Compétence en droit administratif

Le droit public français repose sur la notion de compétence. Une

compétence peut faire l'objet d'une délégation de pouvoir

Les pouvoirs exercés par l'administration sont devenus, avec le

développement de l'État de droit, des compétences, c'est-à-dire des
aptitudes à agir définies par le droit. Selon l'expression classique, la
compétence d'un organe administratif est l'aptitude qui lui est
reconnue par le droit pour accomplir des actes juridiques au
nom d'une collectivité administrative.

Dans notre système juridique, un agent administratif ne peut prendre

une décision exécutoire que s'il a été investi de la compétence utile.
En termes plus simples, un agent ne peut pas prendre n'importe quel
acte, il doit avoir une habilitation légale : il doit être compétent.

Les règles qui définissent les compétences des autorités

administratives sont le plus souvent formulées dans des textes
constitutionnels, les lois et les règlements. Mais ces règles ont aussi
parfois un caractère purement jurisprudentiel. C'est le cas parfois des
règles qui définissent les compétences des fonctionnaires de fête ou
des règles qui définissent le parallélisme des compétences en matière
d'acte contraire [1].

C'est encore l'importance de la notion de compétence qui explique le

caractère très rigoureux des règles qui dominent la matière. La
méconnaissance des règles de compétence est constitutive d'une
illégalité d'ordre public, c'est-à-dire que celle-ci peut être soulevée
d'office et à tout moment par le juge dans des actions contentieuses.
La jurisprudence, par ailleurs, interprète strictement les règles de
compétence.

Les modalités de l'illégalité pour incompétence

Les variétés d'incompétence

On distingue quatre points de vue qui permettent de déterminer la

compétence de l'autorité administrative et de classer les formes
d'incompétence.

L'incompétence personnelle ou rationnæ personæ

Cette incompétence concerne le problème des délégations.

L'incompétence matérielle ou rationnæ materiæ

Il en est ainsi lorsqu'une autorité administrative a pris une décision

qui relevait du domaine de la compétence d'une autre autorité[1]. Par
exemple, une autorité administrative empiète sur la compétence
d'une autre autorité administrative, voire sur la compétence du
législateur ou de l'autorité judiciaire.

Le plus souvent, il y a incompétence lorsqu'une autorité

administrative prend une décision dans un secteur qui relevait d'une
autre autorité administrative. On doit ici tenir compte des règles de la
hiérarchie: l'autorité inférieure ne doit pas en principe empiéter sur la
compétence de l'autorité supérieure, et inversement[2].

Enfin, il se peut que l'agent ait méconnu sa propre compétence

(incompétence négative)[3].

Certains vices de procédure sont assimilés par la jurisprudence à de

l'incompétence. C'est le cas d'un gouvernement qui n'aurait pas
respecté l'obligation de demander un avi, simple ou conforme, d'une
institution.

L'incompétence territoriale ou rationnæ loci

Il y a incompétence territoriale quand un agent prend une décision en

dehors du ressort territorial qui lui est attribué[4], soit que l'autorité se
trouve dans un autre lieu que celui où elle devrait signer, ce qui est
très rare, soit qu'elle décide relativement à des affaires étrangères à
sa circonscription.

L'incompétence dans le temps ou rationnæ temporis

Une autorité administrative ne peut exercer sa compétence qu'à partir

de son investiture et ne peut pas l'exercer au delà de sa
désinvestiture. On admet cependant, pour des raisons pratiques, que
jusqu'à l'installation d'un successeur, une autorité administrative
puisse exercer une compétence limitée. C'est pourquoi un
gouvernement démissionnaire peut, jusqu'à l'installation d'un
nouveau gouvernement, expédier les affaires courantes (théorie des
affaires courantes)[5].
L'incidence de certaines théories sur l'illégalité pour incompétence

Certaines théories aggravent l'illégalité pour incompétence, ou

l'atténuent.

Il faut d'abord faire état de la théorie de l'inexistence

La théorie de l'inexistence nous met en présence d'une distinction

entre l'usurpation de fonction et la simple incompétence.
L'incompétence au sens strict se traduit par un empiétement de
fonction. Il y a ingérence d'une autorité administrative dans les
attributions d'une autre autorité administrative.

L'usurpation de fonctions est beaucoup plus grave : l'usurpateur est

celui qui a accompli un acte d'administration sans titre, sans qualité.
La doctrine voit des usurpations de fonction dans le fait pour une
autorité administrative de s'immiscer dans des fonctions tout-à-fait
différentes des siennes. Ce serait par exemple l'exercice par une
autorité administrative de compétences qui relèvent de l'autorité
juridictionnelle.

La différence est très importante car l'usurpation de pouvoir donne

lieu à application de la théorie de l'inexistence : l'acte accompli par
l'usurpateur n'est pas seulement illégal, il est inexistant. Il en résulte
sur le plan contentieux que la constatation pourra en être faite aussi
bien par le juge judiciaire que par le juge administratif, même si les
délais sont écoulés. Le Conseil d'État a admis la théorie de
l'inexistence à propos d'une usurpation de fonction dans l'arrêt Rosan
Girard[6].

Deux théories atténuent le vice d'incompétence

Il s'agit de la théorie des circonstances exceptionnelles et la

théorie de l'apparence. Il arrive en effet, à l'inverse de l'hypothèse
précédente, que les actes d'administration soient accomplis par des
agents qui n'ont pas la compétence légale, et que ces actes soient
considérés comme réguliers.

1- Il en est ainsi lorsqu'on se trouve en présence de circonstances

exceptionnelles. Ce sont alors l'intérêt général, les exigences de
l'ordre public et celles des services publics qui peuvent expliquer que
certains organes, dépourvus de compétence, puissent quand même
accomplir des actes d'administration. Il s'agit généralement d'assurer
le fonctionnement des services publics dans des périodes troublées,
où les autorités régulières sont absentes ou inactives. On admet
même que de simples particuliers puissent accomplir des actes
administratifs [7].
 2- La notion d'apparence a été invoquée pour justifier la régularité
d'actes accomplis par des agents que les administrés avaient pu
légitimement, de bonne foi, considérer comme valides. On sait qu'en
droit privé, la Cour de cassation a permis de considérer comme
valides les mariages célébrés à Montrouge par un agent public
dépourvu de qualité[8]. De la même façon que la Cour de cassation, le
Conseil d'État a considéré comme légal un paiement effectué à une
personne installée dans les locaux de l'administration et dont il était
impossible de suspecter l'incompétence.

L'idée d'apparence intervient aussi dans les cas d'actes accomplis par
des fonctionnaires dont la nomination a été annulée. La
jurisprudence considère que les actes de ceux-ci restent valables[9].

Notes et références
1. Conseil d'État 17 décembre 1948 Azoulay : RDP 1949 p. 76
(empiétement du gouvernement sur la compétence du
législateur)
2. Conseil d'État 28 octobre 1949 Yasry : Dalloz 1950 p. 303
3. Conseil d'État 2 octobre 1964 Wallut : RDP 1965 p. 108 à
propos d'un agent qui s'était estimé lié par un avis consultatif
4. Conseil d'État 27 janvier 1950 Perrin : p. 64
5. Conseil d'État 4 avril 1952 Syndicat régional des quotidiens
d'Algérie : RDP 1952 p. 1029
6. Conseil d'État 31 mai 1957 Rosan-Girard
7. Conseil d'État 5 mars 1948 Marion : Dalloz 1949 p. 147
8. Cour de cassation 7 août 1883 : Dalloz 1884 I p. 5
9. Conseil d'État 2 novembre 1923 Association des
fonctionnaires de l'administration centrale des postes : Rec.
p. 748»
Les critères jurisprudentiels de la dévolution des compétences au
profit des juridictions judiciaires

Les litiges liés à l'occasion de relations qui ne mettent en oeuvre que des relations de droit
privé sont jugés par l'autorité judiciaire.
Ainsi, par exemple, le recours contre un état exécutoire émis par l’administration en vue du
paiement d'une créance qui se rattache à des relations de droit privé relève du juge judiciaire :
- C.E. 26 juillet 1991, SARL Geremont, n°79847
- CAA Douai, 5 mai 2004, Société Normat, n°00DA00059
La compétence du juge judiciaire est admise sous réserve d'une éventuelle question
préjudicielle relative à la légalité des actes administratifs.
Par principe le juge judiciaire est :

Le garant de la liberté individuelle

Placement d'office ; Hospitalisation d'office (art.L.3213-1 du code de la santé
publique) La répartition des compétences s’opère selon la nature du litige :
 la régularité de la décision administrative ordonnant le placement d'office est
appréciée par la juridiction administrative
 La nécessité d'une mesure de placement d'office en hôpital psychiatrique est
appréciée par la juridiction judiciaire
 Les conséquences dommageables de cette décision, y compris celles qui
découlent de son irrégularité sont réparées par l'autorité judiciaire :
- T.C. 22 mars 2004, M. D… c/centre hospitalier spécialisé de la Sarthe,
n°3341
- C.E. 1° avril 2005, Mme Sylviane L…, n°264627
 la décision par laquelle le préfet met fin à une hospitalisation d’office a le
caractère d’une mesure de police administrative dont il appartient à la
juridiction administrative, qui ne porte pas atteinte à la liberté individuelle,
d’apprécier tant la régularité que le bien-fondé :
- T.C. 26 juin 2006, Conflit sur renvoi du tribunal de grande instance de
Paris ; Président du Conseil de Paris c/ Préfet de police de Paris, n°3513

Le gardien de la propriété privée :

- T.C. 6 mai 2002, M. et Mme B., n°3287

 Il n'appartient qu'au juge judiciaire de connaître de conclusions tendant à ce

que soit ordonnée la démolition d'un immeuble édifié sans permis de
construire :
- C.E. 4 février 1998, Association de défense des propriétaires et habitants de
Lourdes, n°189554

Le juge administratif est compétent s'agissant d'obtenir la démolition d'un

ouvrage public implanté irrégulièrement :
- CAA Lyon, 18 décembre 2003, Commune de Veurey-Voroize, n° 03LY00122
 La dépossession du propriétaire d'un élément de son droit de propriété
constitue une emprise irrégulière qui est réparée par les juridictions de l'ordre
judiciaire :
- T.C. 15 décembre 2003, Eurl Franck Immobilier c/ Communauté des
communes "Les Châteaux", n°3378
- T.C. 21 juin 2004, SCI Camaret c/SIVOM de la région d'Issoire et des
communes de la banlieue sud-clermontoise, n°3400
- T.C. 29 octobre 1990, préfet de Saône et Loire, n°02628

 Le contentieux pécuniaire de l’expropriation relève du juge judiciaire ; en

effet, la décision de payer les indemnités et les modalités d’exécution de cette
décision constituent des actes d'exécution de l'ordonnance d'expropriation ; ils
ne sont pas détachables de la phase judiciaire de la procédure d'expropriation :
- C.E. 1° décembre 1965, SCI Gérard de nerval,
- C.E. 31 janvier 1969, M. C…, n°70386
- C.E. 22 février 1978, M. D…, n°09559
- C. Cass. 10 août 2002, n°

La réparation des préjudices subis par les propriétaires de bien expropriés et

qui résultent directement des opérations d’expropriation sont réparés par le
juge judiciaire :
- T.C. 5 juin 2002, M. et Mme D…, n°3291
- T.C. 9 juin 1986, M. de D…, n°02410
Mais la contestation sérieuse de la régularité d’un acte administratif, unilatéral
ou synallagmatique oblige le juge judiciaire à faire constater l’irrégularité par
le juge administratif. Tel est le role de la question préjudicielle.

 le contrat par lequel une commune achète un bien immobilier constitue en

principe un contrat de droit privé. Ce même si la vente résulte de l'exercice du
droit de préemption urbain (art.L.213-1 à L.213-18 cu.) Le juge
administratif n’est donc pas compétent pour connaître de conclusions tendant à
la condamnation de la commune au paiement d’une indemnité à raison du
paiement tardif du prix d’acquisition du bien préempté :
- C.E. 21 avril 2000, société Foncier Immobilier Lyonnais, n°180325

 Les juridictions judiciaires ont compétence pour réparer la voie de fait. La voie
de fait existe dès que (et seulemnt dès que !) l'administration :
soit a procédé à l'exécution forcée, dans des conditions irrégulières, d'une
décision, même régulière, portant une atteinte grave au droit de propriété ou à
une liberté fondamentale,
soit a pris une décision ayant l'un ou l'autre de ces effets à la condition
toutefois que cette dernière décision soit elle-même manifestement
insusceptible d'être rattachée à un pouvoir appartenant à l'autorité
administrative :
- T.C. 19 janvier 2004, société CLPK Aircraft Funding c/Aéroports de Paris,
n°3386
 Recouvrement des créances publiques : il n'appartient pas à la juridiction
administrative d'apprécier la validité en la forme d'un acte de poursuites,
quelle que soit la nature de la créance dont il tend à assurer le recouvrement :
- C.E. 30 décembre 2003, M. Salah M..., n° 255383
  les tribunaux judiciaires sont seuls compétents pour connaître des litiges
relatifs aux demandes de rétrocession formées en application de l’article L. 12-
6 du code de l’expropriation pour cause d'utilité publique, y compris pour
apprécier si les biens expropriés ont effectivement reçu une affectation
conforme à celle définie dans l’acte déclaratif d’ utilité publique :
- T.C. 23 février 2004, commune d’Auribeau-Sur-Siagne, n°3381
Réserve étant faite, évidemment, des questions préjudicielles touchant à
l’interprétation ou à la validité des décisions administratives relatives à
l’affectation des biens expropriés.

Juge de l'état et de la capacité des personnes :

Encore que les exemples suivant s'appuient sur des textes, ceux-ci ne sont que la
concrétisation législative ou réglementaire du principe (mais il existe des exceptions) :
 Nationalité : compétence judiciaire, art.29 code civil.
- C.E. 22 mars 1974, Lo M., p.206
- C.E. 3 avril 1991, S., n°107544
- C.E. 17 mars 1995, S., n°130791
- CAA Nantes, 30 décembre 1999, M. Moussa S…, n°99NT00272
- C.E. 27 juillet 2005, G… , n° 267084
 Etat civil (art.L.311-2 code de l’organisation judiciaire) : d'une manière générale
l'activité des officiers d’état civil relève du juge judiciaire (art.L.311-2 code de
l’organisation judiciaire). Par suite les requêtes relatives au fonctionnement des
services de l'état civil, lesquels sont placés sous le contrôle de l'autorité judiciaire, ne
relèvent pas de la compétence de la juridiction administrative ; par exemple à propos
d'une faute du maire agissant en qualité d’officier d’état civil :
- C.A. Dijon, 4 février 2003, T.-H. c/ G.
o Délivrance des livrets de famille (D. du 15 Mai 1974) :
- T.C. 17 juin 1991, Mme M.., n°02650
o Mariage
 Refus de célébrer un mariage : C.E. 27 février 2004, M. Bruno J…, n°
257067
 décisions du Président de la République prises en vertu de l’article
164du code civil (décisions indissociables des questions d’état relatives
au mariage lui même) :
- C.E. 12 octobre 2005, Mlle P… et M. S…, n°64446
 décisions du garde des sceaux et du ministre de la défense prises en
vertu du 3° de l’art.3. de la loi du 28 novembre 1957 (décisions
indissociables des questions d’état relatives au mariage lui même) :
- C.E. 25 octobre 1963, sieur C…, n°56773
o Refus de recevoir un acte de reconnaissance de paternité : C.E. 17 mai 2002,
M. Hassan A…, n° 240284
o Pacte civil de solidarité (loi n° 99-944 du 15 novembre 1999 ; décret n° 99-
1089 du 21 décembre 1999) : la décision d'irrecevabilité d’une déclaration de
pacs prise par le greffier du tribunal d'instance ou des agents diplomatiques et
consulaires n'a pas le caractère d'un acte administratif dont la juridiction
administrative serait compétente pour connaître :
- C.E. 23 mai 2003, M. Michel B…, n° 248982,
o Certificat de vie : en délivrant un certificat de vie le maire, qui atteste ainsi
qu'un de ses administrés est en vie à la date à laquelle il se présente devant lui,
 agit en qualité d'autorité administrative au nom de l'Etat : ce certificat n’est
donc pas un acte de l’état civil. Les litiges nés de la délivrance d'un certificat
de vie relèvent de la compétence de la juridiction administrative :
- CAA Paris, 12 octobre 2004, Land de Rhénanie du Nord Westphalie c/
Commune d'Issy les Moulineaux, n° 03PA04687
o Extrait d'acte de naissance : T.C. 14 février 2005, M. Claude R… c/ commune
de Saint-Quentin, n°3401

Juge du fonctionnement du service public de la justice judiciaire :

Les actes qui se rattachent a l’exercice de la fonction judiciaire ne relèvent pas de la
compétence du juge administratif. Les agents des administrations peuvent prendre des
actes qui sont détachables des procédures judiciaires, le juge administratif est alors
compétent pour connaître des litiges nés de tels actes. La décision qui n'est pas
détachable des procédues judiciaires relèvent des tribunazux judiciaires.

 Globalement : l'indépendance de l'autorité judiciaire implique que les

juridictions de l'ordre judiciaire soient seules compétentes pour connaître de
litiges touchant à leur fonctionnement :
- T.C. 27 novembre 1952, préfet de la Guyane, p.642
- C.E. 22 juin 1990, B., n°44862
- TGI Paris, 6 juillet 1994, Ch. et A. de J. c/ Agent judiciaire du Trésor public,
Gazette du Palais, 24/25 août 1994, p.37.
- T.C. 8 avril 2002, M. M. c/Etat, n°3282

 mesure prise en exécution d'une décision judiciaire ainsi que des actes qui se
rattachent à l'exercice des fonctions judiciaires :
- C.E. 14 juin 1999, Société civile familiale Molifranc, n°169755
 application des peines : C.E. 9 novembre 1990, T., p.313

Il n'appartient pas à la juridiction administrative de connaître des litiges relatifs

à la nature et aux limites d'une peine infligée par une juridiction judiciaire et
dont l'exécution est poursuivie à la diligence du ministère public :
- C.E. 23 novembre 2005, M. Angelo X.,n°284912
Les décrets par lesquels le Président de la République exerce le droit de grâce
(article 17 de la Constitution française) échappent à la compétence du juge
administratif :
- C.E. 30 juin 2003, Observatoire international des prisons - Section française,
n° 244965

 aide judiciaire; avis formulé par le procureur de la République :

- C.E. 22 juin 1990, B., n°47257, T.

 Expertise : T.C. 28 avril 2003, M. Bruno YX, n°C3353

 Opérations de police judiciaire : la juridiction administrative n’est pas
compétente pour connaître d’actions en réparation de préjudices imputés à des
décisions prises par les juridictions de l’ordre judiciaire ou à des agissements
d’agents de la police ou de la gendarmerie qui ne sont pas détachables de
procédures judiciaires :
- C.E. 30 mai 2003, M. Frédéric M., n°257309
 Une page présente la distinction opération de police judiciaire / opération de
police administrative.
 Droit pénal de l'urbanisme : cf. la page dédiée à l'urbanisme
 Saisine du juge judiciaire par une autorité administrative (par exemple un
comptable public) :
- CAA Bordeaux, 5 juillet 2004, M. Christian V…, n° 01BX00439

Le juge judiciaire n'a cependant compétence que pour les litiges concernant le
fonctionnement des juridictions judiciaires ; le fonctionnement des juridictions de
l'ordre administratif ne relève pas de sa compétence :
- C.Cass., 1° civ., 22 mars 2005, n°03-10355
Service public industriel et commercial
Les litiges nés des rapports entre un service public industriel et commercial (SPIC) et
ses usagers, qui sont des rapports de droit privé, relèvent de la compétence des
juridictions judiciaires.
La jurisprudence en ce sens est ancienne, nombreuse et constante. Pour une
réaffirmation récente de ce principe :
- T.C. 28 avril 2003, M. Jean-Claude X, n°C3348
En excès de pouvoir, le tribunal administratif est compétent pour connaître des
conclusions en annulation des mesures d’organisation du service comme, par exemple,
les tarifs et les régles d’accès au service ; ce même lorsque le requérant se prévaut de
sa qualité d’usager.
En matière de responsabilité, le juge judiciaire a compétence pour réparer le dommage
causé à l’usager par l’application de ces mesures d’organisation du service :
- C.E. 3 octobre, 2003, M. Philippe P…, n°242967
Quelques exemples de SPIC et de SPA sont listés dans une page spéciale.
Etablissement public industriel et commercial
Un établissement peut tenir de la loi la qualité d'établissement public à caractère
industriel et commercial. Dans ce cas les litiges nés de ses activités relèvent de la
compétence de la juridiction judiciaire. Naturellement il faut réserver les activités qui,
telles notamment la réglementation, la police ou le contrôle, ressortissent par leur
nature des prérogatives administratives de la puissance publique et ne peuvent donc
être exercées que par un service public administratif :
- C.E. 2 février 2004, M. et Mme Jean B. , n° 247369
Quelques exemples d'EPIC et d'EPA sont listés dans une page spéciale.

Nota bene
le bon usage de ce chapitre oblige à vérifier que l'acte en cause n'est pas détachable de
la procédure judiciaire.