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Secrétariat du Commonwealth Organisation Internationale de la Francophonie

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Forum ministériel conjoint
sur la viabilité de la dette
La Banque Mondiale, 1818H Street NW, Washington DC 20433, États-Unis
23 avril 2009
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VIABILITÉ BUDGÉTAIRE DE LA DETTE

Document rédigé par


Development Finance International (DFI), le CEMLA
et le Secrétariat du Commonwealth

Secrétariat du Commonwealth
Marlborough House
Londres SW1Y 5HX

Avril 2009


* Le présent document a été établi pour le gouvernement du Guyana, qui préside le Forum Ministériel du Commonwealth sur
la Viabilité de la Dette, et financé par le Department for International Development (DFID).
VIABILITÉ BUDGÉTAIRE DE LA DETTE

SOMMAIRE

RESUME ..................................................................................................................................... 2
PARTIE 1 :  CONTEXTE ET OBJECTIFS ...................................................................................6
PARTIE 2 :  RATIOS ET INDICATEURS DE VIABILITE BUDGETAIRE .........................................6
Tableau 1 : Indicateurs et seuils de viabilité de la dette publique extérieure ............................9
Tableau 2 : Pays avec une lourde charge de dette ...................................................................13
PARTIE 3 :  DETTE GARANTIE PAR LE SECTEUR PUBLIC ET ENGAGEMENTS
CONDITIONNELS .......................................................................................................................17
PARTIE 4 :  VIABILITE DE LA DETTE LOCALE ....................................................................26
Tableau 3 : Indicateurs de viabilité de la dette locale..............................................................28
ANNEXE TABLEAU 1 : RATIOS D’ENDETTEMENT DE CERTAINS PAYS A FAIBLE REVENU ............31

iii
RESUME

Ratios et indicateurs de viabilité budgétaire

1. Idéalement, la viabilité budgétaire devrait être estimée sur la base de ratios comparant
l’encours et le service de la dette à la capacité de remboursement budgétaire, c’est-à-dire à la
capacité des pouvoirs publics à créer des recettes récurrentes. Cependant, les seules séries
temporelles de données cohérentes publiées jusque là concernaient le budget de la dette par
rapport au PIB. L’analyse de ces données donne les résultats suivants :
• En 2007, le seuil significatif de 15 % à 20 %, fixé par le FMI pour le ratio Dette
intérieure/PIB, était dépassé par six pays du Commonwealth (Gambie, Ghana, Guyana,
Kenya, Sierra Leone et Zambie), cinq pays de l’OIF (République Centrafricaine, Guinée-
Bissau, Mauritanie et Togo), deux pays d’Amérique latine (Bolivie et Nicaragua), ainsi
que l’Éthiopie. Parmi ces pays, la République Centrafricaine, Djibouti, la Gambie, la
Guinée-Bissau, le Guyana, la Mauritanie, le Nicaragua et le Togo présentaient en outre
des ratios Dette publique totale/PIB supérieurs à 60 %, le taux de référence de l’UE.
• Parmi les pays du Commonwealth, le ratio Dette intérieure/PIB du Malawi se situait, avec
14,8 %, juste en dessous du seuil significatif défini par le FMI, tandis que le ratio Dette
publique totale/PIB de la Sierra Leone et des Îles Salomon, respectivement de 57 % et
52 %, se situait juste en dessous du seuil de 60 % fixé par l’UE.
• Dans la circonscription de l’OIF, le ratio de référence de 60 % fixé par l’UE pour la
charge de la dette du secteur public est dépassé par six pays (les Comores, la République
Démocratique du Congo, la République du Congo, la Côte d’Ivoire, la Guinée et
Sao Tomé-et-Principe), dont cinq attendent encore de recevoir l’intégralité de
l’allègement au titre des initiatives PPTE et IADM, en raison du poids élevé de leur dette
extérieure.

2. Voici les principales recommandations pour améliorer la viabilité budgétaire de la


dette :

• Les ministres pourraient exhorter la communauté internationale à édicter des normes


internationales spécifiant la composition de la dette intérieure et de la dette du secteur
public, à définir la viabilité budgétaire et la manière dont elle doit être évaluée, et à
rédiger un Guide Statistique de la Dette Intérieure par l’intermédiaire d’un Groupe de
Travail transversal, similaire au document « Statistiques de la Dette Extérieure : Guide
pour les statisticiens et les utilisateurs ». (Partie 2.4)
• Les ministres pourraient demander aux IBW (en collaboration avec d’autres analystes de
la dette) de définir des indicateurs et des seuils appropriés concernant la viabilité de la
dette intérieure et de la dette publique totale. Ces valeurs de référence, à déterminer sur
la base des expériences des pays en matière d’accumulation d’arriérés de dette
intérieure, devraient être mises au point pendant l’examen actuel, par le FMI, des
plafonds et limites d’emprunts des pays, et intégrées aux modifications des CVD des pays
à faible revenu qui seront présentées lors des Assemblées Annuelles des IBW. Elles
devraient s’appuyer sur l’évaluation la plus précise possible du poids budgétaire de la
dette, c’est-à-dire sur des indicateurs comparant l’encours et le service de la dette avec
les recettes budgétaires. (Partie 2.4)

2
• Les ministres pourraient s’engager à recueillir et à publier des données exactes et à jour
sur tous les types de dette intérieure, et plus particulièrement sur les arriérés, et,
lorsqu’ils effectuent une analyse stratégique de la dette nationale, à inclure une analyse
de la dette intérieure dans le processus budgétaire. (Partie 2.4)
• Les ministres pourraient s’engager à renforcer les capacités nationales d’analyse des
tendances et des aspects politiques de la dette intérieure, comme préalable au
développement des marchés financiers nationaux, et à sensibiliser les membres de leur
cabinet à la nécessité de mettre en œuvre une politique et une stratégie relatives à la dette
publique totale (ce qui comprend la dette intérieure). Ils pourraient en cela être aidés par
des organismes spécialisés dans le renforcement des capacités, tels que le Secrétariat du
Commonwealth, les partenaires du Programme de Renforcement des Capacités des Pays
Pauvres Très Endettés (Pôle-Dette BCEAO/BEAC, CEMLA, DRI, MEFMI et WAIFEM)
et la CNUCED. (Partie 2.5)
• Les ministres pourraient se féliciter du travail réalisé par la Clinique Juridique du
Commonwealth en vue de la conception d’un cadre pour la responsabilité budgétaire, et
encourager les gouvernements à adapter ce cadre aux besoins de leur pays s’ils décident
d’adopter une Loi de Responsabilité Budgétaire. (Cadre 1)

Dette Garantie par le Secteur Public et Engagements Conditionnels

3. Plusieurs risques majeurs, pour la viabilité de la dette, résultent de l’existence


d’engagements conditionnels comprenant des dettes garanties par le secteur public. Les
engagements conditionnels sont des obligations pouvant devenir des dettes publiques, dont le
volume et l’échéance dépendent de la survenue d’événements futurs incertains et
indépendants de la volonté des pouvoirs publics. Ces événements peuvent être par exemple :
l’obligation de prise en charge, par le gouvernement central, des charges d’emprunt d’une
entreprise publique en défaut de paiement pour un emprunt garanti par le secteur public, le
sauvetage de banques en déconfiture dans le cadre d’un renflouement du secteur financier, ou
encore la recapitalisation d’un régime de retraite public ou d’une banque centrale. En période
de crise financière internationale, il est primordial de disposer de bonnes informations et
d’une évaluation de ces risques budgétaires, particulièrement du fait que le secteur public et
le secteur public non gouvernemental vont probablement rencontrer des problèmes plus
graves que d’ordinaire en raison du renouvellement et du service des prêts.

4. Voici les principales recommandations destinées à la gestion des engagements


conditionnels :

• Les ministres pourraient s’engager à recueillir et à publier des données exactes et à jour
sur tous les prêts garantis par les pouvoirs publics et les autres engagements
conditionnels, et à imposer légalement la divulgation et la déclaration des informations
relatives aux garanties des prêts dans le cadre du processus budgétaire et auprès du
parlement. (Parties 3.1 et 3.2)

• Les ministres pourraient s’engager à renforcer les capacités nationales d’analyse des
engagements conditionnels, à analyser les tendances et les indicateurs servant à évaluer
les probabilités de défaillance, à prendre en compte les engagements conditionnels
lorsqu’ils étudient la stratégie mise en place pour la dette nationale dans le cadre du

3
processus budgétaire et à sensibiliser les membres de leur cabinet afin de les intégrer
dans une politique et une stratégie relatives à la dette publique totale. (Partie 3.4)

• Les ministres peuvent envisager des réponses politiques à plus long terme pour gérer des
engagements conditionnels spécifiques au pays, à savoir, entre autres, des fonds de
réserve, des systèmes d’assurance ou la facturation des garanties de prêts. (Partie 3.4)

• Les ministres peuvent recommander aux États d’élaborer des stratégies prévisionnelles
pour le financement d’engagements conditionnels qui, selon eux, vont probablement se
transformer en engagements réels à court ou moyen terme, en se basant sur des
évaluations de probabilités. Par exemple, si un pays est régulièrement confronté à des
sécheresses, une réponse politique adéquate consiste à créer un fonds de réserve, avec
allocation d’un crédit budgétaire à ce fonds au cours des années sans sécheresse. Pour
des engagements plus difficiles à prévoir, comme des renflouements du secteur financier,
les pouvoirs publics doivent surveiller les perspectives (par exemple au moyen
d’indicateurs de solidité financière) et évaluer leurs probabilités d’intervention.
(Partie 3.4)

Viabilité de la Dette Locale

Dans de nombreux pays en développement, la fourniture des services donne lieu à une
décentralisation de plus en plus rapide. Dans les PFR et les PRITI, les besoins de fourniture
de services collectifs sont supérieurs aux capacités des pouvoirs publics locaux à générer des
recettes courantes, ce qui nécessite des emprunts de ressources. C’est pour cela qu’il devient
vital de gérer la dette locale et de définir des stratégies à ce sujet. Sans cela, des collectivités
locales atteindront vraisemblablement des niveaux de dette insoutenables, ce qui risque de
mettre en péril leur capacité à fournir des services et, si cette situation se répète dans de
nombreuses régions ou circonscriptions locales, cela peut compromettre la viabilité de la
dette nationale et le développement du pays.

Voici les principales recommandations en vue de la gestion de la dette locale :


• Les ministres pourraient s’engager à définir des cadres juridiques et institutionnels
viables pour la gestion de la dette locale, adaptés aux situations nationales et aux
processus de décentralisation (Partie 4.1).

• Les ministres pourraient commencer à travailler avec la communauté internationale


(après s’être mis d’accord sur des seuils d’évaluation de la viabilité de la dette intérieure
et de la dette nationale TOTALE), afin de définir des méthodes permettant de fixer des
limites intermédiaires pour les collectivités locales, qui garantiraient que la somme des
emprunts des pouvoirs publics nationaux et locaux ne dépasse pas les limites de la dette
nationale totale. (Partie 4.2)

• Les ministres pourraient s’engager à recueillir et à publier des données sur l’ensemble de
la dette locale, à analyser les tendances et les indicateurs dans le cadre de l’analyse de la
stratégie appliquée pour la dette nationale au sein du processus budgétaire, à édicter des
règles budgétaires fondées sur des indicateurs comparant l’encours ou le service de la
dette avec les recettes et à sensibiliser les membres de leur cabinet afin de les intégrer
dans une politique et une stratégie relatives à la dette publique totale. (Partie 4.2)

4
5. Les ministres pourraient s’engager à renforcer leurs capacités nationales à élaborer et
à appliquer des stratégies concernant la dette des collectivités locales. Un tel renforcement
signifie la consolidation des structures institutionnelles, l’amélioration des ressources
humaines, la prévision de la situation budgétaire, l’analyse de la viabilité de la dette ainsi
que la conception et l’application de stratégies d’emprunt et de négociation. Les ministres
pourraient en outre encourager les donneurs à financer ces programmes de renforcement des
capacités. (Partie 4.3)

5
PARTIE 1 : CONTEXTE ET OBJECTIFS

6. Le gouvernement du Guyana, qui préside le Forum Ministériel du Commonwealth sur la


Viabilité de la Dette jusqu’à sa rencontre d’avril 2009, a souhaité réaliser des avancées sous
forme d’études analytiques officielles. À cet effet, il a chargé Debt Relief International (DRI),
financé par le Department for International Development (DFID) du Royaume Uni, de
rédiger une série de « documents d’action » qui seront discutés lors de la rencontre, le 23
avril 2009 à Washington DC, du Forum Ministériel sur la Viabilité de la Dette, conjoint au
Secrétariat du Commonwealth et à l’Organisation Internationale de la Francophone (OIF).

7. L’objectif de cette étude, élaborée par Debt Relief International (DRI) en collaboration
avec le Centre d'Études Monétaires Latino-Américaines (CEMLA) et le Secrétariat du
Commonwealth, est de discuter des questions relatives à l’évaluation de la viabilité
budgétaire de la dette des gouvernements centraux, qu’elle soit interne ou externe, de la dette
décentralisée (détenue par des entreprises paraétatiques, des états et des communes), des
garanties et des emprunts destinés à des prêts. L’étude s’attache par ailleurs aux
conséquences potentielles des engagements conditionnels sur la viabilité de la dette, ce qui
est un thème très pertinent en cette période de crise financière internationale. Elle donne des
conseils pratiques pour l’amélioration des outils et des critères utilisés afin d’évaluer la
viabilité de la dette, et sur la manière dont les gouvernements et la communauté
internationale peuvent inclure ces dettes de manière beaucoup plus systématique et globale
dans leur analyse et leurs mesures politiques.

PARTIE 2 : RATIOS ET INDICATEURS DE VIABILITE BUDGETAIRE

8. Bien que jusqu’à présent, l’accent a surtout été mis sur la viabilité de la dette extérieure
des pays à faible revenu, il devient de plus en plus nécessaire d’analyser la viabilité de la
dette intérieure et de la dette publique dans son ensemble par rapport au budget (ce qu’on
appelle aussi la « viabilité budgétaire »), en particulier du fait que de nombreux pays à faible
revenu ont émis un nombre croissant d’emprunts nationaux, ces dernières années, pour
financer leur budget et mettre en œuvre leur politique monétaire. D’après le FMI, la dette
intérieure représentait en 20061 près de 20 % du total de la dette publique dans un pays à
faible revenu « type ». L’examen, par le DRI, d’une récente Analyse de Viabilité de la Dette
(AVD) menée par les IBW, tend à indiquer que cette moyenne est plus près de 25% pour les
pays à faible revenu, de 37% pour les pays à faible revenu du Commonwealth 2 et de 17%
pour les pays à faible revenu de l’OIF.

9. En cette période de crise financière internationale, la conservation de la viabilité


budgétaire est un enjeu très pertinent, car certains pays à faible revenu devront peut-être
emprunter davantage, à l’extérieur ou dans leur pays, pour faire face à la baisse des revenus et
des flux de capitaux étrangers ou pour soutenir leurs marchés financiers nationaux en
difficulté.

10. À ce jour, il n’existe aucun consensus international sur la manière de définir et d’évaluer
la viabilité budgétaire de la dette. On peut considérer la question en examinant la capacité
1
FMI (2006), page 28.
2
Le Nigéria est exclu de ces calculs car ses ratios sont présentés sur la base de l’endettement brut et non pas de
l’endettement net.

6
d’un État à maintenir sa solvabilité avec un ensemble donné de politiques budgétaires et
monétaires, ce qui peut se refléter dans sa capacité à financer un déficit en émettant des
emprunts. Vu sous cet angle, le volume du déficit budgétaire public ou le ratio entre le déficit
budgétaire et le PIB est un indicateur « de substitution » de la viabilité budgétaire. On peut
sinon évaluer cette dernière en examinant le niveau total des emprunts (internes et externes)
et de leurs charges contractés par les pouvoirs publics pour financer le déficit, et en les
comparant au PIB ainsi qu’aux recettes et aux dépenses publiques. C’est cette méthode qui
est utilisée ici.

11. Toutefois, comme le déficit budgétaire est à la base du concept de viabilité budgétaire,
les pouvoirs publics disposent d’un outil pour garder la maîtrise de leur déficit budgétaire et,
de ce fait, pour assurer cette viabilité. Ils peuvent en effet adopter une Loi de Responsabilité
Budgétaire (FRL) : celle-ci fournit un cadre institutionnel garantissant que les pouvoirs
publics prennent leurs responsabilités, lors de la gestion du budget, en termes d’équité entre
les générations (voir le cadre 1 pour plus d’informations).

Cadre 1 Recours à la loi pour instaurer la discipline budgétaire

Dans la situation internationale actuelle, on voit bien le potentiel que représentent les
politiques et règles budgétaires, en tant qu’outils permettant aux pouvoirs publics de garder la
maîtrise du financement de leur déficit budgétaire* et de la viabilité budgétaire. Dans le cadre
de ses Services d’Orientation Juridique, le Secrétariat du Commonwealth a proposé, pour
aller plus loin, que les pouvoirs publics délimitent leur politique budgétaire par un cadre
juridique solide en adoptant des Lois de Responsabilité Budgétaire (FRL).

Les FRL fournissent un cadre institutionnel obligatoire pour les pouvoirs publics, et, de ce
fait, les incitent à mener une politique budgétaire prudente, qui garantit leur responsabilité,
lors de la gestion du budget, du point de vue de l’équité entre les générations. Des études ont
montré que, dans certains cas, l’adoption d’un cadre réglementaire en matière de
responsabilité budgétaire contribue à réduire les ratios d’endettement public. De plus,
l’adoption des FRL évite que s’accumulent les dettes intérieures et extérieures jusqu’au
moment où une puissance publique ne peut plus faire face à ses obligations de
remboursement. Enfin, avec un tel cadre, les recettes prévues deviennent plus réalistes et les
dépenses envisagées plus raisonnables. La responsabilité financière des pouvoirs publics s’en
trouve renforcée, de même que la transparence vis-à-vis du grand public.

La transparence budgétaire est décisive pour une bonne gestion des affaires publiques et
contribue au succès de la politique budgétaire mise en œuvre. Elle met l’accent sur la
possibilité, pour le public, d’être informé de la structure et les fonctions des pouvoirs publics,
des projets de politique budgétaire, des comptes publics et des prévisions budgétaires. Cette
transparence veut également dire que, grâce à la divulgation des programmes de dépenses, il
sera possible aux citoyens d’évaluer la situation budgétaire en temps opportun.

La transparence budgétaire renforce l’obligation de rendre des comptes sur les politiques
adoptées et souligne les risques liés à des politiques non viables. Elle nécessite en outre :
• la fourniture d’informations fiables à propos des projets et des prévisions des pouvoirs
publics en matière de politique budgétaire, ce qui présuppose un degré de précision élevé
dans ce domaine ;

7
• des données et informations détaillées relatives aux activités des pouvoirs publics,
notamment la publication de l’ensemble des documents budgétaires, y compris les
comptes des pouvoirs publics et les comptes des activités quasi-budgétaires menées en
dehors des pouvoirs publics ;
• un cadre réglementaire transparent ; des pratiques franches en matière de marchés publics
et d’emploi, un code de conduite pour les fonctionnaires des impôts et la publication des
audits de performance.

Même si l’on constate que certains pouvoirs publics mènent en fait une politique budgétaire
prudente sans avoir besoin de recourir à un cadre réglementaire, on peut noter que des pays**
ayant adopté un tel cadre en ont retiré des bénéfices non négligeables.

*Lors d’une interview réalisée en décembre 2008, M. Jean-Claude Trichet, président de la


Banque centrale européenne, avait signalé qu’une mauvaise discipline budgétaire pouvait
mettre en péril une confiance économique déjà fragile et renforcer les inquiétudes relatives
aux besoins de financement des pouvoirs publics. Il a insisté sur le fait que les règles
budgétaires de l’UE devaient être respectées.
**
Plusieurs pays ont adopté des FRL : l’Australie, le Canada, l’Allemagne, la Nouvelle
Zélande, le Nigéria, l’Espagne, l’Argentine, le Brésil, la Colombie, l’Équateur, l’Inde, le
Pérou, le Royaume Uni et les États-Unis.

2.1 Indicateurs et seuils de la dette publique extérieure

12. Au cours du temps, différents indicateurs et seuils ont été utilisés, à travers le monde,
pour évaluer la viabilité de la dette publique extérieure des pays à faible revenu. Avant le
lancement de l’Initiative PPTE en 1996, la viabilité de la dette publique extérieure était
généralement évaluée à l’aide de ratios comparant l’encours de la dette avec le PIB et/ou avec
les exportations et comparant le service de la dette avec les exportations, bien que ces critères
de mesure ne soient pas reconnus au niveau international. Après le lancement de l’Initiative
PPTE en 1996 et son élargissement en 1999, les principaux indicateurs utilisés pour évaluer
la viabilité de la dette publique extérieure3 d’un pays ont été les ratios comparant la valeur
actuelle de la dette publique extérieure avec les exportations, la valeur actuelle de la dette
publique extérieure avec les recettes budgétaires internes ainsi que le service de la dette
publique extérieure avec les exportations. Par ailleurs ont été créées des valeurs de référence
pour ces indicateurs, afin de juger si un pays était admissible à l’allègement de la dette des
PPTE et de déterminer le montant d’allègement à recevoir par un pays jugé admissible4. Il est
important de rappeler que l’Initiative PPTE a été la première à se pencher sur la question du
fardeau de la dette par rapport au budget, concevant ainsi une première mesure de viabilité
budgétaire.

13. Depuis peu, les Institutions de Bretton Woods (IBW) ont changé d’optique et
considèrent la viabilité de la dette publique extérieure d’une manière plus générale, et non
plus seulement dans le contexte de l’Initiative PPTE. Leur objectif est en particulier de
conseiller tous les pays à faible revenu lorsqu’ils contractent de nouveaux emprunts, afin de
garantir la viabilité de la dette à long terme, et d’élargir la gamme d’indicateurs.

3
Dans le présent document, l’expression dette publique extérieure est une formule abrégée pour désigner les dettes
extérieures tant publiques que garanties par le secteur public.
4
Les indicateurs et seuils PPTE s’appliquent toujours aux pays se soumettant au processus PPTE.

8
14. Dans le cadre de cette nouvelle démarche, les IBW ont relié les seuils de viabilité de la
dette publique extérieure à la qualité des politiques et des institutions d’un pays. L’idée sous-
jacente est qu’un pays bénéficiant de politiques et d’institutions solides ou saines est
probablement mieux à même de supporter une charge de dette plus lourde, et donc moins
susceptible de tomber dans le surendettement, qu’un pays avec des politiques et des
institutions faibles. Les IBW ont par conséquent défini des seuils distincts pour évaluer la
viabilité de la dette publique extérieure, classant les pays en fonction de leurs performances,
élevées, médiocres ou faibles, en matière de politiques et d’institutions5. Ces seuils sont
présentés dans le Tableau 1 ci-dessous.

Tableau 1 : Indicateurs et seuils de viabilité de la dette publique extérieure


Évaluation de la solidité des institutions et de la qualité des
Indicateurs politiques économiques
Médiocre Moyenne Élevée
Valeur actuelle dette publique extérieure*
30 % 40 % 50 %
/ PIB
Valeur actuelle dette publique extérieure /
100 % 150 % 200 %
exportations
Valeur actuelle dette publique extérieure /
200 % 250 % 300 %
recettes publiques
Service de la dette publique extérieure /
15 % 20 % 25 %
exportations
Service de la dette publique extérieure /
25 % 30 % 35%
recettes publiques

* Dette publique et dette garantie par le secteur public (c’est-à-dire dette du gouvernement central, des entreprises
paraétatiques et du secteur privé garanti les pouvoirs publics).

15. En principe, la liste comprend cinq indicateurs, mais les IBW se concentrent
essentiellement, en pratique, sur les ratios dont le dénominateur est le PIB ou les
exportations. Ils font valoir que les données relatives aux recettes nationales sont moins
fiables et plus difficilement comparables entre les différents pays que les données relatives au
PIB et aux exportations. De ce fait, les indicateurs basés sur les recettes budgétaires ont été
exclus lors de l’évaluation de l’admissibilité aux dons de l’IDA et des banques régionales de
développement. Quoiqu’il en soit, le niveau de la dette publique extérieure et du service de la
dette publique extérieure par rapport aux recettes budgétaires sont les ratios clés pour évaluer
la viabilité budgétaire.

16. Très récemment, le FMI a considéré qu’un ratio supérieur à 60 %, entre les dettes
publique et privée nominales extérieures et le PIB, indiquait une charge de la dette très
élevée, dans les pays à faible revenu (quel que soit le niveau de politique économique), 28
pays à faible revenu ayant une charge de dette extérieure supérieure à ce niveau6 (dont trois
pays PPTE du Commonwealth, quatre pays à faible revenu non PPTE du Commonwealth,
douze pays PPTE de l’OIF, un pays à faible revenu non PPTE de l’OIF, deux autres pays
PPTE et six autres pays à faible revenu). Cela veut dire qu’un nombre significatif de pays à
faible revenu ont déjà des niveaux de dette extérieure élevés et préoccupants, pouvant mettre
en péril la viabilité budgétaire, car la plupart de ces emprunts extérieurs sont contractés par
les pouvoirs publics.

5
La qualité et donc le classement des performances de la politique et de la force des institutions d’un pays se mesurent à
l’aide de la moyenne, sur trois ans, de l’Indice d’allocation des ressources de l’IDA (IRAI), établi par la Banque Mondiale. Le
pays obtient un IRAI global supérieur ou égal à 3,75 en cas de résultats élevés, un IRAI global compris entre 3,25 et 3,75 en
cas de résultats moyens et un IRAI inférieur ou égal à 3,25 en cas résultats faibles.
6
FMI (2009), page 25.

9
17. Après analyse des effets potentiels de la crise financière internationale, le FMI conclut
que 13 pays à faible revenu (énumérés à la dernière colonne du tableau 2 ci-dessous),
pourraient voir leur risque de surendettement externe passer de faible ou modéré à élevé,
étant donné que leurs ratios Dette extérieure/PIB et Service de la dette/Exportations
dépasseront les seuils indiqués au Tableau 1 si les diminutions des aides et des flux d’IDE
font place à de nouveaux emprunts publics extérieurs7. De plus, ces emprunts
supplémentaires auront d’importantes conséquences budgétaires, qui n’ont pas été analysées
dans cette dernière étude.

2.2 Indicateurs et seuils de la dette intérieure et de la dette publique totale

18. Aujourd’hui, il n’existe pas d’indicateurs ou de valeurs de référence, faisant autorité au


niveau international, pour évaluer la viabilité de la dette intérieure et de la dette publique
totale. Toutefois, un certain nombre de ratios et de seuils sont actuellement employés de la
façon suivante :
• Pour les pays de l’Union Européenne, le pacte de Stabilité et de Croissance requiert des
États membres que le ratio entre la dette nationale (emprunts nationaux et étrangers en
valeur nominale) et le PIB soit inférieur ou égal à 60 % pour maintenir leur discipline
budgétaire.
• D’autres organisations régionales telles que la Communauté andine, la zone monétaire
ouest africaine (WAMZ) et l’Union Économique et Monétaire Ouest Africaine (UEMOA)
ont défini des limites ou des principes directeurs selon lesquels le ratio entre la dette
publique totale (extérieure et intérieure en valeur nominale) et le PIB doit se situer entre
60% et 70%. De plus, l’UEMOA a défini des principes directeurs informels, pour ses
États membres, fixant à 15% le ratio entre le montant total du service de la dette et les
recettes budgétaires.
• Le FMI décrit la charge de la dette intérieure comme significative lorsque le rapport entre
l’encours nominal de la dette intérieure et le PIB est supérieur à 15 % - 20 % et il
recommande que les équipes du FMI examinent alors attentivement les risques
lorsqu’elles analysent la viabilité de la dette dans des pays à faible revenu8.
• En outre, le FMI indique qu’une hausse annuelle, située entre 5 % et 7 %, de la valeur
actuelle de la dette publique extérieure ou de la dette publique totale, devrait constituer un
signal d’alerte, car les pays dans lesquels l’endettement a rapidement augmenté risquent
bien plus le surendettement9. Cette rapide augmentation peut se produire dans le cas où le
pays a fait un important emprunt initial, sous forme par exemple d’une émission
obligataire internationale, mais elle peut aussi se produire si le pays émet de nouveaux
emprunts volumineux au niveau national.

19. Alors que le but premier des valeurs de référence définies par l’UE et d’autres
organisations régionales pour le rapport, en %, entre la dette totale et le PIB est de refléter les
objectifs de stabilité et de convergence de la région concernée, ces valeurs peuvent être
utilisées par d’autres pays pour surveiller le poids de leur dette intérieure. Dans cette optique,
la fourchette de 15% - 20 % définie par le FMI pour le ratio dette intérieure/PIB est un
indicateur pertinent pour cette partie de la dette nationale. De même, le seuil de 5% à 7% en
matière d’augmentation du ratio dette publique/PIB, défini par le FMI comme un signal

7
FMI (2009), Annexe IV. Les seuils du Tableau 1 sont normalement destinés à la dette publique et à la dette garantie par le
secteur public, mais l’étude du FMI les emploie pour le montant total de la dette extérieure publique et privée.
8
FMI (2008), page 13.
9
FMI (2006), page 16.

10
d’alerte, peut être considéré comme un indicateur dynamique : il annonce les problèmes
d’endettement risquant de survenir dans les prochaines années du fait de la vitesse
d’accroissement de la dette publique. Comme mentionné plus haut, cette valeur peut
s’appliquer aussi bien à la dette publique extérieure qu’au montant total de la dette (en valeur
actuelle) et reflète ainsi l’accumulation de nouveaux emprunts de grande envergure, tels
qu’une émission obligataire internationale ou une émission obligataire nationale, ou encore
une combinaison des deux.

20. Étant donné que les emprunts intérieurs sont généralement émis aux conditions du
marché, contrairement aux emprunts extérieurs, généralement émis à des conditions
privilégiées, la pratique courante consiste à évaluer la viabilité de la dette intérieure et de la
dette totale du secteur public en valeur nominale plutôt qu’en valeur actuelle10. Lors de
l’analyse de la liquidité, les numérateurs habituels sont les montants totaux du service de la
dette ou les paiements d’intérêts. Pour l’endettement intérieur, le service de la dette se calcule
comme la somme des intérêts et des remboursements des instruments à moyen et long terme.
On exclut du calcul les charges d’emprunt des instruments à court terme, tels que les bons du
Trésor (dotés d’une échéance maximale d’un an), car ces instruments sont généralement
renouvelés11.

21. En fin de compte, il serait préférable d’employer comme principal dénominateur


macroéconomique, pour évaluer la capacité de remboursement de la dette intérieure et de la
dette totale, les recettes budgétaires nationales, mesurées en excluant toutes les recettes
courantes ou en capital ayant un caractère temporaire ou ponctuel (telles que des produits de
cessions d’actifs). Les ratios se rapportant au PIB sont des mesures bien moins précises de la
charge budgétaire de la dette que les ratios se rapportant aux recettes.

2.3 Évaluation de la viabilité de la dette intérieure et de la dette publique totale

22. D’après les plus récentes analyses de viabilité de la dette effectuées par les IBW à l’aide
du Cadre de Viabilité de la Dette12, il est possible d’obtenir des données sur les indicateurs de
la dette publique et de la dette intérieure nominales pour la plupart des pays à faible revenu
(voir le Tableau 1 de l’Annexe). Le Tableau 2 ci-après résume les principales caractéristiques
de la viabilité de la dette actuelle, intérieure et publique, des pays à faible revenu :
• D’une façon générale, la charge moyenne de la dette intérieure représente 15,4 % du PIB,
pour les pays à faible revenu du Commonwealth et est plus élevée que pour l’ensemble
des pays à faible revenu, où elle représente 12 % du PIB. Tous les pays du
Commonwealth étant sortis des dispositifs d’allègement de la dette PPTE et IADM, leur
dette extérieure s’établit en moyenne à 31,5% du PIB, ce qui est bien inférieure à la
moyenne de 51,9% du PIB constatée pour les pays à faible revenu, et très légèrement
supérieur à la moyenne de 30,1 % du PIB constatée pour les pays post-PPTE.
• Pour les pays à faible revenu de l’OIF, le poids de la dette intérieure est plus faible, en
moyenne 10,1 % du PIB, en raison du faible développement, jusqu’à ces derniers temps,
du marché de la dette intérieure. Le poids de leur dette publique totale est cependant plus
élevé, en moyenne, ce qui traduit des charges externes plus importantes. En effet, dix
10
Si le calcul porte sur la valeur actuelle du montant total de la dette publique, la valeur actuelle de la dette intérieure est
généralement évaluée au pair à l’aide de sa valeur nominale.
11
Dans certains cas, les charges d’intérêts théoriques des billets de Trésorerie à court terme sont comprises dans les
paiements d’intérêts de la dette intérieure.
12
Les AVD utilisant des CVD sont menées dans le cadre d’un examen de l’Article IV et/ou du programme du FMI, et les
données du Tableau 1 de l’Annexe sont les rapports nationaux les plus récents disponibles sur le site du FMI.

11
pays de l’OIF attendent encore de recevoir l’intégralité de l’allègement au titre des
Initiatives PPTE et IADM.
• En 2007, le seuil significatif de 15 % à 20 %, fixé par le FMI pour le ratio dette
intérieure/PIB, était dépassé par six pays du Commonwealth (Gambie, Ghana, Guyana,
Kenya13, Sierra Leone et Zambie), cinq pays de l’OIF (République Centrafricaine,
Djibouti, Guinée-Bissau, Mauritanie et Togo), deux pays d’Amérique latine (Bolivie et
Nicaragua), ainsi que l’Éthiopie. Parmi ces pays, la République Centrafricaine, Djibouti,
la Gambie, la Guinée-Bissau, le Guyana, la Mauritanie, le Nicaragua et le Togo
présentaient en outre des ratios Dette publique totale/PIB supérieurs à 60 %, le taux de
référence de l’UE. Toutefois, les hauts niveaux d’endettement de la République
Centrafricaine, de la Guinée-Bissau et du Togo découlent d’arriérés de paiement
importants, pour la dette intérieure, et non pas de montants d’emprunts nationaux
volumineux.
• Parmi les pays du Commonwealth, le ratio dette intérieure/PIB du Malawi se situait, avec
14,8 %, juste en dessous du seuil significatif défini par le FMI, tandis que le ratio Dette
publique totale/PIB de la Sierra Leone et des Îles Salomon, respectivement de 57 % et
52 %, se situait juste en dessous du seuil de 60 % fixé par l’UE.
• Dans le périmètre de l’OIF, le ratio de référence de 60 % fixé par l’UE pour la charge de
la dette du secteur public est dépassé par six pays (les Comores, la République
Démocratique du Congo, la République du Congo, la Côte d’Ivoire, la Guinée et
Sao Tomé-et-Principe), dont cinq attendent encore de recevoir l’intégralité de
l’allègement au titre des initiatives PPTE et IADM, en raison du poids élevé de leur dette
extérieure.
• Par ailleurs, le Libéria et le Soudan, deux pays n’ayant pas atteint le point d’achèvement
PPTE, présentent des charges de dette extérieure très élevées et non viables, ce qui
conduit à un poids de la dette publique supérieur à la valeur de référence de l’UE. Le
Nicaragua, un pays post-PPTE, affiche lui aussi un ratio Dette du secteur public/PIB
supérieur à 60%, tandis que le ratio de la République du Kirghizistan est juste en dessous
de ce seuil.
• Parmi les pays dont les charges de la dette intérieure sont plus lourdes que celles de la
dette extérieure, on trouve deux pays du Commonwealth (le Cameroun et la Zambie),
ainsi que la Bolivie et l’Éthiopie, tandis que ces charges sont presque équivalentes pour le
Malawi.

13
Le poids de la dette intérieure du Kenya va encore augmenter après son émission d’obligations pour les infrastructures en
2009.

12
Tableau 2 : Pays avec une lourde charge de dette
PFR dont le risque
Service de la dette de surendettement
Dette intérieure en % Dette publique en %
Dette intérieure/PIB > publique en % des extérieur peut
du PIB du PIB
Dette extérieure/PIB recettes + dons > à la devenir élevé en
> 15 % > 60%
moyenne de 13,4 % raison de la crise
financière**
Bolivie Comores* Bolivie Bolivie Bhoutan
Djibouti Côte d’Ivoire* Cameroun Côte d’Ivoire* Cambodge
Éthiopie Djibouti Éthiopie Gambie Cap Vert
Gambie Gambie Zambie Guinée* Géorgie
Ghana Guinée* Guinée-Bissau* Guyana
Guinée-Bissau Guinée-Bissau* Kenya Lesotho
Guyana Guyana Malawi Mauritanie
Kenya Libéria* Népal Moldavie
Mauritanie Mauritanie Nicaragua Mozambique
République
Nicaragua Nicaragua Nicaragua
Centrafricaine*
République République République du
R D du Congo*
Centrafricaine Centrafricaine* Kirghizistan
Sierra Leone R D du Congo* Rép du Congo* Sénégal
Togo Rép du Congo* Sierra Leone Sri Lanka
Sao
Zambie Togo*
Tomé-et-Principe
Soudan*
Togo*
Données relatives aux indicateurs de la dette intérieure et de la dette publique en 2007
*Pays attendant de recevoir l’intégralité de l’allègement de dette au titres des initiatives PPTE et IADM, et dont la charge
de la dette extérieure est par conséquent importante. Sao Tomé-et-Principe n’a pas de dette intérieure.
**Estimation, d’après le FMI, des PFR dont le risque de surendettement est susceptible de passer de faible ou modéré à
élevé si les chiffres prévisionnels du total de la dette extérieure publique et privée, exprimés en % du PIB, ou si les
ratios Service de la dette/Exportations excèdent les seuils du Tableau 1 avec les emprunts supplémentaires. Cette liste
exclut les pays dont le risque de surendettement est déjà élevé.
Sources : cf. le Tableau 1 de l’Annexe pour les indicateurs de la dette intérieure et du secteur public et le FMI (2009)
pour la dernière colonne.

23. Malheureusement, il est impossible d’obtenir des séries temporelles de données


cohérentes pour les ratios de liquidité de la dette extérieure, intérieure et publique, car le
dominateur constitué par les recettes publiques ou les recettes plus les dons n’est pas employé
de façon cohérente, même si l’on constate un progrès, pour l’utilisation du dénominateur des
recettes publiques, dans les dernières AVD des IWB14. D’après les données disponibles, les
pays avec des charges du service de la dette publique supérieures à la moyenne, sont (en
excluant les pays attendant de recevoir un allègement de dette au titre des Initiatives PPTE et
IADM) la Bolivie, la Gambie, le Kenya, le Malawi, le Népal, Nicaragua et la Sierra Leone.
Pour la Bolivie, la Gambie, le Kenya, le Malawi, le Nicaragua et la Sierra Leone, on peut
établir une corrélation avec leurs importantes charges de dette intérieure.

24. Dans certains pays, la crise financière mondiale conduit à des conditions de financement
plus restrictives à l’intérieur du pays, ce qui crée une pression à la hausse sur les taux
d’intérêts et, de ce fait, une augmentation des coûts du service de la dette intérieure. Cette
situation s’est déjà produite dans un certain nombre de pays comme le Ghana, la Tanzanie et
la Zambie. De plus, des investisseurs étrangers s’étant retirés des marchés financiers
intérieurs (où ils sont autorisés à investir, comme en Zambie), la pression à la hausse s’est

14
Le Tableau 1 de l’Annexe indique le service de la dette en % des recettes et des dons, car on ne dispose pas encore de
données cohérentes sur le service de la dette en % des recettes pour l’analyse du CVD préparée par les IBW pour tous les
pays.

13
encore accentuée sur les taux d’intérêts nationaux15. Ajoutée à une dépréciation monétaire,
cette pression a entraîné une hausse des coûts du service de la dette publique totale et une
diminution de la viabilité budgétaire.

25. La crise financière se répercute aussi sur les pays qui avaient prévu de faire appel aux
marchés internationaux de capitaux. Comme les pays à faible revenu ne peuvent pas recourir
actuellement aux marchés de capitaux mondiaux, leurs gouvernements doivent envisager de
se procurer des fonds au niveau national. Ainsi, le Kenya a dû différer ses projets d’émission
d’obligations internationales et, à la place, a émis des obligations d’un montant total de 18,5
milliards de shillings kenyans et avec une échéance de 12 ans afin de financer les
infrastructures. Cependant, la mobilisation de fonds à l’intérieur du pays peut être coûteuse,
et l’obligation kenyane offre ainsi un coupon de 12,5 %, ce qui est bien supérieur aux 8,5 %
versés par le Ghana pour son obligation internationale.

Cadre 2 Expériences des pays en matière de dette intérieure

Comme on le voit d’après les exemples ci-dessous, les expériences des pays en matière de
dette intérieure ont été extrêmement diverses :
• L’important poids de la dette intérieure, pour de nombreux pays tels que la République
Centrafricaine, la Guinée-Bissau, le Niger et le Togo, s’explique surtout par
l’accumulation des arriérés de paiement.
• Le Cameroun, précédemment caractérisé par d’importants arriérés de dette intérieure, est
parvenu à diminuer ceux-ci par le biais d’une titrisation (émission d’obligations) et à
accélérer les remboursements grâce aux recettes inattendues du pétrole.
• En Éthiopie, la charge de la dette intérieure est élevée et représentait 25 % du PIB en
2007. Or, en termes de liquidité, les ratios sont faibles et les charges financières
intérieures ne sont pas élevées car les taux d’intérêt nationaux sont bas et non déterminés
par le marché.
• Le Ghana supportait, fin 2001, un poids de dette intérieure équivalant à 27 % du PIB et
des charges d’intérêts élevées représentant 6,1% du PIB. Il est parvenu à négocier et à
utiliser 20 % de son allègement de dette obtenu au titre de l’Initiative PPTE pour réduire
le poids de sa dette intérieure et ses charges d’intérêts.
• Ces dernières années, la Tanzanie, l’Ouganda et la Zambie ont tous réussi à allonger la
durée de leurs portefeuilles d’emprunts internes en émettant des obligations du Trésor à
relativement long terme, même si cette stratégie est de plus en plus difficile à appliquer en
raison d’un environnement financier actuellement incertain, où les investisseurs
recherchent des instruments à court terme.

2.4 Questions surgissant lors de l’analyse de la viabilité de la dette intérieure et de la


dette totale

26. Une hypothèse sous-jacente à l’analyse ci-dessus de la viabilité de la dette intérieure et


de la dette totale est que les données relatives à la dette intérieure et à la dette totale du
secteur public sont définies et consignées de façon similaire dans les différents pays. Or, cela
15
Voir par exemple le Discours sur le Budget tenu en janvier 2009 par le Dr S Musokotwane, Ministre des Finances et de la
Planification Nationale du gouvernement de la Zambie.

14
n’est probablement pas le cas car il n’existe pas, par exemple, de guide pour les statisticiens
et les utilisateurs des données, alors qu’il en existe pour la dette extérieure16. De ce fait, les
composants de la dette intérieure et de la dette du secteur public peuvent varier selon les
pays.

27. Pour la plupart des pays à faible revenu, la dette intérieure se compose d’instruments
émis par le gouvernement à court, moyen et long termes, pour financer le budget et mettre en
œuvre la politique monétaire. Ces instruments sont des bons du Trésor, des obligations et
toutes sortes d’autres valeurs mobilières. La dette intérieure peut aussi comprendre des
instruments émis par la banque centrale à des fins d’application de la politique monétaire,
ainsi que d’autres engagements publics à long terme détenus par la banque centrale, tels que
des fonds d’État sans échéance fixe ou des instruments non rémunérés résultant de la
conversion de lignes de crédit ou d’une recapitalisation du gouvernement. Enfin, elle peut
aussi comprendre des arriérés de paiement du gouvernement à l’égard de fonctionnaires, de
fournisseurs ou d’autres personnels, ainsi que des engagements conditionnels (étudiés plus en
détail dans la Partie 3). Toutefois, la prise en compte de ces derniers types de dettes
intérieures est variable selon les pays.
28. Une autre question est de savoir, lorsqu’on examine l’ensemble du secteur public,
comment sont traitées la dette des entreprises publiques et d’autres organismes ainsi que la
dette locale. Par exemple, dans certains pays, il se peut que la dette publique fasse
uniquement référence aux emprunts du gouvernement central (intérieurs et extérieurs), alors
qu’ailleurs, elle fera référence à l’ensemble des emprunts du secteur public.

29. Il est donc nécessaire d’établir et de se mettre d’accord sur des normes internationales
spécifiant la composition de la dette intérieure et de la dette du secteur public, et sur une
définition de la viabilité budgétaire. Une fois ces normes et définitions créées, l’étape
suivante consistera à convenir d’un ensemble d’indicateurs et de valeurs de référence pour
évaluer la viabilité. Pour les indicateurs, la meilleure solution serait de privilégier, comme
numérateurs, la dette nominale et le service de la dette et, comme dénominateurs, le PIB et
les recettes budgétaires (à l’exclusion des dons). Il est aussi possible d’utiliser les dépenses
publiques comme dénominateur.

30. Il convient d’analyser plus en détail la façon dont les pays ont récemment vécu les
tendances et les crises de la dette intérieure et publique pour parvenir à établir des valeurs de
référence appropriées. Cela se fera en adoptant la même démarche d’analyse que les IBW,
pour la détermination des seuils de viabilité de la dette extérieure, à savoir les niveaux à partir
desquels les pays ont été confrontés à une accumulation d’arriérés pour leur dette intérieure
et/ou à une restructuration de cette dette. Les IBW avaient précédemment déclaré qu’un tel
travail était impossible en raison du manque de données comparables. Toutefois, grâce aux
Analyses de Viabilité de la Dette réalisées par les IBW à partir des CVD, ces données sont
plus largement disponibles.

31. De plus, il est essentiel que les pouvoirs publics des pays à faible revenu conservent des
registres précis et à jour de toutes les émissions d’emprunts nationaux, ce qui comprend les
engagements de la banque centrale, les arriérés de paiement et la dette intérieure des
entreprises publiques.

2.5 Gestion de la dette intérieure et de la dette publique totale

16
Groupe de travail pour les statistiques financières (2003)

15
32. Les pouvoirs publics ont à leur disposition des outils pour analyser la viabilité de la
dette intérieure et de la dette totale du secteur public. Ces outils comprennent les modèles de
Cadre de Viabilité de la Dette (CVD) mis au point par le FMI et la Banque Mondiale pour les
pays à faible ou à moyen revenu17, le logiciel CS-DRMS du Secrétariat de Commonwealth
destiné à l’enregistrement et à la gestion de la dette, le logiciel DFMAS de la CNUCED,
également destiné à l’enregistrement et à la gestion de la dette, et les modèles en format
Excel du PRC PPTE pour la dette intérieure, ainsi que Debt-Pro©. En outre, lorsqu’ils font
une analyse de la stratégie mise en place pour la dette nationale, les pouvoirs publics
devraient inclure une analyse de la dette intérieure et de la dette publique, à réaliser en
collaboration avec le Programme de Renforcement des Capacité des Pays Pauvres Très
Endettés (PRC PPTE), le Secrétariat du Commonwealth, la CNUCED et d’autres partenaires.

2.6 Recommandations

33. Voici les principales recommandations pour améliorer la viabilité budgétaire de la


dette :

• Les ministres pourraient exhorter la communauté internationale à édicter des normes


internationales spécifiant la composition de la dette intérieure et de la dette du secteur
public, à définir la viabilité budgétaire et la manière dont elle doit être évaluée, et à
rédiger un Guide Statistique de la Dette Intérieure par l’intermédiaire d’un Groupe de
Travail transversal, similaire au document « Statistiques de la Dette Extérieure : Guide
pour les statisticiens et les utilisateurs ». (Partie 2.4)
• Les ministres pourraient demander aux IBW (en collaboration avec d’autres analystes de
la dette) de définir des indicateurs et des seuils appropriés concernant la viabilité de la
dette intérieure et de la dette publique totale. Ces valeurs de référence, à déterminer sur
la base des expériences des pays en matière d’accumulation d’arriérés de dette
intérieure, devraient être mises au point pendant l’examen actuel, par le FMI, des
plafonds et limites d’emprunts des pays, et intégrées aux modifications des CVD des pays
à faible revenu qui seront présentées lors des Assemblées Annuelles des IBW. Elles
devraient s’appuyer sur l’évaluation la plus précise possible du poids budgétaire de la
dette, c’est-à-dire sur des indicateurs comparant l’encours et le service de la dette avec
les recettes budgétaires. (Partie 2.4)
• Les ministres pourraient s’engager à recueillir et à publier des données exactes et à jour
sur tous les types de dette intérieure, et plus particulièrement sur les arriérés, et,
lorsqu’ils effectuent une analyse de la stratégie mise en place pour la dette nationale, à
inclure une analyse de la dette intérieure dans le processus budgétaire. (Partie 2.4)
• Les ministres pourraient s’engager à renforcer les capacités nationales d’analyse des
tendances et des aspects politiques de la dette intérieure, comme préalable au
développement des marchés financiers nationaux, et à sensibiliser les membres de leur
cabinet à la nécessité de mettre en œuvre une politique et une stratégie relatives à la dette
publique totale (ce qui comprend la dette intérieure). Ils pourraient en cela être aidés par
des organismes spécialisés dans le renforcement des capacités, tels que le Secrétariat du
Commonwealth, les partenaires du Programme de Renforcement des Capacités des Pays

17
Les modèles de Cadre de Viabilité de la Dette et d’Analyse de la viabilité budgétaire peuvent être téléchargés depuis les
sites Web du FMI et de la Banque Mondiale.

16
Pauvres Très Endettés (Pôle-Dette BCEAO/BEAC, CEMLA, DRI, MEFMI et WAIFEM)
et la CNUCED. (Partie 2.5)
• Les ministres pourraient se féliciter du travail réalisé par la Clinique Juridique du
Commonwealth en vue de la conception d’un cadre pour la responsabilité budgétaire, et
encourager les gouvernements à adapter ce cadre aux besoins de leur pays s’ils décident
d’adopter une Loi de Responsabilité Budgétaire. (Cadre 1)

PARTIE 3 : DETTE GARANTIE PAR LE SECTEUR PUBLIC ET ENGAGEMENTS


CONDITIONNELS
34. L’un des risques majeurs, pour la viabilité budgétaire, est l’existence d’engagements
conditionnels comprenant des dettes garanties par le secteur public. Les engagements
conditionnels sont des obligations pouvant devenir des dettes publiques et dont le volume et
l’échéance dépendent de la survenue d’événements futurs incertains indépendants de la
volonté des pouvoirs publics18. Ces événements peuvent être par exemple : l’obligation de
prise en charge, par le gouvernement central, des charges d’emprunt d’une entreprise
publique en défaut de paiement pour un emprunt garanti par le secteur public, le sauvetage de
banques en déconfiture dans le cadre d’un renflouement du secteur financier, ou encore la
recapitalisation d’un régime de retraite public ou d’une banque centrale. En période de crise
financière internationale, il est primordial de disposer de bonnes informations et d’une
évaluation de ces risques budgétaires, particulièrement du fait que le secteur privé et le
secteur public autre que le gouvernement central vont probablement rencontrer des problèmes
plus graves que d’ordinaire en raison du renouvellement et du service des prêts.

35. Deux types d’engagements conditionnels sont étudiés ci-dessous et représentés dans le
diagramme 1 :
• Les engagements explicites sont basés sur des contrats, des lois ou des engagements
politiques. Il peut s’agir de garanties de prêts, de garanties d’exportation, d’autres
garanties financières que celles relatives aux dépôts bancaires, d’épargne retraite, des
revenus d’un partenariat public-privé (PPP), de programmes d’assurance
gouvernementale pour des risques d’inondation ou des risques pesant sur les récoltes,
d’actions judiciaires à l’encontre du gouvernement à propos de privatisations ou de
questions salariales, de dépenses, en cas de catastrophe naturelle, concernant des
infrastructures publiques (par exemple reconstruction d’un hôpital endommagé), ou
encore de capitaux non encore appelés, par exemple des cotisations dues à des
organisations internationales.
• Les engagements implicites sont des obligations morales ou politiques, résultant souvent
d’interventions gouvernementales prévues en cas de crise ou de catastrophe : cela
comprend le renflouement d’entreprises publiques, d’établissements financiers, de
collectivités locales et de sociétés privées essentielles du point de vue stratégique ou ne
pouvant faire faillite en raison de leur importance, les dommages non assurés des secours
en cas de catastrophe et les coûts de dépollution.
• D’après les expériences constatées jusqu’à présent, ce sont les engagements implicites qui
sont souvent les plus coûteux et qui peuvent rendre insoutenable la dette d’un État. La
crise internationale actuelle n’est que le dernier exemple en date d’une obligation, pour
les gouvernements, de venir au secours de banques et d’autres établissements financiers
18
Voir aussi la très bonne analyse d’un grand nombre de ces questions réalisée par Cebotari (2008)

17
et, par conséquent, de supporter des dettes bien plus importantes. Bien qu’on ne connaisse
pas encore le coût de la crise financière actuelle, la facture budgétaire des sauvetages du
secteur financier s’est élevée à 13 % du PIB, en moyenne, dans une quarantaine de pays ;
en outre, selon Standard & Poor’s, le risque budgétaire moyen encouru à cause du secteur
financier, pendant la crise bancaire, représentait environ 27 % du PIB dans 75 pays au
milieu de l’année 2008.

36. Si l’on en croit l’expérience du PRC PPTE, tant les engagements explicites que les
engagements implicites se sont souvent transformés en dettes volumineuses. Ainsi, dans la
zone franc, des arriérés de salaires et de paiements à des fournisseurs sont devenus des
éléments importants de la dette intérieure ; au Mozambique et en Ouganda, des émissions
obligataires de vaste ampleur ont été effectuées pour la réforme du secteur bancaire ; au
Ghana et en Ouganda, de vastes émissions obligataires ont été lancées pour indemniser et
recapitaliser les banques centrales à la suite des pertes de change subies sur les emprunts du
FMI ; et en Bolivie, la privatisation du système de retraite a nécessité un renflouement à
l’aide d’emprunts nationaux car les passifs étaient supérieurs aux actifs.

Diagramme 1 : En quoi consiste les engagements conditionnels ?

Engagements Conditionnels

Explicites Implicites
Obligations basées sur des contrats, des lois ou des Obligations politiques ou morales et non contractuelles
engagements politiques

Garanties de prêts Renflouements


(pour le remboursement d’emprunts publics ou (d’entreprises publiques, d’établissements
privés) financiers, de collectivités locales, de sociétés
privées stratégiques)

Garanties d’exportations
(pour remédier aux dénonciations de contrats par Secours en cas de catastrophe naturelle
des importateurs) (dommages non assurés)

Autres garanties Dépollution de l’environnement


(taux d’intérêt, retraite minimum, bénéfices ou
taux de rendement de PPP, dépôts ou épargne
retraite)

Programmes d’assurance du gouvernement


(assurance récoltes ou inondation, risque de
guerre)

Dépenses en cas de catastrophe naturelle


(infrastructures dont le gouvernement est
responsable, telles que les routes, les ponts…)

Actions judiciaires à l’encontre du gouvernement


(à propos de privatisations, de la liquidation
d’agences…)

Autres
(indemnités, capitaux non encore appelés)

Source : FMI

18
3.1 Dette garantie par le secteur public

37. L’un des types les plus courants d’engagements conditionnels sont les garanties, par le
gouvernement central, d’emprunts directs (contractés par des entreprises paraétatiques ou
privées). Un gouvernement peut vouloir émettre ces garanties pour de bonnes raisons ;
toutefois, celles-ci elles entraînent des risques et des frais. Les garanties de prêts peuvent
avoir les raisons suivantes :
• Avec une garantie, une entreprise paraétatique ou privée pourra probablement emprunter
à de meilleures conditions que sans garantie, car cette dernière diminue le risque du
prêteur ; en effet, on part du principe que le gouvernement détient des informations plus
précises sur la solvabilité de l’emprunteur.
• Le gouvernement peut vouloir soutenir une entreprise particulière pour des raisons
stratégiques ou commerciales, par exemple la compagnie aérienne nationale, et la
garantie de ses emprunts est une manière d’offrir son soutien.
• Garantir les prêts d’une entreprise ou d’un projet peut être moins coûteux que de lui
fournir une aide gouvernementale sous forme de subvention directe, surtout si
l’emprunteur honore ses engagements. Cependant, alors que les subventions influent
directement sur le budget en augmentant le déficit, ce n’est pas le cas des garanties, sauf
si elles sont mises en jeu.
• Le coût administratif de fourniture d’une garantie peut être inférieur à la mise en œuvre
d’un programme de subventions. De plus, c’est une bonne habitude, pour le
gouvernement, que de facturer le bénéficiaire de la garantie de la façon décrite dans le
cadre ci-après.

38. Toutefois, les garanties entraînent des frais et des risques, notamment :
• Pour le gouvernement, le coût principal est lié à l’éventuelle défaillance de l’emprunteur,
car il devra alors rembourser l’intégralité du prêt. Si des garanties sont émises à la suite
d’un parrainage politique ou pour d’autres raisons non économiques, ou si le
gouvernement ne dispose pas d’informations correctes sur la solvabilité de l’emprunteur,
ce qui augmente la probabilité de défaillance de ce dernier, la garantie peut s’avérer
onéreuse.
• Il peut être moins coûteux pour le gouvernement d’emprunter des fonds et de les reprêter
directement à l’entreprise publique ou privée que d’émettre une garantie, en particulier
s’il peut emprunter à des conditions bien plus avantageuses que les conditions que peut
obtenir l’entreprise publique ou privée, même avec la garantie. Il sera utile d’analyser
l’ensemble des coûts du prêt avant de prendre un telle décision.
• Une garantie peut créer un risque moral, car elle n’incite pas beaucoup l’entreprise dont
l’emprunt est garanti à réduire les risques pour s’assurer du remboursement du prêt.
• Comme les garanties ne font généralement pas partie du processus budgétaire, les risques
y afférents sont examinés avec moins d’attention et cela permet au gouvernement de
supporter des entreprises plus risquées que celles intégrées au processus budgétaire.
• L’absence de procédures strictes en matière de communication et de déclaration des
informations relatives aux garanties peut conduire à un octroi inadéquat ou à un abus de
garanties.

19
Cadre 3 Facturation des garanties de prêts

Lorsqu’il émet une garantie, le gouvernement prend réellement en charge le risque que le
bénéficiaire de la garantie soit incapable de rembourser le prêt à une date future. Un moyen
de réduire les frais de cette responsabilité potentielle peut être, pour le gouvernement, de
facturer une commission au titre de la garantie. En facturant la garantie, le gouvernement
fournit en fait une police d’assurance au bénéficiaire, avec les frais qui en résultent.

En principe, la commission de garantie devrait représenter le coût prévu pour le


gouvernement tout au long de la garantie, majoré d’une prime de risque ; le coût prévu est
constitué du montant prévisionnel du service annuel de la dette multiplié par la probabilité
d’avoir à l’assurer. De nombreux pays développés emploient cette méthode pour déterminer
la commission de garantie.

D’autres pays facturent une commission forfaitaire, proportionnelle à la valeur nominale de la


garantie, parfois majorée d’une correction pour risque. La Turquie, par exemple, facture une
commission globale de 1 % maximum aux bénéficiaires de garanties de prêts ou
d’investissements19.

39. Afin d’analyser les conséquences et les risques budgétaires potentiels des garanties de
prêts, il est essentiel de disposer d’informations détaillées sur l’encours de garanties émises et
sur les conditions des prêts auxquelles elles se rapportent. Or, souvent, les procédures de
gestion de la dette publique ne prévoient pas le recueil de ce type d’informations et de
données, en partie en raison de la faiblesse ou de l’absence fréquente de structures
institutionnelles et juridiques et d’obligations déclaratives concernant les garanties de prêts.
Les pratiques optimales, au niveau international, préconisent les mesures suivantes :
• La législation/réglementation relative à la dette extérieure et intérieure devrait aussi
couvrir l’émission de garanties de prêts par les gouvernements, en spécifiant qui
(habituellement le Ministre des Finances) peut autoriser ces garanties, à quelles
conditions (notamment la réalisation de contrôles financiers à propos des bénéficiaires et
d’une analyse coût/bénéfices des conditions) et quels sont les plafonds ou limites
autorisés pour ces garanties. 20
• Les garanties de prêts devraient être divulguées et déclarées, en vertu de la loi, dans le
cadre du processus budgétaire et auprès du parlement.21
• Le département de gestion de la dette devrait être mandaté pour réunir des données et des
informations détaillées sur les garanties de prêts (y compris sur les emprunts directs
contractés par des organismes publics et donnant lieu à des garanties implicites), afin de
les gérer dans les bases de données interne et externe.

40. Habituellement, l’analyse de la viabilité de la dette publique se concentre sur les


indicateurs relatifs à l’encours de la dette décaissée et aux paiements du service de la dette,
19
Pour obtenir davantage d’informations sur les pratiques des pays développés, voir Cebotari (2008) ), pages 15-19.
20
Par exemple, la politique du Gouvernement du Rwanda consiste à ne garantir que 50 % maximum de la valeur totale d’un
prêt/d’une opération externe réalisé(e) par des organismes publics et à fixer un montant maximum, pour les paiements du
service de la dette résultant de la/des garantie(s), égal à 10 % du montant total annuel du service de la dette extérieure prévu
pour les exercices futurs ; par ailleurs, le Gouvernement ne garantit pas les prêts contractés par le secteur privé. Le plafond de
50 % s’applique aussi aux garanties des prêts/opérations intérieurs d’organismes publics ; toutefois, le montant maximum, pour
les paiements du service annuel de la dette résultant de ces garanties, est diminué à 5 %. Cf. Gouvernement du Rwanda
(2008a).
21
Voir FMI (2008) pour obtenir des exemples de conditions de déclaration et d’information imposées aux pays.

20
sans prendre en compte la charge potentielle des garanties de prêts utilisées. En conséquence,
afin de s’assurer qu’un gouvernement est bien conscient des risques liés aux garanties de
prêts, il est essentiel d’analyser les principaux indicateurs de la dette selon différents
scénarios de prise en charge des garanties de prêts par le gouvernement et de comparer les
ratios obtenus avec les seuils de viabilité de la dette applicables aux niveaux international et
national. Le FMI recommande de procéder ainsi dans le cadre de l’analyse du CVD, lorsque
les engagements conditionnels sont jugés importants, comme au Vietnam notamment.

41. Il est tout particulièrement important d’analyser un scénario examinant quel serait le
coût maximum, pour le gouvernement, au cas où il devrait prendre en charge, pendant les
deux à trois prochaines années, le service de l’encours total des prêts garantis. Des scénarios
supplémentaires peuvent ensuite être analysés pour évaluer d’autres hypothèses relatives (i) à
la probabilité de défaillance des emprunteurs et aux montants concernés, et (ii) à la date de
survenue de ces défaillances. Ces autres scénarios devront refléter les situations nationales
ainsi que les expériences de défauts de paiement rencontrées par des bénéficiaires de prêts
garantis. De plus, le gouvernement devrait évaluer les taux d’intérêt et les taux de change
qu’il aurait à supporter s’il devait prendre en charge le service d’emprunts non honorés.

42. Comme les garanties de prêts constituent un risque budgétaire, l’analyse devrait utiliser
les principaux indicateurs suivants : service de la dette/recettes budgétaire, service de la
dette/dépenses et encours de la dette/recettes. Il serait également utile d’examiner les ratios de
l’encours et du service de la dette par rapport au PIB, car les indicateurs internationaux sont
souvent définis à l’aide de ces dénominateurs. L’analyse devrait aussi avoir des conséquences
politiques sur le budget, avec l’insertion d’un poste reflétant le coût des engagements
conditionnels en fonction des probabilités de défaillances. Dans certains pays, des fonds sont
mis de côté sur un compte bloqué à titre de précaution, comme cela est détaillé ci-après.

Cadre 4 Évaluation de la probabilité de défaillance

De nombreux indicateurs sont utilisés pour évaluer la bonne santé et la stabilité des
entreprises financières et non financières. Certains de ces indicateurs sont énumérés ci-
dessous. D’une façon générale, ces indicateurs tentent de mesurer la vulnérabilité d’une
entreprise à une situation économique défavorable, ce qui, dans le pire des cas, pourrait
conduire l’entreprise à ne pas respecter les obligations de ses emprunts.

Pour les entreprises du secteur non financier, les indicateurs de risque comprennent
notamment:
• Le niveau d’endettement, les antécédents en matière de restructuration de la dette et
d’exposition aux taux d’intérêt liés à la dette, et les risques de change,
• L’historique de la rentabilité et des bénéfices, ainsi que la vulnérabilité à certains secteurs
et/ou biens.
• Les fonds propres et la nature des actionnaires,
• Le niveau des engagements conditionnels, tels que les engagements des caisses de retraite
et les impôts différés.

21
Pour les entreprises du secteur financier, les indicateurs de risque comprennent notamment:
• Le ratio d’adéquation des fonds propres (capital réglementaire par rapport aux actifs)
• des ratios de qualité des actifs, tels que les prêts ou les dettes/capital, le % de prêts
improductifs et l’exposition à certains secteurs,
• Des ratios de rentabilité, notamment le rendement des actifs et les coûts/bénéfice
• La part des capitaux étrangers, la capacité et la volonté de la société mère à soutenir une
filiale.

3.2 Engagements implicites

43. Alors que les prêts garantis par les pouvoirs publics sont des engagements conditionnels
explicites, les dettes non garanties des entreprises paraétatiques et des autres organismes
publics sont considérés comme des engagements implicites, car il est probable que les
pouvoirs publics devront assumer la responsabilité de ces prêts en cas de défaillance. Par
exemple, même si une compagnie aérienne nationale peut contracter des emprunts ou
conclure des contrats de leasing sans garantie formelle de la part des pouvoirs publics, si elle
ne respecte pas les engagements de ces emprunts, on s’attend à ce que les pouvoirs publics
les reprennent ; cela augmente alors la charge de la dette nationale.

44. De même, les dettes nettes des banques et institutions financières du secteur public sont
considérées comme des engagements conditionnels, car en cas de problèmes financiers de ces
établissements, on s’attend à ce que les pouvoirs publics prennent la responsabilité de leurs
dettes au travers d’un plan de renflouement officiel. Dans le cadre d’un plan de renflouement,
il se peut que les pouvoirs publics prennent en charge des engagements spécifiques, tels que
des prêts extérieurs ou intérieurs ; ou bien qu’ils doivent financer le plan par l’émission d’un
emprunt national, ce qui accroît alors le niveau de la dette nationale.

45. Ceci s’applique aussi au secteur financier au sens large, comme la dernière crise
financière l’a amplement montré : en effet, la dette nationale de nombreux États de l’OCDE a
fortement augmenté à la suite du renflouement par ces États de leurs banques commerciales.
Ainsi, fin 2008, l’endettement public net du Royaume-Uni ne représente pas 47,5 % du PIB
mais près de 150% du PIB si on prend en compte les banques commerciales que l’État
britannique a dû nationaliser à la suite de la crise financière internationale. Parmi les
exemples passés de sauvetages onéreux du secteur financier, on peut citer la Jamaïque, où le
renflouement du secteur financier, à la fin des années 1990, a fait croître de 37 % l’encours
de la dette intérieure, celui-ci représentant alors 27% du PIB22.

46. La recapitalisation de la banque centrale d’un pays constitue un autre type


d’engagement implicite se traduisant, d’après les expériences passées, par d’importants
accroissements du poids de la dette publique23. En effet, pour couvrir les dettes de la banque
centrale, la puissance publique crée de nouveaux actifs pour celle-ci en émettant des valeurs
mobilières au niveau national24.

47. En général, les engagements conditionnels implicites, hormis les dettes non garanties
des entreprises publiques, sont plus difficiles à évaluer que les engagements explicites. Les
comptes des entreprises publiques ou d’autre sources devraient fournir des données relatives

22
Jamaica Ministry of Finance (2003) http://www.mof.gov.jm/budget_memo/2002/chap05.shtml
23
Fitch (2007).
24
Pour plus de détails, cf. Dalton and Dziobek (2005)

22
aux dettes de toutes les entreprises paraétatiques et des autres organismes publics, et ces
données devraient être consignées et suivies dans le cadre de la gestion de la dette publique.
S’il n’est pas possible de se procurer ces données, les pouvoirs publics doivent mettre en
place des dispositifs juridiques et institutionnels pour assurer la disponibilité de ces
informations à l’avenir. Il serait également souhaitable de créer des obligations strictes en
matière de publication et de déclaration des informations, notamment auprès du parlement.

48. Par ailleurs, lors de l’évaluation de ses indicateurs de viabilité budgétaire, une puissance
publique devrait inclure les dettes non garanties des entreprises publiques. Comme mentionné
plus haut, cela devrait se faire en examinant différents scénarios : un scénario de défaillance
maximale et des scénarios reflétant d’autres probabilités de défaillance, avec leurs dates de
survenue. En réalisant une telle analyse, les pouvoirs publics sont à même de suivre et
d’évaluer les risques budgétaires globaux du service public, y compris les engagements
implicites.

49. D’une façon plus large, les pouvoirs publics ont aussi besoin d’évaluer les risques
budgétaires d’autres engagements implicites, tels que les programmes de renflouement du
secteur financier, les coûts de la dépollution, par ex. les frais d’élimination des déversements
d’hydrocarbures et des déchets toxiques, et les coûts des éventuelles catastrophes naturelles,
tels que ceux liés aux dégâts non assurés d’ouragans ou d’inondations. Tandis que certaines
situations, comme les programmes de renflouement du secteur financier, peuvent se traduire
directement par un accroissement de la dette publique, d’autres événements, comme les
dépollutions, entraînent une hausse des dépenses publiques devant elle-même être financée
par des emprunts publics supplémentaires, contractés au niveau intérieur ou extérieur.

50. Il est donc important que les pouvoirs publics analysent les conséquences de tous ces
événements, en examinant les différents scénarios de leurs impacts probables sur les ratios de
viabilité de la dette. Cependant, l’estimation des coûts des événements envisageables devrait
si possible se baser sur les expériences passées en matière, par exemple, de renflouements du
secteur financier effectués au niveau local ou régional. En ce qui concerne les déversements
d’hydrocarbures ou d’autres catastrophes environnementales, les estimations de coûts
peuvent provenir de sources situées dans le secteur lui-même.

51. Lors de l’analyse de ces risques budgétaires, il est également essentiel d’examiner la
probabilité de survenue de tels événements, en s’appuyant sur les expériences passées. Dans
le cas des catastrophes naturelles, il se peut que des inondations majeures ou des ouragans
violents se produisent à peu près tous les x années, et ce facteur doit donc être intégré dans
l’analyse des risques.

52. Les autres événements sont plus difficiles à prévoir. En ce qui concerne le secteur
financier, les procédures de surveillance du gouvernement ou de la banque centrale devraient
inclure le suivi régulier d’indicateurs de solidité du secteur financier25, tels que les ratios
d’adéquation des fonds propres des banques commerciales, etc., ainsi que la publication
d’une évaluation de la stabilité du secteur financier26. Les agences internationales de notation
surveillent régulièrement ces indicateurs dans le cadre de l’évaluation du crédit souverain.

25
Pour des informations détaillées sur ces indicateurs, voir le Programme d’évaluation du secteur financier du FMI
(http://www.imf.org/external/np/fsap/fsap.asp#cp).
26
Le Rapport sur la Stabilité Financière établi par la Bank of Jamaica
http://www.boj.org.jm/publications_show.php?publication_id=11 est un exemple de genre d’évaluations.

23
3.3 Conséquences des engagements conditionnels sur la solvabilité

53. Les agences de notation internationales (Standard & Poor’s, Moody’s and Fitch)
prennent toutes en compte les engagements conditionnels dans leurs évaluations du crédit
souverain. Ainsi, l’une des neuf catégories de critères de Standard & Poor’s est celle des
engagements extrabudgétaires et conditionnels et est axée sur la taille et la santé des
entreprises publiques non financières 27. En particulier, l’endettement des entreprises
publiques non rentables est considéré comme un indicateur utile des engagements
conditionnels (à la fois explicites et implicites), du fait que les pouvoirs publics sont
susceptibles, à un moment ou à un autre, de prendre en charge ces engagements à l’avenir. Le
secteur financier est également envisagé comme un engagement conditionnel, car la notation
du crédit souverain sera pénalisée en cas de problèmes dans ce secteur entraînant un
programme de sauvetage officiel par l’État. Sont tout particulièrement examinées les banques
du secteur public ayant des activités extrabudgétaires, comme des prêts subventionnés ou des
garanties de taux de change. La note de la Chine, par exemple, est basse dans cette catégorie
malgré la restructuration du secteur financier.

54. Les agences Fitch et Moody’s examinent toutes deux les engagements financiers de la
banque centrale, des entreprises du secteur public et des établissements financiers, ainsi que
des engagements implicites tels que les provisions pour les régimes de retraite par répartition
et pour le système de santé, si elles estiment que ces engagements sont significatifs ou qu’ils
ont un effet préjudiciable sur la viabilité à long terme des finances publiques.

3.4 Gestion des engagements conditionnels

55. Afin de gérer les engagements conditionnels, les pouvoirs publics doivent connaître les
conséquences éventuelles de la prise en charge de ces dettes et les implications en matière de
viabilité de la dette à moyen et long termes ; pour ce faire, ils doivent obtenir davantage
d’informations sur les engagements conditionnels, tant explicites qu’implicites, et analyser
les effets et les risques de ces derniers sur la viabilité de la dette future. Pour cela, ils
disposent, entre autres, des outils suivants :
• Les modèles de Cadre de Viabilité de la Dette (CVD), mis au point par le FMI et la
Banque Mondiale pour les pays à faible ou à moyen revenu, qui peuvent être appliqués
pour analyser l’impact des engagements conditionnels sur la viabilité de la dette
extérieure et de la dette du secteur public28.
• Le modèle d’Analyse de Viabilité de la Dette (AVD), élaboré par la Banque Mondiale
pour les pays à revenu intermédiaire afin d’évaluer leurs contraintes budgétaires, y
compris leurs engagements conditionnels.
56. De surcroît, lorsque les États font une analyse de la stratégie mise en place pour la dette
nationale, ils devraient évaluer les risques des engagements conditionnels pour la viabilité de
la dette, et ce en collaboration avec le Programme de Renforcement des Capacités des Pays
Pauvres Très Endettés (PRC PPTE), le Secrétariat du Commonwealth, la CNUCED et
d’autres partenaires. Idéalement, cette évaluation doit se faire par la projection de scénarios
différents, en fonction de la probabilité/du risque des engagements à prendre en compte dans
le budget, en incluant dans la dette publique totale tous les engagements garantis de manière

27
Standard & Poor’s (2006)
28
Les modèles de Cadre de Viabilité de la Dette et d’Analyse de la viabilité budgétaire peuvent être téléchargés depuis les
sites Web du FMI et de la Banque Mondiale.

24
implicite ou explicite par les pouvoirs publics. Tous les outils de simulation sur ordinateur
tels que CS-DRMS, DMFAS et Debt-Pro© peuvent être employés pour simuler l’effet, sur le
budget public, des engagements conditionnels pris en charge.

57. En plus de connaître l’ampleur éventuelle des risques associés aux engagements
conditionnels, les pouvoirs publics peuvent gérer les appels de fonds potentiels relatifs à ces
engagements, en constituant une provision pour risques divers dans le cadre du processus
budgétaire. De nombreux gouvernements de pays développés ont créé, sous une forme ou
sous une autre, un système de provision pour risques divers ou un compte bloqué afin de
pouvoir assumer efficacement ces engagements. Le Chili, la Colombie, la Suède et les États-
Unis, par exemple, disposent de fonds de réserve destinés aux garanties de prêts, souvent
financés par une commission de garantie des prêts ou par les budgets d’entités publiques.
Dans certains cas, le fonds de réserve est constitué pour couvrir des risques particuliers, tels
que des catastrophes naturelles : il en va ainsi pour le Calamity Relief Funds, créé par chaque
gouvernement d’un État fédéré indien, financé à 25 % par le budget de cet État et à 75 % par
le budget du gouvernement central. Dans plusieurs pays ont été mises en place des garanties
pour les régimes de retraite, afin de protéger les travailleurs au cas où leurs employeurs ne
respecteraient pas leurs obligations de pension. 29

58. Un certain degré d’appréciation est nécessaire pour évaluer les éventuels coûts futurs,
pour le budget, des engagements conditionnels ainsi que la réponse politique adéquate. En
principe, les pouvoirs publics devraient concevoir une stratégie sur la manière de financer les
engagements potentiels les plus susceptibles, d’après eux, de se matérialiser à court et moyen
terme, à partir des probabilité de réalisation de certains événements. Par exemple, si un pays
est régulièrement confronté à des sécheresses, une réponse politique adéquate consiste à créer
un fonds de réserve, un crédit budgétaire étant ainsi alloué chaque année à ce fonds au cours
des années sans sécheresse. Pour des engagements plus difficiles à prévoir, comme des
renflouements du secteur financier, le gouvernement doit surveiller la situation (par exemple
en suivant des indicateurs de solidité financière) et évaluer ses probabilités d’intervention.

3.5 Recommandations

59. Voici les principales recommandations destinées à la gestion des engagements


conditionnels :

• Les ministres pourraient s’engager à recueillir et à publier des données exactes et à jour
sur tous les prêts garantis par les pouvoirs publics et les autres engagements
conditionnels, et à imposer légalement la divulgation et la déclaration des informations
relatives aux garanties des prêts dans le cadre du processus budgétaire et auprès du
parlement. (Parties 3.1 et 3.2)

• Les ministres pourraient s’engager à renforcer les capacités nationales d’analyse des
engagements conditionnels, à analyser les tendances et les indicateurs servant à évaluer
les probabilités de défaillance, à prendre en compte les engagements conditionnels
lorsqu’ils étudient la stratégie mise en place pour la dette nationale dans le cadre du
processus budgétaire et à sensibiliser les membres de leur cabinet afin de les intégrer
dans une politique et une stratégie relatives à la dette publique totale. (Partie 3.4)

29
Pour des exemples supplémentaires, cf. Cebotari (2008).

25
• Les ministres peuvent envisager des réponses politiques à plus long terme pour gérer des
engagements conditionnels spécifiques au pays, à savoir, entre autres, des fonds de
réserve, des systèmes d’assurance ou la facturation des garanties de prêts. (Partie 3.4)

• Les ministres peuvent recommander aux États d’élaborer des stratégies prévisionnelles
pour le financement d’engagements conditionnels qui, selon eux, vont probablement se
transformer en engagements réels à court ou moyen terme, en se basant sur des
évaluations de probabilités. Par exemple, si un pays est régulièrement confronté à des
sécheresses, une réponse politique adéquate consiste à créer un fonds de réserve, avec
allocation d’un crédit budgétaire à ce fonds au cours des années sans sécheresse. Pour
des engagements plus difficiles à prévoir, comme des renflouements du secteur financier,
les pouvoirs publics doivent surveiller les perspectives (par exemple au moyen
d’indicateurs de solidité financière) et évaluer leurs probabilités d’intervention.
(Partie 3.4)

PARTIE 4 : VIABILITE DE LA DETTE LOCALE

60. Le développement des processus de décentralisation, en Amérique latine et à travers


le monde, s’est accompagné d’une division du travail plus claire, sur le plan budgétaire, entre
les différents niveaux de pouvoirs publics. Dans la plupart des pays, la stabilité
macroéconomique et les fonctions de redistribution sont associées aux gouvernements
centraux. Cependant, la répartition des dépenses est de plus en souvent effectuée par les
gouvernements locaux, au motif que les dépenses publiques sont plus efficaces dans un
système décentralisé car les pouvoirs locaux sont mieux placés pour juger des besoins de la
communauté. Les processus de décentralisation nécessitent donc, au premier chef, de
déterminer l’autorité des collectivités locales dans la gestion des dépenses et la collecte des
ressources (ce qui comprend les recettes propres, les recettes faisant l’objet d’accords de
partage, les transferts et les dons, ainsi que les emprunts contractés).

61. Selon la structure politique et administrative du pays concerné, les collectivités


locales incluent les états, les régions, les départements ou les provinces, les municipalités et
les délégations. Dans de nombreux cas, elles comprennent aussi des entreprises (comme les
sociétés de distribution d’eau ou de collecte des déchets) ou des établissements (tels que des
hôpitaux publics autonomes). De nombreux pouvoirs ou organismes locaux (spécialement
dans les PFR et les PRITI) sont incapables de générer des recettes et des aides financières
suffisantes pour financer la fourniture des services collectifs dont ils ont la charge ; cela
conduit à une augmentation des besoins d’emprunts, susceptibles de créer à leur tour des
déséquilibres budgétaires et une instabilité macro-économique majeurs. Par conséquent, la
gestion de leur dette et l’évaluation de la viabilité budgétaire deviennent pour eux des enjeux
vitaux.

62. La dette locale inclut tous les engagements pris ou créés par des administrations
régionales et locales, y compris par les organismes rattachés à ces administrations. Les
engagements pris s’appuient sur des documents juridiques explicites (contrats de prêt ou titres
d’emprunt), tandis que les engagements créés proviennent de l’accumulation de dépenses non
réglées dans les délais. Les instruments de la dette comprennent cinq grandes catégories : 1)
les emprunts contractés directement auprès de banques privées (nationales ou étrangères), de
banques publiques ou d’autres organismes financiers publics ; 2) les emprunts contractés ou
rétrocédés par des gouvernements nationaux et provenant de sources nationales ou

26
étrangères ; 3) des titres émis au niveau national (habituellement des obligations) ; 4) des
contrats de financement pour des travaux du secteur privé ; 5) des arriérés de paiement,
notamment à l’égard de fournisseurs de biens, de services et de travaux ; 6) des engagements
au titre de salaires ou de prestations de retraite, provenant de retards ou de modifications des
régimes.

4.1. Méthodes de gestion de la dette locale

62. Les pays ont adopté quatre grandes méthodes pour la définition d’un cadre juridique
et institutionnel servant à gérer la dette locale : 30
1. Basée sur le marché : le marché des capitaux régule ou restreint l’endettement local. Le
gouvernement national ne fixe aucune limite, si bien que les collectivités locales sont
libres de décider quel montant elles veulent emprunter, auprès de qui et dans quels buts.
2. Basée sur des règles : le gouvernement national établit des règles budgétaires
s’inscrivant dans un cadre juridique. Ces règles peuvent comprendre : des limites aux
montants absolus de la dette ; des plafonds de déficit ou de dépenses ; une « règle d’or »
en vertu de laquelle les emprunts ne peuvent être contractés qu’à des fins
d’investissement ; et des plafonds pour les ratios d’endettement de la collectivité locale.
3. Coopérative : les limites de la dette locale ne sont pas fixées par la loi ou le
gouvernement national, mais définies et appliquées par négociation entre les
gouvernements nationaux et locaux.
4. Administrative : le gouvernement national garde le pouvoir de contrôler directement la
dette locale, par des plafonds d’endettement annuels ou semestriels, par des autorisations
directes de prêts ou par la centralisation des emprunts suivie d’une rétrocession aux
gouvernements locaux.

63. Comme le montrent diverses études (par ex. celle de Plekhanov et Singh en 2007),
environ 33% des 43 pays étudiés ont adopté des systèmes administratifs, 30 % des méthodes
basées sur le marché et 20 % des méthodes basées sur des règles et des systèmes coopératifs.
Quoiqu’il en soit, aucune de ces méthodes ne s’est avérée intrinsèquement meilleure que les
autres pour éviter les crises d’endettement local et des renflouements par le gouvernement
central. L’approche adoptée dépend des particularités des institutions nationales et des
processus de décentralisation, ainsi que du niveau de solidité financière des collectivités
locales. En Amérique latine, des programmes de renflouement ont été nécessaire en Bolivie,
au Chili et au Mexique (ayant tous un système administratif), en Argentine (système
coopératif), au Brésil (système administratif et à base de règles) et en Colombie (système à
base de règles).

4.2. Viabilité budgétaire et indicateurs

64. Pour une collectivité locale, le concept essentiel est celui de la Viabilité de la
Fourniture des Services, c’est-à-dire sa capacité à fournir des services collectifs en
conformité avec son mandat légal et avec une couverture, une qualité et un coût adéquats31.
Sa Viabilité Budgétaire, d’autre part, est sa capacité à générer des ressources continues et
suffisantes pour financer ses dépenses et à honorer le service de sa dette sans arriérés de
paiement, renégociations ni ajustements budgétaires importants. Cela nécessite à la fois la
30
Teresa Ter-Minasian (1997).
31
Toutefois, cette question n’a pas été examinée de façon systématique, de sorte que les résultats ont été décevants pour les
services fournis par les collectivités locales. Le programme de renforcement des capacités destiné aux collectivités locales
aborde cette question dans le cadre de ses processus méthodologiques, qui incluent une analyse des résultats en termes de
réduction de la pauvreté ainsi que d’autres objectifs de développement.

27
viabilité de la dette, à savoir un niveau d’endettement ne créant pas de problèmes de
paiement, et la capacité à se procurer des recettes. Toutefois, comme la viabilité de la dette
est le plus souvent intégrée à des cadres réglementaires, cette expression est ici utilisée
comme un équivalent de la viabilité budgétaire.

65. Il est évident que la viabilité de la fourniture des services et la viabilité de la dette sont
corrélées, car une dette non viable créera des tensions qui, en l’absence d’un plan de
sauvetage, mettront en danger la capacité des pouvoirs publics à fournir les services. Ainsi,
certaines collectivités locales ont réalisé des programmes intensifs d’infrastructures financés
par des emprunts générant de lourdes charges. Celles-ci ont empêché de faire les dépenses
d’entretien nécessaires, de sorte que la qualité des infrastructures ont finalement été similaires
à leur qualité d’avant les programmes. Si des situations comparables surviennent dans
plusieurs collectivités locales, cela peut pénaliser la viabilité globale de la dette au niveau du
pays ainsi que l’équilibre budgétaire.

66. Comme pour l’ensemble de la dette publique nationale et de la dette intérieure, il


n’existe actuellement aucun seuil, reconnu sur le plan international, pour juger de la viabilité
de la dette des collectivités locales. En revanche, il est possible de surveiller si la dette
devient plus ou moins viable en effectuant des projections à long terme. Les principaux
indicateurs prévisionnels sont mentionnés dans le tableau ci-dessous :

Tableau 3 : Indicateurs de viabilité de la dette locale

Solvabilité Liquidité
Encours/Recettes (D/R) Service/Recettes (S/R)
Valeur actuelle/Recettes (VA/R) Paiements d’intérêts/Recettes (I/R)

67. Le numérateur peut être analysé du point de vue de la solvabilité (l’encours ou la


valeur actuelle) ou de la liquidité (le service ou ses éléments). Le dénominateur est
normalement constitué des recettes récurrentes, à propos desquelles il est facile de recueillir
et de calculer des informations normalisées. Les recettes doivent être récurrentes, c’est-à-dire
qu’elles peuvent être perçues chaque année, ce qui exclut des composants temporaires ou
exceptionnels tels que des dons ou des plus-values de cession d’actifs. Il est aussi possible de
calculer des indicateurs reliant la dette ou le service de la dette à différents types de dépenses
(d’investissement ou courantes), ou bien d’utiliser différents soldes budgétaires comme
dénominateurs des ratios ou comme indicateurs destinés à mesurer la dynamique de la dette.

68. Quels que soient les indicateurs utilisés, l’étape cruciale consiste à analyser leurs
tendances et les caractéristiques de la collectivité locale. Par exemple, si le niveau de départ
de la dette est élevé et que, selon les prévisions, il va constamment augmenter sur le long
terme, sans qu’il n’y ait d’augmentation simultanée des recettes, ce niveau n’est pas viable. Il
est possible de déterminer la viabilité budgétaire d’une collectivité locale en ajoutant à ces
données une analyse des flux financiers passés et prévus (recettes, dépenses et soldes
budgétaires).

4.3. Besoins de renforcement des capacités des collectivités locales

69. Le programme sur l’endettement du Centre d'Études Monétaires Latino-Américaines


(CEMLA) a élaboré une méthodologie destinée à évaluer la capacité d’une collectivité locale

28
à gérer son budget et sa dette, en se basant sur la méthodologie du Programme de
Renforcement des Capacités des PPTE (PRC PPTE) destinée aux gouvernements nationaux.
Cette méthodologie a été appliquée au moyen d’un programme pilote effectué en Bolivie
auprès de cinq collectivités locales avec des caractéristiques et des tailles différentes. Les
collectivités ont obtenu une note moyenne de 2,5 sur 5, ce qui montre qu’elles peuvent
sensiblement améliorer leurs capacités, surtout du fait qu’en Bolivie, ce sont les collectivités
locales qui mettent en route la plupart des investissements publics.

70. Les secteurs les plus faibles concernent a) l’organisation et les ressources humaines au
sein du département de gestion de la dette ; b) la stratégie de désendettement et l’analyse de
la dette ; et c) l’analyse des flux financiers et des soldes budgétaires. Les capacités sont
meilleures en ce qui concerne les structures politiques et la planification, ainsi que les
systèmes d’information financière (même si le pays a aussi besoin d’être très soutenu dans
ces domaines). Dans de nombreux cas, alors que sont en place des systèmes informatiques, la
plupart des membres du personnel n’ont pas la formation nécessaire pour préparer
correctement les informations, et encore moins pour se lancer dans une analyse. On a
constaté, au Nigéria, des niveaux de capacités également faibles dans ces domaines.

71. De faibles capacités au sein des collectivités locales faussent radicalement le


processus de décentralisation. Dans un système basé sur le marché, la probabilité est plus
forte que les collectivités locales contractent des dettes jusqu’à ce qu’elles soient assez
brutalement « punies » par le marché, qui refuse de leur prêter davantage. Dans un système
coopératif, elles sont désavantagées lors des négociations avec les gouvernements nationaux.
Dans des systèmes réglementaires et administratifs, cela les conduit à enfreindre les règles et
les procédures sans comprendre toutes les conséquences de ces infractions sur la viabilité de
leurs services ; cela se termine par des plans de sauvetage du gouvernement central et
renforce ainsi la tendance de celui-ci à s’immiscer toujours plus dans la gestion de la dette
locale.

Conclusions et recommandations

• Les ministres pourraient s’engager à créer des cadres juridiques et institutionnels viables
pour la gestion de la dette locale, adaptés aux situations nationales et aux processus de
décentralisation (Partie 4.1).

• Les ministres pourraient commencer à travailler avec la communauté internationale


(après s’être mis d’accord sur des seuils d’évaluation de la viabilité de la dette intérieure
et de la dette nationale TOTALE), afin de définir des méthodes permettant de fixer des
limites intermédiaires pour les collectivités locales, qui garantiraient que la somme des
emprunts des pouvoirs publics nationaux et locaux ne dépasse pas les limites de la dette
nationale totale. (Partie 4.2)

• Les ministres pourraient s’engager à recueillir et à publier des données exactes et à jour
sur l’ensemble de la dette locale, à analyser les tendances et les indicateurs dans le cadre
de l’analyse de la stratégie appliquée pour la dette nationale au sein du processus
budgétaire, à édicter des règles budgétaires fondées sur des indicateurs comparant
l’encours ou le service de la dette avec les recettes, et à sensibiliser les membres de leur
cabinet afin de les intégrer dans une politique et une stratégie relatives à la dette
publique totale. (Partie 4.2)

29
• Les ministres pourraient s’engager à renforcer leurs capacités nationales à élaborer et à
appliquer des stratégies concernant la dette des collectivités locales. Un tel renforcement
signifie la consolidation des structures institutionnelles, l’amélioration des ressources
humaines, la prévision de la situation budgétaire, l’analyse de la viabilité de la dette
ainsi que la conception et l’application de stratégies d’emprunt et de négociation. Les
ministres pourraient en outre encourager les donneurs à financer ces programmes de
renforcement des capacités. (Partie 4.3)

30
ANNEXE TABLEAU 1 : RATIOS D’ENDETTEMENT DE CERTAINS PAYS A FAIBLE REVENU


  


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