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Politiques et management public

Le management des ressources humaines : une comparaison entre


la fonction publique et l'entreprise
Jak Jabès, David Zussman

Résumé
Cet article analyse la satisfaction au travail des cadres supérieurs de la fonction publique au Canada en prenant le secteur privé
comme repère. 1981 cadres supérieurs de 20 ministères et 1284 de 13 grandes compagnies ont participé à une enquête
concernant leur perception de leadership, culture d'entreprise, récompenses, valeurs personnelles et satisfaction au travail. A
un taux de réponse déplus de 72 %, les résultats soulignent des différences significatives dans toutes les variables étudiées
entre les deux secteurs. On découvre que le niveau hiérarchique du répondant du secteur public a un effet sur le schéma des
réponses, donnant lieu à une différence significative entre les attitudes et perceptions des cadres les plus élevés de la
hiérarchie publique et ceux qui le sont moins. Nous appelons cette découverte la solitude verticale. Le manque d'une culture
partagée par tous les cadres, un leadership qui ne se manifeste pas, des récompenses perçues comme étant inéquitables et
des taux de satisfaction plus bas que ceux du secteur privé nous mènent à conclure qu'il faudra apporter des changements
importants dans la gestion des ressources humaines de la fonction publique. En conclusion on propose quelques directions à
envisager pour arriver à une culture homogène et une satisfaction de travail plus élevée au sein de la fonction publique.

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Jabès Jak, Zussman David. Le management des ressources humaines : une comparaison entre la fonction publique et
l'entreprise. In: Politiques et management public, vol. 7, n° 2, 1989. Quel projet pour les administrations et les entreprises
publiques ? - Actes du Troisième Colloque International - Québec - 3-4 novembre 1988 - (Deuxième partie) pp. 15-35;

doi : https://doi.org/10.3406/pomap.1989.2885

https://www.persee.fr/doc/pomap_0758-1726_1989_num_7_2_2885

Fichier pdf généré le 22/04/2018


LE MANAGEMENT DES RESSOURCES HUMAINES : UNE 15
COMPARAISON ENTRE LA FONCTION PUBLIQUE ET
L'ENTREPRISE

Jak JABES et David ZUSSMAN*

Résumé Cet article analyse la satisfaction au travail des cadres supérieurs de la fonction
publique au Canada en prenant le secteur privé comme repère. 1981 cadres
supérieurs de 20 ministères et 1284 de 13 grandes compagnies ont participé à une
enquête concernant leur perception de leadership, culture d'entreprise,
récompenses, valeurs personnelles et satisfaction au travail. A un taux de réponse déplus
de 72 %, les résultats soulignent des différences significatives dans toutes les
variables étudiées entre les deux secteurs. On découvre que le niveau hiérarchique
du répondant du secteur public a un effet sur le schéma des réponses, donnant
lieu à une différence significative entre les attitudes et perceptions des cadres
les plus élevés de la hiérarchie publique et ceux qui le sont moins. Nous appelons
cette découverte la solitude verticale. Le manque d'une culture partagée par tous
les cadres, un leadership qui ne se manifeste pas, des récompenses perçues comme
étant inéquitables et des taux de satisfaction plus bas que ceux du secteur privé
nous mènent à conclure qu'il faudra apporter des changements importants dans
la gestion des ressources humaines de la fonction publique. En conclusion on
propose quelques directions à envisager pour arriver à une culture homogène et
une satisfaction de travail plus élevée au sein de la fonction publique.

Faculté d'Administration Université d'Ottawa


16 Jak JABES - David ZUSSMAN

II existe un intérêt accru au Canada concernant la qualité des services du


gouvernement ; on discute constamment de la santé et la vitalité du processus de
politiques publiques, de l'aptitude du secteur public à attirer « les meilleurs » jeunes
pour participer à la profession de fonctionnaire. Cet intérêt nous a poussé à
charger des Commissions à faire plusieurs études sur les problèmes fondamentaux de
la gestion publique et surtout sur la manière avec laquelle les ressources humaines
sont gérées au sein du secteur public fédéral (1). La fonction publique canadienne
est perçue comme étant une des meilleures au monde, mais ne reçoit pas cette
attention réciproque au Canada.

Dans le contexte d'une diminution des effectifs et le cynisme du public vis-à-vis


de l'aptitude du gouvernement à livrer « la marchandise », nous trouvons le
secteur public fédéral à un point important de son évolution. La fonction publique
fédérale était perçue comme étant mal préparée à faire face à la récession des
années 80 (2).

Nous relevons ici les résultats d'une enquête menée auprès des cadres supérieurs
des secteurs public et privé pour tenter de voir, si, au niveau de ces ressources
humaines, des problèmes critiques existent concernant le moral des employés
et la satisfaction que procure le travail dans la fonction publique fédérale. Notre
but est donc d'éclaircir certains points afin de résoudre des problèmes potentiels
au sein de la fonction publique. Pour ce faire, nous utiliserons le secteur privé
comme repère.

L'environnement du Durant les dix dernières années la fonction publique fédérale a été sujette à un
secteur public certain nombre de pressions internes et externes. L'influence externe la plus
significative fut les essais des gouvernements successifs visant à réduire la taille
du secteur public. Ceci se fit à travers des coupures budgétaires, en vendant un
certain nombre de Sociétés de la Couronne et en offrant des stimulants pour des
retraites prématurées. La fonction publique fédérale, de nos jours, accomplit
plus de travail avec moins de personnel comparé au passé. De plus, en dépit des
efforts visant à diminuer le rôle du secteur public, nous avons vu un déclin dans là

(1) Rapport du Comité Spécial de la Gestion du Personnel et le Principe du Mérite, Septembre 1979
(Rapport d'Avignon) ; le rapport de la Commission Glasco sur l'organisation gouvernementale,
1962 ; le rapport de la Commission Lambert sur la gestion financière et responsabilité, 1979.

(2) La Commission Lambert et le rapport d'Avignon qu'on vient de citer et les observations du bureau
du Vérificateur Général du Canada attestent cette situation.
Le management des ressources humaines : une comparaison 17
entre la fonction publique et l'entreprise

confiance qu'accordent les citoyens aux institutions gouvernementales (1), un


changement dans la relation entre la superstructure politique et le service public,
et des rafistolages significatifs des règles parlementaires pour la nomination des
fonctionnaires supérieurs.

Un certain nombre de changements structurels internes ont porté un défi au mode


traditionnel de croissance dans le secteur public fédéral. De multiples ajustements
de personnel font qu'on observe une décroissance du taux total de personnel
au sein de la fonction publique fédérale. Ceci implique le manque de sang
nouveau et la difficulté de promotion. Un système qui ne peut pas attirer ou garder de
nouveaux talents est certain de souffrir au niveau de la qualité des
accomplissements de son corps exécutif. Il existe aussi des problèmes de moral,
motivation et leadership sérieux dans plusieurs ministères, ce qui ultimement aura une
influence sur les aspects quantitatifs et qualitatifs de la productivité et la
performance des cadres. Il s'agit de voir les efforts substantiels des dernières années
pour mettre en place des systèmes et des mécanismes de contrôle au détriment
de la gestion des ressources humaines pour se convaincre de ce problème.

Ces différents facteurs rendent le travail dans le secteur public très difficile. Ces
pressions créent d'immenses attentes du système qui devient de plus en plus
fragile au moment où on lui demande de faire « plus avec moins ». Il nous semble
que le secteur public souffre de ces effets cumulatifs des pressions conflictuelles
en termes de satisfaction au travail, de moral et de productivité. L'absence de
toute culture commune au sein du gouvernement et surtout le fait que les cadres du
secteur public ne croient pas que cette culture nécessite une attention particulière
est l'une des causes de cette situation (2).

Ayant considéré l'effet cumulatif de ces pressions, on peut se demander si elles


transformeront la culture du secteur public de façon à ce que le
profes ion alisme et la carrière soient beaucoup moins valorisés ? Dans ce cas, les valeurs
traditionnelles, tels l'engagement au service et l'intérêt public, sont-elles partagées
par les fonctionnaires ? Qui sont les cadres moyens qui « transmettent la culture » ?
Leurs valeurs sont-elles similaires à celles des cadres qui occupent des positions
plus élevées dans la hiérarchie ? Étant donné les divers niveaux de gestion, à quel
point les sources traditionnelles de motivation, tels le leadership, les récompenses
et les facteurs de culture d'entreprise, peuvent-ils jouer un rôle modérateur sur la
satisfaction au travail ? Finalement, les cadres de la fonction publique sont-ils
satisfaits de leur emploi ? Se sentent-ils loyaux envers leur ministère ou envers
le service public ?
(1) Zussman, D. Confidence in Canadian Government Institutions, Rapport de l'Institut de Recherches
Politiques, 1988.
(2) Zussman, D. Sables mouvants : la gestion des personnes dans les bureaucraties publiques : un résumé
des discussions, Administration Publique du Canada, 1988, N° 2, 145-158.
18 Jak JABES - David ZUSSMAN

Le secteur public En se posant ces questions, il devient important de pouvoir comparer ces
est-il un miroir différentes attitudes, motivations et perceptions auxquelles nous faisons référence
du secteur privé ? à ce qu'elles étaient dans le passé. Toutefois, le manque de données antérieures
sur les éléments des facteurs humains nous a poussés vers une recherche
comparative du secteur public et du secteur privé. On peut légitimement se poser la
question de savoir si le secteur privé est un repère utile pour le secteur public.

D'un côté, il serait juste de dire qu'en règle générale, le secteur public n'a pas
adopté les méthodes couramment employées dans le secteur privé pour améliorer
la productivité et la satisfaction au travail. Les dirigeants du secteur public
semblent principalement compter sur la « bonne volonté » et l'engagement des
employés à agir dans « l'intérêt public » afin de maintenir une main-d'œuvre
motivée. Aussi, on pourrait dire que le secteur privé au Canada se préoccupe de
moins en moins des politiques publiques et les deux secteurs s'éloignent davantage
l'un de l'autre. On parle toujours de gestion « by the bottom fine » dans le secteur
privé qui ne se pratique pas au sein du secteur public. La gestion « beyond the
bottom line » décrit plus convenablement le secteur public (1).

Par conséquent les différences entre les modes de gestion des secteurs public et
privé sont dues à des différences dans le milieu de travail. Sans sous-estimer
l'importance de ces différences, nous croyons qu'il existe suffisamment de similarités
entre les deux secteurs pour établir une comparaison. A notre avis, il s'agit moins
de différences de nature que d'ordre de grandeur.

Cette recherche n'a pas été entreprise seulement sur son mérite théorique de
comparer les attitudes des cadres supérieurs des secteurs public et privé. Nous
avons tenté de répondre aux questions soulevées suite aux preuves informelles
de baisse de moral et de motivation au sein de la fonction publique fédérale.
Pour ce faire, nous avons entrepris un sondage des attitudes des cadres supérieurs
dans la fonction publique fédérale canadienne en 1986.

Un modèle pour Nous avons décidé que notre sondage serait influencé par un modèle de gestion
comprendre la qui refléterait la réalité du travail quotidien dans la gestion du secteur public. Les
satisfaction modèles et théories de gestion étant abondants, notre but était de relier les per-
au travail ceptions des cadres des deux secteurs aux résultats de leur travail, résultats
gents à leurs niveaux hiérarchiques. En particulier, nous étions intéressés aux
relations entre les comportements clés des cadres et les mesures de satisfaction au
travail.

(1) Plumptre, T.W., Beyond the Bottom Line : Management in Government. Halifax, N.S. L'Institut
de Recherches Politiques, 1988.
Le management des ressources humaines : une comparaison 19
entre la fonction publique et l'entreprise

Les différentes activités de gestion sont le résultat de l'interaction de quatre


facteurs complémentaires : les caractéristiques personnelles (les différences
individuelles) ; les pratiques de gestion ; les forces organisationnelles ; et le climat
organisationnel. Ces facteurs majeurs, indépendamment les uns des autres mais
potentiellement interagissants influencent et produisent différents niveaux de
satisfaction au travail (voir Schéma 1).

SCHÉMA 1

INFLUENCES SUR LA SATISFACTION AU TRAVAIL

CARACTÉRISTIQUES
PERSONNELLES

Chacun de ces facteurs a de multiples déterminants et variables qui influent sur


le lieu du travail. Ainsi les valeurs et besoins personnels, la personnalité et le
niveau hiérarchique des répondants forment la base des caractéristiques
individuelles. La prise de décision, les communications et le leadership font partie des
pratiques de gestion. Les forces organisationnelles sont représentées par des
variables telles que la culture d'entreprise, la structure, la propension pour le
changement. Les récompenses, le défi, l'identité et la compétence font partie du climat
organisationnel. Ces facteurs influencent la productivité des cadres et leur
satisfaction. Compte-tenu des difficultés inhérentes à la mesure de productivité des
cadres, nous nous sommes limités à mesurer leur satisfaction.
20 Jak JABES - David ZUSSMAN

Sondage sur les L'un des meilleurs moyens de connaftre les attitudes envers le travail et l'organi-
attitudesdes cadres sation est de demander aux employés ce qu'ils pensent de leur milieu de travail.
Parmi les méthodologies disponibles, le sondage est spécialement conçu pour
répondre à ces questions. Le sondage, n'étant pas riche en données contextuelles,
comporte des lacunes. Il a toutefois l'avantage de donner un aperçu de la
situation, avec un niveau d'erreur prévisible, à un coût relativement bas.

Nous avons donc mené un sondage sur les attitudes des cadres au cours de l'été
1986. Le sondage visait l'analyse des caractéristiques individuelles, des pratiques
de gestion et des forces organisationnelles qui influencent le climat organisationnel
et l'étude de leurs répercussions sur la satisfaction au travail.

Le sondage a été mené dans des buts bien précis. L'objectif le plus important
consistait à établir une comparaison entre les pratiques de gestion des cadres
supérieurs des secteurs privé et public au Canada. Pour que la comparaison soit
valide, le sondage comportait 200 questions générales avec des échelles sur la
personnalité du répondant, ses perceptions du leadership offert par ses supérieurs, sa
loyauté, la satisfaction au travail, les récompenses et sur la culture de l'organisation.

Le sondage sur les attitudes des cadres a été envoyé à un échantillon de cadres
supérieurs des secteurs public et privé du Canada. Les. répondants venaient de
20 ministères fédéraux et de 13 compagnies privées. Le sondage étant une étude
de gestion comparative, les compagnies du secteur privé participantes étaient
généralement de grandes organisations bureaucratiques qui, bien que rentables,
n'accusaient pas une croissance de leurs effectifs. A l'instar des ministères du
fédéral, ces compagnies cherchent avant tout à servir leurs clients.

Dans le secteur public, nous avons prélevé un échantillon stratifié composé des
catégories " cadre de direction "(EX5 à EX1), " cadre supérieur " (SM), et d'un
échelon inférieur à la catégorie cadre supérieur (SM-1). Le taux de réponse à ce
questionnaire a été de 73 %. L'échantillon du secteur public était constitué de
1981 répondants. Dans le secteur privé, les échantillons stratifiés des compagnies
participantes étaient composés de cadres dont la position hiérarchique se situait
entre 1 et 5 échelons sous le PDG, 1284 personnes ont répondu au sondage, soit
72 % des personnes interrogées.

Le sondage visait, entre autre, à examiner en détail la situation des cadres moyens
car nous sommes d'avis qu'ils déterminent l'ambiance de travail dans les deux
secteurs. Nous croyons que les cadres SM et SM-1 occupent une place stratégique
dans l'axe hiérarchique en définissant les messages provenant des autorités aux
échelons inférieurs (1). Ces personnes sont essentielles dans une grande organisa-

(1) Rien n'indique que ce groupe joue un rôle aussi important dans la transmission des renseignements
aux échelons supérieurs.
Le management des ressources humaines : une comparaison 21
entre la fonction publique et l'entreprise

tion car elles aident à interpréter les politiques administratives, inculquent les
habitudes et les coutumes et transmettent l'information au niveau opérationnel
de l'organisation.

Bien que cet article soit axé sur le niveau de satisfaction chez les cadres supérieurs
du secteur public, nous ne saurions trop insister sur l'importance des données du
secteur privé. Il est très difficile de tirer des conclusions sur le niveau de
satisfaction dans une organisation car il est rare que l'on dispose de points de repère.
Les résultats du secteur privé servent de base de comparaison. Les différences de
réponses entre les catégories professionnelles (niveaux hiérarchiques) constituent
une autre base de comparaison, qui a d'ailleurs été utilisée dans une partie de
l'analyse. Les comparaisons entre le secteur public et le secteur privé et entre les
catégories professionnelles donnent une dimension relative aux constatations et
permettent donc de mener une analyse plus significative et de tirer des
conclusions plus réalistes concernant la gestion dans le secteur public.

Nous n'avons pas émis d'hypothèses au préalable quant aux différences entre les
répondants des secteurs privé et public. En ce qui a trait aux catégories
professionnelles (c'est-à-dire les niveaux hiérarchiques), nous avions émis l'hypothèse
que les employés détenant des postes plus élevés, que ce soit dans les secteurs
privé ou public, seraient, en général, plus satisfaits de leur emploi que ceux
occupant des postes inférieurs. Des travaux antérieurs révélaient effectivement que
les cadres de plus hauts niveaux avaient relativement plus d'emprise sur leur
propre travail et sur celui des autres, et avaient des activités plus variées que leurs
subalternes (1).

Analyse des Puisque le but de l'étude visait à comparer les secteurs public et privé, nous avons
résultats analysé les résultats par niveau de poste hiérarchique à partir du niveau Sous-
Ministre(2)/Président Directeur Général (SMin/PDG). Par exemple, un niveau
sous celui du SMin/PDG indiquait que les participants occupaient le poste de
sous-ministre adjoint (EX 5) ou de premier vice-président de leur organisation.
Les postes situés à deux niveaux au-dessous correspondaient aux postes de direc-

(1) Korman, A.K. Organizational Behavior. Englewood Cliffs, NJ. : Prentice-Hall, 1977.

(2) Le Sous-Ministre est le plus haut fonctionnaire dans la hiérarchie d'un Ministère. Dans le
gouvernement fédéral canadien un Sous-Ministre est souvent un fonctionnaire de carrière et le poste n'a
aucune attribution politique.
22 Jak JABES - David ZUSSMAN

teur général ou de vice-président et ainsi de suite. Bien qu'imparfaite, cette


méthode était la seule qui nous permettait d'établir une comparaison valable entre les
deux secteurs. Elle fut donc utilisée afin d'étudier la relation entre les réponses
obtenues et les niveaux hiérarchiques.

Dans cet article, l'analyse des données se base sur les items les plus représentatifs
du questionnaire tel qu'établi par des analyses factorielles et de régressions
multiples utilisant des indices de satisfaction comme variables dépendantes. Bien que
nous ferons parfois référence à plusieurs autres variables, nous limiterons notre
présentation des données aux questions primordiales pour certains facteurs du
modèle étudié (voir Schéma 1).

Toutes les variables discutées dans cet article proviennent des questions où nous
avons utilisé des échelles d'attitude de 5 points de type Likert. On demandait
aux répondants dans la première section du questionnaire d'indiquer leur accord
ou désaccord avec certains énoncés ; dans la seconde section on leur demandait
d'indiquer si, dans une faible ou large mesure, l'énoncé décrivait ce qui se passait
dans leur travail. Les tableaux et graphiques suivants montrent le pourcentage
des gens qui ont choisi les extrémités des échelles, c'est-à-dire qui ont marqué un
4 ou un 5, signifiant qu'ils étaient d'accord ou fortement d'accord avec l'énoncé,
ou que l'énoncé dans une large ou très large mesure décrivait ce qui se passait
dans leur travail.

Résultats du Nous allons discuter d'un certain nombre de variables sous quatre rubriques : le
sondage leadership comme pratique de gestion ; la culture d'entreprise comme force
organisationnelle ; les récompenses faisant partie du climat organisationnel, et
finalement la satisfaction au travail.

Leadership

Nous avons trouvé des différences significatives dans la façon dont le leadership
est perçu par les cadres supérieurs des deux secteurs. Deux questions qui révèlent
bien ces différences sont la mesure dans laquelle le SMin/PDG fait preuve de
leadership dans l'organisation et selon que la haute direction est perçue ou non
comme étant dédiée au développement futur de l'organisation. Le Tableau 1 résume
ces résultats.
Le management des ressources humaines : une comparaison 23
entre la fonction publique et l'entreprise

Tableau 1

Leadership dans les secteurs public et privé

(% "d'accord" et "fortement d'accord" ou


"dans une large" et "très large mesure" )

Niveaux hiérarchiques du SMin/PDG


1 2 3 4 5 Moyenne

Sous-ministre/PDG Public 70.8 55.8 46.1 41.8 28.3 50.7


fait preuve
de leadership Privé 84.5 78.2 83.0 77.0 76.1 80.8

Haute direction dédiée


au développement
futur de mon Public 75.1 61.1 51.0 46.9 41.5 56.3
organisation Privé 88.5 88.6 87.4 92.8 87.1 88.8

On observe que plus de 80 % des répondants du secteur privé suggèrent que leur
PDG dans une large ou très large mesure fait preuve de leadership, alors que
seulement 51 % des cadres du secteur public voient leur sous-ministre sous ce même
angle. Cette large brèche entre les perceptions des cadres des deux secteurs est
renforcée par des résultats similaires envers
ont' l'engagement des cadres supérieurs.
Dans le secteur privé, 89 % des cadres indiqué que la haute direction était
dédiée au développement futur de leur compagnie. En revanche, seulement
56 % des cadres du secteur public perçoivent ainsi leur haute direction.

Dans ces deux mesures de leadership, cette différence entre les deux secteurs
est évidente. L'inspection des données du Tableau 1 nous montre que lorsqu'on
descend dans la hiérarchie du secteur public on s'aperçoit que les opinions des
cadres concernant le leadership baissent de manière significative. Cette variation
dans les perceptions, due au niveau hiérarchique, n'est pas obtenue dans le secteur
privé.

Les analyses subséquentes des items reliés au leadership avec la satisfaction au


travail montrent qu'indépendamment du secteur ou du niveau hiérarchique, plus
le SMin/PDG est perçu comme faisant preuve de leadership, plus grande est la
satisfaction. Ne pas participer au processus de prise de décision, penser que la
haute direction ne s'implique pas dans les opérations quotidiennes ou dans la
24 Jak JABES - David ZUSSMA N

planification à long terme de l'organisation s'ajoute aux autres perceptions de


leadership pour créer un climat démotivant.

Culture d'entreprise

Le concept de culture d'entreprise revient de plus en plus dans les discussions de


la gestion moderne d'une organisation. La culture d'entreprise décrit les valeurs
partagées par les membres d'une organisation. Ce système de valeurs et croyances
est influencé par les structures, l'environnement, la technologie et produit les
normes en vigueur au sein de l'entreprise. Plusieurs chercheurs ont popularisé
l'idée de culture d'entreprise en suggérant qu'elle pouvait être étudiée à travers
les rituels, légendes et histoires qui circulent dans l'entreprise, ainsi qu'en faisant
des sondages d'attitudes et d'opinions de ses membres (1). Notre questionnaire
contenait plusieurs items touchant les perceptions de la culture organisationnelle.

Quand on traite de la culture d'entreprise on met beaucoup d'emphase sur la


façon dont les individus sont perçus au sein de l'entreprise. Le respect pour
l'individu est un des piliers importants d'une culture performante. Par exemple, le
respect pour l'individu est la plus importante croyance de la philosophie d'IBM (2).
Lorsqu'on a demandé aux participants de nous indiquer dans quelle mesure leur
organisation (ministère ou compagnie) s'intéressait au bien-être et à la
satisfaction de ses employés des différences révélatrices entre les deux secteurs sont
apparues (voir Graphique 1).

(1) Peters, T.T. et Waterman, R.H. Le prix de l'excellence. Paris : Inter-Editions, 1983 : Deal, T.E. et
Kennedy, A.A. Corporate Cultures. Reading, Mass. : Addison-Wesley, 1982 ; Michon, C. et Stern, P.
La dynamisation sociale. Paris : Editions d'Organisation, 1985.

(2) Watson, T.J., Jr. A Business and its beliefs : the ideas that helped build IBM. New York : McGraw-
Hill, 1953.
Le management des ressources humaines : une comparaison 25
entre la fonction publique et l'entreprise

Graphique 1

L'organisation s'intéresse au bien-être des employés

%dans une "large


et très large mesure'
60.0 % 54%

40.0 %

20.0 %

0.0 %
2 3 4 5 MOYENNE
Niveaux Hiérarchiques

S Secteur public
^ Secteur privé

Les cadres supérieurs du secteur public ne perçoivent pas leur organisation se


préoccupant du bien-être des employés. Seulement 23 % décrivent leur ministère
se souciant des employés dans une large ou très large mesure. Ce pourcentage
varie de 37 % pour ceux qui se situent à un niveau du sous-ministre à 18 % pour
ceux qui travaillent à 5 niveaux du sous-ministre.

Les valeurs partagées par les cadres forment une autre dimension de la culture.
Les valeurs communes aux cadres des deux secteurs révèlent des différences
fondamentales pouvant résulter du milieu de travail de l'organisation. Dans le secteur
public, les critères " d'efficience et d'efficacité " et " en avoir pour son argent "
régissent le comportement des cadres, alors que dans le secteur privé, on attache
beaucoup moins d'importance à l'efficience et l'efficacité et beaucoup plus à
l'excellence et à la créativité. De surcroft, quand on descend dans la hiérarchie
organisationnelle on s'aperçoit que les répondants du secteur public ne
connaissent pas les valeurs importantes de leur ministère. Il semble donc y avoir un
manque de connaissance et de consensus sur les valeurs et le contenu de la culture
du secteur public (1).
26 JakJABES- David ZUSSMAN

Les perceptions concernant les caractéristiques de l'organisation forment un


exemple typique du domaine culturel. Les résultats du Tableau 2 montrent que le
secteur privé semble s'engager dans une direction très différente de celle de la
fonction publique. Bien que les deux secteurs considèrent important que le service
au client figure parmi leurs préoccupations principales, ils ont peu d'autres points
communs. Les répondants du secteur privé sont d'avis que le profit, l'orientation
envers les employés, la croissance, les ventes et l'innovation font partie des
caractéristiques de leur organisation. Dans le secteur public, seule la qualité du service
semble être une des particularités critiques de l'organisation. Le Tableau 2
présente les données ayant trait aux caractéristiques de l'organisation. Il donne le
pourcentage des cadres à tous les niveaux des deux secteurs qui estiment que leur
organisation (ministère ou compagnie) répond aux différentes caractéristiques
dans une large ou très large mesure.

Tableau 2
Caractéristiques de l'organisation
(% des réponses "dans une large" et "très large mesure")

Niveaux hiérarchiques du SMin/PDG


Orienté vers 12 3 4 5 Moyenne

les services au client Public 82.0 77.3 86.2 70.2 67.7 75.5
Privé 84.8 82.3 73.8 79.9 76.0 80.6
les employés Public 17.7 8.6 7.5 4.5 5.7 8.9
Privé 41.0 38.5 35.6 33.7 33.6 37.7
l'innovation Public 29.7 19.7 19.9 21.1 12.6 21.1
Privé 55.3 52.4 56.6 60.0 53.6 55.2
une gestion créative Public 27.9 18.4 13.1 11.3 12.5 16.8
Privé 50.2 42.1 45.3 42.1 40.1 45.2
une gestion efficace Public 50.6 42.0 35.0 26.8 27.8 37.3
Privé 68.2 63.2 65.3 73.5 66.2 67.0
la qualité du service Public 68.7 64.0 58.9 53.0 47.9 59.8
Privé 79.9 76.7 69.8 70.5 67.4 74.7

(1) Pour une plus longue discussion voir Jabes, J. et Zussman, D. "Organizational Values in the Public
and Private Sectors" présenté à l'atelier "Managers and Managing in Canada and Britain" organisé
par la British Association for Canadian Studies, Aston University Management Centre, Birmingham,
Mars 1988.
Le management des ressources humaines : une comparaison 27
entre la fonction publique et l'entreprise

Si on résume les données du Tableau 2, il semble que les cadres supérieurs du


secteur privé pensent que leur organisation est beaucoup plus orientée vers la.gestion
créative et l'innovation que leurs collègues de la fonction publique. De plus, ces'
derniers perçoivent peu de gestion efficace au sein de leur ministère. Finalement,
seulement 9 % des cadres du secteur public croient que leur ministère est orienté
vers les employés dans une large ou très large mesure. Ces résultats renforcent
les observations faites au départ au sujet du manque d'importance donnée à la
gestion des ressources humaines au sein de la fonction publique.

Récompenses

Les différentes théories de motivation au travail soulignent l'importance des


processus de comparaisons sociales et de l'équité. La perception de justice et
d'équité au sein de l'entreprise est essentielle afin que les récompenses soient
satisfaisantes. Certains affirment que les gens ont tendance à se comparer à leurs
collègues, particulièrement au travail et plus précisément en ce qui a trait aux
récompenses reçues (1). Cette comparaison implicite met en cause la contribution
de l'employé et comprend son éducation, ses efforts, sa productivité ainsi que
les résultats de ses efforts comme le salaire et les congés. Les gens comparent leur
propre rapport résultats/contributions à celui de leurs compagnons de travail. S'il
y a injustice, ils essaient de redresser la situation en demandant de meilleures
conditions de Jravail, en réduisant leur rendement ou en quittant leur emploi.
L'inaptitude à corriger la situation, en faisant varier les éléments de comparaison,
mène inéluctablement à l'insatisfaction. En cas d'insatisfaction, la réduction de
productivité est l'un des moyens les plus simples pour l'individu qui fait face à
une inéquité dans une bureaucratie impassible.

La théorie de l'équité, et la place qu'elle réserve aux récompenses et à la


motivation, en dit beaucoup sur l'importance de la justice. Il ressort qu'il n'est pas
suffisant pour une entreprise quelconque de répartir équitablement les récompenses. En
fait, c'est la perception de l'équité qui dicte le comportement. Par exemple,
l'application de directives et de politiques rigoureuses pour pourvoir un poste
n'assure pas nécessairement l'équité si les membres de l'organisation ne croient
pas que ce processus soit juste.

Dans un sens large, la notion d'équité dans le secteur public est régie par le
principe du mérite, principe sacro-saint de la fonction publique canadienne. Autant ce

(1) Adams, J.'Toward an understanding of i nequit y '.Journal of Abnormal and Social Psychology,
1963, 67, 422-436 ; Vecchio, R."Models of psychological inequity." Organizational Behavior and
Human Performance, 1984, 34, 266-282.
28 Jak JABES - David ZUSSMAN

principe a été soulevé dans les textes, et discuté comme étant le guide moral de
tout processus de sélection et promotion, autant cette relation n'est pas établie
au niveau des perceptions des cadres du secteur public.

Le Tableau 3 montre comment les cadres des deux secteurs réagissent face aux
récompenses et à la notion d'équité. Dans ce Tableau nous voyons les perceptions
face à la relation entre récompenses extrinsèques et performance ainsi que les
perceptions face à la justice et à l'équité. Les réponses provenant des deux
secteurs diffèrent significativement. Le fait que tous les cadres du secteur privé,
indépendamment de leur niveau hiérarchique, ont donné des réponses similaires
alors qu'il y a une grande variation dans les réponses des cadres du secteur public
en fonction de leur niveau hiérarchique, est révélateur.

Tableau 3

Perceptions sur l'équité et récompenses

% "d'accord" et "fortement d'accord" ou


"dans une large" et "très large mesure")

Niveaux hiérarchiques du SMin/PDG


12 3 4 5 Moyenne
Rémunérations financières Public 44.9 58.4 60.4 64.9 65.9 58.5
rarement reliées au rendement
de l'employé Privé 15.2 21.5 20.8 24.3 23.8 19.8
Un travail bien fait vous permet Public 29.4 16.9 10.7 9.9 9.7 15.4
d'obtenir des augmentations de
salaire ou de l'avancement Privé 48.8 48.9 52.2 57.5 43.6 50.0
Dans votre organisation les Public 42.2 32.7 21.3 20.9 19.1 27.8
promotions sont basées
sur le mérite Privé 59.3 53.8 51.3 54.6 51.1 55.0
Les employés sont considérés
équitablement pour des postes de
cadres qui les Public 44.2 25.8 19.4 26.6 12.9 24.6
intéressent Privé 57.3 48.1 41.4 41.9 40.6 48.3

Les résultats du Tableau 3 démontrent que 50 % des répondants du secteur privé


perçoivent une forte relation entre performance et augmentation de salaire ou
avancement. En moyenne, seulement 15 % des cadres du secteur public partagent
ce sentiment. Quant aux rémunérations, 20 % des cadres du secteur privé croient
Le management des ressources humaines : une comparaison 29
entre la fonction publique et l'entreprise

que celles-ci sont rarement reliées au rendement de l'employé contre 59 % pour


les fonctionnaires.

Si seulement 15 % des cadres supérieurs de la fonction publique pensent que la


bonne performance est instrumentale à obtenir une promotion, il est aussi
important de connaftre leurs perceptions envers l'équité du processus de promotion.
En analysant leurs réponses, telles qu'affichées au Tableau 3, on voit que moins
d'un tiers des répondants du secteur public croient que le processus de promotion
actuel est juste, alors que plus de 50 % des cadres du secteur privé partagent ce
point de vue. Seulement 25 % des répondants du secteur public croient que les
employés sont considérés équitablement pour des postes de cadres qui les
intéressent dans une large ou très large mesure.

Nous venons de suggérer que les perceptions d'inéquité peuvent facilement


démotiver les employés. Dans ce sens, cette évaluation négative faite par les répondants
sur l'équité du système de promotion contribue probablement à créer des
problèmes de moral au sein de la fonction publique.

Le concept du mérite est un des piliers de l'administration publique au Canada.


Quand ils ont à juger dans quelle mesure les promotions sont basées sur le mérite
moins de 30 % des fonctionnaires croient que le système récompense ceux qui
sont méritants dans une large ou très large mesure. Si on regarde les cadres
supérieurs au bas de la hiérarchie, on s'aperçoit qu'à peine 20 % pensent que les
promotions sont basées sur le principe du mérite. Dans le secteur privé on constate
aussi que les réponses touchant à l'équité et la justice du système de promotions
montrent des variations dues au niveau hiérarchique du répondant. Toutefois,
les perceptions du secteur privé face aux promotions sont bien plus positives que
celles du secteur public.

Satisfaction au travail

Nous avons trouvé quelques différences intéressantes en ce qui a trait à la


satisfaction et au moral au travail. Dans l'ensemble, les répondants du secteur public
semblent moins satisfaits de leur travail que leurs confrères du secteur privé.
Toutefois, le degré de satisfaction varie sensiblement selon certains de ces aspects.
Par exemple, la satisfaction au travail est légèrement plus faible dans le secteur
public en général bien que les différences soient peu marquées. Il est intéressant
de remarquer que presque deux fois plus de cadres du secteur public que leurs
confrères du secteur privé ont indiqué avoir déjà pensé à quitter leur emploi.

C'est à l'égard du degré de satisfaction envers le ministère ou la compagnie que


l'on dénote les différences les plus remarquables entre les deux secteurs. Plus de
30 Jak JA BES - David ZUSSMA N

80 % des répondants du secteur privé sont satisfaits de leur organisation tandis


que moins de 60 % des répondants du secteur public le sont. Une fois de plus,
nous avons remarqué que le niveau hiérarchique semble influer sur l'attitude du
répondant. Le degré de satisfaction entre les deux secteurs change de façon
notable à mesure que l'on descend dans l'échelle hiérarchique. Le Graphique 2
montre la satisfaction des répondants à l'égard de leur organisation (ministère ou
compagnie).

Le moral semble poser plus de problèmes dans le secteur public que dans le
secteur privé. En moyenne, 40 % des cadres sont d'avis que le moral pose plus ou
moins de problèmes dans leur ministère alors que 13 % seulement des membres
du secteur privé signalent un mécontentement équivalent. Ici encore, les
personnes situées au bas de l'échelle ont la réaction la plus négative.

Il est surprenant de voir que, bien que les répondants du secteur public soient en
général moins satisfaits de leur travail, ils sont par contre satisfaits sur les aspects
intrinsèques de celui-ci. Les répondants du secteur public sont particulièrement
enthousiastes à l'égard des sentiments d'accomplissement et d'autonomie au
travail et du défi présenté par leur emploi. Bien que les répondants du secteur
privé soient plus positifs à l'égard de ces facteurs intrinsèques, les différences
sont peu marquées sauf en ce qui a trait à l'autonomie au travail. Ici, les cadres du
secteur privé sont plus satisfaits de la liberté d'action qu'ils ont par rapport à
leurs homologues du secteur public. Bien qu'ils semblent travailler dans un
contexte difficile, les cadres du secteur public, et surtout ceux de niveaux supérieurs,
sont très satisfaits des défis et des accomplissements dans le cadre de leur travail.
La Graphique 3 démontre le degré de satisfaction envers les défis au travail pour
des répondants des deux secteurs (1 ).

(1) Pour une discussion détaillée de ces concepts et des résultats voir Jabes, J. et Zussman, D."Motiva-
tion, rewards and satisfaction in the Canadian fédéral public service)' Administration Publique du
Canada, 1988, 31, N© 2, 204-225.
Le management des ressources humaines : une comparaison 31
entre la fonction publique et l'entreprise

Graphique 2

Satisfaction envers l'organisation

% "satisfait" et
"très satisfait"

88%

3 4 5 MOYENNE
Niveaux Hiérarchiques

Secteur public
Secteur privé

Graphique 3

Satisfaction envers les défb que présente votre emploi

% "satisfait" et
"très satisfait"

84%

3 4 5 MOYENNE
Niveaux Hiérarchiques

Secteur public
Secteur privé
32 Jak JABES - David ZUSSMAN

Les deux Le fait que les cultures de management des secteurs public et privé diffèrent
solitudes beaucoup l'une de l'autre n'est guère surprenant. Il est toutefois remarquable
de constater que le niveau hiérarchique du répondant du secteur public semble
avoir un effet cohérent et significatif sur le schéma des réponses alors que ce
niveau est rarement un facteur explicatif important dans le secteur privé. Nous
avons nommé ces résultats la solitude horizontale et la solitude verticale
respectivement.

La solitude horizontale se voit presque dans chaque domaine étudié car les cadres
du secteur public et ceux du secteur privé montrent des attitudes différentes. Les
valeurs et les cultures organisationnelles montrent beaucoup de variations d'un
secteur à l'autre. Les cadres du secteur privé perçoivent en général un climat
de travail plus favorable, évaluent leurs récompenses plus positivement, et
perçoivent un meilleur leadership au sein de leur entreprise. De surcroft, ces cadres
montrent une satisfaction plus élevée sur toutes les dimensions mesurées.

Compte tenu des différentes raisons d'être des deux secteurs, on pouvait
s'attendre à ce résultat. Ce qui nous a le plus frappé n'est pas la solitude horizontale,
mais la réduction de la satisfaction au travail et autres facteurs liés au rendement
au fur et à mesure que l'on descend dans la hiérarchie. L'importance de la solitude
horizontale indique que l'application de certaines techniques employées dans le
secteur privé au secteur public devrait être considérée attentivement.

De son côté, la solitude verticale apparaft dans l'analyse des attitudes des cadres
du secteur public. On constate une différence significative entre les attitudes des
cadres les plus élevés dans la hiérarchie et ceux qui le sont moins. Par exemple,
les perceptions qu'ont les cadres les plus supérieurs sur la culture d'entreprise
et les valeurs importantes ne sont pas partagées par ceux qui occupent les niveaux
trois à cinq dans la hiérarchie. Les cadres proches du sous-ministre, c'est-à-dire
ceux qui occupent les premier et deuxième niveaux, perçoivent moins d'obstacles
à la gestion de leur travail, un leadership plus fort, et croient que les promotions
sont surtout basées sur le principe du mérite. De surcroft ces cadres se disent plus
satisfaits sur toutes les dimensions mesurées que leurs confrères occupant des
niveaux plus bas. Il est important de souligner que cette solitude verticale est
rarement observée dans le secteur privé.

Les résultats obtenus ne peuvent en aucune manière être expliqués par des
différences démographiques, que ce soit en terme de la langue maternelle parlée, le
sexe, l'âge ou le niveau d'éducation atteint.

La divergence d'opinion entre les cadres au sommet de la hiérarchie et ceux qui s'y
trouvent plus bas rappelle précisément que ces deux groupes œuvrent dans des
milieux très différents. Les renseignements recueillis donnent même l'impression
qu'ils appartiennent à une autre culture. Il est important de mieux comprendre
Le management des ressources humaines : une comparaison 33
entre la fonction publique et l'entreprise

les valeurs des cadres et les pratiques de gestion qui motivent les groupes de
niveau SM et SM-1 puisque ceux-ci sont les agents de transmission de la culture
entre le ministre et le sous-ministre et les « fantassins ».

La recherche n'indique pas de meilleures pratiques de gestion dans le secteur privé.


En effet, quand on compare les perceptions des cadres relativement aux différents
systèmes de gestion, on ne trouve pas des différences d'attitudes. Par exemple,
les cadres supérieurs des deux secteurs considèrent l'évaluation du rendement
comme un outil important de gestion. Déplus, ils connaissent les objectif s organi-
sationnels et reconnaissent que leurs supérieurs leur définissent les objectifs à
atteindre.

En revanche, les résultats touchant les employés, indiquent la solitude verticale


dans le secteur public. Comparativement à leurs homologues du secteur privé,
les cadres du secteur public pensent que leurs ministères ne se penchent pas assez
sur les questions de bien-être et développement des employés. Ils trouvent que
leur ministère est très peu orienté vers les employés. De surcroft, il semble que le
secteur public donne beaucoup moins d'importance à l'innovation et à la gestion
créative, des concepts étroitement reliés aux êtres humains.

Un climat intrinsèque Malgré le fait qu'ils ne trouvent pas l'environnement de leur travail très sa tisf
aide travail sant, les cadres supérieurs du secteur public interrogés aiment leur travail et ont
une grande loyauté envers le public canadien. Si l'on veut éviter de fortes baisses
de productivité et de motivation dans le futur, on devrait tenter de créer un climat
intrinsèque de travail et améliorer la gestion des ressources humaines au sein des
administrations publiques.

Pour ce faire, il faudrait entre autre :

• que les organisations du secteur public développent des projets d'entreprise et


surtout qu'elles soulignent l'importance des ressources humaines pour réaliser ces
projets ;

• instaurer de meilleures communications entre les cadres les plus élevés et leurs
subordonnés afin de créer et renforcer une culture organisationnelle au sein du
secteur public ;

• accepter que les changements fondamentaux des valeurs ne peuvent pas


s'accomplir par des notes de services ou des manuels épais. Une méthode telle que le
développement organisationnel planifié est nécessaire pour avancer dans cette
direction ;
34 Jak JABES - David ZUSSMAN

• donner une place spéciale à la planification des ressources humaines et


renforcer un système de plans de carrières formels. Pour y arriver, il faut préconiser
une politique de mobilité latérale qui permet aux gens de se renouveler (1 ).

• trouver des moyens pour faire participer les politiciens à ce processus afin
d'augmenter le moral et la productivité ; ceux-ci pourraient donner plus de poids
au système de récompense en étant plus présents auprès de la fonction publique
et en reconnaissant la valeur du travail effectué en leur nom.

Conclusions Un service public professionnel, fort, motivé et bien formé, qui maintient sa
neutralité politique tout en restant sensible à l'environnement et aux directives
politiques forme l'essentiel du concept de l'excellence au gouvernement. Un
service public efficace est vital pour bien mettre en œuvre l'agenda du
gouvernement. Par conséquent, la revitalisation du service public devrait faire partie des
priorités du Cabinet et de la haute bureaucratie. Il est évident qu'il faut mieux
gérer le service public, particulièrement les ressources humaines (2). S'il est
souvent dit que " les individus sont notre plus grand atout ", c'est le moment
de le reconnaître. Il faut traiter les employés ainsi au lieu de rendre l'hommage
peu sincère qu'on continue à rendre à la gestion des ressources humaines.

Il va falloir reconnaître le fait que bien gérer ou bien diriger est aussi important
que de donner de bons avis sur les politiques publiques. Il faudra donc
récompenser ce comportement en conséquence.

Nous devons examiner attentivement plusieurs pratiques qui ont de l'influence


sur les ressources humaines dans le but de les améliorer. Les processus de
sélection, de classification, de congédiement, d'évaluation, de promotion et de
récompenses devraient tous être revitalisés pour maintenir et garder une force de travail
compétente et motivée dans le service public. N'oubliant pas sa spécificité et sa
différence du secteur privé, le secteur public devra adopter une philosophie de

(1) Les Japonais ont utilisé avec succès ces mesures, bien que les motivations menant à ce type
d'approche soient liées à la culture japonaise traditionnelle et non pas à des raisons démographiques ou
de gestion. Voir Borins, S. "Management of the public sector in Japan : are there lessons to be
learned ?", Administration Publique du Canada, 1986, 29, 175-196.

(2) Voir les remarques de P. G. White lors de son allocution, "The Quality of Government in Canada" à
la Conférence Annuelle de l'Institut d'Administration Publique du Canada, Août, 1988.
Le management des ressources humaines : une comparaison 35
entre la fonction publique et l'entreprise

changement en laissant de côté des approches de gestion de personnel à l'ancienne.


Il faut mettre en place des valeurs et structures qui vont promouvoir le meilleur
rendement des fonctionnaires.

Nous sommes conscients que depuis un moment un certain nombre d'efforts


commencent à se concrétiser au sein des niveaux supérieurs de la fonction
publique (1). Un comité de sous-ministres est mandaté pour s'occuper des cadres
supérieurs. Entre autres, ce comité se penche sur les moyens d'améliorer le
processus de dotation, de clarifier le rôle des agences centrales dans la gestion des
ressources humaines, de réduire les multiples niveaux de supervision au sein des
entreprises publiques. Un centre d'excellence pour la formation et l'éducation
des cadres supérieurs vient d'être fondé. Ce renouvellement d'intérêt se
manifeste aussi à travers de nouvelles mesures introduites pour réduire les demandes
faites par les agences centrales et l'importance accrue donnée aux
communications externes et internes au sein des ministères. Pour comprendre
comment ces efforts sont perçus par la population à laquelle ils sont destinés, on
continue à faire des sondages, comme celui-ci, pour évaluer les résultats obtenus
et établir une base de données utiles à toutes réformes de la gestion des ressources
humaines.

(1) Manion, J.L."New challenges in public administration."/4tf/w/>7/sfrat/bA? Publique du Canada, 1988,


31, N° 2, 234-246.

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