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La tarification de l’eau au Maroc : comment servir différentes causes ?

La tarification de l’eau au
Maroc : comment servir
différentes causes ?

Mathilde Tenneson et Dominique Rojat*

Au Maroc, l’eau est un enjeu prioritaire en termes d’accès des plus


défavorisés à l’eau potable et de développement d’un tissu écono-
mique en milieu rural grâce à l’irrigation. Mais elle est aussi une res-
source limitée et menacée par la pollution.

Préserver au sein de chaque secteur la rentabilité financière des orga-


nismes gestionnaires des réseaux tout en favorisant l’accès du plus
grand nombre aux services est un véritable exercice d’équilibriste. Le
faire en intégrant les redevances de prélèvement et de rejet, récem-
ment instaurées pour lutter contre le gaspillage et la dégradation des
ressources en eau du pays, relève de la gageure. Les changements ins-
titutionnels nécessaires à la gestion durable de l’eau demeurent mal-
gré tout possibles.

Le recouvrement du coût d’approvision-


nement en eau : un objectif difficile à
atteindre
DOSSIER

Malgré l’existence du droit de la chafa ou droit de la soif – qui recon-


naît à tout individu le droit de prendre, de tout point d’eau, la quan-
tité nécessaire pour étancher sa soif et celle de ses troupeaux (El
Amery, 2002) –, le royaume du Maroc a institué le principe du paie-
ment de l’eau par les usagers.
* Agence française de Développement, Paris.

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Le coût de mobilisation de l’eau brute n’est pas


totalement pris en compte

Il est cependant admis que les usagers ne paient ni les coûts d’inves-
tissement ni les charges d’exploitation et de maintenance des
ouvrages de mobilisation de l’eau brute.

L’Etat marocain couvre en effet une grande partie des charges liées
aux barrages qui alimentent les grands périmètres irrigués. Elles
représenteraient 2,54 à 5,2 dirham/m3 (Union européenne, 2001)1.

Par ailleurs, l’Office national de l’eau potable (ONEP)2 ne facture aux


régies3 et concessionnaires4 qu’une partie de son coût de production
de l’eau brute. Son tarif de vente, qui varie entre 1,94 dirham/m3 à
Meknès et 4,27 dirham/m3 à El Jadida (ONEP, 2002), n’est pas tou-
jours re-facturé aux usagers.

Le recouvrement des coûts par les organismes


gestionnaires est à la fois incomplet et partiel
Au Maroc, les services d’eau potable et d’assainissement sont sous la
responsabilité des communes. Cependant, certaines d’entre elles ont
confié leur gestion à des associations d’usagers, dans le cadre du pro-
gramme PAGER5, d’autres à l’ONEP, d’autres encore à des régies et
enfin à des opérateurs privés.

Tous les usagers (en dehors des associations du programme PAGER,


qui mettent en œuvre leurs propres règles) se voient appliquer la
même structure tarifaire : une redevance fixe de faible montant, un

1) 1 dirham = 10,5 euros.


DOSSIER

2) L’ONEP est un organisme public autonome financièrement, 1er producteur d’eau potable (80 % de la
production nationale) et 1er distributeur avec près de 750 000 abonnés.

3) Les régies sont des organismes publics autonomes financièrement en charge des services d’eau, d’assai-
nissement et d’électricité dans une quinzaine de grandes villes du Maroc (de 18 000 à 560 000 abonnés).

4) La société Amendis du groupe Vivendi à Rabat et Tanger-Tetouan et la société Lydec du groupe


Ondeo à Casablanca.

5) Programme d’approvisionnement groupé en eau potable des populations rurales, mis en œuvre par
l’ONEP et le ministère chargé de l’eau.

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tarif au volume, et une participation aux dépenses de raccordement.


L’ensemble doit permettre aux gestionnaires de couvrir les coûts des
réseaux de distribution.

La réalité est bien différente : ni les associations d’usagers ni les com-


munes ne parviennent à payer les frais d’exploitation ; certaines
régies, comme à Oujda, Meknès et Nador, ne peuvent assumer le
renouvellement de leurs infrastructures ; l'activité de distribution de
l'ONEP, sans le système de péréquation exposé ci-dessous, serait défi-
citaire – le résultat net était de -50 millions d'euros en 2001. Ainsi
l’Etat et ses partenaires bien que ne subventionnant pas l’exploita-
tion, sont contraints de subventionner l’investissement.

En agriculture irriguée, les investissements massifs conduits depuis


les années 1960 par l’Etat marocain, au prix d’un effort budgétaire
continu, ont permis d’atteindre en 2000 le chiffre emblématique de
1 million d’hectares de terres aménagées, dont les deux tiers sont
gérées par les offices régionaux de mise en valeur agricole (ORMVA).
Les coûts de distribution au sein de ces grands périmètres irrigués
varieraient de 0,17 à 1,75 dirham/m3 (Union européenne, 2001). Le
coût total de l’eau agricole (intégrant le coût des barrages évoqué ci-
dessus) serait donc de 2,71 à 6,95 dirham/m3.

Les tarifs ont récemment été augmentés pour assurer l’équilibre du


service de l’eau (couverture des frais d’exploitation, de maintenance
et de renouvellement des infrastructures). Ils varient selon les offices
agricoles entre 0,17 et 0,63 dirham/m3 (Ministère de l’Agriculture,
2000) ; ils ne couvrent donc pas la totalité des charges de distribu-
tion et seulement 20 % au mieux du coût total de l’eau. En outre, le
recouvrement restant médiocre6, l’Etat a dû maintenir des subven-
tions d’équilibre dans certains offices.
DOSSIER

6) 40 % seulement, par exemple, à l’office du Loukkos.

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L’amélioration de l’accès à l’eau potable nécessite


une péréquation

La traduction, dans la politique tarifaire, des objectifs sociaux pour-


suivis par l’Etat dans le secteur de l’eau peut conduire à des difficul-
tés financières pour les gestionnaires.

Des systèmes de péréquation ont été mis en place pour permettre aux
plus défavorisés d’avoir accès à l’eau potable et à l’assainissement. Un
système de péréquation verticale fonctionne au sein des régies, de
l’ONEP et des communes. Une tranche sociale est instaurée à un tarif
qui permet aux populations à faible revenu de couvrir leurs besoins
vitaux. Ce tarif inférieur au prix de revient du mètre cube d’eau est
compensé par des tarifs supérieurs pour les tranches suivantes.

Seul l’ONEP a mis au point une péréquation horizontale. A sa créa-


tion en 1972, l’ONEP a créé un tarif unique appliqué dans tous les
centres pour que les bénéfices acquis sur les plus rentables (ville de
50 000 habitants alimentée par piquage sur le réseau d’adduction)
financent les déficits d’exploitation des moins rentables (petit village
de 5 000 habitants alimenté par un forage). Cependant, le niveau du
tarif étant inférieur au coût du mètre cube d’eau7, un deuxième
niveau de péréquation a été mis en place dans les années 1990. Il
consiste à taxer les ventes d’eau brute de l’ONEP aux régies. Deux
surtaxes8 ont été créées, qui représentent 60 % des produits d'exploi-
tation de l’activité de distribution de l’ONEP, et qui ont permis à
l’Etat de supprimer les subventions d’équilibre.

Ces péréquations arrivent cependant à bout de souffle. La majorité


des ménages dans les deux premières tranches et les revenus espérés
par les tranches hautes sont plus faibles que prévu. Ils permettent à
peine aux opérateurs d’assumer les frais actuels et sont incapables de
répondre aux nouveaux objectifs fixés par l’Etat : atteindre un taux
DOSSIER

d’accès des ménages à l’eau potable de 90 % en 2007 (il est aujour-


d’hui de 87 % et 50 % respectivement en milieu urbain et rural).

7) Le prix de revient varie entre 6,50 et 20 dirham/m3.

8) La surtaxe de solidarité nationale créée en 1985 (0,74 dirham/m3 en 2001) et la surtaxe PAGER créée
en 1998 (5 % du tarif à la production).

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Pour permettre par exemple à l’ONEP d’y parvenir, il faut non seu-
lement que l’Etat augmente ses tarifs (eau brute, surtaxes, distribu-
tion9, assainissement10), mais aussi qu’il accorde à l’office une sub-
vention annuelle et crée une nouvelle surtaxe pour l’assainissement.

L’irrigation est fortement subventionnée


Des subventions sont également octroyées à l’irrigation, qui partici-
pe au maintien d’un certain équilibre entre zones urbaines et rurales,
enjeu socio-politique fort au Maroc. L’irrigation emploierait en effet
39 à 50 % des actifs exerçant une activité agricole (l’agriculture elle-
même représentant 48 % de la population active) ; elle produirait
45 % de la valeur ajoutée et 75 % des exportations agricoles
(Ministère de l’Agriculture, 2000).

Dans le discours officiel, l’irrigation affiche un objectif stratégique,


souverain, et réputé légitime : l’autosuffisance alimentaire. De fait,
les périmètres irrigués produisent 75 % du lait, 82 % du maraîcha-
ge et la plus grande part des cultures industrielles, destinées à la
transformation pour le marché intérieur (sucre, oléagineux), et qui
créent également des emplois dans les activités en amont mais sur-
tout en aval des productions.

A travers ces activités, mais aussi le désenclavement et le développe-


ment des services de base, les offices agricoles ont été des pôles de
développement local qui structurent le territoire marocain.

Les subventions à l’eau agricole interviennent à deux niveaux : le coût


de mobilisation de la ressource, assuré à 100 % par l’Etat ; et l’amé-
nagement des périmètres irrigués, subventionné à hauteur de 60 %
par l’Etat (le reste est à la charge des exploitants). Au total, la sub-
vention à l’irrigation, y compris le coût de mobilisation de l’eau
brute, a été estimée à 6 000 euros par exploitation concernée et par
DOSSIER

an (Union européenne, 2001). D’autres subventions existent sur les


équipements, notamment sur les matériels individuels d’irrigation.

9) 6,58 dirham/m3 en moyenne sur les 4 tranches.

10) 1,50 dirham/m3.

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Les subventions ou péréquations ne bénéficient


pas toujours aux populations cibles

L’efficacité sociale du mécanisme de péréquation verticale pour la


fourniture d’eau potable est remise en question. Plusieurs études
(Banque mondiale, 1993 ; Service public 2000, 2000) ont montré
que le tarif de la tranche sociale bénéficiait surtout aux abonnés des
tranches suivantes, car il est appliqué à tous les clients, démunis ou
non. Par ailleurs, les consommations les plus basses ne sont pas for-
cément celles des plus pauvres. Plusieurs familles sont parfois
connectées à un même compteur collectif. De surcroît, 20 % des plus
démunis vivent dans des logements où une pièce est partagée par 3
ou 4 personnes (Service public 2000, 2000). Ce constat a poussé
l’ONEP à lancer en 1994 une campagne de suppression des comp-
teurs collectifs, qui a bénéficié à près de 60 000 abonnés.

L’irrigation n’est pas épargnée par ce type de critiques puisqu’elle est


accusée, non sans quelque raison, d’avoir favorisé, même si ce n’était
pas l’objectif premier, la création d’une classe d’agriculteurs rentiers.

Compte tenu des tarifs en vigueur, les subventions octroyées aux sec-
teurs de l’eau sont donc insuffisantes pour assurer à la fois l’équilibre
d’exploitation courante des réseaux et un accès généralisé au service
(pour l’eau potable et l’assainissement) ou de nouveaux développe-
ments importants (pour l’irrigation). Ces difficultés financières sont
aggravées par la raréfaction et la dégradation des ressources en eau.

Une meilleure prise en compte des


enjeux environnementaux
DOSSIER

Au Maroc, les ressources en eau renouvelables par habitant se situent


actuellement à peine au-dessus du seuil de rareté fixé par les Nations
unies à 1 000 m3/habitant/an, et elles seront très largement en des-
sous en 2025 : à cette date, la disponibilité sera de 750 m3/habi-
tant/an (World Resources Institute, 1999). Les ressources étant déjà
mobilisées à 90 %, les besoins ne pourront être satisfaits que si des

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économies sont réalisées. Certains bassins fluviaux déficitaires sont


déjà confrontés à des conflits d’usage, notamment entre l’irrigation et
l’alimentation en eau potable de grandes villes touristiques comme
Agadir et Marrakech. Les choix d’allocation sont effectués par la puis-
sance publique en donnant priorité à l’eau potable, au détriment de
l’agriculture et de l’industrie. Le développement du tourisme
(10 millions de visiteurs par an sont attendus en 2010) ne pourra
qu’accentuer ce phénomène.

La loi sur l’eau et le principe préleveur-payeur


Pour faire face à ces difficultés présentes et futures, le Maroc a adop-
té en 1995 une loi sur l'eau qui a notamment instauré le principe
"préleveur-payeur". Une redevance sur les prélèvements a été créée.
Elle vise à faire prendre conscience de la rareté de l’eau, en lui don-
nant un prix : si l’eau est chère, on l’utilise moins (incitation à l’éco-
nomie d’eau) ou mieux (incitation à une meilleure allocation entre les
usages). En principe, cette redevance devrait également permettre de
recouvrer les frais d’exploitation et de renouvellement des barrages,
dont sont aujourd’hui chargées les agences de bassin11, créées par la
loi de 1995. Cependant, tant que le niveau de la redevance sera faible,
l’Etat devra sans soute recourir à des subventions d’exploitation. Les
agences ont par ailleurs pour fonction de prélever cette redevance
pour financer des actions d’économie d’eau dans le bassin hydrau-
lique correspondant (elles jouent le même rôle avec les redevances de
rejet – voir ci-dessous – et les actions de lutte contre la pollution).

Le tarif comme instrument d’allocation :


contrainte de rareté et valeur sociale
En pure théorie, s’il existait pour l’eau un marché parfait, son alloca-
tion optimale entre secteurs d’activité, et au sein de chaque secteur
(par exemple entre la culture de la canne à sucre et celle des agrumes),
DOSSIER

pourrait s’obtenir par un prix d’équilibre ajustant simultanément


l’offre et la demande. Ce prix égaliserait le coût marginal des produc-
teurs d’eau (maximisant leur profit) et la valeur d’usage marginale des
11) Les agences de bassin sont des établissements publics autonomes financièrement, intervenant à
l’échelle du bassin hydrographique, et chargés, au Maroc, de la police de l’eau (autorisations de prélè-
vement, de rejet, etc.), de la collecte des redevances, et de leur redistribution sous forme de subventions
à des activités permettant une économie d’eau ou une réduction des pollutions.

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consommateurs (ménages utilisant l’eau comme bien de consomma-


tion finale, industriels et irrigants l’utilisant comme consommation
intermédiaire).

Dans la réalité, et pour de multiples raisons non spécifiques au


Maroc, le prix est administré. Pour prendre en compte la rareté de la
ressource, au delà du premier objectif d’équilibre financier du ges-
tionnaire, le prix doit être choisi de manière à orienter l’allocation de
l’eau vers les usages qui lui donnent la meilleure valorisation.

Quelle valeur de l’eau pour l’irrigation ?


Le premier niveau d’appréciation de la valeur de l’eau agricole est la
valeur d’usage privée pour l’exploitant (marge nette par m3 d’eau, aux
prix en vigueur ou prix financiers). Un deuxième niveau consiste à
prendre en compte la valeur collective de l’eau, mesurée alors en
termes économiques ou sociaux.

L’indicateur de contribution à la richesse nationale est la valeur ajou-


tée par m3. Dans les grands périmètres irrigués gérés par les offices
agricoles, elle varie entre 1,7 et 1,84 dirham/m3 selon les sources, la
valeur ajoutée totale étant estimée à 7,5 milliards de dirham, soit
9 500 dirham/habitant (Plan national de l’eau, 2002 ; Programme
national de transfert de technologie en agriculture, 2000). Ainsi, la
valeur de l’eau d’irrigation étant inférieure à son coût, on peut en
déduire que ce secteur coûte plus qu’il ne rapporte à la collectivité.
Ce constat est aggravé par le fait que l’agriculture représente 80 %
des prélèvements d’eau au Maroc et que l’efficience des réseaux12 n’y
est que de 50 %.

Il est probable qu’une approche économique par l’utilisation des prix


de référence13 aboutirait à des résultats encore plus défavorables. Les
fortes subventions octroyées à des cultures protégées et peu compéti-
DOSSIER

tives comme la canne à sucre seraient alors à déduire de la valeur

12) Il s’agit d’un indicateur de pertes physiques mesurant la quantité d’eau parvenant effectivement en
fin de réseau par rapport à la quantité qui y entre.

13) Les prix de référence sont des prix fictifs, se rapprochant le plus possible des conditions du marché
concurrentiel, pour éliminer notamment les effets de distorsion résultant des droits de douane, taxes et
subventions publiques.

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ajoutée financière, faisant apparaître un coût net pour la collectivité


– c’est-à-dire une valeur ajoutée économique négative – par rapport
à une option libérale d’importation des mêmes produits.

L’argument de la sécurité alimentaire qui justifie couramment les


choix très affirmés en faveur de l’irrigation se trouve ainsi considéra-
blement affaibli, surtout si l’on considère que la production nationa-
le marocaine, malgré les efforts déployés, ne couvre que 62 % de la
demande en céréales, 20 % de la demande en huiles et 51 % de la
demande en sucre (Ait Kadi, 2000). D’ailleurs, une part importante
du soutien à la production agricole passe par les prix, ce qui la met à
la charge des consommateurs, au détriment de leur pouvoir d’achat et
donc de leur sécurité alimentaire.

Ce constat est cependant à nuancer car la valeur ajoutée de la pro-


duction agricole ne prend pas en compte la contribution de l’irriga-
tion à des objectifs sociaux et à l’aménagement du territoire, plus dif-
ficiles à chiffrer, et qui sont les véritables raisons de son développe-
ment.

Cette question de la valeur de l’eau d’irrigation prend une importan-


ce particulière en raison de la libéralisation globale des échanges agri-
coles qui est en cours dans le cadre de l’Organisation mondiale du
commerce (OMC), et surtout du libre-échange prévu d’ici 2010 dans
le cadre de l’accord d’association entre le Maroc et l’Union européen-
ne. Ces processus devraient s’accompagner d’une baisse substantielle
des subventions agricoles et donc d’une forte diminution de la renta-
bilité financière de plusieurs produits de l’agriculture irriguée, avec
des impacts sociaux importants. La nécessité de passer à une gestion
de l’eau par la demande et la libéralisation agricole justifient une
réflexion économique sur le coût et la valeur réels de l’eau pour iden-
tifier les plages de compétitivité, simuler les conséquences de la bais-
se des protections et subventions, et justifier, dans ce contexte élargi,
DOSSIER

des augmentations de tarifs mieux éclairées et mieux fondées.

Il ne doit pas y avoir d’a priori, ni pour perpétuer des subventions


coûteuses et peut-être en partie injustifiées, ni pour bouleverser des
équilibres fragiles au nom d’un libéralisme qui, dans le domaine de
l’irrigation, n’est pratiqué nulle part dans le monde. En effet, les sub-

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ventions à l’irrigation ne sont en rien l’apanage des pays de la rive sud


de la Méditerranée, et encore moins du Maroc : dans l’ensemble des
pays de l’Organisation de coopération et de développement écono-
miques (OCDE), le recouvrement du coût total d’approvisionnement
est exceptionnel. En France par exemple, le prix de l’eau d’irrigation
est insuffisant à assurer le grand équilibre (c’est-à-dire comprenant
l’amortissement des infrastructures) des sociétés d’aménagement
régional (SAR), qui gèrent les réseaux. Par ailleurs, le coût du sou-
tien global à l’agriculture reste faible au Maroc, en comparaison
d’autres pays (2 % du produit intérieur brut [PIB] agricole contre
73 % dans l’Union européenne [UE], 40 % aux Etats-Unis et 4 % en
Tunisie).

L’usage de l’eau agricole devra être raisonné dans ce contexte, entre le


développement du potentiel d’exportation que devrait permettre
l’ouverture de nouveaux marchés aux cultures compétitives, et une
protection à caractère social, le temps d’une éventuelle reconversion,
pour les autres spéculations.

Quelle valeur de l’eau potable ?


Si la valeur privée de l’eau potable est la même pour chaque habitant,
de la côte atlantique au Sahara, il n’en est pas de même de la valeur
totale, qui inclut notamment le développement économique de la
région concernée. Ainsi, apporter de l’eau dans un village où la popu-
lation va s’exiler faute d’activités économiques relève de l’acharne-
ment thérapeutique. Discuter de cette valeur de l’eau, même si elle
est difficile à évaluer avec précision, permettra de concilier les choix
d’allocation et les priorités d’aménagement du territoire.

Cette réflexion permet aussi de mieux comprendre la différence entre


la capacité à payer et le consentement à payer. Si l’usager considère que
la valeur du service fourni n’est pas supérieure au tarif proposé, il sera
DOSSIER

réticent à payer même s’il en a les moyens. Ainsi il est primordial,


lorsque l’on poursuit des objectifs sociaux, de proposer des modes de
gestion qui correspondent réellement à la demande, c’est-à-dire qui
intègrent non seulement les besoins en volume, mais aussi d’autres
services adaptés au contexte : tranche minimum à prix forfaitaire, pos-
sibilité de fractionnement ou d’étalement des paiements, etc.

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Une dégradation alarmante des ressources en eau

La rareté de la ressource, qui amène à poser la question de la valeur


de l’eau, s’accompagne aussi au Maroc d’une forte dégradation. Le
retard dans le financement de l'assainissement et de la dépollution
industrielle a engendré un niveau de pollution alarmant du littoral,
des cours d'eau et des nappes phréatiques. Le coût lié à la dégradation
des ressources en eau est estimé à 1,5 milliard d'euros par an, soit
75 % du coût total lié à la dégradation de l'environnement au Maroc,
qui représente 8,2 % du PIB (Programme national d’action en matiè-
re d’environnement, 1998).

Un autre principe éminent de la gestion de l’eau, le principe "pol-


lueur-payeur", a ainsi été instauré par la loi sur l'eau de 1995 pour
faire face à cette situation. Il vise à faire payer aux villes, industriels,
artisans, etc. le coût lié à la pollution qu’ils produisent, au delà de
certaines normes, via une redevance sur les rejets. Si la redevance est
supérieure au coût de dépollution, le pollueur aura intérêt à investir
pour se mettre aux normes.

Cette redevance devrait inciter en principe les régies à financer des sta-
tions d’épuration, alors qu’autrement elles n’en voient pas l’intérêt,
puisqu’elles ne pourraient en recouvrer les coûts que sur leur clientè-
le tandis que les avantages en sont réservés aux populations de l’aval.
L’application de ce principe est cependant limité par la capacité de
paiement des usagers. Une redevance de nature à inciter la régie de
Fès, principal responsable de la pollution de l’oued Sebou, à financer
une station d’épuration (dont le coût est estimé à environ 30 à 50 mil-
lions d’euros), aboutirait à un tarif absolument hors de leur portée.

La nécessité d’augmenter les tarifs, surtaxes et redevances pour amé-


liorer la rentabilité financière des gestionnaires, le taux d’accès à l’eau
potable et l’assainissement, et également préserver les ressources en
DOSSIER

eau peut paraître un pari difficile à tenir. Cependant, ne pas le faire a


déjà un coût pour la population marocaine : coût immédiat de la pol-
lution et des maladies hydriques, coût des subventions allouées à des
populations qui n’en auraient pas besoin ou à des secteurs sous per-
fusion, et coût à venir pour les générations futures qui seront affec-
tées par le manque d’eau.

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La tarification de l’eau au Maroc : comment servir différentes causes ?

Comment faire face aux enjeux ?

Comment l’Etat, avec l’aide éventuelle de ses partenaires techniques


et financiers, peut-il faire face à ces multiples enjeux ? L’immobilisme
ne fera que reporter à demain les problèmes d’aujourd’hui. Quelques
pistes peuvent permettre de répondre de manière pragmatique à cer-
taines contradictions.

Mettre la loi sur l’eau en application


Une des premières priorités serait de mettre pleinement en œuvre la
loi sur l’eau, et notamment de publier le dernier arrêté fixant le
niveau de la redevance due aux agences de bassin pour l’eau potable,
ainsi que les arrêtés fixant les normes de rejets liquides et industriels
et les redevances de déversement. Le montant prévu pour les rede-
vances est encore faible14, et n’aura donc à court terme qu’un impact
limité sur les usagers. Les sommes récoltées, qui s’ajouteront aux
redevances versées par l’Office national de l’électricité (ONE), les
seules actuellement perçues par les agences de bassin, leur permet-
tront d’être autonomes financièrement et de subventionner des acti-
vités de dépollution ou d’économie d’eau. Leur légitimité sera ainsi
reconnue.

Même si le niveau des redevances est encore symbolique, l’instaura-


tion du mécanisme rendra effectif le principe de la gestion par la
demande. Leur révision périodique suscitera, lors du conseil d’admi-
nistration des agences, les débats souhaités sur les enjeux et
contraintes de chaque secteur. Pour être efficace, la loi doit s’accom-
pagner d’une véritable police des eaux, dont les coûts de mise en
œuvre ne doivent cependant pas dépasser les bénéfices escomptés. Les
réformes tarifaires de chaque secteur doivent être conformes à son
esprit.
DOSSIER

14) Son niveau est estimé, pour la redevance de rejet, à 0,04 et 0,03 dirham/m3 respectivement pour l’eau
potable et l’industrie ; il est fixé par arrêté à 0,02 dirham/m3 pour l’irrigation et 0,02 dirham/Kwh pour
l’hydroélectricité.

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Augmenter les tarifs progressivement mais


effectivement

Une fois le cadre en place, les ajustements tarifaires peuvent interve-


nir, sans surprise. Le fait que les usagers n’aient pas la capacité de
payer relève parfois de l’idée reçue. L’Organisation mondiale de la
santé (OMS) estime que la part du budget des ménages qui peut être
raisonnablement consacrée à l’eau potable et à l’assainissement est
respectivement de 3,5 et 1,5 %. Or, elle n’est en moyenne au Maroc
que de 1 à 1,4 % pour l’eau potable dans le cas d’un approvisionne-
ment par le réseau – dépense moyenne pour l’eau de 66 à
98 dirham/habitant/mois (Schéma directeur national d’assainisse-
ment liquide, 1998 ; Service public 2000, 2000). La population est
souvent prête à payer plus que ce que l’on pense. En l’absence de rac-
cordement au réseau, certaines familles paient de 20 à 80 dirham/m3
à des revendeurs d’eau privés. Dans la région de Meknès, d’autres ont
financé elles-mêmes leurs branchements individuels à partir des
bornes-fontaines, pour améliorer la qualité du service.

L’augmentation nécessaire du niveau des tarifs semble donc possible.


Elle doit cependant être progressive. Le poids de l’eau dans le budget
des ménages marocains, bien que peu élevé, a en effet fortement aug-
menté ces dernières années : leur revenu s’est accru de 17 % entre
1991 et 1994, alors que les tarifs de l’eau ont augmenté de 68 % sur
la même période (Schéma directeur national d’assainissement liqui-
de, 1998). Si les redevances sont motivées par le bien-être des popu-
lations futures, au nom du principe d’équité inter-générationnelle,
celui-ci se conjugue aussi au passé : est-il normal de faire supporter
aux habitants d’aujourd’hui ce que n’ont pas payé ceux d’hier ?
Cependant on ne doit pas abuser de ce raisonnement pour justifier
l’immobilisme de l’Etat et des communes, sensibles à l’impact élec-
toral de leurs décisions.
DOSSIER

L’augmentation des tarifs peut commencer par une harmonisation


entre l’eau potable et l’irrigation et entre localités. Les tarifs sont très
divers, ceux des communes étant inférieurs à ceux des régies
(4,72 dirham/m3), déjà très faibles par rapport à celui de l’ONEP
(6,58 dirham/m3). La part du budget des ménages consacrée à l’eau
varie également ; elle est d’ailleurs plus élevée dans les centres gérés

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La tarification de l’eau au Maroc : comment servir différentes causes ?

par l’ONEP (2,8 % au lieu de 1 % en moyenne au Maroc) malgré le


montant plus faible des dépenses – 54 dirham/habitant/mois – qui
indique une clientèle moins aisée (Team Maroc, 2002).

Concernant le tarif de l’eau agricole, il peut s’agir, dans un premier


temps, de recouvrer le fonctionnement et au moins partiellement
l’investissement. L’augmentation du prix, si elle est calée sur le ryth-
me du progrès technique, peut préserver le revenu des agriculteurs
(Chopin-Kuper et al., 2002). Par ailleurs, une fois les augmentations
annoncées, elles doivent avoir lieu. Le fait que l’Etat n’ait pas respec-
té son engagement d’augmenter le tarif de vente de l’ONEP de 8 %
par an n’a pas donné de signal politique fort aux intervenants du sec-
teur. Enfin pour être comprise des usagers, la structure tarifaire doit
être lisible (l’usager doit savoir ce qu’il paie : frais fixes, variables,
surtaxe, redevance, et pourquoi) et le service de qualité.

Une simple augmentation du prix de l’eau ne


suffit pas à concilier des objectifs divers
En 2001, à la suite d’une augmentation des tarifs de l’ONEP, la
Lydec a diminué de 19 % ses volumes prélevés à l’office, grâce à une
amélioration de son rendement et à une diminution des consomma-
tions des ménages. Mais ce cas n’est pas généralisable et les augmen-
tations de tarif ne permettent pas toujours des économies d’eau. La
demande en eau dépend en effet de son prix mais aussi, pour l’irriga-
tion, du coût des améliorations techniques permettant des économies
en volume (aspersion, goutte à goutte), de la possibilité de pratiquer
des cultures différentes et des marges des agriculteurs. Par exemple,
dans le périmètre du Loukkos, irrigué par aspersion, une augmenta-
tion de 21 % des tarifs n’a entraîné qu’une économie d’eau de 5 %,
mais une hausse de l’intensité culturale de 38 %.

Elle dépend également de l’accès à des ressources alternatives. Si la


DOSSIER

redevance sur les prélèvements ne s’applique qu’à l’eau vendue par


l’ONEP ou les offices d’irrigation, les régies, concessionnaires ou irri-
gants pourront avoir recours à des forages privés, et il y aura risque
de surexploitation des nappes. L’imputation des redevances et le cir-
cuit de recouvrement ont aussi leur importance pour inciter à réali-
ser des économies d’eau. Il semble plus indiqué de faire payer la rede-

Afrique contemporaine - Printemps 2003

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La tarification de l’eau au Maroc : comment servir différentes causes ?

vance de prélèvement aux offices d’irrigation, qui la répercuteront


aux usagers, plutôt que (comme cela semble avoir été décidé) de la
faire payer par ces derniers, et de rémunérer ensuite les offices pour la
recouvrer ! La première option présente l’avantage de limiter à la fois
les pertes à la parcelle, du ressort des usagers, mais aussi les pertes de
distribution au sein des réseaux, du ressort des offices.

Il peut être contre-productif de vouloir atteindre par le prix de l’eau


plusieurs objectifs. Ainsi la diminution des ventes d’eau brute de
l’ONEP (qui représentent 85 % des produits d’exploitation de l’offi-
ce) aux concessionnaires ces dernières années peut être vue comme un
point positif pour les économies d’eau mais négatif pour le système
de péréquation horizontale, les recettes des surtaxes ayant propor-
tionnellement diminué.

La sécurisation des recouvrements recherchée par le gestionnaire peut


aller à l’encontre de l’économie d’eau. Ainsi la redevance fixe à l’hec-
tare irrigué permet de mieux recouvrer les coûts mais elle est moins
efficace, du point de vue de la gestion de la demande, qu’une tarifi-
cation uniquement au volume. La recherche de la sécurisation des
recouvrements peut aussi être contre-productive du point de vue de
l’efficacité d’allocation de l’eau entre usages. Ainsi la culture de la
canne à sucre est encouragée par les offices, car elle permet des prélè-
vements à la source au moment de la livraison par les exploitants aux
unités de transformation, alors qu’elle est peu compétitive.

Le tarif n’est qu’un outil et non pas une fin en soi. D’autres outils
comme les quotas ou les restrictions à la consommation peuvent rem-
plir les mêmes objectifs, en cas de fortes pénuries par exemple. De
même, pour soulager le budget des ménages, on peut diminuer le
coût des branchements. L’ONEP a par exemple mis en place un sys-
tème de branchements sociaux : il propose à 192 000 abonnés d’en
étaler le paiement sur 66 mois.
DOSSIER

En définitive, la tarification ne répond pas à tous les enjeux liés à


l’eau. Elle ne peut enrayer notamment la forte érosion des bassins ver-
sants, qui entraîne un envasement des barrages et une perte de la
capacité des réservoirs.

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La tarification de l’eau au Maroc : comment servir différentes causes ?

Diminuer les coûts d’investissement et


d’exploitation

L’impact de l’augmentation des tarifs sur la rentabilité financière des


services est malgré tout limité. Il est nécessaire de diminuer parallè-
lement les coûts : au niveau de l’investissement, en adaptant les
normes techniques et les offres de service au milieu rural ou aux quar-
tiers périphériques ; et au niveau de l’exploitation, en mettant en
place des modes de gestion plus adaptés.

Il peut s’agir de délégation de gestion à des opérateurs privés inter-


nationaux comme pour l’eau potable de Casablanca, Rabat, Tanger et
Tetouan, mais aussi pour l’irrigation. Le ministère marocain de
l’Agriculture compte d’ailleurs déléguer de cette manière la gestion
de certains périmètres irrigués de la région d’El Guerdane (dans le
Souss Massa) et du Gharb (région de Kénitra). Cependant, pour pré-
server les enjeux financiers, sociaux et environnementaux et concilier
les intérêts des parties, la privatisation d’une partie des services,
quand elle est décidée, doit s’accompagner de mise en concurrence et
de régulation.

La délégation de gestion peut aussi concerner des opérateurs locaux :


petits entrepreneurs privés (sous forme de franchise ONEP) ou ges-
tion des réseaux d’irrigation par des associations d’usagers regroupés
autour d’une seule station de pompage dimensionnée en fonction de
leurs capacités (comme dans le périmètre du Moyen Sebou).

Une péréquation inter-sectorielle peut également permettre de rédui-


re les coûts. A Casablanca, par exemple, le secteur électrique finance
les déficits d’exploitation des réseaux d’eau et d’assainissement. Des
synergies seraient ainsi à rechercher entre l’ONE et l’ONEP en
milieu rural, pour confier la gestion de la clientèle au même opéra-
teur ; la gestion conjointe des services d’eau et d’électricité par les
DOSSIER

régies serait également à favoriser.

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La tarification de l’eau au Maroc : comment servir différentes causes ?

Des financements "intelligents"

Si, malgré l’application de la loi, la dégradation des ressources en eau


n’est pas enrayée ; si, malgré les augmentations tarifaires et la dimi-
nution des coûts, la rentabilité financière des investissements néces-
saires à l’amélioration de la qualité de vie des habitants n’est pas assu-
rée, les subventions peuvent se justifier et même faire l’objet de refi-
nancements par les bailleurs de fonds. A cette fin, des subventions ou
des prêts concessionnels pourront être accordés, dans le cadre d’aide
budgétaire, d’aide programme ou d’aide projet.

Ces financements, pour être "intelligents", doivent avoir un impact


durable et respecter l’esprit de la loi sur l’eau. Ils doivent s’appliquer
en priorité aux investissements, la couverture des frais de gestion ne
pouvant être qu’une mesure transitoire. Pour inciter à une meilleure
gestion, ils devront s’adresser à des opérateurs autonomes financière-
ment, et sous forme de prêt, les subventions étant réservées aux
appuis institutionnels et aux actions pilotes.

Ils doivent être correctement ciblés, et conditionnés à des résultats


objectifs et vérifiables (économie d’eau, taux de dépollution, résultat
financier, taux d’accès à l’eau potable, développement économique,
etc.). Pour inciter les opérateurs à investir afin d’améliorer l’accès au
réseau, pour limiter les gaspillages ou lutter contre la pollution, on
peut envisager des paiements aux résultats (output based aid). Les
investissements sont alors assurés par l’opérateur, que l’Etat subven-
tionne de manière à restaurer la rentabilité financière de l’investisse-
ment. Le paiement peut compléter le tarif de l’eau payé par un usa-
ger défavorisé, ciblé au préalable, ou compléter le coût du mètre cube
d’eau économisée ou épurée.

Ces fonds peuvent s’adresser aux offices agricoles, à l’ONEP, aux


régies, aux communes ou aux industriels, pour améliorer leurs per-
DOSSIER

formances techniques, financières, sociales et environnementales ;


mais aussi aux agences de bassin, pour qu’elles prennent place en tant
que bailleur de fonds des bassins hydrographiques.

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La tarification de l’eau au Maroc : comment servir différentes causes ?

En effet, les agences seront les supports adéquats pour la production


de biens et services collectifs indispensables comme la protection des
bassins versants, qui doit faire partie intégrante de leurs activités.

Ces financements pourront également abonder des fonds existants


(comme le Fonds d’équipement des collectivités locales et le Fonds de
dépollution industrielle) ou servir à créer des fonds destinés à l’eau
potable en milieu rural ou aux économies d’eau en irrigation.

Les appuis institutionnels concernent la mise en place d’une meil-


leure information sur les coûts (via la comptabilité analytique) et les
valeurs de l’eau (via des programmes de recherche).

Utiliser le tarif en respectant l’esprit des


réformes

Assurer la pérennité des infrastructures d’eau potable, d’assainisse-


ment et d’irrigation, tout en améliorant le taux d’accès à ces services,
n’est pas aisé. Les enjeux financiers des organismes gestionnaires et
les enjeux sociaux de service public sont difficiles à concilier. Le
Maroc, qui fait face à de graves dégradations des ressources en eau, et
à des perspectives de pénurie dans le futur, doit également répondre
aux enjeux environnementaux : dépollution et économie des res-
sources en eau.

Un des outils pouvant être utilisé pour répondre à ces enjeux parfois
contradictoires est le tarif de l’eau. Pour qu’il joue son rôle, il faut
l’utiliser en respectant l’esprit des réformes institutionnelles qui sont
en cours, et en usant de toutes les variables de détermination du tarif
que sont le niveau, la structure, le champ d’application et la cible.
DOSSIER

Outil indispensable à une gestion de la demande, la tarification ne


peut cependant être utilisée seule en raison de la diversité et de la
complexité des enjeux liés à l’eau ; elle doit s’appuyer sur des

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La tarification de l’eau au Maroc : comment servir différentes causes ?

réformes du cadre réglementaire et institutionnel, et s’accompagner


d’efforts d’information, d’analyse économique et de négociation entre
les différents usagers.

Références bibliographiques
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Conseil général de développement agricole, ministère de l’Agriculture, du
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l’Environnement, de l’Urbanisme et de l’Habitat, secrétariat d’Etat chargé de
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