse par la présentation des communes qui ont connu des réussites réelles dans
le domaine et celles qui n’ont enregistré que des résultats trop moyens.

Dans la présentation des acquis et des contraintes/obstacles , les consultants doivent mettre en relief
les spécificités socio-culturelles et économiques des régions où sont situées les communes composant
l’échantillon étudié.

2 – Présenter des solutions et recommandations par rapport à toutes les contraintes et


obstacles identifiés ainsi que des orientations à suivre en vue de :
améliorer et de consolider la méthodologie d’élaboration et de mise en œuvre des PCDs,
développer de nouveaux axes d’activités tels que la consolidation des PCDs dans l’optique
de l’élaboration de Plan de Développement Régional.

76
3 – Présenter les démarches méthodologiques à adopter pour assurer une meilleure
intégration des questions multi-sectorielles et des thèmes transversaux (genre,
environnement, SIDA, …) dans les différentes phases d’élaboration et de mise en œuvre des
PCDs.

VI – PRODUITS / RESULTATS ATTENDUS


Les consultants auront à présenter les produits suivants :
Un rapport intérimaire qui présente notamment la synthèse des expériences des différentes
institutions dans le domaine de l’élaboration et de mise en œuvre des PCDs, les
recommandations par rapport aux faiblesses, aux contraintes et obstacles identifiés, aux
nouveaux axes d’activités à développer, à l’intégration des thèmes transversaux dans le
processus d’élaboration et de mise en œuvre des PCDs,
Un rapport final intégrant les recommandations de l’atelier de validation des propositions des
consultants.

V – ORGANISATION ET MODALITES
Durant la réalisation de leur mission, les consultants travailleront en étroite collaboration
avec le Comité de suivi qui en assurera la supervision et le suivi de l’avancement des
travaux,
Le travail des consultants sera basé sur un échantillon de communes décidé avec le
Programme PNUD – DAP1,
L’intervention des consultants comprendra un atelier de restitution des travaux et de
validation des recommandations qu’ils présenteront.

VI – DUREE DE LA MISSION
La durée de la mission est fixée à UN (1) mois. Cette durée court à partir de la date de la
signature du contrat de prestations de services.

VII – PROFIL DES CONSULTANTS


L’équipe de la mission comprendra :
• Un spécialiste en économie de développement ayant des fortes expériences dans le
domaine de l’élaboration et du suivi de la mise en œuvre des Plans Communaux de
Développement,
• Un spécialiste en finance communale ayant des connaissances approfondies des
communes rurales.
• Un anthropologue ou sociologue ayant des connaissances approfondies des sites
d’intervention du Programme PNUD – DAP1

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Annexe.2 Calendrier de mission des consultants sur le terrain

Date Lieux visités Activités


9 décembre 2003 Tana - Fianarantsoa

10 décembre 2003 Fianarantsoa - Tuléar

11 décembre 2003 Tuléar ville Réunion avec Responsables ONG Mazava

12 décembre 2003 Visite des communes de Réunion avec Responsables communaux et


Tsianisihe, Ankilimalinike et membres de CDC Ankilimalinike
Ankililoaka Entretien avec le Maire d'Ankililoaka
13 décembre 2003 Tuléar - Fianarantsoa

14 décembre 2003 Fianarantsoa - Manakara

15 décembre 2003 Manakara Ville Réunion avec Responsables ONG FAF

16 décembre 2003 Commmunes de Bekatra et Réunion avec Maire de Bekatra, Conseils


Ambahatrazo communaux et membres du CDC
Réunion avec Responsables communaux et
membres de CDC Ambahatrazo
17 décembre 2003 Manakara - Fianarantsoa

18 décembre 2003 Fianarantsoa ville Réunion avec responsables de l'ONG


Miaramivoy
19 décembre 2003 Communes de Mahatsinjony et Réunion avec Responsables communaux et
Ambalakely membres de CDC Mahatsinjony et
Ambalakely

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Annexe.3 Recettes prévisionnelles 2003 de la commune de Mahatsinjony
Nom de la commune : MAHATSINJONY

Année fiscale : 2003


MONTANT
Nb de
Type de ressource
Section Type de budget Chapitre Nomenclature Budget Primitif Budget Add. Réalisé observation mois de
retard
Fonctionnement I Impôts directs 1 250 000 Recette locale
Fonctionnement II Impôts indirects 2 975 000 Recette locale
Revenus du domaine et des
Fonctionnement III 4 080 000 Recette locale
services
Produits divers et
Fonctionnement IV 14 020 000 Recette locale
accidentels
Produits des ristournes, des
Transfert de fonds
Section I Fonctionnement V prélèvements et des 500 000
(Gouv)
contributions
Subventions - Fonds de
Fonctionnement VI 60 000 000 Subvention de l'Etat
concours
Fonctionnement VII Avances
Produits de réalisation des
Fonctionnement VIII biens Immobiliers et des
valeurs mobilières
Fonctionnement IX Recettes additionnelles 421 054 Recette locale
TOTAL SECTION I 83 246 054
Investissements sur fonds
Investissement X 12 486 908 Recette locale
propres de la collectivité
Investissement XI Subventions d'équipement
Participation à des travaux
Investissement XII
d'équipement
Section Investissement XIII Emprunts
II
Investissement XIV Aliénations

Investissement XV Immobilisations pour sinistrés


Recouvrements des prêts et
Investissement XVI
avances à terme
Investissement XVII Divers
TOTAL SECTION II 12 486 908
Source :
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