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CURSOS ON-LINE – CONTROLE EXTERNO PARA O TCU

PROFESSOR MÁRCIO ALBUQUERQUE


Caros alunos,
A matéria Controle Externo é de fundamental importância para todos aqueles que
pretendem ingressar no Tribunal de Contas da União. Por ser a atividade fim do analista de
controle externo, essa disciplina representa a espinha dorsal das provas para o ingresso na
carreira. Especificamente para o próximo concurso, a banca examinadora concedeu à
matéria o maior peso entre todas as disciplinas, uma vez que serão 14 questões objetivas,
além de até duas subjetivas.
O objetivo desse curso é familiarizar os alunos com a disciplina. Percebo que, a
cada ano, o nível das questões vem aumentando, fazendo com que a simples leitura dos
normativos relacionados ao tema não sejam mais suficientes para responder todas as
questões.
Ademais, a matéria interage demasiadamente com outras disciplinas, a exemplo do
Direito Administrativo, Direito Constitucional, Direito Processual Civil e outras. Assim,
faz-se necessário que, de vez em quando, tenhamos que recorrer a outras áreas para uma
melhor compreensão do assunto.
Acredito que, após as 10 aulas de nosso curso, o aluno consiga adquirir
conhecimentos suficientes que o possibilitem a enfrentar as questões da prova. Tenho a
consciência de que o tempo é demasiadamente exíguo e de que a matéria é por demais
longa. Por isso, tentarei trazer para as nossas aulas o que de mais importante considero para
o concurso. Farei uma abordagem de todos os pontos de nosso edital, chamando a atenção
para as questões que mais freqüentemente vêm sendo cobradas nas provas, apresentando,
na medida em que a matéria for apresentada, questões relativas ao tema.
A seguir, apresento como demonstração parte de nossa primeira aula. Considerando,
por conseguinte, que esta é apenas uma aula de demonstração, para que os alunos possam
saber qual a matéria será tratada nesta aula 1, apresentarei no decorrer desta apresentação
quais os tópicos serão abordados na aula 1.
Boa sorte a todos e espero que, brevemente, possamos estar nos esbarrando nos
corredores do Tribunal de Contas da União.

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AULA 0: CONTROLE

1 – O que é o CONTROLE?

Segundo o Dicionário Aurélio Eletrônico, controle é a fiscalização exercida sobre a


atividade de pessoas, órgãos, departamento ou sobre produtos etc, para que tais atividades,
ou produtos, não se desviem das normas preestabelecidas.
Em uma abordagem bem simples, percebemos que o controle pode ser entendido
como uma fiscalização. Mas de que forma podemos realizar essa fiscalização, quais os
parâmetros utilizados para o controle?
Devemos partir do princípio que, para haver controle, precisamos possuir um padrão
de comportamento para que possamos comparar o que foi feito com o que deveria ter sido
feito. Assim sendo, antes de controlar devemos verificar qual a regra aplicável àquele caso,
para depois podermos aferir se o que foi realizado está ou não de acordo com o regramento.
Não podemos querer realizar o controle sobre algo que não sabemos se está certo ou não.
Somente após estabelecer o padrão a ser seguido, poderemos avaliar o desempenho daquilo
que foi realizado.
A partir da comparação entre o que a regra determina e o que foi realizado,
poderemos averiguar possíveis desvios e corrigi-los. A todo momento nos deparamos com
algum tipo de controle. Os pais, ao reprimirem os filhos por terem tirado nota baixa em
uma prova, estão exercendo um tipo de controle sobre seus pupilos.
É claro que não é esse tipo de controle que nos interessa nesse momento. Estamos
preocupados com o controle na Administração Pública. Devemos ter em mente que o
objetivo maior do Estado é fornecer o bem comum para os seus cidadãos. Para isso, faz-se
necessário que o Estado providencie os meios para a consecução deste objetivo. Assim
sendo, equipa-se de forma a arrecadar tributos e aplicá-los nas atividades que entender
conveniente. Teoricamente, então, todos os indivíduos devem contribuir para isso. Dessa
forma, temos que todos são responsáveis pelos recursos arrecadados, o que lhes dá um
caráter público.
Não há como o Estado fornecer aos cidadãos os serviços de que eles necessitam sem
que haja alguém responsável para administrar esses recursos que a todos pertencem, surge

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assim a figura do administrador público. Não pode, portanto, o administrador público
utilizar os recursos que lhes são confiados da forma que ele bem entender. Para evitar
situações dessa natureza, o Estado controla seus agentes para que estes possam seguir o
mais próximo possível das regras adotadas pela Administração.
Várias são as formas de controle utilizadas pela Administração Pública. É difícil
imaginar qualquer ente público funcionando sem que haja um controle hierárquico,
supervisional ou disciplinar. A despeito de considerarmos que todas as formas de controle
são importantes, no momento, devemos voltar nossas atenções para o controle da atividade
financeira do Estado, ou seja, na forma em que os recursos públicos são aplicados em prol
da comunidade.
O controle só pode ser visto como uma atividade-fim nos órgãos criados
precipuamente para exercer tal atividade. Para os demais, deve funcionar sempre em
paralelo com a administração. A função controle deve ser complementar, a fim de permitir
que sejam auferidos os aspectos de legalidade e de mérito.
Para uma excelência do controle temos que observar três elementos: a) verificação
se a conduta realizada pelo agente está em conformidade com as normas atinentes; b) desta
verificação, deve-se atribuir um juízo, ou seja, pode ter havido conformidade (positivo) ou
desconformidade com a norma (negativo); c) o controlador deve adotar ou propor uma
medida de correção.
Para tanto, cada órgão ou entidade pública deve se estruturar de forma a criar
mecanismos capazes de verificar se os responsáveis pelo gastos estão procedendo de acordo
com o que é exigido do administrador público. Acontece que, por vezes, dentro de uma
mesma estrutura, onde as pessoas trabalham juntas e formam laços de amizade, o controle
fica viciado, pois não é realizado com total independência. Em certos órgãos de pequena
estrutura, muitas vezes, a mesma pessoa que executa uma tarefa é responsável por controlá-
la.
A independência e imparcialidade necessárias para uma otimização da função
controle só é alcançada quando uma instituição independente e autônoma o executa. Com
esse objetivo, os Estados criaram os órgãos de CONTROLE EXTERNO.
A seguir, apresentamos a definição de alguns autores que distinguem os controles
interno e externo.

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O professor José Afonso da Silva trata a matéria da seguinte forma:
“A constituição estabelece que os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário,
manterão, de forma integrada, o controle interno. Trata-se de controle de natureza
administrativa, exercido sobre funcionários encarregados de executar os programas
orçamentários e da aplicação do dinheiro público, por seus superiores hierárquicos:
ministros, diretores, chefes de divisão etc. (...) O controle externo é, pois, função do Poder
Legislativo, sendo de competência do Congresso Nacional no âmbito federal, das
Assembléia Legislativas nos Estados, da Câmara Legislativa no Distrito Federal e das
Câmaras Municipais nos Municípios como o auxílio dos respectivos Tribunais de Contas.
Consiste, assim, na atuação da função fiscalizadora do povo, através de seus representantes,
sobre a administração financeira e orçamentária. É, portanto, um controle de natureza
política, no Brasil, mas sujeito à previa apreciação técnico-administrativa da Tribunal de
Contas competente, que, assim, se apresenta como órgão técnico, e suas decisões
administrativas, não jurisdicionais, como, às vezes, se sustenta, à vista da expressão “julgar
as contas”referida à sua atividade (art. 71, I)”. (José Afonso da Silva, Curso de Direito
Constitucional Positivo, 15ª Ed., pp 716 a 718, Malheiros Editores, 1998).
Já o mestre Hely Lopes Meirelles assevera que:
“O controle Interno objetiva a criação de condições indispensáveis à eficácia do
controle externo e visa a assegurar a regularidade da realização da receita e da despesa,
possibilitando o acompanhamento da execução do orçamento, dos programas de trabalho e
a avaliação dos respectivos resultados. É, na sua plenitude, um controle de legalidade,
conveniência, oportunidade e eficiência.
O controle externo visa a comprovar a probidade da Administração e a regularidade
da guarda e do emprego dos bens, valores e dinheiros público, assim como a fiel execução
do orçamento, é, por excelência, um controle político de legalidade contábil e financeira ,
o primeiro aspecto a cargo do Legislativo; o segundo, do Tribunal de Contas. (Hely Lopes
Meirelles, Direito Administrativo Brasileiro, 25ª Ed., p 646 Malheiros Editores, 2000).
Não podemos perder de vista que, apesar de cada Poder praticar funções específicas,
cada um deles também pratica algumas funções inerentes aos outros. A despeito de a
principal função exercida pelo Poder Executivo ser a de administrar, a do Poder Legislativo
ser de legislar e a do Poder Judiciário ser a de dizer o direito no caso concreto, esses dois

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últimos também praticam atos administrativos. Assim, quando o Poder Legislativo concede
férias a seus funcionários ou o Poder Judiciário executa uma obra, estamos à frente de
típicos atos de administração. Para controlar estes atos administrativos, cada Poder possui
em sua estrutura órgãos de controle interno, os quais têm a função exclusiva de exercer o
controle dos atos inerentes ao Poder aos quais estão vinculados.
O controle externo é o órgão legitimado para controlar os atos administrativos de
todos os Poderes. Assim, quaisquer dos Poderes estão sob a sua jurisdição. Não se preocupa
o controle externo com as funções que não sejam a administrativa. Dessa forma, quando o
Poder Legislativo está efetuando a sua função precípua – legislar – está fora do alcance do
órgão de controle externo. Cumpre destacar que não é por isso que a função legislativa fica
desprovida de qualquer tipo de controle. O sistema republicano caracteriza-se pela
tripartição de Poderes, há muito defendida por Montesquieu, em que impera o festejado
sistema de freios e contrapesos.
Aprofundando o tema, podemos dizer que o controle dos gastos da Administração
Pública pode ser exercido de três formas distintas: controle social, controle interno e
controle externo.
O controle social é exercido pelo cidadão diretamente ou pela sociedade civil
organizada e se enquadra como modalidade de controle externo. Possui forte apelo no
controle das contas municipais (Art. 31, § 3º, da CF). Quando estudarmos o modelo de
controle externo no Brasil, aprofundaremos mais o assunto.
O ordenamento jurídico pátrio possibilita que o cidadão possa realizar diretamente o
controle dos atos e da gestão dos administradores públicos. Como exemplo desta
possibilidade, podemos citar as seguintes formas.
9 Ação Popular – meio constitucional posto à disposição de qualquer cidadão
para obter a invalidação de atos ou contratos administrativos, que sejam
ilegais e lesivos ao patrimônio público. CF, art. 5, inciso LXXII, e Lei n.º
4.717/1965.
9 Mandado de Segurança - meio constitucional posto à disposição de toda
pessoa física ou jurídica, órgão com capacidade processual, para a proteção
de direito líquido e certo, não amparado por hábeas corpus ou hábeas data.
CF, art. 5º, incisos LXIX e LXX, e Lei n.º 1.553/1951.

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9 Sufrágio universal, referendo e plebiscito – previstos em nossa Carta
Política, permitem que o cidadão seja chamado para participar diretamente
do processo político pátrio. O sufrágio universal é a forma mais popular de
controle, pois por meio dele o cidadão pode colocar e retirar aqueles que
dirigem a Administração pública.
No âmbito do Tribunal de Contas da União, temos as seguintes possibilidades de
controle social:
9 Denúncia – possibilidade prevista no art. 74, § 2º, da CF, bem como no art.
53 da Lei nº 8.443/1992, bem como no Regimento Interno do Tribunal de
Contas da União, art. 234.
9 Representação - possibilidade prevista no Regimento Interno do Tribunal de
Contas da União, art. 237.
9 Queixa à Ouvidoria do Tribunal – instrumento recentemente criado no
âmbito do Tribunal de Contas da União que permite que o cidadão por meio
de ligação para telefone 0800 possa levar ao conhecimento da Corte
impropriedades ocorridas no âmbito da Administração Pública.
OBS. Quando estudarmos os processos do Tribunal de Contas da Unia,o
trataremos detalhadamente sobre denúncias e representações, apresentando as
diferença e semelhanças entre elas.
Quanto ao controle interno, apesar de já o termos definido anteriormente, acredito
pertinente diferenciá-lo da autotutela administrativa, que é ação da autoridade
administrativa sobre seus próprios atos e dos seus subordinados. A possibilidade que a
administração tem de anular seus próprios atos quando eivados de ilegalidade ou de revogá-
los em prol do interesse público consiste na autotutela da administração.
Exemplificando: quando o ordenador de despesa de um batalhão de infantaria do
Exército Brasileiro anula uma licitação por tê-la considerada ilegal, ele está se utilizando da
autotutela da administração. Nesse caso, pode nem ter havido a participação do controle
interno para a referida anulação.
Já o controle interno consiste, conforme já apresentado, na ação realizada por órgão
com essa atribuição, integrante da estrutura administrativa.

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No exemplo acima apresentado não competiria ao Controle Interno do Ministério da
Defesa realizar a anulação do ato.
Quanto ao controle externo, pertinente acrescentar alguns aspectos.
O controle externo é aquele que é praticado por outro agente ou órgão que não
integra a estrutura organizacional controlada. Nas palavras do Professor Jorge Ulisses
Jacoby Fernandes, o sistema de controle externo pode ser conceituado como conjunto de
ações de controle desenvolvidas por uma estrutura organizacional, com procedimentos
atividades e recursos próprios, não integrados na estrutura controlada, visando fiscalização,
verificação e correção de atos.
Assim sendo, no Brasil não é somente o Tribunal de Contas da União que realiza
este tipo de controle. Como será visto em aula futura, na realidade, a função de controle
externo é exercido pelo Congresso Nacional, com auxílio do Tribunal de Contas da União.
Com efeito, temos que qualquer órgão que não tenha praticado o ato e que venha a
controlá-lo estará realizando um controle externo.
No ordenamento pátrio, especial atenção devemos dar ao Poder Judiciário, pois a
esse Poder é facultado anular atos administrativos eivados de ilegalidade. Ora se não foi o
Poder Judiciário que praticou o ato e é ele que o está anulando, resta claro que está fazendo
um controle externo do ato adminsitrativo. Ademais, com a promulgação da emenda
constitucional n.º 45 foram criados os Conselhos Nacionais de Justiça e do Ministério
Público, os quais têm como função precípua o controle externo do Poder Judiciário e do
Ministério Público.

JÁ FOI PERGUNTADO:
Na prova de 2004 para o cargo de ACE, o Cespe abordou o assunto da seguinte
forma:
“Considerando controle externo como aquele realizado por órgão não-pertencente à
estrutura do produtor do ato a ser controlado, é correto afirmar que, no Brasil, o TCU não é
o único componente do poder público encarregado daquela modalidade de controle.”

Pelos fatos acima narrados, o item está correto.

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TÓPICOS QUE AINDA SERÃO ABORDADOS NA PRIMEIRA AULA DO
CURSO:
Princípios específicos do controle
Tipos de controle
Momento do exercício do controle

2 – Sistemas de Controle Externo

Na obra do professor Eduardo Lobo Botelho Gualazzi1 encontramos seis tipos, ou


modelos espécies de controle externo ou parlamentar. Para se determinar qual o tipo, o
eminente professor aponta alguns critérios preponderantes, a saber: a) grau de
independência do órgão de controle em relação ao Poder político (Parlamento ou Governo);
b) a composição estrutural do órgão; c) a amplitude das competências; d) a titularidade
eventual de funções jurisdicionais.
Os sistemas apresentados na citada obra são:
“1º) ANGLO-SAXÔNICO – difundido na Grã-Bretanha, nos Estados Unidos da
América, na República da Irlanda, em Israel e em outros Estados anglófonos da África e da
Ásia – é formado por um órgão monocrático (controlador geral, revisor), designado pelo
Parlamento e perante este responsável, coadjuvado em suas funções por um ofício revisonal
(hierarquicamente subordinado ao controlador geral);
2º) LATINO – adotado na Itália, França, Espanha, Bélgica, Romênia e por vários
Estados da África francófona – constitui-se de um órgão colegial, a que se atribuem
funções de controle (geralmente limitadas à legitimidade) e funções jurisdicionais, cabendo
a impulsão processual a um Procurador-Geral;
3º) GERMÂNICO – típico da Alemanha e da Áustria – com estrutura colegiada,
articula-se em ofícios, com pessoal revestido de garantias de independência judiciária;
porém exerce somente atribuições de controle, a que se acrescentam algumas de natureza
consultiva, em relação ao Parlamento e ao Governo;
4º) ESCANDINAVO – difundido nos países nórdicos da Europa – suas
competências são repartidas institucionalmente entre uma série de órgãos, entre os quais os

1
Gualazzi, Eduardo Lobo Botelho, Ed. Revista dos Tribunais, São Paulo, !992

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revisores parlamentares (nomeados em cada nova legislatura, em número aproximado de
cinco, com funções de controle sobre a execução do orçamento e sobre cada problema
levantado pelo Parlamento, em tal assunto) e o ofício de revisão (especificamente
competente para verificar a eficácia da atividade administrativa e para sugerir as
providências mais oportunas que se manifestem como imprescindíveis); na Suécia, a
atividade de controle sobre as finanças é parcialmente confiada ao Ombudsman; na
Dinamarca, opera um órgão colegial de coordenação e coligação entre os revisores
parlamentares e o ofício de revisão, para lograr-se rapidez e eficácia máximas no controle;
5º) LATINO-AMERICANO – difundido em toda a América Latina – as funções de
controle são exercidas por dois órgãos, distintos, Controladoria Geral e Tribunais de
Contas; em alguns Estados, como no Chile, Colômbia e Venezuela, falta o Tribunal de
Contas, ao passo que, no Brasil, inexiste a Controladoria Geral, motivo por que os
Tribunais de Contas do Brasil justificadamente assumem extrema relevância, no controle
legislativo ou parlamentar;
6º) SOCIALISTA - próprio dos ordenamentos jurídicos unipartidários e
centralizadores – nos Estados em que é adotado, observa-se a presença de um ofício de
controle, inserido na Administração Pública, cuja atividade limita-se a funcionar como
simples apoio às competências financeiras do órgão legislativo”.
A despeito da apresentação trazida pelo ilustre professor, em suma, podemos
perceber que, basicamente, nos Estados modernos, existem dois sistemas de controle da
Administração Pública: Tribunais e Controladorias.
Os TRIBUNAIS DE CONTAS são órgãos colegiados, ou seja, é composto por
diversos membros. Assim sendo, as suas decisões, normalmente, são tomadas em conjunto,
precisa-se de uma maioria de vontades. Os membros que compõem a Corte no mais das
vezes são indicados pelo Parlamento e com mandato limitado (mais adiante veremos as
características do sistema brasileiro). Na maioria dos países que adotam este sistema, a
Corte de Contas é órgão autônomo, de natureza administrativa e auxilia o Poder Legislativo
na função de Controle Externo. Não obstante, encontramos em alguns países (normalmente
os africanos) ligados ao Poder Executivo e em outros (Portugal, Grécia e Angola) ligados
ao Poder Judiciário.

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As CONTROLADORIAS são órgãos monocráticos e sofrem grande influência
anglo-saxônica. O controlador Geral exerce suas atividades em grande parceria com o
Parlamento, possuindo, normalmente, mandato limitado, mas de longa duração. Em geral as
Controladorias não possuem poder sancionador, funcionando mais como órgão consultivo
do Parlamento. Ao apurar irregularidades em suas fiscalizações e auditorias, recomendam
ao Poder Legislativo as ações que devem ser adotadas.
Para uma otimização das ações de controle, as Entidades Fiscalizadoras Superiores
(Tribunais de Contas e Controladorias) vêm formando blocos com objetivo de trocar
experiências e conhecimentos nas áreas correlatas com suas atividades, tais como
fiscalizações e auditorias.
No início da década de 50, foi criada a International Organization of Supreme Audit
Institutions – INTOSAI, organização internacional reconhecida pelas nações unidas, a que
aderem instituições superiores de controle externo de mais de cento e quarenta países.
A finalidade precípua da INTOSAI é favorecer o intercâmbio de atividades ligadas à
área do controle das finanças públicas, mediante congressos internacionais, seminários,
grupos regionais de estudo entre outras atividades. A organização tem sede junto à Corte de
Contas da Áustria e os idiomas oficiais são inglês, francês, espanhol e alemão.
Blocos regionais de Entidades Fiscalizadoras Superiores também foram criados com
o mesmo objetivo, dos quais destacamos:
AFROSAI – the African Organization of Supreme Audit Instituitions
ARABOSAI – the Arab Organization of Supreme Audit Instituitions
ASOSAI – the Asian Organization of Supreme Audit Instituitions
CAROSAI – the Caribbean Organization of Supreme Audit Instituitions
EUROSAI – the European Organization of Supreme Audit Instituitions
SPASAI – the South Pacific Organization of Supreme Audit Instituitions
OLACEFS – the Latin American and Caribbean Organization of Supreme Audit
Instituitions
Por ser o Tribunal de Contas da União integrante da OLACEFS, consideramos
pertinente tecer breves comentários acerca desta organização.
A OLACEFS, organismo autônomo, independente e apolítico, reúne entidades
fiscalizadoras da América Latina e do Caribe e busca, por intermédio do intercâmbio de

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experiências, tecnologias e idéias, o aperfeiçoamento dos conceitos e procedimentos de
controle governamental. Atualmente a organização conta com 20 países membros.

JÁ FOI PERGUNTADO

Na prova para o cargo de analista de controle externo realizada no ano de 2004


apareceu a seguinte questão:
Os sistemas internacionais de controle externo têm em comum a circunstância de
que o órgão de controle é invariavelmente colegiado e ligado ao Poder Legislativo.
Como visto, a resposta é falso. No sistema de Controladorias temos órgãos
monocráticos. Além disso, verificamos que existem vários países que incluem seus órgãos
de controle externo em outros Poderes.

Ainda sobre Entidades Fiscalizadoras alienígenas, acreditamos ser interessante


trazer alguns comentários sobre o Tribunal de Contas Europeu.
O Tribunal de Contas Europeu controla a totalidade das receitas e despesas da
União e verifica se o orçamento da UE foi bem gerido. O Tribunal foi criado em 1977.
O Tribunal é composto por 15 membros, um de cada país da UE, nomeados pelo
Conselho por um período renovável de seis anos. Após o alargamento, continuará a existir
um membro por país, mas, a fim de assegurar o bom funcionamento da instituição, o
Tribunal pode criar “secções” (compostas por um número restrito de membros) para a
adoção de certos tipos de relatórios ou pareceres.
Os membros do Tribunal devem ser pessoas que, nos seus países de origem, tenham
exercido funções em instituições de fiscalização externa ou possuam qualificações
específicas para essa função. A sua escolha é feita em função da sua competência e
independência. Trabalham exclusivamente para o Tribunal de Contas.
Os membros designam entre si o Presidente do Tribunal de Contas por um período
de três anos.
A principal missão do Tribunal é verificar a boa execução do orçamento da UE - ou
seja, examinar a legalidade e a regularidade das despesas e receitas e garantir a boa gestão

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financeira. O Tribunal de Contas garante, deste modo, que o orçamento da UE é gerido de
forma eficaz e transparente.
O trabalho de fiscalização do Tribunal é feito com base em documentos
provenientes de qualquer organismo que efetue a gestão de receitas ou despesas em nome
da UE. Se necessário, os auditores procedem a controles nas instalações desses organismos.
Os resultados das auditorias são apresentados por escrito sob a forma de relatórios que
chamam a atenção da Comissão e dos Estados membros para eventuais problemas.
Uma das funções mais importantes do Tribunal é assistir a autoridade orçamental (o
Parlamento Europeu e o Conselho) apresentando-lhes um relatório anual sobre o exercício
financeiro precedente. As observações constantes do relatório anual desempenham um
papel muito importante na decisão do Parlamento aprovar ou não a execução do orçamento
por parte da Comissão.
O Tribunal de Contas trabalha com independência e decide livremente sobre a
organização e o calendário das suas auditorias, sobre a forma e o momento em que deve
apresentar as suas observações, bem como sobre a publicidade a dar aos seus relatórios e
pareceres.
O Tribunal de Contas não dispõe de poder jurisdicional próprio. Quando os
auditores detectam fraudes ou irregularidades, enviam as informações recolhidas o mais
rapidamente possível aos órgãos da UE competentes para que lhes seja dado o seguimento
adequado.

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