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Cláudio Paulino
Professor Universitário
RESUMO
PALAVRAS-CHAVES
ABSTRACT
The Angola Public Administration, His Perspective Historic and the purpose of third
Administration is a draft structured for PIR – PALOP II project, which will be offer
online also. In this piece of writing the Public Administration is appreciate in point of
view of Sociology and Administration Science, on the different moments that show
the transform of legislative politic choice in our country. During these year our
Administration was been deeply affect by the political motivation, in consequence a
lot of project does not take the execution or the go on suspense permanently. In all
chapter long we bring the context of our Administration grow up his development
phase, the most relevant program in public administration and his weakness.
KEY-WORD
1
1 – Introdução
O Trabalho que ora se apresenta representa uma súmula das fases mais
importante do desenvolvimento da Administração Pública angolana. Nos seus
trinta e três anos (33) de existência passou por duas repúblicas e vai já na
terceira. Em cada uma destas importantes épocas, as alterações do mosaico
político deixaram marcas bem visíveis no rosto da nossa jovem administração
pública.
2 - O Período Colonial
3 – Administração independente
4 – A Segunda República
5- Administração Pública e os desafios da Terceira república
A todos quanto vão poder beneficiar desta obra, desejo boa consulta.
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2 - O Período Colonial
Angola era Governada por um Governador Geral nomeado pelo Chefe do Governo
Português, o Governador tinha grosso modo a incumbência de assegurar o bom
funcionamento dos Distritos e escalões inferiores, resolver em primeira instância
os quesitos sobre sua jurisdição, bem como reportar anualmente a sua actividade
à entidade com competência para o nomear. Por sua vez os Distritos, que tinham
a competência de aprovar e executar os seus planos urbano, recensear e registar
a população, reportavam ao Governador Geral, que era a entidade que procedia a
sua nomeação e exoneração.
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regulavam os direitos, deveres e garantias dos cidadãos portugueses e os
assimilados e o segundo que regulavam a situação jurídica dos indígenas.
Entretanto, havia apenas uma lei como se pode depreender, que regulava o
regime jurídico dos funcionários públicos quer na metrópole como nas províncias
ultramarinas. No caso de Angola regulava ainda indistintamente quer o serviço
prestado na função pública como aquele prestados nas empresas ou outros
serviços fora do Estado na sua acepção restrita.
3 – Administração independente
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período:
Primeiro o facto de que existia uma Lei comum que regulava as relações jurídicas
de emprego, quer seja esta estabelecida no sector administrativo ou no sector
empresarial. Trata-se da Lei Geral de Trabalho de 1981, que servia de instrumento
geral de suporte para regulação do modo de constituição, modificação e extinção
do vínculo jurídico-laboral com a administração.
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Na verdade que princípios são estes? Estes princípios são desde logo o da
separação do regime laboral, expressamente consagrado no seu artigo 3.º. A Lei a
17/90, retira a competência da Lei Geral do Trabalho, como fonte das normas
reguladoras das questões ligadas ao regime de emprego na Administração
Pública, que passa doravante a reger-se por leis próprias distintas daquelas
estritamente aplicadas ao sector empresarial público ou privado.
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4 – A Segunda República
Cria-se um novo pacote legislativo, onde muitos diplomas vieram regular artigos
da Lei 17/90 ou complementar o pacote aprovado em 1991. Destaca-se neste
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segundo bloco a Lei sobre a impugnação dos actos administrativos; O diploma
sobre férias faltas e licenças; Pauta deontológica; Estrutura indiciária da tabela
remuneratória da função pública; As bases gerais da reconversão de carreiras;
Regime jurídico de condições de exercício de cargos de direcção e chefia;
orgânica dos serviços públicos centrais e locais; Regras e procedimentos para
classificação dos funcionários públicos.
Tal como fizemos referência supra a Lei n.º 17/90 marca o início da reforma
administrativa, que viu-se suspensa nos anos seguintes e retomada em 1994.
Durante muito tempo havia uma ausência de regras sobre o modo de ingresso na
administração pública, o que havia é uma pratica voluntarista e desregrada de
emprego normalmente por convite ou por mera admissão administrativa.
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programa devidamente projectado e sistematizado de cursos para capacitar,
aperfeiçoar e formar funcionários e agentes da administração; definição do regime
jurídico das finanças locais bem como a inexistia também um mecanismo eficaz
de controlo jurídico da actividade administrativa. E isto facilitou, permitiu a
instalação de hábitos negativos, vícios, praticas e atitudes mundanas e o
acomodamento dos agentes e funcionários públicos.
Por isto a reforma administrativa que se torna mais visível a partir de 1994, tal
como de resto a própria a Administração Pública, devia ser entendida como um
instrumento que auxilia e incentiva nas suas acções e procedimentos a economia
nacional, atrai e reconhece a utilidade da participação dos cidadãos na vida
administrativa assim como infunde neles a confiança e credibilidade pela
moralidade justeza da sua actuação e operacionalidade.
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meios tecnológicos com vista a apoiar e facilitar a gestão e decisão célere e
segura
Essa tendência consubstanciada no aumento que se quer, cada vez mais real de
medidas de desconcentração e descentralização administrativa permitirá acentuar
o papel mais decisivo do poder local na tarefa de edificação económica e social do
país e por conseguinte explorar as imensas potencialidades que a vida local
apresenta e que podem e devem ser reconhecidas e aproveitadas pelo próprio
Estado e pela comunidade no seu conjunto.
Daí que, sem prejuízo da melhoria dos mecanismos de tutela entre os órgãos
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centrais e locais, em particular nos domínios inspectivo e correctivo, reconhece-se
como objectivo, na execução das acções de reforma a nível dos órgãos locais as
seguinte medidas:
No fundo tudo isto passaria por conceder uma intervenção mais activa dos órgãos
executivos locais nas funções de direcção, orientação e execução da vida das
comunidades como meio de conferir maiores benefícios as respectivas
populações. Os municípios e as comunas devem constituir-se no escalão
administrativo de base para a edificação real do poder local e as instituições de
serviço público local mais participativa, devendo o escalão Província ser o
elemento de orientação, equilíbrio e coordenação daqueles no âmbito do
respectivo território.
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executiva e de acompanhamento é assumida em grande medida pelos serviços e
estruturas dos Governos Provinciais quando não mesmo pelos órgãos centrais da
Administração.
• A Reconversão de Carreiras
A instituição deste sistema dá-se em 1990, tendo sido ano depois regulamentada
pelo Decreto n.º 24/91 de 29 de Junho, que cria a estrutura das carreiras e dos
regimes de carreiras do regime geral da função pública, quer a nível central como
local. Definiu-se então que o desempenho de funções públicas que correspondam
as necessidades permanentes e próprias dos serviços devem ser assegurada por
pessoal em regime de carreiras ao passo que aquelas que não correspondem
devem ser asseguras por pessoal em regime de emprego, admitidos por via do
contrato administrativo de provimento ou contrato de trabalho a termo certo.
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que integram categorias com o mesmo conteúdo funcional mas diferenciadas em
exigências, complexidade e responsabilidade. As horizontais são aquelas que
integram categorias com o mesmo conteúdo funcional e onde a mudança de
categoria corresponde apenas a maior eficiência na execução das respectivas
tarefas.
Fazem parte das carreiras verticais, a carreira técnica superior, a carreira técnica e
a carreira técnica média e das horizontais a carreira administrativa e a carreira do
tesoureiro, motorista, telefonista, auxiliar administrativo, auxiliar de limpeza,
operário qualificado e não qualificado. O ingresso para cada uma destas carreiras
é feito na categoria de base e mediante concurso público de ingresso, respeitado
que estejam as exigências de carácter académico, da vaga e da quota atribuída.
Desta sorte se quisermos por exemplo ingressar para a carreira técnica média,
temos que ter concluído o ensino médio (12ª classe) e participar e ficar aprovado
num concurso público aberto para o efeito.
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era contabilizado também o trabalho prestado no período colonial, no sector
empresarial público e nas organizações sócias e massas então equiparadas a
empresas públicas.
O que se disse em relação aos técnicos superiores vale mutatis mutandi para
compreensão das bases de transição para a carreira técnica, técnica média,
administrativa e outras. Também aqui a transição tinha como requisitos o grau
académico, o tempo da sua aquisição e o tempo de serviço na função pública,
sem prejuízo das excepções que a cada carreira se estabeleceu.
2 - Esta ficha era preenchida pelo funcionário ou pelos serviços dos recursos
humanos de cada organismo e remetido aos Grupo Permanente Provincial para a
reconversão de carreiras criados para o efeito, com os documentos comprovativos
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em anexo, nomeadamente certificado de habilitações literárias, declaração de
contagem do tempo de serviço, copia do Bilhete de Identidade e outros
5 - Findo este prazo a Grupo Permanente Provincial enviava a cópia digital dos
dados da reconversão na respectiva Província, para o Grupo Permanente de
Acompanhamento do Processo de Reconversão de Carreiras que emitia com base
nos dados recolhidos as listas definitivas. Estes grupos dependiam da Comissão
Interministerial para a Reforma Administrativa, criada pela Resolução n.º 2/94 de 3
de Fevereiro, coordenada pelo Ministro da Administração Pública, Emprego e
Segurança Social.
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O termo do processo, tal como fizemos referência, não invalidou que o MAPESS
atendesse casual e pontualmente reclamações de má reconversão, nem pedidos
de reconversão a título excepcional1. Este processo consumiu compreensivamente
no todo mais tempo que o processo de reconversão geral, tendo se estendido de
1997 até princípios de 2005.
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• A Reconversão Especial
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distingue-se do regime geral. Neste basta o tempo exigido de exercício continuado
na categoria que varia de três a cinco anos, avaliação de desempenho com a
classificação no mínimo de bom e aprovação em concurso aberto para o efeito. No
regime especial, estes requisitos acrescem normalmente conforme o serviço, uma
formação especializada, apresentação de trabalho, ou exercício de funções em
diferentes postos de trabalho.
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pessoal auxiliar, de entre motoristas, telefonistas, auxiliares administrativos,
operários qualificados, operários não qualificados e auxiliares de limpeza.
Desse grupo profissional, os auxiliares administrativo integram o maior número de
efectivos com 43% (32.514), seguido do grupo de pessoal operário e auxiliar de
limpeza com 29% (22.155) e 24% (18.526), respectivamente.
O segundo maior grupo era o do pessoal administrativa com 34,6% (67.651), dos
quais 55% (37.319) eram escriturários dactilógrafos, esta que é tão somente a
categoria mais baixa da carreira administrativa (artigo 21.º do Decreto n.º 24/91 de
29 de Junho). O grupo técnico médio aparecia com 23% (45.069) dos efectivos.
Perante esta descrição facilmente se conclui que o perfil dos recursos humanos da
função pública apresentava algumas distorções relativas, por um lado, a
desproporcionalidade do pessoal em algumas carreiras, designadamente as
carreiras não técnicas (também por nos chamada de carreiras de base) e, por
outro, um baixo nível de escolaridade provocando como consequência, uma
desproporcionalidade na taxa de tecnicidade e ainda, a carência de pessoal
qualificado nos níveis intermédios e superiores da estrutura de carreiras da função
pública.
Realça-se que do total dos efectivos da função pública, apenas 3,5% possuíam
licenciatura, 21% possuíam a escolaridade obrigatória, enquanto cerca de 30%
(58.977) possuía escolaridade inferior à obrigatória, na altura correspondente a 6.ª
classe.
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2 - Contribuir para o desenvolvimento da capacidade institucional de gestão e
analise técnica no seio dos serviços
3 Actualmente revogado pelo n.º 37/08 de 9 de Junho, que cria a Escola Nacional de Administração.
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superior ou pós graduação nesta área. O objectivo era formar em dois anos 30
licenciados já ao serviço da Administração Pública.
• Fragilidade do Plano
A experiência foi tal mal sucedida que hoje o Governo, decidiu proceder a um
desenvolvimento institucional do INAP, através da sua transformação em Escola
Nacional de Administração – ENAD4, redireccionando o viés da formação dos
funcionários públicos e agentes administrativos, para elevação da qualidade das
competências profissionais dos altos servidores públicos, sobretudo aqueles que
exercem funções de gestão.
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dos sectores administrativo e empresarial, constituem a principal razão do
alargamento do âmbito de actuação da ENAD, a quem foi atribuída também uma
vocação voltada a pesquisa, formação e consultoria com vista ao desenvolvimento
do país.
Este programa destinou-se apenas aos funcionários integrados nas carreiras não
técnicas, administrativos, auxiliares e operários, observado o requisito da idade e
cuja avaliação não era satisfatória. Cabia aos titulares dos respectivos organismos
aplicarem as medidas da reforma profissional, com o máximo de autonomia,
isenção e imparcialidade, cumprida as fases de sensibilização, identificação dos
funcionários a reformar e desvinculação efectiva.
A meta era reduzir numa primeira fase em 20%, os funcionários integrados nas
referidas categorias num período de 3 anos.
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seguras.
O primeiro é uma base de dados que trata de toda e qualquer informação dos
recursos humanos a nível central ou local, como dados pessoais, habilitações
académicas e profissionais, idiomas, agradado familiar; O segundo destina-se a
desenvolver processos de busca, atracção, selecção e admissão de candidatos
com perfis adequados para provimento de lugares vagos; O subsistema de
carreiras e remunerações, coordena os processos de movimentação de pessoal
nas carreiras, estudos sobre novos benefícios, regalias ou incentivos bem como o
desenvolvimento de normas metodológicas de dimensionamento e controlo do
quadro de pessoal e orçamental.
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Neste processo os gestores de recursos humanos tem um papel importante, pois
deles dependem as informações que alimentam o sistema, o mesmo é dizer que
se eles não introduzirem as informações mais recentes sobre o pessoal, o sistema
fica desactualizado. Por exemplo se um funcionário foi transferido, ou encontra-se
de licença ou eventualmente já está em regime de aposentação e o gestor não
introduzir esta informação, o sistema gera um dado incorrecto quando lhe for
solicitado informação a respeito do funcionário em causa. Nos termos do diploma
de criação esta alimentação é feita a partir das bases de dados sectoriais
implementadas ou a serem implementadas nos respectivos serviços dos recursos
humanos quer da administração central como da local
Apesar de ter sido concebido para num curto espaço de tempo a Administração
beneficiar da ligeireza do sistema, até ao momento o SINGERH vive apenas de
experimentos, não tendo ainda apresentado algum resultado palpável em
conformidade com os objectivos, representando para os cofre do Estado mais
gastos do que ganhos ao longo destes seis anos de criação.
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• A Descentralização e a Desconcentração em Angola
A Lei 17/99, que veio regular de forma distinta algumas matérias constantes a Lei
n.º 21/88, e introduz alterações significativas no modo de organização e actuação
dos órgãos locais do Estado. Desde logo estende-se a organização do Estado às
comunas. Alteram-se as designações funcionais de Comissariados Provinciais e
Comissários Provinciais e Comissariados Municipais e Comissários Municipais,
para Governos Provinciais e Governadores Provinciais e Administração Municipal
e Administradores Municipais.
- Havia uma grave desigualdade geográfica nos indicadores sociais como por
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exemplo, nas áreas urbanas onde 46% dos domicílios têm acesso à água potável
contra 22% nas áreas rurais; nestas o acesso das crianças a escola é de 25%,
enquanto no meio urbano atinge 40%, sendo certo que dos cerca de 12.262.00 da
população total, mais de 60% vivem nas áreas rurais ou semi-urbanas
- Mais de 60% dos efectivos encontram-se nos grupos mais baixos da carreira
administrativa, nomeadamente no grupo de pessoal administrativo.
Tal como depreende-se do seu artigo 62.º, a Lei havia conferido aos órgãos locais
do Estado, legitimidade para prosseguirem as atribuições e competências
inerentes ao poder local. Tratarem portanto daquelas mateiras que cabem as
Autarquias Locais enquanto não forem estas criadas. Todavia nem a própria Lei
nem qualquer outro diploma, estabeleceu de forma clara e inequívoca quanto a
extensão e conteúdo que matérias cabem as Autarquias Locais. A filosofia
preconizada assente no gradualismo e na transitoriedade indicava para médio
prazo a institucionalização das Autarquias Locais. Contudo não se decidiu se
tratava-se de um gradualismo no tempo, na concessão de competências, no
número de municípios ou comunas, neste processo de institucionalização das
Autarquias.
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A implementação do Decreto-Lei n.º 17/99, através do qual se reforçou a
capacidade institucional dos Governos Provinciais é considerado o rosto do início
do processo de desconcentração. Porém a desconcentração pretendida com este
diploma não atingiu na plenitude os efeitos desejados, primeiro por não ter sido
acompanhado da necessária transferência de recursos organizacionais
particularmente financeiros e humanos. Segundo porque o diploma criou
excessivas estruturas a nível local de forma padronizada, o que não se afigurou
adequado à natureza, dimensão e complexidade de funções de algumas dessas
estruturas.
O perfil dos recursos humanos local não permitiu na vigência deste diploma
prestações de serviços de qualidade à população nem tão pouco assegurou o
exercício de funções de planeamento, formulação de politicas públicas, orçamento
e organização comunitária. Havia uma excessiva concentração de quadros em
termos quantitativo e qualitativo, a nível da sede das províncias. 79% dos efectivos
da Administração Local prestavam serviço nos Governos Provinciais, 19% nas
Administrações Municipais e 1% nas Administrações Comunais. E no geral
apenas 3% eram técnicos superiores e destes 97% adstritos as sedes provinciais.
Por outro lado acautelou no diploma grande parte das questões que se
levantavam em torno do modo de actuação dos órgãos locais do Estado, tendo
sido atribuído competências nos domínios da arrecadação de recursos financeiros
provenientes dos impostos locais e outras contribuições; do desenvolvimento
urbano e ordenamento do território, podendo autorizar a transmissão ou a
constituição de direitos fundiários sobre terrenos rurais agrários ou florestais de
área igual ou inferior a 1000 hectares; Alargou-se a composição dos órgãos
colegiais como o Governo Provincial, a Administração Municipal ou Comunal,
5 Tal princípio permite que as direcções provinciais ou outros serviços pudessem diferenciar-se na sua
organização, actuação e modo de contratação de pessoal, tendo em atenção o desenvolvimento político da
circunscrição administrativa; Desenvolvimento económico, social e cultural; e Desenvolvimento demográfico.
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passando a integrar para além dos titulares, os adjuntos, os directores, delegados
ou chefes dos serviços executivos direitos e indirectos.
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República enquanto Chefe do Governo nomeia os seus Ministros e Governadores
para execução das tarefas dos Estado, este últimos enquanto representantes do
Governo Central na respectiva província, devia caber-lhes como ja foi outro hora,
a nomeação dos directores e dos administradores municipais e comunais.
- Uma última questão que nos propusemos levantar tem haver com as questões
que se levantam em torno da concretização do princípio da diferenciação,
pergunta-se: I - serão aqueles critérios (do desenvolvimento político da
circunscrição administrativa; Desenvolvimento económico, social e cultural; e
Desenvolvimento demográfico) cumulativos ou basta a existência de um para se
consagrar a diferenciação na estrutura do órgão?
Quanto a nós, este principio vem erguer um problema naturalmente existente mas
que ao não ser devidamente tratado arrastará consigo um onda de males.
Pretendemos com isto dizer que diferentes já são a partida todos os Governos
Provinciais, Municipais, Comunais e até os bairros ou povoações. As condições
geográficas, o estilo de vida, os recursos naturais, do município do Lunduimbale
não são iguais as condições do município do Tchicola-tcholoago, xamuteba ou do
Quipaulu de baixo. Condições estas que hoje têm determinado na pratica se não a
organização o modo de funcionamento destes.
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critérios, não só para avaliar com também para medir o desenvolvimento político,
social e cultural de um município, comuna ou aldeia. Exempli gratia: Podemos
peremptoriamente afirmar que Luanda é uma província socialmente desenvolvida?
É claro que se fizermos uma pesquisa surveys as respostas serão das mais
distintas possível. Se para uns Luanda já atingiu este desenvolvimento, para
outros, gatinha a quilómetros do desenvolvimento social.
Repare que não defendemos o status quo ante, ou seja, julgamos que a unificação
do modo de organização e funcionamento dos órgãos da administração local,
defendida no revogado Decreto-lei n.º 17/99 de 29 de Outubro, pecava por defeito
exactamente porque não atendia a realidade e as necessidades das colectivas
presentes nas respectivas circunscrições administrativas.
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• O Significado do 4 de Abril de 2002 para a Administração Pública
8 O Acordo de Lusaka tem a particularidade de ter introduzido grandes alterações no cenário político-
administrativo do país. Foi no ambito do protocolo de Lusaka que se criou o GURN – Governo de
Unidade e Reconciliação Nacional, em 1996 ao abrigo do Decreto-Lei n.º 5/96 de 1 de Julho. Com o
GURN, procedeu-se a um reajustamento organico do Governo de forma a adequa-lo as exigências de
reconciliação nacional. Assim a organização do Governo deixou de responder aos imperativos de
racionalidade orgânica e passa a atender imperativos políticos conjunturais, o Governo que até então tinha
23 Ministérios e 6 Secretarias de Estado, passou a ter no final de 1997, 29 Ministérios e 2 Secretarias de
Estado. Eram chegada a fase do alargamento excessivo da macro estrutura do Estado; A nível do
Administração Local, o protocolo impunha uma efectiva descentralização e desconcentração e que as
autoridades locais e outras resultante do processo dispusessem de poderes próprios nos domínios
administrativo, financeiro, fiscal, patrimonial e do investimento privado.
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Se por um lado a redução da intervenção directa do Estado apresenta grandes
vantagens, por outro ela não pode ser praticada olvidando-se das falhas do
sistema de mercado, como as assimetrias informativas, monopólio natural,
externalidades, modismo acrítico, falta de capacidade de regulação, escassez de
prática de responsabilidade social. Por esta razão o Governo encomendou um
estudo sobre A Redução da Intervenção Directa do Estado e Aumento da
Responsabilidade Pública, que lhe vai servir de aporte neste desiderato.
Com efeito atribuem-se quotas a todos organismos da função pública com maior
quotação para o sector da educação e da saúde e realizam-se pela primeira vez
concursos públicos de ingresso e de promoção em obediência as procedimentos
vigentes.
O quadro abaixo ilustra-nos com alguma clareza a evolução das estruturas e dos
efectivos na administração pública em diferente épocas. E é notório o crescimento
de funcionários entre 2005 – altura da abertura generalizada dos concursos
públicos – e 2007
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representantes ao novo parlamento, depois dos longos 16 anos sem um pleito
eleitoral, marca o inicio da terceira república.
O novo Governo, que conta com uma estrutura orgânica composta por 33
Ministérios, dois Ministros sem pasta e duas Secretarias de Estado, apresentou já
o seu Macro plano para os próximos quatro anos de governação. No domínio da
administração um conjunto de tarefas foram definidas dentre as quais destacamos
o processo de consolidação do Processo de Reforma Administrativa, a
simplificação e modernização dos registos, institucionalização do mecanismo de
avaliação de desempenho para os titulares de cargos de direcção e chefia, reforço
da capacidade inspectiva e fiscalizadora dos serviços públicos, dinamizar os
serviços locais do Estado.
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privado.
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BIBLIOGRAFIA CONSULTADA
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