1. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: CARACTERÍSTICAS.

CONCEITO, NATUREZA E
FINS DA ADMINISTRAÇÃO. MODOS DE ATUAÇÃO.

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA EM SENTIDO AMPLO

SENTIDO AMPLO OBJETIVO: ainda em sentido amplo, porém objetivamente considerada, a
Administração Pública compreende função política e função administrativa.
Função administrativa: compreende o serviço público, a intervenção, o fomento e a polícia.
Função Política (ou de governo): compreende atividades co-legislativas e de direção; abrange
atribuições que decorrem diretamente da Constituição e por esta se regulam; e dizem respeito mais à polis,
à sociedade, à nação, do que a interesses individuais.
Os atos emanados no exercício de função política não são passíveis de apreciação pelo Poder
Judiciário, desde que se considerem como questões exclusivamente políticas aquelas que, dizendo respeito
à polis, não afetem direitos subjetivos (individuais) ou difusos. Nestes casos (lesões a direitos subjetivos ou
difusos) pode haver proteção por ação popular e ação civil pública.
Exemplos de atos políticos: convocação extraordinária do Congresso Nacional; nomeação de
Comissões Parlamentares de Inquérito; nomeações de Ministro de Estado; as relações com Estados
estrangeiros; declaração de guerra e de paz; permissão para que forças estrangeiras transitem pelo
território do Estado; declaração de estado de sítio e de emergência; a intervenção federal nos Estados.
Também são atos políticos os atos decisórios que impliquem fixação de metas, de diretrizes ou de
planos governamentais. Estes se inserem na função política do Governo e serão executados pela
Administração Pública (em sentido estrito), no exercício d função administrativa propriamente dita.
SENTIDO AMPLO SUBJETIVO: compreende tanto os órgãos governamentais, supremos,
constitucionais (Governo), aos quais incumbe traçar os planos de ação, dirigir, comandar, como também os
órgãos administrativos, subordinados, dependentes (Administração Pública, em sentido estrito), aos quais
incumbe executar os planos governamentais.
Quem exerce a função política: Pela Constituição de 88, há maior parcela de atuação política
conferida ao Poder Executivo, mas também há, em alguns momentos, participação do Poder Legislativo nas
decisões do Governo.
Então, no direito brasileiro a função política reparte-se entre Executivo e Legislativo, com
predominância do Executivo. Não exerce função política o Poder Judiciário. (ver juízes como agentes
políticos)

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA EM SENTIDO ESTRITO

SENTIDO OBJETIVO: abrange as atividades exercidas pelas pessoas jurídicas, órgãos e agentes
incumbidos de atender concretamente às necessidades coletivas; corresponde à função administrativa,
atribuída preferencialmente aos órgãos do Poder Executivo.
Nesse sentido, a Administração Pública abrange o fomento, a polícia administrativa e o serviço
público.
FOMENTO: atividade administrativa de incentivo à iniciativa privada de utilidade pública. Exemplos:
auxílios financeiros ou subvenções; financiamentos, sob condições especiais, para a construção de
hotéis e outras obras ligadas ao desenvolvimento do turismo etc; favores fiscais; desapropriações que
favoreçam entidades privadas sem fins lucrativos, que realizem atividades úteis à coletividade, como clubes
desportivos e as instituições beneficentes.
POLÍCIA DMINISTRATIVA: compreende toda atividade de execução das chamadas limitações
administrativas, que são restrições impostas por lei ao exercício de direitos individuais em benefício do
interesse coletivo. Compreende medidas de polícia, como ordens, notificações, licenças, autorizações,
fiscalização e sanções.
SERVIÇO PÚBLICO: é toda atividade que a Administração Pública executa, direta ou indiretamente,
para satisfazer à necessidade coletiva, sob regime jurídico predominantemente público. Abrange atividades
que, por sua essencialidade ou relevância para a coletividade, foram assumidas pelo Estado, com ou sem
exclusividade.
INTERVENÇÃO: compreende a regulamentação e fiscalização da atividade econômica de natureza
privada, bem como a atuação direta do Estado no domínio econômico, o que se dá normalmente por meio
das empresas estatais. A intervenção quando ocorre com atuação direta do Estado no domínio econômico,
não constitui função administrativa; nesse caso, trata-se de atividade tipicamente privada, que o Estado
exerce em regime de monopólio nos casos indicados na Constituição ou em regime de competição com
o particular, conforme determine o interesse público ou razões de segurança. Aqui, pelo Estado não
exercer atividade pública, submete-se, portanto, às normas de direito privado que não forem expressamente
derrogadas pela Constituição.

CARACTERÍSTICAS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

1 – é atividade concreta, no sentido de que põe em execução a vontade do Estado contida na lei;
2 – a sua finalidade é a satisfação direta e imediata dos fins do Estado;
3 – o seu regime jurídico é de direito público.

CONCEITO DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: EM SENTIDO OBJETIVO: atividade

concreta e imediata que o Estado desenvolve, sob regime jurídico de direito público, para
a consecução dos interesses coletivos.
EM SENTIDO SUBJETIVO: conjunto de órgãos e de pessoas jurídicas aos quais a
lei atribui o exercício da função administrativa do Estado.

MODOS DE ATUAÇÃO: administração direta: todos os órgãos integrantes das

pessoas políticas (União, Estados, Municípios e Distrito Federal), aos quais a lei confere o
exercício de funções administrativas.
Administração indireta: execução indireta da atividade administrativa transferida a
pessoas jurídicas com personalidade de direito público ou privado (autarquias, fundações
públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista).
2. PERSONALIDADE JURÍDICA DO ESTADO.
 Para Hely Lopes Meirelles, Direito Administrativo Brasileiro, 24ª edição, pág. 55, o Estado é pessoa
jurídica de Direito Público Interno e, ainda, como ente personalizado, o Estado pode atuar tanto no campo
do Direito Público como no Direito Privado, mantendo sempre sua única personalidade de Direito Público
interno, pois a teoria da dupla personalidade do Estado acha-se definitivamente superada.

(FCC-TRF – 4º região) É certa a afirmação de que o Estado :

a) Tem personalidade jurídica especial, mas não é pessoa jurídica.
b) Tem dupla personalidade por atuar na área de direto público e privado
c) É pessoa jurídica de direito privado interno
d) É pessoa jurídica de direito público interno
e) É pessoa jurídica pública ou privada, por ser entidade política

3. ÓRGÃOS E AGENTES PÚBLICOS.

ÓRGÃOS PÚBLICOS E AGENTES PÚBLICOS

Órgãos são unidades abstratas que sintetizam os vários círculos de atribuições do Estado. Por se
tratar, tal como o Estado, de entidades reais, porém abstratas, não têm nem vontade nem ação. De fato, os
órgãos não passam de simples repartições de atribuições, e nada mais.
Então, para que tais atribuições, se concretizem e ingressem no mundo natural é necessário o
concurso de seres físicos, prepostos à condição de agentes. O querer e agir destes sujeitos é que são, pelo
Direito, diretamente imputados ao Estado (manifestando-se por seus órgãos), de tal sorte que, enquanto
atuam nesta qualidade de agentes, seu querer e seu agir são recebidos como o querer e o agir dos órgãos
componentes do Estado; logo, do próprio Estado.
Em suma, a vontade e a ação do Estado (manifestada pelos seus órgãos) são constituídas na e
pela vontade e ação de seus agentes. Ou seja: Estado e órgãos que o compõem se exprimem através dos
agentes, na medida em que ditas pessoas físicas atuam nesta posição de veículos de expressão do Estado.
Os órgãos públicos não têm personalidade jurídica, não passando de simples partições internas da
pessoa (Estado) cuja intimidade estrutural integra. Assim, as relações entre órgãos são, na verdade,
ralações entre os agentes, enquanto titulares das respectivas competências, os quais, de resto, têm direito
subjetivo ao exercício e dever jurídico de expressarem-nas e fazê-las valer, inclusive contra intromissões
indevidas de outros órgãos.
Então, juridicamente falando, não há relação entre órgãos em sentido próprio, nem entre eles e
outras pessoas pois, não tendo personalidade, não podem ser sujeitos de direitos e obrigações. Na
intimidade do Estado, os que se relacionam entre si são os agentes manifestando as respectivas
competências. Nos vínculos entre Estado e outras pessoas, os que se relacionam são, de um lado, o
próprio Estado (atuando por via dos agentes integrados nestas unidades de plexos de competência
denominados órgãos) e, de outro lado, a pessoa que é a contraparte no liame jurídico travado.

CLASSIFICAÇÃO DOS ÓRGÃOS

 Quanto à estrutura:
A – Simples: decisões formadas individualmente por seus agentes.
B – Colegiais: decisões formadas coletivamente pelo conjunto de agentes que os integram
(como as Comissões, Conselhos etc.) sendo este o caso em que suas deliberações são imputadas ao corpo
deliberativo, e não a cada qual de seus componentes.

Quanto às funções:
A – ativos: os que expressam decisões estatais para o cumprimento dos fins da pessoa
jurídica.
B - de controle: são os prepostos a fiscalizar e controlar a atividade de outros órgãos ou
agentes.
C – consultivos: são os de aconselhamento e elucidação (pareceres) para que sejam
tomadas as providências pertinentes pelos órgãos ativos.
D – órgãos verificadores: são os encarregados da emissão de perícias ou de mera
conferência da ocorrência de situações fáticas ou jurídicas.
E – órgãos contenciosos: aos quais compete, em posição de absoluta imparcialidade, o
julgamento de situações controversas (ex: Tribunais de Impostos e Taxas; comissões processantes de
funcionários.

AGENTES PÚBLICOS
A expressão AGENTES PÚBLICOS é a mais ampla que se pode conceber para designar
genérica e indistintamente os sujeitos que servem ao Poder Público como instrumentos expressivos de sua
vontade ou ação, ainda quando o façam apenas ocasional ou episodicamente.
Quem quer que desempenhe funções estatais, enquanto as exercita, é um agente público.
Assim, a noção abarca tanto o Chefe do Poder Executivo (em qualquer esfera) como os senadores,
deputados e vereadores, os ocupantes de cargos ou empregos públicos da Administração direta dos três
Poderes, os servidores das autarquias, das fundações governamentais, das empresas públicas e
sociedades de economia mista nas distintas órbitas de governo, os concessionários e permissionários de
serviço público, os delegados de função ou ofício público, os requisitados, os contratados sob locação civil
de serviços e os gestores de negócios públicos.
Então, alguns agentes públicos integram o aparelho estatal, enquanto que outros não
integram, sendo alheios ao aparelho estatal, exteriores a ele.
“Agente público de fato (ou funcionário de fato)”: é aquele cuja investidura foi irregular,
mas cuja situação tem a aparência de legalidade. Em nome do princípio da aparência, da boa-fé dos dos
administrados, da segurança jurídica e do princípio da legalidade dos atos administrativos reputam-se
válidos os atos por ele praticados, se por outra razão não forem viciados.
Uma vez invalidada a investidura do funcionário de fato, nem por isto ficará ele obrigado a
repor aos cofres públicos aquilo que percebeu até então. Isto porque, havendo trabalhado para o Poder
Público, se lhe fosse exigida a devolução dos vencimentos haveria enriquecimento sem causa do Estado, o
qual, dessarte, se locupletaria com trabalho gratuito.

Classificação
 A – Agentes Políticos: são os titulares dos cargos estruturais à organização política do país,
ou seja, ocupantes dos que integram o arcabouço constitucional do Estado, o esquema fundamental do
Poder. Daí que se constituem nos formadores da vontade superior do Estado.
São agentes políticos: Presidente da República, Governadores, Prefeitos e respectivos vices,
os auxiliares imediatos dos Chefes de Executivo (Ministros e Secretários das diversas Pastas), bem como
Senadores, Deputados federais e estaduais e os Vereadores.
O vínculo de tais agentes com o Estado não é de natureza profissional, mas de natureza
política. Exercem um mumus público. Vale dizer, o que os qualifica para o exercício das respectivas funções
não é a habilitação profissional, a aptidão técnica, mas a qualidade de cidadãos, membros da civitas e,
portanto, candidatos possíveis à condução dos destinos da Sociedade.
A relação jurídica que os vincula ao Estado é de natureza institucional, estatutária. Seus
direitos e deveres não advêm de contrato travado com o Poder Público, mas descendem diretamente da
Constituição e das leis.

B – Servidores Estatais: abarca todos aqueles que entretêm com o Estado e suas entidades
da Administração indireta, independentemente de sua natureza pública ou privada (autarquias, fundações,
empresas públicas, sociedades de economia mista) relação de trabalho de natureza profissional e caráter
não eventual sob vínculo de dependência.
Grupos de servidores estatais: servidores públicos; servidores das pessoas governamentais
de Direito Privado.
Servidores Públicos: engloba, de modo abrangente, todos aqueles que mantêm vínculos de
trabalho profissional com as entidades governamentais, integrados em cargos ou empregos da União,
Estados, Distrito Federal, Municípios, respectivas autarquias e fundações de Direito Público. Em suma: são
os que entretêm com o Estado e com as pessoas de Direito Público da Administração indireta relação de
trabalho de natureza profissional e caráter não eventual sob vínculo de dependência.

− servidores titulares de cargos públicos: na Administração direta, nas autarquias e fundações

de Direito Público da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, assim como no Poder
Judiciário e na esfera administrativa do Poder Legislativo.

− Servidores empregados (das mesmas pessoas acima): aí se incluem servidores que se

encontrem sob vínculo empregatício por uma dentre as seguintes razões:
1 – haverem sido admitidos sob vínculo de emprego para funções materiais subalternas (servente,
motorista, jardineiro), o que é constitucionalmente possível. Foram admitidas levas de servidores sob regime
de emprego para funções diversas das “subalternas” indicadas e que não comportariam tal regime. É que, a
partir da Emenda Constitucional 19/98, foi alterado o art.39 da Constituição, que previa regime jurídico único
(o qual presumia-se ser o de cargo público). Suprimida a referência a tal regime, surgiu entendimento de
que, quando a lei o desejasse, poderia criar empregos e adotar-lhes o correspondente regime, do que
resultaram muitas admissões para empregos públicos. HOJE, a eficácia do art. 39, caput, foi suspensa pela
ADIn 2.135-4/2007, voltando a vigorar, com efeito ex nunc, a redação anterior impositiva de regime jurídico
único. Como exemplo a Lei 9.986/2000, que estabeleceu regime de emprego público para o pessoal das
agências reguladoras. Mas o entendimento do STF, ao suspender liminarmente o art. 1º dessa lei (dentre
outros), foi de que, em razão da natureza das atividades que lhes são afetas, dito regime só poderia ser o
estatutário (anote-se que, por força da Lei 10.871/2004, grande quantidade de empregos em tais autarquias
ditas agências passaram a ser previstos como cargos).
2 – remanescentes do regime anterior à CF/88 (admitidos muitas vezes inconstitucionalmente) admitidos em
regime de emprego. Estes foram estabilizados pelo art. 19 da ADCT, mas – para Bandeira de Mello –
deveriam permanecer nesta situação (de empregos), mas, na órbita federal, pela Lei 8.112/90, em seu art.
243, todos os empregados das Administração direta, das autarquias e fundações de Direito Público que
estavam sob regime de emprego foram inconstitucional e escandalosamente (Bandeira de Mello) incluídos
em cargos públicos sem concurso algum e, até mesmo, sem que se fizesse acepção entre estabilizados e
não estabilizados, pelo art. 19 da ADCT. Na ADIn 2.968/2003 foi arguida a inconstitucionalidade do art. 243.
Lei 8.112/90: Art. 243. Ficam submetidos ao regime jurídico instituído por esta Lei, na qualidade de
servidores públicos, os servidores dos Poderes da União, dos ex-Territórios, das autarquias, inclusive as em
regime especial, e das fundações públicas, regidos pela Lei nº 1.711, de 28 de outubro de 1952 - Estatuto
dos Funcionários Públicos Civis da União, ou pela Consolidação das Leis do Trabalho, aprovada pelo

Decreto-Lei nº 5.452, de 1o de maio de 1943, exceto os contratados por prazo determinado, cujos contratos
não poderão ser prorrogados após o vencimento do prazo de prorrogação.

§ 1o Os empregos ocupados pelos servidores incluídos no regime instituído por esta Lei ficam
transformados em cargos, na data de sua publicação.

§ 2o As funções de confiança exercidas por pessoas não integrantes de tabela permanente do órgão
ou entidade onde têm exercício ficam transformadas em cargos em comissão, e mantidas enquanto não for
implantado o plano de cargos dos órgãos ou entidades na forma da lei.

§ 3o As Funções de Assessoramento Superior - FAS, exercidas por servidor integrante de quadro ou

tabela de pessoal, ficam extintas na data da vigência desta Lei.

§ 4o (VETADO).

§ 5o O regime jurídico desta Lei é extensivo aos serventuários da Justiça, remunerados com recursos
da União, no que couber.

§ 6o Os empregos dos servidores estrangeiros com estabilidade no serviço público, enquanto não
adquirirem a nacionalidade brasileira, passarão a integrar tabela em extinção, do respectivo órgão ou
entidade, sem prejuízo dos direitos inerentes aos planos de carreira aos quais se encontrem vinculados os
empregos.

§ 7o Os servidores públicos de que trata o caput deste artigo, não amparados pelo art. 19 do Ato das
Disposições Constitucionais Transitórias, poderão, no interesse da Administração e conforme critérios
estabelecidos em regulamento, ser exonerados mediante indenização de um mês de remuneração por ano
de efetivo exercício no serviço público federal. (Incluído pela Lei nº 9.527, de 10.12.97)

§ 8o Para fins de incidência do imposto de renda na fonte e na declaração de rendimentos, serão

considerados como indenizações isentas os pagamentos efetuados a título de indenização prevista no
parágrafo anterior. (Incluído pela Lei nº 9.527, de 10.12.

§ 9o Os cargos vagos em decorrência da aplicação do disposto no § 7 o poderão ser extintos

pelo Poder Executivo quando considerados desnecessários. (Incluído pela Lei nº 9.527, de 10.12.97)

− 3 – contratados, nos termos do art. 37, IX, da CF, sob vínculo trabalhista, para atender
 necessidade temporária de excepcional interesse público, sob regime jurídico específico da Lei
8.745/93.

C – Particulares em colaboração com a Administração.

É composta de agentes que, sem perderem sua qualidade de particulares, exercem função pública,
ainda que às vezes apenas em caráter transitório (episódico), como exemplos:

− REQUISITADOS para prestação de atividade pública, quais os jurados, membros de Mesa

receptora ou apuradora de votos quando das eleições, recrutados para o serviço militar
obrigatório etc. Exercem mumus público.

− Os que assumem a gestão da coisa pública como “gestores de negócios públicos”, perante
situações anômalas, para acudir necessidades públicas prementes.

− CONTRATADOS POR LOCAÇÃO CIVIL DE SERVIÇOS (como, por exemplo, advogado ilustre
contratado para sustentação oral perante Tribunais).

− CONCESSIONÁRIOS E PERMISSIONÁRIOS DE SERVIÇOS PÚBLICOS, bem como os

DELEGADOS DE FUNÇÃO OU OFÍCIO PÚBLICO, quais os titulares de serventias da Justiça
não oficializadas (caso dos notários, art. 236, CF), e outros sujeitos que praticam, com o
reconhecimento do Poder Público, certos atos dotados de força jurídica oficial, como ocorre
com os diretores de Faculdades particulares reconhecidas.

4. PRINCÍPIOS BÁSICOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA.

1 - Princípio da Legalidade

É princípio basilar do Direito Administrativo. É consagração da ideia de que a Administração Pública

só pode ser exercida na conformidade da lei e que, de conseguinte, a atividade administrativa é sublegal,
infralegal, consistente na expedição de comandos complementares à lei.

A Administração Pública submete-se à Lei. Enquanto o particular é livre para fazer o que a lei não
proíbe, a Administração só pode fazer o que for permitido por Lei.

É resultado e característica específica do Estado de Direito.

A norma geral, abstrata e impessoal, editada pelo Poder Legislativo – que representa o corpo social
– garante que a atuação do Executivo seja a concretização da vontade geral.

A Administração deve obedecer, cumprir e por em prática as leis.

No Brasil atribui-se ao princípio da legalidade uma compostura muito estrita e rigorosa, não
deixando margem para que o Executivo se evada de seus grilhões.

Assim, regulamentos independentes, autônomos ou autorizados são incompatíveis com o Direito

Brasileiro.
 Limitação do princípio da legalidade – hipóteses: Medidas Provisórias; Decretação de estado
de sítio e de estado de defesa.

2 - Princípios da Supremacia do Interesse Público sobre o Particular

É princípio geral de Direito em qualquer sociedade (não específico do Estado de Direito, como o “da
legalidade”). Também chamado princípio da finalidade pública.

A Administração representa o interesse público.

O princípio está presente tanto no momento da elaboração da lei quanto no momento da sua
execução em concreto pela Administração Pública. Inspira o legislador e vincula a autoridade
administrativa em toda sua atuação.

A supremacia expressa-se na possibilidade da Administração constituir terceiros em obrigações

mediante atos unilaterais. Tais atos são imperativos, trazendo consigo a decorrente exigibilidade. Algumas
vezes ensejam ainda que a própria Administração possa, por si mesma executar a pretensão trazida no ato,
sem necessidade de recorrer previamente às vias judiciais para obtê-la. É a chamada auto-executoriedade
dos atos administrativos, que acontece nas seguintes hipóteses: a - quando a lei expressamente preveja
esse comportamento; b - quando for urgente a providência e existir risco de perecimento do interesse
público se não for adotada).

Também é consequência desse princípio a possibilidade de revogar os próprios atos ou o dever de

anular atos inválidos que haja praticado (autotutela).

Porém, a administração não age em nome próprio, estando, por lei, adstrita ao cumprimento de
certas finalidades, sendo-lhe obrigatório (dever-poder) objetiva-las para colimar o interesse de outrem: a
coletividade. Exerce, portanto, função.

Esse princípio está ligado ao da indisponibilidade do interesse público que, sendo interesses
qualificados como próprios da coletividade, não se encontram à livre disposição de quem quer que seja, por
inapropriáveis. As pessoas administrativas não têm portanto disponibilidade sobre os interesses públicos
confiados à sua guarda e realização. O interesse público é irrenunciável pela autoridade administrativa.

Daí dizer-se que os poderes administrativos têm caráter de poder-dever; são poderes que ela não
pode deixar de exercer, sob pena de omissão.

O interesse público almejado é o primário, sendo este o pertinente à sociedade como um todo, só
ele podendo ser validamente objetivado. O interesse secundário é aquele que atina somente ao aparelho
estatal enquanto entidade personalizada, e que por isso pode lhe ser referido e nele encarnar-se pelo
simples fato de pessoa, mas que só pode ser validamente perseguido pelo Estado quando coincidente com
o interesse público primário.

Se uma autoridade usar os poderes administrativos objetivando interesse pessoal, estará se

desviando da finalidade pública, ocorrendo vício de desvio de poder ou desvio de finalidade pública.

3 – Princípio da Finalidade
 Encontra-se na própria consagração do princípio da legalidade, sendo o da finalidade mais do que
decorrência do princípio da legalidade, mas é inerente a este, correspondendo à aplicação da lei tal qual é;
ou seja, na conformidade da sua razão de ser, do objetivo em vista do qual foi editada. Daí que atos que
atentem ao fim legal desatendem a própria lei, sendo, portanto, nulos.

Isso porque, por força desse princípio, a Administração deve alvejar sempre a finalidade normativa.

O princípio da finalidade é reconhecido como princípio autônomo pela necessidade de alertarem

contra o risco de exegeses toscas, demasiadamente superficiais ou mesmo ritualísticas das leis.

É na finalidade da lei que reside o critério norteador de sua correta aplicação.

A Administração cinge-se à finalidade própria de todas as leis, que é o interesse público, mas
também à finalidade específica da lei que esteja dando execução. Assim, há desvio de poder e, em
consequência, nulidade do ato, por violação da finalidade legal, tanto nos casos em que a atividade
administrativa é estranha a qualquer finalidade pública quanto naqueles em que o fim perseguido, se bem
que de interesse público, não é o fim preciso que a lei assinalava para tal ato.

FCC – Abuso de poder: Ocorre quando a autoridade, embora competente para praticar o ato,
ultrapassa os limites de suas atribuições ou se desvia das suas finalidades administrativas.

O excesso de poder ocorre quando a autoridade, embora competente para praticar o ato, vai além
do permitido e exorbita no uso das suas faculdades administrativas.

O abuso de poder pode ocorrer nas formas comissiva ou omissiva.

FCC - 2005 - TRE-MG - Técnico Judiciário - Especialidade - Artes Gráficas

Tendo em vista os requisitos do ato administrativo, é correto afirmar que:

a) A inexistência da forma não implica a inexistência do ato administrativo, por não ser substancial.

b) No Direito Privado, a liberdade da forma do ato jurídico é regra; no Direito Público, é

exceção. (CERTA)

c) Em nenhuma hipótese, é admitido um ato administrativo não escrito por ser seu revestimento
exteriorizador.

d) Na licitação, a forma é o conjunto de operações para a sua perfeição, enquanto o procedimento é a

cobertura material do ato.

e) A revogação ou modificação do ato administrativo não necessita obedecer à mesma forma do ato
originário.

4 – Princípio da Razoabilidade

Bandeira de Mello - No exercício de discrição, a Administração tem de obedecer a critérios

aceitáveis do ponto de vista racional, em sintonia com o senso normal de pessoas equilibradas e respeitosa
das finalidades que presidiram a outorga da competência exercida.

Então, as condutas desarrazoadas, bizarras, incoerentes ou praticadas com desconsideração às

situações e circunstancias que seriam atendidas por quem tivesse atributos normais de prudência, sensatez
e disposição de acatamento às finalidades da lei atributiva da discrição manejada, serão, além de
inconvenientes, ilegítimas (e portanto invalidáveis) e, por ser violadora do princípio da finalidade, anulável
pelo Poder Judiciário, a requerimento do interessado.

Não quer dizer que a correção judicial invada o “mérito” do ato administrativo. Tal não ocorre porque
a “liberdade” conferida na discrição é liberdade dentro da lei. Uma providência desarrazoada não pode ser
havida como comportada pela lei. Logo, é ilegal: é desbordante dos limites nela admitidos.

O fato de a lei conferir ao administrador certa liberdade significa que lhe deferiu o encargo de adotar, ante a
diversidade de situações, a providencia mais adequada a cada qual delas.

A outorga de discricionariedade administrativa, visa evitar a prévia adoção em lei de uma solução
rígida, única, sendo através dela que se busca obtenção da medida ideal, que atenda à finalidade da lei.

Di Pietro – Para Di Pietro, o princípio da proporcionalidade constitui um dos aspectos contidos no

princípio da razoabilidade.

5 – Princípio da Proporcionalidade

Bandeira de Mello - As competências administrativas só podem ser validamente exercidas na

extensão e intensidade proporcionais ao que seja realmente demandado para cumprimento da finalidade de
interesse público.

Os atos que ultrapassam o necessário para alcançar o objetivo que justifica o uso da competência
ficam maculados de ilegalidade.

Sua violação ocorre quando a Administração restringe situação jurídica dos administrados além do
que caberia, imprimindo às medidas tomadas uma intensidade ou extensão supérfluas, prescindendas,
oque ressalta a ilegalidade de sua conduta.

Logo, o plus, o excesso acaso existente, não milita em favor de ninguém. Desse modo, medidas
desproporcionais exibem inadequação ao escopo legal. Ora, uma inadequação à finalidade da lei é uma
inadequação à própria lei. Donde, atos desproporcionais são ilegais e, portanto, fulmináveis pelo Poder
Judiciário que, sendo provocado, deverá invalidá-los quando impossível anular unicamente o excesso
detectado.

6 – Princípio da Motivação.

Bandeira de Mello - Dever da Administração de justificar seus atos, apontando-lhes os

fundamentos de direito e de fato, assim como a correlação lógica entre eventos e situações que deu por
existentes e a providência tomada.

Regra geral, a motivação deve ser prévia ou contemporânea à expedição do ato.

Nos atos vinculados, quando há aplicação quase automática das leis, a simples menção do fato e
regra de direito aplicada pode ser suficiente, por estar implícita a motivação. Assim, nos atos vinculados o
que mais importa é haver ocorrido o motivo perante o qual o comportamento era obrigatório, passando para
segundo plano a questão da motivação. Assim, se o ato não houver sido motivado, mas for possível
demonstrar ulteriormente, de maneira indisputavelmente objetiva e para além de qualquer dúvida, que o
motivo exigente do ato preexista, dever-se-á considerar sanado o vício do ato.
 Todavia, quando exista discricionariedade ou em que a prática do ato vinculado depende de aturada
apreciação e sopesamento dos fatos e das regras jurídicas em causa, é imprescindível a motivação
detalhada.

Di Pietro – a obrigatoriedade da motivação alcança os atos todos os atos, vinvulados ou

discricionários, pois se trata de formalidade necessária para permitir o controle de legalidade dos atos
administrativos (cita a pacificação desse entendimento na doutrina e jurisprudência).

Bandeira de Mello - O princípio da motivação é reclamado quer como afirmação do direito público
dos cidadãos ao esclarecimento do “porquê” das ações de quem gere negócios que lhes dizem respeito por
serem titulares últimos do poder, quer como direito individual a não se assujeitarem a decisões arbitrárias,
pois só têm que se conformar às que forem ajustadas às leis.

Di Pietro – A motivação, em regra, não exige formas específicas, podendo ser ou não
concomitante com o ato, além de ser feita, muitas vezes, por órgão diverso daquele que proferiu a decisão.
Frequentemente, a motivação consta de pareceres, informações, laudos, relatórios, feitos por outros órgãos,
sendo apenas indicados como fundamento da decisão. Nesse caso, eles constituem a motivação do ato,
dele sendo parte integrante.

7 – Princípio da Impessoalidade

Bandeira de Mello – A Administração tem que tratar a todos os administrados sem discriminações,
benéficas ou detrimentosas. O princípio em causa não é senão o próprio princípio da igualdade ou
isonomia.

Di Pietro – A definição acima seria o primeiro sentido do significado desse princípio.

No segundo sentido, seria o de que os atos e provimentos administrativos são imputáveis não ao
funcionário que os pratica, mas ao órgão ou entidade administrativa da Administração Pública, de sorte que
ele é autor institucional do ato. É o órgão que formalmente manifesta a vontade estatal.

Aplicação desse princípio encontra-se em matéria de exercício de fato, quando se reconhece

validade aos atos praticados por funcionário irregularmente investido no cargo ou função, sob fundamento
de que os atos são do órgão e não do agente público.

8 – Princípio da Publicidade

A Administração deve manter plena transparência de seus atos.

O sigilo, na esfera administrativa, só se admite quando imprescindível à segurança da Sociedade e

do Estado (art. 5º, XXXIII, CF).

9 – Princípios do Devido Processo Legal e da Ampla Defesa

Exigência de um processo formal regular para que sejam atingidas a liberdade e a propriedade de
quem quer que seja e a necessidade de que a Administração, antes de tomar decisões gravosas a um dado
sujeito, ofereça-lhe oportunidade de contraditório e de ampla defesa, no que se inclui o direito de recorrer
das decisões tomadas.

Quando a urgência demande postergação provisória do contraditório e ampla defesa, a

Administração, de regra, não poderá por si mesma tomar as providências constritivas, pois deverá recorre
ao Judiciário, demandando que as determine liminarmente. A ação imediata da própria Administração sem
as referidas cautelas será permitida quando o tempo a ser consumido na busca da via judicial inviabilizar a
proteção do bem jurídico a ser protegido.

10 – Princípio da Moralidade Administrativa

Bandeira de Mello - A Administração e seus agentes têm de atuar na conformidade de princípios

éticos. Sua violação configura ilicitude que sujeita a conduta viciada a invalidação.

LEALDADE E BOA-FÉ – a Administração haverá de proceder em relação aos administrados com

sinceridade e lhaneza, sendo-lhe interdito qualquer comportamento astucioso, eivado de malícia, produzido
de maneira a confundir, dificultar ou minimizar o exercício de direitos por parte dos cidadãos.

Atos de improbidade violam o princípio da moralidade administrativa.

Di Pietro – Mesmo os comportamentos ofensivos da moral comum implicam ofensa ao princípio da

moralidade administrativa.

Deve ser observado o princípio não só pelo administrador, mas também pelos particulares que se
relacionam com a Administração Pública. São frequentes, em matéria de licitação, os conluios entre
licitantes, a caracterizar ofensa ao princípio da moralidade.

Embora não se confunda com o princípio da legalidade, a moralidade administrativa produz efeitos
jurídicos, porque acarreta a invalidade do ato, que pode ser decretado pela Administração ou pelo Judiciário.

11 – Princípio do Controle Judicial dos atos Administrativos

No Direito brasileiro há unidade de jurisdição. Nenhuma contenda sobre direitos pode ser excluída
da apreciação do Poder Judiciário.

Assim, o Poder Judiciário tanto anulará atos inválidos, como imporá à Administração os
comportamentos a que esteja de direito obrigada, como proferirá e imporá as condenações pecuniárias
cabíveis.

12 – Princípio da responsabilidade do Estado por atos administrativos.

A responsabilidade do Estado aplica-se indistintamente a quaisquer das funções públicas, não

sendo restrita a danos por atos administrativos.

Cabe responsabilização estatal inclusive nos casos que inexista dolo ou culpa (responsabilidade
objetiva do Estado). A responsabilidade é, em regra, objetiva, sendo subjetiva quando o Estado, devendo
legalmente agir para evitar o dano e, podendo fazê-lo, não o fez ou não o fez tempestivamente ou
eficientemente.

Os mesmos critérios de responsabilidade estatal são aplicados às pessoas de Direito Privado

prestadoras de serviço público.

13 – Princípio da Eficiência

Bandeira de Mello - É faceta do princípio do Direito italiano da “boa administração”.

Hely Lopes Meirelles – É o que se impõe a todo agente público de realizar suas atribuições com
presteza, perfeição e rendimento funcional. Não se contenta em que a função seja desempenhada apenas
com legalidade, exigindo resultados positivos para o serviço público e satisfatório atendimento das
necessidades da comunidade e de seus membros.

Di Pietro – O princípio da eficiência apresenta, na realidade, dois aspectos: pode ser considerado
em relação ao modo de atuação do agente público, do qual se espera o melhor desempenho possível de
suas atribuições, para lograr os melhores resultados; e em relação ao modo de organizar, estruturar,
disciplinar a Administração Pública, também com o mesmo objetivo de alcançar melhores resultados na
prestação do serviço público.

É princípio que se soma aos demais, não podendo sobrepor-se a nenhum deles, especialmente ao
da legalidade, sob pena de sério risco à segurança jurídica.

14 – Princípio da Segurança Jurídica

Enquadra-se entre os princípios gerais de Direito.

O Direito propõe-se a ensejar uma certa estabilidade, um mínimo de certeza na regência da vida
social.

A ordem jurídica corresponde a um quadro normativo proposto precisamente para que as pessoas
possam ser orientar, sabendo de antemão o que devem ou o que podem fazer, tendo em vista ulteriores
consequências imputáveis a seus atos.

15 – Princípio da presunção de legitimidade ou de veracidade (15só a Di Pietro

fala)

Alguns chamam de presunção de legalidade.

Abrange dois aspectos: de um lado, presunção de verdade, que diz respeito à certeza dos fatos; de
outro lado, a presunção de legalidade, pois, se a Administração Pública se submete à lei, presume-se, até
prova em contrário, que todos os seus atos sejam verdadeiros e praticados com observância das normas
legais.

É presunção relativa (juris tantum) que, como tal, admite prova em contrário. O efeito de tal
presunção é inverter o ônus da prova.

16 – Especialidade

Decorre, dentre outros, do princípio da legalidade e da indisponibilidade do interesse público. Diz

respeito à ideia de descentralização administrativa.

É normalmente referido às autarquias, mas não há razão para negar sua aplicação às demais
pessoas jurídicas, instituídas por lei, para integrarem a Administração Indireta.

17 – Controle ou tutela

Para assegurar que as entidades da Administração Indireta observem o princípio da especialidade.

Em consonância com o qual a Administração Pública Direta fiscaliza as atividades dos entes da
Administração indireta, com o objetivo de garantir a observância de suas finalidades institucionais.
 18 – Autotutela

Pela tutela, a administração controle outra pessoa jurídica por ela mesma constituída; já pela
autotutela, o controle se exerce sobre seus próprios atos, com a possibilidade de anular os ilegais e revogar
os inconvenientes e inoportuno, independentemente de recurso ao Judiciário.

É princípio consagrado pelas súmulas 346 e 473, do STF.

Também se fala em autotutela quando, por meio de medidas de polícia administrativa, impede
quaisquer atos que ponham em risco a conservação dos bens que integram seu patrimônio, sem
necessidade de título fornecido pelo Judiciário.

19 – Hierarquia

Os órgãos da Administração Pública são estruturados de tal forma que se cria uma relação de
coordenação e subordinação entre uns e outros, cada qual com atribuições definidas em lei.

Esse princípio só existe em relação às atividades administrativas, não em relação às legislativas e

judiciais.

Dele decorrem uma série de prerrogativas para a Administração Pública: a de rever atos dos
subordinados; a de delegar e avocar atribuições, a de punir. Para o subordinado surge o dever de
obediência.

Com as instituição da súmula vinculante, foi estabelecida uma subordinação hierárquica dos órgãos
do judiciário ao Supremo Tribunal Federal, pois se uma decisão judicial contrariar súmula ou aplicá-la
indevidamente, o STF poderá cassá-la se acolher a reclamação a ele dirigida, e determinar que outra seja
proferida.

20 – Continuidade do serviço público

Entende-se que o serviço público, sendo a forma pela qual o Estado desempenha funções
essenciais ou necessárias à coletividade, não pode parar.

Consequências:

Necessidade de institutos como a suplência, a delegação e a substituição para preencher as

funções públicas temporariamente vagas.

Faculdade que se reconhece à Administração de utilizar os equipamentos e instalações da empresa

que com ela contrata, para assegurar a continuidade do serviço.

A possibilidade de encampação da concessão de serviço público.

Não possibilidade de quem contrata com a Administração de invocar a exceptio non adimpleti
contractus nos contratos que tenham por objetivo a execução de serviço público.
 5. PODERES ADMINISTRATIVOS.

O vocábulo poder, aqui, não deve ser entendido como uma faculdade da Administração, mas trata-
se na verdade de um poder-dever, já que reconhecido ao poder público para que o exerça em benefício da
coletividade; os podere são irrenunciáveis.

“PODER DISCRICIONÁRIO E VINCULADO”

Não existem como poderes autônomos; a discricionariedade e a vinculação são, quando muito,
atributos de outros poderes ou competências da Administração.

O chamado “poder vinculado” encerra ideia de restrição; a discricionariedade tem inserida em seu
bojo a ideia de prerrogativa, mas ainda não sendo poderes autônomos.

Ocorre que várias competências exercidas pela Administração com base nos poderes regulamentar,
disciplinar, de polícia, serão vinculados ou discricionários, dependendo da liberdade, deixada ou não, pelo
legislador à Administração.

PODER REGULAMENTAR (ou normativo)

Os atos pelos quais a Administração exerce seu poder normativo têm em comum com a lei o fato de
emanarem normas, ou seja, atos com efeitos gerais e abstratos.

Atos normativos originários: emanados de um órgão estatal em virtude de competência própria,

outorgada imediata e diretamente pela Constituição, para edição de regras instituidoras de direito novo;
compreende os atos emanados do Legislativo. Não diferem dos regulamentos ou de certas sentenças por
sua natureza normativa, mas por sua originariedade com que instauram situações jurídicas novas, pondo o
direito e, ao mesmo tempo, os limites de sua vigência e eficácia.

Atos normativos derivados: têm por objetivo a explicitação ou especificação de um conteúdo

normativo preexistente, visando à sua execução no plano da práxis; o ato normativo derivado, por
excelência, é o regulamento.

Insere-se, portanto, o poder regulamentar (ou normativo) como uma das formas pelas quais se
expressa a função normativa do Poder Executivo. Pode ser definido como o que cabe ao Chefe do
Executivo de editar normas complementares à lei, para sua fiel execução.

Regulamento executivo: complementa a lei; contém normas para a fiel execução da lei (art. 84, IV,
CF); ele não pode estabelecer normas contra legem ou ultra legem. Ele não pode inovar na ordem jurídica,
criando direitos, obrigações, proibições, medidas punitivas, até porque ninguém é obrigado a fazer ou deixar
de fazer alguma coisa senão em virtude de lei; ele tem que se limitar a estabelecer normas sobre a forma
como a lei vai ser cumprida pela Administração.

Regulamento autônomo (ou independente): inova na ordem jurídica, porque estabelece normas
sobre matérias não disciplinadas em lei; ele não complementa nem desenvolve nenhuma lei prévia. No
direito brasileiro, com a CF de 1988, praticamente não existe espaço para os regulamentos autônomos, a
não ser a partir da EC 32/2001. Sobre isso:

FCC - 2009 - DPE-SP - Defensor Público

 Em relação aos poderes administrativos, assinale a alternativa que apresenta ordem de
ideias verdadeira.

• c) Normas gerais e abstratas editadas pela Administração Pública de forma independente ou

autônoma em relação a regras gerais não são admitidas no Direito Administrativo brasileiro,
ressalvadas situações excepcionais previstas necessariamente na Constituição Federal de 1988.

' Nem mesmo regulamentos autônomos em matérias de organização administrativa existem no

direito brasileiro, senão vejamos:

CF, Art.61, […]

§ 1º - São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que:
[...]
II - disponham sobre
[...]:
e) criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública

Única hipótese constitucional para o regulamento autônomo:

Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República:
[...]
VI – dispor, mediante decreto, sobre: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 32, de
2001)
a) organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar
aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos (limita-se à
organização e funcionamento, pois a criação e extinção continua a depender de lei).
b) extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos (esta não é função regulamentar,
mas ato de efeitos concretos, porque a competência do Presidente da República se limitará a
extinguir cargos ou funções, quando vagos, e não estabelecer normas quanto à matéria).
Portanto, no direito brasileiro, só existe o regulamento executivo (ou de execução),
hierarquicamente subordinado a uma lei prévia, sendo ato de competência privativa do Chefe
do Poder Executivo.

Agências reguladoras: são órgãos criados por lei que exercem função normativa,
porém dentro dos limites do princípio da legalidade. ESAF (2004): Uma importante
característica das agências reguladoras é a amplitude de seus poderes, entre os quais é
inquestionavelmente admitido o poder normativo, que consiste em editar comandos para o
setor regulado, complementando os comandos legais existentes.

Além do decreto regulamentar (baixado pelo Chefe do Executivo), o poder normativo da

Administração ainda se expressa por meio de resoluções, portarias, deliberações,
instruções, editadas por autoridades que não o Chefe do Executivo. Há, ainda, os
regimentos, pelos quais os órgãos colegiados estabelecem normas sobre o seu
funcionamento interno.

Todos esses atos estabelecem normas que têm alcance limitado ao âmbito de atuação
do órgão expedidor. Não têm o mesmo alcance nem a mesma natureza que os regulamentos
baixados pelo Chefe do Executivo.
 Em todas essas hipóteses, o ato normativo não pode contrariar a lei, nem criar direitos,
impor obrigações, proibições, penalidades que nela não estejam previstos, sob pena de ofensa
ao princípio da legalidade. O Congresso Nacional dispõe de poder de controle sobre os atos
normativos do Poder Executivo, podendo sustar os que exorbitem do poder regulamentar (art.
49, V) e o controle de constitucionalidade exercido pelo STF, abrange não só lei como também
ato normativo federal ou estadual (ou seja, abrange qualquer ati normativo baixado por
órgãos administrativos).

PODER DISCIPLINAR

É o que cabe à Administração Pública para apura infrações e aplicar penalidades aos servidores
públicos e demais pessoas sujeitas à disciplina administrativa; é o caso dos estudantes de uma escola
pública.

Não abrange sanções impostas a particulares não sujeitos à disciplina interna da Administração,
porque, nesse caso, as medidas punitivas encontram seu fundamento no poder de polícia do Estado.

No que diz respeito aos servidores públicos, o poder disciplinar é uma decorrência da hierarquia;
mesmo no Poder Judiciário e no Ministério Público, onde não há hierarquia quanto ao exercício de suas
funções institucionais, ela existe quanto ao aspecto funcional da relação de trabalho, ficando seus membros
sujeitos à disciplina interna da instituição.

O poder disciplinar é discricionário, o que deve ser entendido em seus devidos termos. A
Administração não tem liberdade de escolha entre punir e não punir, pois, tendo conhecimento da falta
praticada por servidor, tem necessariamente que instaurar o procedimento adequado para sua apuração e,
se for o caso, aplicar a pena cabível.

A discricionariedade existe, limitadamente, nos procedimentos previstos para apuração da falta,

uma vez que Estatutos funcionais não estabelecem regras rígidas como as que se impõem na esfera
criminal.

A lei costuma dar à Administração o poder de levar em consideração, na escolha da pena, a

natureza e a gravidade da infração e o danos que dela provierem para o serviço público.

Discricionariedade existe também com relação a certas infrações que a lei não define; é o caso do
“procedimento irregular” e da “ineficiência no serviço”, puníveis com pena de demissão, e da “falta grave”,
punível com suspensão; são expressões imprecisas, de modo que a lei deixou à Administração a
possibilidade de enquadrar os casos concretos em uma ou outra dessas infrações.

ESAF - 2004 - CGU - Analista de Finanças e Controle - Comum a todos - Prova 2

O mérito administrativo, na atuação do administrador público, cujo controle jurisdicional sofre restrições,
condiz em particular com o exercício regular do seu poder

• d) discricionário (certa)

FCC - 2007 - TRF-4R - Analista Judiciário - Área Judiciária - Execução de Mandados

 As autoridades administrativas detêm poderes que são necessários para o exercício da função
administrativa do Estado. Estes poderes, chamados "poderes administrativos" e que são inerentes à
Administração Pública, podem ser vinculados ou discricionários. Em relação a estes últimos, é correto
afirmar que

• a) são poderes arbitrários concedidos ao administrador para o exercício pleno de suas funções.

• b) o administrador tem ampla liberdade para a sua prática, não estando sujeito a qualquer limite.

• c) estão sujeitos a certos limites, impostos pelo ordenamento jurídico, tais como competência,
finalidade e forma. (CERTA)

• d) a sua edição está condicionada aos dados constantes da norma que os autoriza, devendo ser praticado
com estrita observância à referida norma.

• e) a única restrição que se impõe à sua edição é a competência da autoridade que expede o ato.

CESPE - 2007 - TSE - Técnico Judiciário - Área Administrativa - A destituição de servidor público ocupante
de cargo comissionado que conta com quatro anos de efetivo exercício constitui

• a) exercício de poder disciplinar. (certa)

PODERER HIERÁRQUICO

Relação de coordenação e subordinação entre os vários órgãos que integram a Administração

Pública.

A organização hierárquica não corresponde a atribuição exclusiva do Poder Executivo.

Da organização administrativas decorrem para a Administração diversos poderes:

− O de editar atos normativos, com objetivo de ordenar a atuação de órgãos subordinados;

trata-se de atos normativos de efeitos apenas internos e, por isso, inconfundíveis com
regulamentos; são apenas e tão somente decorrentes da relação hierárquica, razão pela qual
não obrigam pessoas a ela estranhas.

− O de dar ordens aos subordinados, que implica o dever de obediência, para estes últimos,
salvo para ordens manifestamente ilegais.

− O de controlar a atividade dos órgãos inferiores, para verificar a legalidade de seus atos e o
cumprimento de suas obrigações, podendo anular os atos ilegais ou revogar os inconvenientes
ou inoportunos, seja de ofício, seja mediante provocação do interessado, por meio de recursos
hierárquicos.

− O de aplicar sanções em caso de infrações disciplinares

 − o de avocar atribuições, desde que estas não sejam da competência exclusiva do órgão
subordinado.

− O de delegar atribuições que não lhe sejam privativas.

CESPE - 2007 - TSE - Técnico Judiciário - Área Administrativa

Um servidor do Tribunal Superior Eleitoral (TSE) determinou a seus subordinados que eles deveriam tomar
mais cuidado com o horário e que atrasos superiores a dez minutos não seriam tolerados. Tal determinação
constitui exercício de

• a) poder disciplinar.

• b) poder hierárquico. (certa)

• c) poder de polícia.

• d) poder regulamentar.

A relação hierárquica é acessória da organização administrativa. Pode haver distribuição de

competências dentro da organização administrativa, excluindo-se a relação hierárquica com relação a
determinadas atividades.

Nos poderes Judiciário e Legislativo não existe hierarquia no sentido de relação de

coordenação e subordinação.

FCC - 2007 - TRF-3R - Analista Judiciário - Área Judiciária

Em tema de Poderes Administrativos, considere:

I. O poder discricionário é sempre relativo e parcial, porque, quanto à competência, à forma

e à finalidade do auto, a autoridade está subordinada ao que a lei dispõe, como para
qualquer ato vinculado. (certa)

II. A punição decorrente do poder disciplinar da administração e a criminal têm fundamentos idênticos,
com também idênticas a natureza das penas, pois a diferença não é de substância, mas de grau.

III. O poder regulamentar é a faculdade de que dispõe os chefes de executivo de explicar a

lei para sua correta execução, ou de expedir decretos autônomos sobre matéria de sua
competência ainda não disciplinada por lei. (certa)

IV. Poder hierárquico é o que dispõe o Executivo para distribuir e escalonar funções de seus
órgãos, ordenar e rever a atuação de seus agentes, estabelecendo a relação de
subordinação entre os servidores do seu quadro de pessoal. (certa)

V. O ato administrativo decorrente do poder de polícia não fica sujeito a invalidação pelo Poder
Judiciário, sujeitando-se apenas a revisão pela própria administração, em razão da sua autonomia,
ainda que praticado com desvio de poder.

FCC - 2006 - TRT-20R - Analista Judiciário - Área Judiciária

Dentre outras, é peculiaridade marcante do poder disciplinar sua

a) diferenciação com o poder punitivo do Estado, realizado através da Justiça Penal. (certa)

•
FCC - 2003 - TRE-AM - Técnico Judiciário - Área Administrativa

Em matéria de poderes da Administração Pública:

I. A eventual inobservância, pelo agente público de qualquer dever inerente ao exercício da atividade
administrativa gera para o Poder Público, após regular procedimento, o poder-dever de aplicar-lhe sanções.

II. A capacidade atribuída ao administrador para distribuir funções e organizar as atividades administrativas,
ou seja, o mero fracionamento organizado de atribuições no âmbito do Poder Público.
I e II, respectivamente, dizem respeito aos poderes

c) disciplinar e hierárquico. (certa)

PODER DE POLÍCIA (os autores dedicam capítulos inteiros sobre o assunto)

Di Pietro – Dois aspectos aspectos que caracterizam o regime jurídico-administrativo são

resumidos nos vocábulos prerrogativas e sujeições, as primeiras concedidas à Administração, para
oferecer-lhe meios para assegurar o exercício de suas atividades, e as segundas como limites opostos à
atuação administrativa em benefício dos direitos dos cidadãos. Praticamente todo o direito administrativo
cuida de temas em que se colocam em tensão dois aspectos opostos: autoridade da Administração Pública
e a liberdade individual.

De um lado, o cidadão quer exercer plenamente os seus direitos; de outro, a Administração tem por
incumbência condicionar o exercício daqueles direitos ao bem-estar coletivo, e ela o faz usando seu poder
de polícia. Não existe incompatibilidade entre os direitos individuais e os limites a eles opostos pelo poder
de polícia do Estado porque a ideia de limite surge do próprio conceito de direito subjetivo: tudo aquilo que é
juridicamente garantido é também juridicamente limitado.

O poder de polícia é limitação à liberdade individual mas tem por fim assegurar esta própria
liberdade e os direitos essenciais ao homem.

Bandeira de Mello – Não se deve confundir liberdade e propriedade com direito de liberdade e
direito de propriedade. Estes últimos são expressões daquelas, porém tal como admitidas em um dado
sistema normativo. Rigorosamente falando, não há limitações administrativas ao direito de liberdade e ao
direito de propriedade, uma vez que estas simplesmente integram o desenho do próprio perfil do direito.

Há, isto sim, limitações à liberdade e à propriedade.

Di Pietro – O poder de polícia reparte-se entre Legislativo e Executivo.

Quando se diz que o poder de polícia é a faculdade de limitar o exercício de direitos individuais,
está-se pressupondo que essa limitação seja prevista em lei.

O Poder Legislativo, no exercício do poder de polícia que incumbe ao Estado, cria, por lei, as
chamadas limitações administrativas ao exercício das liberdades públicas.

A Administração Pública, no exercício da parcela que lhe é outorgada do mesmo pode (de polícia),
regulamenta as leis e controla a sua aplicação, preventivamente (por meio de ordens, notificações,
licenças, autorizações) ou repressivamente (mediante imposição de medidas coercitivas).
 CONCEITO

Di Pietro – Pelo conceito moderno, adotado no direito brasileiro, o poder de polícia é a atividade
do Estado consistente em limitar o exercício dos direitos individuais em benefício do interesse
público.

Bandeira de Mello (obs.: foi citado pela Di Pietro) - Em sentido amplo, poder de polícia é a
atividade estatal de condicionar a liberdade e a propriedade ajustando-as aos interesses coletivos.
Tomada neste sentido amplo, abrange tanto atos do Legislativo quanto do Executivo.

Em sentido restrito, relaciona-se unicamente com as intervenções, quer gerais e abstratas, como os
regulamentos, quer concretas e específicas (como as autorizações, as licenças, as injunções), do Poder
Executivo destinadas a alcançar o mesmo fim de prevenir e obstar ao desenvolvimento de atividades
particulares contrastantes com os interesses sociais. Esta acepção mais limitada responde à noção de
polícia administrativa.

ESSÊNCIA DO PODER DE POLÍCIA (Bandeira de Mello)

Em geral, pelo poder de polícia pretende-se evitar um dano, caracterizando-se, assim, como um
poder negativo. Mas afirmar que o poder de polícia é negativo é excessivamente simplista.

Caracterizar o poder de polícia como positivo ou negativo depende do ângulo através do qual se
encara a questão. Com efeito, tanto faz dizer que através dele a Administração evita um dano, quanto que
por seu intermédio ela constrói uma unidade coletiva, sendo nesta última hipótese uma atividade positiva.

O poder de polícia tem, contudo, na quase totalidade dos casos, um sentido realmente negativo,
mas em acepção diversa da examinada. É negativo no sentido de que através dele o Poder Público, de
regra, não pretende uma atuação do particular, pretende uma abstenção. Por meio dele normalmente não
se exige nunca um fazer, mas um não fazer. Por isso mesmo, antes que afirmar o seu caráter negativo, no
sentido que usualmente se toma – o que é falso –, deve-se dizer que a utilidade pública é, no mais das
vezes, conseguida de modo indireto pelo poder de polícia, em contraposição à obtenção direta de tal
utilidade, obtida através de serviços públicos.

O poder de polícia corresponde à atividade estatal que não almeja outra coisa senão uma
abstenção dos particulares. Obtém-se uma utilidade por via oblíqua, isto é, por via de uma abstenção do
particular.

Há exceções. Exemplo: enquadram se na caracterização de leis de polícia as que imponham ao

proprietário a atuação em prol de ajustar o uso de sua propriedade à função social.

CARACTERÍSTICAS (Di Pietro)

São atributos do poder de polícia: a discricionariedade (nem sempre), a auto-executoriedade e a

coercibilidade, além do fato de corresponderem a uma atividade negativa (em geral, como alerta Bandeira
de Mello)

Discricionariedade – na maior parte das medidas de polícia ocorre discricionariedade, mas não
sempre. Há casos em que o poder de polícia será vinculado. O ato vinculado de poder de polícia mais
comum é o da licença. É vinculado porque a lei prevê os requisitos diante dos quais a Administração é
obrigada a conceder o alvará; é o caso da licença para dirigir veículos automotores, para exercer
determinadas profissões, para construir.

Já a autorização é ato discricionário, porque a lei consente que a Administração aprecie a situação
concreta e decida se deve ou não conceder a autorização, diante do interesse público em jogo; é o que
ocorre com a autorização para porte de arma, com a autorização para circulação de veículos com peso ou
altura excessivos, com a autorização para produção ou distribuição de material bélico.

Auto-executoriedade – é a possibilidade que tem a Administração de, com os próprios meios, pôr
em execução as suas decisões, sem precisar recorres previamente ao Poder Judiciário.

Alguns autores dividem em dois princípios: exigibilidade e executoriedade.

Pela exigibilidade a Administração se vale de meios indiretos de coação. Como exemplo a multa; ou
a impossibilidade de licenciamento do veículo enquanto não pagas as multas de trânsito.

Pela executoriedade (ou auto-executoriedade), a Administração compele materialmente o

administrado, usando meios diretos de coação. Por exemplo, ela dissolve uma reunião, apreende
mercadorias, interdita uma fábrica.

A auto-executoriedade não existe em todas as medidas de polícia. Para que a Administração Possa
se utilizar dessa faculdade, é necessário que a lei autorize expressamente (neste caso a medida deve ser
adotada em consonância com o procedimento legal, assegurando-se ao interessado o direito de defesa), ou
que se trate de medida urgente (neste caso a própria urgência da medida dispensa a observância de
procedimento especial, o que não autoriza a Administração a agir arbitrariamente ou a exceder-se no
emprego da força, sob pena de responsabilidade do Estado).

Em resumo, pode-se dizer que a exigibilidade está presente em todas as medidas de polícia, mas
não a executoriedade.

Coercibilidade – é indissociável da auto-executoriedade, pois o ato só é auto-executório porque

dotado de força coercitiva.

Obs.: atividade negativa: Di Pietro segue Bandeira de Mello.

LIMITES – o poder de polícia deve ser exercido nos limites traçados pela lei; só deve ser exercido
para atender ao interesse público (princípio da predominância do interesse público sobre o privado); a
autoridade que se afastar da finalidade pública incidirá em desvio de poder; a competência e o
procedimento devem observar as normas legais pertinentes; quanto ao objeto (meio de ação), aplica-se o
princípio da proporcionalidade dos meios aos fins: não deve o poder de polícia ir além do necessário para a
satisfação do interesse público que visa proteger.

Regras a serem observadas pela polícia administrativa:

Necessidade: a medida de polícia só deve ser adotada para evitar ameaça reais ou prováveis de
perturbações ao interesse público;

Proporcionalidade: relação necessária entre a limitação ao direito individual e o prejuízo a ser evitado;

Eficácia: a medida deve ser adequada para impedir o dano ao interesse público.
 MEIOS DE ATUAÇÃO (Di Pietro)

Considerado o poder de polícia em sentido amplo, isto é, abrangendo as atividades do Legislativo e

do Executivo, os meios que se utiliza o Estado para seu exercício são:

• atos normativos em geral, a saber: pela lei, criam-se as limitações administrativas ao exercício dos
direitos e das atividades individuais, estabelecendo-se normas gerais e abstratas dirigidas
indistintamente às pessoas que estejam em idêntica situação; disciplinando a aplicação da lei aos
casos concretos, pode o Executivo baixar decretos, resoluções portarias, instruções;

• atos administrativos e operações materiais de aplicação da lei ao caso concreto,

compreendendo medidas preventivas (fiscalização, vistoria, ordem, notificação, autorização,
licença), com o objetivo de adequar o comportamento individual à lei, e medidas repressivas
(dissolução de reunião, interdição de pessoa com doença contagiosa), com a finalidade de coagir o
infrator a cumprir a lei.

POLÍCIA ADMINISTRATIVA E POLÍCIA JUDICIÁRIA

Bandeira de Mello – Polícia administrativa se predispõe unicamente a impedir ou paralisar

atividades anti-sociais, e polícia judiciária preordena-se à responsabilização dos violadores da ordem
jurídica. A polícia administrativa rege-se pelas normas administrativas; a polícia judiciária rege-se na
conformidade da legislação processual penal.

Definição de polícia administrativa: atividade da Administração Pública, expressa em atos

normativos ou concretos, de condicionar, com fundamento em sua supremacia geral e na forma da lei, a
liberdade e a propriedade dos indivíduos, mediante ação ora fiscalizadora, ora preventiva, ora repressiva,
impondo coercitivamente aos particulares um dever de abstenção (não fazer) a fim de conformar-lhes os
comportamentos aos interesses sociais consagrados no sistema normativo.

Di Pietro – a diferenciação entre o caráter preventivo da polícia administrativa e o repressivo da

polícia judiciária não é absoluta, pois a polícia administrativa tanto pode agir preventivamente como
repressivamente, assim como a polícia judiciária pode agir das duas formas.

A polícia administrativa é regida pelo direito administrativo, incidindo sobre bens, direitos ou
atividades.

A polícia judiciária rege-se pelo direito processual penal, incidindo-se sobre pessoas.

A polícia judiciária é privativa de corporações especiais (polícia civil E militar). Enquanto a polícia
administrativa se reparte em diversos órgãos da Administração, incluindo, além da própria polícia militar, os
vários órgãos de fiscalização aos quais a lei atribua esse mister, como os que atuam nas áreas da saúde,
educação, trabalho, previdência e assistência social.
 DELEGAÇÃO DE ATOS DE POLÍCIA ADMINISTRATIVA A PARTICULARES (Bandeira de Mello)

A restrição à atribuição de atos de polícia a particulares funda-se no entendimento de que não se

lhes pode, ao menos em princípio, cometer o encargo de praticar atos que envolvem o exercício de misteres
tipicamente públicos quando em causa liberdade e propriedade, porque ofenderiam o equilíbrio entre os
particulares em geral.

Não se negue, entretanto, que certos atos materiais que precedem atos jurídicos de polícia não
possam ser praticados por particulares, mediante delegação, propriamente dita, ou em decorrência de
contrato de prestação.

Há, ainda, a possibilidade de particulares serem encarregados de praticar ato material sucessivo a
ato jurídico de polícia, isto é, de cumprimento deste, quando se trate de executar materialmente ato
jurídico interferente apenas com a propriedade dos administrados. Exemplo: a possibilidade de a
Administração contratar com empresa privada a demolição ou implosão de obras efetuadas irregularmente e
que estejam desocupadas, sendo o proprietário devidamente intimado e legitimamente submetido a isto.

Em conclusão, salvo hipóteses excepcionalíssimas (caso dos poderes outorgados aos comandantes
de navio), não há delegação de ato jurídico de polícia a particular e nem a possibilidade de que este o
exerça a título contratual. Pode haver, entretanto, habilitação do particular à prática de ato material
preparatório ou sucessivo a ato jurídico desta espécie.

(pesquisar mais exemplos de delegação)

Poder de polícia e servidão – No poder de polícia é ideia a vedação de um comportamento;

diversamente, na servidão, predomina a ideia de auferir especificamente um valor positivo da coisa,
previamente reconhecido como existente nela em ato, não em potência.

ESAF - 2006 - CGU - Analista de Finanças e Controle - Área - Tecnologia da Informação - Prova 2 • ESAF -
2006 - CGU - Analista de Finanças e Controle - Área - Auditoria e Fiscalização - Prova 2

Tratando-se do poder de polícia administrativa, assinale a afirmativa falsa.

• a) Decorre de uma limitação aos direitos de cada cidadão.(ERRADA)

• b) Caracteriza-se, fundamentalmente, como uma obrigação de não-fazer.

• c) Assim como a polícia judiciária, a polícia administrativa também pode ser repressiva.

• d) O ato de polícia administrativa provém privativamente de autoridade pública.

• e) Distingue-se da servidão administrativa, por não se caracterizar como um dever de suportar

FCC - 2008 - MPE-PE - Promotor de Justiça:

Os poderes administrativos estão sujeitos a certas peculiaridades. No poder de polícia destaca-se,

entre outras, a exclusividade do policiamento administrativo, sendo exceção a concorrência desse
policiamento entre as Administrações interessadas.
 FCC - 2007 - TRE-PB - Analista Judiciário - Área Judiciária

No que tange ao poder de polícia, é INCORRETO afirmar que a

• a) sua finalidade só deve atender ao interesse público, sendo injustificável o seu exercício para beneficiar
ou prejudicar pessoa determinada.

• b) Administração Pública exerce tal poder, dentre outras formas, por meio de atos administrativos com
características preventivas, com o fim de adequar o comportamento individual à lei, como ocorre na
autorização.

• c) Administração Pública exerce tal poder, dentre outras formas, por meio de atos administrativos com
características repressivas, com o fim de coagir o infrator a cumprir a lei, como ocorre na interdição de um
estabelecimento.

• d) discricionariedade, a auto-executoriedade e a coercibilidade são considerados atributos do poder de

polícia.

• e) Administração Pública sempre atuará com discricionariedade, pois ao limitar o exercício dos
direitos individuais, poderá decidir qual o melhor momento para agir. (ERRADA)

• FCC - 2009 - TJ-PA - Analista Judiciário - Oficial de Justiça

• No exercício do poder de polícia,

• a) a Administração pode ditar e executar medidas restritivas do direito individual em benefício do bem-
estar da coletividade e da preservação do próprio estado.(CERTA)

• FCC - 2007 - TRF-2R - Analista Judiciário - Área Administrativa

• Quanto ao poderes conferidos ao Administrador Público, é INCORRETO afirmar que

• a) ocorre excesso de poder, quando o agente público, embora competente para a prática do ato
administrativo, age além dos limites a ele conferidos.

• b) o poder normativo confere ao chefe do executivo a possibilidade de editar normas complementares à lei
para o fim de explicitá-la ou de prover a sua execução.

• c) no poder disciplinar, também conhecido por poder punitivo do Estado, não há espaço para a
discricionariedade na aplicação da sanção.(ERRADA)

• d) são atributos do poder de polícia a discricionariedade, a auto-executoriedade e a coercibilidade.

• e) a edição de atos normativos, para ordenar a atuação dos órgãos subordinados, é um dos poderes
decorrentes da hierarquia.

6. ATOS ADMINISTRATIVOS: CONCEITOS, REQUISITOS, ATRIBUTOS E

ESPÉCIES.
ATOS DA ADMINISTRAÇÃO não se confunde com ATOS ADMINISTRATIVOS. Todo ato praticado no
exercício da função administrativa é ato da administração. Essa expressão tem sentido mais amplo que ato
administrativo, que abrange apenas determinada categoria de atos praticados no exercício da função
administrativa.

CONCEITO –

Bandeira de Mello - Declaração do Estado, ou de quem investido de prerrogativas estatais, no

exercício de prerrogativas públicas, manifestada mediante providências jurídicas complementares da lei a
título de lhe dar cumprimento, e sujeitos a controle de legitimidade por órgão judicial.

Pode haver alguma hipótese excepcional na qual a Constituição regule de maneira inteiramente
vinculada um dado comportamento administrativo obrigatório.

Características contidas no conceito: a) é declaração jurídica, ou seja, de manifestação que produz

efeitos de direito; b) provém do Estado, ou de quem investido em prerrogativas estatais; c) é exercida no
uso de prerrogativas públicas. Nisto se aparta dos atos de Direito Privado; d) consiste em providências
jurídicas complementares da lei ou excepcionalmente da própria Constituição (quando ocorrer um caso
atípico de ato administrativo imediatamente infraconstitucional, a providência jurídica da Administração será
plenamente vinculada); e) sujeita-se a exame de legitimidade por órgão jurisdicional. Não possui
definitividade perante o Direito, podendo ser infirmado pelo Poder Judiciário. Com isto diferencia-se o ato
administrativo da sentença.

Esse é o conceito correspondente a uma noção ampla do ato administrativo.

Di Pietro – É a declaração do Estado ou de quem o represente, que produz efeitos jurídicos

imediatos, com a observância da lei, sob regime jurídico de direito público e sujeita a controle pelo
Judiciário.

Ato administrativo e negócio jurídico – no direito administrativo, onde a Administração não dispõe de
autonomia de vontade, porque está obrigada a cumprir a vontade da lei, o conceito de negócio jurídico não
pode ser utilizado com relação ao ato administrativo unilateral.

Os atos da administração que não produzem efeitos jurídicos não são atos administrativos
propriamente ditos.

FCC - 2006 - TRE-AP - Técnico Judiciário - Área Administrativa

No que diz respeito ao conceito de ato administrativo, considera-se como um de seus elementos

b) a existência de uma declaração do estado ou de quem lhe faça as vezes. (CERTA)

ESAF - 2006 - CGU - Analista de Finanças e Controle - Área - Auditoria e Fiscalização - Prova 2

No conceito de ato administrativo, arrolado pelos juristas pátrios, são assinaladas diversas características.
Aponte, no rol abaixo, aquela que não se enquadra no referido conceito.

a) Consiste em providências jurídicas complementares da lei, em caráter necessariamente vinculado.

(ERRADA)
 b) É exercido no uso de prerrogativas públicas, sob regência do Direito Público.

c) Trata-se de declaração jurídica unilateral, mediante manifestação que produz efeitos de direito.

d) Provém do Estado ou de quem esteja investido em prerrogativas estatais.

e) Sujeita-se a exame de legitimidade por órgão jurisdicional, por não apresentar caráter de definitividade.

REQUISITOS (elementos, para Di Pietro):

OBJETO: (OU CONTEÚDO) aquilo que o ato dispõe, isto é, o que o ato decide, enuncia, certifica,
opina ou modifica na ordem jurídica. É a própria medida que produz alteração na ordem jurídica. Em última
instância, é o próprio ato, em sua essência.

Di Pietro – é o efeito jurídico imediato que o ato produz.

Como no direito privado, o objeto deve ser lícito, possível, certo e moral.

FORMA: revestimento exterior do ato. A forma pode, eventualmente, não ser obrigatória, quando há
ausência de prescrição legal sobre uma forma determinada exigida para a prática do ato. Contudo, não
pode haver ato sem forma, porquanto o Direito não se ocupa de pensamentos e intenções enquanto não
traduzidos exteriormente.

O procedimento administrativo, bem como a motivação do ato administrativo, integram o conceito de

forma.

Excepcionalmente, admitem-se ordens verbais, gestos, apitos, sinais luminosos;

Até mesmo o silêncio pode significar forma de manifestação de vontade, quando a lei assim o
prevê.

SUJEITO: (pressuposto subjetivo de validade) é o produtor do ato, sendo exterior a ele; a quem a lei
atribui a competência para a prática do ato.

No direito civil, o sujeito tem que ter capacidade. No direito administrativo, além da capacidade, o
sujeito tem que ter competência.

No direito brasileiro, quem tem capacidade para a prática de atos administrativos são as pessoas
públicas políticas (União, Estados, Municípios e Distrito Federal). Mas as funções que competem a esses
entes são distribuídas entre os órgãos administrativos e, dentro destes, entre seus agentes, pessoas físicas.

MOTIVO: (pressuposto objetivo de validade) é pressuposto de fato e de direito que autoriza ou

exige a prática do ato.
 Pressuposto de direito é o dispositivo legal em que se baseia o ato.

Pressuposto de fato é a situação no mundo empírico que deve ser levada em conta para a prática
do ato.

Motivo do ato não se confunde com motivação do ato, este sendo exposição de motivos, a
fundamentação da causa etc.

Motivo e móvel: o motivo é situação real, objetiva, empírica. Não confundida com móvel, isto é, a
intenção do agente, propósito do agente que praticou o ato.

Exemplos de motivo:

O motivo da dissolução de uma passeata perturbadora da ordem pública é a real ocorrência do

acontecimento tumultuoso.

O motivo da interdição de uma fábrica poluidor da atmosfera é a existência real da poluição

causada por ela.

Motivo legal: precisão abstrata de uma situação fática, empírica.

Motivo do ato: é a própria situação material, empírica, que efetivamente serviu de suporte real e
objetivo para a prática do ato.

O ato será viciado toda vez que o motivo do ato (ou de fato) não for coincidente com o motivo legal.

FCC - 2006 - TRT-4R - Analista Judiciário - Área Administrativa

A Administração Pública, para justificar a expedição de um ato administrativo discricionário, alegou

determinada matéria de fato que, posteriormente, verificou-se materialmente inexistente. Em razão disso, o
referido ato pode, em tese, ser declarado nulo por

c) vício quanto aos motivos. (CERTA)

VONTADE: só é relevante nos atos administrativos praticados no exercício de competência

discricionária. Isto é, quando o agente sopesa a circunstancia concreta do caso para sua melhor maneira de
proceder para atendimento da finalidade legal. É irrelevante quando o ato for completamente vinculado.

FINALIDADE: é o bem jurídico objetivado pelo ato. É o resultado previsto legalmente como o
correspondente à tipologia do ato administrativo, consistindo no alcance dos objetivos por ele comportados.

A finalidade de um ato que dissolve tumultuosa passeata é a proteção da ordem pública.

A finalidade do ato que interdita fábrica poluidora da atmosfera é a proteção da salubridade pública.

Di Pietro – É o resultado que a Administração quer alcançar com a prática do ato. Enquanto o
objeto é o efeito jurídico imediato, a finalidade é o efeito mediato.

É o legislador que define a finalidade que o ato deve alcançar, não havendo liberdade de opção
para a autoridade administrativa; se a lei coloca a demissão entre os atos punitivos, não pode ser ela
utilizada com outra finalidade que não a de punir.

Seja infringida a finalidade legal do ato (em sentido estrito), seja desatendido o seu fim de interesse
público (sentido amplo), o ato será ilegal, por desvio de poder. Tanto ocorre esse vício quando a
Administração remove o funcionário a título de punição, como no caso em que ela desapropria um imóvel
para perseguir o seu proprietário, inimigo político. No primeiro caso, o ato foi praticado com finalidade
diversa da prevista em lei; no segundo, fugiu ao interesse público e foi praticado para atender ao fim de
interesse particular da autoridade.

FCC - 2006 - TRT-24R - Analista Judiciário - Área Judiciária - Execução de Mandados

No que tange aos requisitos dos atos administrativos, é correto afirmar que

b) o agente público que desapropria um imóvel para perseguir seu proprietário pratica um ato com desvio
de finalidade. (CORRETA)

Ocorre desvio de poder quando o agente busca uma finalidade alheia ao interesse público ou
quando busca uma finalidade – ainda que de interesse público – alheia à categoria do ato que utilizou,
divergindo de orientação legal.

ATRIBUTOS

PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE – é a qualidade de se presumirem verdadeiros e conformes o

Direito os atos administrativos, até prova em contrário. É característica aos atos administrativos em geral.

Inverte-se o ônus da prova, mas não absolutamente, pois existem várias hipóteses legais que
preveem a possibilidade de o juiz ou promotor público requisitar da Administração documentos que
comprovem as alegações necessárias à instrução do processo e à formação da convicção do juiz.

IMPERATIVIDADE: - os atos administrativos se impõe a terceiros, independentemente de sua

concordância. Ex.: constituir os administrados unilateralmente em obrigações.

A imperatividade não existe em todos os atos administrativos, mas apenas naqueles que
impõem obrigações a terceiros; quando se trata de ato que confere direitos solicitados pelo administrado
(como na licença, autorização, permissão, admissão) ou ato apenas enunciativo (certidão, atestado,
parecer), esse atributo não existe.

A imperatividade é uma característica que distingue o ato administrativo do ato de direito privado.

EXIGIBILIDADE (meio indireto de indução do administrado): exigir de terceiros o cumprimento, a

observância, das obrigações que impôs. Não se confunde com a imperatividade. É atributo pelo qual se
impele à obediência, ao atendimento da obrigação já imposta, sem necessidade de recorrer ao Judiciário
para induzir o administrado a observá-la.

EXECUTORIEDADE (meio direto de compelir o administrado por meios próprios): Compelir

materialmente o administrado ao cumprimento de obrigação que impôs e exigiu.

Exigibilidade X executoriedade: pela exigibilidade pode-se induzir à obediência, pela executoriedade

pode-se compelir, constranger fisicamente.

Defesa contra a executoriedade: mandado de segurança ou hábeas corpus, preventivos ou

repressivos. O dano que resultado para o particular em decorrência de ilegítima ou abusiva utilização da
auto-executoriedade acarreta responsabilidade do Estado, constituindo o Poder Público na obrigação de
indenizar. Ou seja, é garantido o controle judicial a posteriori.

Também não existe em todos os atos administrativos. Só é possível quando:

• Expressamente previsto em lei;

• Quando se trata de medida urgente que, caso não adotada de imediato, possa ocasionar prejuízo
maior para o interesse público;

TIPICIDADE (Di Pietro)

É atributo pelo qual o ato administrativo deve corresponder a figuras definidas previamente pela lei
como aptas a produzir determinados resultados. Para cada finalidade que a Administração pretende
alcançar existe um ato definido em lei.

Representa garantia ao administrado, pois impede que a Administração pratique atos dotados de
imperatividade e executoriedade, vinculando unilateralmente o particular, sem que haja previsão legal;
também fica afastada a possibilidade de ser praticado ato totalmente discricionário, pois a lei, ao prever o
ato, já define os limites em que a discricionariedade poderá ser exercida.

A tipicidade só existe nos atos unilaterais. Não existe nos contratos entre a Administração Pública e
os particulares, pois não há imposição da vontade daquela, que depende sempre da aceitação deste.

ESPÉCIES

EM FUNÇÃO DO CONTEÚDO:

A) ADMISSÃO – Ato unilateral pelo qual a Administração, vinculadamente, faculta a alguém a

inclusão em estabelecimento governamental o gozo de um serviço público. Ex.: o ingresso em
estabelecimento oficial de ensino na qualidade de aluno, o qual não pode ser negado aos que preencherem
as condições normativas requeridas para seu desfrute. Usa-se ainda, esta expressão, para designar o ato
administrativo pelo qual o Estado efetua a investidura precária de alguém entre seus servidores públicos, na
qualidade de extranumerário, portanto, sem provimento de cargo público, o que, entretanto, não pode
ocorrer em face da Constituição.

B) CONCESSÃO – Designação genérica de fórmula pela qual são expedidos atos ampliativos da
esfera jurídica de alguém. Ex.: concessão de cidadania, de comento, de prêmio, de prestação de serviço
público etc.

C) PERMISSÃO – É ato unilateral, discricionário e precário pelo qual a Administração faculta

precariamente a alguém a prestação de um serviço público (ex.: permissão para transporte coletivo, quando
não feito por concessão – necessária licitação para permissão) ou defere a utilização especial de um bem
público.

D) AUTORIZAÇÃO: Por ato unilateral, a Administração, discricionariamente faculta exercício de

atividade material, tendo como regra caráter precário. Ex.: autorização para exploração de jazida
mineral.

E) APROVAÇÃO – Ato unilateral, discricionário, que faculta a prática de ato jurídico ou manifesta sua
concordância com o ato jurídico já praticado, ou seja, pode ser aprovação prévia (menos comum)
 ou posterior.

F) LICENÇA – Distingue-se da autorização pelo seu caráter vinculado. Faculta a alguém o exercício
de uma atividade, se demonstrado pelo interessado o preenchimento dos requisitos legais exigidos.

G) HOMOLOGAÇÃO – Ato unilateral e vinculado que a Administração concorda com ato jurídico já
praticado. Diferencia da aprovação posterior porque esta é discricionária.

COMO FORMA DE MANIFESTAÇÃO DE OUTROS ATOS:

A) DECRETO: É forma que o Chefe do Executivo expede atos de sua competência privativa. Por este
meio são expedidas quer normas gerais, como os regulamentos, quer normas individuais, isto é,
atos concretos da alçada dos chefes de executivo.

B) PORTARIA – Fórmula pela qual autoridades de nível inferior ao de chefe do executivo dirigem-se a
seus subordinados transmitindo decisões de efeito interno.

C) ALVARÁ – Usado para expedição de autorizações e licenças. O alvará é a forma, e a autorização

ou a licença são o conteúdo.

D) INSTRUÇÃO – Fórmula de expedição de normas gerais de orientação interna das repartições,

emanadas de seus chefes, com fim de prescreverem o modo pelo quais seus subordinados deem
andamento a seus serviços.

E) AVISO – Tem o mesmo caráter das instruções. Hoje tem utilização restrita. Quase usado somente
pelos ministérios militares.

F) CIRCULAR – Fórmula usada para autoridades superiores transmitirem ordens uniformes a

subordinados. Não veicula regras de caráter abstrato, como as instruções, mas concretos, mesmo
sendo geral.

G) ORDEM DE SERVIÇO – Por vezes são veiculados através de circular, pois usado para transmitir
determinação a subordinados quanto à maneira de conduzir determinado serviço.

H) RESOLUÇÃO – Usa-se para exprimir as deliberações de órgãos colegiais.

I) PARECER – Manifestação opinativa de um órgão consultivo.

J) OFÍCIO – Fórmula para os agentes administrativos se comunicarem formalmente (cartas

oficiais).

7. CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO: CONTROLE ADMINISTRATIVO, JUDICIAL E

LEGISLATIVO.
 CONTROLE ADMINISTRATIVO

CONCEITO E ALCANCE

Controle administrativo é o poder de fiscalização e correção que a Administração Pública (em

sentido amplo) exerce sobre sua própria atuação, sob os aspectos de legalidade e mérito, por iniciativa
própria ou mediante provocação. Na esfera federal, esse controle é denominado supervisão ministerial pelo
Decreto-Lei 200/67.

Abrange os órgãos da Administração Direta ou centralizada e as pessoas jurídicas que integram a

Administração Indireta ou descentralizara.

O controle sobre os órgãos da Administração Direta é um controle interno e decorre do poder de

autotutela que permite à Administração Pública rever seus próprios atos quando ilegais, inoportunos ou
inconvenientes. Esse poder é amplamente reconhecido pelo Poder Judiciário em cujo âmbito foram
formuladas as súmulas 346 (“a Administração pública pode declarar a nulidade de seus próprios atos”) e
473 (“a Administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornem ilegais,
porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade,
respeitados os direitos adquiridos e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial”) do STF.

O poder de autotutela encontra fundamento nos princípios a que se submete a Administração

Pública, em especial o da legalidade e o da predominância do interesse público, dos quais decorrem todos
os demais.

Esse controle sobre os próprios atos pode ser exercido ex officio, quando a autoridade competente
constatar a ilegalidade de seu próprio ato ou de ato de seus subordinados; e pode ser provocado pelos
administrados por meio dos recursos administrativos.

O controle sobre as entidades da Administração Indireta, também chamado de tutela, é um controle

externo que só pode ser exercido nos limites estabelecidos em lei, sob pena de ofender a autonomia que
lhes é assegurada pela lei que as instituiu. Esses limites dizem respeito aos órgãos encarregados do
controle, aos atos de controle possíveis e aos aspectos sujeitos ao controle.

RECURSOS ADMINISTRATIVOS (modalidades dentro do direito de petição)

Representação – é a denúncia de irregularidades feita perante a própria Administração.

Está disciplinada na Lei 4.898/65, quando se tratar de representação contra abuso de autoridade. A
representação é dirigida à autoridade superior que tiver competência para aplicar ao culpado a respectiva
sanção, bem como ao órgão do Ministério Público que tiver competência para iniciar processo-crime contra
a autoridade culpada.

Quando se tratar de abuso de autoridade praticado no âmbito do Poder Judiciário e do Ministério

Público, a competência para a representação é do Conselho Nacional da Magistratura ou do Conselho
Nacional do Ministério Público, conforme o caso.

Representação perante o Tribunal de Contas: art. 74, §2º, CF - “Qualquer cidadão, partido político,
associação ou sindicato é parte legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades
perante o Tribunal de Contas da União.”
 Não se pode deixar à discricionariedade da Administração a decisão sobre apurar ou não a
irregularidade denunciada. Ela tem o poder-dever de averiguar e punir os responsáveis em decorrência de
sua sujeição ao princípio da legalidade.

Reclamação Administrativa – é ato pelo qual o administrado, seja particular ou servidor público,
deduz uma pretensão perante a Administração Pública, visando obter o reconhecimento de um direito ou
correção de um ato que lhe cause lesão ou ameaça de lesão.

A reclamação deve ser feita no prazo de um ano, se não houver disposição de lei estabelecendo
outro prazo (Decreto 20.910-32). Feita no prazo, a reclamação suspende a prescrição a partir da entrada do
requerimento do titular do direito ou do credor nos livros ou protocolos.

Art. 103-A, da CF (regulamentado pela Lei 11.417-2006) prevê modalidade de reclamação

administrativa que pode ser proposta, perante o STF, depois de esgotadas as vias administrativas, quando a
decisão da Administração Pública contrariar enunciado de súmula vinculante. Julgada procedente, a decisão
do STF é de cumprimento obrigatório para a autoridade administrativa que praticou o ato contrário à súmula,
bem como para a autoridade competente para decidir o recurso administrativo.

Pedido de Reconsideração – é aquele pelo qual o interessado requer i reexame do ato à própria
autoridade que o emitiu, sendo de 30 dias o prazo para decisão, não podendo ser renovado (art. 106, Lei
8.112-90); só é cabível se contiver novos argumentos; caso contrário, caberá recurso à autoridade superior.

Recurso Hierárquico – é pedido de reexame do ato dirigido à autoridade superior à que proferiu o
ato. Pode ser próprio e impróprio.

Recurso Hierárquico próprio: é dirigido à autoridade imediatamente superior, dentro do mesmo

órgão em que o ato foi praticado. É sempre uma decorrência da hierarquia e, por isso, não depende de
previsão legal. Normas referentes ao recurso hierárquico estão previstas nas seguintes disposições da Lei
9.784-99 (lei sobre o processo administrativo federal):

Art. 56. Das decisões administrativas cabe recurso, em face de razões de legalidade e de mérito.

§ 1o O recurso será dirigido à autoridade que proferiu a decisão, a qual, se não a reconsiderar no
prazo de cinco dias, o encaminhará à autoridade superior.

§ 2o Salvo exigência legal, a interposição de recurso administrativo independe de caução.

§ 3o Se o recorrente alegar que a decisão administrativa contraria enunciado da súmula vinculante,

caberá à autoridade prolatora da decisão impugnada, se não a reconsiderar, explicitar, antes de encaminhar
o recurso à autoridade superior, as razões da aplicabilidade ou inaplicabilidade da súmula, conforme o caso.

Art. 57. O recurso administrativo tramitará no máximo por três instâncias administrativas, salvo
disposição legal diversa.

Art. 58. Têm legitimidade para interpor recurso administrativo:

 I - os titulares de direitos e interesses que forem parte no processo;

II - aqueles cujos direitos ou interesses forem indiretamente afetados pela decisão recorrida;

III - as organizações e associações representativas, no tocante a direitos e interesses coletivos;

IV - os cidadãos ou associações, quanto a direitos ou interesses difusos.

Art. 59. Salvo disposição legal específica, é de dez dias o prazo para interposição de recurso
administrativo, contado a partir da ciência ou divulgação oficial da decisão recorrida.

§ 1o Quando a lei não fixar prazo diferente, o recurso administrativo deverá ser decidido no prazo
máximo de trinta dias, a partir do recebimento dos autos pelo órgão competente.

§ 2o O prazo mencionado no parágrafo anterior poderá ser prorrogado por igual período, ante
justificativa explícita.

Art. 60. O recurso interpõe-se por meio de requerimento no qual o recorrente deverá expor os
fundamentos do pedido de reexame, podendo juntar os documentos que julgar convenientes.

Art. 61. Salvo disposição legal em contrário, o recurso não tem efeito suspensivo.

Parágrafo único. Havendo justo receio de prejuízo de difícil ou incerta reparação decorrente da
execução, a autoridade recorrida ou a imediatamente superior poderá, de ofício ou a pedido, dar efeito
suspensivo ao recurso.

Art. 62. Interposto o recurso, o órgão competente para dele conhecer deverá intimar os demais
interessados para que, no prazo de cinco dias úteis, apresentem alegações.

Art. 63. O recurso não será conhecido quando interposto:

I - fora do prazo;

II - perante órgão incompetente;

III - por quem não seja legitimado;

IV - após exaurida a esfera administrativa.

§ 1o Na hipótese do inciso II, será indicada ao recorrente a autoridade competente, sendo-lhe

devolvido o prazo para recurso.

§ 2o O não conhecimento do recurso não impede a Administração de rever de ofício o ato ilegal,
desde que não ocorrida preclusão administrativa.

Art. 64. O órgão competente para decidir o recurso poderá confirmar, modificar, anular ou revogar,
total ou parcialmente, a decisão recorrida, se a matéria for de sua competência.

Parágrafo único. Se da aplicação do disposto neste artigo puder decorrer gravame à situação do
recorrente, este deverá ser cientificado para que formule suas alegações antes da decisão.

Art. 64-A. Se o recorrente alegar violação de enunciado da súmula vinculante, o órgão competente
para decidir o recurso explicitará as razões da aplicabilidade ou inaplicabilidade da súmula, conforme o
caso.

Recurso Hierárquico impróprio – é dirigido a autoridade de outro órgão não integrado na mesma
hierarquia daquele que proferiu o ato. Por isso é chamado impróprio. Não decorrendo da hierarquia, ele só é
cabível se previsto expressamente em lei. A hipótese mais comum é a de recurso contra ato praticado por
dirigente de autarquia, interposto perante o Ministério a que a mesma se acha vinculada ou perante o Chefe
do Executivo, dependendo do que estabeleça a lei. É o caso também de recursos interpostos perante
tribunais administrativos, como o Tribunal de Impostos e Taxas ou o Conselho de Contribuintes.

Revisão - é o recurso de que se utiliza o servidor público, punido pela Administração Pública, para
reexame da decisão, em caso de surgirem fatos novos suscetíveis de demonstrar a sua inocência.

COISA JULGADA ADMINISTRATIVA – significa apenas que a decisão se tornou irretratável pela
própria Administração, podendo sempre ser apreciada pelo Poder Judiciário, se causar lesão ou ameaça de
lesão.

PRESCRIÇÃO ADMINISTRATIVA – posição de Zanella Di Pietro e Hely Lopes Meirelles: a

prescrição administrativa ocorre em cinco anos (Decreto 20.910-32). quando se trata de direito oponível à
Administração, não se aplicam os prazos do direito comum, mas esse prazo específico aplicável à Fazenda
Pública; apenas em se tratando de direitos de natureza real é que prevalecem os prazos previstos no
Código Civil, conforme entendimento da jurisprudência.

Lei 8.112-90: Art. 110. O direito de requerer prescreve:

I - em 5 (cinco) anos, quanto aos atos de demissão e de cassação de aposentadoria ou

disponibilidade, ou que afetem interesse patrimonial e créditos resultantes das relações de trabalho;

II - em 120 (cento e vinte) dias, nos demais casos, salvo quando outro prazo for fixado em lei.

Parágrafo único. O prazo de prescrição será contado da data da publicação do ato impugnado ou da
data da ciência pelo interessado, quando o ato não for publicado.

Art. 142. A ação disciplinar prescreverá:

I - em 5 (cinco) anos, quanto às infrações puníveis com demissão, cassação de aposentadoria ou

disponibilidade e destituição de cargo em comissão;

II - em 2 (dois) anos, quanto à suspensão;

III - em 180 (cento e oitenta) dias, quanto á advertência.

§ 1o O prazo de prescrição começa a correr da data em que o fato se tornou conhecido.

§ 2o Os prazos de prescrição previstos na lei penal aplicam-se às infrações disciplinares capituladas

também como crime.

§ 3o A abertura de sindicância ou a instauração de processo disciplinar interrompe a prescrição, até

a decisão final proferida por autoridade competente.

§ 4o Interrompido o curso da prescrição, o prazo começará a correr a partir do dia em que cessar a
interrupção.
 CONTROLE LEGISLATIVO

O controle legislativo da Administração Pública deve limitar-se às hipóteses previstas na

Constituição, pois é a interferência de um Poder nas atribuições dos outros dois. Alcança o Poder Judiciário
quando este executa função administrativa. Legislação complementar, ordinária e Constituições estaduais
NÃO podem prever outras modalidades de controle legislativo que não as da Constituição Federal, sob
pena de ofensa do princípio da separação dos Poderes. O controle legislativo já é exceção a esse princípio,
só podendo a própria Constituição excetuar-se a si mesma.

O controle legislativo se divide em: CONTROLE POLÍTICO e FINANCEIRO

CONTROLE POLÍTICO

Tem natureza política porque apresenta-se abrangendo em seu controle ora aspectos de legalidade,
ora de mérito (discricionariedade).

Hipóteses:

Art. 49. É da competência exclusiva do Congresso Nacional: (Decreto Legislativo)

I - resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou atos internacionais que acarretem encargos ou

compromissos gravosos ao patrimônio nacional;

II - autorizar o Presidente da República a declarar guerra, a celebrar a paz, a permitir que forças

estrangeiras transitem pelo território nacional ou nele permaneçam temporariamente, ressalvados os casos

previstos em lei complementar;

III - autorizar o Presidente e o Vice-Presidente da República a se ausentarem do País, quando a

ausência exceder a quinze dias;

IV - aprovar o estado de defesa e a intervenção federal, autorizar o estado de sítio, ou suspender

qualquer uma dessas medidas;

V - sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites

de delegação legislativa;

XII - apreciar os atos de concessão e renovação de concessão de emissoras de rádio e televisão;

XIV - aprovar iniciativas do Poder Executivo referentes a atividades nucleares;

XVI - autorizar, em terras indígenas, a exploração e o aproveitamento de recursos hídricos e a

pesquisa e lavra de riquezas minerais;

XVII - aprovar, previamente, a alienação ou concessão de terras públicas com área superior a dois mil

e quinhentos hectares.

Art. 52. Compete privativamente ao Senado Federal: (Resolução)

I - processar e julgar o Presidente e o Vice-Presidente da República nos crimes de responsabilidade, bem
como os Ministros de Estado e os Comandantes da Marinha, do Exército e da Aeronáutica nos crimes da
mesma natureza conexos com aqueles;

II processar e julgar os Ministros do Supremo Tribunal Federal, os membros do Conselho Nacional de

Justiça e do Conselho Nacional do Ministério Público, o Procurador-Geral da República e o Advogado-Geral

da União nos crimes de responsabilidade;

III - aprovar previamente, por voto secreto, após arguição pública, a escolha de:

a) Magistrados, nos casos estabelecidos nesta Constituição;

b) Ministros do Tribunal de Contas da União indicados pelo Presidente da República;

c) Governador de Território;

d) Presidente e diretores do banco central;

e) Procurador-Geral da República;

f) titulares de outros cargos que a lei determinar;

IV - aprovar previamente, por voto secreto, após arguição em sessão secreta, a escolha dos chefes de

missão diplomática de caráter permanente;

V - autorizar operações externas de natureza financeira, de interesse da União, dos Estados, do

Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios;

VI - fixar, por proposta do Presidente da República, limites globais para o montante da dívida

consolidada da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;

VII - dispor sobre limites globais e condições para as operações de crédito externo e interno da União,

dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, de suas autarquias e demais entidades controladas pelo

Poder Público federal;

VIII - dispor sobre limites e condições para a concessão de garantia da União em operações de crédito

externo e interno;

XI - aprovar, por maioria absoluta e por voto secreto, a exoneração, de ofício, do Procurador-Geral da

República antes do término de seu mandato;

Art. 50. A Câmara dos Deputados e o Senado Federal, ou qualquer de suas Comissões, poderão

convocar Ministro de Estado ou quaisquer titulares de órgãos diretamente subordinados à Presidência da

República para prestarem, pessoalmente, informações sobre assunto previamente determinado, importando

crime de responsabilidade a ausência sem justificação adequada.

 § 2º - As Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal poderão encaminhar pedidos
escritos de informações a Ministros de Estado ou a qualquer das pessoas referidas no caput deste artigo,

importando em crime de responsabilidade a recusa, ou o não - atendimento, no prazo de trinta dias, bem

como a prestação de informações falsas.

Art. 58, § 3º - As comissões parlamentares de inquérito, que terão poderes de investigação próprios
das autoridades judiciais, além de outros previstos nos regimentos das respectivas Casas, serão criadas
pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal, em conjunto ou separadamente, mediante
requerimento de um terço de seus membros, para a apuração de fato determinado e por prazo certo, sendo
suas conclusões, se for o caso, encaminhadas ao Ministério Público, para que promova a responsabilidade
civil ou criminal dos infratores.

(As Comissões não têm poder sancionatório. Limitam-se apenas a investigar a irregularidade e a
encaminhar as suas conclusões, acompanhadas dos elementos comprobatórios, ao Ministério Público)

CONTROLE FINANCEIRO

O controle financeiro é disciplinado na Constituição Federal, nos arts. 70 a 75, na forma de

fiscalização contábil, financeira e orçamentária, sendo que essas normas se aplicam aos Tribunais de
Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem como aos Tribunais e Conselhos de Contas dos Municípios.

Controle quanto à atividade: a fiscalização abrange a atividade contábil, a orçamentária,a

operacional e a patrimonial.

Controle quanto aos aspectos:

I – Controle de legitimidade dos atos

II – controle de legitimidade: admite exame de mérito a fim de verificar se determinada despesa,

embora legal, fora legítima ou não, tal como verificar se foi atendida a ordem de prioridade estabelecida no
plano plurianual.

III – controle de economicidade: também envolve questão de mérito, para verificar se o órgão
procedeu, na aplicação da despesa pública, de modo mais econômico, atendendo, por exemplo, uma
adequada relação custo benefício.

IV – controle de fidelidade funcional.

V – controle de resultados de cumprimento de programas de trabalho e de metas.

Controle quanto às pessoas: abrange qualquer pessoa, física ou jurídica, de qualquer ente
político, da administração direta ou indireta, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros,
bens e valores públicos ou pelos a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de
natureza pecuniária.

A fiscalização compreende os sistemas de controle externo, que compete ao Poder Legislativo, com
o auxílio do Tribunal de Contas, e de controle interno exercido por cada um dos Poderes.
 O controle externo compreende as funções de:

− Fiscalização financeira: quando faz ou recusa o registro de atos de admissão de pessoal

(exceto as nomeações para cargo em comissão) ou de concessão inicial de aposentadoria,
reforma ou pensão; quando faz inquéritos, inspeções e auditorias; quando fiscaliza a aplicação
de quaisquer recursos repassados pela União, mediante convênio, acordo, ajuste ou outros
instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Município.

− Consulta: quando emite parecer prévio sobre as contas prestadas anualmente pelo Presidente
da República.

− Informação: quando as presta ao Congresso Nacional, a qualquer de suas Casas, ou a

qualquer das respectivas Comissões , sobre a fiscalização contábil, financeira, orçamentaria,
operacional e patrimonial e sobre resultados de auditorias e inspeções realizadas.

− Julgamento: quando “julga” as contas dos administradores e demais responsáveis por

dinheiros, bens e valores públicos e as contas daqueles que derem causa à perda, extravio ou
outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário; embora o dispositivo fale em julgar (inc. II
do art. 71, CF), não se trata de função jurisdicional. Diz-se que o julgamento das contas é uma
questão prévia, preliminar, de competência do Tribunal de Contas, que antecede o julgamento
do responsável pelo Poder Judiciário.

− Sancionatórias: quando aplica aos responsáveis, nos casos de ilegalidade de despesa ou

irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras
cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário.

− Corretivas: quando assina prazo para que o órgão ou entidade adote as providências
necessárias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade; e quando susta, se não
atendido, a execução do ato impugnado, comunicando a decisão à Câmara dos Deputados e ao
Senado Federal; nos termos do § 1º do art. 71 da CF, no caso de contrato, o ato de sustação
será adotado diretamente pelo Congresso Nacional, que solicitará, de imediato, ao Poder
Executivo, as medidas cabíveis; pelo § 2º, se o Congresso ou o Poder Executivo, no prazo de
90 dias, não efetivar as medidas previstas no parágrafo anterior, o Tribunal decidirá a respeito;

− Ouvidor: quando recebe denúncia de irregularidades ou ilegalidades, feita pelos responsáveis

pelo controle interno ou por qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato (art. 74,
§§ 1º e 2º).

CONTROLE JUDICIAL

O direito brasileiro adotou o sistema da jurisdição uma, pelo qual o Poder Judiciário tem o
monopólio da função jurisdicional (Art. 5º, CF: XXXV - a lei não excluirá da apreciação do Poder
Judiciário lesão ou ameaça a direito).

LIMITES DA DISCRICIONARIEDADE E CONTROLE PELO PODER JUDICIÁRIO

 O Poder Judiciário pode examinar os atos da Administração Pública, de qualquer
natureza, sejam gerais ou individuais, unilaterais ou bilaterais, vinculados ou discricionários,
mas sempre sob o aspecto da legalidade e da moralidade.

Com relação aos atos vinculados, não existe restrição, pois, sendo todos os elementos
definidos em lei, caberá ao Judiciário examinar, em todos os seus aspectos, a conformidade do
ato com a lei, para decretar a sua nulidade se reconhecer que essa conformidade inexistiu.

Os atos discricionários sujeitam-se à apreciação judicial, desde que não se invadam os

aspectos reservados à apreciação subjetiva da Administração Pública, conhecidos sob a
denominação de mérito (oportunidade e conveniência).

Quanto aos atos discricionários, o controle judicial é possível mas terá que respeitar a
discricionariedade administrativa nos limites em que ela é assegurada à Administração Pública
pela lei. As razões de oportunidade e conveniência são decididas pela autoridade competente
com mais propriedade do que poderia ser feito por um juiz.

Pode-se dizer que, com relação ao ato discricionário, o Judiciário pode apreciar os
aspectos da legalidade e verificar se a Administração não ultrapassou os limites da
discricionariedade; neste caso, pode o Judiciário invalidar o ato, porque a autoridade
ultrapassou espaço livre deixado pela lei e invadiu o campo da legalidade.

Não há invasão do mérito quando o Judiciário aprecia os motivos, ou seja, os fatos que
precedem a elaboração do ato; a ausência ou falsidade do motivo caracteriza ilegalidade,
suscetível de invalidação pelo Poder Judiciário.

Teorias para fixar limites ao exercício do poder discricionário, ampliando a possibilidade

de sua apreciação pelo Poder Judiciário: desvio de poder – ocorre quando a autoridade usa do
poder discricionário para atingir fim diferente daquele que a lei fixou; teoria dos motivos
determinantes – quando a Administração indica os motivos que a levaram a praticar o ato,
este somente será válido se os motivos forem verdadeiros. Para apreciar esse aspecto, o
Judiciário terá que examinar os motivos, ou seja, os pressupostos de fato e as provas de sua
ocorrência.

Os atos normativos do Poder Executivo (regulamentos, resoluções, portarias) não

podem ser invalidados pelo Poder Judiciário e não ser por via de ação direta de
inconstitucionalidade, cujo julgamento é de competência do STF, quando se tratar de lei ou ato
normativo federal ou estadual que contrarie a Constituição.

Nos casos concretos, poderá o Judiciário apreciar a legalidade ou constitucionalidade

dos atos normativos do Executivo, mas a decisão produzirá efeitos apenas entre as partes,
devendo ser observada a norma constitucional que exige a maioria absoluta dos membros dos
Tribunais para a declaração de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo do Poder Público.
 EC 45/2004 – novo instrumento de controle judicial: reclamação administrativa
(regulamento Lei 11.417-2006) – contra decisão que contrarie ou aplique indevidamente uma
súmula vinculante editada pelo STF. Nesse caso, independentemente de ação judicial, o STF, se
acolher a reclamação, anulará o ato administrativo e determinará que outro seja praticado.

Atos políticos (inclusive os exclusivamente políticos): é possível também a sua

apreciação pelo Judiciário, desde que causem lesão a direitos individuais ou coletivos. Ações:
ação popular. Ação civil pública, mandado de segurança coletivo.

Atos interna corporis (regimentos dos atos colegiados): em regra não são apreciados
pelo Judiciário, pois se limitam a estabelecer, normas sobre o funcionamento interno dos
órgãos; no entanto, se exorbitarem em seu conteúdo, ferindo direitos individuais e coletivos,
poderão também ser apreciados pelo Judiciário.

MEIOS DE CONTROLE

Há vários tipos de ações previstos na legislação ordinária que o administrado pode se

valer para impugnar atos da Administração. Porém, a própria Constituição prevê ações
específicas de controle da Administração Pública, sendo denominadas de remédios
constitucionais.

São eles: Controle Judicial: habeas corpus, habeas data, mandado de segurança
individual, mandado de segurança coletivo, mandado de injunção, ação popular Controle não
judicial: direito de petição.

A ação civil pública, embora não prevista no art. 5º da CF, serve à mesma finalidade dos
remédios.

O mandado de segurança coletivo, a ação popular e a ação civil pública são garantias de interesses
coletivos ou difusos, embora acessoriamente possam garantir também interesses individuais.

8. ATOS ADMINISTRATIVOS VINCULADOS. ATOS ADMINISTRATIVOS

DISCRICIONÁRIOS.

DISCIRCIONARIEDADE E VINCULAÇÃO

Atos vinculados seriam aqueles em que, por existir prévia e objetiva tipificação legal do único
possível comportamento da Administração em face de situação igualmente prevista em termos de
objetividade absoluta, a Administração, ao expedi-las, não interfere com apreciação subjetiva alguma.

Discricionariedade é liberdade dentro da lei, nos limites da norma legal, e pode ser definida como: “A
margem de liberdade conferida pela lei ao administrador a fim de que este cumpra o dever de integrar com
sua vontade ou juízo a norma jurídica, diante do caso concreto, segundo critérios subjetivos próprios, a fim
de dar satisfação aos objetivos consagrados no sistema legal.
 O que há é exercício de juízo discricionário quanto à ocorrência ou não de certas situações que
justificam ou não certos comportamentos e opções discricionárias quanto ao comportamento mais indicado
para dar cumprimento ao interesse público in concreto, dentro dos limites em que a lei faculta a emissão
deste juízo ou desta opção.

A lei, ao regular certas situações, pode deixar margem de liberdade de apreciação para a
Administração quanto: a) ao momento da prática do ato; b) à forma do ato; c) ao motivo do ato; d) à
finalidade do ato; e) ao conteúdo do ato.

A liberdade relativa eventualmente fruível pelo administrador pode se referir a um, a vários, ou a
todos os aspectos mencionados, dependendo da disciplina legal. Em função disso, a discricionariedade será
maior ou menor. Discricionariedade não se confunde com arbitrariedade.

9. INVALIDAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS. REVOGAÇÃO E ANULAÇÃO.

EFEITOS DECORRENTES.

EXTINÇÃO dos atos administrativos.

Os atos administrativos extinguem-se, principalmente, pela revogação e pela anulação. Os atos

desencadeiam efeitos na ordem jurídica, mas não são perenes. Cumpridos, exaure-se a função do ato. Ele
desaparece, extingue-se.

Outras vezes, fatos ou atos posteriores interferem de maneira a suspender ou eliminar

definitivamente esses efeitos, fazendo, nesta hipótese, com que o ato seja extinto.

Um ato eficaz extingue-se: I – por cumprimento de seus efeitos; II – por desaparecimento do sujeito
ou objeto da relação jurídica constituído pelo ato. É o que se passa com a morte do beneficiário dos atos
intuitu personae. Ex.: a morte de um funcionário extingue os efeitos da nomeação; III – retirada do ato:
sucede quando o poder público emite um ato com efeito extintivo sobre o anterior.

Os atos não eficazes extinguem-se por mera retirada ou recusa do beneficiário ou cuja aquiescência
era necessária para produção de seus efeitos.

REVOGAÇÃO

Tem lugar quando uma autoridade, no exercício de competência administrativa, conclui que um
dado, ato ou relação jurídica não atendem ao interesse público e por isso resolve eliminá-los, afim de prover
de maneira mais satisfatória as conveniências administrativas.

Revogação é a extinção de um ato administrativo ou seus efeitos por um outro ato administrativo
efetuada por razões de conveniência e oportunidade, respeitando-se os efeitos precedentes.

A revogação pode ser explícita ou implícita

SUJEITO ATIVO DA REVOGAÇÃO – é uma autoridade no exercício de funções e competências

administrativas. Legislativo e Judiciário praticam revogação administrativa apenas quando
excepcionalmente estejam no exercício de funções administrativas, atípicas em relação às suas próprias
funções normais; neste caso podem revogar seus respectivos atos administrativos.

O agente que revoga tanto pode ser aquele que produziu o ato quanto a autoridade superior no
exercício do poder hierárquico.
 OBJETO DA REVOGAÇÃO – É um ato administrativo válido ou relação jurídica válida dele
decorrente. Aí reside uma diferença capital entre a revogação e a invalidação (anulação). Na revogação não
se busca restaurar legitimidade violada, mas atender a uma conveniência administrativa, ao passo que, na
anulação, fulmina-se um ato iniciado perante as normas jurídicas.

FUNDAMENTO DA REVOGAÇÃO – Normalmente o fundamento do poder de revogar deflui da

mesma regra de competência que habilitou o agente à prática do ato anterior, que se vai revogar. É
fundamental salientar que deve tratar-se de uma competência discricionária, isto é, que confia ao agente
poder jurídico para resolver no momento em que revoga de acordo com critérios de conveniência e
oportunidade.

Ressalte-se que um ato pode ter sido expedido vinculadamente no passado, mas, por alteração
legal, vir a caber apreciação discricionária posteriormente. Ressalvados direitos adquiridos e desde que
exista poder jurídico para reincidir sobre a mesma QUESTÃO, não fica afastada a hipótese de revogação.

MOTIVOS DA REVOGAÇÃO – O motivo da revogação é a inconveniência ou inoportunidade do ato

ou da situação gerada por ele. É consequência de um juízo feito “hoje” sobre o que foi produzido “ontem”,
resultando num entendimento que a solução tomada não convém agora aos interesses administrativos.

EFEITOS DA REVOGAÇÃO – A revogação suprime um ato ou seus efeitos, mas respeita os efeitos
que já transcorreram; portando o ato revogador tem sempre eficácia ex nunc, ou seja, desde agora,
diversamente da anulação que, embora em certas hipóteses também esteja restrita a esses efeitos, nas
demais opera ex tunc, desde então, retroativamente.

Assim, a revogação não desconstituiu efeitos passados. Apenas, ao atingir um ato ainda ineficaz,
impede que este venha a gerar efeitos. Ou, então, ao atingir efeitos de um ato eficaz, encerra seu
prosseguimento.

NATUREZA DO ATO REVOGADOR – A revogação é ato de administração ativa e não de

administração controladora, consultiva, verificadora ou contenciosa. É constitutiva, pois sua função é a de
instaurar uma situação nova, ao invés de simplesmente reconhecer ou declarar situação precedente.

A revogação exprime um poder positivo, idêntico ao do ato revogado (ou que criou a relação
revogada).

ANULAÇÃO

Não há graus na anulação. Ato algum em Direito é mais inválido do que outro. Todavia, pode haver
e há reações do Direito, mais ou menos radicais, ante as várias hipóteses de validade, ou seja, a ordem
normativa pode repelir com intensidade variável atos praticados em desobediência às disposições jurídicas
estabelecendo destarte uma gradação do repúdio a eles.

É precisamente esta diferença quanto a intensidade da repulsa que o Direito estabeleça perante
atos inválidos, o que determina o discrímen entre atos nulos e atos anuláveis ou outras distinções que
mencionam atos simplesmente irregulares ou que referem atos inexistentes.

Anulação é a supressão de um ato administrativo ou da relação jurídica dele nascida por haverem
sido produzidos em desconformidade com a ordem jurídica.

Nestes casos a invalidação dos atos abstratos surge para cumprir um duplo objetivo: impedir que a
fonte produtora de efeitos (o ato) continue a gerar novas relações e suprimir as já nascidas, portanto ataca
cumulativamente o ato e os efeitos, inclusive os já ocorridos.

A invalidação quando referida a atos ineficazes tem por objeto o próprio ato; quando referida a atos
eficazes abstratos, tem por objeto o ato e seus efeitos e quando referida a atos eficazes concretos, tem por
objeto apenas os efeitos deles.

Para a Administração, o que fundamenta o ato invalidador é o dever de obediência à legalidade, o

que implica a obrigação de restaurá-la quando violada.

O motivo da invalidação é a ilegitimidade do ato ou da relação por ele gerada, que se tem de
eliminar, enquanto na revogação é a inconveniência que suscita a reação administrativa. Na invalidação é a
ofensa ao Direito.

Não se pode admitir que a Administração invalide atos os quais, vale lembrar, gozam de presunção
de legitimidade, sem conceder àqueles que serão atingidos pela decisão administrativa a chance de
sustentar no curso do devido processo legal que se tratam de atos legítimos.

Afigura-se inviável à anulação do ato administrativo sem a instauração do competente procedimento

administrativo que garanta ao interessado o contraditório e a ampla defesa.

Tratando-se de anulação de um ato administrativo cuja a formalização haja repercutido no campo

dos interesses individuais, a anulação não prescinde da observância do contraditório, ou seja, da
instauração de processo administrativo que enseje a audição daqueles que terão modificada situação já
alcançada – presunção do ato administrativo que não pode ser afastada unilateralmente porque é comum à
Administração e ao particular.

Enquanto a invalidação muitas vezes suprime seu objeto retroativamente eliminando a situações
passadas, a revogação as respeita, pois somente lhes tolhe o seguimento para o futuro.

Os atos nulos não são convalidáveis, ao passo que os anuláveis os são, vale dizer, conhecido o
vício, há maneiras de corrigi-lo retroativamente.

Os atos nulos em juízo podem ser fulminados sob provocação do MP quando lhe caiba intervir no
feito ou ex officio pelo juiz, ao passo que os anuláveis dependem desta arguição pelos interessados para
serem fulmináveis.

Não há relevância jurídica aos atos ditos inexistentes, indicando a doutrina que, de direito,
equivalem a atos nulos.

Efeitos da anulação: a anulação (não sempre, segundo Bandeira de Mello) opera efeito ex tunc, isto
é, desde então. Fulmina o que já ocorreu, no sentido de que são negados hoje os efeitos de ontem.

São atos inválidos para Celso Antônio Bandeira de Mello: atos inexistentes; atos nulos; e atos
anuláveis.