Primer Parcial

Derecho Administrativo I.
- tema 1
Tema 1
DERECHO ADMINISTRATIVO Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
1.- El Derecho Administrativo como Derecho Estatutario.-
1.1) Consideraciones generales
A lo largo de la historia de ha realizado un gran esfuerzo para lograr una definición de

la Administración Pública y, consiguientemente, del Derecho Administrativo. Desde
sus orígenes en el Siglo XIX, la doctrina se ha regido por una constante: el esforzado
empeño por localizar un criterio único que por sí solo aglutinase y sintetizase una
realidad tan compleja.
Sin embargo, la historia revela la inutilidad de tal pretensión. Su continua
evolución y la expansión operada en los últimos tiempos dificulta cuando no impide el
establecimiento de criterios de delimitación válidos para cualquier momento histórico
y para todo sistema jurídico-político.
Hay que tener en cuenta que no siempre que esté la administración existe Derecho
administrativo.
Un primer concepto sería: El Derecho Administrativo es el Derecho propio y peculiar
de las Administraciones Públicas. Es decir, no es el derecho de cualquier sujeto, sino el
derecho de la administración pública.
En líneas muy generales, existen 2 grandes concepciones enfrentadas: que se
corresponden con las Teorías Clásicas.-
1. Concepción objetiva o funcional, que se centra en el objeto del

derecho, es decir, en las funciones. Según esta tesis, lo capital
es que existen ciertas funciones que son esencialmente
administrativas, independientemente del sujeto que las lleva a
cabo.
2. Concepción orgánico-subjetiva: que entiende que la clave es el
sujeto. Y afirman que el Derecho Administrativo regula la
actuación de un sujeto: la Administración pública. Sólo lo
que realice este sujeto es propiamente de Derecho
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Derecho Administrativo I.- tema 1
administrativo, sin que importe el tipo de función que lleve a

cabo –funciones formativas, ejecutivas, etc.-.
- En la primera de estas teorías el elemento fundamental es objetivo, esto

es, la función.
- Mientras que en la segunda lo importante es el sujeto: la Administración
pública, independientemente de las funciones que realice. Dentro de éstas
últimas, la tesis predominante defiende que la Administración es antes que
nada persona jurídica. Esta teoría es la que impera hoy en día; donde el
Derecho Administrativo es toda actuación que realiza una Administración
Pública.
De este modo, inicialmente prevalecieron las Teorías objetivas. Entre las cuales
merecen especial atención Las siguientes:
a) Las que identifican la Administración Pública como poder ejecutivo: ( A

partir de la Revolución Francesa y durante la 1ª mitad del S. XIX):
según esta corriente la Administración se limita a la simple ejecución
de la Ley. Administrar no es sino ejecutar las leyes. En cualquier caso,
las críticas a esta tesis no se hicieron esperar, y es que la
Administración no se limita o reduce a la mera ejecución de la Ley.
Porque según esta teoría sólo tendríamos una visión parcial del
Derecho administrativo.
b) Las que entienden la Administración Pública como prestadora de
servicios públicos: según esta tesis, la soberanía de la que está
investida la Administración solo encuentra su justificación en su fin,
que se concreta en el deber que tienen los gobernantes de prestar los
servicios de interés general –denominados servicios públicos-. Por
tanto, según esta tesis cuando la finalidad de la actuación
administrativa no se dirija a prestar un servicio público, la actividad
será de Derecho privado; por el contrario, toda actividad económica
encaminada la consecución de un servicio público estará sometida al
Derecho administrativo. Como observamos, tampoco aquí tenemos una
visión completa, porque la Administración pública también dicta
reglamentos.
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c) Doctrina de la prerrogativa o “puissance publique”: EL rasgo definitorio

de la Administración pública está en la idea de poder, de su
supremacía..
d) El criterio del fin: Define la función administrativa como toda actividad
dirigida a la consecución de los fines del Estado, esto es, del interés
público.
e) La función administrativa como procura asistencial (o prestaciones
materiales de asistencia vital.
Una vez más, este criterio del servicio público entraría en crisis. Y ello:
- En primer lugar, porque además de prestar servicios públicos las

Administraciones desarrollan muchas otras actividades:
organización, policía, fomento, dación de bienes al mercado,
planificación, arbitraje, etc...
- Y, en segundo lugar, por la existencia de un doble fenómeno: 1)
por un lado, el Derecho privado penetra en los servicios públicos.
Existen, pues, servicios públicos gestionados no ya por la
Administración, sino por empresas privadas; y, 2) inversamente,
determinadas actividades que no son servicio público son
gestionadas por una Entidad pública, con aplicación de
inequívocos elementos públicos.
Una vez hecho este breve repaso, se concluye lo siguiente:

Que ninguna de las tesis objetivas apuntadas ha llegado a imponerse con
carácter absoluto. Pero, quizá lo único que quepa reprochárseles a estas tesis
sea su afán por intentar encontrar un criterio único definidor de la
Administración. En este sentido sí puede decirse que estas tesis han fracasado.
Con todo, la inestabilidad de los criterios objetivos determinó un cambio de

rumbo. Surgen, así, las tesis Orgánico-Subjetivas, que se centran en la Administración
pública. Tal es el criterio seguido de forma prácticamente unánime en la doctrina
Europea. En virtud de esta construcción doctrinal: del Derecho Administrativo no se
delimita respondiendo a la pregunta ¿qué administra? (criterio objetivo), sino a esta
otra ¿quién administra? (criterio subjetivo).
Pero, dentro de dicha concepción subjetiva se advierten distintas variantes:
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1) Las que definen la Administración como un complejo orgánico,

posición defendida principalmente por Garrido Falla.
2) Y las que se construyen desde la personalidad jurídica de la
Administración (concepción estatuaria o de la personalidad jurídica),
concibiendo a ésta como una singular especie de sujeto, tesis
abanderada por García de Enterría. Esta Teoría se impuso por
solvencia y por estabilidad. ( Por solvencia, porque si un ciudadano va
contra un funcionario, este sería insolvente, mientras que si va contra
la Administración, a esta si se le supone con solvencia. Por estabilidad,
porque los órganos y los funcionarios cambian, mientras que las
Administraciones son las mismas).
Este autor rechaza que la Administración sea un simple complejo orgánico. Es

cierto que la Administración pública está compuesta por distintos óiganos (es un
aparato organizativo), pero la personalidad jurídica la tiene atribuida a la
Administración en su conjunto, y no cada uno de los órganos que la integran. En
resumen, tales órganos no tienen personalidad jurídica externa; y la Personalidad
Jurídica la tiene atribuida la Administración en su conjunto.
Este concepto de personalidad jurídica significa que es la administración
pública, como persona (y no cada uno de los órganos que la conforman), el centro de
imputación de normas y relaciones jurídicas. Es decir, es el único sujeto capaz de
relacionarse jurídicamente con otras personas físicas o jurídicas (de relacionarse
externamente). Asimismo, es la Administración el sujeto de derecho que hace
declaraciones de voluntad (dicta actos), celebra contratos, es titular de derechos y
obligaciones jurídicas (es responsable, es justiciable, etc.), de potestades, etc.
Concepto Subjetivo: Desde esta perspectiva, el Derecho Administrativo se define
como el Derecho propio y específico de las Administraciones públicas en cuanto
personas jurídicas, conformándose asimismo como un Derecho de naturaleza
estatutaria; El Derecho Administrativo sería, así: “El Estatuto que regula los Derechos,
responsabilidades, obligaciones, etc., de las personas jurídicas que llamamos
Administración pública.” (Así, por ejemplo, el Derecho canónico...).
Crisis de las Tesis subjetivas.-
Sin embargo, pese a ser mayoritaria en la doctrina esta concepción Estatutaria –con
apoyo en el derecho positivo-, se abren también algunos interrogantes y fisuras.
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Sobre todo, tras la CE, se cuestionan las tesis orgánico-subjetivas, debido al

reconocimiento constitucional de unos órganos (CGPJ; órganos de gobierno de las
cámaras legislativas, TC, Defensor del pueblo, Tribunal de Cuentas, etc.) que
desempeñan actividades materialmente administrativas, con la consiguiente sujeción
al Derecho Administrativo, pero que no participan de la consideración de
Administración pública. (no son Administraciones Públicas). Consecuentemente, se
niega la personalidad jurídica a la Administración, confiriéndola al Estado o a las CCAA.
Sin embargo, dicho dato carece de entidad suficiente para justificar una profunda
revisión del concepto estatutario. Y ello porque, estos poderes y órganos
constitucionales tienen una serie de funciones primarias o esenciales, que son las
propias y específicas que los definen constitucionalmente. La sujeción al Derecho
administrativo y el control de la jurisdicción contencioso-administrativa no se aplica a
la actividad principal de éstos órganos constitucionales distintos de las
Administraciones públicas, sino solo a funciones auxiliares o secundarias (materias de
personal y actos de administración – contratan, expropian, sancionan, etc.-) de su
función principal (legislar, juzgar, etc.)
Por todo ello, puede afirmarse que se trata únicamente de cuestiones calificables de
accesorias, que carecen de entidad suficiente para poner en cuestión la concepción
estatutaria del Derecho administrativo.
Por lo que se refiere al sometimiento de la actuación de estos órganos
constitucionales al control de los Juzgados y Tribunales contencioso-administrativos,
se justifica este hecho con base al art.24 Ce que prohíbe la indefensión de los
ciudadanos frente a las decisiones de los poderes públicos.
2. La Administración Pública como persona jurídica: significado y

consecuencias.-
El Ordenamiento jurídico español otorga a las Administraciones públicas la cualidad de

personas jurídicas, tanto a la Administración estatal, a la las 17 CCAA, a las provincias,
cabildos y Municipios.
Otorgar personalidad jurídica supone atribuir la condición de sujeto de Derecho, lo que
implica ser titular de derechos y de deberes y ser responsable en términos jurídicos.
Lo peculiar y específico de las personas jurídicas es que están estructuradas en
órganos (al igual que las personas físicas, en esto existe coincidencia); y son esos
órganos los que expresan la voluntad de la persona jurídica. Son ellos los que toman
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las decisiones y expresan su voluntad, vinculando así a la Administración por cuenta

de la que actúan.
Sin embargo, tal como acabamos de ver, nuestro Ordenamiento jurídico no atribuye
directamente la personalidad jurídica a cada uno de los órganos que integran la
Administración, sino que se crea una ficción y se atribuye la personalidad jurídica a la
Administración pública como globalidad.
Y esto porqué: pues porque el hecho de que la Administración pública, como conjunto,
tenga atribuida la personalidad jurídica da más garantías al administrado:
a) Por la solvencia: es más seguro ir, por ejemplo, contra un Cabildo Insular, y
no contra un órgano o consejero concretos. Esto es importante a efectos de
la responsabilidad patrimonial.
b) Por la estabilidad: la Administración en su conjunto ofrece mayores garantías
de estabilidad, de permanencia. El riesgo que desaparezcan los órganos es
mayor que el que desaparezca “la Administración Pública”, “el Cabildo”, etc.,
en su conjunto.
Algunos ejemplos de actos unilaterales de la Administración: Imponer una sanción,
Ayudas o subvenciones, Expropiación, otorgamiento de licencias,
Algunos ejemplos de actos bilaterales: Contrato de Arrendamiento, Convenios
urbanísticos que se realizan con particulares.
3. El derecho Administrativo como Derecho exorbitante: privilegios y

garantías.-
El Derecho que regula ese sujeto, que es la Administración Pública, es el Derecho

Administrativo que se caracteriza por ser un Derecho especial, distinto del común de
los ciudadanos. Está compuesto por normas que, con carácter general, se caracteriza
por atribuir a las Administraciones una posición jurídica superior a la del resto de los
ciudadanos, una situación de supremacía.
Dicha supremacía se manifiesta en las llamadas potestades administrativas. Así, por
ejemplo, la Administración puede:
a) Crear, modificar o extinguir derechos mediante actos unilaterales (por

ejemplo, mediante la expropiación forzosa puede adquirir bienes de los
particulares en contra de su voluntad).
b) Ejecutar forzosamente sus actos
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c) Esa virtud ejecutiva de sus actos comporta también, como consecuencia, el

traslado a los particulares de la carga a impugnar.
d) Asimismo, sus bienes de dominio público gozan de las características de
imprescriptibilidad, inalienabilidad e inembargabilidad, etc.
Esta desigualdad, determinada por la existencia de privilegios o poderes

jurídicos superiores, se han venido y vienen justificando en función de los fines
superiores y las pesadas cargas que corresponde cumplir a la Administración (por
ejemplo: el mantenimiento del orden, la satisfacción de las necesidades colectivas
como la educación, la sanidad, el sistema de transporte, etc.), es decir, se justifica su
otorgamiento en los fines de interés general que debe cumplir la Administración.
La constante búsqueda del equilibrio:
Dicho todo lo anterior, hay que añadir, no obstante, que el Ordenamiento Jurídico
español intenta equilibrar este régimen de desigualdad, estableciendo junto a esos
privilegios de la Administración una serie de garantías a los administrados.
- Privilegios en más/ privilegios en menos.
- Potestades administrativas/ Garantías de los administrados.
Algunas Potestades Administrativas:
a) Posibilidad de dictar actos administrativos de manera unilateral, e incluso la
posibilidad de imponerlos forzosamente cuando el ciudadano no los quiera
cumplir voluntariamente.
b) La imposición de la carga de recurrir al particular.
c) Los bienes de la Administración gozan de un nivel de protección superior al de
los particulares.
A partir de la Constitución del 78, el ordenamiento intenta reequilibrar la balanza,
dándole derechos y garantías a los particulares. De este modo, nuestras garantías
se convierten en deberes para la Administración.
Así, por ejemplo:
a) De una parte, con carácter general, la Administración está
sometida al Principio de legalidad (Art. 103CE), de tal manera
que todas las competencias y obligaciones que asume deben
estar previamente recogidas en las normas. Este sometimiento a
la legalidad incluso es mucho más rígido que en los particulares.
b) De la otra, con carácter particular, se establecen por ejemplo
garantías de carácter económico como pudiera ser el justiprecio
expropiatorio o la indemnización por las lesiones que sufran los
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particulares como consecuencia del funcionamiento de los

servicios públicos. Esta garantía es la contrapartida al privilegio
de la administración.
c) Y de otras, como garantías de carácter jurídico, como es la
exigencia de un procedimiento o el sistema de recursos
administrativos y el control jurisdiccional, entre otras. Por
ejemplo, si se dicta un acto administrativo sin seguir un
expediente previo de procedimiento, estaríamos ante una vía de
hecho y no de derecho. De ahí la exigencia de expediente previo.
La Garantía Jurídica tiene controles internos y externos a la
actuación de la Administración. Incluso antes de que el acto
salga, ya existen controles internos de la propia administración
como: informes técnicos. También existe un control del Gasto
público para comprobar que se adecua el gasto a la realidad. El
control externo puede ser bien mediante Recursos
administrativos (ante la propia administración) o bien mediante
el Contencioso Administrativo (ante el Tribunal de Justicia). Otros
controles externos lo tenemos en el Consejo de Estado o Consejo
Consultivo de Canarias.
Y es que, en cualquier caso, el Derecho Administrativo aparece como un
Derecho marcado por la búsqueda constante de equilibrio entre privilegios de la
Administración y garantías de los administrados.
Sólo existe relación de supremacía de la Administración, cuando esta actúa bajo el
Derecho administrativo, y ello se justifica porque se le supone que la administración
actúa por el interés general.
4. Países de “regime administrative” y de “common law”.
¿Qué ocurre en otros países?

** El Derecho español se alinea con la mayor parte de los países de Europa
continental (Francia, Portugal, Italia, Alemania, etc.)
En estos países, que se conocen como países de Derecho administrativo o de Regime
Administrative:
1. Se reconoce un Derecho especial, peculiar para la Administración a la que se

le otorga una serie de privilegios. Este derecho aparece conformado por un
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conjunto de normas específicamente destinadas a regir la organización y las

relaciones de las administraciones públicas con los administrados (así, por
ejemplo, reglas especiales para contratos, actos, responsabilidad, etc.)
distintas a las del Derecho Civil sobre estas materias.
2. Y de una jurisdicción propia, especial, como lo es la contencioso-
administrativa.
** Dicho régimen se contrapone al que rige en otros países, los anglosajones, que son
llamados países de Derecho común; en los que la Administración carece de un
Derecho propio (no existen reglas especiales para los actos, contratos, o
responsabilidad administrativa, y tampoco existen unos tribunales especiales distintos
de los ordinarios, como los contencioso-administrativos en España- que se encarguen
de conocer y enjuiciar los actos de la Administración).
En definitiva, el sistema anglosajón se caracterizaría por las siguientes notas:
1. Por la absoluta supremacía del Derecho común. Por lo tanto no

existen diferencias entre el régimen jurídico aplicable a la
Administración y el aplicable a los ciudadanos. La Administración
pública se somete esencialmente al Derecho común. Es decir, no
existe un Derecho Especial.
2. Y por la igual sumisión de la Administración y de los
administrados a los Tribunales ordinarios. No existen Tribunales
Especiales.
No obstante, las anteriores afirmaciones deben matizarse, pues, si bien

históricamente las diferencias entre unos y otros países eran claras, ya en su
evolución posterior se percibe un cierto acercamiento entre el sistema anglosajón y el
de los países, como el nuestro, de régimen administrativo.
En efecto, los países de influencia anglosajona han operado importantes
transformaciones que les acerca a los de régimen administrativo:
1. Así, por ejemplo, se ve como en los países de regime o de

derecho administrativo, cada vez más frecuentemente, la
Administración actúa bajo fórmulas de Derecho privado (es decir,
usan cada vez mas el derecho común), incluso para prestar
servicios públicos en los que utilizan empresas privadas.
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2. Mientras, en los países anglosajones, de common law, tenemos

el fenómeno inverso, se incorporan gradualmente técnicas,
principios de Derecho público, de Derecho Administrativo (así,
por ejemplo, en cuanto a la ausencia de privilegios o
prerrogativas, la Administración inglesa tiene hoy poder
reglamentario. Asimismo, sus actos son ejecutivos sin que se
suspenda su ejecución cuando estos son recurridos. Por lo que se
refiere a la jurisdicción competente, aunque esta sigue estando
sometida genéricamente a los Tribunales ordinarios (Comienzan
ya a establecerse procedimientos especiales). Están adoptando
normas específicas en determinadas materias.
En cualquier caso, como quiera que el punto de partida de ambos países era
radicalmente opuesto, cabe diferenciar todavía hoy ambas tendencias; si bien,
la homogeneización europea favorece la uniformidad imponiéndose el modelo
de la Europa continental.
TEMA 2
ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA
2.1.- Unidad y pluralidad de Administraciones Públicas. Administraciones territoriales y no

territoriales.-
En nuestro ordenamiento jurídico se establece una pluralidad de Administraciones Públicas, hecho que lleva
implícita la idea de una organización, ya que las funciones públicas se distribuyen entre todos los entes
públicos conforme a criterios de orden y eficiencia.
Tales entes públicos se descomponen en unidades administrativas integradas por una esfera de atribuciones
(competencias) y una serie de medios materiales, ejercitadas y utilizados respectivamente, por una o varias
personas adscritas a la unidad de que se trate. Cada una de esas unidades constituye un órgano
administrativo.
Tal definición sigue la vía media en la tradicional discusión en la materia:
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• Un sector doctrinal estima que el órgano cosiste tan sólo en la persona o personas físicas
encargadas de forma, ejecutar e interpretar la voluntad administrativa.
• Otros dicen que el órgano es cada una de las esferas en que se descomponen las atribuciones
y los medios de las Administraciones Públicas.
En la teoría media, antes mencionada, hay que distinguir entre los medios. Por un lado está el objetivo, que
hace referencia a las atribuciones, por otro está el material reconocido como los medios materiales y un
tercero, el subjetivo, relativo a la persona o personas.
En nuestro ordenamiento jurídico existe pluralidad de Administraciones Públicas, ya sean territoriales como
son Administración General, CCAA y local; o no territoriales como son las corporación públicas, la
administración o entes institucionales y la administración independiente (RTVE, Banco de España...)
La Administración General es una para el Estado, la Administración de las CCAA es una por cada CA y la
Administración local se divide en varias: municipios, provincias e islas, que son entes locales con diferentes
órganos de gobierno. Los ayuntamientos en los municipios, las diputaciones provinciales en las provincias y
los cabildos o consejos en las islas. Además, se prevé en la CE la posibilidad de otros órganos locales;
algunos de ellos son las mancomunidades, las comarcas, los consorcios...
2.2- Administraciones territoriales. Administración del Estado, Administración de las CCAA y
Administración local.-
• ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO.
Esta admón. se identifica con el Poder Ejecutivo del Estado. Su ámbito es la totalidad del territorio nacional.
Sus diversos órganos pertenecen a la Administración activa, que se encarga de realizar las actuaciones
administrativas (sentido estricto), la Administración consultiva, cuyos órganos sirven para forma la voluntad
administrativa, al asesoramiento de otros órganos. Su labor la realizan mediante dictámenes o informes,
verbales o escritos, de carácter jurídico o técnico; y la Administración de control.
La organización de la Administración Central del Estado se encuentra regulada en la LOFAGE (Ley de
Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado) o Ley 6/97.
Dentro de los órganos de la Administración Central activa se encuentran:
 Los órganos colegiados, con:
• Consejo de Ministros
• Comisiones delegadas del Gobierno
 Los órganos unipersonales:
• Presidente
• Ministros
• Secretario de Estado
• Subsecretario
• Secretario General
• Secretario General Técnico
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• Director General
El Gobierno es el órgano titular del Poder Ejecutivo y supremo órgano de la Administración del Estado.
La Ley del Gobierno (L 50/97) lo considera un conjunto de órganos compuesto por presidente,
vicepresidente o vicepresidentes, en su caso y ministros, que actúa colegiadamente a través del Consejo de
Ministros o de la Comisiones Delegadas de Gobierno.
Su origen se encuentra en el Consejo de Gabinete de Felipe V para consulta. Con Fernando VII toma el
nombre de Consejo de Ministros y se trata de un órgano de consulta y asesoramiento del monarca; sólo tenía
poder consultivo, el decisorio radicaba en el monarca.
Formación (art. 98 CE)
PRESIDENTE DEL GOBIERNO.
Es la figura más importante dentro del Gobierno.
Su origen se encuentra cuando Fernando VII crea el Consejo de Ministros, pero no se estableció presidente
del mismo, tal función la desempeñaba el monarca. Una vez fallecido, en el Estatuto Real aparece la
distinción entre monarca y presidente del Gobierno, distinción mantenida hasta la actualidad.
Nombramiento (art. 99 CE)
- El Rey propone un candidato, previa consulta a los grupos políticos con representación parlamentaria.
- El candidato expone su programa político en el Congreso y procede a la solicitud de la confianza de
Cámara.
- Votación del Congreso. Se requiere mayoría absoluta para otorgar la confianza y que el Rey lo nombre. Si
no se consigue, bastará mayoría simple pasadas 48 horas.
- Si aun así no se otorga tal confianza, se tramitarán sucesivas propuestas conforme a los pasos previos.
- Si ningún candidato obtiene la confianza, pasados dos meses desde la primera votación, el Rey disolverá las
Cámaras (se procederá a nueva elección). Acto refrendado por el Presidente del Congreso.
Cese
- Expiración del mandato parlamentario (nuevas elecciones)
- Pérdida de la confianza parlamentaria por las vías previstas en CE (moción de censura y cuestión de
confianza).
- Dimisión
- Fallecimiento
Responsabilidad criminal
Tanto para el Presidente como para otros miembros del Gobierno. Se atiende a la previsión del art. 102 CE,
donde se dice que es exigible tal responsabilidad ante la Sale de lo Penal del Tribunal Supremo. Si la
acusación fuere por traición o delito contra la seguridad del Estado sólo podrá ser planteada a iniciativa de ¼
del Congreso, debiendo ser aprobada en tal Cámara por mayoría absoluta. En ninguno de estos supuestos es
aplicable la prerrogativa real de gracia.
Incompatibilidades (art. 98.3 CE)
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No podrán ejercer otras funciones representativas que las propias de su mandato parlamentario. Tampoco
otras funciones públicas que no deriven de su mandato, ni actividad profesional o mercantil.
Relación con otros miembros
El presidente, en relación con el resto de miembros del Gobierno, es el encargado de nombrarlos y cesarlos,
por eso, si se le retira la confianza, se extenderá al resto de miembros. En base a ello, se discute si se trata de
una relación de jerarquía, no entendiéndose así, aunque tampoco se trate de un prius inter pares. Referente a
α
ello, la Exposición de Motivos de la LG incluye el principio de dirección presidencial: “que otorga al
Presidente del Gobierno la competencia para determinar las directrices políticas que deberá seguir el
Gobierno y cada uno de los departamentos”.
Pero no es instancia única en la vía administrativa, ya que los ministros tienen competencia reconocida por el
ordenamiento jurídico y los actos que dictan en el ejercicio de sus competencias (las que tienen los
departamentos de donde son titulares) agotan la vía administrativa, susceptibles sólo, por eso, de control
jurisdiccional.
Funciones
Previstas en CE:
• Representación del Gobierno en las relaciones con el Rey y otros poderes del Estado.
• Dirección de la acción del Gobierno.
• Coordinación de las funciones del resto del los miembros del Gobierno.
Previstas en LG
• Representar al Gobierno
• Establecer el programa político y determinar las directrices de la política interior y exterior y velar por su
cumplimiento.
• Proponer al Rey la disolución del Congreso, el Senado o las Cortes, previa deliberación con el Consejo
de Ministros.
• Plantear la cuestión de confianza, previa deliberación con el Consejo de
Ministros.
• Proponer al Rey la convocatoria de referéndum consultivo, previa
autorización del Consejo de Ministros.
• Dirigir la política de defensa y ejercer respecto a las Fuerzas Armadas, las
funciones previstas en la legislación reguladora de la defensa nacional y de la organización
militar.
• Convocar, presidir y fijar el orden del día de las reuniones del Consejo de
Ministros.
• Refrendar, en su caso, los actos del Rey y someterle las leyes y demás
normas con rango de le para su sanción.

LG –> Ley del Gobierno, Ley 50/1997
13
• Interponer recurso de inconstitucionalidad.

• Crear, modificar y suprimir los departamentos ministeriales y la Secretaría
de Estado por Real Decreto. También le corresponde la aprobación de la estructura orgánica
de la Presidencia del Gobierno.
• Proponer al Rey el nombramiento y separación de los vicepresidentes y
ministros.
• Resolver los conflictos de atribuciones que puedan surgir entre los distintos
ministros.
• Impartir instrucciones a los demás miembros del Gobierno.
• Ejercer cuantas otras atribuciones le confiera la CE y las leyes (art. 2.6 LG)
VICEPRESIDENTE
Su creación tiene carácter potestativo.
La LG establece que tendrá las funciones que el Presidente le encomiende, precisando que el que asuma la
titularidad de un Ministerio ostentará, además, la condición de ministro (art. 3)
A veces actúan como segundos presidentes (su alter ego) o como superministros coordinadores de
determinadas áreas políticas o económicas.
La LG le atribuye el mismo estatuto que el de los ministros.
ÓRGANOS COLEGIADOS
• Gobierno o Consejo de Ministros.
El más importante de los órganos colectivos de nuestra Administración activa.
Su regulación actual se encuentra en los arts. 97 y siguientes de CE (también en la LOFAGE y en LG).
Tiene una doble naturaleza, se trata de un órgano político, dadas sus funciones políticas y un órgano
administrativo, por las funciones administrativas que tiene reconocidas, en este caso actúa como Consejo de
Ministros en sentido estricto.
Composición
Según el art. 98.1 CE el Gobierno se compone del Presidente, del o de los vicepresidentes, en su caso, de los
ministros y de los demás miembros que establezca la ley, aunque la L 50/97 no prevé tal posibilidad.
De ello se deduce que:
1. El Jefe del Estado (Rey) no forma parte del Gobierno, ya que al frente de éste se encuentra el
Presidente.
2. El vicepresidente o los vicepresidentes no son obligatorios. Si existen, formarán parte del Gobierno.
3. Todos los ministros, con o sin cartera, forman parte del Gobierno de forma imperativa.
La LG no se pronuncia expresamente sobre la composición del Consejo de Ministros. Dispone que el
Gobierno está formado por Presidente, Vicepresidente o Vicepresidentes y ministros (art. 1.2) y éstos se
reúnen en el Consejo de Ministros y en Comisiones Delegadas del Gobierno. Sólo los miembros del
Gobierno forman parte del Consejo de Ministros (sinónimos) sin perjuicio de que a sus reuniones puedan
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asistir secretarios de Estado, cuando sean convocados (art. 5.2 LG) la posibilidad de que estos últimos
formaran parte del Consejo de Ministros se barajó en su momento, para ser rechazada posteriormente (el
intento de inclusión se hizo por la vía de otros miembros del Gobierno del 98 CE).
Funciones (art. 97 CE)
1. aprobar los proyectos de ley y remitirlos al Congreso o, en su caso, al Senado.
2. aprobar el proyecto de ley de Presupuestos Generales del Estado.
3. aprobar reales decretos-leyes y reales decretos legislativos.
4. acordar la negociación y firma de Tratados Internacionales, así como su aplicación provisional.
5. remitir los Tratados Internacionales a las Cortes Generales en los términos de los arts. 94 y 96.2 CE.
6. declarar los estados de alarma y excepción y proponer al Congreso la declaración del estado de sitio.
7. disponer la emisión de deuda pública a contraer crédito, cuando haya sido autorizado por una ley.
8. aprobar reglamentos para desarrollo y ejecución de leyes (previo dictamen del Consejo de Estado),
así como las demás disposiciones reglamentarias que procedan.
9. crear, modificar y suprimir los órganos directivos de los departamentos ministeriales.
10. adoptar programas, planes y directrices vinculantes para todos los órganos de la Administración
General del Estado.
11. ejercer cuantas otras atribuciones le confieran la CE, las leyes y cualquier otra disposición (art. 5.1
LG).
Estas funciones son delegables a las Comisiones Delegadas del Gobierno, salvo las atribuidas directamente
por CE, las relativas al nombramiento y separación de altos cargos o atribuidas al Consejo de Ministros o a
órganos colegiados del Gobierno, con la excepción de las atribuidas por ley que expresamente prohíba la
delegación.
Las reuniones del Consejo de Ministros son secretas.
• Comisiones Delegadas del Gobierno.
Su origen se encuentra en la necesidad de facilitar el estudio y hacer más fáciles las deliberaciones de
algunos problemas que afectan a varios Ministerios.
Su creación, modificación y supresión corresponde al Consejo de Ministros mediante Real Decreto a
propuesta del Presidente del gobierno (art. 6.1 LG).
Funciones
ω
Deben estar especificadas en el RD de creación y, en todo caso, como órgano colegiado del gobierno le
compete:
1.- examinar las cuestiones de carácter general que tengan relación con varios de los Departamentos
Ministeriales que integran la Comisión.
2.- estudiar los asuntos que, afectando a varios Ministerios, requieren la elaboración de una propuesta
conjunta previa a su resolución por el Consejo de Ministros.

RD -> Real Decreto
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3.- resolver asuntos que, afectando a más de un Ministerio, no requieran ser elevados al Consejo de
Ministros.
4.- ejercer cualquier otra atribución que les confiera el ordenamiento jurídico o que les delegue el Consejo de
Ministros (art. 6.4 LG)
Composición
Debe estar especificada en el RD del miembro que asume la presidencia de la Comisión; los miembros del
Gobierno y, en su caso, los Secretarios de Estado que la integran, y el miembro de la Comisión al que
corresponde la Secretaría de la misma.
ÓRGANOS UNIPERSONALES
Se dividen en dos grandes grupos (art. 6 LOFAGE):
· Órganos superiores, integrados por:
- Ministros
- Secretarios de Estado.
· Órganos directivos, formados por:
- Subsecretarios
- Secretarios Generales
- Secretarios Generales Técnicos
- Directores Generales
- Subdirectores Generales
(art. 6 Ley 6/1997)
La Administración Central se divide en Ministerios. Al frente de

cada uno de ellos se encuentra un Ministro, cabeza de la
organización administrativa del Estado.
En cada Ministerio hay una serie de órganos de existencia
obligatoria: Ministro, Subsecretario, Secretario General Técnico y
Director General.
El resto son dispositivos.
• Órganos superiores
Ministros
El origen de la Institución Ministerial nace con Felipe V, llamándose en aquel entonces Secretarios de
Despacho, más acertadamente desde el punto de vista actual.
Tiene una doble naturaleza, ya que son miembros del gobierno y dirigen los sectores de actividad
administrativa integrada en su Ministerio. Por esa razón aparecen regulados tanto en la LG como en la
LOFAGE.
El ministro es el jefe superior de cada uno de los departamentos en los que se divide la Administración
General del Estado, con la excepción de los conocidos ministros sin cartera.
Entre sus funciones, además de las que les corresponden como miembros del gobierno:
16
·= dirigen los sectores de actividad administrativa integrados en su Ministerio y asumen la responsabilidad

inherente a dicha dirección
·= ejercen la potestad reglamentaria
·= fijan los objetivos del Ministerio y sus planes de actuación
·= asignan los recursos necesarios para la ejecución de sus planes, evaluando su realización
·= nombran y separan a los titulares de los órganos directivos del Ministerio y de los organismos públicos
dependientes del mismo cuando la competencia no esté atribuida al Consejo de Ministros las propuestas de
nombramiento a éste reservadas
·= mantienen las relaciones con las CCAA y, en fin
·= resuelven los recursos que se interpongan contra las resoluciones de los órganos y Organismos Públicos
subordinados y los conflictos de atribuciones que se susciten entre éstos y plantean los que procedan con
otros Ministerios. (art. 12 LOFAGE)
Sobre la gestión de medios le corresponde la competencia para administrar los créditos de su Ministerio,
aprobar y comprometer los gastos que no sean de la competencia del Consejo de Ministros, reconocer
obligaciones económicas y proponer su pago, autorizar modificaciones presupuestarias, celebrar contratos y
convenios, entre otras de las muchas previstas en el art. 13 LOFAGE.
Secretarías y Secretarios de Estado (SE)
No tienen antecedentes en nuestra historia. Antes se llamaban así a los ministros en relación con las
funciones que hacen. Aparecen en 1977.
Con ellos se crea un nuevo escalón político en la jerarquía administrativa para mantener congelado el
número de Ministerios (no crear más) y los miembros del gobierno (no forman parte de él, aunque pueden
acudir al Consejo de Ministros y a las Comisiones Delegadas del Gobierno, con voz, pero sin voto, cuando se
les llame) y con ello, reducir de alguna forma los aparatos que conllevan, unificando áreas de competencias
homogénea dentro de los Departamentos de competencias múltiples, esto es, se ocupan de un área
homogénea en la gestión pública.
Así, son como Ministros de segunda fila, rebajados, como se desprende de la comparación del nivel de
responsabilidades que se les asignan en relación a éstos y que se contraen a dirigir y coordinar las
Direcciones Generales bajo su dependencia y responder ante el Ministro de la ejecución de sus objetivos, así,
les corresponde:
·= ejercer las competencias sobre el sector de actividad administrativa asignado que les atribuya la norma de
creación del órgano olas que les delegue el Ministro.
·= nombrar y separar a los subdirectores generales de la Secretaría del Estado.
·= mantener las relaciones con los órganos de las CCAA competentes por razón de materia.
·= ejercer competencias atribuidas al Ministerio en materia de ejecución presupuestaria, con los límites que
se establezcan a aquél (si los tiene).
·= y otras previstas en el art. 14 LOFAGE.
17
Constituyen, con el Ministro, los órganos superiores de los Departamentos Ministeriales, pero a diferencia
del Ministro, su existencia no es obligatoria.
• Órganos directivos
Subsecretarios (SS)
Aparecen en 1834. Estaban encargados de la firma de las comunicaciones preparatorias relativas a la
instrucción de los expedientes hasta que se hallasen en estado de resolución y su traslado. La firma la hacían
por orden del Ministro.
Con la evolución se convierte en la segunda autoridad del Ministerio.
Son nombrados y separados pro RD del Consejo de Ministros a propuesta del titular del Ministerio,
atendiendo a criterios de competencia profesional y experiencia entre funcionarios de carrera del Estado,
CCAA o entidades locales.
Entre sus funciones principales se encuentra la representación ordinaria del Ministerio y la dirección de los
servicios comunes (oficina presupuestaria, jefe de personal...) y ejercer las competencias correspondientes a
dichos servicios comunes, además de las previstas en el art. 15 LOFAGE, entre ellas asistir al Ministro en el
control de la eficacia del Ministerio y sus Organismos Públicos o responsabilizarse del asesoramiento
jurídico del Ministro en el desarrollo de las funciones que le corresponde, especialmente en el ejercicio de la
potestad normativa y en la producción de actos administrativos.
Es obligatorio para todos los Ministerios. Dependen del Ministro, aunque jerárquicamente están por debajo
del Secretario de Estado. La razón de que no dependan de éste se encuentra en las materias que ostentan.
Se trata de un órgano de gestión administrativa y asesoramiento (también de inspección). No se encarga de
un área (como sí hace el SE), sino de los servicios comunes, pro ello existe uno solo por Ministerio.
Secretarios Generales (SG)
No hay tradición en nuestro derecho.
Son nombrados y separados pro RD del Consejo de Ministros entre personas con cualificación y experiencia
(similar al Subsecretario). Es de carácter optativo (según LOFAGE, excepcional).
Sus funciones son análogas a la de los SE y deberán ser determinadas en las normas que regulen la estructura
del Ministerio al que pertenezcan, pero su categoría es de Subsecretario.
Así, coordinan áreas homogéneas dentro de un Ministerio (igual que SE con los matices de menor carga
política soportada y mayor carga de gestión).
Secretario General Técnico (SGT)
Aparece en 1952 organizando el Ministerio de Información y Turismo de la época. Se crea otra similar en
1955 en el de Educación y Ciencia y otro después en el de la Presidencia del Gobierno.
Para su nombramiento se sigue el criterio de profesionalización en los términos de los Subsecretarios.
Entre sus funciones se les atribuyen las competencias relativas a la producción normativa, asistencia jurídica
(información jurídica sobre anteproyectos de decretos, ley, borradores de actos...) y publicaciones y al ser
dependientes del SS, las competencias sobre servicios comunes.
18
Su existencia es obligatoria, uno por cada Ministerio (¿posibilidad de que haya más si hay más
subsecretarios?).
Director General (DG)
Surgen de acuerdo con el principio de división del trabajo y se aplica, en su nombramiento, el criterio de
profesionalización, salvo que se permita otra cosa en el RD de estructura del Departamento.
Son los órganos principales de la gestión administrativa en una o varias áreas funcionalmente homogéneas
del Ministerio. A tal efecto les corresponde proponer proyectos de su Dirección General para alcanzar los
objetivos establecidos por el Ministerio, dirigir su ejecución y controlar su adecuado cumplimiento, ejercer
las competencias atribuidas a la Dirección General entre otras. (atender al art. 18 LOFAGE).
Pueden depender del Ministro, SE, SG, y tan del SS, según las materias que le sean designadas.
Subdirector General (SDG)
Son nombrados y cesados por el Ministerio del que dependan con los requisitos del DG.
Son los responsables inmediatos, bajo la supervisión del DG o del titular del órgano del que dependan de la
ejecución de proyectos, objetivos o actividades que les sean asignados y de la gestión ordinaria de los
asuntos de las competencias y de la Subdirección General (art. 19 LOFAGE).
Suele ser obligatorio (presuposición).
Esquema visto en clase de los Órganos Unipersonales

Superiores
Ministro
Subsecretario Director Secretario

(siempre) General
General
Secretario de Estado
(ocasiones)
Secretario
General Director
Técnico
General
Posibilidad de
Subdirector General
Secretario Director General de

General otra área
Técnico jerárquicamente
inferior
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Director
General
Por debajo de todos ellos están los funcionarios que desempeñan la labor diaria.
Los órganos vistos tienen competencias en todo el territorio nacional.
Pero junto a éstos también aparece la Administración Periférica del Estado (no se trata de una
Administración Autonómica, sino también es Administración General).
Su figura fundamental es el Delegado de Gobierno en la CA. Es un órgano de la Administración Central en
cada CA, territorio con el que coincide tal delegado.
La Administración Periférica del Estado está compuesta por:
1. Delegado del gobierno en el ámbito de las CCAA
2. Subdelegado del Gobierno en el ámbito de las provincias
3. Director insular en el ámbito de las islas.
Delegado del Gobierno (DelG)
Está previsto en el art. 154 CE, con desarrollo en los arts. 22 y siguientes de la LOFAGE.
A partir de la creación de las CCAA muchas competencias de la Administración Periférica del Estado pasan
a las CCAA, lo que obliga a replantearse la Administración del Estado en el territorio. Se produce un proceso
de reorganización de la Administración territorial del Estado, a través de un doble proceso:
a) con el Estado de las Autonomías, el Estado cede competencias a las CCAA.
b) Del nivel provincial (que anteriormente ostentaba la división del Estado con representantes
suyos como el Gobernador Civil [con algunas excepciones en el ámbito regional como son las
Jefaturas en materias] ceden algunas de sus anteriores competencias a las CCAA.
El Delegado del Gobierno depende de la Presidencia del Gobierno, al menos a nivel simbólico. Corresponde
al Ministerio de Administraciones Públicas dictar las instrucciones precisas para la coordinación de la
Administración General del Estado en el territorio y al Ministerio del Interior en el ámbito de las
competencias del Estado, impartir las necesarias en materia de libertades públicas y seguridad ciudadana, sin
perjuicio de los demás Ministerios para sus áreas de responsabilidad.
Son nombrados y separados por RD del Consejo de Ministros a propuesta del Presidente del gobierno.
Se encarga de nombrar a los subdelegados de gobierno en las provincias y coordinar, como superior
jerárquico su actividad, señalando al que lo sustituirá en caso de ausencia. Si lo omite, se encargará aquél que
sea subdelegado en la provincia donde esté la Sede del Delegado.
Su misión principal es proteger el libre ejercicio de los derechos y libertades y garantizar la seguridad
ciudadana, a través de los subdelegados del Gobierno y las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, cuya
Jefatura corresponde al Delegado.
20
A nivel provincial, también se produce una disminución de su importancia a favor de las CCAA. Antes de la
CE estaban los Gobernadores Civiles, pero desde entonces la figura provincial se llama subdelegado de
Gobierno. Este cambio no es sólo nominal, ya que, ahora dependen del Delegado del Gobierno, sin perjuicio
de que pueda recibir instrucciones del Ministerio del Interior, pro ejemplo.
En las CCAA uniprovinciales el Delegado asume las competencias que la ley atribuye a los subdelegados, en
las demás, les corresponden las mismas funciones que a los Delegados en las CCAA, en consecuencia:
• Dirigir servicios integrados en la Administración Central del Estado
• Desempeñar funciones de colaboración, comunicación y cooperación con las corporaciones locales y
con los órganos territoriales de la Administración de la respectiva CA.
[De cualquier forma es claro que ambas figuras están en detrimento, ya que se opta por una comunicación
directa sin que éstos actúen como intermediarios.]
A nivel insular existen los Directores Insulares que dependen del Delegado del gobierno (Baleares) o del
Subdelegado en las provincias donde exista (Canarias). Ejercen, en su ámbito territorial, las competencias
atribuidas a los subdelegados del gobierno en las provincias (art. 30 LOFAGE).
Están en las islas donde no esté ni el Delegado ni el Subdelegado.
La ley permite que, en la provincia donde reside el Delegado del gobierno, no se nombre subdelegado que
asuma sus funciones.
En Ceuta y Melilla se nombra también un Delegado del Gobierno.
• ADMINISTRACIÓN AUTONÓMICA.-
Antes de que se elaborase la CE de 1978 no existían las CCAA, al menos no con reconocimiento político-
administrativo, por tanto, la Administración autonómica es un producto de tal CE.
Así, en ella se reconoce el principio de autonomía en su art. 2, tratándose, pues, de un reconocimiento
expreso de ese derecho a la autonomía como ente jurídico-político diferenciado de la Administración
Central.
Dicho principio supone un reparto de competencias entre Estado y CCAA como no se había visto antes en la
Historia de España (con las diferencias patentes en la CE de 1931) y diferencias notables con otros tipos de
Estados descentralizados como son el federal y el regional.
Los límites a ese reparto de competencias se encuentran en la CE (art. 149), manifestando las competencias
que son exclusivas del Estado [aun así se pueden dar excepciones] y en los Estatutos de Autonomía de las
CCAA donde recogen las competencias que asumen (con independencia de que se aumenten o disminuyan
después) con la necesaria reforma estatutaria.
En tal principio de autonomía y en las competencias que pueden ser asumidas por las CCAA se reconoce una
amplia autonomía organizativa para éstas, de modo que se pueden organizar en la forma en que ellas mismas
decidan, esto es, tienen completa libertad organizativa (y con ello, administrativa).
Por otra parte, CE dice poco sobre los límites de esa potestad organizativa de las CCAA, pero en la práctica,
(salvo Ceuta y Melilla) suelen estar organizadas así (organización institucional básica):
21
1.- Asamblea Legislativa elegida por sufragio universal, con arreglo a un sistema de representación
proporcional que debe asegurar la representación de diversas partes del territorio. Ostenta la potestad
legislativa. Están formadas por una sola Cámara y en el resto son bastante similares a las Cortes (régimen de
incompatibilidades, elecciones...). Sus asuntos delictuales se resuelven en el TSJ de cada CA, aunque si la
comisión es fuera del ámbito de su CA, entenderá la sala de lo Penal del TS.
2·- Un Consejo de Gobierno con funciones ejecutivas y administrativas.
3·- Un Presidente elegido por la Asamblea entre sus miembros al que corresponde la dirección del Consejo
de gobierno, la suprema representación de su CA y la ordinaria del Estado en ella. (Todo resulta bastante
similar al nivel general del Estado en lo referente al nombramiento del Presidente, miembros del gobierno...)
Lo que sí suele variar es la denominación dada a estos órganos (Xunta, Consell, Generalidad...)(también
Lendakari).
Gobierno de la CA de Canarias.-
Los arts. 16 y siguientes del Estatuto de Autonomía de Canarias establece algunas particularidades, como es
el hecho de la obligatoriedad de la figura del vicepresidente del Gobierno, así, el Gobierno en Canarias está
compuesto por:
• Presidente
• Vicepresidente
• Consejeros
La Administración autonómica se divide en Consejerías que son los departamentos encargados de las
diferentes materias (su homólogo en el Estado Central son los Ministerios).
En Canarias y otras CCAA hay un número limitado para las Consejerías (se reconoce en Estatutos que no
puede haber más de un número cerrado [ver si se hace referencia a la denominación de las Consejerías]),
reconociéndose, para Canarias, once miembros, entre los que se incluye el Presidente.
• Organización de cada Consejería (jerárquica)
 Al frente se encuentra un consejero (homólogo al ministro a nivel general).
 Viceconsejero (homólogo en funciones al SE). No es obligatorio, su presencia depende de su
establecimiento en el decreto de organización.
 Director general, que es igual que a nivel central. Teóricamente no es obligatorio por ley, pero sí lo es en
la práctica.
 SGT. Hay uno por consejería y es similar al del Estado Central
 Por debajo se encuentra el resto de trabajadores y funcionarios.
En algunos casos, en Canarias, no todas las Consejerías tienen órganos periféricos (algunas sí), esto es,
algunas pueden crear direcciones territoriales. En cada isla suele haber, además, algunos servicios propios de
la Comunidad.
• ADMINISTRACIÓN LOCAL.-
22
Existen varios tipos de Administración local. En principio son el municipio, la provincia y la isla los que
tienen reconocimiento explícito en la CE, aunque también hay otros como pueden ser comarcas,
mancomunidades...
• Municipio.-
Está constitucionalmente reconocido en el art. 137, con autonomía para la gestión de sus propios intereses.
Como el resto de los entes locales, sólo tienen potestad administrativa (reglamentaria) y no legislativa, como
ocurre con las CCAA.
El Gobierno y la Administración, salvo en los casos de Consejo Abierto, corresponde al ayuntamiento
formado por el Alcalde (de elección indirecta entre los concejales) y los concejales (elección directa).
♣
De acuerdo con la LRBRL de 1985 se definen como “Entidades básicas de la organización territorial del
Estado y cauces inmediatos de participación ciudadana en los asuntos públicos, que institucionalizan y
gestionan con autonomía los intereses propios de las correspondientes colectividades”, art. 1.1.
Con personalidad jurídica y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines (capacidad de obrar), tal
como reconoce el art. 11 de la misma ley.
Los elementos del municipio, de acuerdo con la ley son el territorio, la población y la organización.
Ж. El término municipal se define por la Ley como el territorio en el que el ayuntamiento ejerce sus
competencias.
A la hora de crearlos o suprimirlos hay que tener en cuenta (de acuerdo con los arts. 12 y 13 LRBRL).
- Tal alteración no puede suponer modificación de los límites provinciales. Un núcleo municipal no podrá
segregarse cuando esté unido por calle o zona urbana a otro municipio originario.
- La creación de nuevos municipios sólo puede hacerse sobre núcleos de población territorialmente
diferenciados, contando con recursos suficientes para cumplir con sus competencias municipales y sin que se
merme la calidad de los servicios que hasta entonces se estaban prestando.
- La incorporación a un municipio u otros limítrofes sólo podrá hacerse por razón e necesidad económica o
administrativa.
- La fusión de municipios limítrofes podrá realizarse:
a. Cuando separadamente carezcan de recursos suficientes para atender los servicios mínimos
exigidos por la ley.
b. Cuando se confunden sus núcleos urbanos como consecuencia del desarrollo urbanístico.
c. Cuando existan motivos de necesidad económica o administrativa.
- La segregación de parte del territorio de uno o varios municipios para constituir otro independiente podrá
realizarse cuando existan motivos de interés público, explotación de minas, obras públicas y similares.
- La segregación de parte del territorio de un municipio para agregarlo a otro limítrofe sólo se podrá realizar
cuando separadamente carezcan de recursos suficientes para atender servicios mínimos o cuando se confunda
sus núcleos urbanos como consecuencia del desarrollo urbanístico.

LRBRL -> Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local, Ley 7/1985 de 2 de
abril.
23
(arts. 3 a 8 del Texto Refundido del Régimen Local).

Su procedimiento estará previsto en las leyes autonómicas (148 CE), requiriéndose, en todo caso, audiencia
de los municipios interesados, dictamen del Consejo de Estado o del Órgano Consultivo Superior de las
CCAA y puesta en conocimiento de la Administración del Estado.
Ж. La regulación de la población municipal comienza por establecer la obligación de todo español o
extranjero que viva en territorio español por empadronarse en el municipio en que resida habitualmente.
La condición de residente se adquiere en el momento de realizar la inscripción en el Padrón, definido como
documento público y fehaciente para todos los efectos administrativos.
En cuanto a los derechos y obligaciones de los vecinos (españoles mayores de edad que residen
habitualmente y que figuren inscritos con tal carácter) en LRBRL hay una enumeración no exhaustiva –
remisión a otros derechos y deberes previstos en las leyes- especificándose:
• ser elector y elegible de acuerdo con la legislación electoral.
• participar en la gestión municipal de acuerdo con las leyes y, en su caso, cuando la
colaboración voluntaria sea interesada por los órganos de gobierno y administración
municipal.
• utilizar los servicios públicos municipales de acuerdo con su naturaleza y acceder a los
aprovechamientos comunales conforme a las normas aplicables.
• contribuir a la realización de las competencias municipales mediante prestaciones
económicas y personales legalmente previstas.
• pedir consulta popular y, en su caso, el establecimiento del correspondiente servicio público,
en el supuesto de constituir una competencia municipal de carácter obligatorio.
Los extranjeros domiciliados mayores de edad tienen los derechos y deberes propios de los vecinos, salvo los
de carácter político. No obstante, tienen derecho de sufragio activo en los términos que prevea la ley
electoral.
Los ciudadanos comunitarios tienen sufragio activo y pasivo de acuerdo con el Tratado de Maastrich y la
posterior revisión del art. 13 CE.
Ж. La administración municipal (organización) tiene dos variantes.
1.- El ayuntamiento.-
Tiene dos órganos esenciales (art. 140 CE), el Pleno y el Alcalde (junto con los Tenientes de Alcalde) que
existen en todos los ayuntamientos. Hay otro órgano, la Comisión de Gobierno, que sólo se prevé en algunos
municipios.
· El pleno.- Se integra por los concejales, elegidos por sufragio universal, igual, libre, directo y secreto. El
distrito electoral es el término municipal y el sistema de elección el proporcional a los mayores cocientes
(D’Hont), en base a las listas cerradas y bloqueadas presentadas.
Para ser adjudicado el puesto de concejal se exige la obtención de un 5% de los votos.
24
El número de concejales se determina en función de la población y va desde 5 en los municipios de hasta 250
residentes (elegidos éstos por sufragio mayoritario, esto es, cada elector vota a cuatro candidatos), hasta un
máximo de 25 en los municipios de hasta 100.000 habitantes. En los municipios de población superior se
añade otro concejal por cada 100.000 habitantes y uno más en el caso de que el número resultante de las
anteriores operaciones resultase par.
· El Alcalde.- Es el presidente del Ayuntamiento. Según el art. 140 CE es elegido por los Concejales o por
los vecinos, aunque esta última opción está descartada por el legislador, ofreciendo la posibilidad de elegir
Alcalde al primer Concejal de la lista más votada si no se nombra Alcalde por mayoría absoluta (lo normal),
esto es, se nombra al cabeza de las correspondientes listas electorales.
En la legislación vigente también se prevé el cese del Alcalde por moción de censura constructiva
(proponiéndose un nuevo candidato), aprobada por mayoría absoluta de los concejales, y celebrada 10 días
después de su presentación en una sesión de la que queda excluidos, en su caso, el Alcalde y el candidato.
Para la presentación de la moción se requiere mayoría absoluta de los concejales y éstos no pueden firmar
más de una moción en su mandato.
Se incluye también la cuestión de confianza que podrá presentar el Alcalde, vinculada a la aprobación de los
presupuestos anuales, del reglamento orgánico, de las ordenanzas fiscales o de los planes cuya aprobación
final corresponda al municipio (art. 197 bis LOREG).
Si la pierde cesará automáticamente y se procederá a la elección de uno nuevo (mediante el sistema normal
de elección, a través de una sesión presidida por una Mesa de Edad).
Si se vincula a la aprobación de los presupuestos anuales se entenderá otorgada y aprobados los presupuestos
si en el plazo de un mes desde que el Alcalde la perdió no se presenta una moción de censura con candidato
alternativo o si esta moción no prospera.
Con respecto a la cuestión de confianza, sólo se puede presentar una la año y dos durante el mandato. No se
puede presentar durante el último año del mandato ni cuando se haya planteado una moción de censura hasta
que esta se resuelva (se vote).
En todos los municipios el Alcalde es auxiliado por los Tenientes de Alcalde que designa entre los
concejales.
· En los municipios de más de 5.000 habitantes (o en los que se prevea en su reglamento orgánico) existe un
tercer órgano: la Comisión de Gobierno, presidida por el Alcalde e integrada por los concejales que aquél
está encargado de elegir y de cesar, no pudiendo superar el tercio del total de concejales que le corresponde
tener al ayuntamiento. Debe dar cuenta al Pleno del nombramiento y del cese (art. 23 LRBRL).
En esos municipios también se prevé la creación de otras comisiones para el estudio, informe o consulta de
los asuntos que deban corresponder al Alcalde, Pleno, Comisión de Gobierno o Concejales con delegación.
Pueden pertenecer todos los grupos políticos con representación en el Pleno.
· Hay otros órganos municipales con simple relevancia interna, salvo las delegaciones de atribuciones que
puedan recibir y se regulan en el reglamento orgánico de cada ayuntamiento. En el art. 116 LRBRL se prevé
25
la creación de la Comisión Especial de Cuentas en todas las entidades locales, para le control de las cuentas
anuales de la Entidad antes de someterse a la aprobación del Pleno.
En las grandes ciudades, los reglamentos orgánicos podrán prever la creación de órganos desconcentrados
para la mejor gestión de determinadas competencias en las distintas zonas o distritos del término municipal,
como las Juntas Municipales de Distrito.
2.- El Consejo Abierto.- Es un régimen de organización municipal basado en la democracia directa, previsto
en el art. 140 CE.
Los vecinos, constituidos en Asamblea o Consejo Abierto, son el órgano fundamental de estos municipios
(también se admiten entidades inframunicipales), sustituyendo al Pleno.
Este sistema rige en los municipios de menos de 100 habitantes y en los que estuviera reconocido
tradicionalmente (se prevé en LRBRL).
3.- Regímenes especiales de organización.
 Los municipios de Madrid y Barcelona, aun teniendo una organización sustancialmente coincidente con la
descrita, se regulan por leyes especiales que prevén una organización más compleja.
Ceuta y Melilla, actualmente CCAA regidas pro sus respectivos Estatutos, aunque el TC no los considere
como tales, asumen también las competencias que la legislación general atribuye a los Ayuntamientos y a las
Diputaciones Provinciales.
 En el marco organizativo de LRBRL, la legislación autonómica puede establecer regímenes especiales
para los pequeños municipios: de carácter rural, turísticos, industriales...
 Municipios forales, regidos por la legislación foral de Navarra, sustituyendo la intervención de sus
antiguas Juntas en determinados asuntos por la aprobación mediante mayoría absoluta del Pleno.
En el País Vasco, los municipios no presentan particularidades organizativas especiales, aunque hay que
tener en cuenta que los territorios históricos tienen competencia sobre varios aspectos de la Administración
municipal.
Competencias municipales
No se conciben como reductos competenciales exentos de la intervención de ninguna de las demás
Administraciones superiores (Estado y CCAA) y, aunque sean plenas y completas, Estado y CCAA
determinan el alcance de las competencias de cada Entidad.
La defensa de las competencias de las Entidades se instrumenta a través de los conflictos de competencias
que cabe interponer frente a las leyes estatales o autonómicas que menoscaben la autonomía local
constitucionalmente reconocida.
Las competencias pueden ser propias o delegadas (atribuidas).
Las propias son determinadas por la ley (estatal o autonómica) y se ejercen en régimen de autonomía y
♦
autorresponsabilidad, aunque en coordinación con las competencias de las demás AAPP .
Las delegadas se ejercen bajo la dirección y control que establezca la Administración que delega sus
competencias (ejemplo de determinar el alcance antes mencionado).

AAPP -> Administraciones Públicas
26
El art. 25 LRBRL contiene una lista en la que se enumera las materias más directamente relacionadas con la
vida vecinal: policía, red viaria, tráfico, protección civil, suministro de agua, extinción de incendios... y otras
que destacan por su relevancia en la actividad económica: urbanismo, vivienda, abastos, mataderos,
mercados, ferias, defensa de usuarios y consumidores y protección del Medio Ambiente.
Algunas se configuran como obligatorias en función de la población del municipio. Reconociéndose unos
servicios mínimos para todos los municipios que aumentan a medida que la población es mayor (art. 26
LRBRL).
La Ley prevé que la cooperación local de Provincias, CCAA y Estado se dirija, prioritariamente, hacia los
municipios con menor capacidad económica y de gestión para la adecuada prestación de esos mínimos.
De cualquier forma, también se prevé que le municipio pueda quedar exonerado, en circunstancias
especiales, del cumplimiento de la obligación de prestar esos mínimos (art. 26.2). Tal exoneración la hace la
CA y es importante, ya que los vecinos pueden exigir la prestación de su derecho, aun judicialmente (art.
18.1g LRBRL).
● Provincia (art. 31 y siguientes LRBRL).
Según el art. 141 CE tiene una triple naturaleza: división territorial de la Administración periférica, Entidad
local y Distrito electoral para las elecciones generales al Senado y al Congreso.
Como entidad local está determinada por la agrupación de municipios y tiene constitucionalmente
garantizada su propia esfera de intereses que no están tan nítidamente definidos como los municipales, ya
que, entre el nivel municipal y el regional o autonómico existen también otras entidades locales intermedias
como las Islas y, en el caso de que se creen por legislación autonómica, las Comarcas y las Áreas
Metropolitanas.
En las CCAA uniprovinciales, los intereses y la representación provincial quedan integrados en la propia
CA.
Las competencias provinciales más precisas se definen en la legislación vigente sólo en relación con la
cooperación y asistencia al desempeño de los servicios obligatorios municipales, esto es, se integran en los
intereses provinciales otros que primariamente son municipales; razones por las que la existencia de las
provincias es objeto de polémica. Además, la integración de la organización provincial en las CCAA
uniprovinciales y la configuración legal de las Mancomunidades Interinsulares Canarias ponen en cuestión la
efectividad de la garantía constitucional de la provincia.
El hecho de que agrupe municipios no significa que haya relación de
jerarquía.
Elementos de la provincia.-
1.- Territorio y población.
El territorio comprende los términos de los municipios integrados en la provincia. El art. 141 CE impone que
la modificación de los límites provinciales se apruebe por LO.
Atención al Condado de Treviño, que pertenece a la

Provincia de Burgos, pero está en “territorio” de Álava y al
municipio de Gatova, anteriormente castellonés, agregado
recientemente a Valencia mediante la LO 15/95. 27
La población integra también la propia de todos los municipios de la provincia.

2.- Organización.
En las provincias de régimen común se prevén los siguientes órganos:
 Pleno.- Integrado por los diputados provinciales. Su número se determina por la ley en función de la
población entre un mínimo de 25 y un máximo de 51.
Su elección democrática no se realiza a través de elecciones directas, sino por un sistema que supone la
extrapolación de los resultados electorales producidos en las elecciones a Concejales de los Ayuntamientos
de la Provincia, cuya condición tienen necesariamente los Diputados provinciales (véanse los arts. 204 a 206
LOREG).
 Presidente.- Elegido por los Diputados provinciales de entre ellos por mayoría absoluta.
También podrá plantear una cuestión de confianza vinculada a la aprobación o modificación de los
presupuestos anuales, el reglamento orgánico o el plan provincial de cooperación a las obras y servicios de
competencia municipal.
Designa a los Vicepresidentes entre los Diputados provinciales.
Competencias
La legislación vigente ha prescindido de establecer una lista de materias para determinar sus competencias,
tal como hacía la anterior. Una de las razones es la polémica suscitada tras la creación de las CCAA pro
algunas ideologías y nacionalidades.
El legislador estatal señala unas competencias muy limitadas dejando a las CCAA la tarea de perfilar su
papel.
En el art. 36 LRBRL se establece como competencias de las Diputaciones provinciales:
a. Coordinación de servicios municipales entre sí para la gestión de la prestación
integral y adecuada a que e refiere el art. 31.2 a).
b. La asistencia y cooperación jurídica, económica y técnica a los municipios,
especialmente a los de menor capacidad económica y de gestión.
c. La prestación de servicios públicos de carácter supramunicipal y, en su caso,
supracomarcal.
d. En general, el fomento y la administración de los intereses peculiares de la
provincia.
e. Las que les atribuyan, en este concepto, las leyes del Estado y las CCAA en los
diferentes sectores de la acción pública.
Regímenes especiales
Ж. CCAA uniprovinciales.
28
Sus estatutos han previsto la extinción de la organización provincial, tal como se prevé en el art. 9 de la Ley
del Proceso Autonómico y en el art. 40 LRBRL donde se dice que la representación, gobierno y
administración de los intereses provinciales se asumen y desempeñan por la CA.
Ж. Las provincias canarias.
Con la creación de las provincias por Javier de Burgos en 1833 había una sola provincia; dividida en dos por
el Estatuto Provincial de 1925, que las organizó en Mancomunidades Interinsulares en lugar de Diputaciones
Provinciales. Las Mancomunidades integraban a los Cabildos Insulares, creados en 1912.
En la Disposición Transitoria Séptima del Estatuto de Canarias se prevé la transferencia a la CA de las
competencias, medios y recursos (también los humanos, estos es, el personal) de las Mancomunidades
Provinciales, lo que supuso la práctica desaparición de la organización provincial del archipiélago canario,
hecho inconstitucional.
El art. 41 LRBRL prevé la “subsistencia” de las Mancomunidades Interinsulares sólo como órganos de
representación y expresión (no de gobierno y administración) de los intereses provinciales. Se integran por
los presidentes de los Cabildos y su presidencia la ejerce el presidente del Cabildo ubicado en la isla
capitalina.
Ж. Territorios históricos vascos.
Tales territorios han sucedido a las tradicionales diputaciones forales de Álava, Guipúzcoa y Vizcaya. Se
regulan según su régimen foral tradicional, legislación autonómica y de los propios territorios históricos y,
supletoriamente, por el régimen provincial de LRBRL. El régimen de tales territorios está garantizado por la
Disposición Adicional Primera de la CE.
Sus órganos forales fundamentales son las Juntas Generales y la Diputación Foral.
● Isla.-
 Canarias
Las islas del archipiélago canario cuentan con una organización local especial, el Cabildo Insular, creado por
Ley de 11 de junio de 1912 y reafirmado por el art. 141.4 CE. (Mismo régimen que se extendió a las islas
Baleares con el nombre de Consejo Insular [ya regulados anteriormente por el decreto-ley 18/1978 de
Preautonomía Balear]).
Los Cabildos, como órganos de gobierno y administración de los intereses de la isla, se rigen por la
normativa propia de las Diputaciones provinciales y tienen atribuidas sus competencias, en relación a la isla,
además de las que el Estatuto y la legislación autonómica les atribuyen.
La elección de los consejeros se realiza directamente pro todos los electores de los municipios de la Isla. El
número de consejeros a elegir es mayor conforme aumenta la población.
El Presidente es el cabeza de la lista más votada (art. 201 LOREG). Puede ser destituido mediante moción de
censura (contrasentido, ya que no son los consejeros los que lo eligen) y puede plantear la cuestión de
confianza vinculada a la aprobación o modificación de los presupuestos anuales, el reglamento orgánico, el
plan insular de cooperación a las obras y servicios de competencia municipal o a la aprobación definitiva de
los planes de urbanismo.
29
 Baleares.-
Sus consejeros insulares se rigen también por las normas propias de las Diputaciones provinciales, por el
Estatuto de Baleares y la legislación autonómica correspondiente.
Los Consejos se integran por los Diputados elegidos para el Parlamento Balear en la Isla (art. 38 Estatuto
para Islas Baleares).
El Estatuto de Autonomía de Canarias de 1982 con reforma en el

año 1996 regula también la Isla. El problema que se presenta llega con el
reconocimiento del Cabildo como institución de la CA, con lo que se
pretendía integrarlo en la CA, aunque tiene una clara autonomía local,
hecho que no lo convierte en institución autonómica.
El Cabildo coadyuva en el ejercicio de tareas de la CA,

es la explicación que se dio en su momento a tal redacción.
Organización del Cabildo (similar a la de la diputación

provincial):
· Presidente
· Vicepresidente o vicepresidentes, en su caso
· Pleno, formado por Presidente y Consejeros
Otras entidades locales previstas en la legislación (no vistas en clase, no hincapié).
 Inframunicipales (normalmente con alcalde pedáneo).
 Entidades supramunicipales, entre las que se señalan:
- comarca .- algún arraigo
- áreas metropolitanas.- en desuso, su función se busca mediante otras vías
 Mancomunidades de municipios.- carácter asociativo.
 Entidades asociativas de carácter supraprovincial.
Ver artículos LRBRL, también DT 9ª y DA 5ª.
2.3.- Administraciones no territoriales: Administraciones Independientes. Administraciones
Institucionales y Administraciones Corporativas.-
Existen dos grandes grupos dentro de las Administraciones no territoriales. Por un lado están los entes
institucionales y por otro, las corporaciones. Cada grupo, a su vez, se divide en otros tipos de instituciones.
● Entes institucionales.-
La Administración Institucional integra las Entidades de naturaleza fundacional creadas pro otra
Administración Pública para el desempeño de funciones que son competencia de la Administración matriz, o
de actividades privadas para las que dichas Administraciones tienen reconocida plena capacidad jurídica.
Así, la Administración Institucional es un conjunto de entidades creadas por la Administración (territorial)
con la finalidad de llevar a cabo determinadas funciones que expresamente se le atribuyen.
30
Se trata de un proceso de descentralización funcional, ya que se crea una nueva entidad dotada de
personalidad jurídica independiente.
Dicha descentralización es distinta de la descentralización territorial y se da en las Administraciones del
Estado, de las CCAA y en las entidades locales.
La Administración institucional se fundamenta en razones técnicas (la descentralización funcional).
Ej: INSALUD
En ocasiones surgen por previsión en CE, como es el caso de las universidades, aunque no es la única razón
por la que nacen.
Ж. Características generales.
 Especialidad en sus fines, hecho que se enfrenta a las Administraciones territoriales, ya que en éstas,
todos los fines de sus competencias son públicos, mientras que en la Administración institucional sus fines
tienen un objetivo concreto y específico.
 Dependencia de un ente territorial (Administración matriz) [Ver LOFAGE].
Aunque tienen personalidad jurídica propia para la gestión de sus funciones, este hecho no significa que
desaparezca su relación con la Administración territorial que la creó. Existe una relación de tutela y
dependencia que se manifiesta en:
 la adscripción del ente institucional a la Administración territorial, que tiene poder de dirección.
 los recursos contra las decisiones de la Administración institucional deben ser resueltos por la
Administración que la creó; mientras que los entes institucionales no tienen reconocida legitimación para
recurrir las normas y actos dictados por la Administración matriz.
(En los apuntes: en la resolución de recursos administrativos que dicta el ente institucional por parte de la
Administración de la que depende.
 En el plano organizativo, es la Administración territorial de la que depende el ente, la que nombra y
destituye a los cargos de ente institucional, ya sea en virtud del derecho público, este caso, o en virtud del
derecho privado, como propietaria (la Administración territorial) del capital de la propiedad.
 La Administración matriz también ejerce el control financiero de los entes institucionales, bien a través de
técnicas presupuestarias o de la intervención del gasto, o mediante la aprobación previa d sus planes o
programas de actuación y el control de eficacia sobre el cumplimiento de los objetivos señalados.
 En el caso de que el ente institucional se extinga, sus derechos y obligaciones serán asumidos por la
Administración territorial (matriz) que la creó (y de la que dependía).
Ж. Clases de entes institucionales.
⊗
● En primer lugar se encuentran aquéllas reguladas en la LOFAGE . En dicha ley se regula una parte de la
Administración institucional. Estos entes recogidos en la LOFAGE son los Organismos Públicos, definidos
en el art. 41 de esta ley, referente a las actividades propias de los organismos públicos y dice: “son
organismos públicos los creados bajo la dependencia o vinculación de la Administración General del Estado,

LOFAGE -> Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General
del Estado, Ley 6/1997 de 14 de abril.
31
para la realización de cualquiera de las actividades previstas en el apartado 3 del art. 2, cuyas características
justifiquen su organización y desarrollo en régimen de descentralización funcional”.
De acuerdo con el art. 2.3 LOFAGE tienen por objeto la realización de actividades de ejecución o gestión,
tanto administrativas de fomento o prestación, como de contenido económico reservadas a la Administración
General del Estado; depende de ésta y se adscriben, directamente o a través de otro Organismo Público, al
Ministerio competente pro razón de la materia, a través del órgano que, en cada caso, se determine.”
A su vez, los Organismos Públicos pueden ser:
1·- Organismos Autónomos, definidos, en primer lugar, por las funciones que pueden desempeñar de acuerdo
con el art. 45.1 LOFAGE que dice que los organismos autónomos se rigen por el derecho administrativo y se
les encomienda, en régimen de descentralización funcional y en ejecución de programas específicos de la
actividad de un Ministerio, la realización de actividades de fomento, prestaciones o de gestión de servicios
públicos.
En cuanto al régimen jurídico, lo fundamental a tener presente radica en las funciones que desempeñan y en
su sometimiento al derecho administrativo.
[Estos organismos autónomos se dan en los tres tipos de Administración del Estado].
2·- Entidades públicas empresariales.-Estas entidades deberían ostentar funciones diferenciadas de las
funciones de los organismos autónomos, pero la ley no es nada clara al respecto.
El art. 53 LOFAGE es el referente a las funciones y régimen general aplicable a las Entidades Públicas
Empresariales.
En su primer apartado se les encomienda la realización de actividades prestacionales, la gestión de servicios
o la producción de bienes de interés público susceptibles de contraprestación.
En su segundo apartado, se reconoce que se rigen por derecho privado, con la excepción de la formación de
al voluntad de sus órganos en el ejercicio de las potestades administrativas que tengan atribuidas y en los
aspectos específicamente regulados por las mismas en esta ley (LOFAGE), en sus estatutos y en la
legislación presupuestaria.
De acuerdo con lo visto, las dos primeras funciones que se atribuyen a las entidades públicas empresariales
son también funciones reconocidas a los organismos autónomos, aunque se añaden funciones diferentes,
como es la producción de bienes de interés público susceptibles de contraprestación. Esto es, se dedican a la
producción de bienes y servicios en el mercado, en sus otras actividades no se diferencian de los organismos
autónomos.
La otra diferencia sustantiva de las entidades públicas empresariales es su sujeción al derecho privado (las
otras anteriores lo hacían al derecho administrativo), ya que no deberían ejercer potestades administrativas.
Sin embargo, pueden hacerlo, aunque no todas, sólo aquéllas que les hayan sido atribuidas en la ley que las
creó. Para el ejercicio de esas potestades estarán sujetas al derecho administrativo.
Así, el derecho administrativo supone un equilibrio entre las potestades y las garantías del ciudadano.
Existen otras diferencias, así, el personal de las entidades públicas empresariales es fundamentalmente
laboral, mientras que en los organismos autónomos también se admite personal funcional.
32
Las entidades públicas empresariales se dan en la Administración estatal y en la autonómica.

● Sociedades Públicas (Ejemplo es RTVE. LOFAGE no logró acabar con este fenómeno.
No están reguladas en LOFAGE, a pesar de que las menciona para decir que están sujetas a su régimen
jurídico.
Previamente estaban reguladas en la Ley de Entidades Autónomas, derogada por LOFAGE.
Las sociedades públicas se enmarcan jurídica en la Ley General Presupuestaria, que es una ley vigente de
forma permanente, pero no se regulan de forma exhaustiva, sino que se hace mención en su art. 6.
Una sociedad pública es aquélla en la que el Estado es el propietario mayoritario y único. son sociedades
mercantiles, por lo tanto, están regidas pro el derecho privado, en cuyo capital participa el Estado.
● Administraciones Independientes.-
A partir de los años 80 y, sobre todo, a raíz de la incorporación a la UE, han ido apareciendo entes
institucionales que ejercen funciones públicas a las que se dota de un cierto grado de independencia.
Algunos ejemplos son el Banco de España, las Universidades, la Comisión de Mercado de las
Telecomunicaciones...
La dependencia no desaparece (mínimo antes visto con al Administración matriz), pero sí se atenúa, dado
que están dotadas de un Estatuto específico que les garantiza una cierta autonomía, orgánica, pero sobre
todo, funcional.
Con respecto a la autonomía orgánica (de órganos de dirección y demás) la autonomía tiene su fundamento
en la designación de sus órganos, pero ello no quiere decir que su gobierno tenga libertad absoluta; no se
puede nombrar a cualquiera, se deben cumplir ciertos requisitos. Una vez nombrados los órganos, el
gobierno pierde toda capacidad de cese y esos órganos sólo serán cesados por normas tasadas en las leyes.
En lo referente a la autonomía funcional, las leyes garantizan que en el libre ejercicio de sus funciones, las
Administraciones Independientes no pueden recibir directrices ni mandatos del Gobierno ni de la
Administración Territorial (al menos no de forma jurídicamente vinculante.)
Sin embargo, debe advertirse de que no se da una independencia absoluta, porque el Gobierno dirige la
Administración Civil y Militar y también la Política Interior y Exterior. Por lo tanto, se mantiene cierta
vinculación con el Gobierno, constitucionalmente reconocida en esos aspectos mencionados.
Además, esa cierta autonomía es variable según la Administración de la que se trate, ay que el Estatuto de
todas esas administraciones no es siempre el mismo, ya que tienen un nivele distinto de autonomía.
● Fundaciones Públicas.-
Se trata de la utilización de instituciones privadas por parte de la Administración.
Consisten en un patrimonio adscrito a un fin, sobre todo, social. Así, algunos ejemplos son ONCE o la
Fundación MAPFRE.
Por último, hay que tener en cuenta que la proliferación de los entes institucionales es mucho más diversa,
además sólo e mencionan las del Estado, hasta ahora no aparecen las de las CCAA ni las de los Entes
Locales.
Ж. El otro grupo en el que se dividen las Administraciones no territoriales es el grupo de las Corporaciones.
33
A las corporaciones las singulariza la existencia de la asociación forzosa de particulares establecida pro el
Estado.
A dicha asociación se le encomienda una doble finalidad; por un lado, la defensa de los intereses particulares
(de los asociados) y, por otro, la atribución de determinadas funciones públicas (administrativas) [a las
corporaciones también se las llama corporaciones públicas.]
La principal diferencia con el ente institucional radica en que éste no agrupa a personas, mientras que las
corporaciones públicas sí lo hacen.
Además, se les atribuye personalidad jurídica pública en el ejercicio de las funciones públicas que el Estado
le haya encomendado. En estos casos cabrá recurso contencioso-administrativo, en el resto, estará sometida
al derecho privado.
- Clasificación -
Se realiza en función de los intereses que representan, estableciéndose dos grupos:
1) Cámaras Oficiales.- Corporaciones que representa intereses económicos.
2) Colegios Profesionales.- Son aquellas corporaciones que representan intereses
profesionales.
34
Esquema de Administraciones no territoriales
Admones. · Organismos · Organismos

Autónomos
institucional Públicos
· Entidades
Públicas
Empresariale
· Sociedades
Públicas
Admón. no
territorial
· Admones.
Independientes
Principales:
· Comercio
· Cámaras
Corporaciones · Industria
Oficiales
· Navegación
· Colegios
Profesionales
35
Tema 3.
LAS BASES HISTORICAS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO.-
3.1.- Antecedentes en la formación del Derecho administrativo: Edad media

y Absolutismo.-
Origen y evolución histórica del Derecho Administrativo:
La Administración responde a unas determinadas coordenadas históricas y que va
pareja a la evolución de la forma de Estado.
Nuestro sistema de Derecho Administrativo, que tiene raíces comunes al de otros
Estados del continente europeo, presenta unas características propias que sólo se
explican históricamente. Es un producto cultural, que se ha creado al ritmo de la
construcción del Estado de Derecho, desde sus orígenes hace más de dos siglos, y que
se ha ido adaptando a las transformaciones, muy notables, que el propio Estado
Constitucional ha experimentado en este tiempo.
Como el resto de las disciplinas jurídicas tiene su referente histórico y su propia
evolución. El Derecho administrativo como tal tiene un origen más reciente, pues no
surge como ordenamiento o subsistema jurídico diferenciado sino en el momento en
que se consolida la división de poderes y la garantía de los derechos de los
ciudadanos ante los poderes públicos, es decir, en el marco del Estado Constitucional.
A esta relativa modernidad del Derecho Administrativo hay que sumar su mutabilidad,
pues dada su íntima relación con el ejercicio del poder político, que regula y ordena,
experimenta de manera directa e inmediata los cambios que se producen en la
estructura, el origen, los objetivos y las formas de manifestación del poder. Entre el
Derecho Administrativo del Estado liberal del siglo XIX, basado en un amplio laissez
faire y adoptado por las Monarquías censitarias de la época, y el Derecho
Administrativo del siglo XX, propio de un Estado intervencionista, democrático y
social, hay profundas diferencias. Entre este último modelo y el que se viene
diseñando en los últimos tiempos de neoliberalismo y globalización también se
observan cambios importantes, sin perjuicio de las líneas de continuidad.
Incluso las instituciones, los conceptos, las técnicas jurídicas de Derecho
administrativo varían sustancialmente de unos Estados a otros. Varían mucho más
que los respectivos sistemas de Derecho privado, que hoy ya casi forman un ius
commune en el ámbito occidental. Y ello porque existe también una relación directa
entre el sistema de Derecho administrativo y la Constitución, escrita o no, de cada
estado, esto es, la forma en que se distribuye y se disciplina el ejercicio del poder
público. De ahí, por ejemplo, que no en todos los Estados europeos (ni occidentales en
36
general) exista una Jurisdicción Contencioso-Administrativa, que la administración de

uno y otros presente sensibles diferencias organizativas, que los principios, las
garantías y el lenguaje mismo del Derecho administrativo no sean iguales en todas
partes. (Sólo en los últimos tiempos está teniendo lugar un claro proceso de
armonización en Europa, derivado de la aparición y desarrollo de un Derecho
Administrativo de la unión Europea). Pero el cambio más radical lo vamos a ver con la
revolución francesa.
Antes de la Revolución Francesa (1789) no podemos hablar de un Derecho
Administrativo.
Antecedentes en la formación del Derecho Administrativo:
Los presupuestos básicos de la existencia del Derecho Administrativo son:
1. La presencia de una Administración, más o menos extensa paro articulada
como organización estable y jerarquizada, encargada de la gestión cotidiana de
los asuntos públicos.
2. El sometimiento de esa organización y de quienes la dirigen a unas normas
jurídicas de funcionamiento y de relación que les impongan el deber de respetar
derechos de individuos y grupos sociales.
3. Un sistema de garantías que permita asegurar la primacía de la norma y el
respeto de los derechos frente a eventuales extralimitaciones de las
autoridades públicas y sus agentes.
Estos elementos, en mayor o menor medida, preexisten a la época de las revoluciones
liberales en que nace el Derecho Administrativo. Eso es especialmente cierto por lo
que se refiere a la organización administrativa. Superando la atomización del poder
propio de la Alta Edad Media, los diferentes reinos y unidades políticas de Europa
fueron reconstruyendo poco a poco a partir del segundo milenio una organización con
capacidad de dominación de su territorio. La autoridad de la Corona se reforzó,
afirmando su poder sobre señoríos feudales y estamentos con apoyo de una nueva
burocracia profesional. En este momento el poder estatal es más formal que real.
A partir del Renacimiento y con la posterior consolidación de las monarquías
absolutas, esa nueva organización burocrática y jerarquizada se extendió y
perfeccionó en el ámbito europeo.
Durante la Edad Media y el Absolutismo existía una visión distinta del poder y el
derecho. Los tres poderes se encontraban en una sola persona (el monarca). En
cuanto al derecho, la diferencia esencial es que durante este período el derecho era
subjetivo (de privilegios), no es un derecho general, sólo se concedía a sujetos
concretos.
37
Durante la E.M. y el feudalismo, los reyes a penas tenían poder, éste era puramente
simbólico. Así, eran los señores feudales y los terratenientes los que ostentaban
verdaderamente el poder dentro de los límites de su territorio.
A finales del siglo XI hay cambios sociales que producen una modificación en la
situación que existía en la etapa medieval. Se produce una organización que empieza
a tener una cierta capacidad sobre su coordinación sobre las personas que viven en
ese territorio.
Esta concentración del poder en los señoríos llega a su máximo exponente en el siglo
XVI-XVII, en que aparece el Estado Absoluto, que hace que el Rey se convierta en la
estructura básica en el cual gira todo el poder. Es decir, una nueva forma política en la
que se lleva al extremo la tendencia a la concentración del poder.
Los Estados Absolutos conocieron ya una Administración Central o cortesana compleja
y repartida en unidades especializadas por razón de sus funciones. (Bien en forma de
un sistema de Consejos o polisinodial {España} o bien mediante un modelo
departamental estructurado en torno a secretarios de Estado unipersonales
{Francia}). Además el poder del Rey y de la Burocracia a su servicio se expandió por
el territorio a través de agentes o comisionados reales (el corregidor castellano, el
intendente francés), aunque coexistía, a menudo en conflicto con otros poderes
locales.
Desde un punto de vista funcional, el Estado, que es inicialmente un instrumento de
dominación de la Corona, fue sumando a sus funciones tradicionales (ejército, etc.)
otras que revelan una mayor preocupación por fomentar la riqueza del país y el
bienestar de los súbditos, particularmente en el periodo del Despotismo ilustrado
(instrucción pública, beneficencia, apoyo a la agricultura y la ganadería, etc.).
En consecuencia, en los momentos inmediatamente anteriores a las revoluciones
liberales, la Administración monárquica del Antiguo Régimen había alcanzado en
muchos Estados Europeos un estadio de evolución que anticipaba el modelo
organizativo que se consolidó tras el periodo revolucionario. Esto es, como puso de
relieve Tocqueville por relación a Francia, una organización centralizada y
jerarquizada, todavía reducida en sus efectivos, pero segura de su poder y en vías de
expansión.
Régimen Jurídico del poder Público:
Desde un punto de vista jurídico, los juristas servidores de la Corona dedujeron los
principios y reglas que legitimaban la extensión de los poderes del Rey por encima de
cualquier otro poder y sobre las personas y bienes del reino (regalías, privilegios del
Fisco,..), apelando a diferentes frentes de legitimación, ya fuera el “viejo y buen
38
Derecho”, el recuperado Derecho romano, las técnicas organizativas del Derecho

Canónico, la salus pública o policía o la divinización del poder real.
No existe en el Antiguo Régimen una clara distinción entre lo que corresponde al Rey
por patrimonio o por jurisdicción, como no existe tampoco una neta separación entre
Derecho Público y Privado. Desprendidas de su origen ideológico e histórico, muchas
de aquellas técnicas jurídicas serán más tarde adaptadas como fuente y justificación
de los poderes de la Administración en el Estado Constitucional.
Conclusión: la disciplina jurídica a que se encuentra sometido el poder público de esta
época nada tiene que ver con el actual. Antes era fundamentalmente un Derecho
consuetudinario, actualmente es escrito y objetivo; mientras que antes era subjetivo.
Las normas escritas son escasas, el poder público se somete a las mismas reglas que
los sujetos privados.
Pero, sobre todo, se trata de reglas particulares, una característica del Derecho de
esta época es que se trata de privilegios que se aplican sólo a los sujetos a los que va
dirigido.
Control de Poder:
Tampoco puede decirse que antes de las revoluciones liberales la Corona y sus
agentes carecieran de límites jurídicos. La idea del príncipe absoluto era, desde luego,
ajena al pensamiento jurídico medieval. Incluso cuando esta idea, rex legibus solutus,
se impuso en el siglo XVI como base de la organización política de la Monarquía, no
desaparecieron por completo los derechos, fueros, franquicias y libertades
medievales, tenazmente defendidos en ocasiones por los estamentos, corporaciones y
grupos sociales beneficiarios.
La desvinculación progresiva de la Monarquía de la constelación de normas existentes
contribuyó a difundir la idea, de más antiguas raíces, de un Derecho universal, natural
y objetivo, fundado en la razón, contrario tanto a la arbitrariedad del poder absoluto
como a los privilegios estamentales, cuyos principios son los propios de una nueva
concepción del poder y de su relación con la sociedad, que es la que denominamos
Estado de Derecho.
De la misma manera, la monarquía absoluta redujo la efectividad del sistema de
garantías jurídicas, de por sí imperfectas, frente a las actuaciones contra ius del poder
público, ya fuera por la sumisión a la voluntad del Rey de los órganos con potestad
jurisdiccional (Consejos, Audiencias, Chancillerías), ya por la inactividad de las
asambleas estamentales, nuestras Cortes, que en otro tiempo exigían la reparación de
abusos o contrafueros antes de votar los tributos o servicios, ya, en fin, por la
desaparición o pérdida de poder de otras instituciones tradicionales (el Justicia Mayor
39
de Aragón, los Iutges de Greuges de Cataluña, por ejemplo). En la Monarquía Absoluta

toda autoridad proviene del Rey y este principio limita la posibilidad de un control
efectivo de las decisiones y actuaciones de los servidores reales. Sólo en el periodo de
la Ilustración y en algunos Estados Europeos la situación empieza a cambiar y se
extiende un cierto control judicial efectivo de las actuaciones públicas lesivas de los
derechos de los particulares que anticipa las soluciones del Estado de Derecho. En
consecuencia, en los momentos inmediatamente anteriores a las revoluciones
liberales, la Corona y sus Agentes carecían de límites jurídicos. La idea del príncipe
absoluto era, desde luego, ajena al pensamiento jurídico medieval.
3.2.- La Revolución Francesa y sus Principios Jurídicos.-
A finales del siglo XVIII concurren una serie de situaciones políticas, económicas y
sociales (sobre todo políticos), que hacen que entre en crisis, y es la confrontación o
pugna entre la Monarquía y la Aristocracia del Antiguo Régimen, celosos de sus
privilegios, y las nuevas clases burguesas excluidas del poder político, desencadenó, a
uno y otro lado del océano, las revoluciones liberales que dieron paso a un nuevo
modelo de Estado. Es decir, el desarrollo de sociedades que primeramente eran
agrícolas, donde se desarrollan relaciones comerciales en el que aparece la
Burguesía, esa nueva clase social cuando adquiere poder económico ocurre que las
estructuras económicas y políticas existentes ya no les sirven. A la burguesía le
interesa que la propiedad circule y reclaman su derecho al poder.
Del contraste entre el ideario liberal y las exigencias de la realidad, es decir, las
conveniencias de quienes entonces comparten el poder, surge precisamente el
Derecho Administrativo.
Junto a esto, surgen una serie de autores y de Teorías que van a justificar un cambio
en la visión del Poder (Rousseau, Montesquie, Voltare, Locke, que crean un nuevo
sistema de valores, “ideología liberal”; sobre todo Montesquie y Rousseau).
La Revolución Francesa surge como consecuencia de una serie de factores políticos,
económicos y sociales. Promulga tres principios: libertad, igualdad y soberanía
nacional:
• Libertad: Todos los hombres por el mero hecho de serlo tienen una serie
de derechos fundamentales (“Declaración de derechos del hombre y del
ciudadano”, 1789. Cuyo antecedente lo encontramos en la Declaración
de derechos del pueblo de Virginia, 1776). Se afirma apenas iniciada la
revolución.
• Igualdad: Las normas han de ser generales (iguales para todos) y la
misma administración para todos (centralismo francés), idea de
40
Rousseau. Todos los ciudadanos son iguales ante la ley. La revolución lo

que quiere abolir es cualquier privilegio. Es decir, elimina los privilegios o
posición singular subjetiva.
• Soberanía Nacional: El poder reside en la nación, no en el rey. Por
encima de la voluntad de los ciudadanos no hay poder alguno. Si el
pueblo no atribuye ningún poder no habrá poder ejecutivo.
En el Estado liberal la soberanía se atribuye en principio a la nación, un nuevo sujeto
histórico, del que emana la legitimidad de los poderes públicos. La nación, como ente
abstracto, es titular de la soberanía, y en consecuencia todo poder emana del pueblo.
Estamos en el año 1789 (Revolución francesa).
En realidad, durante el siglo XIX en la mayor parte de los Estados Europeos fue
necesario alcanzar un compromiso político que reconocía una doble fuente de
legitimidad, una soberanía compartida; la dinástica, atribuida a la monarquía
hereditaria; y la soberanía nacional, encarnada en la representación parlamentaria
basada en el sufragio censitario. Esta forma de Estado, la monarquía constitucional,
fue la dominante en esa centuria, a salvo los paréntesis republicanos o
revolucionarios, en la mayor parte de Estados Europeos.
3.3.- Las consecuencias de la Revolución Francesa: la emergencia de la

Administración pública y del Derecho Administrativo contemporáneo.-
Desde un punto de vista jurídico, el dogma de la soberanía nacional permitió articular
el poder político en torno a un ente abstracto e impersonal, el Estado, que recibió las
potestades que en el Antiguo Régimen correspondían directamente a la Corona en
virtud de diferentes títulos. Se pusieron así las bases del Derecho público moderno,
que fue construyendo sus propios principios y reglas, distintas del Derecho privado.
Ese Estado liberal se asienta en la división de poderes.
Principio de División de poderes: aunque este principio no tiene el mismo
significado en las obras de los grandes pensadores del periodo ni en todas las
Constituciones que se inspiran en ellos, está claro que el poder ejecutivo es, según la
mayoría, el que debe quedar sometido y controlado, pues es aquel cuya capacidad de
acción y de intervención puede poner en mayor peligro los derechos y libertades de
los ciudadanos. El poder Ejecutivo, ya sea monárquico o republicano, presidencialista
o de designación parlamentaria, debe en teoría limitarse a la aplicación o ejecución de
las leyes. No sólo eso, sino que, según el pensamiento liberal clásico, debe abstenerse
de intervenir en las relaciones sociales y en la economía, si no es para asegurar y
mantener el orden político y social establecido.
41
[(Clase): La división de poderes es fundamental, sin ella no existe la garantía de los

Derechos Fundamentales, por lo tanto, cada función pública debe estar atribuida a un
poder diferenciado. Sobre todo el poder que hay que controlar es el Poder Ejecutivo.
Paradoja de la Revolución: que mientras la burguesía estaba en la oposición le
interesaba que el poder que tuviese preponderancia fuera el legislativo; pero una vez
llega al poder, la burguesía ocupa también el poder ejecutivo, y en este momento lo
que hace es estructurar el sistema económico y social de acuerdo con la economía y
el sistema que quieren implantar, es decir, hereda, reconstruye y refuerza una
Administración.].
La realidad fue también muy distinta. El poder ejecutivo heredó y reconstruyó la
organización burocrática que ahora llamamos Administración pública.
Pese a la ideología anti-intervencionista de la época, los Gobiernos constitucionales
perfeccionaron y potenciaron la maquinaria administrativa:
Primero: para defender el nuevo régimen constitucional de sus enemigos exteriores e
internos (partidarios de la restauración absolutista y los incipientes movimientos
sociales).
Segundo: para responder a las demandas de infraestructuras (carreteras,
ferrocarriles), de algunos servicios básicos todavía no generales (educación,
sanidad,..) y de apoyo económico necesario para el desarrollo industrial y comercial.
La administración, a la que se dotó de la autoridad, de los recursos y de los
funcionarios permanentes que precisaba para el ejercicio de sus funciones, es ya
entonces una organización jerarquizada y disciplinada en continuo proceso de
expansión. También, durante el siglo XIX y en la mayor parte del continente europeo,
fue una organización en sostenido proceso de centralización. El Gobierno que la dirige,
lejos de ser un poder subordinado, es el que tiene, en general, la iniciativa política.
En el sistema de la Monarquía constitucional su responsabilidad ante el Parlamento
era incluso limitada, ya que la designación y el cese del Presidente del Gobierno
dependía del Rey y no directa o exclusivamente del Parlamento.
Principio de Legalidad: aquí esta la clave de la revolución (al igual que sucede con
el principio de división de poderes). Son los dos grandes principios que van a
fundamentar el Estado liberal y posteriormente el Estado Social y Democrático de
Derecho.
El principio de legalidad precede al principio de Soberanía nacional, que es expresión
de la voluntad popular aprobada por el Parlamento. Pero la Ley está limitada.
La Teoría liberal del Estado proclama también la supremacía de la ley. Ésta es la
esencia del Estado de Derecho, sin la que no existiría el Derecho Administrativo. La ley
42
es, en la concepción rousseaniana que sanciona el artículo 6º de la Declaración de los

derechos del hombre y del ciudadano de 1789, la expresión de la voluntad general,
aprobada por el Parlamento.
Es también norma general, no tanto por su contenido como por su eficacia. Es decir,
como subraya ese precepto de la Declaración de 1789, la ley es “la misma para todos”
y todos se hallan ante ella en situación de igualdad, sin privilegios ni dispensas
personales. No sólo eso, sino que en el Estado de Derecho la ley (y la Constitución)
reconoce a todos por igual un conjunto de derechos y libertades, que deben ser
respetados por los poderes públicos y en particular por la Administración. No ya
súbditos sino ciudadanos, los particulares ostentan frente a aquélla verdaderos
derechos individuales, que la doctrina jurídica definirá más tarde como derechos
públicos subjetivos.
Ahora bien, sentado el principio, queda por determinar cuál es el objeto propio de la
ley y hasta qué punto y de qué manera vincula a la Administración. Sobre estos
extremos la historia del Derecho administrativo no es lineal, ni la respuesta teórica y
práctica ha sido la misma en todas las épocas y regímenes constitucionales que se
han sucedido desde finales del siglo XVIII.
Desde un primer momento, la ley dejó de ser la única norma escrita y de eficacia
general. Junto a la ley, la potestad reglamentaria del Gobierno se reconoció, con no
poca amplitud, en todos los regímenes constitucionales. Ante todo en las Monarquías
censitarias del siglo XIX, en las que el debate giraba en torno a cuál debía ser el
ámbito material propio y respectivo de la ley y del Reglamento, ya que éste tenía su
propia legitimidad, de manera que constituía una fuente de Derecho en buena parte
independiente de la ley. Pero también en los regímenes republicanos y
presidencialistas se atribuyó la misma potestad reglamentaria al ejecutivo y, hoy en
día, se atribuye a distintas entidades y autoridades administrativas, con unos u otros
límites.
En la actualidad se acepta de manera general la subordinación del Reglamento a la
ley. De otra parte, la ley no puede regularlo todo. Bien porque la propia Constitución
limita el poder legislativo del Parlamento a determinadas materias, como sucedía en
algunas Monarquías Constitucionales del siglo XIX, bien porque, aun careciendo de
esas limitaciones jurídicas, no le es posible al legislador prever todos los supuestos
que requieren una intervención administrativa y sus circunstancias. En consecuencia,
la propia ley atribuye a la Administración un poder de decisión propio, más o menos
extenso o condicionado según los casos, que es lo que llamamos discrecionalidad
administrativa. Todavía hoy el fundamento, los límites y el control del ejercicio de
43
este poder discrecional de la Administración constituye uno de los problemas más

debatidos en la teoría del Derecho Administrativo.
Por lo tanto, otro principio esencial para el Derecho Administrativo es la necesidad de
que exista un control de la Administración.
En fin, de la división de poderes como sistema de controles y contrapesos y de la
Cláusula del Estado de Derecho deriva el sometimiento de la actividad administrativa
a un control por órganos jurisdiccionales independientes, a los que cualquier persona
pueda acceder en defensa de sus derechos e intereses legítimos.
Sin embargo, este corolario no se aceptó pacíficamente en los Estados del Continente
europeo y fue la solución arbitrada en ellos para garantizar el respeto de la legalidad
de la acción administrativa la que vino a establecer las bases de nuestro modelo de
Derecho Administrativo.
El modelo francés de Derecho Administrativo y su difusión por el continente
europeo:
Ese modelo tiene su origen en Francia, en el periodo de la Revolución. Los dirigentes
revolucionarios desconfiaban de un Poder Judicial independiente, ya que
históricamente los Tribunales habían constituido un reducto de la Aristocracia, que en
los años inmediatamente anteriores a la Revolución había llegado a obstaculizar la
aplicación de reformas económicas y sociales imprescindibles, acordadas por los
Ministros del Rey. En consecuencia, interpretaron la división de poderes no como un
sistema de equilibrios de poder y controles recíprocos, tal como lo había teorizado
Montesquieu sobre la base del sistema constitucional inglés, sino como estricta
separación de poderes. De ahí que mediante leyes de 16 y 24 de agosto de 1790
prohibieran terminantemente a los Jueces inmiscuirse en las actividades
administrativas y enjuiciar o controlar a los agentes públicos en el ejercicio de sus
funciones. Bien entendido, salvo en los casos en que la Administración no ejercía
potestades públicas sino que actuaba en relaciones de Derecho privado, en los que la
competencia de los Jueces ordinarios (juge judiciare) quedaba fuera de discusión.
Sin embargo, la necesidad de asegurar el cumplimiento de la ley incluso por las
autoridades y órganos administrativos, en garantía de los derechos (sobre todo
patrimoniales) de los ciudadanos y de la preciada seguridad jurídica, obligaba a
establecer algún remedio jurídico a favor de los particulares para combatir los abusos
e ilegalidades. En un principio, ese remedio consistió en un recurso jerárquico que el
ciudadano perjudicado podía formular ante el superior del funcionario que había
adoptado la decisión que considerase ilegal, recursos que en última instancia resolvía
el Ministro (el Ministro-juez, según la expresión de la época) o el Gobierno. La
44
Constitución del año VIII atribuyó definitivamente la tramitación de los recursos a un

órgano especializado, el Consejo de Estado, compuesto de altos funcionarios y que
ejercía también funciones consultivas del Gobierno. Después se atribuyó la misma
función en cada Departamento a unos Consejos de prefectura (hoy ya sustituidos por
los Tribunales Administrativos Regionales y por los Tribunales de Apelación), de
semejante composición. De esta manera se cumplía (y se cumple aún formalmente,
en parte) la máxima establecida desde el periodo de la Revolución según la cual
“juzgar a la Administración es también administrar”.
Por medio de su Sección Contenciosa y en virtud de un procedimiento con todas las
garantías del proceso judicial, esos órganos resolvían los recursos dirigidos contra las
decisiones de la Administración activa. Inicialmente sus resoluciones no tenían por si
mismas fuerza decisoria sino de propuestas no vinculantes a los órganos de Gobierno.
Pero a partir de 1872, consolidado el régimen democrático de la III República, las
decisiones del Consejo de Estado y demás órganos de la denominada jurisdicción
administrativa francesa tienen eficacia directa, semejante a la de una sentencia. Es
decir, el Consejo de Estado va a ir adquiriendo una mayor autoridad, va a ir creando
una doctrina jurídica, que es importante porque es de ella de donde surge el Derecho
Administrativo. Este sistema no se sigue en todos los países europeos, como:
Alemania, Italia en los que se sigue otorgando el control al Poder Judicial.
Paradójicamente, por no tratarse de un órgano judicial, fue el Consejo de Estado el
que, a través de una jurisprudencia creativa e innovadora, dedujo los principios,
técnicas y conceptos que han servido para construir todo un sistema de Derecho
Administrativo, no sólo en Francia, sino con proyección también en otros muchos
países europeos o herederos de la cultura jurídica de nuestro continente
(Iberoamericanos). Un sistema que, como no puede ser menos, conjuga el
reconocimiento de la capacidad de la Administración para servir con eficacia los
intereses generales con la garantía de los derechos y de los legítimos intereses
individuales y colectivos de los ciudadanos y del respeto a la legalidad objetiva.
Este sistema de Derecho administrativo se fue elaborando poco a poco y en buena
medida sobre la base de la adaptación al Derecho público de las instituciones de
Derecho privado: los derechos reales, los contratos, la responsabilidad
extracontractual,… en realidad sólo a finales del siglo XIX aparece como un sistema
jurídico maduro y así se refleja en la obra de los tratadistas franceses de la época
(Laferriere, M. Haurion, Berthélemy, etc.).
Principios y reglas semejantes se fueron elaborando también en otros Estados del
continente europeo. Pero conviene indicar como vimos anteriormente, que la solución
45
dada en Francia al problema del control jurisdiccional de la Administración no fue

admitida pacíficamente en otros Estados europeos, caso de Alemania e Italia.
La variante Inglesa:
Su evolución es muy diferente. En el periodo de la Revolución industrial, la división de
poderes, entendida esencialmente como el equilibrio entre el Parlamento y la Corona,
se había consolidado y evolucionaba hacia un régimen parlamentario, con predominio
pues, del órgano legislativo. Considerado el Juez como único órgano del Derecho (por
antonomasia, el common law) y sometida la Administración a estricto control
parlamentario, la creación de un Derecho Administrativo autónomo y la atribución del
poder de controlar a la Administración a una jurisdicción especializada e integrada por
funcionarios públicos resultaba ajena por entero a la Constitución inglesa y a las
necesidades del momento.
Como dijera A.V. Dicey “en Inglaterra no existe Derecho administrativo”.
La Corona se rige por el mismo Derecho que los particulares. En Inglaterra son los
jueces civiles los que controlan, es decir, aquí no se desarrolla una jurisdicción
administrativa especializada.
Si bien en Gran Bretaña, como en otros países anglosajones, no se desarrolló una
jurisdicción administrativa especializada, ni se formó un Corpus doctrinal de Derecho
administrativo durante el siglo XIX, por ser ambos elementos extraños a la cultura
jurídica del país, el reconocimiento a favor del gobierno y de la Administración de
prerrogativas semejantes a las que tiene la Administración pública en el continente,
incluida una amplia potestad reglamentaria es un hecho innegable.
Incluso, en tiempos recientes se ha creado algún órgano especializado en Derecho
administrativo y se han aprobado algunas especialidades procesales para las causas
contra la administración. Hoy en día, nadie niega que exista un derecho administrativo
en el ámbito anglosajón, sistematizado en tratados y manuales, aunque sigue
conservando algunas características propias que lo diferencian de los sistemas
continentales.
Es más, la influencia recíproca entre unos y otros sistemas ha sido creciente, sobre
todo en las últimas décadas. Mucho más en el ámbito europeo, en el que existe un
claro proceso de convergencia, alentado por la aparición de un Derecho
Administrativo Comunitario.
Formación del Derecho Administrativo en España, y desarrollo:
Tampoco en España la introducción de un Derecho administrativo como ordenamiento
peculiar fue inmediata ni pacífica. Primero porque nuestro país, abolida la Constitución
46
de Cádiz en 1814, tardó algunas décadas en incorporarse a la corriente del

liberalismo.
Después porque, cuando ello sucede, a partir de 1830 aproximadamente no existió
acuerdo sobre el modelo a seguir, particularmente en lo relativo a las relaciones de la
Administración con la Justicia.
Desde esa década, en efecto, se sucedieron las reformas administrativas, inspiradas
en el modelo francés básicamente, y se intentó poner en pie, no sin dificultades, una
Administración centralizada, jerárquica y profesional. Pero mientras los Gobiernos
moderados de la época la deseaban libre de las injerencias judiciales en el ejercicio
de sus prerrogativas, las facciones más liberales mantuvieron, como en otros países
europeos, el principio de competencia general de los Tribunales ordinarios. La
hegemonía de aquéllos tuvo como consecuencia la distinción entre asuntos
gubernativos, no sometidos a control judicial, y asuntos contenciosos y finalmente, en
virtud de dos leyes: de 2 de abril y 6 de julio de 1845, la creación de un Consejo Real
con jurisdicción retenida y unos consejos provinciales a los que asignó el
enjuiciamiento de los recursos y reclamaciones contra la Administración. Es decir,
atribuyen el control de la Administración a la propia Administración.
Sin embargo, estos órganos, a los que tampoco se atribuyó competencia general, no
consolidaron su prestigio y de ahí que los Gobiernos liberales y progresistas
postularan en todo momento el retorno a la solución “judicialista”, que efectivamente
impusieron en los breves periodos en que alcanzaron el poder, en 1845 y sobre todo
en 1868, tras la Gloriosa Revolución.
En el periodo de la Restauración se llegó, por fin, a una solución de compromiso, que
selló la ley de 13 de Septiembre de 1888, impulsada por Santamaría de Paredes. Esta
ley puso fin al régimen de justicia retenida y judicializó en parte el control de la
Administración, pues atribuyó los asuntos contencioso-administrativos a unos
Tribunales Provinciales, integrados en la organización judicial, aunque compuestos por
mitad de funcionarios, y a una Sala de Justicia del Consejo de Estado. Por tanto, crean
un sistema armónico mixto: un órgano especializado en el control de la Administración
compuesto tanto por funcionarios públicos como por Magistrados. Más tarde, en 1904,
la instancia superior se transfirió a una sala especializada del Tribunal Supremo. Sin
embargo, el recurso contencioso-administrativo se reguló con muchas limitaciones,
casi a la manera de una revisión en Derecho de las decisiones adoptadas por la propia
Administración al resolver un recurso administrativo previo y con características
acusadamente formales. Además, no todos los asuntos podían ser conocidos por esa
jurisdicción, ya que todos los actos discrecionales y otros muchos enumerados por la
47
ley quedaban exentos de control judicial. Para conseguir en España un régimen de

control judicial de la Administración más acabado habrá que esperar hasta la Ley de la
Jurisdicción Contencioso-administrativa de 1956. y ello todavía con graves limitaciones
para la protección de las libertades públicas, que sólo se superarían a raíz de la
Constitución de 1978.
En cualquier caso también desde el siglo XIX, en contacto con la doctrina europea, en
especial la francesa, se construyeron nuestras instituciones de Derecho Administrativo
(expropiación, dominio público, contratación pública, poderes de policía, etc.), por
obra de la legislación y bajo el impulso doctrinal más que por creación jurisprudencial.
Resumen de este epígrafe:
Consecuencias para la Administración Pública derivadas del principio de soberanía
nacional:
- La Administración Pública está sometida a la ley (principio de legalidad).
Del principio de libertad deriva:
- Garantías de los derechos fundamentales de los ciudadanos. Esa garantía no
es otra que el principio de división de poderes. El antecedente lo
encontramos en Inglaterra (Lock) que atribuía cada función del Estado a un
poder distinto.
En Francia la división de poderes se interpretó como separación de poderes.
Así, si el poder ejecutivo no se inmiscuye en el judicial, éste tampoco se
inmiscuye en el ejecutivo, luego, ¿Quién controla al ejecutivo? Éste era
controlado por el propio poder ejecutivo, más concretamente, por el Consejo
de Estado (órgano administrativo de control del ejecutivo).
¿Y por qué existía esa “separación” de poderes? Porque por aquel entonces
el poder judicial estaba en manos de la nobleza y no se permitía que ésta
pudiera inmiscuirse en los asuntos del poder ejecutivo. Esto se manifiesta en
la Constitución de 1790 y en el CP que contemplaba como prevaricación
cualquier intromisión de los jueces en el poder ejecutivo. Por tanto, vemos
como a partir de la Revolución Francesa se refuerza el poder ejecutivo,
aunque, en teoría el más importante era el legislativo.
En resumen, del principio de libertad derivan una serie de garantías que
ponen de manifiesto la necesidad de control de los diferentes poderes. Con
el fin de controlar la actividad del legislativo surge el Consejo de Estado con
jurisdicción en todo el territorio francés, y los Consejos de Prefecturas que
limitan su actuación a cada una de las provincias del territorio francés.
48
Así, el Derecho Administrativo surge de la doctrina emanada del Consejo de

Estado en contraposición al “common law” en donde no existe un derecho
específico para la Administración.
España en un principio importa el modelo francés y el control administrativo lo
realiza la Administración Pública. Este control aparecía regulado en las leyes 2 de abril
de 1845 de los “Consejos provinciales” y 6 de septiembre de 1845 que regula el
“Consejo real”. Sin embargo este control, inicialmente interno, va evolucionando de
forma que los Consejos van adquiriendo cada vez mayor autonomía hasta que
finalmente se desgajan y ya en el s.XX pasan a formar parte del poder judicial.
3.4.- Evolución del Derecho Administrativo en el siglo XIX.-
No se trata de una evolución lineal debido a las vicisitudes históricas del s. XIX
español en donde se suceden periodos liberales (Trienio Liberal) y conservadores
(Década Ominosa). La Revolución francesa da por concluido el Antiguo Régimen; pero
la consolidación definitiva del Derecho Administrativo y del control por los Tribunales
no llegará hasta finales del siglo XIX. En este siglo se asiste en Europa a una reacción
frente a la Revolución francesa. Incluso en algunos países se llega a reinstaurar el
Absolutismo (eso ocurre en España con Fernando VII). En definitiva, durante el siglo
XIX muchos de los fundamentos de la Revolución francesa fueron socavados, los
factores que influyen en esta reacción serían tanto políticos, como sociales, etc. Así,
se produce una vuelta al absolutismo del A.R. Éste fenómeno se debe a varias causas:
- Políticas: Resucitan a las viejas monarquías absolutas, se revitaliza el
principio monárquico, y eso tiene consecuencias en cuanto que se lleva a
cabo una reinterpretación de los principios de la Revolución. Es en este
ambiente político en el que aparece la doctrina de la personalidad jurídica
del Estado como una posición intermedia entre la soberanía nacional y el
principio monárquico (la soberanía vuelve a residir en el Estado, no en la
nación).
- Sociales: La Revolución precisaba de una clase burguesa fuerte y
predominaba la población agrícola. Es decir, la consolidación definitiva de
esa evolución necesitaba una clase política potente; y esa sociedad todavía
no existía. Es decir, personas conscientes de sus derechos y dispuestas a
defenderlos.
Factores políticos:
49
A fines del siglo XVIII, la situación política y económica de los países occidentales
atravesaba una coyuntura crítica: una inquietud generalizada hacía inevitable pensar
en la inminencia de un cambio radical. El paro creado por el crecimiento demográfico;
las crisis agrarias y la revolución industrial; y la pugna de intereses entre el estamento
campesino y la pujante burguesía, de un lado, y las clases privilegiadas, de otro
elevaron el nivel general de descontento, que pronto afloró al plano de las ideas bajo
la modalidad de una sensación generalizada de necesidad de reformas. Los
descubrimientos científicos, de un lado y el racionalismo filosófico, de otro, son el
caldo de cultivo en el que fermentaron las nuevas ideas económicas (Quesnay, Turgot,
Adam Smith) y, sobre todo, las especulaciones políticas (Monstesquieu y J.J.
Rousseau).
La situación, sin embargo, era particularmente inestable en el terreno político, por el
conflicto generalizado de interés que enfrenta al estamento nobiliario con la
burguesía. En contraste con el acelerado crecimiento que el poder económico y social
que la burguesía experimenta desde el siglo XV, el siglo XVIII es, paradójicamente, un
periodo de ascenso del poder político de la nobleza: espoleada por el alza de precios,
acapara progresivamente tierras y presiona para incrementar el importe de las rentas
agrarias, así como para revitalizar los viejos privilegios feudales; lo que no hará sino
fomentar el descontento campesino. Frente a la burguesía, la nobleza se esfuerza por
restringir el acceso a los títulos nobiliarios y por controlar todo el aparato
administrativo y militar, en cuanto fuente de ingresos personales; de esta forma, la
burguesía, detentadora del poder comercial, industrial y financiero, veía
drásticamente frenada su apetencia de completar aquél con una participación efectiva
en el poder político.
Las consecuencias de esta situación son perfectamente conocidas: de 1770 a 1850,
el mundo occidental, América incluida, se ve sacudida por un conjunto de
movimientos revolucionarios de raíz burguesa, que extinguen el Antiguo Régimen y
dan paso al conocido como Estado liberal.
Esta nueva forma política se apoya en unos presupuestos teóricos que constituyen la
más radical negación dialéctica de los que alimentaban al Estado Absoluto. Son cuatro
los fundamentales:
1º.- Principio de Soberanía Nacional: dirigido a afirmar a la Nación como fuente y
origen de todos los poderes y a calificar a todo gobernante, pues, como titular de
poderes meramente delegados por aquélla.
2º.- Principio de División de Poderes: que no es meramente una medida de
racionalización del aparato estatal (de tal modo que cada función pública homogénea
50
se confiere a órganos distintos, superando la confusión funcional del Antiguo

Régimen), sino, ante todo, un instrumento de defensa de la libertad de los ciudadanos.
3º.- El reconocimiento de un conjunto de derechos innatos e inalienables de los
ciudadanos, entre los que destacan la libertad, la igualdad y la propiedad.
4º.- Principio de Legalidad: la Revolución aspira a establecer un régimen político en el
que las decisiones y reglas no se adopten singularmente, por la voluntad caprichosa
de un gobernante, sino mediante una norma general, estable y equitativa; un régimen
en el que sólo la ley puede establecer válidamente limitaciones a la libertad de los
ciudadanos, y en el que la ley constituye la más alta expresión de la voluntad del
Estado, relegando al Rey y su gobierno a una función meramente ejecutiva de sus
mandatos.
Con todo, desde la perspectiva jurídica, nos interesa analizar cuales son las
consecuencias que esta reacción absolutista tienen en el Derecho Administrativo.
De esta forma, terminan por imponerse los principios revolucionarios aunque con
algunas transformaciones:
A) Principio de legalidad: Se debilita. No desaparece pero se transforma.
Las leyes sólo pueden ser dictadas ahora por el Parlamento. Pero éste no va
a monopolizar la función normativa. Esto significa que la potestad normativa
está compartida entre el Parlamento y el Poder Ejecutivo; surge en
consecuencia la Potestad Reglamentaria (que es el poder reglamentario en
manos del ejecutivo. Ese poder reglamentario sufre una evolución en cuanto
al contenido de esa potestad, y dicha evolución se produce en tres etapas:
a.) En un primer momento el poder reglamentario del ejecutivo está claramente
subordinado a la ley, esto es, lo único que puede hacer el ejecutivo en el ejercicio de
su potestad reglamentaria es completar una ley previamente aprobada por el
Parlamento. Potestad reglamentaria subordinada a la ley: para ejecutar la ley.
b.) En un segundo momento, se reconoce al ejecutivo potestad reglamentaria
para dictar Reglamentos al margen de la Ley, esto es, Reglamentos
independientes. Pero con una limitación, y es que solo caben Reglamentos
independientes en determinadas materias. Poder normativo independiente de
la ley: reglamentos independientes.
c.) Una tercera fase, en algunos países surgen lo que se denominan
Reglamentos Autónomos, tiene lugar en Francia: donde la Constitución reserva
al ejecutivo que determinadas materias en las que existe una Reserva de
Reglamento la Ley no las pueda regular. Reserva de reglamento (hay materias
que el legislador no puede tratar y sólo cabe el ejercicio de la potestad
51
reglamentaria por parte del Gobierno. En España no existe reserva de

reglamento, por tanto, la Ley puede regular cualquier materia.
B) Principio de división de poderes: El control de la Administración no sólo
va a ser interno sino que además ni siquiera abarca la mitad de la función
administrativa. Ésta se divide en dos: actos gubernativos (de autoridad) y
actos de gestión.
b.1. Actos gubernativos: Tienen una finalidad política o son aquellos que en los
que la ley otorga un margen de discrecionalidad a la Administración. Estos actos no
pueden ser controlados. Estos actos no se pueden recurrir.
b.2. Actos de gestión: Sí son controlados por la propia Administración. Es decir,
son fiscalizables; lo que significa que contra ellos se puede recurrir ante el Consejo de
Estado o el órgano jurisdiccional correspondiente.
C) Principio de libertad: Los derechos fundamentales en una primera etapa
fueron solo derechos formales ya que no pueden llevarse a la práctica
puesto que no existía un Derecho Administrativo entendido como derecho
de equilibrio entre potestades y garantías; éstos derechos se hacen
realmente efectivos cuando surge el Estado Social de Derecho (tras la II
Guerra Mundial) y con él el Estado intervencionista.
En consecuencia, se consolida el Derecho administrativo tal como hoy lo observamos
hasta llegado el siglo XX (2ª mitad). Y no es hasta después de la 2ª guerra Mundial
que se consolida el derecho social.
La implantación del nuevo régimen político no supuso en modo alguno, contra lo que
podría suponerse, una ruptura en la constante línea histórica de incremento del poder
estatal. Una consideración superficial de los principios antes citados, unida a la
concepción tópica del Estado liberal como un Estado preocupado exclusivamente por
las libertades, observador riguroso en lo económico de la máxima laissez faire passer,
podría quizás inducir a la creencia de que los movimientos revolucionarios habrían
procedido a un desmontaje sistemático de las estructuras administrativas del Antiguo
Régimen; de acuerdo con esta hipótesis, la administración habría quedado minimizada
en su organización y constreñido al máximo su contenido funcional.
Esta creencia es totalmente errónea. En Francia, cuna de la Revolución, el nuevo
régimen mostró una gran preocupación por el establecimiento de una organización
administrativa innovadora: de una organización, además, que no sólo asume la
práctica totalidad de los poderes del Estado absoluto, sino que pretende configurarse
de manera mucho más racional que la de éste. Es equivocado, pues, pensar en la
52
Revolución como un proceso de ruptura y destrucción de la administración absolutista,

sin edificar otra en su lugar.
Ciertamente, las estructuras organizativas del Antiguo Régimen experimentaron un
cambio extraordinario en su configuración formal, pero sin discontinuidad ni
debilitamiento: al contrario. Discontinuidad, desde luego no hubo. En Francia, el
cansancio creado por la época del Terror condujo, a partir de la reacción termidoriana,
a una recuperación progresiva y acelerada de las técnicas administrativas del Antiguo
Régimen, que Bonaparte llevó al límite. Y debilitamiento, tampoco, sino, por el
contrario, un considerable y progresivo reforzamiento en los instrumentos de
actuación y una constante ampliación de sus tareas: el crecimiento de los servicios
públicos esenciales (educación, beneficencia, sanidad, obras públicas, etc.) es
permanente durante todo el siglo XIX, lo que desmiente la falsa apariencia del laissez
faire.
Nada hay, pues de incoherente en la configuración del Estado liberal, plenamente
acorde con los intereses de la burguesía. Los principios de libertad y de legalidad eran
requerimientos elementales para el desenvolvimiento de la actividad económica;
también el principio de división de poderes, que aseguraba a la burguesía,
dominadora del legislativo, una Administración dócil a sus mandatos. Pero, ante todo,
la burguesía precisaba de una estructura administrativa racional y centralizada, que
permitiese eliminar las disparidades locales y conseguir la formación de un mercado
nacional, así como eliminar las perturbadoras trabas feudales; y también, de una
administración robusta y enérgica, que procediese a la creación de infraestructuras y
servicios necesarios para potenciar la actividad económica (carreteras, canales,
ferrocarriles, educación) y que permitiese la instauración de un orden público
vigoroso, tanto para la lucha contra el bandolerismo rural cuanto para la represión de
los incipientes movimientos obreros, que ya en esta época comienzan a hacer su
aparición.
No menos espectaculares son los cambios que se producen en la forma de organizarse
las Administraciones Públicas, dando lugar a un modelo organizativo que, en lo
esencial, pervive en la actualidad.
3.5.- El Derecho Administrativo en la segunda mitad del siglo XX.-
A partir de la mitad del s. XX, con el Estado intervensionista se amplía
notablemente la actividad administrativa. Además, se produce la definitiva
juridificación del control de la Administración. En España este hecho se produce con la
ley de 1956 de “jurisdicción contencioso administrativa”.
53
1) Se produce una judialización del sistema. El control pasa a manos del poder
judicial.
2) Actos discrecionales: También van a ser controlados al contrario de lo que
sucedía en el siglo anterior.
3) Subsiste una nota negativa: Los actos políticos continúan exentos de control
(no se pueden recurrir). La noción de acto administrativo se extiende.
Esto resulta paradójico ya que en 1956 existía en España una dictadura. En

los años cincuenta aparece la tecnocracia (sistema económico más liberal) y
la necesidad de legitimar el Estado hacia el exterior. De aquí que se creara
dicha ley.
La CE de 1978 recoge elementos relativos a la Administración:
Art. 103: La Administración está sometida a la ley y al derecho. Esta reiteración

tiene su origen en la constitución alemana de Bonn. Hay que distinguir ley
formal del resto del derecho ya que en este país el fascismo había llegado al
poder de forma democrática. Para evitar que esto volviera a suceder, la
Administración no sólo se somete a la ley positiva sino al derecho y a sus
principios generales.
Art. 106: Control judicial de la Administración. Está relacionado con el art. 24 CE

(tutela judicial). Además la Administración debe actuar de acuerdo a los fines
que la ley le encomienda.
En un primer momento, la doctrina no consideraba posibles constitucionalmente

los actos políticos. Sin embargo, el TC reconoció su existencia en relación a dos
asuntos:
 Relaciones exteriores.
 Poderes del Estado (Ej. No se puede obligar al Gobierno a dictar
proyectos de ley).
El TS se ha tenido que manifestar en relación al nombramiento del Fiscal
General del Estado pues es también un acto político. Así, ha establecido que
siempre que se den los requisitos exigidos por la ley el acto no será recurrible.
54
Tema 4.-
LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO.
La Constitución Española, la Ley y otras fuentes del Derecho.-
Consideraciones Generales.-
La tradicional enumeración de las fuentes que establece el art. 1.1 CC (ley, costumbre
y principios generales del derecho) no se corresponde con la realidad del
ordenamiento pues ni siquiera cita a los reglamentos (aunque cuando habla de ley no
se refiere a ley formal de cortes sino a norma jurídica escrita emanada de un órgano
legislativo u otro administrativo). En cualquier caso, esta regulación está sometida a la
CE de la que se desprende que el sistema de fuentes es hoy mucho más complejo que
cuando se redactó el CC (1889).
El sistema general de fuentes (art. 1.4 Cc) es el que se aplica al Derecho
administrativo, si bien, con ciertas modulaciones.
Clasificación de las Fuentes del Derecho.-
Siguiendo a Entrena Cuesta tenemos:
1.- Fuentes Directas.- que a su vez pueden ser:
a) De carácter primario ( F. escritas).
b) De carácter secundario (F. no escritas).
55
2.- Fuentes Indirectas.- Los Tratados Internacionales y la Jurisprudencia.

Entrena Cuesta distingue:
• Fuentes Escritas: La Constitución, la Ley y los Reglamentos.
• Fuentes no escritas: La costumbre y los Principios generales del Derecho.
En el Derecho administrativo existe primacía de las fuentes escritas.
¿ Cómo se ordenan las fuentes del ordenamiento jurídico-administrativo?:
Fuentes del Derecho: son todas aquellas normas jurídicas y no jurídicas que nos
definen y desarrollan en el ámbito del Derecho Administrativo. Existen fuentes
internas y externas que se interrelacionan según los principios generales del Derecho
(Principio de Jerarquía y de Competencia):
a) Principio de Jerarquía.
b) Principio de Competencia.
Según el principio de Jerarquía:
1) Prevalecen las normas escritas sobre las no escritas. (art. 3.1 Cc).
2) El artículo 9.1CE y 3 CE consagran este principio.
3) El art. 97 CE consagra este principio y, concretamente, el sometimiento de los
Reglamentos a la CE y a la Ley (los arts. 51.1 y 51.2 de la LPC, y 23.2 y 23.3 de la
Ley del Gobierno lo confirman).
Según el principio de Competencia:
1) A partir de la CE/78 nacen las CCAA, las cuales tienen potestad normativa propia.
Surge, así, la dualidad: normas estatales/normas autonómicas.
2) Esta dualidad no puede explicarse sobre la base del principio de jerarquía sino del
de competencia.
3) El principio de competencia rige las relaciones entre los distintos ordenamientos.
4.1.- La Constitución: concepto y contenido. El valor normativo de la

Constitución.-
Concepto:
La Constitución es la primera de las fuentes, es la norma primera (ordinariamente
escrita) y fundamental del sistema normativo, superior en jerarquía y fuerza
vinculante a cualquier otra. Es decir, que prevalece y se impone a todas las demás de
origen legislativo y gubernamental.
La LOPJ de 1985 establece en su art. 5 (apartados 1º y 3º) una definición: “La
constitución es la norma suprema del ordenamiento jurídico, y vincula a todos los
Jueces y Tribunales, quienes interpretarán y aplicarán las leyes y los reglamentos
según los preceptos y principios constitucionales conforme a la interpretación de los
56
mismos que resulte de las resoluciones dictadas por el Tribunal Constitucional en todo
tipo de procesos” (art. 5.1º) precisando, además, que sólo “procederá el
planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad cuando por vía interpretativa no
sea posible la acomodación de la norma al ordenamiento constitucional” (art. 5.3º).
Puede definirse como: “El conjunto normativo institucional básico, en general
difícilmente reformable, que regula la organización y ejercicio del poder
político del Estado y garantiza los derechos y libertades de los grupos y de
los individuos que los componen”.
Características de nuestra Constitución:
- Es una norma escrita. Es una Constitución escrita, que presenta la forma de Ley
codificada y cerrada.
- Es una norma jurídica invocable ante los tribunales, los cuales deben aplicarla
directamente.
- Es extensa (la más extensa después de la CE de 1812).
- Ocupa el primer lugar dentro de la pirámide normativa.
- Rígida. Prevé un mecanismo especial de reforma, tal como se deduce de su Título X.
- Es Integradora o consensuada.
- Es Monárquica.
- Inacabada: Se remite en numerosas ocasiones a LLOO y EEAA.
- Es, esencialmente, democrática.
- Es una Constitución derivada.
Contenido:
Estructura de la CE/78:
 Preámbulo (enumera una serie de valores y principios).
 Título Preliminar (también enumera una serie de valores y principios).
 Articulado: Dentro de la CE podemos distinguir una parte dogmática y otra
orgánica:
- Dogmática: (Titulo I), recoge materias relativas al reconocimiento y garantías
de los derechos y libertades de los ciudadanos, así como a los principios y valores del
régimen constitucional.
- Orgánica: contiene disposiciones relativas a cómo deben organizarse los
poderes del Estado y cuáles son sus funciones y competencias.
Pero además podemos distinguir otros contenidos como la definición de aspectos
básicos del ordenamiento jurídico de cada Estado; los elementos territorial y personal
y los factores que confieren unidad y cohesión a la comunidad.
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Estructura: *Preámbulo. *Tít. Preliminar. *Tít. I: De los derechos y deberes

fundamentales. *Tít. II: De la Corona. *Tít. III: De las Cortes Generales. *Tít. IV: Del
Gobierno y de la Administración. *Tít. V: De las relaciones entre el Gobierno y las
CCAA. *Tít. VI: Del poder judicial. *Tít. VII: Economía y Hacienda. *Tít. VIII: De la
organización territorial del Estado. *Tít. IX: Del TC. *Tít X: De la reforma
constitucional. *Disposiciones: -Adicionales. -Transitorias. -Derogatorias. -Finales.
Valor normativo de la CE:
 Se desprende del art. 9.1 CE que establece que los ciudadanos y los poderes
públicos están sometidos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico, lo que
significa que establece mandatos cuya vulneración es sancionada por los órganos con
competencia para ello. Esta realidad contrasta con el valor meramente programático
de las primeras constituciones del s. XVIII que recogían programas políticos no
vinculantes.
 Por otro lado, decimos que la CE es la norma suprema, superior y fundamental de
nuestro ordenamiento jurídico:
-Supremacía: Se manifiesta en la determinación de cómo deben crearse y
funcionar los poderes públicos cuyos procedimientos deben ajustarse a lo previsto en
la CE y en que se pueden declarar nulas todas las disposiciones contrarias a la misma.
-Superioridad: Dentro de la pirámide normativa diseñada por Kelsen la CE se
sitúa en el vértice superior ya que es la única que emana directamente del pueblo. Si
la CE es norma primaria, el resto de normas del ordenamiento son secundarias ya que
su validez se fundamenta en la propia CE tanto material (el contenido de las leyes
nunca puede contradecir lo establecido en la CE) como formalmente (el procedimiento
de elaboración de las leyes debe de ajustarse a lo previsto en la CE).
-Carácter fundamental: Cuando se creó la CE, el poder constituyente manifestó
su voluntad de establecer unos fundamentos firmes y difícilmente alterables (aunque
no imposible) de la convivencia civil y de la actuación de los poderes públicos. Esta
voluntad se manifiesta en la creación de un órgano “guardián” del cumplimiento de la
CE (el Tribunal Constitucional).
En resumen tenemos que la CE/78:
1. Es la norma jurídica suprema del OJ (art. 9.1 CE). Por lo tanto, condiciona la
validez de todas las demás.
2. Es de directa aplicación (no es programática).
3. Tiene efectos vinculantes para ciudadanos, Administración y los Tribunales.
4. Constituye una fuente de interpretación del resto del OJ.
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Como norma general, son normas jurídicas de aplicación directa, pero también existen
principios rectores y económicos que son parámetros que luego van a ser
desarrollados.
4.2.- La Ley: concepto y clases. En particular, los decretos leyes y decretos

legislativos (remisión).-
Concepto:
 Es expresión de la voluntad popular: Categoría normativa inmediatamente
subordinada a la CE y elaborada por el Parlamento (como manifestación de la
soberanía nacional) por el procedimiento constitucionalmente previsto para ello (ley
formal) y que goza de determinados rasgos como ser general o abstracta, o tratar
sobre determinadas materias –regulación de una institución, formulación de una
determinada política social, desarrollo del contenido de un derecho fundamental…-
(ley material).
 Concepto de G. Falla: Se trata de un acto normativo general y obligatorio dictado
por los órganos estatales a los que el OJ atribuye el poder legislativo.
Leyes estatales: Clases:
A) Leyes orgánicas y leyes ordinarias.- Ambas normas difieren, tanto por el contenido
como por el procedimiento de aprobación.
- Leyes orgánicas: (art. 81 CE). Aquellas que versan sobre determinadas
materias fijadas de antemano por la CE (las que desarrollan derechos fundamentales y
libertades públicas, las que aprueban los Estatutos de Autonomía y el régimen
electoral general, etc.) y que tienen un procedimiento especial de aprobación
(mayoría absoluta del Congreso de los Diputados. Se encuentran reguladas en el art.
81 CE.
- Leyes ordinarias: (art. 75.2 CE).Todas las restantes ya sean autonómicas o
estatales. Pueden ser aprobadas por el Pleno de la cámara o en comisión (aunque
para estas últimas existen algunas materias vetadas –Ej. reforma constitucional, LPGE,
leyes base, leyes sobre asuntos internacionales…-). Tiene el mismo rango que las
LLOO diferenciándose únicamente en su contenido.
B) Leyes estatales y leyes autonómicas:

- Leyes estatales: Son aquellas dictadas por las Cortes Generales del Estado
(que ejercen la potestad legislativa del Estado y representan al pueblo español –art.
66 CE-) o, extraordinariamente, por el Gobierno central que también puede dictar
normas con rango de ley.
59
- Leyes de las CCAA: Debido a la estructura territorial del Estado español, la

actividad legislativa no corresponde únicamente a las Cortes Generales sino que
también se predica de los Parlamentos de las CCAA que podrán dictar leyes de igual
rango a las estatales pero con un ámbito territorial más restringido. Además, su
contenido está acotado constitucionalmente por el “bloque de constitucionalidad”, de
modo que en el art. 148 CE se enumeran una serie de competencias que las CCAA
podrán asumir en virtud de sus Estatutos, mientras que el art. 149 CE establece las
materias de competencia exclusiva por el Estado.
Entre ambas no rige el principio de jerarquía sino el de competencia.

C) Leyes marco: 150.1 CE “Las Cortes Generales, en materia de competencia estatal,
podrán atribuir a todas o a alguna de las Comunidades Autónomas la facultad de
dictar, para sí mismas, normas legislativas en el marco de los principios, bases y
directrices fijados por una ley estatal. Sin perjuicio de la competencia de los
Tribunales, en cada ley marco se establecerá la modalidad de control de las Cortes
Generales sobre estas normas legislativas de las Comunidades Autónomas”.
D) Leyes transferencia y delegación de facultades a las CCAA: 150.2 CE “El Estado
podrá transferir o delegar en las Comunidades Autónomas, mediante ley orgánica,
facultades correspondientes a materia de titularidad estatal que por su propia
naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegación. La ley preverá en cada
caso la correspondiente transferencia de medios financieros, así como las formas de
control que se reserve el Estado”.
En las leyes delegación, se delega el ejercicio de la competencia y se mantiene la
titularidad, por lo que existirán más controles que en las leyes de transferencia, en
donde se delega el ejercicio y también la titularidad.
E) Leyes armonización: 150.3 CE “El Estado podrá dictar leyes que establezcan los
principios para armonizar las disposiciones normativas de las Comunidades
Autónomas, aun en el caso de materias atribuidas a la competencia de éstas, cuando
así lo exija el interés general. Corresponde a las Cortes Generales, por mayoría
absoluta de cada Cámara, la apreciación de esta necesidad.”
F) Ley de bases: art. 82 y 83 CE. Leyes mediante las cuales las Cortes pueden delegar
al Gobierno la potestad de dictar normas con rango de ley (legislación delegada).
Este tipo de leyes no debe confundirse con la normativa básica o legislación básica
sobre una materia determinada ya que ésta hace referencia a los supuestos en los
que la reserva a favor del Estado por los apartados del art. 149.1 CE no se refiere a
toda la función legislativa, sino sólo a parte de ella; la legislación básica, asumiendo
60
las CCAA competencia para dictar normas legales de desarrollo. Por ejemplo, el art.
149.1.23 reserva al Estado la legislación básica sobre la protección del medio
ambiente. Una variante de este tipo sería la reserva en favor del Estado de “las bases”
de un sector (en lugar de la legislación básica). Por ejemplo, 149.1.16 CE que reserva
al Estado las bases y coordinación general de la sanidad. Sin embargo, la
jurisprudencia constitucional ha identificado en cuanto a sus efectos, la reserva de las
bases con la reserva de la legislación básica.
Normas con fuerza de Ley:
 Decreto ley (art. 86 CE):
Disposiciones que dicta el Gobierno sin mediar una delegación expresa para ello por
parte del poder legislativo por razones de urgencia que desaconsejarían su
tramitación parlamentaria ordinaria, quedando condicionada la consolidación de su
fuerza legal a la convalidación del Parlamento en el plazo de 30 días. Quedan fuera de
su alcance materias como el ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, los
derechos y libertades del Tít. I CE, el régimen de las CCAA o el derecho electoral
general.
Conclusión: no existe en ámbito autonómico.
1. Los dicta el Gobierno o Consejo de Ministros.
2. Tienen rango de Ley.
3. Presupuesto de Hecho: en casos de extremada y urgente necesidad.
4. Existencia de límites materiales (vid, art. 86CE).
5. Carácter provisional:
a) Su sometimiento inmediato a debate y votación de totalidad al Congreso de
los Diputados.
b) Su tramitación, durante dicho plazo, como proyecto de ley por el
procedimiento de urgencia.
 Decreto legislativo (art. 85 CE):
Disposiciones con rango de ley dictadas por el Gobierno (Consejo de Ministros){ por lo
tanto, corresponde al TC su control ordinario y, extraordinariamente, a los tribunales
ordinarios perdiendo, en caso de exceso, su carácter legal para convertirse en normas
reglamentarias}, como consecuencia de una delegación expresa de las Cortes(poder
legislativo) en los términos previstos por la ley de delegación y dentro de los límites y
requisitos contemplados en el art. 82 CE. El Parlamento puede delegar en el Gobierno,
de forma expresa y para materias determinadas, salvo las que deban ser reguladas
por Ley orgánica. Éste prevé dos tipos de delegación:
61
a) Para textos articulados y que se efectúa mediante una ley de bases: la

facultad de desarrollar con fuerza de ley los principios contenidos en una Ley de
bases. Son innovadores del Ordenamiento Jurídico.
b) Para refundir varios textos legales en uno (Textos refundidos) y que se otorga
mediante ley ordinaria (en este caso no se produce ninguna innovación en el
ordenamiento, lo único que hacen es organizarlo y armonizarlo.). Aquí a través de una
Ley ordinaria, le autoriza para refundir el contenido de otras leyes en un único texto.
Su fundamento reside en la conveniencia de contar con la colaboración del Gobierno
en la función legislativa para supuestos de gran complejidad y extensión (Ej.
elaboración de cuerpos legales).
Control interno: por el Parlamento, el Consejo de Ministros.
Control externo: por el TC, y también por los Tribunales ordinarios en caso de
extralimitación de los Reglamentos.
No necesitan ratificación posterior.
Carácter definitivo.
Tratados Internacionales:
Son producto del acuerdo entre un Estado y otro u otros sujetos del Derecho
Internacional, generalmente otros Estados. En cuanto a su eficacia, desde el punto de
vista internacional obliga desde que es ratificado con la firma del mismo por parte del
Jefe de Estado. No obstante, desde el punto de vista interno, obliga a partir del
momento de su publicación oficial, momento en el que se incorpora al ordenamiento
jurídico interno.
Una vez que se integren en el ordenamiento jurídico español, los tratados
internacionales están sujetos a la CE, en cuanto a norma suprema del ordenamiento
jurídico. Esta posición infraconstitucional se manifiesta en la posibilidad de que
puedan ser sometidos a controles de constitucionalidad. Ahora bien, esta sujeción a la
CE tiene algunas particularidades derivadas de la doble naturaleza (interna y externa)
del tratado. Así, el art. 95 CE establece que la celebración de un tratado que contenga
estipulaciones contrarias a la CE exigirá la previa revisión constitucional.
4.3.- El Valor de la Ley: la Primacía y la Reserva de Ley. Clases de reserva.
Alcance horizontal y vertical de la reserva de Ley.-
Aquí nos vamos a referir a la relación de la Ley con el Reglamento.
Primacía de Ley:
 La Ley ocupa un lugar fundamental en el Ordenamiento Jurídico.
62
 Se trata de una norma que, por expresar la voluntad popular, es superior a

cualquier otra dentro del sistema constitucional.
 La primacía de la Ley significa que en el Ordenamiento Jurídico administrativo rige
la absoluta subordinación del Reglamento a la Ley. (arts. 9.3 CE, 97 CE y 106 CE).
Reserva de Ley:
 La primacía de la Ley se pone de manifiesto, igualmente, a través del denominado
principio de Reserva de Ley.
 No existe reserva reglamentaria.
 Significa que sólo por Ley pueden regularse determinadas materias.
Clases de Reserva de Ley:
Tiene dos manifestaciones:
1) Reserva material de Ley.-
© Reserva de Ley orgánica.
© Reserva de Ley ordinaria.
2) Reserva formal de Ley.-
Alcance de la Reserva de Ley:
1) Alcance Horizontal: Número de materias que son reguladas por Ley.
2) Alcance Vertical: Intensidad con la que deben ser reguladas (Reserva
absoluta/Reserva Relativa).
4.4.- Los Principios Generales del Derecho y la Jurisprudencia.-

Principios generales del Derecho: Son valores que irradian todo el OJ, no es preciso
que se trate de una norma escrita; expresan por tanto, los valores básicos de un OJ.
Esto es, aquéllos sobre los que se constituye el OJ.
Son principios técnicos o jurídicos, fruto de la experiencia diaria o, lo que es lo mismo,
del manejo de problemas concretos.
Se manifiestan, especialmente, a través de la Jurisprudencia.
Fines de los principios generales del Derecho:
Los principios generales son normas no escritas de carácter general que enuncian los
valores superiores que deben regir el ordenamiento y a los que se les atribuyen las
siguientes funciones:
• Por un lado, son normas supletorias, es decir, que se aplican en defecto
de ley o costumbre (función integradora del ordenamiento en caso de
lagunas). Función supletoria o integradora.
• Por otro, interpretan el ordenamiento jurídico. Presiden la interpretación
de las normas escritas que integran el OJ.
63
• Tienen una función informadora del OJ.

• Por último, sirven de límite a la discrecionalidad de la Administración
(distinguir las actuaciones discrecionales –planeamiento- de las regladas
–licencias-). Juegan un papel importante como instrumento de control de
la potestad discrecional de la Administración y como límite de su
potestad reglamentaria.
En resumen tienen función: 1) Informadora. 2) Integradora. 3) Interpretativa. 4)
Supletoria. 5) Parámetros de validez. 6) También sirven de límite.
El CC art. 1.4: “los ppios generales del Derecho se aplicarán en defecto de ley o
costumbre, sin perjuicio de su carácter informador del ordenamiento jurídico”.
Además, el dº adtivo español cuanta con un reconocimiento de esta fuente en la
Exposición de Motivos de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-adtiva de 1956 en
donde se afirma que la conformidad de un acto con el derecho no sólo se refiere al
derecho escrito sino al derecho en general, es decir, al ordenamiento jurídico (no sólo
al derecho positivo sino a los principios y a la normatividad inmanente en la
naturaleza de las instituciones).
Esos principios han ido positivizándose, de forma que en su mayoría han quedado
incorporados al derecho escrito. Este proceso comienza con la Ley de Expropiación
Forzosa de 1954 que incorpora el principio de responsabilidad de las administraciones
públicas. Viene después la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa de 1956 y
las de Régimen Jurídico de la Administración del Estado y de Procedimiento
Administrativo.
Estos principios puede decirse que son iguales a los aceptados en el dº inglés y
francés. Así, la regla anglosajona “ultra vires” que entiende limitado todo poder y
obliga a ejercerlo de forma razonable y de buena fe puede entenderse recogida en la
regla de la adecuación de las potestades administrativas a los fines públicos por los
que han sido atribuidas cuya inobservancia se sanciona con la aceptación de la
desviación de poder como uno de los vicios que anulan el acto administrativo.
También las reglas del “natural justice” relativas al principio de audiencia y
neutralidad de los titulares de los órganos de decisión, están incorporadas en la leyes
ya mencionadas y también en la CE (interdicción de la arbitrariedad; art. 9).
De esta forma, la costumbre ocupa el mismo rango que la norma en que está
contenida (Ej. art. 9 CE: legalidad, igualdad, libertad… son principios con rango
constitucional). Por último, en defecto de ley, costumbre o principios generales se
aplicará el derecho supletorio general (CC).
64
Jurisprudencia:
 Se trata del conjunto de las resoluciones judiciales que dictan los Tribunales en
cada caso concreto.
 Es una fuente indirecta. Y no contiene normas jurídicas.
 Tiene gran importancia en el Derecho Administrativo.
 Su fin es ayudar a su creación y esclarecimiento.
Entendida como la doctrina que reiteradamente establezca el TS al interpretar y
aplicar la ley, la costumbre y los principios generales (art. 1.6 CC). Nuestro CC no la
considera fuente propiamente dicha sino que la contempla como medio auxiliar para
la interpretación del ordenamiento.
Por otro lado, la LOPJ de 1870 prohibía a los jueces dictar reglas de carácter general
sobre la interpretación de las leyes. Esta prohibición se encuentra también vigente en
la LOPJ de 1985.
Sin embargo, en base a la posibilidad de interponer un recurso de casación ante el TS
frente al quebrantamiento de su doctrina legal, la Jurisprudencia adquirió una mayor
relevancia que la costumbre o los ppios generales. Si Jueces y Tribunales se ven
obligados a seguir los criterios interpretativos sentados por órganos judiciales
superiores, el precedente judicial adquiere una mayor importancia. Esto no significa
que los tribunales no puedan cambiar su propia y precedente jurisprudencia sino que
deben hacerlo atendiendo a varios criterios:
• Ha de estar motivada.
• Debe tener vocación de ser aplicada con carácter general.
4.5.- Costumbre y Desuso.-

Costumbre:
 Se incluye dentro de las denominadas fuentes subsidiarias.
 Son normas de formación espontánea, producto de la sociedad.
 En el ámbito del Derecho Administrativo se le reconoce un valor limitado. (fuente
subsidiaria del Derecho administrativo, no es por lo tanto fuente directa).
 Se menciona en supuestos determinados, que han sido administrativizados
recientemente y contaban con una tradición normativa basada en la costumbre.
En primer lugar, toda costumbre consta de dos elementos el material (costumbre
como uso o comportamiento reiterado) y el espiritual (convicción de su
obligatoriedad).
65
En un derecho fundamentalmente positivista, como es en esencia el Dº

Administrativo, la admisión de la costumbre como fuente jurídica ofrece algunos
problemas. Sostener su inadmisibilidad como fuente o su desconocimiento no tiene
sentido en nuestro ordenamiento dado que el CC la reconoce expresamente en
defecto de ley aplicable, sin embargo, en el ámbito del Dº Administrativo, tiene un
valor limitado ya que rige el principio de legalidad aunque se admite para
determinadas materias que en el momento de positivarse estaban reguladas por la
costumbre.
Efectivamente, el art. 1.3. CC establece que la costumbre regirá en defecto de ley
aplicable siempre que no contradiga a la moral o al orden público y que resulte
probada.
La aceptación de la costumbre como fuente del Dº Administrativo está avalada por la
circunstancia de que la propia legislación administrativa invoca a la costumbre
(aunque en circunstancias escasas) para regular algunas materias como por ejemplo,
el régimen municipal de Concejo abierto cuyo órgano fundamental, la Asamblea
vecinal, se regirá en su funcionamiento por los usos, costumbres y tradiciones locales;
o el régimen de aprovechamiento y disfrute de bienes comunales; de determinados
tipos de caza y otros…
Límites:
 La única costumbre admisible en el Derecho administrativo es la “Costumbre extra
legem”.
 La costumbre no puede regular materias que están reservadas a la Ley.
 No pueden imponerse sanciones en virtud de la costumbre (art. 25.1 CE).
Nunca pueden ser sancionadoras tal y como estableció una STC de 1996 y no pueden
regular aspectos reservados a ley.
Desuso:
Es un fenómeno en virtud del cual, una norma puede quedar derogada o sin
vigor, por su falta de aplicación durante un determinado periodo de tiempo.
Formalmente, el desuso como pérdida de vigor de una ley por su falta de aplicación en
un determinado periodo de tiempo, está prescrita en el art. 2 CC. Sin embargo, en la
práctica, si podemos encontrar normas que han dejado de aplicarse por desuso. Esto
se debe a que, anteriormente, las leyes incluían en sus disposiciones derogatorias la
derogación expresa de leyes, mientras que ahora esa derogación se lleva a cabo
tácitamente mediante fórmulas como “quedan derogadas todas las disposiciones que
se opongan a esta ley”.
66
El desuso no es una forma de derogación formal en el Derecho administrativo;

además esta prohibido.
Precedente administrativo:
 Es la aplicación o utilización reiterada de una norma por la Administración.
 No es una fuente del Derecho administrativo. Es decir, la Administración
está vinculada a la Ley y al Derecho y no a actuaciones anteriores.
No se considera fuente sino que sirve de límite a la discrecionalidad de los poderes
públicos. Es necesario distinguir entre práctica y precedente. La práctica supone una
reiteración en la aplicación de un determinado criterio en varios casos anterior,
mientras que el precedente puede ser simplemente la forma en que se resolvió con
anterioridad un único asunto, análogo a otro pendiente de resolución. En todo caso,
tanto práctica como precedente se diferencian de la costumbre en que:
- Se trata de reglas deducidas del comportamiento de la Administración sin
intervención de los administrados.
- La práctica o el precedente no tienen por qué estar avalados como la
costumbre por un cierto grado de reiteración, bastando, un solo comportamiento en el
caso del precedente.
La importancia de las prácticas y el precedente en el Dº Administrativo se desprende
de su obligatoriedad, tal y como establece el art. 54.1.c) de la Ley de Régimen Jurídico
de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común al obligar
a la Administración a motivar aquellas resoluciones que se separen del criterio
seguido en actuaciones precedentes; o de lo contrario podrá atentar contra el
principio de igualdad y seguridad de los ciudadanos.
67
Tema 5.
EL REGLAMENTO.-
5.1.- Origen y Evolución histórica. Fundamento y límites constitucionales de
los Reglamentos.-
Son normas dictadas por el Gobierno y la Administración.
Históricamente:
Antes de la Revolución Francesa- dictaban reglamentos el

monarca y la asamblea de notables.
Después de la Revolución Francesa- en la vuelta al absolutismo
todo el poder de dictar reglamentos recae en el monarca.
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A lo largo del Siglo XIX el poder del Rey pasó al Gobierno.

- Fundamentos y límites de la potestad reglamentaria
Fundamentos:
1. Constitucional, porque la CE da la potestad al Gobierno y a la

Administración. Arts. 97 y 105 CE. Indirectamente también el art. 106
y 150.3 CE, estos dos últimos con respecto al control hecho por los
tribunales Contencioso Administrativos.
2. Legal, dictados por el Gobierno. Art.97 CE.
Límites:
1. La propia Constitución
2. Jerarquía o supremacía de la ley- un Reglamento no puede ir más
allá de lo establecido en la ley
3. Requisitos de validez- Tiene que se dictado por un órgano
administrativo competente y debe dictarse siguiendo un
procedimiento administrativo.
4. Principios Generales del Derecho
5.2.- Concepto de Reglamento: distinción de los actos administrativos.-

Definición de Reglamento:
El Reglamento es, en nuestro Derecho interno, toda norma jurídica aprobada por el
gobierno o por la Administración, de rango inferior a la ley y controlable por los
Tribunales de Justicia, en particular los del orden contencioso-administrativo.
Notas características:
 Toda norma jurídica escrita dictada por el Gobierno o la Administración en ejercicio
de una competencia propia.
 Subordinada no sólo a la CE, sino también a las leyes y demás disposiciones
normativas con fuerza de Ley.
 Como tales normas debes ser obligatoriamente publicadas.
 Se insertan en el Ordenamiento jurídico, innovándolo, modificándolo o derogándolo,
en el escalón jerárquico que les corresponde.
69
 Están subordinados a la CE, a las Leyes y demás disposiciones normativas con

fuerza de ley, así como al Derecho comunitario europeo. Sometimiento al Derecho
interno y externo.
Art. 103 CE: sometimiento del Reglamento a la Ley y al Derecho (incluidos los
principios generales del derecho.
Norma infralegal, dictada por el Gobierno o por la Administración para completar una
ley. Tiene carácter general y abstracto. Son escritos. Se dictan en ejercicio de
competencias propias ( si no existen competencias no se pueden dictar reglamentos).
Deben publicarse. Innovan, modifican o derogan el ordenamiento jurídico en el
escalón que les corresponde. Son impugnables ante los tribunales ordinarios.
 Distinción: Reglamento y Acto Administrativo:
Dos son los criterios para distinguir entre Reglamentos y Actos Administrativos:
1.- Teoría de la Generalidad- Los Reglamentos son disposiciones normativas de
carácter general y abstracto, y el Acto Administrativo es más específico. Con el paso
del tiempo se dieron cuenta de que había Actos Administrativos generales (Como se
recoge en el art. 59.6 de la LRJPAC, entre otras leyes) (x.j. el acto por el que se
acuerda una convocatoria para conceder becas universitarias); y que existen
Reglamentos que se refieren y se aplican a colectivos o grupos de sujetos concretos
(x.j. el reglamento de régimen interior de un departamento universitario).
2.- Teoría de la Ordinamentalidad- Según esto, los Reglamentos se integran en el
ordenamiento jurídico y no se agotan con una sola aplicación, y los Actos
Administrativos se agotan con una sola aplicación. Por lo tanto , el criterio de la
ordinamentalidad es el que nos sirve para distinguir el Reglamento del Acto
administrativo, y lo fundamental es que el Reglamento tiene vocación de
permanencia, se inserta en el OJ y cuanto más se aplica más se refuerza. Sin embargo
el Acto Administrativo se agota con una sola aplicación y no innova el OJ.
El Acto administrativo no se inserta, ni innova el Ordenamiento jurídico porque no es
norma jurídica (x.j.- una licencia de obras).
 Diferencias Ley/Reglamento:
 Tanto la Ley como el Reglamento son normas jurídicas.
 El Reglamento tiene de común con la Ley el ser una norma escrita, pero difiere de
ésta en todo lo demás:
1. En el sujeto que los dicta.
2. El rango jerárquico.
3. Control: a) de la Ley: por el TC.
b) Del Reglamento: Tribunal Contencioso-Administrativo.
70
 Reglamentos/ Instrucciones, ordenes de servicio y circulares.-

 Como regla general, las instrucciones, circulares y órdenes de servicio no son
normas jurídicas.
 Son actos dictados por las autoridades administrativas con el fin genérico de dirigir
la actividad de los órganos y funcionarios que les están subordinados. Es decir,
instrucciones que da el órgano superior al inferior. (Disposiciones internas dentro de la
propia administración).
 Su contenido puede ser muy diverso.
 En principio, sus efectos son internos. Pero existen una serie de circulares que sí
tienen carácter normativo, como por ejemplo, el cambio o fijación del tipo de interés
del dinero para un año concreto (como vemos, en este caso si tiene carácter
normativo).
 Fundamentos de la Potestad Reglamentaria.-
 Desde un punto de vista jurídico, de conformidad con el principio de legalidad, la
actividad normativa de la Administración debe basarse en la atribución previa de una
potestad.
 Por tanto, los reglamentos serían una manifestación del ejercicio de la potestad
reglamentaria.
 El Fundamento de la potestad reglamentaria: ¿Qué norma atribuye a la
administración la competencia o potestad para dictar Reglamentos?:
 Fundamento Constitucional: En el Artículo 97 CE, se reconoce expresamente.
También se reconoce en el artículo 106.1CE , 153 c)CE y 137 CE (en estos se
reconoce implícitamente).
 Fundamento Legal: En la Ley del Gobierno del art. 23 en adelante.
Las leyes también pueden atribuir potestades reglamentarias concretas a órganos de
las Administraciones públicas. Es decir, también existe un fundamento legal (ver art.
25 de la Ley del Gobierno).
5.3.- Clases: Reglamentos Ejecutivos e independientes. Reglamentos
autonómicos y Ordenanzas Locales.-
1) Según la relación del Reglamento con la Ley.-
a) Reglamentos ejecutivos.- (la mayoría) desarrollan total o parcialmente una ley.
Para su elaboración es necesario informe preceptivo del Consejo de Estado o del
Consejo Consultivo de Canarias
b) Reglamentos independientes- No desarrollan ninguna ley. Se dictan respecto a
la materia en las que no existe reserva de ley. Y las que previamente no han sido
71
reguladas por ley. Los límites se dan mucho menos. Quedan prácticamente en
Reglamentos de organización (internos).
c)Reglamentos de necesidad- se dictan en casos de extrema necesidad, dictadas
por la Administración. Se dictan normas reglamentarias que pueden suspender la
vigencia de lo establecido en una ley. Puede variar una ley o suspenderla, con la
justificación de la necesidad
Límite: Temporalidad.
Suspenden determinadas normas previstas en la Ley.
2) Atendiendo al órgano que los dicta.- Por la Administración que los dicta.-
a) R. Estatales- del Gobierno son los Reales Decretos, llevan la firma del Rey.
También las Órdenes Ministeriales. También las Resoluciones.
b) R. Autonómicos- del Consejo de Gobierno, son los Decretos. Los Consejeros
dictan Órdenes.
c) R. Locales- los Cabildos, en el Pleno, Decretos del Presidente. En los
Ayuntamientos, en el Pleno: Ordenanzas, el Alcalde con Bandos. En la Diputación
Provincial, el Pleno.
d) R. de entes institucionales y corporativos.
5.4.- Requisitos de validez: elementos formales (competencia y

procedimiento) y sustanciales.-
Límites a la Potestad Reglamentaria.-
Se entiende por límites, los requisitos que debe cumplir el reglamento para ser válido.
Los Límites pueden ser de dos tipos:
1.- Límites formales: Órganos y competencias. Jerarquía y Procedimientos.
2.- Límites materiales o sustanciales: es decir, los que afectan al contenido mismo de
la norma reglamentaria.
Límites Formales:
 Órganos y competencias.- para que un reglamento sea considerado válido se exige
que el órgano que lo dicta tenga competencias para hacerlo.
Debe ser un órgano con Competencias para dictar Reglamentos. Según la CE sólo el
Gobierno puede, pero en virtud del derecho de autonomía también las Comunidades
Autónomas pueden. También la Provincia y el Municipio tienen esa potestad.
Los Reglamentos deben respetar el Principio de Jerarquía. VG (el Real Decreto es
superior a la Orden Ministerial).
 Procedimiento.-
72
El procedimiento de los Reglamentos va a depender de la Administración o del ente

que lo debe dictar. Se encuentra contenido en diversas leyes:
a) El de los Reglamentos estatales: La regulación básica se contiene en el artículo 24
de la Ley del gobierno (Ley 50/1997, de 27 de noviembre).
b) El de los Reglamentos Autonómicos: En sus leyes sobre Gobierno y Administración.
Deben ser las leyes de cada una de las CCAA las que regulen el procedimiento de
elaboración de Reglamentos Autonómicos.
c) El de los Reglamentos locales: En la Ley 7/1985, de 2 de abril, de bases del
Régimen Local (LBRL), ley básica mínima.
Procedimiento de elaboración de los Reglamentos Estatales.-
1. Fase preparatoria o de iniciación: (art. 24 a)). La iniciación del
procedimiento de elaboración de un Reglamento se llevará a cabo por el
órgano directivo competente (puede elaborarlo el mismo órgano encargado,
o a veces un órgano externo. Pero que luego dicho órgano competente
asume como propio tal como está o lo modifica ) mediante la elaboración del
correspondiente proyecto ( hablamos de un texto articulado), al que se
acompañará un informe sobre la necesidad y oportunidad de aquél, así como
una memoria económica que contenga la estimación del coste a que dará
lugar (coste estimativo).
2. Fase de instrucción: (art. 24 b)) ( Debate del texto que se plasma en
informes): a lo largo del proceso de elaboración deberán recabarse, además
de los informes, dictámenes y aprobaciones previos preceptivos
(obligatorios), cuantos estudios y consultas se estimen convenientes para
garantizar el acierto y legalidad del mismo. Tipos de informes:
A) Internos: provienen de dentro de la Admón..
- El informe de la Secretaría General Técnica es obligatorio, si
no, es nulo. (recordar que el secretario general técnico es el
asesor jurídico del Ministerio).
- El informe del Consejo de Estado (Dictámenes) solo es
obligatorio cuando lo exige la ley, o sea, en el Reglamento
ejecutivo, en disposiciones reglamentarias que se dictan en
ejercicio, cumplimiento y desarrollo de Tratados, Convenios o
Acuerdos internacionales, es decir, también cuando la
disposición reglamentaria va a desarrollar un Tratado
internacional, será preceptivo.
73
- EL informe del Ministerio de Administraciones Públicas solo es

preceptivo en el caso de que el Reglamento afecte a varios
ministerios y también si afecta al orden constitucional de la
distribución de competencias entre el Estado y la CCAA
B) Externos: provienen de fuera de la Admón. Informes.
3. Fase de Audiencia: (art. 24 c)).Si el Reglamento va a afectar a los
derechos e intereses de los ciudadanos tendrá que darse audiencia a éstos,
a través de asociaciones representativas de los intereses de los ciudadanos.
También se exige información pública en algunos casos. En el ámbito local
es obligatorio. Participación a los ciudadanos a los que se dará audiencia por
un periodo no inferior a 15 días, que puede reducirse a 7 por razones de
urgencia. La Audiencia puede ser:
a) Directa.
b) A través de organizaciones y asociaciones que los agrupen y
representan, y cuyos fines guarden relación directa con el objeto de la
disposición.
c) O mediante información pública, cuando la naturaleza de la
disposición lo aconseje (es decir, es facultativa, al contrario de lo que
sucede en el ámbito del derecho local).
d) Pero sería conveniente, que en estos casos en que durante la
elaboración del borrador se les deje participar, se levante un acta
donde exista constancia jurídica.
e) No existe audiencia en los reglamentos organizativos.
4. Fase de Aprobación y Actos de integración de la eficacia:
a) Aprobación del Reglamento: ( Acto formal). Si el Reglamento procediera
de un órgano unipersonal (ministerio), el Ministro pondría su firma. Si es
un órgano colegiado, se condicionaría a que se apruebe por los Ministros
y esté en el orden del día de la reunión, dar traslado del proyecto a sus
miembros antes de proceder a su aprobación. Es decir, precisa de
convocatoria y votación al ser un órgano colegiado. Y debe constar en el
expediente (certificación del secretario del Consejo de <ministros en el
que se diga en la reunión del Consejo de <ministros de tal día se
aprobó………).
b) Publicación oficial del Reglamento: también se debe publicar, si no, no
surte efecto. Debe ser publicado el texto íntegro. Este se perfecciona y
74
adquiere eficacia externa a partir de dicha publicación. (principio de

publicidad de las normas art. 9CE).
c) Entrada en vigor: En ausencia de previsión legislativa expresa al
respecto, se produce a los 20 días desde su completa publicación en el
BOE (esto es así, porque el Reglamento a veces es tan amplio que precisa
ser publicado en varios boletines, y por tanto es a los 20 días de la
publicación de la última parte en el BOE). Regla que es aplicable, con
carácter general, a los reglamentos autonómicos.
Procedimiento de Elaboración de los Reglamentos Autonómicos:
Solo destacar:
 Se regulan por la normativa autonómica correspondiente.
 El Dictamen del Consejo de Estado es obligatorio, salvo que la CA tenga órgano
consultivo propio.
Peculiaridades en el procedimiento de elaboración de las Ordenanzas
municipales:
 Aprobación inicial del Proyecto de Ordenanza por el Pleno.
 Publicación oficial en el BOP para someterlo a información pública y audiencia a los
interesados por el plazo mínimo de 30 días para presentación de reclamaciones y
sugerencias. (art. 49 LBRL)
 Aprobación definitiva por el Pleno de la Corporación, resolviendo previamente las
reclamaciones y sugerencias presentadas dentro del plazo, incorporándolas o no al
texto de la norma. Como vemos, la Ordenanza municipal pasa dos veces por el Pleno.
 Cuando no hubiera habido reclamaciones o sugerencias, se entenderá
definitivamente adoptado el acuerdo inicial que hasta entonces tenía carácter
provisional. Esto es una norma de simplificación. Es decir, sino existe alegación el
Reglamento no vuelve al Pleno sino que se entiende por aprobado.
 Entran en vigor a los 15 días hábiles siguientes al de su inserción (del texto
completo) en el BOP. Aquí únicamente añadir, que las ordenanzas fiscales siempre
entran en vigor el día 1 de enero del año que se aprueba.
 La diferencia entre el estatal y el local es que en la local la publicación y la
audiencia a los interesados es obligatorio y la vacatio legis es de 15 días.
Vicios Procedimentales:
De todos los trámites analizados, sólo:
1. La omisión de la Audiencia a los interesados.
2. El de audiencia de las organizaciones y asociaciones representativas.
3. El de información pública, cuando proceda.
75
4. Y la omisión de los trámites preceptivos de informes de la Secretaria General

Técnica, y cuando proceda del informe del Ministerio de Administraciones
<públicas y del Dictamen del Consejo de Estado.
Son constitutivos de vicio determinante de la nulidad del Reglamento.
Los demás vicios se reputarán como irregularidades no invalidantes.
Límites Materiales o Sustanciales del Reglamento.-
Toda norma reglamentaria está sometida a:
1. A la Constitución Española y a la Ley: (manifestación una vez más del
Principio de primacía y de reserva de ley): si un Reglamento regula materias
fuera de su ámbito, es nulo. Hay un sometimiento pleno.
2. A los Principios Generales del Derecho y, en especial, al de interdicción
de la arbitrariedad de los poderes públicos: sirven como límite a la
potestad reglamentaria ( son tanto los principios recogidos en la
Constitución:103 y 9 CE, o en algunas leyes, como los consagrados en el
Ordenamiento jurídico, como x.j. el principio de proporcionalidad). Controlan el
Reglamento. Principio de la interdicción de la arbitrariedad de los poderes
públicos, es muy importante porque el reglamento es el mayor acto de
discrecionalidad de la Administración. Por tanto, en esta materia tiene una
potestad discreciones: es una técnica de control de la discrecionalidad a través
de los Principios Generales del derecho.
3. El respeto al principio de competencia.
4. La Inderogabilidad singular: significa que la jerarquía (CE, Ley, Reglamento)
se debe respetar y por debajo del Reglamento están los Actos Administrativos,
y la Administración al dictar un Acto no puede derogar un Reglamento o
cambiarlo simplemente (es nulo). La excepción es que el propio Reglamento lo
prevea.
La inderogabilidad singular de los Reglamentos:
 En virtud de este principio, la autoridad que ha dictado un Reglamento (y que, por
tanto, podría igualmente derogarlo) le está vedado dictar actos administrativos
singulares que contradigan o excepciones a la aplicación de dicho Reglamento para un
caso concreto. Es decir, aquí lo que no cabe es, que a través de actos administrativos
singulares de aplicación de ese Reglamento, se inaplique singularmente (para casos
concretos) ese Reglamento. Por ejemplo: si existe una tasa para pagar el
aparcamiento, tiene que pagarla todo el mundo. Esto está consagrado incluso en
normas jurídicas como x.j. art. 52.2 de la Ley 30/1992.
76
 Esta prohibición alcanza no sólo a la autoridad autora de la norma sino a cualquier

otra, incluso de superior jerarquía.
 Dicho acto derogatorio sería nulo de pleno derecho por contravenir una norma
reglamentaria.
 Excepción: Que el propio reglamento autorice expresamente la excepción o
dispensa. Es decir, que el Reglamento contenga excepciones o casos singulares a su
aplicación.
5.5.- Control de los Reglamentos: modalidades.-
La Ley 30/1992, establece 2 grados de nulidad: en el artículo 62.2 habla de la nulidad
absoluta, es decir, establece los Reglamentos ilegales.
La sensación de nulidad de pleno derecho, cuya declaración no está sometida a plazo
alguno y produce efectos en cadena.
 Si el Reglamento rebasa los límites formales o materiales apuntados estaría viciado.
 El Ordenamiento Jurídico prevé distintas vías para combatir los Reglamentos
ilegales:
1. La vía penal: Cuando la ilegalidad del Reglamento sea constitutiva de delito
(art. 506 CP). Posibilidad de que una autoridad administrativa cometa un delito
al dictar un Reglamento. Tipifica la conducta funcionarial.
2. A través de Tribunal o juzgado de jurisdicciones distintas a la
contencioso-administrativa: La ilegalidad de un Reglamento puede ser
alegada ante cualquier orden jurisdiccional, que podrá inaplicar ese Reglamento
(porque de lo contrario estaría vulnerando la Constitución, ley u otro
Reglamento de rango jerárquico superior). Inaplican los Reglamentos, pero no
podrán declarar su nulidad. (Sólo lo podrán anular los Jueces del Tribunal
Contencioso-administrativo).
3. Control del Reglamento a través de la vía administrativa:
4. Ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa:
5. Ante el Tribunal Constitucional: otra vía para recurrir el Reglamento es ante
el TC, y es en los casos de conflicto de competencia entre el Estado y las CCAA.
La Constitución Española prevé la posibilidad de que el gobierno impugne
resoluciones y disposiciones de la Comunidad Autónoma que vulneren el orden
de distribución de competencias. Esto es una excepción, porque normalmente
lo que anula el TC son leyes. Pero en ningún caso el TC va a entrar a conocer de
la ilegalidad o no del Reglamento, sólo valorará la constitucionalidad del
Reglamento en relación al reparto de competencias entre el Estado y la CA.
Control de los Reglamentos en la Vía Administrativa:
77
 El artículo 62.2 establece para los Reglamentos ilegales: La sanción de nulidad de

pleno derecho, cuya declaración no está sometida a plazo alguno y produce efectos en
cadena.
 Revisión de oficio: La Administración puede revisar por sí misma actos o
disposiciones, cuando en ellas concurran motivos de nulidad. (art. 102.2 de la LPC).
30/92: Dictamen favorable significa que es vinculante y preceptivo. Revisión de oficio
de disposiciones generales.
 Vía de Recurso indirecto: en vía administrativa (art. 107 de la LPC).
Observación: Art. 107.3 LPC = contra las disposiciones administrativas de carácter
general no habrá recurso en vía administrativa. No se puede, por tanto, poner un
recurso contra el Reglamento, lo que sí se puede es poner un recurso contra un acto
administrativo de ese Reglamento. Por eso se habla de recurso indirecto, porque lo
que se recurre es un acto administrativo de ese Reglamento; y se realizará ante el
órgano que dictó ese Reglamento.( x.j.: cuando nos ponen una multa de tráfico y la
recurrimos).
Control de los Reglamentos ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa:
Recurso Contencioso administrativo: Art. 107 LPC.
Art. 106 CE: “Los Tribunales controlarán la potestad reglamentaria y la legalidad de la
actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la
justifican. ”
En el orden Contencioso-administrativo existen dos tipos de Recursos:
1.- Recurso Directo: una vez publicado el Reglamento, tenemos dos meses para
recurrirlo. Aquí el objeto del recurso es el propio Reglamento.
2.- Recurso Indirecto (la cuestión de ilegalidad): donde el objeto del recurso no
es el propio Reglamento, sino un acto de aplicación de ese Reglamento.
Las sentencias que anulan el Reglamento tienen eficacia frente a todo, pero hasta la
nueva Ley Contencioso-administrativa eso no era posible; eso lo vino a resolver la Ley
29/1998 de 13 de julio (Jurisdicción contencioso-administrativa).
El Recurso indirecto plantea un problema, y es que podemos estar ante dos posibles
cuestiones:
1. Puede ocurrir que el Tribunal que es competente para conocer el Recurso
contra el acto, también sea competente para anular o no el Reglamento. En
este supuesto, el tribunal podrá anular el Acto y el Reglamento. (si considera
que el Reglamento no es anulable, no se anula).
2. Pero puede ocurrir que, el órgano que es competente para conocer del Recurso
contra el acto, en cambio, no lo es para conocer del Recurso contra el
78
Reglamento. En este supuesto es donde surge la cuestión de ilegalidad. En este

caso, si se dicta una Sentencia estimatoria, en la que se dice que el acto es
legal, no puede luego decir que es ilegal el Reglamento. Por otra parte, si anula
el acto, luego eleva la Cuestión de Ilegalidad del Reglamento ante el órgano
jurisdiccional que sea competente para anular el Reglamento.
Dos observaciones respecto a la Cuestión de Ilegalidad:
1. La Ley establece una excepción: cuando el que está conociendo el asunto es el
Tribunal Supremo, dicho Tribunal puede anular cualquier Reglamento. (aunque
no tenga la competencia).
2. El órgano que estudia la cuestión de ilegalidad, puede estimarla o desestimarla:
la ley establece que en la sentencia que resuelve la cuestión de ilegalidad, no
afectará a la situación jurídica concreta derivada de la sentencia dictada por el
<juez o Tribunal que planteó aquella. (art. 126.5 de ley 29/1998 de 13 julio
Jurisdicción Contencioso-administrativa). Esto es por el principio de seguridad
jurídica.
5.6.- Instrucciones y Circulares internas.-
Distinta de los Reglamentos son las instrucciones o circulares, que son reglas de
servicio de contenido general que los titulares de los órganos administrativos pueden
dirigir a sus inferiores jerárquicos para ordenar su actuación.
Son muy frecuentes y su contenido puede ser muy diferente. Muchas veces
establecen el criterio uniforme a seguir por los funcionarios ante determinadas
situaciones, otras veces fijan la forma en que debe ser interpretado y aplicado algún
precepto legal o reglamentario, otras imponen objetivos a cumplir por las unidades
administrativas, etc.
Características de estos instrumentos:
1. Tienen eficacia meramente ad intra de la organización administrativa.
Conviene, no obstante, tener en cuenta que hay disposiciones que se
denominan circulares o instrucciones, muchas veces conforme a una tradición
jurídica consolidada, pero que sí tienen eficacia directa ad extra. Tal es el caso
de las circulares del Banco de España dirigidas a las entidades financieras (art.
3 de la ley 13/1994, de 1 de junio, de Autonomía del Banco de España) o de la
Comisión Nacional del Mercado de Valores a los operadores del mercado (art.
15 de la ley 24/1988, de 28 de julio, del Mercado de Valores); en estos casos,
como es obvio, estamos ante un verdadero Reglamento (cuando contienen
disposiciones de carácter general).
79
2. Se dirigen a los inferiores jerárquicos y no a los ciudadanos. Aunque de manera

indirecta puede afectar a la relación que tiene la Administración con los
particulares.
3. No ordenan jurídicamente las relaciones internas entre los órganos
administrativos o entre la Administración y el personal a su servicio.
4. Se trata sólo de directrices para guiar el funcionamiento internos de los
servicios. Por eso no pueden considerarse verdaderas normas reglamentarias.
La regulación general de las instrucciones y órdenes de servicio está establecida en el
art. 21 LRJPAC ( es deliberadamente ambigua). Según este precepto, las instrucciones
han de publicarse en el periodo oficial que corresponda cuando una disposición
específica (legal o reglamentaria) así lo establezca o cuando se estime conveniente
por razón de los destinatarios o de los efectos que puedan producirse. La necesidad
de publicación en estos supuestos ratificada por la jurisprudencia, manifiesta el
verdadero carácter normativo y la eficacia externa de algunas circulares e
instrucciones. De otra parte, la jurisprudencia admite la impugnación como
verdaderas normas jurídicas de circulares o instrucciones que limiten derechos de sus
destinatarios (x.j. el derecho de huelga de los funcionarios) o que vulneren el orden
constitucional de competencias.
Ahora bien, no siendo auténticos reglamentos, el incumplimiento de dichas
instrucciones por los funcionarios a los que van dirigidas no determina de por sí la
invalidez de las decisiones o actos administrativos que tales funcionarios dicten sin
observarlas. Dicho lo cual, parece claro que un incumplimiento singular e injustificado
de las instrucciones recibidas puede ser alegado por el ciudadano que lo padece como
una infracción del principio de igualdad, si se le ha dispensado un trata
discriminatorio, o, en su caso, del de seguridad jurídica o del de confianza legítima,
por no haberse atenido la Administración a sus propios actos.
80
TEMA 6
EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD Y LAS POTESTADES DE LA ADMINISTRACIÓN
81
6.1.- El principio de legalidad de la Administración: vinculación negativa y positiva al

principio de legalidad.-
Consideraciones Generales:
 La Administración es:
- Un producto histórico.
- Un producto constitucional.
Además de un producto histórico, la Administración y el Derecho Administrativo son
también un producto constitucional.
La Administración se encuentra entre el poder legislativo y el judicial.
La Administración pública tiene una lógica y regular presencia en la Constitución
española, y toda su actuación ha de ser conforme a dicha norma fundamental, a la
que ha de adaptarse y según la cual ha de interpretarse. Como sabemos, el Derecho
administrativo anglosajón se somete al Derecho común, cosa que no ocurre con el
nuestro.
¿Cómo se atribuyen potestades a la Administración pública?: El Derecho
administrativo aparece condicionado desde la Constitución/78.
La Constitución española sienta 2 reglas importantes respecto a la Administración y al
Derecho Administrativo:
1) El principio de legalidad (art. 103 CE).
2) El principio de control judicial (art. 106 CE).- consagra que los Tribunales de
justicia controlarán la actuación de la Administración.
El principio de legalidad: es una manifestación primaria de todo Estado de derecho,
en el Preámbulo de la Constitución Española se establece que debe de existir.
La Administración pública ha de actuar con sometimiento pleno a la ley y al Derecho,
lo que conlleva:
1) Que sólo puede actuar cuando, previamente, una norma le autoriza o atribuye
competencias para ello.
2) Y que, dicha actuación está sometida al bloque de la legalidad, esto es, a la Ley
y al Derecho.
En su artículo 9.3 la CE garantiza el principio de legalidad.
Concepción del principio de legalidad:
 Inicialmente se entendió:
- Que la previa atribución de competencia debía hacerse mediante una Ley
formal.
 Con posterioridad, se flexibiliza dicha concepción, admitiendo:
82
- Que la habilitación pueda llevarse a cabo tanto por norma legal como
reglamentaria.
EL fundamento último de este principio es la supremacía de la voluntad general, en
tanto en cuanto esta se expresa a través de la ley.
Todos están sometidos a la ley, y la Administración con más fuerza todavía. El
artículo 103 no habla sólo del sometimiento a la ley, sino también al derecho.
La Administración cuando actúa no solo debe respetar la ley como norma
parlamentaria sino también el ordenamiento jurídico en su conjunto, como los
Principios Generales del Derecho. El derecho se constituye en parámetro constante de
la actuación de la Administración. En definitiva, no hay espacio para la Administración
exentos del derecho.
Esta vinculación de la Administración al derecho se puede entender de dos formas
diferentes:
1. Concepción negativa: La norma es un simple límite externo o frontera
para la Administración, quien podrá realizar todas aquellas actuaciones
necesarias para la consecución de fines públicos, sin necesidad de una
habilitación previa, con la única condición de que no contradiga los
mandatos o prohibiciones contenidos en las normas. La ley es un límite, es
límite para la Administración. La ley marca la frontera que la Administración
no puede traspasar. Mientras que no traspase ese límite, su actuación es
legítima. La Administración puede realizar cualquier actuación que la norma
no le prohíba. En definitiva, según esta opción, cualquier actuación de la
Administración es lícita y conforme a Derecho, siempre que no esté
prohibida por la norma, esto es, que no supere el límite de la ley.
2. Concepción positiva: (García de Enterría). La Administración sólo puede
actuar en base a una norma previa que lo habilite para ello y con absoluta
vinculación finalista a la Ley y al Derecho. Aquí la ley es un instrumento
imprescindible para la acción administrativa, sin una previa habilitación legal
la Administración no puede actuar (carecería de legitimidad y fundamento).
La ley ya no es un límite externo, es mucho más que eso, aquí la ley, o
habilita expresamente a la Administración para que actúe, o no puede
actuar. Ahora bien, no es necesario que la norma prevea todos los extremos
de la actuación administrativa, pudiendo existir un margen de
discrecionalidad.
83
 La mayoría de la Doctrina, salvo excepciones, opina que el principio de

legalidad, en su concepción positiva, se recoge en la Constitución /78; en su artículo
9.3 y 103.
Respecto a la concepción que rige en nuestro ordenamiento jurídico frente a lo que
ocurre entre el derecho privado, respecto a la autonomía de la voluntad, en el
Derecho Administrativo se inclinan por el principio de concepción positiva. Un principio
básico es el del equilibrio entre los poderes y las garantías, una de esas garantías es
el de vinculación positiva, la Administración no puede actuar mientras no haya una ley
que le atribuya una potestad expresamente. Se basan los doctrinarios en el propio
artículo 103 CE;
 Hay una frontera ecléctica ( Santamaría Pastor) que mantiene que el
sometimiento es sólo positivo cuando la Administración actúa limitando la actividad de
los particulares y, sin embargo, no se ve de manera estricta cuando la Administración
lo que hace es favorecer la actividad de las personas. Es decir, opina que el principio
de vinculación positiva sólo rige en aquellos supuestos en los que la actuación de la
Administración tiene un efecto limitativo o ablatorio de los derechos de los
particulares.
 Nuestro sistema constitucional, no responde en bloque a ninguno de los dos
regímenes de vinculación que han quedado descritos.
6.2.- Potestades regladas y discrecionales de la Administración.-

Este es el Caballo de Troya del Derecho Administrativo. ¿Cuándo ejerce la
Administración una y no otra potestad?.
En virtud del Principio de legalidad, sobre todo, en su concepción positiva, para
que la Administración pueda actuar necesita que una ley le atribuya una potestad. La
ley, a la hora de dar esa potestad a la Administración puede hacerlo de diferentes
formas, apareciendo así la diferencia entre potestades regladas y potestades
discrecionales:
A) Potestades regladas: Las normas predeterminan absolutamente todas y
cada una de las condiciones de ejercicio de la potestad o actuación
administrativa. Se entiende que una potestad es reglada cuando la actuación de
la Administración para la que habilita aparece perfectamente predeterminada
en todos sus aspectos en la ley correspondiente. La ley predetermina
absolutamente la actuación administrativa y no deja margen de apreciación
alguno a la Administración. En consecuencia, cuando la Administración tiene la
84
potestad reglada su actuación se limita a subsumir el supuesto de hecho en lo

regulado por la norma, aplicando también la consecuencia jurídica que la propia
norma ha fijado a dicho supuesto de hecho.
Podemos resumir en 3 puntos:
1. La potestad reglada excluye toda apreciación subjetiva
de la Administración, en tanto en cuanto el contenido del
acto no depende de ella, al estar predeterminada en la
norma.
2. Una potestad reglada impone la mera comprobación
objetiva de la realidad de hecho a la que se va a aplicar la
norma correspondiente.
3. Potestad reglada se contrapone a poder discrecional y a
arbitrariedad.
B) Potestades discrecionales: La actuación de la Administración no está

totalmente predeterminada en la norma. Aquí, y a diferencia de lo que ocurría
en la potestad reglada, la ley no determina todos los elementos necesarios para
el ejercicio de la potestad. La actuación de la Administración no se encuentra
totalmente predeterminada por la norma, sino que, la norma le atribuye a la
Administración un margen de apreciación, que significa, una capacidad de
elegir entre varias soluciones igualmente justas (o igualmente válidas)
La norma no ha podido o no ha estimado conveniente anotar todas las condiciones de
ejercicio de esa potestad, de tal manera que, la Administración es la que cada vez y
para cada caso completan dichas condiciones.
Podemos definir la discrecionalidad como la capacidad que se otorga a la
Administración de elegir en un determinado supuesto entre soluciones igualmente
válidas por estar permitidas por la ley.
A pesar de todo, sin embargo, no hay potestades absolutamente discrecionales, ya
que la ley tiene que determinar algunas de las condiciones de ejercicio de esa
potestad; en toda potestad discrecional siempre hay elementos reglados,
precisamente por esto, la potestad discrecional puede ser controlada y por muy
discrecional que sea, eso no significa que la Administración pueda hacer lo que quiera,
debe justificar por qué toma esa decisión y no otra. El ejercicio de una voluntad
discrecional implica que tiene que motivar su decisión. En definitiva, el margen de
libertades que se concede a la Administración no es para que actúe arbitrariamente
85
sino que para que en cada caso concreto estime lo más conveniente para el interés
general. (Es decir, discrecionalidad no es de ningún modo arbitrariedad).
Las consecuencias de las diferencias entre potestad reglada y potestad
discrecional, son, que los efectos más importantes tienen que ver con el control
judicial, cuando estemos ante una potestad reglada el control que lleva a cabo el Juez
es total, sin excepciones. Sin embargo, no ocurre así cuando es una potestad
discrecional, en este caso hay control judicial pero no es total, porque en las
potestades regladas todas las condiciones para el ejercicio de esas potestades están
determinadas por ley y el Juez puede conocerlas todas; sin embargo, en el caso de
una potestad discrecional, al existir un margen de apreciación otorgado por la ley a la
Administración, el Juez deberá reconocer ese margen y en consecuencia el Juez podrá
controlar aquellos elementos que sí están determinados por la norma, pero no podrá
entrar en el margen de apreciación que la norma otorga a la Administración.
La propia existencia de la discrecionalidad es un peligro para el propio Estado
de derecho. Es imposible eliminar la discrecionalidad totalmente de la Administración,
la ley no puede determinar siempre todos los supuestos de aplicación de la norma, lo
que sí debe es acotar la discrecionalidad a sus justos términos, a aquellos ámbitos
donde tiene que haber una capacidad de decisión de la Administración.
Existen otros tipos de potestades, como las que atienden al contenido, según lo cual
tenemos:
- Potestad reglada.
- Potestad expropiatoria.
- etc. (en el libro hay más, pero no las va a pedir).
6.3.- Reducción de la discrecionalidad administrativa: los conceptos jurídicos
indeterminados.-
Existen una serie de mecanismos de control: con respecto al control judicial, vemos
que este control es pleno en los reglados.
Reducción de la Discrecionalidad Administrativa:
 A través de los Conceptos Jurídicos Indeterminados.
 A través de los elementos reglados del acto.
 A través de los hechos determinantes.
 A través de los Principios Generales del Derecho.
Reducción de la Discrecionalidad Administrativa a través de los Conceptos
Jurídicos Indeterminados:
86
Una de las técnicas que se han utilizado para reducir la discrecionalidad

administrativa es la de los conceptos jurídicos indeterminados.
Se utilizan dos tipos de conceptos:
1. Conceptos Determinados: los inequívocos, dotados de una gran
exactitud.
2. Conceptos Indeterminados: los que adolecen de un cierto grado de
imprecisión. Son conceptos imprecisos y para su aplicación necesitan
ser interpretados, son los conceptos de valor (buena fe, buena
conducta) o técnicos (como por ejemplo la ruina de un edificio). Son
una técnica o vía utilizada, doctrinal y jurisprudencialmente, para
reducir la discrecionalidad de la Administración.
Hasta hace poco, muchos de estos conceptos (como orden público), se consideraban
como discrecionalidad administrativa, pero con el tiempo ahora ya se consideran
concepto jurídico indeterminado.
Con un concepto jurídico indeterminado, la Administración no tiene margen, solo se
admite una solución justa para cada caso. Mientras que en la discrecionalidad existen
varias soluciones igualmente justas. Cuando estemos ante la aplicación de un
concepto jurídico indeterminado, en un caso concreto, pierde el carácter abstracto y
solo cabe una solución (se establecen con carácter abstracto y se aplicarán en cada
caso concreto). Además, el concepto jurídico indeterminado es absolutamente
fiscalizable, y la discrecionalidad no.
Puede ser objeto de control porque la Administración no tiene margen, solo se admite
una solución justa para cada caso, mientras que en la discrecionalidad existen varias
situaciones igualmente justas. Cuando un norma se va a aplicar a un supuesto
concreto, pierde su carácter abstracto (zona de pisos de 700000€- justiprecio de
expropiación forzosa)
Hay conceptos que todavía no se saben que son, como el concepto “interés público”,
que es problemático. Se usa para todo. Es más bien discrecionalidad pero también
hay gente que dice que es concepto jurídico indeterminado.
En resumen:
 Tradicionalmente, se venían considerando como supuestos de discrecionalidad
administrativa, cuyo control judicial era limitado.
 Con el paso del tiempo, son objeto de definición y concreción, pudiendo ser
controlados por los Tribunales.
87
6.4.- Control de la discrecionalidad administrativa a través de los elementos

reglados.-
Los elementos reglados son una técnica para reducir la discrecionalidad.
Un acto administrativo por muy discrecional que sea, siempre tiene elementos que
necesariamente son reglados como:
1. La potestad misma y el alcance: si un Ministro da unas becas es porque
una ley previa le da la potestad y el alcance de ella. No habría facultad si
previamente una norma no le diese potestad y alcance determinado
2. Competencia para elaborar ese acto: por un órgano determinado, por
ejemplo el Ministerio de Educación
3. Procedimiento: si se omite el procedimiento justo, esta actuación sería
ilegal. Deben cumplirse todos los trámites
4. El fin: el último elemento reglado sería el fin, por muy discrecional que sea
tiene que seguir un fin específico. Si la Administración se apartara de este
fin, estaríamos en un supuesto de desviación de poder. Es el más
problemático de los elementos reglados y esto es así porque para que se
produzca la desviación de poder no es que la Administración no actué con un
fin privado sino también cuando con el fin público es distinto a aquel que dio
lugar al otorgamiento de la potestad. Basta con que el Tribunal tenga la
convicción moral de que se ha actuado mal para revocar el acto.
En resumen tenemos:
 La existencia misma de la potestad y la competencia para ejercitarla: que se
referirá a una Administración concreta, y dentro de ella, a un órgano determinado__
previa habilitación; es una forma de defender al particular frente a la administración
ante actuaciones discrecionales.
 El procedimiento para elaborar y aprobar dicha actuación.
 Los hechos determinantes que posibilitan el ejercicio de la potestad.
 Y el fin, concretado por el interés público a satisfacer: la administración no puede
apartarse de ese fin.
6.5.- Otras técnicas de control: los Hechos Determinantes y los Principios

Generales del Derecho.-
Control a través de los hechos determinantes del Acto:
Por muy discrecional que sea un poder de la Administración, ese poder se fundamenta
en una realidad, que funciona como presupuesto fáctico (para que me dé la
Administración una beca se tienen que dar una serie de requisitos), sin cuya
88
existencia el ejercicio mismo de la actividad deviene ilegal. Es decir, existen una serie
de hechos que determinan la actuación de la administración, que legitiman su
actuación.
Los Hechos Determinantes son la realidad que motiva la discrecionalidad de la
Administración, y esto lo controlan los tribunales.
La jurisdicción contencioso-administrativa antes era revisora, no valoraba los hechos,
sino que los aceptaba tal y como los daba la Administración, ahora ya no, los valora
para ver si se han producido.
Los Principios Generales del Derecho:
Pueden aparecer positivados (recogidos en una norma), o no positivados.
Esta técnica se utiliza por la Jurisprudencia como el último mecanismo de control,
capaz de actuar allí donde no han logrado incidir los mecanismos anteriormente
citados (entran en aquellas zonas donde no puede entrar el resto de los instrumentos
de control de la Administración, y es la zona de mayor discrecionalidad), es decir, en
el núcleo o apreciación subjetiva o discrecional de la administración.
Este control se realiza en el ámbito ya concreto de apreciación subjetiva de la
Administración. Se utilizan determinados principios para ver si esa actuación es o no
conforme a derecho (principio de igualdad, seguridad jurídica, de proporcionalidad, de
irretroactividad. etc).
89
Tema 7
RELACIONES ENTRE LA ADMINISTRACIÓN Y LA JUSTICIA.

Libro recomendado Santamaría Pastor.
7.1.- El principio de control judicial de la Administración.-
Es una manifestación del Principio de legalidad. La vigencia efectiva del control de
legalidad impone la existencia de una serie de mecanismos de control que asegure el
sometimiento de la Administración al Ordenamiento Jurídico.
La técnica primordial de garantía es el control jurisdiccional: esto es, el ejercido por los
órganos integrantes del Poder Judicial.
Esto es una exigencia básica del Estado de derecho y además es ejercida por los
órganos del Poder Judicial. Este control de la Administración lo encontramos
fundamentado en la CE:
 En su vertiente objetiva: se define en el artículo 106 CE.
 En su vertiente subjetiva: se define en el artículo 24 CE.
1. En su vertiente objetiva, art.106 CE, (abstracta): Características
Generales del control judicial: en cuanto al ámbito objetivo del
control judicial, decir que de conformidad con el art.106 CE
debemos tener en cuenta los siguientes objetivos:
a) Se trata de un control jurisdiccional atribuido al Poder Judicial
b) Se trata de una potestad de ejercicio obligatorio para los Jueces
y Tribunales que ostentan esa potestad; aunque rige en ese
90
ámbito el Principio Rogatorio, que requiere una previa petición

por la persona legitimada, una vez planteado el proceso el Juez
o el Tribunal no pueden rehusar controlar a la Administración. El
control debe ejercerse mediante la emisión de un fallo
estimatorio o desestimatorio que el Tribunal no puede dejar de
dictar. Y cuando se dicte una sentencia tiene que manifestarse
sobre lo que se le plantea al Tribunal.
c) También se deriva una cláusula general de control sobre toda la
actividad o inactividad de la Administración (control pleno), no
hay excepciones al control de la Administración, se controla
todo, por lo tanto, sería inconstitucional una norma que
prohibiera el control de una actividad de la Administración.
2. Desde su vertiente subjetiva: Desde el punto de vista de los
ciudadanos, la CE reconoce en el art.24.1 derecho a acceder a los
tribunales frente a las actividades de la Administración que resulten
contrarios a derecho: Derecho a la tutela judicial efectiva, lo que
conlleva necesariamente el reconocimiento de los siguientes
derechos:
a) El Derecho de acción o Derecho al proceso, plantear o
sustanciar y a exigir de jueces una decisión, ya sea favorable o
adversa, sobre el fondo de la cuestión. Es decir, el Derecho a
que los jueces contesten ya sea de forma favorable o
desfavorable. ¿Caben las cláusulas de inadmisibilidad? Sí, son
constitucionales; los ciudadanos tienen derecho a plantear el
proceso pero eso no les exime de cumplir las formas y
procedimientos previstos legalmente para llevar a cabo tal
acción; también ha dicho el TC que estas han de ser
interpretadas de forma razonada, ponderada y proporcionada.
b) El Derecho a un proceso igualitario, en el cual nos
encontramos con dos vertientes:
1) Prohibición de indefensión de cualquiera de las partes
2) La exigencia de una efectiva contradicción procesal, a
lo largo del proceso han de intervenir todas las partes
interesadas entre las cuales pueda llevarse a cabo un
debate argumentado con defensa y pruebas. El órgano
jurisdiccional no puede pronunciarse sobre aquéllas
91
cuestiones sobre las que no ha habido en el proceso la

necesaria contradicción.
c) Derecho a un proceso sin dilaciones indebidas, que se
desarrolle en plazos razonables.
7.2.- La Autotutela administrativa. Formación histórica y clases de autotutela:

declarativa y ejecutiva.-
La evolución histórica no la exige para el examen.
Frente al pleno control de la Administración por los tribunales, aparece como

compensación en contrapartida, es que la Administración aparece en el ordenamiento
jurídico investida de importantes potestades coactivas, es lo que se llama el poder de
autotutela. El origen de este poder se encuentra en el principio de separación de
poderes. En los particulares rige el principio de heterotutela, aquí rige que ningún
particular puede alterar la situación de otro por sí mismo. Cuando un particular quiere
exigir algo tiene que acudir a los tribunales, primero para que declare el derecho y
una vez declarado tiene que volver al Juez para que éste le obligue a cumplir. Por eso
la tutela de los particulares se llama heterotutela. Hay casos excepcionales, pero fuera
de ellas el incumplimiento de este principio puede llevar a cometer un delito, la
realización arbitraria del derecho. En cambio, la Administración no necesita para
reclamar un derecho acudir a un tribunal, sino que impone la sanción, incluso
forzosamente.
La Administración aparece investida, en nuestro Ordenamiento Jurídico, de

importantes potestades coactivas y ordenadoras sobre el conjunto de la sociedad. Una
manifestación de estos poderes es la potestad de autotutela.
Aplicación actual: posibilidad del auto.
¿Qué Significa?: Que, a diferencia de los particulares, la Administración no precisa de

la colaboración judicial para hacer declaraciones de derechos que alteren “per se”
situaciones jurídicas o estados posesorios (tutela declarativa); ni tampoco para
ejecutar coactivamente tales declaraciones (tutela ejecutiva). La autotutela supone
que, por regla general, la Administración puede realizar por sí misma uno y otro tipo
de actividades.
El particular no tiene autotutela, siempre tiene que acudir a los tribunales. Sin
embargo, la administración si tiene autotutela, es un privilegio, que coloca a la
administración en una posición de superioridad respecto de los administrados.
92
Clases.-
1. Autotutela declarativa o decisoria.- (ejecutividad) que significa que la

Administración tiene potestad de hacer declaraciones o tomar decisiones
capaces por sí mismas de modificar o extinguir situaciones jurídicas
subjetivas sin necesidad de acudir a los Tribunales y con independencia del
consentimiento o la colaboración del sujeto destinatario de aquellas
decisiones. Ley 30/92. producen efectos desde la fecha en que se dicta.
Tiene fuerza obligatoria para los que va dirigidos. Obliga o da derechos.
Recogida en el artículo 57 de la Ley 30/92.
2. Autotutela ejecutiva.- (ejecutoria o ejecución forzosa). Potestad que tiene la
administración de llevar a la práctica (ejecutar) sus propias decisiones o
resoluciones. Incluso venciendo la resistencia del particular y sin necesidad
de contar con la intervención de los tribunales. Recogida en el art.95 Ley
30/92
La Declarativa es el acto en el ámbito de declaración de voluntades. Por ejemplo,
cuando te conceden una beca (es declarativa); y es Ejecutiva cuando te ingresan el
dinero en el banco de esa beca.
Estas potestades sitúan a la Administración en una situación de privilegio frente a los

particulares. Esta autotutela es la que hace que las restantes potestades
administrativas adquieran mucho alcance, se ejercitan sin la intervención de
voluntades ajenas a la Administración.
La autotutela confiere una situación muy favorable pero entendida esta de forma
absoluta estaría en contra del Estado de derecho, por tanto es límite que la autotutela
administrativa es sólo originaria.
7.3.- Límites constitucionales de la autotutela administrativa.-
El fundamento de la autotutela administrativa es legal, está en la ley 30/92 modificada

por la 4/99. En la CE el artículo 103 defiende el Principio de eficacia, el fundamento de
este artículo es forzado porque en los países de common law no hay leyes especiales
para la Administración y ésta funciona bien. Lo que hace la CE es poner límites a la
autotutela.
Hay un Límite genérico a la autotutela que es el control judicial; el resto de

los límites es atendiendo a cada tipo de manifestación, atendiendo a los derechos
fundamentales de las personas (necesidad de autorización judicial para entrar en un
93
domicilio. Derecho a la tutela judicial efectiva (si la Administración dicta un acto y no

me deja recurrir se conculcaría ese derecho); es decir, Límites que afectan a cada
una de sus manifestaciones (ejecutividad y ejecutoriedad) a través de los
derechos subjetivos.
La Administración dicta declaraciones de voluntad (autotutela declarativa) el

límite es que esas declaraciones de voluntad le vinculan y le impide que pueda desistir
de ella cuando quiera. Existir la posibilidad de suspender, por vía de recurso, los actos
dictados por la Administración.
Con estos límites se persigue equilibrar la balanza, garantizar los derechos y

libertades de los ciudadanos.
7.4.- El sistema de conflictos jurisdiccionales.- (tema 13 del Cosculluela).
Este sistema de conflictos intentaba garantizar la supremacía de la Administración, en

caso de injerencias en sus atribuciones.
Lo que hace este sistema es resolver las contiendas que puedan surgir entre la
Administración y los tribunales, sean ordinarios o especiales. El conflicto consiste en
conocer o no conocer de competencias en un mismo asunto. Los conflictos
jurisdiccionales se suscitan por razón de competencias, por ejemplo, si los jueces
consideran que la Administración ha entrado en sus competencias o viceversa.
 En un primer momento el sistema de conflictos era muy grande.
 Actualmente esos conflictos han disminuido.
El requisito es que el asunto debe estar tramitándose: no cabe promover conflictos

contra actos firmes, esto es, no es posible su planteamiento cuando ya hay un acto
administrativo o una decisión judicial firme, sólo cabe cuando el procedimiento está
aún tramitándose.
Fases:
1ª) inicialmente todo el asunto lo controlaba la Administración. La preponderancia

de la Administración en el procedimiento se aseguraba de forma absoluta mediante el
otorgamiento de forma exclusiva a aquélla de la iniciativa de plantear conflictos (que
suponía también la paralización de la actividad judicial mientras se tramitaba el
mismo), iniciativa que se vedaba, sin embargo, a los jueces y Tribunales. Es decir, la
supremacía era de la Administración sobre los Tribunales de Justicia. Era ésta la que
planteaba el conflicto.
94
2ª) En un segundo momento, en una ley del 48, se intentó matizar lo que es el
sistema porque se admite que el conflicto lo pueda plantar tanto la Administración
como los Tribunales y resuelve la Administración. Por tanto, la supremacía
administrativa sobre lo judicial se garantizaba atribuyendo al Gobierno, previo
dictamen del Consejo de Estado, es decir, a la propia Administración, la resolución de
los procedimientos de conflicto.
Por lo tanto en esta segunda fase:
a) La Administración pierde la iniciativa para plantearlos.

b) Pero, mantiene la potestad de resolución.
3ª) Este sistema entra en crisis tras la CE /1978: En primer lugar, porque ya la
Ley Orgánica del Poder Judicial de 1985 priva a la Administración de su posición de
superioridad en la fase resolutoria de los conflictos. El conflicto lo planteaban los dos,
pero la resolución se entrega a un órgano colegiado, ahora se encomienda a una
Comisión mixta, presidida por el presidente del Tribunal Supremo ( que además tiene
voto de calidad), e integrada por 3 Magistrados de este Tribunal y por 3 Consejeros del
Estado, fórmula copiada del actual sistema francés de conflictos, en el que, no
obstante, persiste el monopolio de la Administración para plantear el conflicto y
paralizar el proceso judicial (artículo 38 de Jurisdiccionales de 18 de mayo de 1987).
Es decir, en una tercera fase, no siempre lo resuelve la administración.
Con ello se resuelve el problema y la balanza se inclina a favor del poder judicial en
los conflictos jurisdiccionales.
Tema 8.-
EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO (I): CONCEPTO Y PRINCIPIOS
8.1.- Concepto, fundamento, evolución histórica y regulación actual del

procedimiento administrativo.-
La Administración no puede dictar actos sin más, tiene que seguir un procedimiento
definido en las normas.
Hay autores que dicen que el procedimiento es la antesala del acto administrativo. Lo
definen como cauce formal o, conjunto predeterminado de trámites o de actos de
95
distinto alcance y contenido, relacionados entre sí con la finalidad de dictar un acto

administrativo.
Este procedimiento constituye una garantía tanto para los administrados, como para
la Administración. Para los primeros por dos razones: 1. cuando se está tramitando
pueden participar en él (formar parte de ese procedimiento) y 2. lo pueden recurrir (al
formar parte de ese procedimiento, le permite defenderse, es decir, le permite
participar antes de que la administración adopte una decisión). También lo es para la
Administración porque para garantizar los intereses generales debe seguirse un
procedimiento (porque así tiene una serie de cauces y le obliga a actuar conforme a
esos cauces, y le sirve de medio de autocontrol), es cuestión de transparencia.
Fundamento del Procedimiento Administrativo:
El procedimiento tiene un doble fundamento: Constitucional y legal. Es necesario
porque la CE y la ley lo dicen:
1. Constitucional- art. 105 CE, dice que la ley regulará el procedimiento a
través del cual deben producirse los actos administrativos, garantizando,
cuando proceda, la audiencia del interesado. El art.149.1.18 CE permite al
legislador estatal la regulación del procedimiento administrativo.
2. Legal- La ley 30/92, de 26 de noviembre, modificada por la ley 4/99, de 13
de enero. Significa que, en principio, tienen que regirse por esa ley, pero
también las CCAA tienen leyes con sus peculiaridades. (un procedimiento
que fuese común para todos. Igualitario para todos los administrados y
obligatorio para todas las administraciones).STC 227/1988, de 29
noviembre.
La actividad de la Administración es variada, existe actividad de fomento, actividad de

limitación, actividad sancionadora, por eso, el cauce formal no es único, deberá
adaptarse al tipo de actividad de que se trate, por eso el legislador no establece un
cauce formal cerrado, sino que se limita a poner en manos del instructor una serie de
trámites (pruebas, información pública, etc) para que según los caos, haga o no uso
de ellos.
La evolución histórica no la va a preguntar, pero la pongo por culturilla:☺
En cuanto a la evolución histórica España es un país que tiene una gran tradición en
materia de procedimientos, históricamente ha habido 3 grandes leyes de
procedimientos administrativos:
1. Del siglo XIX, referida solamente a la Administración del
Estado, de 19 de octubre de 1889, en esta ley se manifestaba la
96
necesidad de que la función administrativa se canalizara a través de

un procedimiento. Se llama la atención sobre la conveniencia de
distintos trámites. Su fallo técnico fue que previó su desarrollo
reglamentario y cada uno de los órganos hicieron sus propias normas,
diversidad de procedimientos, que generaba incertidumbre jurídica.
2. Ley de 17 de julio de 1958, con esta ley se intentó paliar la anterior
incertidumbre. Esta ley reconoció que subsistían determinados
procedimientos especiales pero ordenó que se adaptaran a unas
garantías mínimas. Esta ley es más clara y completa, y tuvo mayor
relevancia a nivel europeo (Ley de procedimiento administrativo). Fue
derogada en 1992 por la Ley 30/92.
3. Ley 30//92, que sustituye a la Ley del 58, por la llegada de la CE
(porque fue obligado adoptar esa normativa al texto constitucional
(sobre todo en relación con el artículo 24 de la CE/78) y con ellas de
las autonomías y a consecuencia de ellas se tuvieron que modificar las
Administraciones públicas (para modernizar el sistema administrativo,
[ como la introducción de medios telemáticos],aunque lo cierto es que
esa modernización también se recogía en la Ley del 58, lo único es
que no se habían llevado a la práctica). Esta ley recoge un
procedimiento común a todas las Administraciones públicas pero
respetando este procedimiento, las distintas administraciones pueden
introducir precisiones adicionales para adaptarlo a su organización y a
la materia de que se trate. La modificación con la ley 4/99 respetó, en
líneas generales, la regulación del procedimiento de la 30/92.
introdujo ciertas modificaciones, en el sentido de modificar el acceso
al administrado (en materia de registros facilitando la recepción y
constancia de los escritos administrativos) (también modifico el
silencio administrativo, el cómputo de los plazos)
8.2.- Los principios del Procedimiento administrativo.-

Los principios generales que rigen el procedimiento administrativo, son obligaciones
para la Administración y garantías para el administrado.
• Principio de no indefensión-
1. Principio de recurribilidad universal- todos los actos
administrativos que ponen fin a un procedimiento puede ser recurrido.
97
Art.107 Ley 30/92 objeto y clases de recurso administrativo “Contra

las resoluciones y los actos de trámite, si estos últimos
deciden directa o indirectamente el fondo del asunto,
determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento,
producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos e
intereses legítimos, podrán interponerse por los interesados
los recursos de alzada y potestativo de reposición, que cabrá
fundar en cualquiera de los motivos de nulidad o anulabilidad
previstos en los artículos 62 y 63 de esta Ley”
2. Principio de contradicción.- (*) Principio capital que obliga a la
Administración a emplazar a todos los interesados en el
procedimiento y a que participen en cada uno de los trámites del
procedimiento. Intenta garantizar que las personas se emplacen a ese
procedimiento, y además da derecho a manifestar las alegaciones que
estime pertinentes, a presentar las pruebas oportunas y a que le
indiquen las pruebas necesarias para poder defenderse.
3. Principio in dubio pro actione.- (*) Son requisitos formales.
Cuando existan dudas se estará a favor de la acción, la Administración
debe interpretar flexiblemente las reglas del procedimiento. Siempre
hay que cumplir la mínima formalidad. Esto también se ve en la
caducidad de un procedimiento, y es que la administración tiene que
avisar y dar un plazo, no lo puede cerrar sin más.
4. Principio de subsanabilidad.- los defectos son subsanables y la
administración tiene el deber de comunicármelo para que yo lo
subsane (10 días)
5. Principio de publicidad.- (*) Es un principio muy importante. Esta
al servicio de la no indefensión. La Administración debe dar publicidad
de los actos. También debe dar libre acceso a los archivos.
• Principio de tutela del interés público.-

1. Principio de oficialidad.- (*) art.74 Ley 30/92 la tramitación la
impulsa de oficio la Administración. “ El procedimiento, sometido
al criterio de celeridad, se impulsará de oficio en todos sus
trámites”.
• Principio de eficacia y eficiencia.-
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Eficacia: es en el ámbito de las actuaciones (en el menor tiempo posible)

Eficiencia: es con el menor coste público.
Derivado del principio de eficacia tenemos:
1. Principio antiformalista.- (*) exige las mínimas formalidades y
también posibilidad de subsanación. Supone que hay que respetar las
formas, pero que no debe ser presupuesto para que no continúe el
procedimiento. En virtud de este principio la Administración debe ser
flexible en las formas,
2. Principio de economía procedimental.- (*) igual que el de celeridad.
Permite condensar trámites para evitar que el procedimiento se alargue.
Posibilidad de que los trámites se hagan simultáneamente. Posibilidad de
acumulación de expedientes
3. Principio de conservación de actos.- (*) para ser eficaz se debe
conservar un acto administrativo, si un acto tiene un vicio se intentará
salvarlo para no empezar de cero el proceso. Es decir, si existe una parte
nula, se conservará el resto que no es nulo.
Esto es la base para defender los pleitos que se puedan tener.
8.3.- Los interesados en el Procedimiento administrativo. Los derechos del ciudadano.-

Por una parte está la Administración y por otra pueden estar las personas físicas, las
personas jurídicas y otra Administración.
Los interesados, rige la legitimación por interés. Gracias a la Constitución Española y a

la Jurisprudencia la interpretación que se hace es amplia. Art.31 Ley 30/92:
“ Se consideran interesados en el procedimiento administrativo:

a) Quienes lo promuevan como titulares de derecho e
intereses legítimos individuales o colectivos.
b) Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan
derechos que pueda resultar afectados por la decisión
que en el mismo se adopten.
c) Aquellos cuyos intereses legítimos, individuales o
colectivos, puedan resultar afectados por la resolución y
se personen en el procedimiento en tanto no haya
recaído resolución definitiva.”
Teniendo en cuenta el principio de contradicción, hay que tener claro que la
Administración tiene que ser flexible a la hora de establecer quienes son los
interesados.
99
Se distinguen los titulares de derechos subjetivos (interesados necesarios), que son

los supuestos a) y b) del artículo 31. Y los titulares de intereses legítimos (interesados
facultativos) los del supuesto c).
La Principal novedad de esta Ley, es la introducción de los intereses
colectivos.
La Administración, así como la Jurisprudencia, interpretan las cláusulas del “interés”
de forma amplia y extensiva.
Tras la Constitución/78 se difumina notablemente la distinción entre titulares de
derechos subjetivos y titulares de intereses legítimos.
Acción pública: es una excepción, no rige el interés legítimo. Son determinadas

materias (costas, urbanismo, patrimonio histórico etc) donde rige la acción pública,
cualquier ciudadano puede instar o participar en un procedimiento. Son casos en los
que no se exige legitimación por interés, y ello ocurre en sectores en los que esta en
juego intereses públicos muy fuertes.
Los Derechos de los ciudadanos:

Además de los derechos y garantías que le corresponden como interesados en el
procedimiento. La ley 30/92 en su artículo 35 recoge todo un catálogo de derechos,
que en líneas generales, no exigen ostentar las condiciones de interesado en
procedimientos concretos, bastando con el mero hecho de ser ciudadanos.
Art. 35 derechos de los ciudadanos- “Los ciudadanos, en sus relaciones con

las Administraciones públicas, tienen los siguientes derechos:
a) A conocer, en cualquier momento, el estado de la tramitación
de los procedimientos en los que tengan condición de
interesados, y a obtener copias de documentos contenidos en
ellos
b) A identificar a las autoridades y al personal al servicio de las
Administraciones públicas bajo cuya responsabilidad se
tramiten los procedimientos
c) A obtener copia sellada de los documentos que presenten,
aportándola junto con las originales, así como a la devolución
de éstos, salvo cuando los originales deban obrar en el
procedimiento.
d) ETC.
La condición de interesado: en un procedimiento administrativo conforme el art.
31 Ley 30/92, presupone que el expediente se encuentra en tramitación para que se
tuviera por personado en los mismos.
Para actuar en un procedimiento administrativo se precisa:
100
1. Capacidad de obrar- art.30 Ley 30/92 Tendrán capacidad de obrar ante las
Administraciones públicas, además de las personas que la ostenten con arreglo
a las normas civiles, los menores de edad para el ejercicio y defensa de
aquellos de sus derechos e intereses cuya actuación esté permitida por el
ordenamiento jurídico-administrativo sin la asistencia de la persona que ejerza
la patria potestad, tutela o curatela. Se exceptúa el supuesto de los menores
incapacitados, cuando la extensión de la incapacitación afecte al ejercicio y
defensa de los derechos o intereses de que se trate.
2. Representación- es voluntaria, se puede actuar directamente. No
profesionalizada. La propia Ley 30/92 configura un supuesto de representación
legal. Modos de acreditar la representación: Art. 32 ley 30/92, variará en
función del alcance o la importancia de la actuación a realizar. Para los actos y
gestiones de mero trámite. El art. 32.4 se refiere a la deficiencia o falta de
acreditación de la representación.
3. Asistencia técnica, abogado- es voluntario. No hace falta si no se quiere.
• No es obligatoria. No es preceptiva.
• La Ley 30/92 no la impone, pero permite su uso.
• Para determinadas actuaciones si se exige la asistencia técnica, como
ocurre en los casos en que se exige la presentación de informes técnicos
que deben ser avalados por los correspondientes profesionales. (por
ejemplo, proyectos de construcción, estimación del precio en la
expropiación forzosa, etc).
8.4.- Órganos competentes: causas de abstención y recusación.-
La Competencia: es un elemento fundamental para la validez del acto
administrativo. Sólo pueden dictar actos administrativos los órganos administrativos
competentes, cuya competencia le viene dada por Ley. Además debe ser
perfectamente investido.
La competencia se articula sobre la base de los siguientes criterios:

1.- Material.
2.- De Jerarquía.
3.- Territorial.
4.- Del Tiempo.
Su desconocimiento conduce al vicio de incompetencia, que puede implicar:
1.- La nulidad absoluta del acto, si el órgano se manifiesta incompetente por razón de
la materia o por el territorio  Nulidad de pleno derecho.
101
2.- Nulidad relativa o anulabilidad, cuando la incompetencia es por razón de Jerarquía.

Aquí lo que quiere decir es que el acto adolece de vicio.
Órganos Competentes:
El órgano debe estar correctamente investido. Hasta que no existe un acto firme que
lo retire de sus funciones sus actos son correctos. Salvo que la Administración lo
suspenda en funciones.
Puede ocurrir que se dicten actos cuando el funcionario ha aprobado su oposición,

pero sin estar aún correctamente investido.
Imparcialidad:
1. Quiere decir que el órgano ha de ser objetivo en todas sus funciones.

La ley 30/92 ha establecido la Abstención y Recusación, para
garantizar la imparcialidad del órgano.
 Abstención (Artículo 28 Ley 30/92): Siempre parte de órgano administrativo.
Siempre que exista cualquier tipo de relación previa. Y se produce antes o durante.
1.-Las autoridades y el personal al servicio de las Administraciones públicas en quien

se den algunas de las circunstancias señaladas en el número siguiente de este artículo
se abstendrán de intervenir en el procedimiento y lo comunicarán a su superior
inmediato, quien resolverá lo procedente
2.-Son motivos de abstención los siguientes:
a) Tener interés personal en el asunto de que se trate o en otro en cuya

resolución pudiera influir la de aquél; ser administrador de sociedad o
entidad interesada, o tener cuestión litigiosa pendiente con algún
interesado.
b) Tener parentesco de consanguinidad dentro del cuarto grado o de

afinidad dentro del segundo, con cualquiera de los interesados, con los
administradores de entidades o sociedades interesadas y también con los
asesores, representantes legales o mandatarios que intervengan en el
procedimiento, así como compartir despacho profesional o estar asociado
con estos para el asesoramiento, la representación o el mandato.
c) Tener amistad íntima o enemistad manifiesta con alguna de las personas

mencionadas en el apartado anterior.
d) Haber tenido intervención como perito o como testigo en el procedimiento

de que se trate.
102
e) Tener relación de servicio con persona natural o jurídica interesada

directamente en el asunto, o haberle prestado en los últimos años servicios
profesionales de cualquier tipio y en cualquier circunstancia o lugar.
3.- La actuación de autoridades y personal al servicio de las Administraciones públicas

en los que concurran motivos de abstención no implicará, necesariamente, la invalidez
de los actos en que hayan intervenido.
4.- Los órganos superiores podrán ordenar a las personas en quienes se dé alguna de
las circunstancias señaladas que se abstengan de toda intervención en el expediente.
5.-La no abstención en los casos en que proceda dará lugar a responsabilidad.
 Recusación (Artículo 29 Ley 30/92): es con posterioridad. Las causas son las
mismas que para la abstención, pero aquí quien lo solicita es el interesado. Y tiene
que presentar un escrito razonándolo.
1. En los casos previstos en el artículo anterior podrá promoverse

recusación por los interesados en cualquier momento de la
tramitación del procedimiento
2. La recusación se planteará por escrito en el que se expresará la causa
o causas en que se funda
3. En el día siguiente el recusado manifestará a su inmediato superior si
se da o no en él la causa alegada. En el primer caso, el superior podrá
acordar su sustitución acto seguido
4. Si el recusado niega la causa de recusación, el superior resolverá en el
plazo de 3 días, previos los informes y comprobaciones que considere
oportunos.
5. Contra las resoluciones adoptadas en esta materia no cabrá recurso,
sin perjuicio de la responsabilidad de alegar la recusación al
interponer recurso que proceda contra el acto que termine el
procedimiento. (es decir, si después de la recusación, el órgano
superior no lo estima, el interesado tendrá que esperar a la resolución
final). [por ejemplo: si estas en una oposición, hay que esperar al
nombramiento, es decir, al final del acto. Y si al final sigues teniendo
la razón, deberás dar motivos de fondo en el que alegarás la
recusación].
 Contra la decisión administrativa que determina la recusación o no del titular del
órgano, no cabrá recurso independiente alguno, dado que estamos ante un acto de
trámite cualificado.
103
Efectos:
 Sobre los sujetos, porque su actuación puede ser causa para exigirle
responsabilidad disciplinaria.
 Sobre el acto administrativo: no implicará necesariamente la invalidez de los actos

que hayan intervenido (art. 28.3).
• Por ejemplo:
1. si es un órgano individual: sí es nulo de pleno derecho.
2. si es un órgano colectivo: No.
 Jurisprudencia: Dependerá de la incidencia de esa persona, en el resultado final
de la decisión.
8.5.- El tiempo en el procedimiento administrativo: los plazos.-
Los plazos están regulados en los artículos 47 y48 de la Ley 30/92. Son plazos
generales, para que se empleen otros plazos es preciso que se especifiquen en otra
ley específica.
Los términos y plazos establecidos obligan a las autoridades y personal al servicio de

las Administraciones públicas competentes para la tramitación de los asuntos, así
como a los interesados en los mismos. (Son obligatorios para la administración y para
los interesados). No obstante, respecto de la obligatoriedad de los plazos para la
Administración: hay que tener en cuenta que la propia Ley 30/92, en su artículo 63.3
dice: “La realización de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido para
ellas sólo implicará la anulabilidad del acto cuando asó lo imponga la naturaleza del
término o plazo”.
Donde se contiene la regulación de los plazos:
Se encuentra regulado en diferentes normas. Si no existe regulación, entonces

acudimos a la Ley 30/92  4/99.
Art. 48 ley 30/92 = Cómputo.
Siempre que por Ley o normativa comunitaria europea no se exprese otra cosa,
cuando los plazos se señalen por días, se entiende que estos son hábiles,
excluyéndose del cómputo los domingos y los festivos.
104
Si el plazo se fija en meses o años, estos se computarán a partir del día siguiente a
aquel en que tenga lugar la notificación o publicación del acto de que se trate, o desde
el siguiente a aquel en que se produzca la estimación o desestimación por silencio
administrativo. Si en el mes de vencimiento no hubiera día equivalente a aquel en que
comienza el cómputo, se entenderá que el plazo expira el último día del mes.
Cuando el último día del plazo fuera inhábil, se entenderá prorrogado al primer día
hábil siguiente.
Los plazos expresados en días se contarán a partir del día siguiente a aquel en que
tenga lugar la notificación o publicación del acto de que se trate, o desde el siguiente
a aquel en que se produzca la estimación o la desestimación por silencio
administrativo.
105
Tema 9.-
EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO (II): FASES

La ley de 1958 se refiere al procedimiento administrativo como un procedimiento
marco (no es rígido o estricto), en la que se establecen varias fases. Lo cual no quiere
decir que en todos los procedimientos se den todas las fases. Se darán según cada
caso y naturaleza del que proceda el procedimiento administrativo.
La Ley 30/92 viene a decir prácticamente lo mismo.
Las fases del procedimiento son:
1.- Fase de Iniciación.
2.- Fase de Ordenación.
3.- Fase de Instrucción.
4.- Fase de Terminación.
9.1.- Iniciación del procedimiento.-
Regulado en art. 68 al 73 Ley 30/92, modificado por Ley 4/99.
El procedimiento administrativo se inicia de oficio, o a petición o solicitud de persona
interesada (según art. 68 ley 30/92) o denuncia de un particular o de otra
Administración pública.
Los procedimientos se iniciarán de oficio por acuerdo del órgano competente, bien por
propia iniciativa o como consecuencia de orden superior, a petición de razonada de
otros órganos o por denuncia. Dependerá del tipo de procedimiento administrativo de
que se trate y de las normas que lo disciplinen. Existen procedimientos que sólo se
pueden iniciar de oficio y otros que sólo se pueden iniciar a solicitud del particular; y
esto no viene regulado en la ley 30/92.
Iniciación de oficio: artículo 69 Ley 30/92.
La Ley admite, como cautela antes de la iniciación de oficio de un procedimiento, que
el órgano competente instruya unas diligencias previas que se describen como un
período de información previa con el fin de conocer las circunstancias del caso
concreto y la conveniencia o no de iniciar el expediente. (art. 69 Ley 30/92: “como
cautela con anterioridad al inicio de un Procedimiento administrativo, el órgano
competente puede abrir un periodo de información previa con el fin de conocer las
circunstancias del caso concreto y la conveniencia o no de iniciar el procedimiento”).
106
Por acuerdo del órgano competente, es decir, que precisa de un acto administrativo
de trámite. Y puede ser bien:
1.- Por propia iniciativa.
2.- Como consecuencia de orden del Superior jerárquico.
3.- A petición razonada de otros órganos inferiores o no.
4.- Por denuncia de un particular-sujeto distinto de la Administración.
Tener claro que:
 La denuncia de un particular no inicia el procedimiento, no la tiene que hacer el
interesado, sino que lo puede hacer cualquiera.
 La denuncia no da derecho a participar en el procedimiento administrativo, a no ser
que sea interesado.
 La denuncia tampoco vincula a la administración para que tenga que iniciar el
procedimiento.
Posición del denunciante en el Procedimiento Administrativo.- STS 6.7.99
 La denuncia sirve para la puesta en funcionamiento de las actividades de
fiscalización de la Administración.
 Con carácter general, los denunciantes no ostentan un interés legítimo.
……..
El acto de incoación de oficio no es recurrible: STS 30.1.01
 El acto de incoación de oficio de un procedimiento administrativo es un acto de
trámite no cualificado, por lo que no resulta posible su impugnación independiente.
 Los posibles vicios en que haya incurrido el procedimiento administrativo hay que
impugnarlos sólo al final del procedimiento (al final del acto).
Iniciación a instancia de parte:
 Se da en los casos en que la solicitud del particular es presupuesto de la actividad
administrativa (xj: solicitud de Beca, solicitud de certificado de extranjería,
autorizaciones, concesiones, o cuando el particular presente el reconocimiento a su
favor de un derecho o de una determinada situación jurídica).
 Dichas solicitudes o instancias presentadas por los interesados conllevan la
correlativa obligación por parte de la Administración de resolver “cuantas solicitudes
se formulen por los interesados”, salvo las excepciones previstas en el artículo 42 de
la Ley 30/92.
 La diferencia con la denuncia es, que el procedimiento comienza desde el momento
de la presentación de la solicitud; mientras que el de la denuncia no comienza cuando
se presenta ésta denuncia.
107
 La solicitud obliga a la administración a iniciar y tramitar el Procedimiento

administrativo y a resolver.
Contenido de la Solicitud:
La Ley regula en el artículo 70, el contenido de la solicitud: El procedimiento iniciado a
instancia de parte tiene como presupuesto un escrito, instancia o solicitud, en la que
deberán constar las siguientes circunstancias:
1. Nombre y apellido del interesado y, en su caso, de la persona que lo
represente, así como la identificación del medio preferente o del lugar que
se señale a efectos de notificaciones.
2. Hechos, razones y petición en que se concrete la solicitud.
3. Lugar y fecha
4. Firma del solicitante o acreditación de la autenticidad de su voluntad
expresada por cualquier medio
5. Órgano, centro o unidad administrativa a la que se dirige.
La fecha que vale es la del registro de entrada.
Algunas variantes:
 Cuando las pretensiones correspondientes a una pluralidad de personas tengan un
contenido o fundamento idéntico o sustancialmente similar, podrá ser formulada en
una única solicitud, salvo que las normas reguladoras de los procedimientos
específicos dispongan otra cosa.
 En determinados procedimientos administrativos, la ley permite que: Las
Administraciones públicas puedan imponer modelos de solicitudes y sistemas
normalizados de solicitudes (xj. Becas, IRPF, Matrículas) cuando se trate de
procedimientos que impliquen la resolución numerosa de una serie de procedimientos.
Estos modelos deberían estar a disposición de los ciudadanos en las dependencias
administrativas. Hay veces que la administración elabora formularios pero que no son
obligatorios.
 Las solicitudes pueden acompañar en lo que estimen conveniente los documentos
para precisar o completar los datos del modelo, y que deberán ser admitidos y tenidos
en cuenta por la administración.
Lugar de presentación de las solicitudes:
 En los Registros del órgano administrativo al que se dirige.
 En los registros de cualquier otro órgano administrativo que pertenezca a la misma
administración.
 En los registros de cualquier otra administración pública (Del Estado, de la
Comunidad Autónoma, entidades locales [siempre en este último caso que se hubiera
108
suscrito previamente el correspondiente convenio con la administración a que se

dirige]). Puede ocurrir que el ayuntamiento en el que se presenta la solicitud no tenga
convenio, en ese caso la fecha que vale es cuando esa solicitud llega a la
administración competente.
 En las oficinas de Correos, en la forma que reglamentariamente se establezca.
(Tener en cuenta que hay que ir con el sobre abierto para que el sello de correos coja
también el escrito o solicitud).
Cuando se trate de instancias suscritas por los españoles en el extranjero podrán
cursarse ante las representaciones diplomáticas y oficiales consulares de España en el
extranjero, quienes las remitirán al organismo competente.
 En cualquier otro que establezca la disposición vigente.
 La jurisprudencia ya no acepta las presentadas ante juzgados de guardia.
El Registro de documentación en la administración local:
 Reglamento de organización y funcionamiento de entidades locales: (RD.
2568/1986 de 28 de noviembre).
- Art. 151.1: “En todas las entidades locales habrá un Registro General para que
conste con claridad la entrada de los documentos que se reciban y la salida de
los que hayan sido despachados definitivamente”.
- Art. 152: “El Registro General estará establecido de modo que garantice la
constancia de la entrada y salida de todos los documentos que tengan como
destinatario o expida la entidad local. Los libros o soporte documental del
Registro, no podrán salir bajo ningún pretexto de la casa consistorial. El acceso
a su contenido se realizará mediante consulta de los mismos en el lugar en que
se encuentren custodiados o mediante la expedición de certificación y
testimonios.”
Derecho a un recibo o copia sellada de la solicitud:
 Los interesados tienen derecho a exigir el correspondiente recibo que acredite la
fecha de presentación de las solicitudes, comunicaciones y escritos que presentan en
las oficinas.
 Arts: 35, 38.5 y 46.
Subsanación de las solicitudes:
Recibida la instancia, el órgano competente puede, si el escrito de iniciación no
reuniera los datos antes dichos, requerir a quien lo hubiese firmado, para que, en un
plazo de 10 días, proceda a la subsanación de la falta o acompañe los documentos
preceptivos con apercibimiento de que, si así no lo hiciere, se archivará el expediente.
En los procedimientos iniciados a solicitud de los interesados, el órgano competente
109
podrá recabar del solicitante la modificación o mejoras voluntarias de los términos de

aquella. De ello se levantará acta sucinta, que se incorporará al procedimiento.
STS de Cantabria de 1.3.2002
Efectos de la iniciación del Procedimiento Administrativo:
1) La puesta en marcha del Procedimiento Administrativo (impulsión de oficio).
2) La posibilidad de adoptar medidas provisionales: Iniciado el procedimiento, el
órgano administrativo competente para resolverlo, podrá adoptar, de oficio o a
instancia de parte, las medidas provisionales que estime oportunas para
asegurar la eficacia de la resolución que pudiera recaer, si existieran elementos
de juicio suficiente para ellos. No se podrán adoptar medidas provisionales que
puedan causar perjuicio de difícil o imposible reparación a los interesados o que
impliquen violación de derechos amparados por las leyes. Estas medidas
provisionales podrán ser alzadas o modificadas durante la tramitación del
procedimiento, de oficio o a instancia de parte, en virtud de circunstancias
sobrevenidas o que no pudieron ser tenidas en cuenta en el momento de su
adopción.
En resumen, las medidas provisionales:
1) Se adoptan por el órgano administrativo competente para resolver el Procedimiento
administrativo.
2) Una vez iniciado el procedimiento.
3) Fin: asegurar la eficacia de la resolución (principio de economía procedimental).
Límites para la adopción de Medidas Provisionales: art. 72 ley 30/92
1.- Deben existir elementos de juicio suficientes para ello.
2.- Deberá adoptarse según los siguientes parámetros jurídicos:
a) El “periculum in mora”: significa que la medida provisional resulta menos costosa
que si se espera al final.
b) El “fumus boni iuris”: a la hora de adoptar una medida provisional hay que
levantar un poco el velo (ver quien tiene un poco la razón)
c) Principio de proporcionalidad: para una infracción pequeña no vas a parar una
obra; tiene que ser acorde con el procedimiento que se esta cursando.
3.- No se podrá adoptar medidas provisionales que puedan causar perjuicios de difícil
o imposible reparación o que impliquen violación de derechos amparados en leyes.
Esto es relativo, porque siempre y cuando sea indemnizable, la medida se puede
adoptar, y esto es una innovación de la ley 4/99.
Medidas Provisionalísimas:
1.- Se adoptan antes de iniciarse el procedimiento administrativo.
110
2.- De oficio o a instancia de parte.

3.- Límites: en los casos de urgencia:
• Para la protección provisional de intereses implicados.
• Para supuestos expresamente previstos en la ley.
Consecuentemente el procedimiento debe iniciarse antes de 15 días, sino se levantará
la medida.
Supuesto de medida provisionalísima: Retirada temporal de la licencia de la actividad
de la que es titular la entidad apelante (estación de servicio), basta que se cumplan
unas condiciones de seguridad y salubridad.
Vigencia: Tiene sus límites también en cuanto su vigencia.-
 Las medidas provisionales pueden ser alzadas o modificadas durante el
Procedimiento administrativo. En todo caso se extinguen con la eficacia de la
resolución administrativa que ponga fin al procedimiento administrativo.
 Deberá ser confirmadas, modificadas o alzadas en el acuerdo de iniciación del
procedimiento, en todo caso, dichas medidas quedarán sin efecto si no se inicia el
Procedimiento administrativo en el plazo de 15 días o cuando el acuerdo de iniciación
no contenga un pronunciamiento expreso acerca de las mismas.
 En todo caso, una medida provisional se extingue con la resolución.
 Las medidas provisionales se tramitan como incidente.
9.2.- Ordenación del procedimiento.-

Arts: 74 al 77 Ley 30/92.  Normas de ordenación.
Con el artículo 74 y 75 se cumplen el principio de celeridad, eficacia, eficiencia y de
economía procedimental.
El procedimiento, sometido al criterio de celeridad, se impulsará de oficio en todos sus
trámites. En el despacho de los expedientes se guardará el orden riguroso de
incoación en asuntos de homogénea naturaleza, salvo que por el titular de la unidad
administrativa se dé orden motivada en contrario.
Se acordarán en un solo acto todos los trámites que, por su naturaleza, admitan
una impulsión simultánea y no sea obligado su cumplimiento sucesivo.
Los trámites que deban ser cumplimentados por los interesados deberán
realizarse en el plazo de 10 días a partir de la notificación del correspondiente acto,
salvo en el caso de que en la norma correspondiente se fije un plazo distinto.
Las cuestiones incidentales que se susciten en el procedimiento, incluso a las
que se refiera a la nulidad de las actuaciones, no suspenderán la tramitación del
mismo, salvo la recusación.
111
9.3.- La Instrucción del procedimiento: Alegaciones e informes.-

Es la fase central del procedimiento administrativo, o la principal, porque en ella se
llevan a cabo todas las actuaciones y pruebas para que se pueda pronunciar la
resolución.
 Rige el principio de oficialidad.
 Función primordial: Art. 78 y 79 Ley 30/92.
Actuaciones que integran la fase de instrucción del PA:
1. Alegaciones. (art. 79): no existe una fase de alegación propiamente dicha.
2. Prueba. (art. 80 y 81).
3. Informes. (art. 82 y 83).
4. Trámite de Audiencia y vista. (84 y 85).
5. Información Pública. (86).
Alegaciones:
Los interesados en un procedimiento público podrán, en cualquier momento del
procedimiento anterior al trámite de audiencia, aducir alegaciones y aportar
documentos u otros elementos de juicio. Unos y otros serán tenidos en cuenta por el
órgano competente al redactar la correspondiente propuesta de resolución. En todo
momento podrán alegar, en cualquier momento del procedimiento, los defectos de
tramitación, y en especial, los que supongan paralización, infracción de los plazos
preceptivamente señalados o la omisión de los trámites que pueden ser subsanados
antes de la resolución definitiva del asunto. Dichas alegaciones podrán dar a lugar, si
hubiere razones para ello, a la exigencia de la correspondiente responsabilidad
disciplinaria.
Informes:
 Se llevan a cabo en la fase de instrucción del procedimiento.
 Los informes son actuaciones administrativas a cargo de órganos especializados o
cualificados, diferentes de aquellos a los que corresponde dictar la resolución o
propuesta de resolución, que sirven para ilustrar el órgano decisor.
 Son manifestaciones de juicio, jurídicos o técnicos, pero nunca de voluntad, y por
ello, no se consideran actos administrativos impugnables; sólo podrán ser valorados
como uno más de los presupuestos de la resolución final del procedimiento. La ley
autoriza al instructor para pedir, además de los informes que sean preceptivos por
disposiciones legales, todos los que se juzguen necesarios para resolver.
 Sirven para ilustrar al órgano decisor con elementos de juicio necesario.
 Es un acto de trámite, y como tal, tiene consecuencias de cara a los recursos.
112
Clases de informes:
1.- La regla general es que sean preceptivos y no vinculantes.
2.- Excepciones:
a.- Atendiendo a la obligatoriedad:
 Preceptivos: cuando se exigen expresamente en las normas.
 No preceptivos.
b.- Atendiendo a la vinculatoriedad de su contenido:
 Vinculantes: de cuyo contenido no se puede apartar el órgano decisor.
 No vinculantes.
En principio, el titular de la competencia decide libremente sin tener que
atenerse a los términos del informe, salvo que la Ley lo califique de vinculante. Aparte
de la distinción entre informes vinculantes y no vinculantes, la Ley los clasifica en
preceptivos y no preceptivos, estableciendo que salvo disposición expresa, los
informes serán facultativos y no vinculantes.
Solicitud de Informes:
 Se solicitarán los informes que sean preceptivos por disposiciones legales y las que
juzguen necesario para resolver el procedimiento.
 Deberá citarse el precepto que les exija a fundamentar, en su caso, la
conveniencia………………………
 En la petición se concretará el extremo o extremos.
Doctrina Jurisprudencial:
 La omisión de los informes preceptivos es considerado como nulidad del acto.
 Respecto de los informes vinculantes, será nula la resolución que se aparte de su
contenido.
 Respecto de los informes no vinculantes se sostiene la especial exigencia de
motivación en los supuestos en que el órgano administrativo se aparte del mismo.
Plazos para la emisión de informes: Art. 83 Ley 30/92.
 Los informes serán evacuados en el plazo de 10 días, salvo que una disposición o el
cumplimiento del resto de los plazos del procedimiento permita o exija otro plazo
mayor o menor.
 De no emitirse el informe en el plazo señalado, y sin perjuicio de la responsabilidad
en que incurra el responsable de la demora, se podrán proseguir las actuaciones
cualquiera que sea el carácter del informe solicitado, excepto en los supuestos de
informes preceptivos que sean determinantes para la resolución del procedimiento, en
cuyo caso se podrá interrumpir el plazo de los trámites sucesivos.
113
 El informe emitido fuera de plazo, podrá no ser tenido en cuenta al adoptar la

correspondiente resolución.
9.4.- En particular, La prueba en el procedimiento administrativo.-

 La prueba es la actividad que se desarrolla en el procedimiento para acreditar la
realidad de los hechos y, en su caso, la vigencia y existencia de las normas aplicables,
cuando lo uno y lo otro constituyen presupuestos ineludibles de la resolución que ha
de dictarse.
 Medios: Los hechos relevantes para la decisión de un procedimiento podrán
acreditarse por cualquier medio de prueba admisible en Derecho.
Rige el principio de oficialidad. Cuando la Administración no tenga por ciertos los
hechos alegados por los interesados o la naturaleza del procedimiento lo exija, el
instructor del mismo acordará la apertura de un periodo de prueba por un plazo no
superior a 30 días ni inferior a 10, a fin de que puedan practicarse cuantas juzguen
pertinentes.
 Se abre de oficio o a instancia de parte.
 Finalidad: Acreditar la realidad de los hechos y circunstancias que deben ser
tenidas en cuenta para resolver el procedimiento
El instructor del procedimiento sólo podrá rechazar las pruebas propuestas por
los interesados cuando sean manifiestamente improcedentes o innecesarias,
mediante resolución motivada.
La Administración comunicará a los interesados, con antelación suficiente, el
inicio de las actuaciones necesaria para la realización de las pruebas que hayan sido
admitidas. En la notificación se consignará el lugar, fecha y hora en que se practicará
la prueba, con la advertencia de que el interesado puede nombrar técnicos que le
asistan.
 Plazo: mínimo de 10 días. Máximo de 30 días.
Carga de la Prueba:
Dependerá del procedimiento del que se trate.
 Se parte de la presunción de legalidad del acto administrativo, que presupone que
el acto es ajustado a Derecho (eficaz y ejecutivo) mientras tal presunción no sea
destruida por la actividad del recurrente.
 La presunción de legalidad sólo implica la carga de su impugnación cuando se
disiente del acto. Una vez impugnado, el acto no goza de ningún privilegio, quedando
sometido a las reglas del O.J.
Coste de la Prueba:
114
 Quiebra el principio de gratuidad del procedimiento administrativo.

 Rige el principio de libre valoración de la prueba:
Modulaciones de este principio:
Presunciones generales a favor de la administración
Prima el informe oficial.
9.5.- El trámite de vista al expediente. La información pública.-

Trámite de Audiencia de vista del expediente:
 Es el último acto de la fase de instrucción.
El art.84 de la Ley 30/92 dispone que, una vez instruidos los procedimientos, e
inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolución, el instructor habrá de
poner el expediente de manifiesto a los interesados para que éstos puedan alegar y
presentar los documentos y justificaciones que estimen pertinentes.
 Es un trámite obligado, la Jurisprudencia considera su omisión como causa de
nulidad en cuanto produce la indefensión de los interesados (art. 62 Ley 30/92 y 63
ley 30/92 [anulabilidad]). Sólo se puede prescindir del trámite de audiencia cuando no
figuren en el procedimiento ni sean tenidos en cuenta en la resolución otros hechos ni
otras alegaciones y pruebas que las aducidas por el interesado.
 Obligatoriedad: no es obligatorio en todos los casos.
 El plazo conjunto para examinar el expediente y formular alegaciones no puede ser
inferior a los 10 ni superior a los 15 días, pudiendo darse por realizado el trámite si
antes del vencimiento los interesados manifiestan su decisión de no efectuar
alegaciones ni aportar nuevos documentos o justificaciones.
 Excepciones: art. 37.5 Ley 30/92.
Información Pública: Art. 86 ley 30/92.
 Es General: Mediante el trámite de la información pública se llama públicamente a
opinar sobre cuestiones de hecho, de ciencia o de Derecho a cualquier persona, sea o
no interesada en el procedimiento.
 En general, es facultativo: No es obligatorio este trámite ; la excepción es en el
caso en que la información pública se abre cuando la naturaleza del procedimiento
115
así lo requiera; es decir, cuando la norma lo establezca como preceptivo. Por ejemplo:
Ordenanzas locales.
 El trámite de información pública puede ser al principio del procedimiento si es
preciso obtener la participación ciudadana y obtener el mayor número de datos. Se
anuncia en el BOE, de la Comunidad Autónoma, en el de la Provincia respectiva, o en
ambas, a fin de que cuantos tengan interés en el asunto puedan examinar el
expediente o la parte del mismo que se acuerde. No puede ser inferior a 20 días.
 Decir también que la comparecencia en el trámite de información pública no otorga
por sí misma la condición de interesado. No obstante, quienes presenten alegaciones
u observaciones en este trámite tienen derecho a obtener de la Administración una
respuesta razonable, que podrá ser común para todas aquellas alegaciones que
planteen cuestiones sustancialmente iguales. Art. 86.2 ley 30/92.
 Decir que la incomparecencia en este trámite no impedirá a los interesados
interponer los recursos procedentes contra la resolución definitiva del procedimiento.
Art. 86.3 ley 30/92.
9.6.- Modos de terminación del procedimiento administrativo.-

Formas de terminación:
1) Lo normal de que termine con una resolución expresa. (art. 87)
2) Formas anormales: (art. 87)
a) Renuncia.
b) Desistimiento.
c) Caducidad.
d) Imposibilidad material de continuar el procedimiento.
3) Formas excepcionales de terminación: La terminación convencional. (art. 88).
 Con frecuencia, en determinados procesos, la resolución va precedida de dos
actuaciones previas, obligatorias cuando se prevean.
1. Propuesta de resolución
2. Dictamen del Consejo de Estado o Consejo Consultivo Autonómico. (acto de
trámite).
Desde un punto de vista material implica una manifestación de voluntad.
Desde el punto de vista formal, cuando la resolución no resuelve sobre el fondo de la
cuestión planteada.
Lo que sucede en los supuestos de imposibilidad material, según la Ley 30/92 pondrán
fin a un procedimiento la resolución, el desistimiento, la renuncia al derecho en
116
que se funde la solicitud, cuando tal denuncia no esté prohibida por el Ordenamiento
jurídico, y la declaración de caducidad.
Contenido de la Resolución:
Art. 89 ley 30/92.
 La resolución que ponga fin al procedimiento decidirá todas las cuestiones
planteadas por los interesados y aquéllas otras derivadas del mismo. Cuando se trate
de cuestiones conexas que no hubieran sido planteadas por los interesados, el órgano
competente podrá pronunciarse sobre las mismas, poniéndolo antes de manifiesto a
los interesados por un plazo no superior a 15 días, para que formulen las alegaciones
que estimen pertinentes y aporten, en su caso, los medios de prueba = Principio de
congruencia.
 Las resoluciones contendrán la decisión que será motivada = Principio de
motivación. De existir informes o dictámenes, éstos servirán de motivación a la
resolución cuando se incorporen al texto de la misma. Las resoluciones expresarán,
además, los recursos que contra la misma procedan, el órgano administrativo o
judicial ante el que hubieran de presentarse y el plazo para interponerlos, sin perjuicio
de que los interesados puedan ejercitar cualquier otro que estimen conveniente.
Resolución per relationen- actos administrativos cuya motivación es un informe
de una comisión técnica.
El silencio administrativo:
El desistimiento y la renuncia:
Art. 90 Ley 30/92.
 El procedimiento puede terminar, antes de llegar a su fin, por desistimiento; es
decir, porque el interesado desista de su petición o instancia, lo que viene a significar
el apartamiento del procedimiento, pero no la renuncia del derecho ejercitado a través
de él.
 A diferencia del desistimiento, la renuncia va más allá e implica la declaración de
abandono del derecho, pretensión o interés en el procedimiento que se había
ejercitado, razón por la cual el procedimiento mismo deja de tener sentido.
 El régimen de desistimiento o renuncia tienen los siguientes elementos:
1) Todo interesado podrá desistir de su solicitud o, cuando ello no esté
prohibido por el ordenamiento jurídico, renunciar a sus derechos.
2) Si el escrito de iniciación se hubiera formulado por dos o más
interesados, el desistimiento o la renuncia solo afectará a aquellos que
la hubiesen formulado.
117
3) Tanto el desistimiento como la renuncia podrán hacerse por cualquier

medio que permita su constancia.
4) La Administración aceptará de pleno el desistimiento o la renuncia, y
declarará concluso el procedimiento, salvo que, habiéndose personado
en el mismo terceros interesados, instasen éstos su continuación en el
plazo de 10 días desde que fueron notificados del desistimiento.
Además, si el interesado desiste, pero el tema es de interés general, la
administración no lo puede declarar concluso.
 Necesita una aceptación expresa por parte de la Administración.
 Tanto el desistimiento como la renuncia parten del interesado. La diferencia es que
en el desistimiento no renuncias a tus derechos, mientras que en la renuncia sí, por
tanto en la renuncia si puede salir perjudicado el interesado con ella, es preciso que lo
haga personalmente o a través de su representante legal.
La caducidad:
Art. 92 Ley 30/92.
La caducidad es una causa de terminación del procedimiento por la falta de
actividad en éste. La regulación legal básica de la caducidad tiene cierta connotación
sancionadora, pues está referida a los procedimientos instados a solicitud del
interesado y que se paralizan por causa de éste. En este caso, la Administración le
advertirá, inmediatamente, de que, transcurridos tres meses, se producirá la
caducidad del mismo, con archivo de las actuaciones. Contra la resolución que declare
la caducidad procederán los recursos pertinentes
La caducidad no producirá por sí sola la prescripción de las acciones del
particular o de la Administración, pero los procedimientos caducados no interrumpirán
el plazo de prescripción.
En resumen:
1) Se exige el apercibimiento previo.
2) Se produce por inactividad de los interesados .
3) Por Inactividad de la Administración.
4) La caducidad no prescribe.
La terminación convencional:
Art. 88.1 y 88.2 Ley 30/92.
El procedimiento puede cumplir su fin por terminación convencional o como,
dice la Ley, por acuerdos, pactos, convenios o contratos, con personas tanto de
Derecho público como privado. Los citados instrumentos deberán establecer como
contenido mínimo la identificación de las partes intervinientes, el ámbito personal,
118
funcional y territorial, y el plazo de vigencia, debiendo publicarse o no según la

naturaleza y las personas a las que estuvieran destinados. Requerirán en todo caso la
aprobación expresa del Consejo de Ministros, los acuerdos que versen sobre materias
de la competencia directa de dicho órgano.
9.7.- Ejecución forzosa: apremio, ejecución subsidiaria, multas coercitivas y

compulsión física sobre las personas.-
Lo dará en el tema 10
Tema 10.-
LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS (I). CONCEPTO, CLASES Y ELEMENTOS.-
10.1.-Concepto de acto administrativo.-

Existen varias definiciones, aunque la mayor parte de la doctrina española ha acogido
la dada por Zanobini: “ Manifestación de voluntad, deseo, conocimiento o juicio
realizada por la Administración Pública en el ejercicio de una potestad administrativa
distinta de la reglamentaria y controlada por la jurisdicción contencioso
119
administrativa”. Ej. alquiler de un inmueble por la Administración no constituye ningún

acto.
Otra definición: “Toda declaración de voluntad, de deseo, o de juicio. Dictada o
emitida por un órgano de Administración Pública. Se deberá dictar en ejercicio de una
potestad administrativa. Sometido al Derecho Administrativo y, consecuentemente, a
la Jurisdicción Contencioso-administrativa.
10.2.- Clases.-
Hay distintas clasificaciones:
A) Atendiendo a la situación del acto dentro del procedimiento:
A.1. Actos definitivos: (como la resolución), son los que ponen fin o resuelven el
procedimiento administrativo.
A.2. Actos de trámite: (como medidas provisionales, informes...), son actos
instrumentales de las resoluciones o actos definitivos. Como regla general, no son
recurribles separadamente. Se adoptan dentro del procedimiento. Como regla general
no pueden recurrirse individualmente sino que se debe recurrir el acto definitivo, salvo
que se trate de actos de trámite cualificados: Art. 107 LPAC: “(...), si deciden directa o
indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el
procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses
legítimos, (...)”.
B) Atendiendo al órgano que los dicta: (por la autoridad de la que emanan).
B.1. Actos que agotan la vía administrativa (Actos Definitivos): Dictados por un
órgano que no tiene superior jerárquico (Ej. Pleno, Consejo de Gobierno, Consejo
de Estado o Ministerio o Consejería en materias de su competencia). Son aquellos
que no pueden ser impugnados ante la Administración (salvo el recurso
extraordinario de revisión).
B.2. Actos que no agotan la vía administrativa (Actos no definitivos): Ej. de un
concejal. Son aquellos que pueden ser impugnados ante la Administración, cuanto
menos, mediante el recurso de alzada, y, eventualmente, mediante recursos
especiales.
B.3. Actos firmes y consentidos: No se pueden recurrir por que ya se han agotado
todos los recursos o bien porque ya ha transcurrido el plazo para hacerlo, el acto es
inamovible. Son actos que, al margen de que hayan o no agotado la vía
administrativa, se consideran manifestaciones o declaraciones de voluntad de la
Administración judicialmente indiscutibles.
B.4. Actos reproductores y confirmatorios: Son aquellos que suponen una
reiteración por reproducción o por confirmación de otros anteriores firmes y
120
consentidos. Es decir, que confirman el contenido de otros anteriores. Son de una

reiteración de la declaración de voluntad de los anteriores. El TS exige un requisito;
que el contexto o ámbito en el que se dicta el acto sean los mismos. Iguales
hechos e iguales argumentos. La segunda no puede ampliar la primera.
B.5. Actos políticos: Fuera del control judicial. Ha habido una evolución.
Actualmente se considera su existencia en relación a dos materias (relaciones
internacionales y relaciones entre poderes públicos) –Vid. T.3-.
Son aquellos que. No obstante emanar de un órgano de la Administración, como es
el Consejo de Ministros, no son susceptibles, en determinados casos y por razón de
su contenido, de control por los Tribunales.
Se ha reducido progresivamente su ámbito.
La LJCA permite a los Tribunales conocer respecto de ellos, las cuestiones que se
susciten en relación con: la protección jurisdiccional de los derechos
fundamentales, los elementos reglados y la determinación de las indemnizaciones
que fueran procedentes.
Se limita el concepto de actos políticos del Gobierno, a los actos de relaciones
internacionales y a los actos constitutivos de relaciones entre los poderes públicos.
C) Por razón de su Contenido:
C.1. Actos declarativos de derechos o favorables: Amplía la esfera jurídica de
derechos de los particulares (becas, subvenciones...).
C.2. Actos restrictivos de derechos o de gravamen: Restringen derechos de los
particulares (expropiación, sanción, multa...).
10.3.- Elementos de los actos administrativos: elementos necesarios y
accidentales.-
1. Elemento Subjetivo.
2. Elemento Objetivo:
• Elemento Causal.
• Elemento Teleológico.
• Elemento Formal.
El Elemento Subjetivo del acto Administrativo :
 Los actos administrativos sólo pueden ser dictados por una Administración Pública.
 Más concretamente, se dictará por la persona física titular del “órgano
competente”, ajustándose al procedimiento establecido.
 Es necesario que la persona o personas físicas que ostenten la titularidad del
órgano que decide y dicta el acto estén correctamente investidas, sean imparciales, y
121
procedan en las condiciones legales prescritas para poder actuar como tales titulares
de un órgano.
El sujeto del acto es el órgano de la Administración Pública con potestades para dictar
un acto administrativo. La competencia puede asignarse por: territorio, materia o
jerarquía.
Un acto puede ser nulo cuando el órgano es incompetente en razón de materia y
territorio. Si la incompetencia es jerárquica, entonces el acto será anulable (puede ser
convalidado).
Tiene que estar correctamente investido y han de ser imparciales (para ello se prevén
las causas de abstención o recusación).
Los Elementos objetivos del Acto Administrativo:

Se refieren al contenido del acto. Podemos diferenciar distintos contenidos:
• Esencial: Contenido sin el cual el acto no existiría (concesión o
denegación de licencia).
• Natural: Aunque no aparezca expresamente en el acto se sobreentiende
del mismo por que el derecho positivo así lo establece.
• Accidental: Cláusulas que puede introducir el órgano administrativo y
que modulan o modifican el contenido esencial del acto (normalmente
restringirlo). Solo procede cuando se trata de actuaciones discrecionales
de la Administración y cuando no haya una norma que expresamente lo
prohíba. Estas cláusulas son:
1. Condición: Comienzo o cese supeditado a un hecho futuro e
incierto. Puede ser suspensiva (cuando...) o resolutoria (hasta
que...).
2. Término: Comienzo o cese supeditados a un hecho futuro pero
cierto.
3. Modo: Te doy el acto pero te impongo una carga (Ej. Te doy
licencia para edificar si incluyes en el proyecto una zona
ajardinada...).
En cuanto al contenido, la LPC añade que deberá ser: Lícito, posible, determinado o
determinable y destinado al cumplimiento del fin público y general (es decir, idóneo
para la consecución de los fines que el acto persigue).
Dentro de los elementos objetivos se suele hablar:
 Del Elemento causal:
Podemos distinguir dos tipos de causa:
122
- Legal o jurídica: Es la misma para un determinado tipo de acto (Ej.

expropiación: la causa es el cambio de terrenos a cambio de un justiprecio). Es
abstracta.
- Natural: Pueden ser distintas (Ej. expropiación: depende del fin para el que se le
destine; para construir una carretera, una universidad...). Es concreta.
 Del Elemento teleológico:
El acto administrativo, en cuanto ejercicio de una potestad, debe servir
necesariamente a un fin público, que es el que determinó el otorgamiento de la
potestad ejercitada; es decir, que justificó que el ordenamiento reconociera esa
potestad para dictar el acto a un órgano administrativo concreto. En caso contrario,
incurriría en “desviación de poder”. Si persigue un fin distinto se apreciará desviación
de poder (aunque el nuevo fin sea igualmente legal) Art. 70 de la Ley de Jurisdicción
29/98.
10.4.- El elemento formal: la motivación de los actos administrativos.-

- El Procedimiento.
- Los modos de emisión.
- La motivación.
Procedimiento, forma de declaración y motivación son elementos formales de los
actos administrativos (elementos de su exteriorización).
El Procedimiento:
 Es un requisito esencial, un cauce necesario para dictar un acto administrativo.
 Supone una doble garantía: En cuanto, de una parte, garantiza la posibilidad de
acierto y eficacia de la Administración; y, de la otra, los derechos y libertades de los
interesados.
 Su inobservancia conlleva la nulidad absoluta del acto, cuando éstos “….fueren
dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente
establecido”.
El art. 105 CE establece que los actos administrativos deben emitirse siguiendo un
procedimiento determinado. El procedimiento es un elemento formal y constituye un
requisito esencial para la validez del procedimiento. Esto se deduce del art. 53.1. LPAC
(“los actos administrativos se producirán por el órgano competente mediante el
procedimiento que, en su caso, estuviese establecido”) y del art. 62 de la misma ley
que contempla como nulos los actos dictados prescindiendo totalmente del
procedimiento legalmente establecido.
123
Modos de exteriorización: la forma de declaración o manifestación del Acto

Administrativo:
 Regla General: la forma escrita : == Por seguridad.
== Por constancia.
 Excepción: la forma verbal.
• Actos de órganos colegiados.
• Actos producidos dentro de una relación de jerarquía:
1. Si no son resoluciones (órdenes jerárquicas).
2. Si son resoluciones.
Medios para emitir el acto: ¿Qué formas utiliza la Administración para dictar un acto?
Art. 55 LPAC: los actos administrativos se producirán por escrito (ya que aporta
seguridad al quedar constancia de la misma), sin embargo añade “cuando su
naturaleza o circunstancias no exijan otra forma más adecuada de expresión o
constancia”. Es decir, que también se admite la forma verbal cuando:
- Cuando se trata de un órgano colegiado: se emite oralmente aunque queda
constancia por escrito en el acta (Tribunal de contratación).
- Cuando los órganos administrativos ejerzan su competencia de forma verbal, y
no se trate de resoluciones, la constancia escrita del acto se efectuará y firmará
por el órgano inferior que lo reciba. Si se trata de resoluciones el órgano que la
emite deberá dejar constancia por escrito.
En cuanto al contenido del acto, debe incluir la declaración de voluntad en que
consiste el acto (Ej. silencio o concesión de la licencia), autoridad que lo dicta,
mandato o resolución y la fecha así como motivación en los casos en los que es
preceptiva. Podrá exigirse un contenido adicional cuando la ley sectorial así lo
establezca. Además, los actos deben ir precedidos de una denominación específica
según la autoridad que los dicte (Real Decreto –Consejo de Ministros-, Orden
Ministerial –Ministerio-...)
Art. 89.3: Si no se utiliza la forma:
a) Si se ha obviado por completo es nulo de pleno derecho.
b) Si contiene algún error es anulable cuando cause indefensión o si se omite
un contenido indispensable. Si no consta por ejemplo la fecha de emisión se
considera una irregularidad no invalidante.
En resumen las consecuencias de la falta de forma son:
 La falta de “forma” establecida para la exteriorización de un acto administrativo
debe considerarse como “vicio” de dicho acto.
 En cuanto a las consecuencias que puede comportar, los autores entienden que:
124
• Si se trata de falta absoluta de forma se produce la nulidad absoluta del

acto /propiamente no es que el acto sea nulo, sino que en este caso, ni siquiera
existe, pues no ha llegado a exteriorizarse).
• Pero, cuando se trata de una simple irregularidad (existe “forma” pero no
se han cumplido todos los requisitos), ésta sólo producirá la “anulabilidad”
o nulidad relativa del acto.
La Motivación:
La motivación es la exteriorización en el propio acto de las razones o los motivos que
han llevado a la Administración a dictar un determinado acto o a dictar en un
determinado sentido una resolución administrativa.
Tiene dos finalidades:
1ª.- Como instrumento de control de la actuación administrativa.
2ª.- Como instrumento de defensa o garantía de los administrados.
Como requisito formal es relativamente reciente. Da a conocer los motivos o
fundamentos en los que la Administración se basa para dictar el acto. La falta de
motivación puede causar indefensión. Además, es un instrumento de control de la
Administración
Deberán motivarse en los supuestos enumerados expresamente en el art. 54 LPC (no
se motiva con carácter general), a saber:
1. Los Actos con proyección externa o en los que resulten afectados derechos
subjetivos o intereses legítimos.
2. Los que resuelvan procedimientos de revisión de oficio de actos
administrativos, recursos, reclamaciones...
3. Los que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes.
4. Acuerdos de suspensión de actos así como la adopción de medidas
provisionales.
5. Los acuerdos de aplicación de la tramitación de urgencia o de ampliación de
plazos.
6. Los que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales, así como los
que deban serlo en virtud de disposición legal o reglamentaria expresa.
La LPC admite un supuesto de motivación condicionada (es decir, para los casos en
que la motivación sea muy compleja): se trata de los actos que pongan fin a los
procedimientos selectivos y de concurrencia competitiva en que la exigencia de
motivación se remite a lo que dispongan las normas que regulen sus convocatorias.
No caben fórmulas convencionales. Ha de ser suficiente para dar razón plena del
proceso lógico y jurídico del acto en cuestión.
125
 La LPC exige que ésta se haga: “sucinta referencia de hechos y fundamentos de

derecho”.
 La Jurisprudencia viene exigiendo que la motivación, “… aún sucinta, debe resultar
suficientemente indicativa para dar razón plena del proceso lógico y jurídico que ha
conducido a la decisión, por lo que no cumple tal exigencia ni la mera cita de
preceptos legales, ni la utilización de conceptos generales y no concretos”.
La jurisprudencia del TS ha establecido que es obligada en los actos que limitan
derechos y con más razón en los que los extinguen, siendo inválida la resolución que
omite cualquier alusión a los hechos determinantes y que se limite a invocar un
precepto legal. Es menos exigente en relación a los fundamentos de derecho,
cabiendo incluso la motivación “pro relatione” remitiéndose a un informe pero según
la jurisprudencia es necesario que se adjunte dicho informe.
 La Jurisprudencia admite la motivación “in aliunde”.
10.5.- El valor del silencio administrativo. Silencio negativo y silencio

positivo.-
Concepto: Es la falta de respuesta expresa por parte de la Administración frente a la
petición (solicitud) o el recurso presentado por un particular.
Esta institución ha sufrido una evolución en sus distintas regulaciones:
- Ley de 1958: Silencio Administrativo.
- Ley 30/92: Actos presuntos (los particulares tenían que ir a la Administración
para pedir la certificación de acto presunto).
- Modificación de la anterior mediante la ley 4/99: Vuelve a regular el silencio
administrativo tal y como hiciera la ley del 1958.
Existe una ficción ya que dependiendo del procedimiento de que se trate, el silencio
se tendrá por positivo o por negativo. Si la Administración no responde en los plazos
establecidos la ley determina el valor de ese silencio (aunque en este punto la
elaboración es muy casuista).
Objeto o Finalidad del silencio administrativo:
Esta institución se fundamenta en:
a) Garantizar el acceso de los ciudadanos a la vía judicial o lo que es lo mismo, el
acceso al proceso. (el acceso al proceso o el derecho a recurrir).
b) O bien, garantizar la efectividad de otros derechos de carácter sustantivo que
pueden resultar bloqueados por la inactividad de la Administración. )
Desbloquea y permite al ciudadano ejercitar un derecho. Es decir, permite que
126
el ejercicio de ese derecho no se encuentre bloqueado por la inactividad de la

Administración).
c) Iniciar el proceso judicial (recurso).
La obligación de resolver de Administración:
 El silencio administrativo surge como consecuencia de un previo incumplimiento
por parte de la Administración, esto es. de la obligación que tiene de contestar a las
instancias o recursos presentados por los ciudadanos.
 Art. 42: La Administración está obligada a dictar resolución expresa en todos los
procedimientos y a notificarla cualquiera que sea su forma de iniciación.
 Excepción: Los supuestos de terminación del procedimiento por pacto o convenio,
así como los procedimientos relativos al ejercicio de derechos sometidos únicamente
al deber de comunicación previa a la administración.
Plazo máximo para resolver:
 Con la Ley 4/1999: El plazo máximo para resolver se convierte en el plazo máximo
para resolver y notificar la resolución.
 El plazo máximo será el que establezca la norma reguladora del correspondiente
procedimiento, que no podrá exceder de 6 meses, salvo que una norma con rango de
Ley establezca uno mayor o así venga previsto en la normativa comunitaria europea.
 Cuando la norma del procedimiento no fije plazos, el plazo máximo supletorio será
de 3 meses.
El plazo previsto para que la Administración dicte una resolución será el plazo para la
notificación. Si se vence el plazo y el acto se ha resuelto pero no se ha notificado se
tendrá por silencio.
La resolución consistirá en la declaración de la circunstancia que concurra en cada
caso con indicación de los hechos producidos y las normas aplicables en los casos
siguientes:
- Prescripción.
- Renuncia del derecho.
- Caducidad del procedimiento.
- Desaparición sobrevenida del objeto.
Existen supuestos en los que la Administración no tiene que dictar resolución: cuando
termina el procedimiento mediante acuerdo o convenio (éste sustituye a la
resolución) y cuando se trata de derechos que el ciudadano tiene el deber de
comunicar (no necesita de resolución, basta con comunicarlo (Ej. cambio de domicilio).
El plazo máximo en el que debe notificarse la resolución expresa será fijado por la
norma reguladora del correspondiente procedimiento. Este plazo no podrá exceder de
127
seis meses (salvo que una ley o norma comunitaria establezcan uno mayor). Se estas
normas reguladoras de los procedimientos no prevean un plazo máximo se entenderá
de tres meses. Estos plazos se contarán:
 Respecto a la determinación del “dies a quo” en el cómputo de los plazos:
• En los procedimientos iniciados de oficio: el plazo se computará desde la fecha
del acuerdo de iniciación.
• En procedimientos iniciados a instancia de parte (a solicitud del interesado):
desde la fecha en que la solicitud haya tenido entrada en el registro del órgano
competente para su tramitación.
Las Administraciones Públicas informarán a los interesados del plazo máximo para la
resolución y notificación así como de los efectos que produzca el silencio
administrativo. Ésta se incluirá en la notificación o publicación del acuerdo iniciado de
oficio o en la comunicación que se les hará dentro de los 10 días siguientes a la
recepción de la solicitud en el registro del órgano competente (en este último caso
deberá incluir también la fecha de recepción de esa solicitud).
Clases de Silencio:
Silencio positivo y silencio negativo:
Dependiendo del tipo de procedimiento el silencio se tendrá por positivo o por
negativo. En cuanto a los procedimientos iniciados a instancia de parte (art. 43) como
regla general se tiene por positivo, mientras que los iniciados de oficio se tendrán por
negativos (art. 44).
 Procedimientos iniciados a solicitud del interesado:
Art. 43: Los interesados podrán entender estimadas por silencio administrativo sus
solicitudes en todos los casos con algunas salvedades:
- Cuando una norma con rango de ley o norma de Derecho Comunitario Europeo
establezca lo contrario.
- Los procedimientos de ejercicio del Derecho de petición (art. 29 CE).
- Aquéllos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al
solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio
público. Solicitud suponga conceder derechos al solicitante o a terceros sobre
dominio público o servicios públicos.
- Falta de resolución de recursos administrativos contra una resolución expresa.
- En los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones (salvo que se
esté impugnando una resolución presunta).
- Las reclamaciones previas al ejercicio de acciones civiles y laborales.
128
- El reconocimiento de responsabilidad patrimonial de las Administraciones

públicas.
Ante esta regla general existen dos supuestos excepcionales:
a) Si no resuelve un primer recurso y lo tengo por denegado –en el caso
de cualquiera de los supuestos anteriores- y recurro el acto ante
superior jerárquico (recurso de alzada) pueden ocurrir dos cosas: que
me lo vuelva a denegar (entonces podré recurrir a la jurisdicción
contencioso administrativa) o que la Administración vuelve a silenciar
entonces lo tendré por positivo (dos silencios negativos equivale a uno
positivo).
b) Si como resolución se dicta un acto de cierre de un local y su dueño lo
recurre y pide mientras se sustancia el recurso la suspensión del acto
anterior (como medida provisional, art. 111) la Administración tiene un
plazo de 30 días para responder, si no lo hace se tendrá por positivo.
Es decir: A la anterior regulación del silencio positivo y negativo hay que aplicar las
siguientes reglas:
• En los casos de estimación por silencio administrativo, la resolución
expresa posterior a la producción del acto sólo podrá dictarse si es
confirmatoria del mismo.
• Mientras que en los casos de desestimación por silencio
administrativo , la resolución expresa posterior al vencimiento del
plazo no estará vinculada al sentido del silencio.
Sólo se admite por silencio todas las actuaciones que no sean contrarias al
ordenamiento jurídico. Aunque ese silencio se tenga por positivo, no se podrán llevar a
cabo actuaciones contrarias a la ley y al ordenamiento jurídico según el art. 62.1. f).
 Procedimientos iniciados de Oficio:
La LPC regula dos supuestos diferentes:
1. Procedimientos de los que pudiera derivarse el reconocimiento o, en su caso, la
constitución de derechos u otras situaciones jurídicas individualizadas: el
silencio será negativo (ejemplo: en materia de subvenciones y de
responsabilidad patrimonial).
2. Procedimientos en los que la Administración ejercite potestades sancionadoras
o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o
de gravamen. La consecuencia de la falta de respuesta de la Administración en
estos casos: Será declarar caducado el procedimiento.
Efectos:
129
Efectos del silencio positivo: si se producen los efectos estimatorios derivados del
silencio en cualquiera de los casos anteriores, se plantea el problema de las
resoluciones tardías: si la Administración dicta resolución expresa denegando la
petición inicial fuera de plazo ¿Qué prima; la resolución expresa pero tardía o el
silencio? Éste último. La Administración no puede resolver después sino en sentido
favorable al silencio ya que si no lo hiciera sería ilegal por no seguir los cauces
previstos en la Ley.
Efectos del silencio negativo: La denegación te supone un perjuicio de manera que si
la Administración te contesta después de ese plazo previsto su respuesta no se
encuentra vinculada al sentido desestimatorio del silencio, es decir, puede
concedértelo o no. Ahora bien, si el particular no recurrió la denegación presunta y la
respuesta expresa tardía de la Administración es también desestimatoria pero ya han
transcurrido los plazos para interponer recurso, se entiende que se reabren los plazos
para interponer el que proceda.
Prueba:
La existencia de los actos producidos por silencio se puede probar de cualquier forma
incluido el certificado acreditativo del silencio que puede solicitarse del órgano
competente y que este deberá emitir en el plazo de 15 días. Este certificado ha
perdido su obligatoriedad tras la modificación 4/99 y se convierte en medio de prueba.
Art. 44:Si se trata de un procedimiento iniciado de oficio podemos encontrar dos
supuestos:
- Art. 44.1: En procedimientos de los que pudiera derivarse el reconocimiento de
derechos y deberes del particular, el silencio se tendrá por negativo.
- Art. 44.2: Materia sancionadora: Si la Administración inicia un procedimiento
sancionador y hay un silencio estaremos ante un supuesto de caducidad a
instancia de la Administración.
La desaparición del requisito de la certificación de actos presuntos:
 Conforme a la LPC:
• Los actos administrativos producidos por silencio se podrán hacer valer tanto
ante la Administración como ante cualquier persona física o jurídica, pública o
privada.
• Los mismos producen efectos desde el vencimiento del plazo máximo en el que
debe dictarse y notificarse la resolución expresa sin que la misma se haya
producido.
• Su existencia puede ser acreditada por cualquier medio de prueba admitido en
Derecho, incluido el certificado acreditativo del silencio producido que pudiera
130
solicitar del órgano competente para resolver. Solicitado el certificado, éste

deberá emitirse en el plazo máximo de 15 días.
10.6.- Eficacia de los actos administrativos: notificación y publicación.-

Ejecutividad y Ejecutoriedad:
 La ejecutividad no es otra cosa que la virtualidad o potencia obligatoria del propio
acto (es consecuencia de la autotutela declarativa).
 La ejecutoriedad: junto a la presunción de validez y la eficacia, la Administración
goza del privilegio de acción de oficio o ejecución forzosa del acto, que opera ya en el
ámbito material (es decir, como manifestación de la denominada autotutela
ejecutiva).
La ejecutividad del Acto administrativo:
 Indisolublemente unido al principio de ejecutividad de los actos administrativos, se
encuentra el principio de validez y legitimidad de los actos administrativos.
 De conformidad con el artículo 57 de la LPC: “Los actos de las Administraciones
públicas sujetos al Derecho Administrativo se presumirán válidos y producirán efecto
desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa”.
 Se les presupone una presunción de validez “iuris tantum”.
 La eficacia del acto aparece indisolublemente unida a la ejecutividad del acto.
 Como regla general, de conformidad con la LPC, el acto administrativo es eficaz
desde el momento en que se dicta.
 Excepciones:
• Demora de la eficacia: 1) cuando así se desprenda del contenido del acto. 2)
cuando se supedite dicha eficacia a la notificación, publicación o aprobación del
acto por el órgano superior.
• Retroactividad de la eficacia.
• Suspensión de la eficacia.
Eficacia y ejecutividad (art. 56 y 57):
- Los actos de la Administración serán ejecutivos de acuerdo con lo dispuesto en
esta ley.
- El acto es válido y producirá efectos desde la fecha en que se dicte, salvo que el
propio acto establezca otra cosa. Se trata de una presunción “iuris tantum”, es
decir, que admite prueba en contrario.
- Cabe la demora de la eficacia cuando así lo exija el contenido del acto o esté
supeditada a su notificación, publicación o aprobación superior.
131
- Igualmente, cabe la eficacia retroactiva cuando se dicten en sustitución de

actos anulados y cuando produzcan efectos favorables al interesado (siempre
que los supuestos de hecho necesarios existieran ya en la fecha a la que se
retrotraiga la eficacia del acto y siempre que no lesionen derechos o intereses
de otras personas).
La Notificación y Publicación de los Actos Administrativos:
 La notificación es una comunicación singular a persona o personas determinadas.
• Domiciliaria.
• Edictal o por edicto.
 Mientras que la Publicación se dirige a un colectivo indeterminado de personas o a
sujetos particulares pero en paradero desconocido. (Parada).
Notificación (art. 58 y 59):
- Notificación o comunicación personal y formal a una persona o grupo
determinado de personas.
- Deberá realizarse en el plazo de 10 días a partir de la fecha en la que se haya
dictado el acto.
- Contenido: texto íntegro de la resolución, con la indicación de si es o no
definitivo en la vía administrativa, la expresión de los recursos que procedan,
órgano ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos. Si
conteniendo el texto íntegro del acto omiten alguno de los demás requisitos
previstos surtirán efectos a partir de la fecha en que el interesado conozca el
contenido y alcance de la resolución o interponga cualquier recurso.
- Práctica de la notificación por cualquier medio que permita tener constancia de
la recepción por el interesado o su representante, así como la fecha, la
identidad y el contenido del acto notificado.
- Domiciliario: de no hallare éste en el momento de entrega de la notificación
podrá hacerse cargo de la misma cualquier persona que se encuentre en el
domicilio identificándose. Si no hubiese nadie, deberá intentarlo por una sola
vez y en una hora distinta dentro de los tres días siguientes. Cuando el
interesado o su representante rehúse la notificación se hará constar en el
expediente y se tendrá por notificado.
- Edictal: cuando los interesados sean desconocidos, se ignore el lugar de
notificación o bien intentada ésta no se hubiese podido practicar, la notificación
se hará por medio de anuncios en el tablón de edictos del Ayuntamiento, en el
BOE o de la CA o de la Provincia, según cual sea la Administración que
notifique. Si el último domicilio conocido del interesado estuviese en el
132
extranjero la notificación se hará mediante su publicación en el tablón de

anuncios del Consulado de la Embajada correspondiente.
- La publicación sustituirá a la notificación cuando:
a) El acto tenga por destinatario a una pluralidad indeterminada de personas
o cuando estime que la notificación a un solo interesado es insuficiente
para garantizar la notificación al resto.
b) Se trata de actos integrantes de un procedimiento selectivo o de
concurrencia competitiva de cualquier tipo.
Publicación (art. 60):

- Los actos administrativos serán objeto de publicación cuando así lo establezcan
las normas reguladoras de cada procedimiento o cuando lo aconsejen rezones
de interés público apreciadas por el órgano competente.
- Deberá contener los mismos elementos que la notificación. En las publicaciones
de actos que contengan elementos comunes podrán publicarse de forma
conjunta, especificándose solamente los aspectos individuales de cada acto.
La Ejecución forzosa o ejecutoriedad del Acto Administrativo:

 Junto a la presunción de validez y la eficacia, la Administración tiene otro privilegio
que se designa como privilegio de ejecutoriedad del acto administrativo, o también
como privilegio de ejecución forzosa.
 En virtud de dicho privilegio, las Administraciones Públicas podrán proceder, previo
apercibimiento, a la ejecución forzosa de los actos administrativos, cuando el
particular obligado a ello no lo haga voluntariamente.
 Excepción: Todo ello, salvo en los supuestos en que se suspenda la ejecución del
acto, de acuerdo con la ley; o cuando la Constitución o la Ley exijan la intervención de
los Tribunales.
Medios de Ejecución Forzosa:
Art. 96 y ss. Ley 30/92.
1. El Apremio sobre el Patrimonio: para el cobro de cantidades líquidas. x.j. el
cobro de una multa.
2. La Ejecución subsidiaria: cuando se trata de actos que por no ser
personalísimos puedan ser realizados por sujeto distinto del obligado. x.j.
derribar un edificio cuando no se ha dado la licencia para edificarlo (a través del
Ayuntamiento o de una subcontrata).
133
3. La Multa coercitiva: sólo cuando lo autoricen las leyes y en la forma y cuantía

que éstas determinen.
4. Compulsión sobre las personas: sólo cuando lo autoricen las leyes y,
siempre y cuando, se trate de actos que impongan a los administrados una
obligación personalísima de no hacer o soportar.
Requisitos:
 La ejecutoriedad sólo es propia de aquellos actos que imponen deberes
positivos o negativos cuyo cumplimiento pueda no ser voluntariamente
aceptado por el obligado.
 Debe existir un previo acto administrativo que le sirva de fundamento jurídico.
 Debe notificarse al particular interesado la resolución, apercibiéndole que si no
cumple la resolución administrativa, se procederá a ejecutarla forzosamente.
 El Acto debe ser plenamente eficaz porque no ha sido suspendido administrativa o
judicialmente o porque su eficacia no esté sometida a condición, plazo, autorización o
aprobación de autoridad superior.
 Debe tratarse de actos respecto de los que la Ley no haya configurado un régimen
de ejecución judicial.
 La ejecución forzosa deberá realizarse respetando siempre el principio de
proporcionalidad, de tal modo que si fueran varios los medios de ejecución admisibles,
se elija el menos restrictivo para el particular.
Tema 11
LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS (II): NULIDAD Y ANULABILIDAD DEL ACTO.-
1. Especies de invalidez: nulidad de pleno derecho y anulabilidad.-
1.1) Nulidad de pleno derecho y anulabilidad
134
Un acto es inválido cuando está viciado en algunos de sus elementos. Según la

importancia y trascendencia del vicio de que se trate, la invalidez podrá alcanzar el
grado de:
a) Anulabilidad: que se cura, bien por el simple transcurso del

tiempo, o bien por la subsanación de los defectos
b) Nulidad de pleno derecho: lo que conduce irremisiblemente a
la anulación del acto, si que a esta invalidez pueda oponerse la
subsanación del defecto o el transcurso del tiempo, como sucede
en la anulabilidad.
Incluso, en ocasiones puede ocurrir que el vicio de que adolece el acto ni

siquiera de lugar a su anulabilidad, sino que se trate de una simple irregularidad no
invalidante, sin otra consecuencia que la eventual responsabilidad administrativa del
funcionario que la cause.
Por lo demás, debe tenerse muy en cuenta que la regla general en el

Ordenamiento Jurídico español es la anulabilidad de los actos
administrativos, interpretándose restrictivamente los supuestos de nulidad absoluta:
así, la nulidad de pleno derecho se producirá, solo y exclusivamente, en los supuestos
específicamente previstos por las leyes.
Esta regla general de la anulabilidad que impera en el Ordenamiento Jurídico

español se viene justificando comúnmente:
1) En la necesidad de preservar la presunción de validez de

los actos administrativos, tan vinculada a la eficacia de la
actividad administrativa.
2) Así como en la seguridad jurídica, que resultaría perturbada
por la perpetua amenaza de sanciones tan radicales como la que
comporta la nulidad absoluta o de pleno derecho. Así, pues, la
tendencia es siempre a conservar el acto.
2.- Nulidad de pleno derecho de los actos administrativos: supuestos y

efectos.
135
Como ya se dijo, la regla general que rige en el Derecho español es la de

anulabilidad del acto administrativo, siendo la excepción la nulidad absoluta.
El acto nulo de pleno derecho es aquél que por estar afectado de un vicio
especialmente grave no debe producir efecto alguno y, en caso de producirlo, dicho
efecto podrá ser anulado en cualquier momento, de oficio por la Admón..
A) Causas de nulidad de los actos administrativos
En primer lugar, deben tenerse en cuenta que la LPC distingue las causas que
determinan la nulidad de los actos administrativos, de aquellas otras que determinan
la nulidad de los reglamentos.
Por lo que se refiere a los actos administrativos, los supuestos de nulidad de pleno
derecho son los enumerados taxativamente en la LPC, poniendo así de manifiesto el
criterio restrictivo consignado.
Tales supuestos son los siguientes:
• Los que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo

constitucional, es decir, los recogidos en los arts. 14 a 29 de la CE, a los que
se añade el derecho de la objeción de conciencia consignado en el art.30 de
la misma.
• Los dictados por órganos manifiestamente incompetentes por razón
de la materia o territorio, es decir, cuando se incurra en incompetencia
funcional o territorial, ya que como regla general, la incompetencia
jerárquica se castiga con la anulabilidad, permitiendo la LPC la posibilidad
de convalidar el acto, al reputarlo como simplemente anulable. Con ello el
legislador ha seguido la interpretación que venía haciendo el TS, sin perjuicio
de que en alguna ocasión y con carácter excepcional, haya considerado causa
de nulidad absoluta una incompetencia jerárquica. Por lo demás, se exige que
la incompetencia sea manifiesta, esto es, como ha interpretado el TS, que
aparezca de forma patente, clarividente y palpable.
• Los que tengan un contenido imposible: así, se alude a una imposibilidad
por falta del sustrato personal (nombramiento de un funcionario a una
persona fallecida); por falta de sustrato material (como cuando la ejecución
de lo que el acto impone es material o técnicamente imposible); y por falta del
sustrato jurídico (como pudiera ser el caso de la revocación de una acto
administrativo y anulado).
136
• Los que sean constitutitos de una infracción penal o se dicten como

consecuencia de ésta. Este supuesto se refiere a los delitos que pueda
cometer la autoridad pública o el funcionario con motivo de la emisión
de un acto administrativo, pues la Administración como persona jurídica no
puede ser considerada sujeto activo de conductas delictivas. En todo caso,
debe tratarse de una conducta tipificada en el CP o en las Leyes penales
especiales, sin que sea suficiente conque el hecho sea sólo constitutivo de
infracción administrativa o disciplinaria. Debe tenerse en cuenta, además, que
ni la Administración ni la Jurisdicción contencioso-administrativa pueden
declarar que un acto constituye delito, sino que con carácter previo a la
declaración de aquellas de la nulidad de pleno derecho, tendrá que existir una
sentencia del orden jurisdiccional penal que declare que el Acto constituye
delito o falta penal
3.- Anulabilidad de los actos administrativos: Efectos.-
4.- Límites de la invalidez: Conservación, convalidación y conversión de los

actos administrativos.-
137
Tema 12
LA ACTIVIDAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN: LAS SANCIONES

ADMINISTRATIVAS.-
1.- Concepto, origen y evolución de la actividad sancionadora de la

Administración.-
De acuerdo con el principio de separación de poderes, el poder de reprimir las

conductas de los particulares pertenece al poder judicial. Si nos acercamos a la
evolución histórica, en la CE 1812, la Administración no tenía potestad sancionadora,
solo la tenía el poder judicial. Pero ya en los años siguientes, a través de un Decreto
se reconoce a los Gobernadores potestad sancionadora, poco después también se le
reconoció esta potestad a los alcaldes.
La doctrina justifica la existencia de esta potestad en manos de la
Administración, en función del criterio de eficacia (si la Administración no puede ir en
contra de los que vulneren el ejercicio de sus potestades, entonces será ineficaz).
El Consejo de Estado justifica la potestad siguiendo la tesis de la separación de
poderes, los poderes son independientes entre sí, por tanto, la Administración tiene
que poder hacer valer sus decisiones.
Tras la dictadura de Primo de Rivera, se amplía y afirma la potestad
sancionadora de la Administración casi sin límites. Se llega a afirmar que se trata de
una potestad discrecional.
La 2ª República fue un régimen con una gran inestabilidad y por consiguientes
necesitaba instrumentos para defenderse. De esta forma, la potestad sancionadora se
vuelve a ampliar con la Ley de defensa de la República. Con esta Ley muchos actos
eran considerados propios de intervención de la potestad sancionadora: difusión de
noticias que vayan en contra de la República, la huelga general, etc.
Ya con el franquismo se establece una Administración con una potestad
sancionadora sin ningún tipo de garantías para los particulares (algunos actos se
llevaban a cabo sin procedimientos). Los actos políticos no se podrían recurrir ante los
tribunales, había que aceptar lo que estableciese la Administración en esos actos. Por
tanto, había una Administración, que no tenía garantías ni límites.
A medida que se incrementó la intervención de la Administración, se incorporó
un régimen sancionador en los distintos sectores en los que intervenía la
Administración.
138
2.- Fundamentos y límites constitucionales de las Sanciones

administrativas.-
La CE de 1978 introduce en artículo 25 la potestad sancionadora. Establece en
su párrafo primero que nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u
omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción
administrativa, según la legislación vigente en ese momento. Es el principio de
legalidad.
Este párrafo primero consagra el principio de legalidad, pero no sólo en el
ámbito penal, sino también en el administrativo. Además, su párrafo tercero establece
que la Administración civil no podrá imponer sanciones que, directa o
subsidiariamente, impliquen privación de libertad. Lo que implica que la
Administración jamás podrá imponer penas o sanciones privativas de libertad.
Junto al reconocimiento constitucional de esta potestad de la Administración, el
TC estableció los límites al ejercicio de esa potestad. Algunos están en el artículo 25 y
otros en el artículo 24 (garantías procesales propias del ámbito penal aplicadas a la
potestad sancionadora).
Los límites a la potestad sancionadora son:
1. El artículo 25. de este artículo se deriva lo siguiente:
• El principio de legalidad
• La prohibición de que la Administración establezca penas o sanciones
privativas de libertad
• El respeto de la misma, a los derechos de defensa reconocidos a los
ciudadanos en el 24 CE
• Y la subordinación de la potestad sancionadora a los jueces y
tribunales. Esto implica, además, que toda la sanción administrativa
es revisable por los tribunales ordinarios y también, que en los
supuestos en que esto ocurra, la está limitada en el ejercicio de su
potestad por lo establecido por los jueces penales en sus sentencias.
2. La culpabilidad, pues solo puede ser sancionada una persona en la que

concurra dolo o culpa, o, al menos, simple negligencia.
3. Algunos autores han echado de menos el establecimiento de límites
cuantitativos en las resoluciones administrativas. Aunque la Jurisprudencia
no establece nada al respecto, se considera que las sanciones
administrativas no pueden ser superiores a las penas penales.
139
3.- Clases de sanciones administrativas.-

La sanción administrativa se puede definir como cualquier mal impuesto por la
Administración a un administrado como consecuencia de una conducta ilegal a
resultas de una procedimiento y con una finalidad puramente represora. Esta finalidad
represora es la que permite distinguir la sanción administrativa con otras figuras o
instituciones. Hay que distinguir entre:
1. Sanción administrativa y medida provisional: la medida provisional
trata de evitar que se lleve a cabo una conducta ilícita (se establece para
garantizar la resolución del acto administrativo y proteger intereses de
terceros), sin embargo, para que haya sanción administrativa la conducta
ilícita se debe haber cumplido. Por tanto, una vez que se ha producido, se
establece la sanción a esa conducta, para reprimir la acción (finalidad
represora). Por lo que tampoco será para resarcir los daños que provocó la
conducta ilícita, al contrario que las medidas resarcitorias.
2. Sanción y multa coercitiva: pues la multa trata de obligar al administrado
a que cumpla un acto administrativo (modo de ejecución forzosa), mientras
que la sanción reprime la conducta que ya ha cometido.
3. Sanción y expropiación sanción: la última se produce cuando hay
determinados bienes que por ley tienen marcado un fin concreto y
determinado. Ejemplo de ello es la ley agraria de Andalucía (los propietarios
de tierras deben explotar los terrenos agrícolas, no los pueden dejar sin
explotar, porque con ello se persigue un fin social, que en este caso funciona
como límite. De esta manera, el incumplimiento de este fin, puede suponer
que la Administración lleve a cabo una expropiación sanción).
4.- Principios generales (sustantivos y procedimentales) de las sanciones
administrativas.-
 Principio de Legalidad (artículo 25).
En materia penal supone que no habrá delito o falta si no está regula en la ley
(necesariamente ley orgánica, por afectar a derechos fundamentales - al privar de
libertad - ). Por tanto la reserva de ley en esta materia es absoluta ( no cabe
habilitación de reglamentos para regular materias penales)
En derecho administrativo, la reserva de ley es relativa. Las conducta y
sanciones tienen que estar contenidos en una ley (norma con rango de ley), según el
artículo 25 ( y debe contener tanto la infracción como la sanción). Sin embargo el T. C.
ha permitido que la interpretación del art. 25, no sea igual en el ámbito penal que en
el ámbito sancionador.
140
De esta manera, el T.C., establece que las sanciones administrativas deben

contener una cobertura legal, en el sentido de que el legislador debe hacer el máximo
esfuerzo por concretar los tipos ( las conductas que se consideran infracción), pero
ello no impide que el legislador deje un margen de apreciación para que el reglamento
puede concretar la legislación (desarrollar) de los tipos de infracción.
La ley 30/92, en su artículo 129 (ver en ley) hace referencia a la necesidad de
que una norma con rango legal prevea la infracción administrativa y en su segundo
apartado, establece lo mismo. Sin embargo el apartado tercero, delimita el papel del
reglamento: primero establece la necesidad de que el reglamento sea ejecutivo (de
desarrollo), y en segundo lugar, establece que la infracción y sanciones estarán
prevista en la ley, por lo que el reglamento en ningún caso podrá crear tales
infracciones y sanciones. Tampoco podrá alterar la naturaleza de las sanciones. La
finalidad es la de dar mayor seguridad jurídica. (alcance vertical y horizontal de la
reserva de ley)
En cualquier caso, no podrá haber una remisión en blanco al reglamento, pues
la conductas deberán estar descritas en la ley, así como las sanciones.
 Principio de Culpabilidad:
Para que pueda considerarse culpable a un sujeto, necesariamente deben de darse
unos requisitos:
1. El sujeto tiene que ser causa de la acción. Es decir, responsable de la acción.
2. El sujeto tiene que ser imputable ( que tenga capacidad de obrar,
capacidades psíquicas normales, es decir, que no tenga su voluntad alterada o
mermada). Debe tener pleno uso de sus facultades mentales.
3. La acción tiene que ser realizada voluntariamente y conscientemente por el
sujeto.
Si el sujeto no cumple alguno de estos requisitos, este no puede ser culpable
( no habrá culpabilidad).
 Singularidades del Derecho Administrativo:
En el derecho penal no hay solidaridad a la hora de cumplir las penas, por que cada a
cada responsable (sujeto que realiza la acción) se le impone una pena, en casos de
delitos hechos por una pluralidad. Sin embargo en el derecho sancionador, sí caben
las penas solidarias. De esta manera, cuando son varias personas las que concurren
en una misma acción, siempre que todas esas personas sean responsables de la
misma, responderán por la misma pena (una sola pena para todos – solidaridad-). Ej:
consejo de Administración donde tres miembros votan a favor de algo que constituye
una infracción, serán responsables de esa infracción los tres y cumplirán
141
solidariamente la sanción. Sin embargo, aquellos otros miembros que votaron lo

contrario, no se les considera responsables. Por tanto, la pena solidaria solo se
extenderá a la sanción, y no a la infracción en sí (pues no tienen que responder, los
miembros que votaron que no, a pesar de que se cometió una infracción).
Respecto a la regla de la solidaridad de la sanción, es más beneficiosa que la
sanción penal, pues de una única pena responderán muchos. Así cada uno pagará
menos ( una parte), que si la sanción hubiese recaído entera a una persona.
La ley 30/92 establece en su artículo 130, que para que haya sanción debe de
haber necesariamente culpa.( deben de concurrir los tres requisitos antes
mencionados) La inobservancia por tanto, no se puede entender, sin que concurra el
elemento de la culpa. Así la jurisprudencia, entiende que deben de darse la culpa para
que se hable de inobservancia de cualquier norma administrativa.
También se consideran responsables administrativamente las personas jurídicas. El
problema surge al determinar que nunca una persona jurídica tendrá voluntad, pues
solo las personas físicas son las que tiene esa cualidad. De esta manera, si la persona
jurídica, no tiene voluntad, no se le puede considerar culpable. La administración
como persona jurídica no tiene voluntad, sino que son los órganos de la misma quien
declaran la voluntad de la Administración (es decir, personas físicas).
Finalmente, el Tribunal Constitucional resuelve el problema a partir de la
jurisprudencia. Este, recurre al principio de eficacia para afirmar que si se deja
indemne a una persona jurídica que comete una infracción, entonces se está violando
el principio de eficacia, y la Administración sería ineficaz. Por el T. C. exige que a la
hora de sancionar, se sancione tanto a las personas físicas como a la entidad (persona
jurídica), para evitar que la persona jurídica quede libre de sanción.
El apartado 3 de este artículo 130 hace referencia a la solidaridad de las sanciones.
 Principio del Non Bis in Idem (principio de prohibición de doble sanción).
Este principio no aparece expresamente en el artículo 25 de CE. Sin embargo el
T.C. estable que el mismo queda implícito en el principio de legalidad.
Tradicionalmente, la regla general, era contraria a la de hoy día, se imponían dos
sanciones (administrativa y penal). Pero a partir de la CE se estableció el principio de
que no cabía una doble sanción, siempre que: hubiese coincidencia de sujetos, de
hechos y de fundamentos ( que sean el mismo). Por tanto, si se podrá sancionar a una
persona jurídica y a la vez a los órganos o sujetos de esta (doble sanción), porque son
sujetos distintos.
142
Este principio implica la prohibición de imponer una sanción administrativa y una

penal a la vez, o dos sanciones penales, o dos administrativas a un mismo sujeto, por
un mismo hecho y fundamento.
Los problemas surgen con las relaciones de supremacía especial. El TC dice que si
cabe una doble sanción en estos casos. Ej. A un funcionario público se le puede
imponer una sanción penal por un delito determinado, y además luego la
Administración, puede sancionarlo administrativamente, mediante una sanción
disciplinaria (que salvaguarda la relación de confianza entre la Administración y el
funcionario, y no el interés general o orden general.
Ahora bien, cuando la administración este investigando un hecho determinado y
descubre que es un delito penal, está como regla general debe dar cuenta al fiscal o
juez de la infracción penal. Sin embargo la ley permite que la Administración siga
investigando en ese hecho, aunque sin posibilidad de resolver (imponer sanción), en
base el principio de preferencia de la vía penal a la administrativa.
Si el tribunal penal sanciona, entonces la administración ya no puede sancionar al
sujeto. Sin embargo si el tribunal considera que no hay infracción penal, entonces la
administración a partir de los hechos probados declarados por el juez, podrá
sancionar. Si los hechos declarados no están probados por el juez, entonces no se
podrá imponer sanción.
Si por el contrario, hay delito pero la administración ya ha impuesto una sanción al
sujeto, sin respetar el principio de preferencia de la vía penal sobre la administrativa,
entonces lo normal hace años, era que la sanción administrativa fuese anulada, y así
imponer sanción penal.
Tras la una Sentencia de 1995, el Tribunal Constitucional altera el orden preferencial
de la jurisdicción penal sobre la jurisdicción sancionadora. El tribunal establece que el
derecho del non bis idem era un derecho fundamental, por lo que no podría quedar
sometido a un problema procedimental ( si la Administración no se abstenía y
sancionaba, entonces no podría haber otra sanción, la penal)
Hasta ahora no había jurisprudencia que matizase esta idea, sin embargo tras la
Sentencia del Tribunal Constitucional de 16 de Enero del 2003 (en la que el juez valora
una doble sanción y su preferencia), se establece que:
1. La jurisdicción penal vuelve a tener preferencia sobre la jurisdicción
sancionadora (se vuelve a la doctrina clásica). La sanción administrativa sería
entonces anulada.
143
2. Sólo se puede aplicar la norma del non bis in iden cuando nos encontramos
ante procedimientos iguales ( con garantías iguales). El procedimiento sancionador
nunca alcanza las garantías del proceso penal ( son distintas).
 Principio de Proporcionalidad:
Según el artículo 131 de la Ley 30/92, la administración no puede imponer penas
privativas de libertad.
Además establece la prohibición de sanciones beneficiosas. Es decir, cuando el
beneficio obtenido por la comisión de una infracción sea superior a la cuantía de la
sanción, esta se podrá incrementar hasta la totalidad del beneficio obtenido. ( el
problema será determinar cual fue el beneficio).
El principio de proporcionalidad exige que haya una determinada proporción entre
la sanción y la infracción. Y para ello, la ley establece una serie de criterios necesarios
para determinar la sanción que se va a imponer:
1. La existencia de intencionalidad o reiteración.
2. La naturaleza de los perjuicios ocasionados.
3. La reincidencia (comisión en el término de un año de más de una
infracción de la misma naturaleza cuando así haya sido declarado por
resolución firme.
Estos criterios deberán ser tenidos en cuenta por la administración, a la hora de
aplicar un régimen sancionador ( de imponer sanción). Pero además la ley dice que
deberán ser tenidos en cuenta cuando las leyes vayan a establecer un régimen
sancionador (es decir, observados, tanto cuando se vaya a aplicar, como cuando se
vaya a crear el régimen sancionador).
 Principio de Irretroactividad:
Este principio supone que se aplicará la norma vigente en el momento de
producirse los hechos. No se pude aplicar una norma posterior.
Sin embargo se puede dar la retroactividad de normas favorables al sancionado en
virtud del artículo 9.3 de la CE ( “......irretroactividad de disposiciones sancionadoras
no favorables o restrictivas de derechos individuales.....”). Esto no obliga al legislador
a aplicar retroactivamente la norma favorable siempre, aunque hay muchos autores
que consideren sí debería de darse, sobre todo en el ámbito penal).
En resumen:
1. La norma que se aplica es la del momento de producirse los hechos
2. La norma que se aplica es la más favorable, por lo que se permite la retroactividad.
144
 Principios Procedimentales:
Junto a todos los anteriores principios generales o sustantivos, también nos
encontramos en el régimen sancionador, unos principios procedimentales (derechos y
garantía del presunto responsables que se dan en el procedimiento sancionador)
- Derechos de los presuntos Responsables:

1. Derecho al propio procedimiento. Este principio derivaba de la propia
Constitución. Hoy día también nos encontramos leyes que lo establece. Por tanto, no
podrá haber sanción sin procedimiento, pues sin la existencia de este no habrá
derecho a defensa y no es posible la sanción. Al respecto, es importante el artículo
134 de la Ley 30/92.
En su aparto primero (134.1) se derivan dos ideas claves:
• Tiene que haber necesariamente un procedimiento.
• El cual puede estar legalmente o reglamentariamente establecido (la
reserva de ley no abarca el procedimiento). En materia de procedimiento
cabe desarrollo reglamentario. He hecho existe un desarrollo
reglamentario de la Ley 30/92, el Reglamento del Procedimiento
Sancionador.
En su apartado segundo (134.2) se establece que la fase de instrucción y la de
resolución estarán separadas, cuando el delito sea de mayor importancia. Por ello, un
órgano instructor será el encargado de instruir el procedimiento, pero será otro órgano
distinto, normalmente un juez o tribunal, quien imponga la sanción. En caso de delitos
menores, podrá imponer sanción, el mismo órgano instructor.
En el ámbito jurisdiccional no hay jerarquía, un órgano judicial determinado no
puede dar órdenes a otro órgano judicial. Sin embargo, en el ámbito administrativo, si
que existe una relación de jerarquía entre lo distintos órganos de un mismo ministerio.
De manera, normalmente, será un órgano inferior quien instruya y su superior
jerárquico quien resuelva.
Frente a esto, se plantea el problema de la posible existencia de órdenes del
órgano superior al inferior sobre el procedimiento. Por ello, para evitar esto, se
considera mejor, que haya independencia entre los órganos, es decir, que el órgano
instructor no guarde relación de jerarquía con el órgano que resuelve.
2. Derecho de Defensa (artículo 24 CE): la regulación actual de este derecho
viene en el artículo 135 de la Ley 30/92. En ella se enumeran los derechos del
presunto responsable:
145
1. Ser notificado de los hechos y de las infracciones que tales hechos pudieran
constituir y de las sanciones que conlleven (derecho de información).
2. Derecho a conocer el nombre del órgano instructor y del órgano que va a
resolver (poder así dirigirse a él en casos de abstención o recusación).
3. Derecho a formular alegaciones y a utilizar los medios de defensa. Y los
demás derechos que le vienen reconocidos a cualquier particular en el artículo 35 de
esta ley (30/92)
3. Derecho a la presunción de inocencia (art. 24 CE): se reconoce en la
Constitución y este es trasladado al ámbito sancionador por el T.C. La ley 30/92 lo
define diciendo que “los procedimientos sancionadores respetaran la presunción de
no existencia de responsabilidad administrativa mientras no se demuestre lo
contrario”. Por ello, la Administración está obligada a probar la realización de los
hechos, así como la culpabilidad del supuesto responsable.
En definitiva no cabrá imponer sanción sin que haya sido debidamente probada
la infracción. El problema se plantea con las actas de los funcionarios ( ej: cuando un
inspector fiscal hace inspección a una empresa y levanta una acta, se plantea la
pregunta de que valor tendrán esas actas).
El apartado tercero del artículo 137 establece que tendrán valor probatorio
( son prueba) pero normalmente se le daban un valor de veracidad (presunción de
veracidad). Pero el Tribunal Constitucional estableció que tenían mero valor
probatorio, por lo que serían valoradas en conjunto con las demás pruebas dentro del
procedimiento (no tienen presunción de veracidad).
4. Derecho a no declarar contra sí mismo: en el ámbito sancionador, la
Administración no puede exigir al particular que declare contra sí mismo, ni que
presente pruebas que le perjudiquen. Esto es lo que ocurre en general, sin embargo
en el ámbito tributario, el T.C. hace algunas matizaciones de este derecho.
Según la Constitución todos los ciudadanos tienen la obligación de pagar
impuestos, que estará relacionado con la capacidad económica de los particulares.
Ahora bien, si se aplica este derecho (el particular no declara sus datos fiscales – su
renta- ), se infringe el deber de tributar de los ciudadanos. Por ello, el T.C establece la
obligación de presentar toda la documentación respecto a sus datos fiscales, pues el
deber de tributar se considera superior al derecho de no declarar contra sí mismo.
5. Derecho a la separación entre la fase instructora y la fase sancionadora:
este derecho en el ámbito penal tiene un contenido radical. Salvo en faltas menores,
un juez penal será el que instruya y otro distinto o tribunal será el que imponga la
pena.
146
En el ámbito del derecho administrativo también se da la separación de estas

dos fases, pero no de la misma manera que en el derecho penal. Además se da un
matiz que es el principio de jerarquía.
5.- En particular, el procedimiento sancionador.-
El procedimiento sancionador se encuentra regulado con carácter general en el
reglamentos 1392/93 de 4 de agosto. Tiene carácter subsidiario, se utiliza a falta de
norma específica que regule el procedimiento sancionador.
Fase de Iniciación:
El artículo 11 del Reglamento regula la iniciación del procedimiento
sancionador. Este presenta algunas peculiaridades:
1. Iniciado siempre de oficio ( no cabe iniciativa a instancia de parte). Y
en caso de que se presente denuncia por un particular, también es iniciado de oficio el
procedimiento.
2. La administración inicia el procedimiento, dictando un acto de trámite.
Dicho acto de trámite del procedimiento, debe tener un contenido determinado. Al
menos los siguientes elementos:
a) Identificación del presunto responsable.
b) Los hechos
c) Su posible calificación (es decir, que tipo de infracción podría haber
cometido)
d) El órgano instructor y el sancionador.
e) Medidas provisionales (si se adoptasen)
f) La indicación del derecho a formular indicaciones.
El artículo 13 del reglamento, regula y establece, que en el caso de que no se
presentasen alegaciones en el plazo determinado, en el acto de trámite también
podría incorporar la propuesta de resolución.
Antes de que se dicte el acto de trámite caben realizar actuaciones previas (no
son medidas provisionales), que tienen la finalidad de investigar o averiguar si es
preciso o no iniciar el procedimiento (averiguar si se produjeron los hechos, quien o
quieres son los responsables, si hay medios probados – como requisito esencial en el
procedimiento sancionador-, etc.)
Fase de Alegaciones:
El artículo 16 del reglamento, reconoce el derecho de los interesados a
presentar alegaciones, así como cuantos documentos o informaciones estimen
convenientes y a proponer pruebas.
147
A partir de la notificación el órgano instructor puede llevar a acabo todas

medidas para averiguar los hechos y averiguar si existe posibilidad de sancionar
(busca las pruebas). Por ello, podrá acordar la apertura de un período de pruebas
( que en la mayoría de los casos dicho período es obligatorio, pues para poder
sancionar es necesario que hayan pruebas.
El reglamento también establece que la Administración podrá rechazar las
pruebas que le parezcan improcedentes (artículo 137 de la ley 30/92). Se dice que
sólo se declararán improcedentes aquellas pruebas que por su relación con los hechos
no puedan favorecer al presunto responsable. Todas la demás pruebas habrán que
aceptarlas.
La prueba alcanza tanto a los hechos como a la culpa o responsabilidad (hay
que probar ambos)
Fase de Propuesta de Resolución:
Este es el momento en el que, el órgano instructor realiza la propuesta de
resolución, en la que tendrá que identificar al responsable, relatar los hechos y valorar
la prueba.
La propuesta de resolución se parece mucho al acto de iniciación en sí, pues
contendrá los mismos elementos que éste. Sin embargo en la propuesta de resolución,
se exige que aparezca también, la motivación y valoración de la prueba.
Por otro lado, si con las valoraciones previas al acto de iniciación, se llegase a la
misma conclusión, se puede poner la motivación y valoración de la prueba en el acto
de iniciación.
Posteriormente se da traslado del acto a los interesados. Esto se lleva mediante
fase de audiencia, que el procedimiento sancionador consta de dos fases:
1. Cuando se le notifica la fase de iniciación del procedimiento.
2. Cuando se le notifica la fase de resolución.
1. Cuando se le notifica la iniciación del procedimiento, el interesado puede
presentar alegaciones en la correspondiente fase.
2. Pero además, el interesado, puede presentar más alegaciones y pruebas en
la fase de resolución. La administración, le dará un período de tiempo determinado, y
finalizado el mismo, se acabará la fase de instrucción con la oportuna propuesta de
resolución. Las nuevas alegaciones presentadas, no van a ser valoradas por el órgano
instructor, sólo se encargará de recogerlas y elevar todo el procedimiento al órgano
encargado de resolver (se produce un cambio de órgano)
Fase de Resolución:
Esta fase se caracteriza por lo siguiente:
148
1. Se produce un cambio de órgano. El que resuelve será un órgano distinto al

que instruyó.
2. El órgano resolutorio debe o puede tener en cuenta las alegaciones
presentadas a la propuesta de resolución por el interesado. (esto en el ámbito penal
no se da)
3. El órgano que resuelve puede llevar a cabo la actuación de determinadas
actividades complementarias.
4. Finalmente, el órgano dicta la correspondiente resolución, que deberá
contener:
a) Resolución motivada (art. 54). Si no estuviese motivada entonces
sería al menos anulable. Podría se nulo si vulnerase derecho (derecho
a defenderse) o crease indefensión)
b) Debe resolver todas la cuestiones planteadas. La administración no
puede dejar de resolver lo que se le plantea.
c) El órgano queda vinculado a los hechos sobre los que ha versado la
fase de instrucción (los hechos sobre los que versa el procedimiento).
No puede cambiarlos, si fuera así, se deberá iniciar un nuevo
procedimiento. Pero no va a quedar vinculado a la valoración de los
mismos, pues podrá variar la valoración y la calificación de la sanción.
Tampoco quedará vinculado a la propuesta de resolución (art 20). Sin
embargo, si va a proceder a variar la sanción, para aplicar una pena
más grave, deberá dar una fase de audiencia.
El artículo 89 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común establece el
contenido del procedimiento administrativo, pero en su apartado 4º establece que la
administración podrá: bien sancionar o por el contrario, decidir no sancionar, en caso
que de crea que los hechos no suponen infracción.
Fase de Ejecución:
Una vez que se dicta la resolución del procedimiento sancionador, se inicia la
siguiente fase de ejecución de la resolución. Normalmente todo acto administrativo
se ejecuta desde el momento en que se dicta. Y en caso de que tenga que se
notificado o publicado, se ejecutará a partir de esa publicación o notificación.
Sin embargo, con respecto a los actos sancionadores, este régimen de
ejecución presenta algunas matizaciones.
A partir del artículo 24 CE (derecho a la tutela judicial efectiva), la doctrina y la
jurisprudencia del TC, ha establecido un régimen especial de ejecución de actos
sancionadores:
149
1. En los casos en que se recurra una sanción administrativa, mientras no se

pueda acudir a la vía judicial, la sanción no podrá ejecutarse.
2. El artículo 21 del Reglamento del procedimiento sancionador establece que
las sanciones serán ejecutivas cuando la resolución que las impongan agoten la vía
administrativa. Y es que será en el momento del recurso en vía judicial, cuando el
interesado podrá solicitar la suspensión del acto.
El Tribunal Constitucional ha reconocido efectos suspensivos a las sanciones
que afecten derechos fundamentales. No se podrán ejecutar hasta llegar la sentencia
firme. Para el profesor Parada, la suspensión se deberá mantener hasta la existencia
de sentencia firme.
La Jurisprudencia del TC hace referencia a que la sanción podría ser ejecutada
cuando un tribunal pudiera manifestar acerca de la suspensión o no, de dicha sanción.
6.- Actuaciones sucesivas: fianzas y formalización del contrato.-
Modos de Extinción de las Sanciones Administrativas.
Causa por las que se puede extinguir una sanción administrativa:
1. Por muerte del infractor: la sanción es reproche personal, por consiguiente
la muerte del infractor extingue la responsabilidad.
2. Por disolución de la persona jurídica: ocurriría lo mismo pero con una
matización: al liquidar los bienes y derechos de la persona jurídica la sanción
administrativa puede cobrarse como una deuda más a liquidarse en el patrimonio.
3. Por cumplimiento: el pago de la sanción administrativa extingue la sanción.
Existe la posibilidad de que si el infractor paga en un período determinado de tiempo,
la sanción se reduzca (pago reducido). Sin embargo, el pago reducido de la multa
nunca podrá suponer una renuncia de derechos del infractor, ni tampoco una
aquiescencia (reconocimiento) de su culpabilidad o responsabilidad por los hechos.
(siempre tendrá el derecho de presunción de inocencia, por ejemplo).
4. Por arrepentimiento espontáneo: que hace referencia a la reparación que
haga el infractor por haber realizado la infracción.
5. Por indulto: está previsto como forma de extinción de la pena en el ámbito
penal. Sin embargo en el ámbito administrativo, crea más problemas. La CE establece
que el indulto nunca podrá ser generalizado, sino personalizado, individualizado. Pero
en el caso de que deje de considerarse infracción una acción, el indulto que se haga
con efecto retroactivo, será generalizado (excepción a CE).
6. Por prescripción: habrán distintos plazos de prescripción, unos afectan a la
infracción y otros a la sanción.
Plazo de prescripción
150
En el caso de infracciones: Las infracciones muy graves prescriben a los 3 años.

Las infracciones graves prescriben a los 2 años. Las infracciones leves prescriben a los
6 meses.
En el caso de las sanciones, el plazo de prescripción de las sanciones muy
graves y graves es el mismo, pero en el caso de sanciones leves, el plazo será de 1
año.
Momento en que se empieza a computar:

En caso de infracciones: a partir del día en que se comete la infracción. Este
plazo se interrumpe en el momento en que se produce la notificación al infractor del
inicio del procedimiento sancionador. Y se reanudará el plazo si transcurrido más de
un mes de paralizado el procedimiento por causa no imputable al infractor.
En caso de sanciones: se empieza a contar a partir del momento en que la
resolución que impone la sanción es firme, y se interrumpe en el momento en que se
inicia el procedimiento para exigir el pago de la sanción.
151

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Derecho Administrativo I.

DERECHO ADMINISTRATIVO Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

1.- El Derecho Administrativo como Derecho Estatutario.-

1.1) Consideraciones generales

A lo largo de la historia de ha realizado un gran esfuerzo para lograr una definición de

1. Concepción objetiva o funcional, que se centra en el objeto del

administrativo, sin que importe el tipo de función que lleve a

- En la primera de estas teorías el elemento fundamental es objetivo, esto

a) Las que identifican la Administración Pública como poder ejecutivo: ( A

c) Doctrina de la prerrogativa o “puissance publique”: EL rasgo definitorio

- En primer lugar, porque además de prestar servicios públicos las

Una vez hecho este breve repaso, se concluye lo siguiente:

Con todo, la inestabilidad de los criterios objetivos determinó un cambio de

1) Las que definen la Administración como un complejo orgánico,

Este autor rechaza que la Administración sea un simple complejo orgánico. Es

Sobre todo, tras la CE, se cuestionan las tesis orgánico-subjetivas, debido al

2. La Administración Pública como persona jurídica: significado y

El Ordenamiento jurídico español otorga a las Administraciones públicas la cualidad de

las decisiones y expresan su voluntad, vinculando así a la Administración por cuenta

3. El derecho Administrativo como Derecho exorbitante: privilegios y

El Derecho que regula ese sujeto, que es la Administración Pública, es el Derecho

a) Crear, modificar o extinguir derechos mediante actos unilaterales (por

c) Esa virtud ejecutiva de sus actos comporta también, como consecuencia, el

Esta desigualdad, determinada por la existencia de privilegios o poderes

particulares como consecuencia del funcionamiento de los

4. Países de “regime administrative” y de “common law”.

¿Qué ocurre en otros países?

1. Se reconoce un Derecho especial, peculiar para la Administración a la que se

conjunto de normas específicamente destinadas a regir la organización y las

1. Por la absoluta supremacía del Derecho común. Por lo tanto no

No obstante, las anteriores afirmaciones deben matizarse, pues, si bien

1. Así, por ejemplo, se ve como en los países de regime o de

2. Mientras, en los países anglosajones, de common law, tenemos

2.1.- Unidad y pluralidad de Administraciones Públicas. Administraciones territoriales y no

• Interponer recurso de inconstitucionalidad.

La Administración Central se divide en Ministerios. Al frente de

·= dirigen los sectores de actividad administrativa integrados en su Ministerio y asumen la responsabilidad

Esquema visto en clase de los Órganos Unipersonales

Subsecretario Director Secretario

Secretario Director General de

(arts. 3 a 8 del Texto Refundido del Régimen Local).

El hecho de que agrupe municipios no significa que haya relación de

Atención al Condado de Treviño, que pertenece a la

La población integra también la propia de todos los municipios de la provincia.

El Estatuto de Autonomía de Canarias de 1982 con reforma en el

El Cabildo coadyuva en el ejercicio de tareas de la CA,

Organización del Cabildo (similar a la de la diputación

Las entidades públicas empresariales se dan en la Administración estatal y en la autonómica.

Esquema de Administraciones no territoriales

Admones. · Organismos · Organismos

3.1.- Antecedentes en la formación del Derecho administrativo: Edad media

general) exista una Jurisdicción Contencioso-Administrativa, que la administración de

Derecho”, el recuperado Derecho romano, las técnicas organizativas del Derecho

de Aragón, los Iutges de Greuges de Cataluña, por ejemplo). En la Monarquía Absoluta

Rousseau. Todos los ciudadanos son iguales ante la ley. La revolución lo

3.3.- Las consecuencias de la Revolución Francesa: la emergencia de la

[(Clase): La división de poderes es fundamental, sin ella no existe la garantía de los

es, en la concepción rousseaniana que sanciona el artículo 6º de la Declaración de los

este poder discrecional de la Administración constituye uno de los problemas más

Constitución del año VIII atribuyó definitivamente la tramitación de los recursos a un

dada en Francia al problema del control jurisdiccional de la Administración no fue

de Cádiz en 1814, tardó algunas décadas en incorporarse a la corriente del

ley quedaban exentos de control judicial. Para conseguir en España un régimen de

Así, el Derecho Administrativo surge de la doctrina emanada del Consejo de

Estructura: Preámbulo. Tít. Preliminar. *Tít. I: De los derechos y deberes