La economía del gas

y las políticas de inclusión

CIDES-UMSA
CIDES-UMSA

socio-económica en Bolivia 2006-2010

Fernanda Wanderley y Leila Mokrani
con la participación de Mauricio Medinacelli

El artículo es un resumen de la investigación “La Economía del Gas y Las Políticas de Inclusión Socio-Económica
en Bolivia 2006-2010”, realizada en el marco de la convocatoria “Coherencia de las Políticas de Desarrollo” con el
auspicio de la Fundación Carolina y el respaldo institucional del cides-umsa. Los resultados de la investigación serán
publicados en la página www.fundacióncarolina.es en Avances de investigación y en la página www.cides.edu.bo.

miento básico, seguridad so- e innovación, fortalecimiento de la Evidencias sociológicas y antro-

INTRODUCCIÓN
El estudio se orientó al análisis de la
coherencia de las políticas públicas
entre 2006-2010 en relación al ob-
jetivo de superación del patrón pri-
mario exportador, entendido como
condición estructural para revertir
la desigualdad y la exclusión de la
población indígena, urbana y rural, y
erradicar la pobreza en el país. Para
esto el gobierno propuso la cons-
trucción de un modelo de desarrollo
diverso y combinado sobre la base
de la pluralidad de la economía boli-
viana a través de dos grandes líneas
de acción:
i) la transformación productiva
y la promoción del empleo
digno a través del fortaleci-
miento del sector generador
de empleo e ingreso consti-
tuido por la industria, manu-
factura, artesanía, turismo,
desarrollo agropecuario, vi-
vienda y comercio/servicios/
transportes y
ii) la recuperación del control
estatal de los sectores estra­
té­gicos definidos como ge-
neradores de excedentes
(hi­drocarburos, minería, elec­
tricidad), con el objeti­vo de
industrializar los hidrocarbu-
ros y de transferir las rentas
generadas a la atención de
otras demandas socioeco-
nómicas como la provisión
de bienes públicos (salud,
educación, vivienda, equipa­
cial de largo plazo) y la in-
dustrialización y promoción
de la diversificación produc-
tiva
A continuación presentamos las
principales conclusiones del estudio
resaltando los desafíos del marco
principista del modelo y de la nue-
va institucionalidad pública para la
gestión de las políticas económicas
en los tres ámbitos investigados: (i)
las políticas de transformación pro-
ductiva, (ii) las políticas de genera-
ción de excedente hidrocarburífero
y (iii) las políticas de transferencia
de la renta generada por este sector.
LAS POLÍTICAS DE
TRANSFORMACIÓN
PRODUCTIVA CON EMPLEOS
DE CALIDAD
La revisión de las políticas económi-
cas para la transformación produc-
tiva implementadas en los últimos
cinco años nos indica la ausencia de
un planteamiento estratégico para el
fortalecimiento de las cadenas pro-
ductivas con gran potencial (agri-
cultura, industria, turismo, servicios
y comercio) en coordinación con
políticas dirigidas a la consolidación
de los sectores energéticos. El resul-
tado es la acumulación de esfuerzos
descoordinados, insuficientes y de
bajo alcance. Tal como en el mode-
lo neoliberal, no se avanzó políticas
integrales de desarrollo tecnológico
gestión de las unidades económicas,
fortalecimiento del sistema educativo
y de formación de recursos humanos,
apoyo a la asociatividad, mejora de
los servicios y asistencia tecnológi-
ca para la expansión sistémica de la
articulación interna e intersectorial
del tejido económico boliviano.La
falta de coordinación entre las polí-
ticas macro, meso y microeconómi-
cas conspiró para un contexto poco
favorable al desarrollo productivo y
de equidad. En términos específicos,
el trabajo identifica y explora los si-
guiente nudos problemáticos de las
políticas del gobierno:
• La dificultad de conciliación
prác­tica de los principios libera-
les y plurales que rige la Nueva
Constitución Política del Estado
de 2009
Una de las grandes innovaciones de
la nueva Constitución Política del
Estado es el reconocimiento de la
pluralidad jurídica, política y econó-
mica de la sociedad boliviana. En el
campo económico, la definición de
cuatro formas de economía – estatal,
socio-comunitaria, privada y coo-
perativa- estableció un nuevo punto
de partida para la promoción de la
diversificación productiva y el forta-
lecimiento de los sectores generado-
res de empleo.Sin embargo, visiones
contrapuestas sobre las característi-
cas de nuestra diversidad económi-
ca, su interrelación y su proyección
futura dificultó una orientación con-
sistente para la toma de decisiones.
pológicas muestran que nuestra plu-
ralidad económica no se funda sobre
racionalidades económicas contra-
puestas: por un lado la lógica mer-
cantil que caracterizaría la economía
privada y por el otro la lógica soli-
daria que caracterizaría la economía
socio-comunitaria. Es difícil encon-
trar en nuestro territorio, tejidos eco-
nómicos que no estén insertos y acti-
vamente orientados a dinámicas del
mercado capitalista. Al mismo tiem-
po es evidente que nuestros tejidos
económicos son plurales en el senti-
do de que están estructurados sobre
formas diferenciadas de organización
de la producción y comercialización,
de propiedad, de niveles de acción
y regulación colectiva/comunitaria
y mecanismos redistributivos de ga-
nancias y beneficios bajo principios
de reciprocidad y solidaridad.
Argumentamos que la compar-
timentación entre cuatro economías
desvía la atención sobre los desafíos
reales de la promoción productiva
desde nuestra pluralidad: las des-
iguales capacidades de las cadenas
de agregación de valor para posi-
cionarse mejor en las dinámicas de
mercado y la ausencia de políticas
diferenciadas y adecuadas para po-
tenciar su desarrollo tecnológico, in-
cremento de productividad, capaci-
dad de innovación, que les posibilite
aumentar su producción tanto para
el mercado interno como para el
mercado externo, al mismo tiempo
que fortalezca las diversas formas de
organización y de redistribución de
ganancias y beneficios.

separata de cides-umsa y fundación carolina / Nº 2 / mayo de 2011

2/ la economía del gas y las políticas de inclusión socio-económica en Bolivia
• Inconsistencias entre el con-
cepto de industrialización por
etapas y los objetivos de trans-
formación del patrón de creci-
miento primario exportador
Se observa que la propuesta de in-
dustrialización de los recursos natu-
rales, principalmente de los hidro-
carburos, se sobrepone al concepto
de industrialización de la economía
como un todo. Argumentamos que
es importante distinguir entre la
necesaria consolidación del sector
hidrocarburífero para garantizar la
seguridad energética y el flujo de in-
gresos para el Estado y, la propuesta
de industrialización de los hidrocar-
buros, siendo ésta última objeto de
discusión sobre su viabilidad y cos-
tos vis a vis beneficios.
Las ambiguedades e inconsis-
tencias del nuevo modelo de ges-
tión hidrocarburífera resultaron en
el estancamiento de la inversión
privada, la disminución signifi-
cativa de las reservas probadas de
gas y, consecuentemente, de la pro-
ducción. Para contrarrestar esta si-
tuación se incrementó la inversión
pública relativa en este sector sin
los resultados esperados, mientras
que la inversión pública relativa en
el sector agropecuario mostró una
tendencia descendente significativa
y en el sector de industria y turismo
no incrementó.
Enfrentamos dos desafíos: por
un lado, encauzar los cambios para
viabilizar el nuevo modelo de ges-
tión hidrocarburífera y, por el otro
lado, definir una estrategia de in-
dustrialización para toda la econo-
mía. En relación al segundo desafío,
debemos preguntarnos: ¿Es factible
para países como Bolivia al inicio
del siglo xxi seguir un modelo de
industrialización por etapas cuya
primera es la construcción de una
industria de base para, en una segun-
da etapa, apostar al fortalecimiento
de los otros sectores agrícolas, in-
dustriales y de servicios? Todo in-
dica que no. Es importante ampliar
el concepto de industrialización e
indagar sobre las posibles ventajas
competitivas de una economía como
la boliviana y los instrumentos idó-
neos para promoverlas, consideran-
do el nuevo curso que tomó la eco-
nomía mundial y los nuevos nichos
de mercado para productos agríco-
las, industriales, turismo, servicios
y comercio. El reto está el diseño
e implementación de políticas dife-
renciadas, consistentes y sostenidas,
para la mejora continua de los enca-
denamientos productivos donde se
concentra la mayoría del empleo en
paralelo con políticas dirigidas a la
consolidación de los sectores ener-
géticos.
• La visión dicotómica entre Esta-
do y Mercado no es conducente
a la definición de una estrategia
factible y coherente de transfor-
mación productiva
Si bien el ambiente favorable al rol
más activo del Estado en la econo-
mía para lograr la transformación
productiva es el denominador co-
mún en la región latinoamericana,
las divergencias entre los países se
manifiestan en los contenidos y las
modalidades de intervención del Es-
tado. En el nuevo desarrollismo post
neoliberal en países como Brasil, la
recuperación del rol más protagó-
nico del Estado en la economía no
es considerado un fin en sí mis-
mo, más bien es concebido como
un medio para lograr los objetivos
de transformación productiva orien-
tada a la conciliación entre lógica
de mercado y lógica redistributiva.
Bajo esta orientación, no está en
cuestión el protagonismo del sector
privado, al mismo tiempo en que se
defiende que este debe estar enmar-
cado en acciones públicas orienta-
das a la reestructuración productiva
y la redistribución del ingreso.
En contraposición, el modelo
de desarrollo en Bolivia se inclina a
la estatización de la economía con el
retorno del Estado como actor direc-
to en la economía a través de la ex-
pansión de las nacionalizaciones y la
creación de empresas públicas en un
amplio espectro de sectores. El aná-
lisis de la gestión 2006-2010 muestra
que las empresas públicas fueron el
principal instrumento de política de
promoción productiva, mientras los
otros instrumentos de intervención in-
directa del Estado, como los servicios
y agencias de desarrollo, el sistema
boliviano de innovación, entre otros,
fueron relegados a segundo plano.
La priorización de las empresas
públicas se inscribe en el plantea-
miento político de formación de un
nuevo bloque de poder económico
nacional orientado a “garantizar la
redistribución de la riqueza y evitar
distorsiones en los procesos de acu-
mulación de ingresos”. Se advierte
la propuesta política de sustitución
de empresas privadas consolidadas
por empresas públicas para limitar la
acumulación de ingresos en manos
privadas y, a través del control esta-
tal, lograr el objetivo redistributivo.
No se vislumbran otros instrumentos
de política para lograr sinergia entre
fortalecimiento del tejido económico
privado en toda su diversidad y redis-
tribución dela riqueza generada.
Es así que la decisión de crear
empresas públicas en un amplio es-
pectro de sectores no se fundó sobre
la inexistencia de empresas privadas
cumpliendo ciertas funciones en las
cadenas productivas o la falta de in-
terés de la inversión privada en la
provisión de productos o servicios
claves en las cadenas. Al revés, la
identificación de los sectores para
la creación de las empresas públicas
respondió a criterios políticos, mu-
chas veces de forma reactiva frente
a conflictos sociales, otras como res-
puesta al pedido de actores sociales y
en otros casos por disputas políticas
con empresarios con alto perfil polí-
tico. En este marco no sorprende que
entre las amenazas a las empresas pú-
blicas identificadas por el gobierno se
incluya la competencia con empresas
con acceso a tecnología, conocimien-
to y experiencia en el mercado.
El compromiso redistributivo
parece suponer la sustitución de los
mecanismos de mercado por deci-
siones burocráticas, las cuales se
traducen en políticas improvisadas
y que no consideran seriamente las
distorsiones negativas que pueden
generar en el funcionamiento de los
mercados. Un ejemplo de estas po-
líticas fue la prohibición de expor-
tación de productos de la canasta
básica mediante la emisión de los
Certificados de Abastecimiento In-
terno y Precio Justo para las expor-
taciones de aceite, azúcar, maíz y
sus subproductos y arroz en 2008. Al
contrario de la defensa del mercado
nacional, esta medida desincentivó
la inversión productiva tanto para
el mercado interno como externo
en un contexto de incremento de los
precios de estos productos y de la
capacidad de consumo de la pobla-
ción. Para contra restar la inflación
de alimentos, el gobierno intensificó
la importación de estos productos.
• Expansión del rol del Estado e
Institucionalidad pública débil
La orientación política del modelo
actual va en contra ruta de la cons-
trucción de una institucionalidad que
propicie la complementariedad entre
el Estado y el sector privado. Esto
implica que no se ha comprendido el
carácter procesual de las políticas de
desarrollo productivo y de su función
de engendrar el adecuado proceso de
formulación e implementación que
permita continuamente “descubrir”
cuáles son los principales obstáculos
para la transformación productiva, la
definición de las intervenciones más
apropiadas para removerlas y el com-
promiso compartido entre el sector
público y privado para superar los
problemas en la esfera productiva.
Se parte de la premisa de que la
planificación unilateral es suficien-
te y no se vislumbra la construcción
de espacios institucionales para la
promoción de esfuerzos cooperati-
vos entre el sector público y priva-
marzo 2011
do que propicien a los funcionarios
públicos recorrer de forma oportu-
na y continúa las informaciones y
aprendizajes de los actores privados
para priorizar la inversión pública en
bienes y servicios que complemen-
ten y potencien la inversión privada;
definir los cambios legales, de regu-
lación y los subsidios para incenti-
var innovaciones, cambios tecnoló-
gicos, incremento de productividad
y generación de empleos dignos.
La ampliación de las funciones
del Estado como un fin en sí mis-
mo evidencia la tendencia a, por un
lado, presumir que las capacidades
del Estado pueden ser generadas al
mismo ritmo de la ampliación de
sus tareas y, por el otro, desestimar
la importancia de los mecanismos
concretos de asignación de recursos
en los mercados y, consecuentemen-
te, las distorsiones no deseadas que
puede generar la intervención esta-
tal. La baja ejecución presupuesta-
ria, los resultados puntuales de los
instrumentos de las políticas de pro-
moción productiva y los resultados
contraproducentes de fortalecimien-
to de los tejidos productivos reflejan
la brecha entre la ampliación de las
funciones del Estado y sus limita-
ciones institucionales. En este sen-
tido todavía no se ha avanzado una
estrategia de cómo enfrentar coordi-
nadamente las fallas del mercado y
las fallas de Estado a través de polí-
ticas horizontales y verticales para la
transformación productiva.
• Políticas macro económicas cor-
toplacistas y financistas
El análisis de las políticas macro­
económicas evidencia la continuidad
del sesgo anti-productivo, como en
el periodo neoliberal, y constata que
la economía boliviana muestra sínto-
mas de enfermedad holandesa desde
2005. Es decir, la apreciación del tipo
de cambio real, resultado del boom de
exportaciones de recursos naturales,
restó competitividad al sector indus-
trial y productivo nacional que no está
vinculado a la minería o los hidrocar-
buros. Las evidencias muestran el in-
cremento de los sectores de servicios y
comercio, principalmente de la cons-
trucción, mientras que el incremento
de las actividades manufactureras se
concentraron en las actividades vincu-
ladas a los minerales y el petróleo, in-
dustrias con poco valor agregado que
producen productos de refinación de
petróleo y/o minerales no metálicos.
Textiles, prendas de vestir o productos
de madera perdieron dinamismo.
No menos importante son, por
un lado, el cambio del perfil de las
exportaciones con la concentración
en minerales, gas natural y soya y,
por el otro, el incremento significa-
marzo 2011
tivo de las importaciones formales e
informales como consecuencia de la
apreciación cambiaria real, afectando
negativamente la incipiente produc-
ción nacional. Asimismo, la mayor
fortaleza del boliviano en relación al
dólar ha perjudicado las exportacio-
nes no tradicionales que son, justa-
mente, aquellas que tienen un mayor
valor agregado. Las exportaciones
tradicionales, sobre todo recursos
naturales, no se han visto afectadas
por la apreciación real cambiaria por
el importante aumento en sus precios
en el mercado internacional.
La política fiscal durante el go-
bierno del Presidente Morales fue
mucho más expansiva que anterio-
res periodos. Tanto el gasto como
la inversión pública aumentaron. La
inversión pública se concentró en los
sectores estratégicos y grandes pro-
yectos de infraestructura. El grueso
del gasto público se destinó a los bo-
nos sociales y gasto corriente, sobre
todo salarios. No obstante el mayor
dinamismo del Estado, las tasas de
inversión pública y privada y de cre-
cimiento económico aún son bajas.
En este contexto persisten tres desa-
fíos: (i) el tema de la calidad tanto del
gasto como la inversión pública y sus
grados de conexión con el sector pri-
vado productivo; (ii) dado que cerca
al 50% de los ingresos que financia
las acciones del gobierno provienen
del sector exportador de materias pri-
mas, se presenta el desafío de cómo
hacer menos vulnerable al Estado de
la volatilidad de los precios interna-
cionales de los recursos naturales y
(iii) hacer que la política fiscal esté
más sintonizada con metas de cre-
cimiento a mediano y largo plazo,
adoptando un presupuesto plurianual
que atenúe los ciclos económicos.
LAS POLÍTICAS
DE GENERACIÓN
DEL EXCEDENTE
HIDROCARBURIFERO
La mirada integrada de los indicado-
res de gestión sectorial en el último
quinquenio, parece evidenciar una
política errática que abre una brecha
entre el modelo propuesto en el Plan
de Desarrollo y las acciones concretas
para materializar las bases del patrón
de acumulación que lo sustenta. A
esta problemática, se suma la pérdida
de autosuficiencia para atender la de-
manda interna de carburantes líquidos
y la caída de las reservas probadas.
La desaceleración de flujos de capi-
tal en las actividades de Exploración
y Explotación (E&P) -notablemente
marcada a partir de 2003 - y los nive-
les estacionarios en la producción de
2005; no pudieron ser revertidos a pe-
la economía del gas y las políticas de inclusión socio-económica en Bolivia
sar del auspicioso entorno de precios
internacionales del petróleo y de las
exitosas gestiones negociadoras que
habría logrado el actual gobierno con
la firma de nuevos contratos.
¿Qué explica la paradójica si-
tuación de un entorno por demás
favorable en las condiciones de
mercado internacional de los Hi-
drocarburos Vs un estancamiento
efectivo de la actividad en Bolivia?
La repuesta conclusiva a la que nos
lleva el estudio es que desde los
conflictos del 2003 hasta la pro-
mulgación de la Constitución Polí-
tica del Estado de 2009, la agenda
fue fundamentalmente política. Los
tiempos políticos se anticiparon a
las necesidades de propiciar un am-
plio debate nacional que permita
concebir un modelo de claras bases
conceptuales y estructurar cimientos
legales, económicos, técnicos y de
ingeniería institucional coherentes
con esta propuesta y, acordes a las
características objetivas de la indus-
tria hidrocarburífera. En términos
específicos, el trabajo identifica y
explora los siguiente nudos proble-
máticos en la política de gobierno:
• Falta de correspondencia entre
las políticas concretas de gene-
ración de excedente y aquellas
aplicadas para su redistribución
Se identifica como debilidad funda-
mental de modelo vigente la falta de
correspondencia entre las políticas
concretas de generación del exce-
dente y aquellas aplicadas para su
redistribución. Por un lado se busca
priorizar la aplicación de los ingresos
sectorial al gasto social y productivo,
al tiempo que desde una visión ren-
tista se detrae parte de la renta que re-
quiere ser reinvertida en la actividad
para generar de manera sostenible los
recursos que sustentarían esta políti-
ca. Bajo las premisas de este esque-
ma tal como consta en los planes de
gobierno, se reconoce la importancia
de los mercados de exportación del
gas natural no solo para asegurar ni-
veles de renta esperados para finan-
ciar el gasto público, sino también
para compensar las distorsiones de
precios internos y generar incentivos
a la inversión; mientras que a nivel de
las políticas concretas el tratamiento
serio de este tema está ausente.
Bajo el nuevo modelo, el país
se encuentra ante el círculo com-
plejo de definir que viene primero:
generar condiciones competitivas
para atraer inversiones productivas
(reposición de reservas) o capturar
nuevos mercados como incentivos
a estas nuevas inversiones. La ex-
periencia sectorial, muestra que es
necesario avanzar en ambas vías;
de forma paralela, coordinada y con
amplia capacidad en gestión y nego-
ciación. En la consolidación de mer-
cados, el tiempo juega en contra y
el país ha perdido posición de fuerza
regional al no haber reforzado rela-
ciones de confianza con sus socios
comerciales. Si bien los mercados
regionales nos están cerrados para el
país, la competencia que introduce
el lng y el avance en la explotación
de gas no convencional (con gran
potencial en Argentina), no nos fa-
vorece ni en términos de ampliación
de mercados a escalas importantes,
ni por los eventuales mecanismos de
formación de precios a pactar.
• Incoherencias en las bases con-
ceptuales del modelo – inseguri-
dad jurídica y entorno institu-
cional débil
Elconvulso contexto social y la
urgencia de dar señales contundentes
de cambio desde 2003, hicieron que
la reforma institucional y de gestión
del sector inicie con profundas de-
bilidades. La ley 3058 de 2005, no
repensó una estructura institucional
que se adecue a los nuevos man-
datos de presencia estratégica del
Estado en la cadena y su relaciona-
miento con los actores privados, ni
desde las competencias instituciona-
les ni desde los mecanismos para su
funcionamiento; limitándose a aña-
dir atribuciones a las entidades del
Estado creadas en el marco de mo-
delo neoliberal. A la vez, el proceso
posterior se adelantó dictando tanto
cambios estructurales desde postula-
dos enunciativos; como desde accio-
nes efectivas de nacionalización de
empresas que conformaban la cade-
na, sin establecer períodos transicio-
nales y las bases legales requeridas
para dicha readecuación.
La secuencia de reformas dicta-
das desde 2006 implican una reorien-
tación de las bases conceptuales de
la ley (en lo que hace la relación Es-
tado y mercado), que apuesta al re-
forzamiento de una política de ges-
tión sectorial centralmente estatista.
El intento de reeditar el modelo em-
presarial estatal agotado en los 80´s;
muestra: i) el alejamiento de Bolivia
a opciones seguidas, con comproba-
do éxito en Brasil y en otras expe-
riencias internacionales como la no-
ruega y holandesa;ii) la incapacidad
histórica de Bolivia de aprender no
solo de esas experiencias sino de la
suya propia, que ha estado marcada
por grandes debilidades pero tam-
bién por una rica experiencia secto-
rial; y iii) el reto siempre pendiente
de consolidar un modelo de gestión
propio que considere las condicio-
nes objetivas técnicas y económicas
de la industria y, la lectura adecuada
del mandato social.
/3
El desafío de gobierno está jus-
tamente en diseñar un modelo secto-
rial y un régimen económico acorde
con las capacidades efectivas que
tenga la Estatal para asumir el riesgo
financiero y geológico y, la gestión
y operación de las actividades E&P.
Según el estudio, parecería que for-
talecer estas capacidades en YPFB,
por lo menos en una primera etapa de
aprendizaje, pasa por la ineludible ta-
rea de generar: i) genuinas relaciones
cooperativas bajo un régimen mixto
y ii) la flexibilidad necesaria para
que esta empresa defina su cartera de
proyectos y alternativas de relacio-
namiento societarios, según decisio-
nes económicas empresariales. Los
márgenes de libertad para encarar
este reto son, sin embargo escasos:
La Constitución establece candados
que sólo permiten la suscripción de
contratos de servicios o asociaciones,
donde YPFB debe detentar cuando
menos el 51% del capital accionario.
• Una visión rentista del nuevo
régimen económico del sector
hidrocarburífero
La conjugación de una política apoya-
da –en lo fiscal– en fuertes captacio-
nes directas a la renta (50% del valor
de la producción + impuestos genera-
les + participación contractual a favor
de ypfb), que no discriminan entre
economías escala de campos ni de ca-
tegorías de mercado y, una política de
precios internos subvaluada; eviden-
cia la poca sostenibilidad económica
del actual esquema de gestión produc-
tiva sectorial y de las bases para finan-
ciar los programas del Plan. La pérdi-
da de autosuficiencia energética, pasa
ya la factura a las cuentas fiscales. De
no adoptarse medidas graduales para
corregir las distorsiones estructurales
antes referidas; el Estado se verá ante
la obligación de enfrentar mayores los
costos efectivos por el incremento de
importaciones de carburantes.
El Gobierno, en este marco
deberá decidir si opta por mante-
ner una alta presión tributaria con
rendimientos de corto plazo, o por
asumir acciones que permitirían una
mayor masa crítica en el mediano
y largo plazo. Sincerar las tasas de
idh y escalonarlas en función a las
economías de los campos son reque-
rimientos para lograr nuevas activi-
dades exploratorias y por tanto con-
diciones de sostenibilidad futuras.
LOS INSTRUMENTOS DE
DISTRIBUCIÓN DE LAS
RENTA DE HIDROCARBUROS
Centrando la atención en los ins-
trumentos redistributivo aplicados
4/ la economía del gas y las políticas de inclusión socio-económica en Bolivia marzo 2011

en Bolivia – coparticipación de im-
puestos, transferencias monetarias
directas y subsidios vía precios -la
pregunta es sí éstos avanzan en la
senda apropiada para lograr la diver-
sificación productiva y la mejora en
las condiciones de vida, a partir de
la economía del gas. El análisis de-
sarrollado indica que las políticas en
esta materia han sido a la fecha in-
suficientes y en algunos casos poco
consistentes. Tenemos así que:
• La fórmula de “porcentajes fi-
jos” de asignación del idh y su
manejo político
La coparticipación del idh está re-
flejada en una fórmula de “porcenta-
jes fijos” de asignación a los niveles
subnacionales de Gobierno, cuyos
criterios de determinación no están
explicitados en la Ley de su creación
y parecen responder más al proceso
de negociación política que se dio en
el parlamento al momento de la pro-
mulgación de esta norma. El hecho
de que no existan criterios de repar-
to basados en postulados técnicos
como, por ejemplo, estándares de
gasto per cápita, introduce dos gran-
des riesgos: i) que no estén basados
en necesidades genuinas de gasto y
ii) que puedan ser sujetos a conti-
nuos cambios según las posiciones
de fuerza política coyunturales. Esto
último quedó evidenciado con la
claros. Éste se dirigiría a
cumplir múltiples objetivos
-estabilización, redistribu-
ción y desarrollo productivo-
de difícil conciliación, y que
exigirían contar primero con
un estudio serio que muestre
la factibilidad financiera de
la propuesta.
• La no priorización de la inver-
sión del idh en proyectos pro-
ductivos en los niveles subnacio-
nales
Los recursos del idh, no priorizan la
inversión en proyectos productivos.
Éstos representaron, en 2009, el 5%
y 8,9% del gasto de las prefecturas y
municipios, respectivamente. En los
municipios la estructura de gastos
se concentra en proyectos de educa-
ción, salud e infraestructura urbana,
y enlas prefecturas en infraestructu-
ra vial, electrificación rural y otros
bienes públicos de “gran escala”.
• Tensión entre eficiencia, equi-
dad y externalidades de la polí-
tica de subsidios sectoriales
La tensión en los objetivos de efi-
ciencia y equidad en la política de
subsidios, es uno de los problemas
de resolución más compleja y exige
la adopción de medidas estructura-
les de aplicación gradual, que deberá
to Pinto y la Renta Dignidad, tienen
potencialidades redistributivas im-
portantes, toda vez que benefician
en mayor grado a los estratos pobres
de la población. Las debilidades es-
tán referidas, nuevamente, a la sos-
tenibilidad financiera y a las bases
de su estructuración. El carácter pro
cíclico de la renta petrolera es un
factor adverso. Si los precios altos
del petróleo y nuevos mercados para
el gas natural vienen asociados a in-
crementos en la entrega de estos bo-
nos, tanto la desigualdad del ingreso
como la pobreza podrían disminuir;
caso contrario puede ponerse en
duda su viabilidad como políticas de
largo plazo.
• Insuficiencia de un tratamiento
integral de la ingenería de repar-
to de la rentahidrocarburífera
En tanto la política de generación
del excedente no sea eficaz en sus
resultados concretos, la Política de
“sembrar el gas” en la que sustenta
Indicadores comparados – pozos perforados, volúmenes contratados
de exportación, cotización internacional del petróleo y precios
de exportación del gas boliviano; 1998-2009
Pozos perforados vs volúmenes de exportación contratados
70 64 65 64
60
50
Nº de Pozos
del Plan Nacional, no tiene bases ob-
jetivas para consolidarse. Adicional-
mente, esta política lejos de mostrar
una relación causal directa hacia el
cambio estructural de la base pro-
ductiva y la mejora de los indicado-
res socio-económicos, se enfrenta a
la extrema complejidad para lograr
que este relacionamiento sea “virtuo-
so”. Las trampas de la dependencia
económica en los recursos naturales,
son múltiples e implican grandes de-
safíos a la política pública: generar
disciplina fiscal, capacidad institu-
cional y sofisticados mecanismos de
accountabilty, cobertura y gestión. A
ello debe sumarse, la necesidad de in-
centivar y fomentar prácticas no ren-
tista, y buscar superar las relaciones
clientelares que, en el caso boliviano,
han caracterizado la relación Estado
y Sociedad. Esta es ya de entrada una
tarea difícil en nuestro país, y para-
dójicamente requiere – entre otros
– atenuar esta dependencia en los re-
cursos del gas y la ilusión fiscal que
ésta genera.
50
45
53 Argentina 40
capacidad productiva para exportación
35

30
promulgación del Decreto Nº 29400 considerar etapas para avanzar en el 40

MMm3d
31 25
30
que sustrae recursos coparticipables sinceramiento de precios partiendo 21 Brasil 20
20 15 15
para el pago de la Renta Dignidad. de bases que permitan cubrir costos 9 10
10 5 4
El criterio de porcentajes fijos asociados a la producción y acompa- 0
? 5
0
en el que se basa el reparto del idh ñados de instrumentos complemen- 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 (e) 2009 (e)

hacia los niveles subnacionales de tarios de cobertura social o focaliza- Volúmenes contratos para Exportación Brasil Exploración Explotación

gobierno, presenta dificultades, al- ción de subsidios. La insostenibilidad

gunas de ellas son: del esquema actual coloca al país 110
Cotización Internacional del Petróleo y precios de Exportación del Gas Boliviano
9
– Su inflexibilidad para adap- ante la difícil e ineludible tarea de de- 100 8
90
tarse a necesidades de finan- finir políticas que atiendan a la vez 80
7
6
ciamiento efectivas que son principios de eficiencia y equidad; 70 $US / MMBTUˆ
$US / BBL

60 5
cambiantes en el mediano donde la necesidad de garantizar la 50 4
40
plazo, y efectos distorsivos producción a tiempo lograr una ade- 30
3
2
reflejados en brechas de cuada orientación y focalización de 20
10 1
asignación per cápita entre los subsidios o medidas de protec- 0 0
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
regiones. ción social, es un imperativo.En este
– Su carácter procíclico, de- campo, el estudio explora una amplia WTI Precio GN al Brasil Precio GN a Argentina Linear (WTI)

pendiente de los rendimien-
tos del sector de hidrocarbu-
ros y que favorece la llamada
“ilusión fiscal”.El estudio
presenta un análisis prospec-
tivo que ilustra el importante
impacto del “efecto precio”
gama de teorías y recomendaciones,
que han surgido a partir de evidencias
empíricas internacionales, buscando
soluciones a este crítico de política
pública.La problemática de los sub-
sidios es también explorada desde
externalidades negativas asociadas a
Elaboración propia. Fuente de datos: 1) Volúmenes en Contratos de exportación entre YPFB y Petrobras (VMEH 1999) e YPFB y ENARSA (YPFB 2007), 2)
Pozos efectivmaente perforados CBH: Revista Petroleo & Gas, Cámara Boliviana de Hidrocarburos, Nº 20/2007, pág. 71 e Informe CBH 2008, 3) WTI en DOE
e EIA www.eia.doe.gov/overview y 4) precios de exportación de gas natural boliviano en YPFB, www.ypfb.gob.bo
Nota: 1) los volúmenes a la argentina son los originalmente comprometidos, antes de addenda modificatoria de 2009. Tema al que se hace referencia más
adelante, en esta misma sección y 2) precios, WTI en $us/BBI y precios de exportación del gas boliviano en $us/MMBTU.
Renta comparada escenario pesimista vs optimista - MM$us
Escenario Mercado 1 - Precios bajos Escenario Mercado 2 - Precios Altos

en la renta nacional esperada la temática ambiental y a prácticas de Rango de varianza

3.719
por la producción de hidro- contrabando.
carburos. 3.559
3.800

– No aplicación de instrumen- • La sostenibilidad financiera de

tos complementarios para- las políticas de transferencias 2.798

atenuar los efectos adversos monetarias directas y su positi-

antes citados. Si bien confor- vo impacto sobre la pobreza ex-
937
me a la Ley Marco de Auto- trema 872

nomías, existiría la intención 850

761
de conformar un fondo, sus Desde la evaluación cuantitativa, el
criterios fundantes no están estudio destaca que el Bono Juanci- 1 2 3 4 5 6 7 8
9