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Arturo Villavicencio
25/03/2011
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La serie Cuadernos de Prospectiva presenta los avances metodológicos y análisis llevados a
cabo por el Decanato de Investigación del IAEN en el marco del proyecto multidisciplinario
Agenda Ecuador 2030. Los criterios expresados en las publicaciones son de responsabilidad
única de los autores.
1
Resumen
Al iniciar la construcción de una visión prospectiva del país, la Agenda
Ecuador 2030, dos preguntas son pertinentes: ¿porque la necesidad urgente,
en las circunstancias actuales, de emprender un ejercicio de reflexión sobre
el futuro? y, ¿cuáles son los grandes desafíos que desde ya exigen la
anticipación de respuestas? Estos dos temas son abordados en el presente
trabajo. En una primera parte del documento se examina el contenido y
significado de una serie de rupturas que confronta el país en las
circunstancias presentes que incluyen la discontinuidad política e
institucional, el desarrollo de nuevas dinámicas y la inestabilidad e
incertidumbre de los procesos en marcha. Las contradicciones entre los
tiempos políticos, las expectativas de cambio y la inercia social son
brevemente abordados a continuación. A partir de la hoja de ruta hacia un
desarrollo endógeno sostenible de acumulación y redistribución económica
planteada en el Plan Nacional para el Buen Vivir (SENPLADES), se
esbozan los grandes interrogantes y desafíos que alrededor de los cuales se
articularán los temas de la Agenda. Empezando por el entorno
internacional, el documento plantea los temas de transición demográfica, el
cambio de modelo de desarrollo, la economía del bio-conocimiento, la
seguridad alimentaria, la cuestión energética y los retos del sistema de
educación. La lista de temas de ninguna manera es exhaustiva. Nuevos
temas, así como un tratamiento detallado y riguroso de los mismos
(incluyendo los mencionados) serán objeto de posteriores Documentos de
Trabajo. Una breve descripción de los fundamentos metodológicos para la
elaboración de la Agenda se presenta al final del documento.
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Contenido
Introducción 4
Porque la preocupación por el futuro 4
Un tiempo de rupturas 5
- La discontinuidad
- El derrumbe de los puntos de referencia
- El desarrollo de nuevas dinámicas
- Lo singular y la inestabilidad
Un horizonte de contradicciones 8
Los grandes desafíos 12
- Un mundo en transición
- ¿Transición demográfica?
- ¿Hacia una economía post-petrolera?
- ¿Una economía del bio-conocimiento?
- Cambio de la matriz energética
- Soberanía alimentaria
- Una educación para el Siglo XXI
La Prospectiva de sistemas 22
- Predicción, previsión y prospectiva
- La prospectiva estratégica
- El proceso de construcción de la Agenda
3
Agenda Ecuador 2030:
Una visión prospectiva frente al cambio 1
Arturo Villavicencio
Instituto de Altos Estudios Nacionales – IAEN
arturo.villavicencio@iaen.edu.ec
Introducción
Cualquier visión de futuro de una sociedad tiene sentido si a través de ella nos proponemos
corregir rutas y construir un futuro diferente. Más aun, imaginar el avenir significa cambiar ya
el presente: la utopía de hoy se convierte en la realidad del mañana. Dos son las razones que en
el momento actual nos exigen una reflexión sobre el futuro del país: la primera es tender un
puente o asegurar la continuidad del tiempo social en circunstancias donde los cambios y
transformaciones tienden a echar abajo pivotes de anclaje y continuidad social a tal punto de
hacernos perder „las imágenes del futuro‟. Desde hace ya cuatro años, el país ha entrado en un
proceso de cambio que todavía no termina por consolidarse y cuyos frutos son aun inciertos.
Anticipar los posibles resultados y efectos del cambio emprendido es ya un ejercicio meritorio;
no solamente para adaptarse al cambio sino, lo que es aun mejor, para orientar el cambio hacia
nuestras aspiraciones como sociedad. La segunda razón, y como prolongación de la primera,
tiene una connotación histórica, lo que aumenta su proyección hacia el futuro: nos acercamos a
los doscientos años de vida como republica, un momento oportuno para pensar hacia dónde
vamos y el país que queremos al iniciar el tercer siglo de vida republicana. Estas preguntas se
tornan aun más apremiantes por una sensación (justificada o no) de estar lejos de resolver los
grandes problemas de pobreza, desigualdad, inseguridad, deterioro de nuestro entorno, para citar
unos pocos; los cuales podrían agravarse aun mas en el futuro. Reflexionar sobre estos
cuestionamientos y explorar posibles respuestas son los objetivos de la Agenda Ecuador 2030,
un proyecto multidisciplinario emprendido por el Decanato de Investigación del IAEN.
1
Versión preliminar. No citar
2
La respuesta de Woody Allen es quizá la más simple y convincente: sencillamente, porque es ahí
donde vamos a pasar el resto de nuestros días.
4
requieren un proceso continuo de auto-invención para evitar el deslizamiento hacia cualquiera
de estos polos de atracción o atractores, en la terminología de teoría de sistemas.
El equilibrio inestable entre estas fuerzas opuestas: orden y cambio, alcanza niveles de tensión
que provoca una ruptura en la configuración de los componentes y sus relaciones sistémicas
dando lugar a la emergencia de una nueva estructura u orden; es el caso presente del Ecuador al
inicio de una nueva etapa de transformación política, institucional y social marcada por la
vigencia de una nueva Constitución Política. La aceleración de este cambio unida a la
aceleración de las transformaciones tecnológicas, económicas y culturales del entorno,
producen una suerte de aceleración del tiempo que tiende a desdibujar las perspectivas futuras
y la idea misma de desarrollo y progreso. En estas circunstancias, la idea del futuro y las
expectativas que se crean dejan de funcionar como horizontes de sentido y direccionamiento,
produciéndose una suerte de discontinuidad histórica o una ruptura entre el „presente venidero
y el futuro actual‟3 que afectaría a la política, la gobernabilidad y el funcionamiento mismo de
la sociedad e incidiría en las recurrentes crisis de continuidad.
Un tiempo de rupturas
3
La distinción entre futuro actual y presente venidero que hace Luhmann puede ser útil al respecto.
„Para este autor, todo presente tiene un “futuro actual” entendido como horizonte de sus posibilidades.
Somos contemporáneos de un futuro que sólo de modo parcial será nuestro presente más adelante,
pues al avanzar se generan nuevos presentes y –al mismo tiempo– nuevos horizontes futuros. Es decir,
el “futuro actual” permanentemente se concentra en un “presente venidero” que, a la vez, produce un
“nuevo futuro”. En la medida en que el “futuro actual” y el “presente venidero” se mantengan
comunicados se va produciendo duración. Cuando algún acontecimiento imprevisto “interfiere”
aparecen discontinuidades entre el “futuro actual” y el “presente venidero”; la conciencia de tales
discontinuidades hace incrementar la incertidumbre.‟ (Equidad y Gobernabilidad Democrática:
reflexiones preliminares. Proyecto PAPED, febrero 2007)
5
bifurcación4 sirve para ilustrar los dilemas o alternativas en un espacio de posibilidades
caracterizado por la discontinuidad, el derrumbe de puntos de referencia, la aparición de nuevas
dinámicas y la presencia de lo singular y la inestabilidad.
La discontinuidad
Casi nos habíamos acostumbrado a la idea de crisis permanentes, bajo la idea de que una vez
resuelta la crisis del momento podíamos regresar a un estado normal de las cosas. Sin embargo,
la idea de crisis, como una situación que nos aleja momentáneamente de una situación de
equilibrio no tiene más cabida. Tampoco se trata de una inflexión de tendencias, sino de un
momento de bifurcación. La ruptura, quizá la de mayor peso en el futuro inmediato es de
carácter político. Hemos entrado en una etapa de reconfiguración fundamental de las relaciones
y normas que rigen el funcionamiento de la sociedad. Los límites alcanzados por los sistemas de
representación y la desconfianza institucional generalizada, particularmente hacia el sistema
político y los sistemas de intermediación han ido progresivamente generando una ciudadanía
mas autónoma y critica, contribuyendo al surgimiento de nuevos espacios públicos de
participación, conflicto y dialogo, a la participación de comunidades locales, de nuevos
movimientos sociales, culturales y de género que están desembocando en la reconfiguración de
nuevos mecanismos de representación y control social.
Estos discursos han justificado el problema del desarrollo como un problema técnico, que podía
ser resuelto por políticas técnicamente correctas. Desde esta perspectiva, la concepción que ha
prevalecido ha sido la de adoptar políticas oportunas derivadas de la correcta aplicación de los
principios sacrosantos de la „ciencia económica‟. En este contexto, las instituciones han sido
percibidas como un mero factor residual en el proceso de implementación de las políticas
asumiendo implícitamente su carácter neutral y meramente instrumental. La experiencia ha
4
En los sistemas complejos, pequeños cambios en ciertos parámetros pueden producir cambios
dramáticos en el comportamiento y características de los sistemas. Sus espacios de „estabilidad‟
(atractores) tienden a reconfigurarse con la desaparición o creación de nuevos espacios. Estos
sistemas son denominados estructuralmente inestables y los puntos críticos de inestabilidad, „puntos
de bifurcación‟. Estos son puntos de ramificación donde las tendencias en la evolución de los sistemas
cambian súbditamente y nuevas formas de estabilidad aparecen.
6
demostrado que el desarrollo depende no tanto de elegir las políticas correctas desde un punto
de vista técnico, sino en negociarlas, aprobarlas e implementarlas de forma que ayuden a su
supervivencia política y a su aplicación efectiva.
Lo singular y la inestabilidad
5
Achard, D., L. E. Gonzalez (2006): Los Proyectos „Análisis Político y Escenarios Posibles‟: métodos,
instrumentos y rasgos distintivos. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo; Buenos Aires.
6
Los sistemas caóticos se caracterizan por una sensibilidad extrema ante sus condiciones iniciales.
Cambios insignificantes en el estado inicial de un sistema pueden conducir a consecuencias
impredecibles de su comportamiento en el tiempo. En la Teoría del Caos, este fenómeno se lo conoce
como „efecto mariposa‟: el aleteo de una mariposa en Beijing puede desencadenar una tormenta en
New York‟.
7
enfrenta una única ruptura o rupturas individuales. Se trata de una serie de rupturas que se
encadenan unas con otras y en donde es difícil encontrar ejes de causalidad claramente
identificables. Por otra parte, los fenómenos causa-efecto se acumulan. Estamos frente a
dinámicas envolventes, que no dejan fuera del juego ningún elemento y en donde el enfoque
analítico de abordar por separado los componentes para luego reconstituir el sistema no tiene ya
cabida.
Un horizonte de contradicciones
Con la adopción de una nueva carta política el país ha entrado en una etapa de reconfiguración
institucional. Se trata de un proceso que implica la emergencia de nuevas estructuras, códigos y
patrones de comportamiento de las instituciones que requieren legitimarse y funcionar en el
contexto social y estabilizarse y persistir en el tiempo. Las estructuras resultantes serán en parte
la consecuencia de diseños deliberados pero también la consecuencia no intencional de la acción
humana y la interacción social. ¿Cómo lograr que las nuevas estructuras y arreglos
institucionales se consoliden, produzcan externalidades positivas, ganen significado y adquieran
valor en sí mismos de tal manera que se constituyan en el marco normativo de soporte para el
funcionamiento de la sociedad asegurando estabilidad y significado al comportamiento social?
Esta es la pregunta clave que sin duda va moldear el futuro en los próximos años. La tarea no es
fácil y enfrenta fuertes contradicciones que de otra manera tendrán que empezar a resolverse en
un futuro inmediato. Estas contradicciones se manifiestan principalmente en: (i) la inercia del
ordenamiento existente a ser substituido; (ii) la disparidad entre el horizonte temporal requerido
para los procesos de cambio y las expectativas de corto plazo; y (iii) las contradicciones
generadas por la inestabilidad de la identidad y preferencias de los actores.
Inercia social
7
Guilhou, X., P. Lagadec (2004): La fin du risque zero. Editions d‟Organisation, Paris, France.
8
Corto plazo versus largo plazo
9
La incertidumbre política
Una agenda sobre el futuro está asociada con tres tipos de temporalidades que emergen de la
situación presente que atraviesa el Ecuador. Estas temporalidades se superponen de tal manera
que las opciones y posibilidades de largo plazo se ven constreñidas por las decisiones presentes.
Así se presenta en primer lugar el tiempo de la apertura de un nuevo ciclo social, económico y
político que se inicia con la adopción de la nueva Constitución Política y que aun no termina
por consolidarse. Se trata del tiempo de la gobernabilidad democrática. En segundo lugar se
presenta tiempo político de mediano plazo, de consolidación del nuevo modelo donde los
tiempos electorales, la inmediatez de los programas de gobierno y la urgencia de las presiones
sociales confluyen en un panorama confuso y precario. Por último, se presenta el tiempo de las
grandes incertidumbres y problemas del largo plazo que plantean interrogantes sobre la
sustentabilidad o viabilidad misma de los cambios emprendidos.
10
del cambio dependen de un complejo sistema de interrelaciones que pueden desembocar en
procesos sociales peligrosos e irreversibles, por lo menos en el corto y mediano plazo.
A manera de ejemplo es posible visualizar varios escenarios que combinan dos dimensiones
básicas en la evolución del sistema social: la gobernabilidad democrática (consolidación del
nuevo orden institucional), y las políticas sociales (disminución de inequidad y pobreza). En
este caso se podría pensar en los escenarios siguientes (fig. 2):
Gobernabilidad
democrática +
+
Reformas
sociales
Fragmentación social,
explosión de conflictos, Proceso trunco,
quiebres institucionales limites de ‘gestión’,
crisis de legitimidad:
populismo
En realidad, los escenarios estarán restringidos por las capacidades políticas de los actores
nacionales para articular los cambios internos a las que se agregan los condicionamientos
11
dictados por el contexto internacional. Probablemente, con distintos pesos en cada componente
y con trayectorias políticas diversas, los escenarios se situarán entre los tres parámetros
mencionados, combinando de diferentes maneras institucionalidad, equidad-pobreza y
capacidad de innovación por parte de los actores del sistema político. Posiblemente. Algunos
privilegiarán avances en institucionalidad y buscarán disminuir la pobreza, mientras que otros
buscarán equidad con escasos avances institucionales. Quizás otros busquen combinaciones sui
generis. En fin, se presentarán diversas combinaciones como resultado de las acciones, las
relaciones de fuerza entre los actores y sobre toda la manera como se enfrenten los grandes
desafíos, especialmente económicos, tanto internos como externos.
En este sentido, quizá la contribución más relevante de la nueva planificación puesta en marcha
por la SENPLADES, además de las innovaciones metodológicas e instrumentales, ha sido la de
haber sentado las bases para la construcción de ejes de anclaje, de orientación y compromiso
alrededor de los cuales un nuevo proyecto de sociedad no solamente es deseable sino
moralmente imperativo. El Plan Nacional de Desarrollo 2007 – 2010 primero, y luego el Plan
Nacional para el Buen Vivir 2009 – 2013 han recuperado para el Estado la capacidad de
gestión, planificación y regulación y sobre todo, han recuperado para la sociedad la convicción
de que otro futuro es posible y de que ese futuro se lo construye hoy.
Los nuevos esquemas de planificación marcan una ruptura conceptual con los recetarios
impuestos por el Consenso de Washington con sus políticas estabilizadoras, de ajuste estructural
y de reducción del Estado a su mínima expresión y el neoliberalismo aplicado en su versión
criolla. El Plan Nacional para el Buen Vivir 2009 – 20138 define los objetivos y metas de
desarrollo del Ecuador en el corto plazo (ver Tabla 1). A pesar del limitado alcance temporal
del plan, tanto las metas propuestas así como los mecanismos institucionales para su
consecución van a tener efectos más allá del horizonte de planeamiento. Es probable que
algunos objetivos sean replanteados en el proceso ejecución del plan; sin embargo, la inercia del
cambio propuesto va a tener repercusiones que necesariamente van a moldear los escenarios
posibles que sustentaran la construcción de la Agenda Ecuador 2030.
8
Secretaria Nacional de Planificación – SENPLADES (2009): Plan Nacional Para el Buen Vivir 2009 –
2013: Construyendo un Estado Plurinacional e Intercultural.
12
Tabla 1. Plan Nacional del Buen Vivir: Estrategias para el
periodo 2009 - 2013
En línea con las estrategias de corto plazo, el Plan Nacional para el Buen Vivir plantea además
para el largo plazo una hoja de ruta hacia un desarrollo endógeno sostenible de acumulación y
redistribución económica. En la esfera de lo económico, el nuevo modelo de desarrollo se
sustenta en una transición gradual hacia una economía “post-petrolera”; es decir, el paso de un
modelo primario exportador hacia un modelo de acumulación y redistribución de la riqueza
basado en el conocimiento y sus aplicaciones tecnológicas de punta como motor del
crecimiento. En la esfera de lo social, el modelo reivindica los principios de justicia social y
económica, justicia democrática y participativa y justicia intergeneracional e interpersonal.
13
Fig. 3 Fases de la estrategia de un desarrollo endógeno sostenible (SENPLADES)
Empezando con el entorno internacional, que de una manera u otra condiciona el margen de
posibilidades de nuevas construcciones sociales, este ha entrado en una encrucijada de la cual
las posibles salidas no son alentadoras. Se trata nuevamente de una crisis cíclica del sistema
capitalista en cuyo caso la pregunta inmediata seria sobre su profundidad y duración; o más bien
se trata de una crisis sistémica en la que las contradicciones básicas expresadas mediante los
dilemas de acumulación, legitimación política y agenda geo-cultural han convergido hacia un
estado caótico de bifurcación para una posterior reconstrucción bajo nuevas formas difíciles
pero no imposibles de imaginar. La posibilidad de las formulas vislumbradas por Wallerstein 9:
neo-feudalismo, fascismo democrático y la transición hacia un mundo descentralizado y
altamente igualitario, adquieren nuevamente sentido en las actuales circunstancias y más aun,
han sido retomadas en el marco de estudios prospectivos sobre la sustentabilidad mundial.
9
Wallerstein, I. (1997): El Futuro de la Civilización Capitalista. Icaria Editorial; Barcelona, España.
14
No se puede descartar escenarios 10 de desintegración cultural y colapso económico, una suerte
de regresión de nuestra civilización. En un mundo dominado por una racionalidad fragmentada
–las empresas preocupadas por la ganancia, los agentes de decisión por agendas de corto plazo,
los científicos por especialidades estrechas, y los hogares por la acumulación material- resulta
lógico pensar que estas racionalidades agregadas puedan conducir a una irracionalidad global,
una suerte de patrón sistémico que nadie ha elegido. Tampoco se puede pensar como utópicos
escenarios de transición hacia un mundo de resurgencia de valores cualitativos como
componente fundamental del bienestar de la humanidad; valores sustentados en una distribución
equitativa de la riqueza, fuertes lazos de solidaridad social y alta valoración de la naturaleza.
¿Cómo afectará este incierto entorno al país y cuál será su margen de acción dentro las
alternativas posibles? Es una pregunta que exige una amplia reflexión.
¿Transición demográfica?
Los resultados preliminares del censo de población parecen confirmar la tendencia de que el
Ecuador ha entrado en una etapa de transición demográfica: disminución de la tasa de
crecimiento de la población, bajas tasas de fecundidad, disminución de la tasa de mortalidad
infantil y aumento de la esperanza de vida de sus habitantes. Estos cambios producirán efectos
importantes en la estructura de la pirámide poblacional; el más evidente de ellos, un cambio
significativo en los grupos de edad de la población, con una tendencia de disminución de la
población menor de 15 años y un incremento acelerado de la población adulta.
Los cambios en la composición de la población por segmentos de edad traerán cambios muy
significativos de orden social y económico. Nuevos patrones de demanda de bienes y servicios
irán emergiendo en la medida que la transición demográfica se consolide lo que implicara
nuevas prioridades en la asignación de recursos así como el diseño e implementación de
estrategias para satisfacer las demandas de grupos poblacionales. Resulta razonable asumir que
las presiones por servicios de salud y educación de la población infantil tiendan a disminuir;
10
Raskin, P., G. Gallopin, P. Gutman, R. Swart (2002): Bendind de Curve: Toward Global
Sustainability. Stockholm Environment Institute / United Nations Environment Program - UNEP.
15
pero al mismo tiempo esas necesidades se harán sentir con mayor intensidad en el creciente
segmento de la población juvenil. El proceso de envejecimiento de la población plantea desafíos
respecto a la universalización de la seguridad social y la sostenibilidad del sistema de pensiones
jubilares. Dentro de esta nueva dinámica poblacional se advierte ya la formación de nuevos
polos de atracción migratoria interna con la consolidación de ciudades intermedias que van a
configurar en nuevos espacios geográficos y económicos y cuya articulación en términos de
servicios, infraestructura y abastecimiento de energía requiere una visión de largo alcance
alrededor de escenarios posibles de ordenamiento del territorio.
Pero quizá el desafío más importante que emerge del proceso de transición demográfica es la
demanda de fuentes de trabajo y empleo de la población en edad laboral. El cambio en la
estructura de la pirámide poblacional significa un crecimiento más acentuado de este grupo de
edad poblacional y estimaciones preliminares conducen a afirmar que en las próximas dos
décadas la economía nacional, aun para mantener las tasas actuales de desempleo, tendrá que
crear más de 170 mil puestos de trabajo por año para absorber una población que aspira a
ingresar en el mundo laboral. Este es quizá el problema crucial desde ya empieza a manifestarse
y cuya intensidad puede traer consecuencias graves para la estabilidad social y económica del
país, como lo demuestra la experiencia actual de algunos países del Medio Oriente.
El Plan Nacional del Buen Vivir señala como una „ventana de oportunidad‟ para el aumento de
la producción y riqueza nacional la incorporación progresiva y adecuada al trabajo de la
población en edad laboral. Evidentemente que la fuerza de trabajo es el „recurso‟ esencial de
una economía; sin embargo, la conversión de esta oportunidad en una fortaleza pasa por el
crecimiento de la economía; una economía dinámica que eleve el empleo y el ingreso. El
desafío futuro consiste entonces en asegurar un crecimiento sostenible en el tiempo. Es posible
alcanzar condiciones para lograr una irrupción de crecimiento alto implementando algunas
medidas que eliminen los cuellos de botella más críticos; pero si no se actúa sobre una amplia
gama de condiciones, será imposible transformar aquellas irrupciones temporales en
crecimientos sostenidos en el tiempo.
En el ámbito interno quizá uno de los más serios retos que se presentan para el país es aquel de
una transición gradual hacia un nuevo modelo económico, diferente al modelo rentista
sustentado en los excedentes de la explotación petrolera. El petróleo continúa manteniendo un
peso desmesurado en la economía nacional, no solamente como pilar del equilibrio energético
sino, sobre todo, como soporte de la economía nacional. La dependencia de los ingresos del
presupuesto del Estado y de las exportaciones de un recurso no renovable debe suscitar una
reflexión seria sobre posibles alternativas teniendo en cuenta, por un lado las limitaciones reales
de las reservas hidrocarburiferas y por otro, la volatilidad de los precios en el mercado
internacional. El reto es doble ya que la transición se plantea en términos tanto económicos
como energéticos. Enfrentar el segundo se presenta menos problemático tanto por las decisiones
en marcha sobre los grandes proyectos hidroeléctricos que permiten avizorar en el futuro un
cambio en la estructura del aprovisionamiento energético así como por las posibilidades de
diversificación de la oferta y demanda de energía.
16
primera fase un fortalecimiento del sector petrolero mediante la consolidación de la inversión en
este sector para luego, en una segunda fase, generar un „superávit energético‟ que permita
apuntalar la transición hacia el nuevo modelo de acumulación solida. Esto nos lleva a pensar
sobre el papel preponderante que desempeñaran los hidrocarburos y probablemente la
explotación de otros recursos no renovables (minería?) en las posibles trayectorias de desarrollo
económico y social. A manera de ejemplo, es posible avizorar escenarios alternativos donde el
cruce de dos variables: disponibilidad de recursos naturales y diversificación económica,
pueden resultar en patrones muy diferenciados de desarrollo. No se puede descartar situaciones
donde de una débil o insuficiente acumulación, indispensable para solventar la inversión y el
gasto social, resulten en inestabilidad y conflictividad social. Por otra parte, la disponibilidad de
la renta derivada de la explotación de recursos no renovables puede conducir a acentuar el
„modelo extractivista‟ que se desea superar.
“Abundancia”
Diversificación
Concentración
económica
crisis económica
ciclos de estabilidad
y conflicto social
y crisis
Escases
Es necesario reconocer que la renta petrolera y su distribución han creado una serie de
condicionamientos que tienden a perpetuarse y cuya redistribución ordenada difícilmente será
factible a menos que se presente una alternativa efectiva y convincente de diversificación
económica. La estrategia planteada por la SENPLADES apunta a construir en el mediano y
largo plazo una sociedad de la información, del bio-conocimiento y de servicios eco-turísticos
comunitarios. El desarrollo de una base industrial alrededor de la bio y la nano tecnologías,
sustentada en la explotación sostenible de nuestra mayor ventaja comparativa, la bio-
diversidad, es la apuesta del modelo del Buen Vivir.
Esta apuesta tecnológica tiene lugar en un mundo donde la combinación y las sinergias de la
nanotecnología, la ingeniería genética, las ciencias de la información y las ciencias cognitivas,
es decir lo que se ha denominado las „tecnologías convergentes‟, marcan la dinámica del
desarrollo científico – tecnológico. Es alrededor de las tecnologías convergentes que se han ido
estructurado imaginarios socio-técnicos, proyecciones y repertorios culturales bajo expectativas
tan amplias „como para erigirlas en la cura de prácticamente todos los males de la humanidad, y
como soporte del futuro crecimiento y felicidad humanos‟. Aquí resulta pertinente la pregunta
sobre el papel de estos imaginarios tecno-científicos en sociedades como la nuestra, donde el
17
rezago científico y tecnológico condiciona estrechamente los márgenes de libertad que
disponemos para enfrentar un mundo globalizado.
En primer lugar, es alrededor de una estrategia energética integral que deberá construirse una
transición no traumática hacia una economía post-petrolera. El Plan Nacional del Buen Vivir
plantea el cambio de la matriz energética como uno de los ejes del nuevo modelo de
acumulación económica. Sin embargo, este cambio va mas allá del incremento de la
participación del componente renovable en la ecuación abastecimiento – demanda de energía.
Sin lugar a dudas, el mega-proyecto hidroeléctrico Coca Codo Sinclair y la posible construcción
de una gran refinería de petróleo van a alterar los términos de dicha ecuación; sin embargo se
corre el riesgo de continuar con una visión fragmentada, centrada en criterios de simple
crecimiento cuantitativo de la oferta energética, con escasa o nula articulación a procesos de
desarrollo productivo y tecnológico.
Por otra parte, las repercusiones del cambio de la matriz energética trascienden la esfera
puramente energética, ya que como se señalaba anteriormente, la presencia del Estado en áreas
18
donde su intervención se había debilitado significativamente da lugar a la configuración de
nuevas relaciones sociales de poder. La dimensión de los proyectos en marcha no son
marginales; estos tiene un peso relevante no solamente en la economía sino también en las
relaciones Estado – sociedad. Existe por lo tanto el riesgo de que alrededor de estas actividades
surjan o se consolidan grupos de poder que bajo criterios de „racionalidad técnica‟ decidan las
prioridades y la asignación de los recursos. De ahí el peligro de regresar a lógicas de decisión
discrecionales muy gastadas en el pasado, donde la búsqueda de soluciones milagrosas, los
grandes golpes de timón y el razonamiento estrictamente tecnócrata condujeron a cerrar el
espacio democrático de participación y dialogo con amplios grupos sociales. Esta situación
tiende a agudizarse en periodos de transición en los cuales la fragilidad institucional favorece la
discrecionalidad de las decisiones.
La reflexión sobre el futuro energético del país necesariamente pasa por la superación de
simples dicotomías (renovables – no renovables) para dar paso a una visión integral, sistémica y
de sustentabilidad del uso de los recursos energéticos, considerando las interdependencias con
la dinámica de la sociedad y la economía, y explorando las posibilidades de articular alrededor
del desarrollo energético nichos de desarrollo tecnológico y productivo, así como de servicios
que incorporen valor agregado nacional. Las posibilidades son múltiples y estas deben ser
exploradas para la elección de alternativas robustas que no comprometan de manera irreversible
el futuro energético y quizá económico del país.
Soberanía alimentaria
En los últimos seis años los precios mundiales de los alimentos en el mercado mundial se han
incrementado en 2.4 veces. Si a este drástico aumento de precios se añade las tendencias de
crecimiento de la población, la constatación de un desaceleramiento en la productividad, la
evidencia de los efectos del calentamiento global sobre la producción de alimentos, el creciente
desvío de la producción de cereales y utilización del suelo para la para la producción de bio-
combustibles y cambios estructurales en la dieta mundial, entre otros, se tiene entonces un
panorama no muy alentador sobre el futuro de la alimentación mundial. Las señales de alarma
sobre una crisis alimentaria han sido ya lanzadas11 y se habla ya de una crisis mundial de
alimentos. La prohibición, aunque temporal, de exportación de cereales de países considerados
como graneros del mundo, los temores de escases inmediata debida a fenómenos naturales
(sequias, inundaciones) y la desestabilización de gobiernos y sociedades en varios países del
mundo por la escases de alimentos, son algunos de los síntomas que corroboran la preocupación
sobre la seguridad alimentaria del planeta.
Estas observaciones conducen a plantear el problema de la seguridad alimentaria del país como
uno de los temas de fondo de una agenda de desarrollo a largo plazo. Si las tendencias
demográficas persisten en el futuro, es probable que hacia el año 2030 la población nacional
alcance la cifra de 19 millones de habitantes, lo que implica que en los próximos veinte años el
Ecuador tendrá que alimentar una población adicional de cinco millones de personas. Hasta
hoy, una fracción creciente de las necesidades de alimentos es cubierta por importaciones tanto
de productos básicos como productos elaborados lo que genera una situación de dependencia y
11
El tema de la producción alimentaria constó como primera prioridad en la agenda de las reuniones
del Grupo de los Ocho (G8) en 2009 y así mismo, ha sido propuesta como la primera prioridad en la
agenda de la próxima reunión del grupo G20.
19
vulnerabilidad con una fuerte tendencia de acentuarse en el futuro. Como se señaló
anteriormente, la situación tiende a agravarse en un contexto de fuerte competencia y hasta
conflictividad por el acceso a fuentes limitadas de alimentos.
En el plano interno, el problema tiende a agudizarse por el hecho de que la economía nacional
tendrá que dedicar cada más recursos para cubrir importaciones crecientes en volumen y costos
bajo escenarios de potenciales antagonismos entre la asignación de recursos (tierra, agua,
financiamiento) para una agricultura de exportación y una agricultura orientada a la satisfacción
de las necesidades locales. En estas circunstancias es difícil imaginar cómo el Estado podrá
asegurar el acceso a productos de la canasta básica de alimentos si no se adoptan desde ya
políticas bajo una perspectiva de largo plazo, considerando escenarios en los cuales factores
sociales, tecnológicos y económicos tendrán que ser objeto de análisis y reflexión para el
planteamiento de estrategias que puedan lograr la soberanía alimentaria del país.
Por último, un aspecto que no puede ignorarse es aquel relacionado con el calentamiento global.
De acuerdo a los estudios del Panel Intergubernamental sobre el Cambio de Clima, el Ecuador
es uno de los países con alta vulnerabilidad frente al cambio climático y concretamente, la
agricultura sería uno de los sectores más afectados. Alteraciones en el ciclo del agua, plagas
más resistentes y/o nuevas, cambios del suelo son algunos de los factores que incidirían en una
reducción de rendimientos de hasta un tercio según el reporte del IPCC12.
El Plan del Buen Vivir señala que la “la investigación que se realiza en las universidades debe
transformarse en uno de los principales puntales de la transformación de la economía
agroexportadora”. En la misma línea, la estrategia endógena sostenible delineada en el Plan
apunta a priorizar “como estrategia la inversión en investigación y desarrollo, gracias a una
alianza virtuosa tripartita: universidades, industria (pública o privada) e institutos públicos de
investigación o centros tecnológicos de investigación”.
12
Intergovernmental Panel on Climate Change (2007): Fourth Assessment Report. Cambridge
University Press.
13
Rama, C. (2008): Tendencias de la Educación Superior en América Latina y el Caribe en el Siglo XXI.
Asamblea Nacional de Rectores; Lima, Perú.
20
De acuerdo al Informe de Evaluación de la Educación Superior 14, la investigación científica en
el Ecuador no ha logrado todavía consolidarse en procesos robustos, sustentados en nuevas
dinámicas institucionales, organizativas y financieras. En el mejor de los casos, contamos con
una investigación incipiente, unidisciplinaria, con bajos niveles de pertinencia y escasamente
institucionalizada al interior de las universidades. El paso a una investigación transdisciplinaria,
orientada hacia el análisis y solución de problemas, sólidamente institucionalizada en las
estructuras universitarias y llamada a convertirse en uno de los motores del crecimiento
económico, constituye un desafío que exige respuestas urgentes.
14
Consejo Nacional de Evaluación y Acreditación de la Educación Superior (2010): Evaluación de
Desempeño de las Instituciones de Educación Superior. CONEA
15
Conferencia Mundial sobre la Eduacacion Superior: Declaración Mundial para la Educación del Siglo
XXI. UNESCO, Paris.
21
La prospectiva de sistemas
Frente a la situación de cambios y rupturas, la interrogante que surge es acerca de las posibles
respuestas o actitudes frente a la inseguridad y confusión que provoca un futuro rodeado de
incertidumbre. Como se señalaba anteriormente, la idea de crisis pasajeras bajo la noción de que
una vez superadas se podría regresar a un estado normal había creado una suerte de convicción,
un tanto ilusoria, de control y manejo del futuro. Esta convicción se había visto reforzada por la
utilización de técnicas más o menos sofisticadas, creadas y utilizadas por expertos y envueltas
de una aureola científica, lo que aumentaba su pretendida exactitud y verosimilitud. Al
enfrentarnos frente a una transición de discontinuidad, de derrumbe de certezas, de la gestación
de nuevas dinámicas, donde lo singular, la inestabilidad y la cristalización de estructuras en
proceso de articulación constituyen los únicos puntos de anclaje y referencia, nuevos enfoques
son necesarios para la aprehensión de la dinámica del sistema que nos ocupa.
Desde el punto de vista metodológico, el problema que se presenta consiste en que las
herramientas y enfoques de exploración del futuro a las que nos habíamos acostumbrado y que
habían contribuido a crear una sensación de crecimiento y progreso sostenidos se revelan hoy
insuficientes. Sus limitaciones tienen origen en el postulado esencial que les sirve de
fundamento: buscar en el pasado un invariante para luego postular su permanencia en el futuro.
De ahí que las hipótesis implícitas derivadas de este principio: un futuro único y
predeterminado, relaciones sistémicas estáticas, pertinencia de una visión reduccionista y sobre
todo, la cuantificación del futuro constituyen las causas para su limitada aplicación en las
circunstancias actuales.
Frente a la aceleración del cambio y las limitaciones de la previsión tradicional para aprehender
su dinámica surge la prospectiva de sistemas como una actitud de exploración creativa del
futuro, donde la inercia y determinismo de los procesos de evolución de los sistemas sociales
son equilibrados o contrarrestados por los grados de libertad que disponen los actores sociales
para lograr sus objetivos. En esencia la prospectiva es un ejercicio de previsión de futuros
múltiples; sin embargo, esta nueva denominación es pertinente para diferenciar su enfoque y sus
métodos de los métodos tradicionales de previsión asociados con la idea de predicción y
pronostico. El concepto de prospectiva por el contrario traduce una nueva actitud frente al
futuro: „el futuro es la razón de ser del presente‟. El único determinismo que cuenta son los
grados de libertad que el ser humano dispone por sus acciones pasadas para actuar en el
presente con miras hacia un proyecto futuro. Esta toma de conciencia de un futuro a la vez
condicionado por un determinismo pero abierto a la voluntad humana corresponde a la actitud
creativa del futuro; actitud guiada por una visión prospectiva que orienta la acción presente sin
comprometer de manera irreversible el porvenir.
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Este tema será objeto de posteriores ediciones de la serie Cuadernos de Prospectiva
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previsión prospectiva
Parcial, sectorial, numero limitado de Global, sistémica,
visión variables explicativas
Cuantitativas, objetivas, conocidas Cualitativas, cuantificables o no,
variables subjetivas, conocidas o escondidas
relaciones Estáticas, estructuras constantes Dinámicas, estructuras en evolución
La prospectiva estratégica
ii) La delimitación del espacio de las posibilidades de acción teniendo en cuenta los
condicionamientos materiales, humanos y temporales; y
Futuros Fase
posibles prospectiva
presente
futuro
deseado
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Las dos etapas señaladas corresponden a los enfoques del análisis prospectivo y de la
planificación estratégica, que aunque parten de métodos y herramientas diferentes, tiene un
mismo objetivo: anticipar para actuar. La acción sin finalidad carece de sentido y es la
anticipación la que suscita la acción. Es en este sentido que prospectiva y estrategia resultan
indisociables. En la medida en que la prospectiva se centra sobre la pregunta acerca de que
puede suceder en el futuro, ella se convierte en prospectiva estratégica cuando se interroga
sobre lo que se puede hacer y cómo hacerlo. De esta manera, la fase prospectiva constituye una
anticipación (pre-activa o proactiva) para esclarecer la acción presente a la luz de futuros
posibles y deseables. Prepararse para los cambios previsibles y delinear estrategias para
provocar los cambios deseados es la finalidad de la fase retrospectiva. En la lógica del triangulo
de la figura (fig. 6) la anticipación solamente puede transformarse en la acción mediante la
apropiación por parte de los actores involucrados.
Anticipación Acción
(reflexión (voluntad
prospectiva) estratégica)
Apropiación
(motivación y
movilización
colectiva
La construcción de escenarios plausibles sobre el futuro del país hacia el año 2030 es una tarea
que requiere una amplia y profunda reflexión sobre una variedad de elementos, cuyas relaciones
se presentan bajo complejas articulaciones de causalidad. Desenredar ese confuso y a priori
ininteligible enmarañado conjunto de interacciones sociales, económicas, políticas, exige
identificar tendencias con una fuerte inercia, dilucidar las fuerzas motrices del sistema y sus
posibles puntos de bifurcación, y mostrar las implicaciones de políticas y estrategias
alternativas. Este ejercicio requiere un considerable esfuerzo de recopilación y sistematización
de información, la identificación de aéreas claves de investigación y análisis y, sobre todo, un
intenso proceso de diálogo, confrontación de perspectivas divergentes y reflexión compartida de
los grandes problemas con la amplia participación de expertos, agentes de decisión y
representantes de la sociedad civil. Esta tarea va más allá de la aceptación pasiva y de la
agregación de respuestas propuestas de especialistas. Se trata de un ejercicio de fertilización
cruzada de ideas estructurada mediante ciclos de investigación, síntesis, discusión de ideas,
replanteamiento de conceptos y análisis iterativos. Un ejercicio semejante consiste en un
proceso que incluye etapas diferenciadas tanto por los objetivos parciales que se persiguen así
como por las herramientas de análisis a ser aplicadas.
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Godet, M. (2007): Manuel de Prospective Strategique. Dunod, Paris
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Las siguientes etapas y resultados parciales se prevén en el curso de elaboración de la Agenda
(Fig. 7):
a) Un proceso exploratorio que empieza con una fase de divergencia sobre los grandes
desafíos y los factores críticos que los afectan. Este proceso se cierra con la priorización
de factores críticos y la emergencia fuerzas motrices del sistema y los niveles de
incertidumbre que las caracterizan.
b) Una segunda fase consiste en un proceso de creación y consenso sobre escenarios
posibles. El objetivo de este proceso está orientado hacia una convergencia sobre
tendencias plausibles de las fuerzas motrices que sirven como ejes estructurantes de
escenarios preliminares.
c) Finalmente, y como resultado de un proceso de reflexión y debate sobre los escenarios
propuestos, se pretende llegar a un consenso sobre una agenda estratégica mínima que
marque los grandes objetivos nacionales de desarrollo a largo plazo del país.
Este proceso de exploración y construcción del futuro responde en definitiva a los objetivos de
cualquier ejercicio prospectivo:
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Una base de reflexión e intercambio de ideas. Los estudios prospectivos no buscan
resolver un problema o solucionar una crisis sino establecer un lenguaje común y
comprensión mutua de los problemas, crear consensos sobre aspectos relevantes de la
sociedad, sobre la naturaleza compleja de los grandes problemas, incertidumbres,
desafíos y posibles implicaciones futuras.
Construcción de una visión compartida. Una reflexión sobre el futuro no pretende
resolver diferencias sobre posiciones e intereses antagónicos sino crear una plataforma
de reflexión sobre un tema que concierne a todos los actores sociales: el futuro del
Ecuador. La confrontación de múltiples perspectivas puede ser el elemento catalizador
que permita llegar a consensos sobre una agenda mínima de un proyecto nacional a
largo plazo.
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