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Université de Strasbourg

Ecole nationale d’administration

Master spécialité Administration et finances publiques


Parcours Administration Publique Spécialisée

Titre du mémoire :

L’Inspection générale d’Etat du Sénégal :


positionnement, missions et instruments.
Sous la direction du
Dr Patrick DOLLAT
:
Maître de conférences, hors classe
L’Inspection Université
généraleded’Etat
Strasbourg
du Sénégal :
positionnement, missions et instruments.
Sous la direction du
Soutenu par M. Toumany SANKHARÉ
CIP Promotion Louis DOLLAT
Dr Patrick Pasteur (2017-2018)
L’Inspection générale d’Etat du Sénégal :
Maitre de conférences, hors classe
positionnement, missions et instruments.
Université de Strasbourg Juin 2018

Sous
Soutenu par M.laToumany
direction du SANKHARÉ
:
CIP Promotion Louis Pasteur (2017-2018)
2
Remerciements

Nous ne saurions commencer ce travail sans remercier très sincèrement le docteur


Patrick DOLLAT, maître de conférences hors classe à l’Université de Strasbourg pour son
suivi, sa disponibilité, son encadrement constructif et engagé.

Nos plus vifs remerciements vont à l’endroit de Marianne HEQUET mon binôme à
l’ENA et Souleymane DIONE, pour leur lecture du mémoire.

Enfin, nous ne saurions terminer sans remercier les parents et proches pour leurs conseils
et soutien multiforme.

A tous nous exprimons notre profonde gratitude.

3
Sigles et abréviations

AIDCO Office d’aide extérieure de la Commission


AIS Audit interne supérieur
COSO Committee of sponsoring organization of the tradeway Commission
CRIPP Cadre de référence internationale des pratiques professionnelles
FIGE Fonds d’intervention de l’Inspection générale d’Etat
IA Inspection d’académie
IAAF Inspection des affaires administratives financières
IASC Institution administrative supérieure de contrôle
IEE Inspecteur enseignement élémentaire
IEF Inspection de l’éducation et de la formation
IEMS Inspecteur enseignement moyen secondaire
IEP Inspecteur de l’éducation préscolaire
IFACI Institut français des auditeurs et contrôleurs internes
IGA Inspection générale de l’administration
IGAS Inspection générale des affaires sociales
IGEF Inspection générale de l’Education et de la formation
IGES Inspection générale d’Etat du Sénégal
IGF Inspection générale des finances
Organisation internationale des institutions supérieures de contrôle des
INTOSAI
Finances publiques
ISCOA Institution supérieure de contrôle de l’ordre administratif
NPG Nouvelle gestion publique
OLAF Office européen de lutte anti-fraude
PAAQ Programme d’assurance et d’amélioration qualité
RGP Rapport d’activités sur l’état de la gouvernance publique
UEMOA Union économique monétaire ouest africain
VAF Vérification administrative et financière
VGA Vérificateur général adjoint du Sénégal
VGC Vérificateur général du Canada
VGS Vérificateur général du Sénégal
VOR Vérification de l’optimisation des ressources

4
Tables des matières

Remerciements ...................................................................................................................... 3
Sigles et abréviations ............................................................................................................ 4
Tables des matières : ............................................................................................................ 5
Introduction .......................................................................................................................... 7
Première Partie : Le contrôle de gestion des politiques publiques au Sénégal ............. 10
Chapitre 1 : Panorama du contrôle administratif au Sénégal........................................ 10
1. Les corps d’inspection de l’administration sénégalaise............................................. 10
2. Le dispositif du contrôle interne au Sénégal ............................................................. 11
3. Clarification conceptuelle des notions suivantes : contrôle interne ou externe,
inspection, évaluation, vérification, audit interne ou externe ........................................... 13
Chapitre 2 : Présentation de l’Inspection générale d’Etat du Sénégal .......................... 18
1. L’Inspection générale d’État du Sénégal (IGES) : une origine séculaire .................. 18
2. Approche systémique et intégration des normes internationales dans le processus de
contrôle et d’audit ............................................................................................................. 19
3. Bilan critique de la littérature existant sur l’IGES .................................................... 21
Deuxième partie : L’Inspection générale d’Etat du Sénégal, une institution supérieure
de contrôle de l’ordre administratif : compétences, missions, instruments et défis ..... 23
Chapitre 1 : Positionnement et champs d’action de l’IGES ........................................... 23
1. Indépendance fonctionnelle et rattachement direct à la présidence de la République
23
2. Mode de recrutement, régime statutaire et évolutions du corps. ............................... 25
3. Un champ d’intervention à compétences universelles et horizontales ...................... 28
4. Secret des informations issues des travaux de l’IGES et obligation de transparence 30
Chapitre 2 : Les missions de l’Inspection générale d’Etat du Sénégal .......................... 32
1. Contenu, organisation et exécution des missions ...................................................... 32
2. Evolution de la mission : du contrôle à l’évaluation ................................................. 34
3. Enjeux et défis liés à l’ajustement des missions ........................................................ 35
Chapitre 3 : Bilan de la participation de l’IGES à la promotion d’une gouvernance
efficace et transparente ...................................................................................................... 37
1. Les missions de l’IGES sont très étendues… ............................................................ 37
2. … mais les effectifs du corps des Inspecteurs généraux d’Etat sont très
insuffisants… .................................................................................................................... 39
3. … et les rapports d’inspections restent confidentiels. ............................................... 40
Conclusion générale ............................................................................................................ 43
Bibliographie ....................................................................................................................... 46
Annexes : ............................................................................................................................. 49

5
6
Introduction

Le développement spectaculaire des techniques d’information favorisé par la révolution


technologique mondiale a contribué au façonnement d’un citoyen de plus en plus exigeant quant
à l’amélioration de la qualité de son cadre de vie et des services publics. Conscients de leurs
droits et aidés en cela par une forte demande de transparence de la société civile, les citoyens
réclament des résultats à la hauteur des taxes qu’ils déboursent et à la mesure des difficultés
qu’ils rencontrent. C’est pourquoi, ils exigent des pouvoirs publics, la promotion de l’éthique,
de la transparence et de la régularité des comptes ainsi que l’efficacité de la dépense publique.
Face à ces demandes et au contexte de crise financière et économique, il est nécessaire
que la puissance publique modernise le management de son organisation administrative. Cette
perspective d’amélioration de la gouvernance administrative a ainsi conduit à l’émergence du
concept de « Nouvelle gestion publique » (NGP).
L’influence du New Public Management1, comme remise en cause du modèle
traditionnel d'administration publique, a abouti en France et progressivement en Afrique au sud
du Sahara, au Sénégal en particulier, à un nouveau mode de conduite de l’action publique.
Les principales caractéristiques de la NPG sont les suivantes2 :
✓ Une plus grande attention portée aux finalités et aux résultats de l’action publique ;
✓ La responsabilité, et le souci de transparence du pouvoir exécutif vis-à-vis du pouvoir
législatif (« accountability and transparency »), de l’Administration envers le
Gouvernement et de celui-ci envers les citoyens ;
✓ L’autonomie de gestion, indissociable de la responsabilité, qui se traduit par des budgets
globaux et la modification des contrôles externes avec un « reporting » continu ;
✓ La mise en place d’outils de gestion au service de la transparence et de la comptabilité :
comptabilité d’exercice, analytique, contrôle de gestion…
Il s’agit, in fine, d’une orientation de la sphère publique vers une culture de résultats, d'efficacité
et d'efficience. Toutefois, la réussite de telles innovations suppose, conjointement, le
renforcement des pouvoirs de contrôle juridictionnels et administratifs et surtout de leur
indépendance. En effet, la mauvaise gouvernance génère une affectation inefficace des
ressources publiques, voire leur utilisation à des fins privées et à la corruption. En outre, la
persistance de telles pratiques contribue au retard de développement, à l’aggravation de la

1 G. Gruening. / International Public Management Journal 4 (2001) 1-25


2 L. Cytermann, Richard, J. Les agences, une nouvelle gestion publique, étude annuelle, Conseil d’Etat, 2012.

7
pauvreté, et surtout, au plan politique, à une menace de rupture du contrat social qui fonde la
République.
Le corps d’inspection générale, dont on examine ici la place et les missions, à savoir
l’Inspection générale d’État du Sénégal (IGES), a un rôle important en ce domaine puisqu’il est
en charge de mission de contrôle, d’études, de vérification, d’audit3 et d’évaluation qui
permettent de collecter de l’information, de l’analyser, de proposer, le cas échéant, des
recommandations et de corriger ainsi les dysfonctionnements des services publics4.
L’IGES est une Institution administrative supérieure de contrôle placée sous l’autorité
directe du Président de la République. La loi fixe des conditions de sélection rigoureuse de ses
membres et leur garantit une indépendance fonctionnelle5. Les membres de ce corps, aux
fonctions éminentes, sont communément qualifiés d’« hommes du Président », ou encore de
« soldats de la République » …6 ; ils jouent un rôle important dans l’amélioration de la
gouvernance des organisations publiques afin de mettre en œuvre les valeurs démocratiques de
responsabilité et de transparence communes au corps d’inspection, d’enquête et d’investigation.
Toutefois, malgré cette solide expérience de la pratique du contrôle, l’Etat a jugé
nécessaire de procéder à une refonte et à l’harmonisation de l’ensemble de ces textes en
respectant les normes internationales de contrôle en 20077. L’objectif de cette harmonisation
était d’apporter plus de précision sur ses missions, leur typologie, leur étendue et leur exécution,
ainsi que les mutations importantes qui se sont opérées dans le domaine de la vérification et de
l’audit. Cela impliquait pour l’IGES, la mise en œuvre de changements qualitatifs, tant au plan
organisationnel que fonctionnel, le but étant de lui donner, en tant qu’institution administrative
supérieure de contrôle, les capacités institutionnelles, lui permettant d’accomplir ses missions
de manière efficace et efficiente tout en se conformant au droit à l’information des citoyens,
consacré par la constitution du Sénégal. Elle doit donc satisfaire à l’obligation de rendre compte
de son action en développant une nouvelle stratégie de communication, en disant ce que le
législateur lui permet de faire, comment elle le fait, avec quels moyens et quels résultats. In

3 Comme le souligne M. Poisson, « l’audit est un outil puissant de collecte et d’analyse de l’information », in : M. Poisson
« L’audit, un outil de progrès au service du secteur public », RA, 1989, n°250 ; pp.370-377
4 « Les corps et services d’inspections constituent aujourd’hui un des meilleurs reflets de l’évolution des missions de l’Etat et

un des agents essentiels de sa modernisation » in : Rapport d’activité de l’inspection générale de l’administration du ministère
de l’Intérieur, 1992 -1994, p. 220
5
Décret 2007-809 fixant les règles d’organisation et de fonctionnement de l’Inspection générale d’Etat
https://track.unodc.org/.../Décret%20n° 2007-809%20fixant%20les%20règles%20d’or
6 A K Gueye, Inspections générales d’Etat d’Afrique : Réalités, perspectives et enjeux, Jangaal Presse édition, 2010, p.17
7 Cf. décret 2007-807, op.cit.

8
fine, l’objectif est d’assurer l’amélioration de la performance des services publics, en vue d’une
gouvernance saine et transparente8.
Mais, quelles sont les innovations apportées aux missions de l’Inspection générale
d’Etat du Sénégal, en tant qu’Institution Administrative Supérieure de Contrôle (IASC) ?
Comment contribue-t-elle à la promotion d’une gouvernance de qualité des politiques
publiques ? Comment concilie-t-elle l’obligation de transparence et les secrets des informations
issues de ses travaux ? L’IGE est-elle vraiment indépendante au regard de son niveau de
rattachement au chef de l’exécutif ? Comment les recommandations de ses rapports sont-elles
utilisées ou suivies ? Quels sont les défis futurs de ce prestigieux corps de contrôle ?
Ces questions ne peuvent recevoir de réponses que si l’on adopte une démarche
objective qui consiste à réunir la documentation disponible sur le sujet et à interroger les
principaux acteurs. Sur le dernier point malheureusement, nous n’avons pas réussi à nous
entretenir avec les inspecteurs sénégalais à partir de la France compte tenu d’une part, du temps
de rédaction du mémoire et, d’autre part, de leur inaccessibilité.
Ce mémoire est donc fondé sur les informations disponibles sur le site de l’inspection
générale d’Etat du Sénégal et sur les textes législatifs et réglementaires en vigueur. Il privilégie,
également, le regard croisé entre les inspections générales française et sénégalaise (IGE), même
si, malgré l’influence initiale des premières, la seconde est aujourd’hui différente.

Le présent mémoire se fixe ainsi pour objectifs d’analyser le positionnement, les


missions et la spécificité des instruments de l’Inspection générale d’Etat du Sénégal. Il traitera,
dans une première partie, du contexte de promotion du contrôle de la gestion des politiques
publiques au Sénégal ; il dressera un panorama du contrôle administratif et des procédures de
contrôle interne avant de préciser la place de l’Inspection générale d’Etat dans ce dispositif.
Dans une deuxième partie, il analysera le rôle et les missions de l’IGES, ses compétences, ses
méthodes de travail et sa valeur ajoutée pour l’amélioration de la gestion publique. Enfin, il
précisera son influence sur la promotion d’une gouvernance efficace ainsi que les défis à relever
face à la récurrence des critiques émises quant aux suites données à ses rapports et
recommandations.

8Loi n° 2005-23 du 11 août 2005 portant statut des inspecteurs généraux d’Etat, abrogeant et remplaçant la loi n° 87-18 du 3
août 1987, www.jo.gouv.sn, J.O. N° 6619 du Samedi 22 octobre 2011.

9
Première Partie : Le contrôle de gestion des politiques
publiques au Sénégal

Chapitre 1 : Panorama du contrôle administratif au Sénégal

Le contrôle tient une grande place dans la vie administrative. Au Sénégal, on note la présence
des corps d’inspection (1) dans la plupart des ministères et d’un dispositif de contrôle interne
de l’action de l’administration (2). Mais il apparait utile de réaliser une clarification
conceptuelle des termes liés au contrôle pour compléter ce panorama (3).

1. Les corps d’inspection de l’administration sénégalaise

Exercées au Sénégal depuis la colonisation, les activités de contrôle sont encore fortement
représentées dans l’administration, sous des noms, à des niveaux et avec des finalités d’une
extrême diversité. Pourtant, la confusion est souvent bien fréquente dans l’opinion, car le
contrôle des administrés est plus connu que celui de l’administration. En principe, les citoyens
savent que l’inspecteur des impôts, l’inspecteur de police, des eaux et forêts et bien d’autres
corps de contrôle ont pour métier de les contrôler. En matière de police par exemple,
l’inspecteur contrôle la régularité des documents d’un véhicule (la carte grise, l’assurance…),
le permis de conduire du chauffeur, constate l’infraction et inflige une amende. La fonction du
corps des inspecteurs est, ici, de constater et de réprimer les manquements à la réglementation
du citoyen contrôlé9. Toutefois, ces contrôles doivent se faire en application des lois et
règlements en vigueur. Mais ces inspecteurs respectent-t-ils toujours cette obligation dans leurs
activités quotidiennes ? Utilisent-t-ils à bon escient les moyens dont l’administration dispose ?
Respectent-ils les formes que doit revêtir ce contrôle ? Sans répondre formellement à ces
questions, on peut néanmoins réaliser un inventaire assez sommaire du cadre des inspections
de l’administration sénégalaise.
Dans les corps d’inspection au Sénégal, on trouve plusieurs catégories d’inspecteurs
suivant le corps de métier. Cependant, certains inspecteurs, dans l’exercice de leur fonction,
sont souvent réduits à des missions d’administration et non de contrôle, surtout quand ils sont
positionnés au niveau de l’administration centrale.

9 J. Menier, Les inspections générales, Paris, Collection l’administration nouvelle, 1988, p.18

10
Conformément aux textes législatifs10 de création, les différents corps d’inspection sont par
ministère les suivants :
- Education nationale : Inspection générale de l’Education et de la formation (IGEF),
Inspection de l’enseignement moyen secondaire générale (IEMS), Inspection de
l’enseignement élémentaire ou préscolaire (IEE/IEP). Ces inspecteurs ont pour activité
principale le contrôle pédagogique, la gestion administrative et financière. Ils exercent
pour la plupart leurs activités au niveau déconcentré dans les Inspections d’académie
(IA) et dans les Inspections de l’Éducation et de la formation(IEF).
- Economie et finances : inspection des impôts et domaines, inspection des douanes,
inspection du Trésor et enquêteurs économiques ;
- Intérieur : inspection interne et externe de la police ;
- Ministère de la Fonction Publique : inspection du travail,
- Inspection de la jeunesse et du sport ;
- Inspection des Postes et télécommunications.
Ces différents corps de contrôle sont encadrés par un ensemble de textes réglementaires11 dans
leurs organisation et fonctionnement. Certains inspecteurs sont positionnés pour assurer les
services du contrôle interne tant au niveau central que déconcentré.

2. Le dispositif du contrôle interne au Sénégal

Le contrôle interne regroupe l’ensemble des dispositifs formalisés et permanents décidés


par chaque ministre, mis en œuvre par les responsables de tous les niveaux, qui visent à
maîtriser les risques liés à la réalisation des objectifs de chaque ministère. Le contrôle interne
est un processus intégré, mis en œuvre par les responsables et le personnel d’une organisation
et destiné à traiter les risques et à fournir une assurance raisonnable quant à la réalisation par
l’organisation de sa mission12. L’obligation d’efficacité et d’efficience qui s’impose
aujourd’hui aux organisations publiques ne répond ni à une situation conjoncturelle, ni à une
mode ; c’est le résultat de contraintes nouvelles (ouverture sur le monde, rigueur des finances
publiques, évolution technologique, nouveaux besoins des usagers…). C’est tout le sens de
l’adoption d’un dispositif du contrôle interne dans l’espace communautaire harmonisés de
l’Union Economique Monétaire Ouest Africain (UEMOA) en termes de politique des finances

10 Loi n°61-33 du 15 juin 1961 portant statut général des fonctionnaires du Sénégal, modifiée,
www.gouv.fonction.publique.sn
11 Lois organisant le fonctionnement et les statuts particuliers des corps de contrôle au Sénégal
12 Committee of Sponsoring Organization of the Tradeway Commission (COSO)

11
publiques13. Ce dispositif de contrôle est inspiré des normes internationales du Committee of
Sponsoring Organization of the Tradeway Commission (COSO) et de l’Organisation
internationale des Institutions supérieures de contrôle des Finances publiques (INTOSAI), il
s’impose aux différents Etats membres notamment par la directive n°1 portant code de
transparence14. Ce code en son article 5.5 précise que « les activités et les finances des
administrations publiques sont soumises à un contrôle interne ». En outre « les modalités de
mise en œuvre du contrôle budgétaires et comptables prévus par la présente directive ainsi que
par la directive portant règlement général sur la comptabilité publique tiennent compte tant de
la qualité et de l'efficacité du contrôle interne que du contrôle de gestion pour chaque
programme »15. C’est pourquoi, le Sénégal a transposé toutes les directives dans son droit
positif avant 2011 à travers des textes de loi organique des finances, de loi organique sur la
Cour des comptes et par le décret portant règlement général de la comptabilité publique16.

C’est ainsi qu’un dispositif de contrôle interne a été intégré, en tant que service, dans les
différents ministères. Ce service, appelé l’inspection interne, est placé sous l’autorité directe du
ministre. Il est selon la taille du ministère, soit une direction soit une division soit un bureau.
L’inspection interne comprend en général : un inspecteur des Affaires administratives et
financières(IAAF) et plusieurs inspecteurs techniques chargés de :

- mener des audits de régularité, de conformité et de performance ;


- assurer la liaison entre le ministère et les organes de contrôle de l’Etat ;
- veiller à l’application des directives présidentielles et du gouvernement issues des
rapports de l’Inspection générale d’Etat et des autres corps de contrôle ;
- veiller à l’observation des lois, des règlements, des principes éthiques et de bonne
gouvernance, des règles relatives à l’organisation et au fonctionnement du ministère ;
- veiller au respect de l’obligation de rendre compte ;
- veiller à l’utilisation efficace et efficiente des ressources ;
- accomplir des activités de conseil et d’assistance pour les directions et services du
département.

13 Directive N°06/2009/CM/UEMOA portant lois de finances au sein de l’UEMOA, du 27 mars 2009


http://www.uemoa.int/sites/default/files/bibliotheque/directive_06_2009_cm_uemoa.pdf
14
Directive N°01/2009/CM/UEMOA portant code de transparence dans la gestion des finances publiques au sein de l’UEMOA
http://www.uemoa.int/sites/default/files/bibliotheque/directive_01_2009_cm_uemoa.pdf
15 Ibidem
16 A. Dioukhané, Les finances publiques dans l’UEMOA, Le budget du Sénégal, Paris, Harmattan, 2015, 257 p.

12
Cependant, en ce domaine, l’Education nationale est un des rares ministères à mettre en
œuvre le dispositif du contrôle interne jusqu’au niveau déconcentré17. Le ministère de
l’Education, en plus de cette avancée, a également renforcé au niveau central les effectifs en
termes de personnel au sein de l’inspection interne pour accompagner et suivre les
coordinations du contrôle interne des Inspections d’Académie. Par ailleurs, l’inspection interne
elle-même exécute un plan d’action partagé et approuvé par l’Inspection générale d’Etat
chargée d’assurer la coordination du contrôle interne au sein des organismes publics et des
ministères18. Ce corps, outre la supervision de ces activités, assure le suivi de l’application des
recommandations et des directives présidentielles. Pour permettre à l’Inspection Générale
d’Etat du Sénégal d’assumer pleinement cette fonction, des changements importants ont été
apportés dans son organisation et fonctionnement en 200719. Par ce nouveau dispositif
organisationnel, les inspections internes sont tenues, sous la diligence de leur IAAF ou
coordinateur, de transmettre simultanément au ministre responsable et à l’IGES, au plus tard,
le 15 décembre de chaque année, leurs programmes et l'ensemble des rapports produits après
chaque mission d'inspection, de vérification, d'audit ou de contrôle20. Mais il apparait important
de clarifier les différents concepts qui sous-tendent les activités des corps de contrôle.

3. Clarification conceptuelle des notions suivantes : contrôle interne ou


externe, inspection, évaluation, vérification, audit interne ou externe

L’IGES est une structure ayant un vaste champ de compétences et exerçant des missions de
nature variée comme le contrôle, l’inspection, l’évaluation, la vérification ou l’audit (interne).
Il est donc nécessaire de procéder à une brève clarification conceptuelle pour éviter la polysémie
source de confusion et d’incompréhension.

3-1 Le contrôle : vérification de conformité ou de compatibilité

Selon le dictionnaire de l’Académie française (édition 1986), le mot contrôle est issu de
contre rôle (composé de contre et de rôle), c’est-à-dire un registre que l'on tenait en double.
Ainsi, le contrôle peut se définir comme une activité tendant à vérifier la conformité ou la
compatibilité des actes ou des opérations aux prescriptions légales ou réglementaires, aux
instructions ou aux procédures de gestion en vigueur dans une entité. Le contrôle est un élément

17 Note de service n°030 MEN/II/IAAF/ad du 30 jan.2017 demandant aux inspections d’académie de mettre en place le comité
académique du contrôle interne.
18 Décret n° 2007-809 du 18 juin 2007 fixant les règles d’organisation et de fonctionnement de l’Inspection générale d’Etat.
19 Cf. décret n° 2007-809 du 18 juin 2007 op. cit.
20 A K Gueye, Inspections générales d’Etat d’Afrique : Réalités, perspectives et enjeux, op. cit. p.107.

13
indispensable d'un système de régulation qui a pour but de signaler, en temps utile, les écarts
par rapport à la norme ou les atteintes aux principes de la conformité aux lois, de l'efficience,
de l'efficacité et de l'économie de manière à ce que l'on puisse, dans chaque cas, prendre des
mesures correctives, préciser la responsabilité des parties en cause, obtenir réparation ou
prendre des mesures pour empêcher, ou du moins rendre plus difficile, la perpétration d'actes
de cette nature.

Les missions de contrôle exercées par les corps d’inspections relèvent des contrôles
administratifs internes exercés dans les administrations., ce qui s’oppose aux contrôles externes,
c’est-à-dire ceux exercés sur les administrations. Parmi ces derniers, on peut distinguer des
contrôles juridictionnels et parlementaires.

3.2 L’inspection : procédures de contrôle

L’inspection est un procédé de contrôle caractérisé par la technique qu’il met en œuvre et
par l’organisation administrative de ceux qui l’exercent. Elle recouvre également les missions
conduites par les inspecteurs à l’égard des administrés. Etymologiquement, inspecter signifie :
regarder dedans. « C’est le fait pour le supérieur, qui exerce normalement le contrôle
hiérarchique par la consultation des rapports que lui font les fonctionnaires immédiatement
subordonnés à son autorité, de se rendre lui-même dans les services pour s’informer
directement de leur situation et de la mise en œuvre de ses instructions »21. L’inspection est
ainsi une activité qui consiste à examiner des actes à la lumière de règles établies. Toutefois,
une évolution récente a fait glisser la pratique de l’inspection pour la faire correspondre, en
réalité, au contrôle dans ses formes actuelles.

3.3 L’audit : examen professionnel par une tierce personne

Le terme « audit » signifie en français : « écouter/entendre/porter attention » (du latin :


audire), elle répond à des règles rigoureuses, avec ses méthodes et ses techniques. On retiendra
cette définition générale de monsieur M. Poisson : « l’audit est l’examen professionnel
d’informations par une tierce personne, autre que celle qui les prépare ou les utilise, dans
l’intention d’établir leur véracité et de faire un rapport sur le résultat de cet examen avec le
désir d’augmenter l’utilité de l’information pour les utilisateurs »22.

21 G. Marcou, Le contrôle de l’administration par elle-même, Paris, Edition du CNRS, 1983, p.25.
22 M. Poisson, Audit et collectivité territoriales, PUF, Que sais-je ? 1989, p.26

14
Toutefois, il est important de distinguer l’audit interne de l’audit externe, la différence entre
les deux résulte du positionnement de l’auditeur par rapport à l’administration ou l’entreprise
auditionnée. L’audit externe relève d’auditeurs qui appartiennent à des structures
indépendantes, par exemple un cabinet d’audit qui procède à l’évaluation d’une entreprise. Dans
l’audit interne, les auditeurs appartiennent, même s’ils sont placés d’une façon permanente ou
occasionnelle hors hiérarchie, à la même organisation que l’ensemble soumis à l’examen ou
relèvent de la même autorité centrale. Son objectif est d’assister les membres de l’entreprise ou
de l’organisme dans l’exercice de leurs responsabilités. L’Institut français de l’audit et contrôle
Internes (IFACI) lui donne une définition presque similaire : « l’audit interne est la révision
périodique des instruments dont dispose une direction pour contrôler et gérer l’entreprise.
Cette activité est exercée par un service dépendant de la direction de l’entreprise et
indépendante des autres services. Les objectifs principaux des auditeurs internes sont donc,
dans le cadre de cette révision périodique, de vérifier si les procédures en place comportent les
sécurités suffisantes, si les informations sont sincères, les opérations régulières, les
organisations efficaces, les structures claires et actuelles. »23. C’est donc une activité
indépendante et objective qui donne à une organisation, une assurance sur le degré de maîtrise
de ses opérations, lui apporte ses conseils pour les améliorer, et contribue à créer de la valeur
ajoutée. Il aide cette organisation à atteindre ses objectifs en évaluant, par une approche
systématique et méthodique, ses processus de management des risques, de contrôle, et de
gouvernance, et en faisant des propositions pour renforcer leur efficacité. Selon le docteur
Frédéric Renaudin, « il s’agit d’une intervention active proche du contrôle ; de l’autre une
intervention passive fondée sur l’écoute et proche de l’évaluation »24.

3.4 L’évaluation : comparaison entre les résultats assignés et les


moyens mis en œuvre

En France, le décret n°98-1048 précise que « l’évaluation d’une politique publique (…)
a pour objet d’apprécier, dans un cadre interministériel, l’efficacité de cette politique en
comparant ses résultats assignés et aux moyens mis en œuvre »25. Derrière la clarté de cette
définition, on devine la difficulté de l’exercice. Schématiquement, l’évaluation consiste à
évaluer le rapport entre des moyens mobilisés, d’une part, et des résultats tangibles et

23 Définition utilisée par l’Institut Français des auditeurs et Contrôleurs Internes.


24
F. Renaudin, Les inspections générales dans le système administratif français, Thèse de doctorat, nov. 2003, Université Paris
II-Panthéon Assas, p.397.
25 Décret no 98-1048 du 18 novembre 1998 relatif à l'évaluation des politiques publiques, JORF n°269 du 20 novembre 1998

p. 17531

15
identifiables, d’autre part. Elle mesure les écarts possibles entre les objectifs affichés au départ
et les résultats obtenus effectivement vérifiables et quantifiables (efficacité) ; mesurer les écarts
possibles entre les résultats obtenus et ce que l’on aurait été en droit d’attendre en termes de
réussite eu égard à l’ampleur des financements mis en œuvre (efficience, économie des
moyens) ; porter un jugement sur les outils utilisés pour mettre en place cette politique
(pertinence)26. Avec l’apparition et le développement du concept d’évaluation au Sénégal, en
plus du Gouvernement, compétent par nature pour évaluer toute politique publique puisque
chargé de conduire la politique de la Nation définie par le Président, le Parlement est chargé du
« contrôle de l’action gouvernementale et d’évaluation des politiques publiques »27. Et, la Cour
des comptes de la République du Sénégal depuis 2012 a pour mission « d’assister le Parlement
et le Gouvernement dans l’évaluation des politiques publiques »28. Son rôle est de vérifier si les
résultats d’une politique publique sont à la hauteur des objectifs fixés et si les moyens
budgétaires sont utilisés de manière efficace et efficiente.

3.5 La vérification : la recherche de responsabilités et des fautes


éventuelles

Elle est parfois synonyme de contrôle ou d’examen. C’est est une activité qui intègre en
elle les préoccupations de l’audit et certaines de ses démarches, tout en les dépassant parce que
comportant des activités de détection de fautes, d’imputation de responsabilités et de sanction
qui lui sont spécifiques. La vérification peut être administrative, financière ou les deux à la fois,
c’est-à-dire la Vérification Administrative et Financière (VAF). Elle constitue un examen a
posteriori, de façon inopinée et porte sur les pratiques, procédures et processus de gestion
administrative, financière et comptable d’une entité ou d’une activité en vue d’apprécier leur
conformité aux lois, règlements, politiques et directives. Elle vise aussi la fiabilité et la sincérité
de l’information financière29.

***

26 S. Paul, l’évaluation des politiques publiques : comprendre et pratiquer, Presse de l’école des Hautes études en santé
publique, 2016, p.177.
27
Loi constitutionnelle n° 2016-10 du 05 avril 2016 portant révision de la Constitution www.présidence.sn
28 Article 35, de la loi organique n ° 2012-23 du 27 décembre 2012 abrogeant et remplaçant la loi n°99-70 du 17 février 1999

sur la Cour des Comptes


29 Cf. https://www.ige.sn

16
Mesurer les objectifs en termes d’indicateurs (objectifs, résultats, impacts, moyens),
constitue l’axe essentiel du management public et des outils d’information comme le contrôle
de gestion, l’audit et l’évaluation. Chaque mission répond à des besoins particuliers : le contrôle
de gestion vise à accompagner et à rationnaliser ; l’audit à constater et à améliorer ; l’évaluation
à informer et à corriger. Pour mettre en œuvre ces outils de gestion, il est important de
comprendre et d’analyser les méthodologies spécifiques utilisées par l’Inspection générale
d’Etat du Sénégal pour s’adapter tant du point de vue de la formation de ses membres que de
l’organisation de son travail.

17
Chapitre 2 : Présentation de l’Inspection générale d’Etat du
Sénégal

L’inspection générale d’Etat du Sénégal est une Institution supérieure de contrôle de l’ordre
administratif (ISCOA) placée sous l’autorité directe et exclusive du Président de la République.
La loi fixe des conditions de sélection rigoureuse de ses membres et leur garantit une
indépendance fonctionnelle. Son origine reste séculaire.

1. L’Inspection générale d’État du Sénégal (IGES) : une origine séculaire

Ce corps d’inspection a été introduit en Afrique francophone pendant la colonisation30.


L’inspection générale en France est organisée entre plusieurs ministères. On peut distinguer les
inspections générales interministérielles, les inspections générales communes à plusieurs
ministères et les inspections générales ministérielles : à titre d’exemple l’Inspection générale
des finances (IGF), l’Inspection générale des affaires sociales (IGAS) ou l’Inspection générale
de l’administration (IGA). Cependant, l’IGF est la seule inspection générale interministérielle31.
Ce corps, par la transversalité de ses missions exerce un contrôle sur les services extérieurs des
ministères du budget et des finances, des comptables publics des établissements publics ou des
collectivités territoriales.

Il est intéressant de s’interroger sur l’évolution historique du contrôle des colonies


depuis l’ordonnance de Bourbon sous l’ancien régime en 182532. Le concept de contrôle, à
travers le temps et l’intention du pouvoir colonial français, a connu divers ajustements
institutionnels qui ont eu des conséquences dans son organisation33. S’agissant de l’Afrique
occidentale française, c’est par un arrêté du Gouverneur général de l’Afrique occidentale qu’en
1906, il a été créé « un ou plusieurs emplois d’inspecteurs des Affaires dans les cercles de la
colonie, à l’exception du territoire de la Mauritanie »34. Le pouvoir de vérification de cette
inspection concernait les services de la colonie, leur gestion générale, les résultats de leur action
sur la population ou les intérêts du territoire. Ces inspecteurs, dans leur travail d’enquête,
devaient recueillir des informations utiles auprès des colons européens et des populations
locales, puis les analyser et faire des propositions à la suite de leurs constats. Ils étaient tenus

30 J. P. Rioux, Deux cents ans d’inspection générale 1802-2002 : mélanges historiques, in Rioux Jean-Pierre (sous la dir.),
Paris, Fayard, 2002, 412 p.
31
G. Marcou, Le contrôle de l’administration par elle-même, Paris, Edition du CNRS, 1983, p.35
32 P. Milloz, Les inspections générales ministérielles dans l’administration française, Ed. Economica, 1983 Paris, p.62.
33 Voir les différentes étapes de la mise en place de l’Inspection générale, P. Milloz, 1983, op.cit.
34 In A K Gueye, Inspections générales d’Etat d’Afrique : Réalités, perspectives et enjeux, op. cit. p.17

18
d’envoyer « chaque année un compte rendu de leurs activités, de leurs constations et des suites
qui leur ont été réservées »35. A cette époque, deux règles fondamentales apparaissent déjà : le
privilège de correspondre directement avec le Chef du Territoire et le concept de proposition.
C’est cette tradition historique que le Sénégal a maintenue et même renforcée après avoir accédé
à l’indépendance. Cependant, l’IGES, bien qu’elle soit d’origine coloniale, reste par ses
caractéristiques actuelles, un corps de contrôle enraciné dans la réalité africaine36. En effet, il
est très différent de ce que l’on peut voir en France où une telle institution n’existe pas. Au
Sénégal, l’IGES détient une compétence universelle et horizontale et elle est rattachée
directement à la présidence de la République. Son évolution, en tant qu’institution supérieure
de contrôle de l’ordre administratif (ISCOA), est également marquée depuis sa création par
d’importantes réformes intervenues respectivement en 1964, 1974, 1976, 1980, 1987, 2005 et
200737. Ces réformes successives ont eu pour objet de renforcer son pouvoir d’investigation et
son indépendance fonctionnelle pour l’aider à mieux s’adapter au contexte international du
contrôle.

2. Approche systémique et intégration des normes internationales dans


le processus de contrôle et d’audit

Les institutions de contrôle occupent une place centrale dans le dispositif d’intégrité
publique des pays ayant opté pour une gouvernance transparente. Le contrôle en effet, est une
activité exigeante dans laquelle les acteurs sont tenus de se soumettre à des normes qui
encadrent leur pratique. Le Cadre de référence international des pratiques professionnelles
(CRIPP) consacre des normes pour servir de guide et d’orientation aux institutions de contrôle.
Il s’agit principalement des déclarations de Lima (1977) et de Mexico (2007). Le respect de ces
normes internationales est une garantie de la qualité des rapports de contrôle et détermine, d’une
certaine façon, la crédibilité de l’institution de contrôlée.
La normalisation par définition est un outil d’autorégulation, voire d’auto réglementation.
L’IGES, soucieuse de la sauvegarde de son image et de sa réputation d’institution
administrative crédible et performante, n’a pas hésité à intégrer ces bonnes pratiques dans
l’exercice de ses activités. Ainsi dans l’exécution de ses missions de contrôles et dans
l’élaboration de ses rapports publics, l’IGES applique les principes d’indépendance et de

35
Ibidem., p.20
36 Ibidem, p.17
37 Loi n° 2011-14 du 8 juillet 2011 abrogeant et remplaçant la loi n° 2005-23 du 11 août 2005 portant statut des Inspecteurs

généraux d’Etat, modifiée par la loi n° 2007-17 du 19 février 2007.

19
contradiction. Le décret n° 2007-80938 donne les principaux éléments garantissant le respect
des valeurs que doivent partager les membres de l’IGES pour l’objectivité, l’indépendance,
l’intégrité et l’honorabilité de leur Institution. Mais à côté de l’indépendance de l’Institution
elle-même, l’indépendance de ses membres est une exigence intrinsèquement liée qui donne à
cette norme tout son sens. « Les auditeurs internes doivent avoir une attitude impartiale et non
biaisée, et éviter tout conflit d’intérêts »39. Cette indépendance individuelle est encadrée par des
dispositions relatives aux exigences qui s’imposent aux membres de l’Institution pour un travail
objectif. C’est sans nul doute, les raisons qui expliquent « le respect scrupuleux des normes
professionnelles généralement admises, comme la compétence et la conscience professionnelle,
l’indépendance et l’objectivité, les bons jugements professionnels, la bonne gouvernance
interne et la démarche qualité, afin que ses rapports apportent une réelle valeur ajoutée à la
gouvernance publique »40. A cela, il faut ajouter la mise en place d’un dispositif législatif pour
éviter les conflits d’intérêt41.

En tenant compte de ces caractéristiques, L’IGES, organise ses activités suivant un Plan
stratégique biannuel, pour 2007-2009, 2011-2013, 2015-2017. La Division normes et assurance
qualité a une mission multidimensionnelle42. Tout d’abord, elle a en charge l’élaboration, la
mise à jour et le respect des normes et des manuels de procédures qui guident les Inspecteurs
généraux d’État dans leurs différentes missions. Ce plan général est décliné suivant un système
de valeurs et d’approche par les risques à travers la mise en œuvre d’un Programme d’assurance
et d’amélioration qualité (PAAQ)43. Toutefois, il convient de préciser que selon les normes
déontologiques de l’INTOSAI, les ISC ne doivent être assujetties à aucune directive du corps
législatif ou exécutif en ce qui concerne l’élaboration, la programmation ou la conduite de la
vérification. Mais, l’indépendance d’une administration ne signifie pas pour autant
l’impossibilité pour l’exécutif de lui proposer de contrôler un organisme public quelconque à
condition que l’ISC ait la possibilité d’accéder ou non à ces demandes. Le corps d’inspection
doit élaborer, librement son programme d’activités au titre de l’année.

38Cf. Le chapitre 2 du décret n ° 2007-809 du 18 juin 2007, op.cit.


39 Cadre de référence des normes Internationales d’audit (ISA-N1120 – Objectivité individuelle)
40 Cf. la loi n°2011-14 du 8 juillet 201, op.cit.
41 Selon l’article 20 de la loi n°2011-14 « Aucun conflit d'intérêt ne doit exister entre les Inspecteurs généraux d'Etat et les

missions qu'ils sont censés exercer. A ce titre aucun Inspecteur général d'Etat en activité ne doit posséder des intérêts de
quelque nature que ce soit dans une entreprise publique ou parapublique. Le financement des activités de l'Inspection générale
d'Etat ne doit, en aucun cas, provenir d'entreprises publiques ou parapubliques dont la vérification incombe à l'Inspection
générale d'Etat. »
42 Voir organigramme en annexe
43 Cf. Rapport public IGE, juillet 2013 op.cit.

20
Enfin, à ce stade, il convient de dresser un bilan critique de la littérature relative à
l’inspection générale d’Etat au Sénégal.

3. Bilan critique de la littérature existant sur l’IGES

L’éclairage particulier que l’on a d’apporté résulte d’abord de la nature des sources
d’informations trouvées et de la manière dont elles ont été utilisées. Dans la méthodologie du
travail de recherche, la littérature existante, même réduite, n’a pas été négligée. En effet, nous
avons utilisés les rapports publics de l’Institution sur l’état de la gouvernance publique, dans le
respect du caractère secret des informations en 2013 et 2014, conformément au décret n° 2007-
809 du 18 juin 2007 fixant les règles d’organisation et de fonctionnement de l’Inspection
générale d’Etat ainsi que les commentaires, notamment publiés dans la presse sur la suite des
rapports de l’IGES. Cette nouvelle stratégie de communication est aussi en phase avec le droit
à l’information des citoyens, consacré par la Constitution du Sénégal.
Par ailleurs, au Sénégal, les écrits en science administrative sont récents et d’un nombre
réduit. Les publications les plus importantes portent sur la fonction publique, les institutions, la
Constitution et les collectivités territoriales. Pour ce qui est de l’IGES en revanche, nous
n’avons trouvé que des rapports annuels sur l’état de la gouvernance, de la reddition des
comptes et quelques articles de journaux. Pour ce qui est de la presse, il s’agit d’un dossier du
journal Sud Quotidien44 et une analyse de l’hebdomadaire La Gazette, repris par un journal en
ligne45.
Les inspecteurs généraux d’Etat ont également fait des publications sur des sujets divers
comme le management, la gestion publique ou sur des faits de sociétés mais rarement sur
l’Inspection générale d’Etat, à part messieurs Youssouf Ly46 et Abdel Kader Clédor Ndiaye47.
Ces deux livres auraient pu nous aider à diversifier davantage nos sources d’information pour
affiner notre analyse. Cependant, nous n’avons pas pu les consulter. Le principal livre
disponible sur le marché est celui de M. Abdou Karim Gueye, inspecteur général d’Etat. Le
domaine d’étude de cet ouvrage est assez général, car il concerne les inspections générales
d’Etat en Afrique48. Hormis cet ouvrage, nous nous sommes référés aux nombreux documents
officiels (textes législatifs et réglementaires) définissant le statut et l’organisation de
l’Inspection générale d’Etat du Sénégal à l’épreuve des différentes réformes depuis sa création.

Enfin, pour combler d’éventuelles lacunes documentaires, nous nous sommes intéressés
à la littérature française. Parmi les ouvrages existants figure, la thèse de monsieur Pierre

44 Dossier réalisé par Jean Michel Diatta en collaboration avec l’ONG OSIWA sur le thème : « Ces obstacles qui freinent le
contrôle », publié dans journal Sud Quotidien N°7405, du lundi 15 janvier 2018.
45
Il s’agit du journal Xaliman, www.xalimasn.com .
46 L’Inspection générale d’Etat, publiée en 1980
47 L’Inspection générale d’Etat du Sénégal -Dakar- NEAS-1993 - 273p.
48 A K Gueye, Inspections générales d’Afrique. Réalités, perspectives et enjeux, op. cit., 199p

21
Milloz49, les travaux collectifs de recherche sous la direction du professeur Gérard Marcou sur
« le contrôle de l’administration par elle-même »50 et de monsieur Jacques Ménier sur
« l’inspection générale »51 ainsi que l’analyse de la fonction d’inspection générale dans le
système administratif français de MM. Jean-Louis Moreau52 et Fréderic Renaudin53. Ces
différents ouvrages ont beaucoup aidé à la compréhension des pratiques professionnelles des
corps d’inspection, des modes d’accès à ces corps et de leurs positionnements dans
l’administration en France.

49 P. Milloz, Les inspections générales ministérielles dans l’administration française, Ed. Economica, 1983, 707 p.
50 G. Marcou, Le contrôle de l’administration par elle-même, Paris, Edition du CNRS, 1983, 329 p.
51 P. Ménier, Les inspections générales, 1988, p.271
52
J.L Moreau, La fonction d’inspection générale dans les administrations, L’Actualité juridique- Droit administratif, juillet-
aout 1985.
53 F. Renaudin, Les inspections générales dans le système administratif français, Thèse de doctorat, nov. 2003, Université

Paris-II Panthéon Assas, 746 p

22
Deuxième partie : L’Inspection générale d’Etat du Sénégal,
une institution supérieure de contrôle de l’ordre
administratif : compétences, missions, instruments et défis
L’inspection générale d’Etat du Sénégal par son positionnement en tant qu’institution
de contrôle est considérée comme l’instigateur, le superviseur et le coordonnateur du contrôle
interne (chap. 1). C’est pourquoi, il est important de préciser la qualité de ses missions (chap. 2)
et de comprendre les réalités de son apport effectif à la promotion d’une gouvernance efficace
et transparente (chap. 3).

Chapitre 1 : Positionnement et champs d’action de l’IGES

1. Indépendance fonctionnelle et rattachement direct à la présidence de


la République

La déclaration de Lima a reconnu que « les institutions de l'État ne peuvent être absolument
indépendantes de celui-ci », (…) mais ajoute que « les institutions supérieures de contrôle des
finances publiques doivent pouvoir jouir de l'indépendance fonctionnelle et organisationnelle
nécessaire à l'accomplissement de leur mandat »54. L’Inspection générale d’Etat du Sénégal
est, depuis 2005, une institution administrative supérieure de contrôle placée sous l’autorité
directe et exclusive du Président de la République. L’article premier du décret n°2007-80755
portant organisation et fonctionnement de l’IGES, décrit son indépendance fonctionnelle et son
niveau de rattachement à la présidence de la République. Ce décret, précise clairement la place
de la présidence dans le déroulement de son activité. En effet, le plan stratégique de vérification
et le programme annuel d’activités, préparés par l’assemblée générale des inspecteurs généraux
d’Etat et transmis par le Vérificateur général d’Etat doivent être approuvés par le Président de
la République. Cette implication de la présidence dans la planification de l’IGES, pose le
problème de son indépendance. Pour autant, l’indépendance d’une institution supérieure de
contrôle ne signifie pas que l’exécutif ne puisse pas proposer le contrôle d’un organisme public
à l’institution. L’inspection générale d’Etat du Sénégal, malgré son niveau de rattachement à
l’exécutif bénéficie à proprement parler d’une indépendance fonctionnelle56. En outre, la

54 Déclaration de Lima, INTOSAI, www.issai.org


55
Décret n° 2007-809 du 18 juin 2007 fixant les règles d’organisation et de fonctionnement de l’Inspection générale d’Etat
www.ige.sn .
56 Selon l’inspecteur Gueye : « au Sénégal les différents présidents qui se sont succédé n’ont pas eu l’habitude d’intervenir

pour censurer le plan annuel des vérifications, tout au plus invitent-ils à des ajouts. L’accountability dépendra toujours, mais

23
localisation de l’IGES à l’extérieur des entités vérifiées est également un atout pour préserver
sa neutralité et son indépendance vis-à-vis des autres administrations.

Pour renforcer cette indépendance fonctionnelle, il a été octroyé à l’IGES des ressources
financières importantes par la création d’un Fonds d’intervention de l’Inspection générale
d’Etat (FIGE). L’article 26 du décret n°2007-807 détermine la provenance et les modalités de
son utilisation57. En fait, ces ressources financières sont alimentées par des versements en
provenance de l’Etat (crédits du budget général et des comptes spéciaux, crédits
extraordinaires) ou d’autres collectivités publiques, et notamment des participations des fonds
d’équipement ou de lutte contre la fraude gérée par le ministre chargé des Finances et le ministre
chargé du Commerce et des participations, aides et subventions d’organisations ne relevant pas
de l’Administration. La Division administrative et financière (DAF) est chargée de sa gestion.
À ce titre, elle élabore et exécute le budget annuel adopté par l’Assemblée générale des
Inspecteurs généraux d’État et approuvé par le Secrétaire général de la présidence de la
République. Cette autonomie de gestion octroyée à l’IGES depuis 1987 a été consacrée par la
création d’un Fonds d’intervention géré à travers un compte de dépôt ouvert au Trésor public.
Les budgets alloués à l’IGES et financés par ledit Fonds, pour prendre en charge de façon
autonome ses activités durant ces cinq dernières années, sont compris entre huit cent millions
sept cent mille francs CFA et un milliard six cent millions de francs CFA58. Cette politique
d’autonomie financière, est une façon de mettre les inspecteurs à l’abri de tous besoins pour
accomplir leurs missions dans de très bonnes conditions et sans aucune entrave. L’IGES est un
donc un corps bien traité et ses membres bénéficient des mêmes avantages que les ministres de
la République, lors de leurs missions de contrôle à l’intérieur comme à l’extérieur du pays59.
Cette Institution supérieure de contrôle de l’ordre administratif (ISCOA) dispose de larges
pouvoirs d’investigation dans le cadre de ses missions de vérification, d’enquête et d’audit au
niveau des structures publiques, parapubliques, ainsi que des structures privées bénéficiant du
concours financier de l’Etat60. Les informations qu’elle recueille au cours de ses missions
revêtent un caractère secret et sont exclusivement destinées au Chef de l’Etat. Les rapports sont

aussi du degré de l’état et du type de leadership démocratique en vigueur dans un pays », in : Inspections générales d’Etat
d’Afrique : Réalités, perspectives et enjeux, p. 120. op. cit.
57
Cf. décret n°2007-807, op.cit.
58 Cf. Rapport sur les faits saillants du Rapport public sur l’état de la gouvernance et de la reddition des comptes, juillet 2013,

p.25
59 Les inspecteurs généraux d’Etat « ont quasiment les mêmes avantages en nature qu’un ministre de la République (voyage en

classe affaire qu’elle soit la durée de la mission, salon d’honneur, passeport diplomatique, logement et véhicule de fonction,
taux de perdiem identiques etc.) » A K. Gueye, in : Inspections générales d’Etat d’Afrique : Réalités, perspectives et enjeux,
ibid., p.91.
60 Ces pouvoirs immenses ont été octroyés en vertu des articles 5 à 7 de la loi n° 2011-14 du 8 juillet 2011 portant statut des

Inspecteurs généraux d’Etat.

24
également destinés au Président de la République qui seul peut, selon le cas, décider de leur
diffusion ou de leur déclassification lorsqu’ils sont estampillés « secret défense ». Au regard de
la déclaration de Lima, ceci marque une limite à l’indépendance fonctionnelle de l’IGES et pose
un problème de transparence dans la gestion des politiques publiques dès lors que la publication
de ses travaux dépend de la seule volonté du chef de l’Etat. Et les modalités actuelles de
recrutement des membres de l’IGES ne sont pas exemptes de toutes critiques…

2. Mode de recrutement, régime statutaire et évolutions du corps.

2-1 Un recrutement théoriquement diversifié

« Les Inspecteurs généraux d’Etat sont recrutés parmi les agents de l’Etat des
hiérarchies A1 et assimilés, justifiant de dix ou quinze années de service effectif dans ladite
hiérarchie, selon le mode de recrutement. Ils sont soumis à des conditions de sélection
rigoureuse, soit par concours direct, soit par concours professionnel ou par tour extérieur,
conformément aux critères de compétence, d’ancienneté et de probité morale fixés par la loi
portant statut des inspecteurs généraux d’Etat. Nul ne peut être recruté à l’Inspection générale
d’Etat, s’il n’a fait l’objet d’une enquête de sécurité et de moralité concluante »61. L’article 11
de la loi n°2011-14 du 8 juillet 2011 détermine les différentes voies d’accès au corps et porte
sur le statut de ses membres62.
La soumission des inspecteurs à des conditions de sélection rigoureuse, soit par
concours professionnel, soit par le concours direct, ou par le tour extérieur, conformément aux
critères de compétence, d’ancienneté et de probité morale fixés par la loi portant statut des
inspecteurs généraux d’Etat, dans le droit fil des éléments du renforcement de leur légitimité.
Plusieurs normes internationales insistent sur ces exigences de qualité en matière de
recrutement du personnel des ISC.
Le concours professionnel (interne) est ouvert aux fonctionnaires, magistrats et officiers
supérieurs des Forces armées, appartenant aux niveaux hiérarchiques A1 au moins ou assimilés,
et y comptant, au 1er janvier de l’année du concours, au moins dix ans de services effectifs et
dont l’âge ne dépasse pas 58 ans. Une certaine catégorie d’agents de l’Etat était la plus
recherchée pour diversifier les profils d’IGES. Il s’agit notamment de hauts fonctionnaires des

61
Article 5 du décret n°2007-809 du 18 juin 2007 fixant les règles d’organisation et de fonctionnement de l’Inspection générale
d’Etat. www.ige.sn
62 Le décret de 1983 avait été pris en application de l’article 6, alinéa b de la loi n° 74-51 du 4 novembre 1974, modifiée par la

loi n° 83-49 du 8 février 1983 puis par la loi 2011-14 portant organisation et fonctionnement de l’IGES. www.ige.sn

25
régies financières, des officiers supérieurs, des professeurs d’université et des magistrats.
Toutefois, tous les candidats à cette voie ne peuvent se présenter au concours que trois fois.
La deuxième voie d’accès à l’IGES est le concours direct (externe). Il est ouvert aux
ingénieurs docteurs, aux candidats titulaires d’un diplôme d’expert-comptable ou d’un doctorat
d’Etat en droit, en sciences économiques ou en gestion et dont l’âge ne dépasse pas quarante
ans au 1er janvier de l’année du concours. Les candidats reçus au concours direct sont nommés
inspecteurs généraux d’Etat stagiaires. Mais selon nos informations, un tel concours direct n’a
été organisé qu’une seule fois en 1989, ce qui pose la question de l’utilité d’un tel mode d’accès
si depuis plus de vingt-neuf ans le concours n’est pas organisé.

Le recrutement au tour extérieur63 s’effectue par décret du Président de la République


qui, dans la limite des deux cinquièmes de l’effectif théorique du corps, peut nommer dans les
fonctions d’Inspecteur général d’Etat des fonctionnaires, magistrats ou officiers supérieurs des
Forces armées appartenant aux niveaux hiérarchiques A1 au moins et des agents de l’Etat
appartenant à des hiérarchies assimilées, y comptant une ancienneté de quinze ans au moins et
âgés au plus de soixante ans64. Le recrutement des inspecteurs généraux d’Etat au tour extérieur
est subordonné à l’avis préalable d’une commission consultative créée par arrêté présidentiel65.
Le tour extérieur est un moyen offert au Président de la République de recruter, dans la limite
de 2/5ème de l’effectif théorique du corps, des fonctionnaires du même niveau que ceux qui sont
visés par le concours professionnel. La loi n° 2005-23 du 11 août 2005 a aussi fait passer le
quota de recrutement du Président de la République de 1/5e à 2/5e de l’effectif théorique du
corps. Cette augmentation, selon l’exposé des motifs, résulterait de ce que le concours
professionnel et le concours direct ne permettraient pas d’augmenter de façon significative
l’effectif du corps, celui-ci étant inférieur à trente inspecteurs.

Le principe du tour extérieur, en tant que tel, est observé pour le recrutement des
membres de grands corps d’inspections en dehors du Sénégal ; cependant le quota réservé au
Président de la République est particulièrement important alors même que le concours
professionnel, voire le concours direct, sont insuffisamment utilisés. Très peu de candidats sont
admis selon ces deux dernières voies alors même que le recrutement par concours est de nature
à garantir l’indépendance fonctionnelle de l’IGES.

63 Le recrutement d’Inspecteurs généraux d’Etat par voie de concours professionnel est actuellement prévu par l’article 10 de
la loi n° 2005-23 du 11 août 2005 modifiée par la loi n° 2007-17 du 19 février 2007 portant statut des Inspecteurs généraux
d’Etat. www.ige.sn
64
L’âge de la retraite a été prorogé à 65ans en 2005 par la loi n° 2005-23 du 11 août 2005.
65 Chapitre 2 article 10 de la Loi n° 2005-23 du 11 août 2005 portant statut des inspecteurs généraux d’Etat.

26
2-2 Régime statutaire de l’IGES

Le statut des inspecteurs généraux d’Etat est fixé par une loi qui, a fait l’objet de
nombreuses modifications.66 En effet, les Inspecteurs généraux d’Etat sont groupés dans un
cadre composé d’un seul corps tel que défini à l’article 22 de la loi n° 61-33 du 15 juin 1961
modifiée, relative au statut général des fonctionnaires67. L’article 2, précise qu’ils les
constituent un corps hors hiérarchie. Un décret fixe l’échelle indiciaire et le barème de solde
des inspecteurs généraux d’État. Ils doivent en outre observer la discipline et la discrétion
professionnelles les plus strictes et exercer leurs fonctions avec une totale neutralité, une
compétence et une conscience professionnelle avérées, ainsi qu’une rigoureuse objectivité. Des
enquêtes de sécurité et de moralité peuvent être menées périodiquement sur les inspecteurs
généraux d’Etat, dans le but de s’assurer que leur comportement est conforme aux normes
professionnelles et au Code de déontologie. La loi leur interdit également, toute appartenance
à un parti politique, ainsi que toutes participations aux activités politiques ou de grève. Les
Inspecteurs généraux d’Etat exercent leur fonction à temps plein. Les articles 20 et 21 de loi n°
2011-14 du 8 juillet 2011 précisent qu’ils doivent se préserver des conflits d’intérêt68. Si les
nouveaux textes leur interdisent le droit de grève, ils reconnaissent, en revanche, le privilège de
juridiction aux inspecteurs généraux d’Etat qui ne peuvent être jugés, en matière correctionnelle
et criminelle, que par la Cour de Cassation. Enfin, les inspecteurs généraux d’Etat doivent, en
toutes circonstances, faire preuve de la réserve et de la dignité qu’implique leur fonction. Ils
sont tenus au secret professionnel.

2-3 Evolution du corps et création du Vérificateur général d’Etat

Entre novembre 1974 et juillet 2011, l’IGES a connu d’importantes évolutions,


articulées essentiellement autour des voies d’accès, du profil des vérificateurs et de leurs
prérogatives. Ces réformes ont toujours cherché à renforcer le rattachement du corps à la
présidence de la République tout en améliorant ses moyens de communication. Compte tenu du
caractère réservé de ses rapports, elle a permis à l’IGES de participer à l’exercice de la reddition
des comptes et de transparence pour mieux informer les citoyens. En outre, à la suite de la
modification de la loi n°2007-17 du 19 février 2007 par celle du 11 août 200569, ont été créés

66 Loi n°2011-14 du 8 juillet 2011 op.cit., JORS du samedi 17 septembre 2005 pp ; 828 à 833.
67 Article 1 de la loi n° 2005-23 du 11 août 2005 portant statut des inspecteurs généraux d’Etat.
68
Sur ce sujet, la loi n° 2011-14 du 8 juillet 2011 détermine les conditions de préservation de l’IGES des conflits d’intérêt.
69 La loi n° 2005-23 du 11 août 2005 portant statut des inspecteurs généraux d’Etat, abrogeant et remplaçant la loi n° 87-18 du

3 août 1987, dispose, en son article 23, « outre leur traitement et salaire, les inspecteurs généraux d’Etat bénéficient des
indemnités et primes ».

27
les postes de Vérificateur général du Sénégal (VGS) et de Vérificateur général adjoint (VGA).
Le VGS est nommé par décret pour un mandat de sept années non renouvelables, parmi les
inspecteurs généraux d’Etat membres du corps. Dans l’exercice de leurs fonctions, la loi précise
que le Président de la République a le pouvoir d’ordonner des missions à l’Inspection générale
d’État. Sur proposition du VGS, il délivre des ordres de mission aux inspecteurs généraux d’État
désignés. Le Vérificateur général dispose également d’un pouvoir d’auto saisine et il exerce les
fonctions dévolues à tout chef de service.

Le Vérificateur général est secondé par un Vérificateur général adjoint (VGA), nommé
par décret, sans limitation de durée, sur proposition du Vérificateur général, parmi les
inspecteurs généraux d’Etat membres du corps. Un ensemble de textes réglementaires fixent
son organisation et fonctionnement. Ces inspecteurs généraux d’Etat, en plus de leur privilège
de positionnement et de traitement, ont des compétences à vocation universelle et horizontale
dans l’exercice de leurs missions.

3. Un champ d’intervention à compétences universelles et horizontales

Contrairement à ce qui est d’usage pour les organes de contrôle, les missions de l’IGES
sont définies de manière universelle et horizontale. En effet, l’exposé des motifs de la loi
n°2011-14 du 8 juillet 2011 stipule que l’IGES dispose d’un « vaste domaine de compétence
(…) ainsi que la valeur ajoutée de ses travaux d’inspection, de vérification, d’audit, d’enquête,
d’évaluation, d’étude et de recherche »70. Cela signifie que ce corps de contrôle intègre, en plus
des missions traditionnelles de contrôle, des thématiques sectorielles ou spécialisées telles que
la vérification de l’optimisation des ressources (VOR), l’audit interne supérieur (AIS), les
études et recherches, ou la promotion de la bonne gouvernance. Ces questions, par leur
envergure, peuvent avoir une dimension gouvernementale ou interministérielle qui dépasse
parfois les frontières de l’entité auditée. L’article 6 de la loi n°2011-1471, liste de façon
exhaustive l’ensemble des services publics de l’Etat et Institutions de la République, de la
gendarmerie ou de l’armée dans leurs fonctions soumises à son champ de contrôle. Et, l’article
7 de cette même loi ajoute qu’« en aucun cas et sous aucun prétexte, les missions des
Inspecteurs généraux d’Etat ne doivent rencontrer d’entraves. Le droit d’investigation des
Inspecteurs généraux d’Etat n’est soumis à aucune restriction. Ils peuvent recourir à toutes les
sources de documentation et d’information, même secrètes et confidentielles, y compris les

70Loi n°2011-14 du 8 juillet 2011, op.cit.


71Cf. Article 6 décrit de façon exhaustive, le missions de l’Inspection générale d’Etat, en tant qu’Institution Supérieur de
Contrôle de l’ordre administratif.

28
documents classés secret défense nationale »72. L’analyse de cette partie de la loi souligne que
l’IGES dispose des compétences de contrôle étendues sur toutes les entités publiques,
parapubliques, les structures gérant des ressources publiques ou recevant, à titre de concours,
des deniers publics. Cette habilitation générale démontre encore une fois que l’Inspection
Générale d’Etat est une institution exceptionnelle au Sénégal qui n’est pas « confinée » dans un
espace réduit et ne souffre de rares restrictions. En plus de l’administration, l’IGES en tant
qu’Institution administrative a aussi le pouvoir de contrôler la « gestion administrative et
financière des Institutions de la République »73. Une analyse de ce point, nous amène à
interroger la Constitution du Sénégal pour être mieux éclairé. En effet, la loi Constitutionnelle
en vigueur stipule que - Les Institutions de la République du Sénégal sont74 : « le Président de
la République ; - l’Assemblée nationale ; - le Gouvernement ; - le Haut Conseil des Collectivités
territoriales ; - le Conseil économique, social et environnemental ; - le Conseil constitutionnel,
la Cour suprême, la Cour des Comptes et les Cours et Tribunaux ». Donc, conformément à
article 6 dudit texte, l’IGES en plus du contrôle de l’exécutif et de ses différents établissements
publiques ou parapubliques, a le pouvoir de contrôler la gestion financière et administrative de
l’Assemblée nationale et des juridictions. Si cette interprétation est exacte, ceci constitue une
violation fragrante du principe de la séparation des pouvoirs garantit par la Constitution
sénégalaise. L’IGES, en tant qu’ISCOA rattachée à la présidence de la République doit-elle
s’immiscer dans la gestion et le fonctionnement des pouvoirs législatifs et judiciaires ?

Pailleurs, les autorités administratives civiles ou militaires, ainsi que les responsables
locaux sont tenus d’assister les inspecteurs d’Etat en mission75. Pour être efficace, ces
inspecteurs ont la possibilité de se faire assister par toute personne jugée utile dans l’exécution
d’une mission76. Mieux, ils peuvent adresser des convocations et prononcer des mesures
conservatoires au constat de certains comportements dans le cadre de leurs missions. De ce
dernier point de vue, le cadre juridique sénégalais est en phase avec les exigences des normes
internationales. Ainsi, tous les points indiqués dans la déclaration de Mexico de 2007 comme
devant figurer dans le champ d’habilitation d’une ISC se trouvent dans le périmètre de contrôle

72 Ibidem.
73 Cf article 6, op.cit.
74 Article 6 de la loi constitutionnelle n° 2016-10 du 05 avril 2016 portant révision de la Constitution www.présidence.sn

75 Cf. les circulaires n°24/PR/SG/IGE du 12 mars 1966 et n°2/PR/SG/IGE du 02 octobre 1973, adressée aux Ministres et aux
gouverneurs de régions.
76 Selon A K Gueye, le Président de la République prenait des mesures fermes de protection de « son Inspection générale » sur

laquelle, « racontent les anciens, il n’a jamais toléré de pressions extérieurs », in : Inspections générales d’Etat d’Afrique :
Réalités, perspectives et enjeux, p 89. op.cit.

29
défini par les lois et décrets d’application de l’IGES. Sauf, un seul point, le pouvoir de contrôler
l’assemblée parlementaire et les juridictions.

Cependant, le fait que les rapports de l’Inspection générale d’État sont destinés au
Président de la République qui seul peut décider de leur publication ou de leur déclassification,
lorsqu’ils sont classés « secret défense », est de nature à affaiblir la transparence de l’action de
l’IGES dans ses rapports avec la société civile sénégalaise.

4. Secret des informations issues des travaux de l’IGES et obligation de


transparence

Les ressources publiques étant le bien des citoyens d’un pays qui y consentent par l’impôts,
leur utilisation par des personnes désignées doit faire l’objet d’un compte rendu aux citoyens.
C’est le fondement de la reddition des comptes, objet de l’article 15 de la déclaration des Droits
de l'homme et du citoyen du 26 août 1789 : « La Société a le droit de demander compte à tout
Agent public de son administration ». La déclaration de Lima ne dit pas autre chose. En effet,
celle-ci, incite les Institutions supérieures de contrôle à élaborer un rapport annuel rendant
compte de l’ensemble des activités menées. L’IGES, en tant qu’ISCOA, ne pouvait plus être en
marge de ces exigences internationales en matière de gestion des affaires publiques. C’est ainsi,
que la puissance publique a su adapter l’indépendance fonctionnelle de l’IGES à ces
innovations et cela conformément à l’obligation de rendre compte, « en disant ce que le
législateur lui permet de faire, comment elle le fait, avec quels moyens et quels résultats. Cette
nouvelle stratégie de communication est aussi en phase avec le droit à l’information des
citoyens, consacré par la constitution du Sénégal. Dans ce cadre, l’Inspection générale d’Etat
présentera, chaque année, un rapport sur l’état de la gouvernance publique, dans le respect du
caractère secret des informations qu’elle détient, en tant qu’institution administrative
supérieure de contrôle. En effet, outre la présentation de l’Inspection générale d’Etat avec ses
missions, ses moyens et ses méthodes d’intervention, elle s’efforcera de mettre à la disposition
du chef de l’Etat et des citoyens, des informations sur les systèmes et les pratiques de gestion
en cours dans les organismes publics, ainsi que sur les facteurs de contre-performance des
politiques et programmes publics, et les propositions de redressement qui lui paraissent
opportunes. L’objectif est d’assurer l’amélioration de la performance des services publics, en
vue d’une gouvernance saine et transparente »77.

77Rapport de présentation du décret n°2007-809 fixant les règles d’organisation et de fonctionnement de l’Inspection générale
d’Etat.

30
Ces changements de paradigme dans la gouvernance, ont eu comme corollaire, la
publication de seulement deux rapports publics sur l’état de la gouvernance et de la reddition
des comptes en 2013 et 201478. Ces deux premiers rapports publiés concernent les missions
effectuées par l’IGES entre janvier 2008 et juillet 2013 pour le premier et entre aout 2013 et
juillet 2014 pour le second. Comme il a été souligné par les textes, les rapports d’inspection, de
vérification et d’enquêtes de l’IGES sont confidentiels voire secrets. Ils sont transmis au
Président de la République qui décide seul des suites à donner à leurs conclusions et
recommandations. En dehors de la déclassification, ils ne peuvent faire l’objet d’aucune
divulgation, même par les personnes en ayant eu connaissance selon les procédures légales.
L’une des conséquences du caractère confidentiel de ces rapports, c’est de priver les acteurs de
la vie publique, les parlementaires, les partenaires sociaux, mais aussi les citoyens des
enseignements tirés des missions des inspecteurs généraux d’Etat. Or, les conclusions des
rapports doivent profiter non seulement aux personnes dont les gestions sont vérifiées ou
auditées, mais également à un public aussi large que possible pour garantir un débat
démocratique et une bonne reddition des comptes. En d’autres termes, l’exercice de
communication devrait surtout contribuer à aider les décideurs et les gestionnaires dans un but
pédagogique afin d’en faire un levier important de la promotion d’une gouvernance
démocratique efficace et transparente79, d’autant que la publication des rapports est souvent
saluée par la presse, les ONG et les partenaires financiers comme la Banque mondiale80. Les
résultats de l’activités de l’IGES, traduits en objectifs de gouvernance publique, montrent, in
fine, l’importance du travail effectué pour moderniser la gestion publique du Sénégal, mais
aussi les obstacles qu’il faut encore surmonter pour se mettre au niveau des standards
internationaux.
L’absence de publication du rapport sur l’état de la gouvernance et de la reddition des
comptes depuis 2014 est un manquement flagrant à l’obligation de communication de l’IGES
conformément au décret cité plus haut.

78 Voir les titres des journaux publiés par la presse en ligne sur le site web www.senweb.sn
79 Rapport public sur l’Etat de la gouvernance et la reddition des comptes au Sénégal, juillet 2013 p.22 https://www.ige.sn
80 Voir les titres des journaux publiés par la presse en ligne sur le site web www.senweb.sn

31
Chapitre 2 : Les missions de l’Inspection générale d’Etat du
Sénégal

1. Contenu, organisation et exécution des missions

Le contenu, l’organisation et l’exécution des missions de l’IGES peuvent être analysées


à travers une triple distinction : un corps de contrôle à compétences universelles, un exercice
de missions programmées et ponctuelles81 et une spécialisation de ses membres. A la lecture du
rapport de présentation du décret n° 2007-809 du 18 juin 200782, il apparait, clairement que des
changements qualitatifs ont été opérés dans l’organisation fonctionnelle de l’IGES pour lui
permettre d’accomplir ses missions de manière efficiente. En plus de l’harmonisation de
l’ensemble de ces textes, des innovations importantes ont apporté des précisions sur les
missions de l’institution, leur typologie, leur étendue et leur exécution par l’Inspection générale
d’Etat.83 Ce changement a conduit à la mise en place d’un nouvel organigramme. Une analyse
de cet organigramme permet de constater la présence de quatre sections. Parmi ces quatre
sections prévues, trois sections opérationnelles portant sur l’inspection, l’audit et la vérification
ont un objectif d’amélioration de la qualité des études et du contrôle de la qualité des travaux
de vérification. Cette adaptation des services de l’IGES aux normes internationales de l’ISC
répond à un souci de renforcement des prises de décisions collégiales, par leur l’assemblée
générale, dans le cadre de l’élaboration du plan d’action annuel et de sa mise en œuvre. A cela
s’ajoutent des comités et des commissions qui sont des instances de coordination, de
consultation et de normalisation. D’ailleurs, les commentaires notés dans le rapport d’activité
de 2013 de l’IGES, confirment que ces innovations organisationnelles « sont de nature à
favoriser une meilleure division du travail, la systématisation du travail d’équipe ainsi qu’une
plus grande célérité dans l’exécution des missions ». Le maintien de l’appellation de
Vérificateur général du Sénégal (VGS), déjà consacrée par la loi du 11 août 2005 précitée, en
lieu et place de celle de Chef de l’Inspection générale d’Etat, rend mieux compte du rôle de
l’Inspection générale d’Etat et de l’étendue de ses missions84 en tant qu’institution
administrative supérieure du contrôle. Les pouvoirs du Vérificateur général en matière de

81 Ces types de missions sont souvent ordonnées par le Président de la République, c’est l’exemple de la présente mission
formulée en conseil des ministres du mercredi 16 mai 2018 suite à la crise universitaire liée aux retards récurrents de paiement
des bourses des étudiants.
82
Cf. présentation du décret n° 2007-809 du 18 juin 2007 fixant les règles d’organisation et de fonctionnement de l’Inspection
générale d’Etat.
83 Décret n° 2007-809, p. 2. op.cit.
84 Cf. les articles 5 et 6 de la loi n°2011-14 du 8 juillet 2011, pp.4-5. op.cit.

32
gestion et d’organisation du service, ont été clarifiés et détaillés. Une cellule de la
communication et du suivi des orientations stratégiques a été créée, de même qu’une unité
d’audit interne85.

Outre le Cabinet du VGS, l’IGES comprend des instances de concertation et des


divisions. À côté des instances de concertation, de normalisation et de régulation telles que
l’Assemblée générale, les commissions et comités, l’Inspection générale d’État a opté pour une
organisation « Métier », tenant compte des divers domaines d’intervention en matière de
contrôle supérieur que le législateur lui a reconnus. Par ailleurs, les missions de vérification
administrative et financière de l’IGES ont un caractère inopiné. Les vérifications de
l’optimisation des ressources et les missions d’audit peuvent néanmoins être planifiées avec les
entités, à l’exception des audits relatifs à la fraude. Selon l’article 11 de la Section 3 du décret
n° 2007-809 du 18 juin 2007 : « Tout inspecteur général d’Etat, détenteur d’un ordre de
mission, se présente au responsable du service à inspecter, sans être tenu d’en aviser
préalablement une autorité supérieure quelconque. Cependant, dès le début de la mission, il
fera parvenir, selon le cas, au Ministre concerné ou au Chef d’Etat-major général des Armées
ou au Haut Commandant de la Gendarmerie, lorsqu’il s’agit de contrôle d’une administration
militaire, une ampliation de son ordre de mission. Toutefois, les missions d’audit et de
vérification de l’optimisation des ressources sont précédées d’une information préalable des
responsables des services concernés. Les chefs de circonscription administrative ou de service,
civil ou militaire, les maires, (…), d’entreprises publiques d’agences et de tous autres
organismes publics désignent les agents chargés d’assister l’Inspecteur général d’Etat qui le
demande et fournissent les moyens d’exécuter les tâches afférentes à sa mission »86.

Sur le terrain, les missions d’audit et/ou d’enquête sont exécutées avec impartialité et
professionnalisme conformément aux normes internationales. Le savoir-faire et l’expertise sont
aussi nécessaires à la collecte d’éléments probants. C’est ainsi, par des voies légales87, les
inspecteurs d’Etat peuvent décerner des convocations et prononcer des mesures conservatoires
au constat de certains comportements dans le cadre de leurs missions. Bien sûr, tout ce travail
est fait dans le respect des principes suivants : planification de la mission, déroulement de la

85 Décret n°2007-809 fixant les règles d’organisation et de fonctionnement de l’Inspection générale d’Etat.
86 Décret n° 2007-809 du 18 juin 2007 fixant les règles d’organisation et de fonctionnement de l’Inspection générale d’Etat.
87
A K Gueye : « Des analyses et des évaluations qui devraient être basées sur des faits et des informations fiables, sur les
concepts généralement admis, des hypothèses raisonnables, des conclusions qui s’appuient sur des éléments probants. (…)
(L’inspecteur doit) se mettre à l’abris de tout conflit d’intérêt qui pourrait empêcher le jugement professionnel et l’objectivité.
», in : Inspections générales d’Etat d’Afrique : Réalités, perspectives et enjeux, op.cit.

33
mission, rédaction du rapport et communication. Par ailleurs, le concept de contrôle tend de
plus en plus à évoluer vers l’évaluation.

2. Evolution de la mission : du contrôle à l’évaluation

La Nouvelle gestion publique, outre l’introduction des notions d’efficacité et d’efficience


des politiques publiques, a reconfiguré les activités de contrôle en fonction d’évaluation et de
conseil. Cette évolution de l’action administrative suppose le recours à des méthodes plus
globales qui débordent le simple cadre du contrôle d’exécution88. Il s’agit, alors, de mesurer les
effets réels des politiques suivies en références aux intentions initiales. Compte tenu de
« l’importance prise par l’évaluation dans l’action publique, tant par le nombre d’évaluation
conduites que par les enjeux qui s’y rapportent, il n’est pas surprenant que les services
d’inspection générale se soient également vu confier ce type de tâches, car elles disposent à la
fois des effectifs pour les conduire et des connaissances et des compétences nécessaires ».89
Les services d’inspection des administrations se sont conformés à cette nouvelle donne, en
opérant des changements importants. A côté des traditionnelles missions de contrôle et
d’enquêtes administratives, centrées sur le respect des règles et la recherche des causes de
dysfonctionnements, les inspections ont développé de nouvelles missions. Cette évolution
récente a fait glisser la pratique de l’inspection pour la faire correspondre, en réalité, au contrôle
dans ses formes actuelles. D’autant plus qu’« évaluer les politiques publiques représente ainsi
une nouvelle ambition. Elle impose une méthodologie nouvelle90 ».

L’article 4 de la loi de 2005, dispose que : « Les inspecteurs généraux d’Etat sont
chargés en plus des missions générales et permanentes de vérification, d’audit, de contrôle et
d’inspection, de missions d’évaluation des politiques publiques »91. L’IGES doit ainsi chercher
à vérifier si les résultats d’une politique sont à la hauteur des objectifs fixés, et si les moyens
budgétaires sont utilisés de manière efficace et efficiente. Cette mission occupe actuellement
une part importante des fonctions exercées par l’Inspection générale d’Etat. Le renforcement
de la fonction préventive est lié à la maîtrise de la dimension « risque » du contrôle. C’est ainsi
que, les rapports d’évaluation des politiques et programmes publics et les rapports de
vérification de l’optimisation des ressources, permettent effectivement à l’IGES de formuler un

88 J.L. Pissaloux, Du contrôle à l’évaluation : l’évolution des fonctions d’inspection, in : Ecole nationale d’administration/
Centre d’expertise et de recherche administrative, Strasbourg / Paris, 2015, p.597-871.
89
Ibidem, p.614.
90 P. Hayez, La Cour des comptes : du contrôle à l’évaluation, in Revue française d’administration publique n°155, 2015, p

710.
91 Cf. Article 4 de la loi n° 2005-23 du 11 août 2005 portant statut des inspecteurs généraux d’Etat.

34
jugement technique sur la gouvernance publique, c’est-à-dire sur la manière dont les décideurs
conduisent l’action publique. Les conclusions de ces rapports peuvent être directement
intégrées dans le rapport annuel sur la gouvernance.

C’est ce qui justifie la publication annuelle du rapport public sur l’état de la


Gouvernance, en application des dispositions de l’article 9 de la loi n° 2011-14 du 8 juillet 2011.
Le rapport pose un regard critique sur l’état de la gouvernance, souligne les faiblesses relevées
et met en exergue les points forts. Il examine également les progrès annuels enregistrés dans le
cadre de la reddition des comptes. Il propose toute réforme jugée nécessaire. Ces nouveaux
défis liés à la fonction d’inspecteur général ont conduit à un réajustement des missions.

3. Enjeux et défis liés à l’ajustement des missions

L’IGES en tant qu’ISC d’ordre administratif, et conformément aux dernières réformes


législatives et réglementaires de 2000 à 2013, s’est résolument inscrite dans le cadre de la
Nouvelle gestion publique. Cette vision politique appelle à faire « la promotion d’une
gouvernance qualitative dans la gestion des affaires publiques avec un environnement des
affaires de classe internationale condition sine qua non d’accès à l’émergence »92. L’enjeu de
cette réforme consiste à promouvoir un secteur public à l’écoute des citoyens, des usagers et
des contribuables. Ce qui suppose l’identification de leurs besoins, des perceptions, des normes
de performances de service à leur l’égard, en termes de délai ou de satisfaction, d’efficience de
l’offre de services. Cette évolution pose de nouveaux défis à l’IGES : droit à l’information des
citoyens, la reddition des comptes, l’informatisation et les technologies de l’information ou
encore la régularité dans la publication annuelle des rapports public.

L’IGES satisfait à certaines de ces exigences. En effet, partant du constat que le nouveau
dispositif juridique lui imposait une vision systémique et intégrée, elle s’est dotée d’un plan
stratégique comportant les sept orientations stratégiques ci-après : « renforcer la crédibilité de
l’inspection générale d’Etat et le prestige du corps ; mobiliser les membres de l’inspection
générale d’état autour d’objectifs et de valeurs organisationnelles partagées ; créer les
conditions de prévention de la fraude, du gaspillage et des autres délits financiers ; créer les
conditions d’une bonne exécution des missions à haute valeur ajoutée axées sur l’évaluation
des politiques publiques et sur l’audit des pratiques et des systèmes de gestion en cours dans
les organisations publiques ; créer les conditions d’instauration d’une culture de reddition des
comptes ; moderniser le système informatique de l’IGES et mettre en place un site Web, son

92 Loi n°2011-14 du 8 juillet, op.cit.

35
réseau interne et, éventuellement, toute base de données pertinente, à cet égard ; développer
une stratégie de communication pour satisfaire l’obligation de rendre compte, mais aussi
respecter le droit du citoyen à l’information, dans le respect du caractère secret de certaines
informations issues des travaux de vérification, d’audit et d’inspection »93. Cependant, ce
rapport annuel n’est ni un rapport d’étude, ni un rapport de vérification des entités vérifiées ;
c’est un instrument de communication du Vérificateur général pour informer le citoyen.
Ensuite, il présente au Président de la République, aux citoyens et aux partenaires techniques
et financiers, une synthèse des principaux résultats de ses missions ; enfin, le rapport indique la
valeur ajoutée monétaire et non monétaire que l’inspection générale d’Etat apporte à la
gouvernance publique. Aussi, l’IGES devrait améliorer davantage son accessibilité par Internet
comme les grands bureaux de vérification qui affichent leurs méthodes et leurs pratiques, leurs
manuels de vérification étant téléchargeables. En outre, le manque de publication de ses
rapports renforce la récurrence des critiques de la société civile portant sur le manque de
transparence des travaux de cette institution.

93 Cf. Rapport public et reddition des comptes 2013, op.cit.

36
Chapitre 3 : Bilan de la participation de l’IGES à la promotion
d’une gouvernance efficace et transparente

Au terme de ce rapport, le bilan de la participation de l’IGES à la promotion d’une


gouvernance effective et transparente est mitigé : si les missions de cette prestigieuse institution
sont très étendues (1.), les effectifs du corps des inspecteurs généraux d’Etat sont très insuffisant
(2.) et les rapports d’inspection restent confidentiels (3.).

1. Les missions de l’IGES sont très étendues…

Au Sénégal, la crise de l’efficacité et de la légitimité des administrations publiques,


confrontées à une situation économique et sociale difficile, a entraîné un manque de confiance
des populations dans la gouvernance des institutions. Ce manque de confiance, conjugué à une
pression accrue de la demande sociale, a complètement transformé l’environnement de la
gouvernance et de la reddition des comptes. Il en est résulté un double défi pour les gouvernants,
à savoir : l’amélioration continue des performances des services publics par la promotion de la
bonne gouvernance et par l’accès de tous les usagers aux services sociaux de base ; la création
d’un environnement favorable à l’investissement et à la consolidation de l’Etat de droit94.

Les autorités de l’Etat doivent donc disposer d’une bonne information pour prendre des
décisions pertinentes et en temps opportun. A cet effet, l’exécutif doit disposer d’une
information suffisante et fiable sur la qualité de la gestion et le profil exact de la performance
des organismes publics et parapublics. Dès lors, le défi de l’Inspection générale d’Etat, en tant
qu’institution supérieure de contrôle, est de constituer un observatoire efficient de la qualité de
la gestion publique. Elle doit offrir des opinions indépendantes et objectives sur : les pratiques
et les systèmes de gestion en vigueur dans les organismes une information sur la performance
que les dirigeants présentent aux autorités gouvernementales et l’état d’exécution des
politiques, des programmes et des directives présidentielles.

Le premier rapport sur l’état de la gouvernance publique au Sénégal, présenté par


l’Inspection générale d’Etat, soulève d’emblée la problématique des rapports entre les missions
traditionnellement dévolues à cette institution supérieure de contrôle de l’ordre administratif et
les problèmes de gouvernance. En effet, dans les organismes d’institution de contrôle, les
missions de contrôle incluent de plus en plus l’inspection, la vérification et l’audit sous leurs

94 Cf. Exposé des motifs de la loi n° 2005-23 du 11 août 2005 portant statut des inspecteurs généraux d’Etat.

37
formes les plus variées, avec la promotion de la gouvernance. De même, le fait pour l’IGES de
produire un rapport annuel, ne devrait pas constituer, en soi, un évènement circonstanciel ou
ponctuel, mais une action qui devrait s’inscrire dans la durée95. Dès lors, il convient, dans le
premier Rapport annuel de 2013 sur l’état de la Gouvernance publique au Sénégal96 de décrire
le contexte dans lequel cette nouvelle initiative a pu prendre forme et se développer. La
participation sur l’état de la gouvernance publique procède d’un constat : l’inspection générale
d’Etat, à l’instar de tous les organismes d’inspection, d’enquête et d’investigation, ne peut
publier, in extenso, les rapports issus de ses travaux, dès lors que ses membres ont le droit
d’accès sans restriction, à toutes les sources d’information, même celles classées « secret
défense nationale ». Ainsi, tout en tenant compte de « la nécessaire protection des données à
caractère personnel et des informations sensibles liées à la sécurité de l’Etat, l’inspection
générale d’Etat doit, toutefois, rendre compte de ce qu’elle fait, de la façon dont elle le fait et
de ses résultats. Elle doit également dire quel est le retour sur investissement obtenu, pour
chaque franc CFA dépensé pour elle »97. C’est dans ce cadre que s’inscrit cette habilitation
législative relative à la production, chaque année, d’un rapport sur l’état de la gouvernance
publique. Il va de soi que, entre le rapport sur l’état de la gouvernance publique et les rapports
d’inspection, de vérification et d’enquêtes de l’IGES, des interférences peuvent exister mais
celles-ci sont inévitables et sont même nécessaires. L’initiative de l’IGES de publier
annuellement un rapport sur la gouvernance publique devrait s’inscrire dans cette dynamique
globale, la prolonge, et l’approfondit en l’adaptant au contexte spécifique du Sénégal.

L’article 2 du décret n° 2007-809 du 18 juin 2007 fixant les règles d’organisation et de


fonctionnement de l’IGES, qui constitue le fondement juridique de l’implication de ce corps
dans les objectifs de promotion de la bonne gouvernance, est ainsi conçu : les interventions de
l’IGES génèrent une valeur ajoutée qui constitue une contribution à la promotion de la bonne
gouvernance. Cette valeur ajoutée est aussi bien monétaire que non monétaire. L’article 2 du
décret susvisé, dispose que « l’Inspection générale d’État a pour mission essentielle la lutte
contre la fraude et la corruption ainsi que la promotion de la bonne gouvernance, notamment
par : (…) l’amélioration des relations entre l’Administration et les usagers au moyen de
propositions tendant à l’allègement et à la simplification des procédures et des formalités
administratives, en vue d’accroître l’efficacité des administrations publiques. La promotion de
la bonne gouvernance des affaires publiques par le renforcement de la lutte contre la

95 Cf. Loi n° 2011-14 du 8 juillet 2011.


96 Rapport public sur l’état de la gouvernance et de la reddition des comptes, juillet 2013.
97 Cf. rapport public, 2014, op.cit.

38
corruption ainsi que la transparence dans les procédures d’évaluation des politiques et des
programmes publics afin d’optimiser leur rendement et leurs résultats »98. Avec des
compétences aussi étendues, l’IGES a-t-il suffisamment de ressources humaines pour l’exercice
de ses missions ?

2. … mais les effectifs du corps des Inspecteurs généraux d’Etat sont très
insuffisants…

L’ effectif actuel est de trente-trois 99 sur soixante-cinq inspecteurs prévus par le décret n°2013-
51100, ce nombre est en deçà de l’effectif théorique. Sur ce nombre, six sont en détachement.
Donc seul vingt-sept inspecteurs généraux d’Etat sont actuellement opérationnels pour couvrir
tout son champ de compétence. Ce qui pose un réel problème d’effectif. Pourtant les textes
régissant le fonctionnement et l’organisation de l’IGES ont prévu trois modes d’intégration
dans le corps. Tout d’abord, le concours interne, le dernier concours remonte à 2013 et
seulement, un inspecteur a été recruté. En outre, le quota d’un ou deux postes réservés à ce
concours ne pourra jamais résorber le déficit en personnel. Quant au concours direct, il n’a été
organisé qu’une seule fois en 1989 depuis son introduction comme mode d’accès au corps101.
Pour ce qui est du recrutement au tour extérieur selon la loi n°2011-14 du 8 juillet 201, le
quota résevé au Président est de vingt six inspecteurs généraux d’Etat. Mais, visiblement ce
nombre aucun Président de la République n’a atteint. L’actuel chef d’Etat n’a pour le moment
depuis 2012, recrutés que deux inspecteurs . Qu’est ce qui empêche les Présidents de la
République à recruter suffisamment pour atteindre leur quota ? Nous ne pouvons actuellement
répondre à cette question alors même qu’au Sénégal, comme en France102, le tour extérieur offre
l’opportunité de renforcer et de diversifier les profils dans les institutions supérieures de
contrôle.

Nous reconnaissons actuellement, une réorientation des politiques de contrôle avec


dans ce contexte de nouvelle gestion publique. Cette mutation implique une recherche
permanente de la performance du rapport optimal entre le coût et l’efficacité. Avec ce
changement de paradigme, le contrôle exhaustif de plus en plus à tendance à céder le pas au

98 Cf. article 2 du décret n°2007-809 18 juin 2007 fixant les règles d’organisation et de fonctionnement de l’Inspection générale
d’Etat.
99 Cf. décret n°2013-51 modifiant le décret n°2007-809 du 18 juin 2007 fixant les règles d’organisation et de fonctionnement

de l’Inspection générale d’Etat modifié par le décret n°2011-528 du 26 avril 2011.


100 Cf. décret n°2013-51 modifiant le décret n°2007-809 du 18 juin 2007 fixant les règles d’organisation et de fonctionnement

de l’Inspection générale d’Etat modifié par le décret n°2011-528 du 26 avril 2011.


101 Cf. Décret n° 83-281 du 14 mars 1983, fixant les modalités et les programmes du concours direct pour l’admission dans le

corps de l’Inspection générale d’Etat.


102 G. Marcou, Le contrôle de l’administration par elle-même, op. cit, p.122.

39
contrôle sélectif. Cependant, cela ne devrait justifier cette irrégularité dans l’organisation des
différents concours de l’IGES qui selon toute vraisemblance n’a jamais atteint le nombre
réglementaire. D’ailleurs, ce nombre est même insuffisant, si on se fonde sur l’immensité de
son champ d’action et comparativement à certaines institutions de contrôle qui exercent presque
les mêmes fonctions comme l’Inspection générale des finances en France. Ce corps qui compte
aujourd’hui sans les inspecteurs adjoints des finances et les stagiaires, plus de 86 inspecteurs
généraux et inspecteurs des finances103. Ce corps interministériel de contrôle surveille les
agents des services extérieurs du ministère des Finances et des ordonnateurs secondaires des
autres ministères, ainsi que des budgets annexes et des comptes spéciaux du Trésor. Or, l’IGES
a à sa charge toutes Institutions de la République et les services publics civiles, militaires et
décentralisés pour seulement une trentaine d’agents. Cela est donc incompréhensible, compte
tenu compte tenu de l’importance de l’IGES dans l’amélioration de la gouvernance publique.

C’est pourquoi, il devient nécessaire de résorber ce déficit conformément à la loi


précitée, en procédant à un recrutement conséquent et régulier. L’utilisation des différents
modes de recrutement réglera la question des effectifs et permettra à terme au corps d’être plus
efficace dans l’action, surtout, que depuis plus de quinze années, l’IGES n’a vérifié aucun
ministère. Cette absence de contrôle et d’évaluation est d’autant plus préjudiciable que certains
départements ministèriels ont un réel besoin d’accompagnement pour garantir une gestion
transparente et efficace.

3. … et les rapports d’inspections restent confidentiels.

Les investigations opérées par les inspecteurs débouchent toutes sur des rapports, qui
constituent, si l’on peut dire, leur seule production puisqu’elles ne participent pas directement
à la gestion des services. Les rapports ont pour objet de renseigner le Président sur la marche
des services, la gestion des ressources, signaler les défauts constatés, les bonnes pratiques et
proposer des mesures appropriées pour plus d’efficacité et d’efficience. Le rapport, dans ce
cadre, est « la conclusion de la première phase du contrôle : celle qui était constituée par la
mission »104. A ce niveau, il faut juste préciser qu’il est généralement rédigé après avoir respecté
la procédure contradictoire, une étape importante du contrôle. En effet, selon l’article 15 du
décret n°2007-809105 : « Toute mission de contrôle effectuée par un Inspecteur général d’Etat
donne lieu de sa part, à l’établissement d’un rapport provisoire ou pré-rapport qui peut être,

103Cf. portail www.igf.fr


104P. Milloz, Les inspections générales ministérielles dans l’administration française, op. cit. p.507
105Cf. article 15 du décret n°2007-809 fixant les règles d’organisation et de fonctionnement de l’Inspection générale d’Etat

40
selon les circonstances, un rapport d’étape ou un rapport particulier. Par respect de la
procédure contradictoire, ce rapport doit contenir les réponses des chefs de services,
établissements, entreprises, agences, sociétés, organismes, activités ou programmes vérifiés,
aux observations faites par l’Inspecteur général d’Etat vérificateur, ainsi que les explications
de tous les agents dont la responsabilité personnelle est mise en cause par ses constatations.
Le rapport n’est définitif qu’à la fin de la procédure contradictoire ».

La procédure est dite contradictoire lorsque les parties ont pu avoir connaissance de tous
les éléments du dossier et répliquer à tous les moyens qui leur sont opposés. Elle permet en
effet, de prendre pleinement en compte les remarques du contrôlé et de tester les
recommandations envisagées afin de parfaire la qualité des observations définitives et de
favoriser leur acceptabilité. Le rapport doit être transmis à l’ensemble des personnes impliquées
dans les faits traités, pour observations et analyse dès la première version du rapport. La
contradiction institue un dialogue entre contrôleur et contrôlé et améliore la qualité des
observations définitives. Elle contribue à l’équité et à la qualité des décisions rendues et en la
régularité.

Mais nous ne pouvons préciser le nombre de rapports de mission remis au Président, de


la République du fait des raisons évoquées plus haut. Ce qui reste important, c’est la suite
réservée à ces recommandations. L’objectif des missions de l’IGES est d’améliorer la
gouvernance des services, mais cela ne peut être atteint que par l’exécution des
recommandations des rapports remis à l’autorité investie du pouvoir de décider. On peut se
rapporter à l’analyse de M. Jacques Ménier, parlant des Inspections générales en France, qui
déclare que « si les travaux des Inspecteurs généraux n’ont pas de suites, ils sont un corps
inutile… (et) s’ils interviennent directement dans le fonctionnement de l’administration, ce ne
sont plus des contrôleurs » 106. Cette remarque pose en réalité, la question de la fonction de
l’inspecteur, question très complexe inhérente à la fonction elle-même. Le rôle de l’inspecteur
dans un tel contexte, reste la communication de ses observations et propositions à l’autorité
hiérarchique, seule habilitée à décider107. Et, ce principe a été aussi rappelé sous la présidence
de M. Abdou Diouf108.

106 J. Ménier, Les inspections générales, op.cit., p 158.


107 A K Gueye : sur instruction du premier Président Léopold Sédar Senghor, il est fait obligation aux « ministres de prêter une
attention soutenue à la transmission et à l’exploitation des directives issues des rapports de l’Inspection générale de l’Etat, en
rappelant les défaillances liées au pouvoir hiérarchique et la primauté que lui et le Premier Ministre accorderont au contrôle,
en ne tolérant aucune entrave à l’exécution des mesures prises à l’issue des missions de vérification », In : Inspections
générales d’Etat d’Afrique : Réalités, perspectives et enjeux, op. cit, p.90
108 D’ailleurs, selon toujours l’inspecteur Gueye, le Président Abdou Diouf, un administrateur formé à la chose publique «

aimait annoter de sa propre main avec ses grosses écritures, la feuille d’approbation des rapports :(…) » « oui, j’approuve les

41
Pour l’application des recommandations, l’article 17 du décret n°2007-809 précise que,
le suivi de l’application des directives présidentielles issues des rapports de mission de
vérification et d’audit est assuré par le Bureau de suivi et de coordination de l’Inspection
générale d’Etat à la Primature (BSC/PM). Ce Bureau est dirigé par un inspecteur général d’Etat
nommé auprès du Premier ministre par arrêté du président de la République, sur proposition du
Vérificateur général. Sous l’autorité du vérificateur général, le chef du bureau de suivi et de
coordination veille, en rapport avec le Vérificateur général adjoint, à l’application des directives
présidentielles, assure la coordination et l’impulsion des unités d’inspection et d’audit au sein
des ministères et organismes publics.

Cependant, l’IGES souffre du manque visibilité sur son activité, dû notamment à


l’absence de publication de ses rapports et par conséquent, d’une opinion publique réservée à
son endroit. Aussi, certains réclament sa délocalisation de la présidence de la République, pour
éviter que ses missions de contrôle selon le professeur Abdoulaye Sakho continuent de « porter
sur les hommes et non sur le système »109. Pour la plupart des commentateurs, cette « forte
présence de l’Etat dans l’exécution des missions de ces organes de contrôle constitue une
limite »110. Ces différentes remarques, malgré leur vraisemblance doivent être inscrites au
traitement de certains dossiers médiatiques.

En vérité, l’IGES connait une certaine insuffisance dans son fonctionnement, résultant
de la faiblesse de ses effectifs, d’une collégialité insuffisante ainsi que d’un manque de
transparence et d’efficacité dans la publication périodique de ses rapports d’activités sur la
reddition des comptes et de la gouvernance.

conclusions et propositions de l’Inspecteur général d’Etat Vérificateur. Mettre en œuvre. Ce rapport est vraiment excellent… »,
ibidem.
109Cf. dossier réalisé par le journal Sud Quotidien, du 15 janvier 2018.
110
Idem.

42
Conclusion générale

L’Inspection générale d’Etat du Sénégal est un modèle original africain d’inspection par
son rattachement à la présidence de la République et par l’étendue de ses compétences. Ce
système est très différent de celui en vigueur en France où il existe, dans l’ordre administratif,
une Inspection générale des Finances, à vocation interministérielle, et des Inspection générales
des ministères, mais pas de corps de contrôle rattaché au Président de la République ou au
Premier ministre111.

L’autorité morale de l’IGES résulte de la qualité de son mode de recrutement ainsi que
de l’expertise de ses membres. Ses interventions constituent une contribution à la promotion de
la bonne gouvernance, à la fois en termes, administratifs, éthiques et financiers. Actuellement,
la plupart de ses rapports servent de base, de source d’inspiration, à l’élaboration de circulaires
et d’instruction présidentielles et gouvernementale pour le respect ou la mise en place des
normes et des exigences de gestion que les différentes institutions et les agents de l’Etat doivent
respecter. À titre d’illustration, il apparait régulièrement ces formules en début des actes
administratifs : « les récents contrôles de l’Inspection générale d’Etat (mention de la période
au besoin) me conduisent à rappeler …, j’ai constaté à la suite de plusieurs contrôles de
l’Inspection générale d’Etat… ; signés par le Président de la République, le Premier Ministre,
le Ministre des Finances, etc. »112. C’est sur la base des propositions approuvées sous forme de
directives présidentielles que désormais, le Premier ministre et ses ministres, prennent des
mesures, sous forme d’instructions. Et bien « souvent, les textes ont été rédigés ou revus au sein
de l’Inspection générale d’Etat, avant leur publication »113 .

Au total, on peut retenir que, l’IGES par l’objectivité et l’impartialité de ses travaux a
contribué à l’amélioration de la réglementation et, par voie de conséquence, à la consolidation
de l’État de droit et de la bonne gouvernance au Sénégal.

Malgré ses rapports et propositions pour lutter contre la fraude et la prévention de la


corruption, ou encore la mise en place de conditions favorables à l’exécution des missions à
haute valeur ajoutée axée sur l’évaluation des politiques publiques et l’audit des pratiques et
des systèmes de gestion, l’IGES doit encore adopter et mettre en œuvre les conditions d’une
culture de communication. L’un des fondements de la reddition des comptes fait l’objet de

111
Cf. la première partie de l’œuvre de P. Milloz, op.cit. P 27
112 Des exemples de circulaires ou instructions élaborées à la suite des missions de l’IGES sont données à titre d’illustration,
par A K Gueye, Inspections générales d’Etat d’Afrique : Réalités, perspectives et enjeux, op. cit. , p. 155
113 Ibidem, p.159.

43
l’article 15 de la Déclaration des Droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789 : « la Société
a le droit de demander compte à tout Agent public de son administration ». La création d’une
telle stratégie de communication est une obligation constitutionnelle pour garantir le droit du
citoyen à l’information, dans le respect du secret des informations confidentielles issues des
travaux de vérification, d’audit et d’inspection. C’est aussi là un moyen pour l’IGES de
renforcer son autorité écornée suite à la révélation médiatique de certains dossiers issus de ses
missions

A cette faiblesse, s’y ajoute, le traitement des suites des rapports de mission de
vérifications administrative et financière. C’est à ce niveau que bien des limites sont soulignées
par la doctrine, à savoir :

- le niveau de rattachement à la présidence de la République fait de l’IGES un instrument


de règlement des comptes aux dépens de son indépendance fonctionnelle ;
- le caractère restreint de la publicité de ses travaux et la publication irrégulière de ses
rapports annuels remet en cause le principe de transparence ;
- la part des 2/5 de recrutement dans le corps des IGES réservée au tour extérieur, donc
au pouvoir discrétionnaire du Président de la République, est trop élevée.

Il serait dès lors opportun d’ajuster le positionnement de l’IGES par son détachement
du Chef de l’exécutif. Avec ce détachement, et compte tenu de la spécificité du corps dans
l’organisation administrative au Sénégal, elle pourrait être à la fois, une Institution supérieur
d’ordre administratif et judiciaire. Elle aurait ainsi un statut reconnu par la Constitution et un
mode de recrutement annuel basé principalement sur les concours interne ou externe. En outre,
elle bénéficierait d’une indépendance effective vis-à-vis du pouvoir exécutif qu’elle pourrait
contrôler. Son budget serait voté par le Parlement avec la loi de finances. Grâce à cette nouvelle
donne, l’IGES serait contrainte de publier annuellement son rapport sur l’état de la gouvernance
et la reddition des comptes, d’améliorer son site Internet pour garantir l’information des
citoyens et de préciser ses méthodes d’investigation. La publication des rapports de mission
devrait, cependant, se faire dans le respect des données personnelles et de la sûreté de l’Etat.
Des suites administratives et/ou judiciaires seraient données au dossier en fonction de leur
gravité, indépendamment des personnes concernées.

L’une des conséquences de ce changement de paradigme, serait que l’IGES devrait


s’appliquer à elle-même la transparence et l’exemplarité qu’elle demande aux administrations
qu’elle contrôle et se soumettre régulièrement au regard de ses pairs. Il s’agit d’une appréciation

44
externe qui pourrait se faire dans le cadre du Forum des Inspections générales d’État et des
institutions assimilées (FIGE) ou à l’initiative de toute autre organisation africaine ou
internationale. L’IGES pourrait, notamment, faire appel au Vérificateur général du Canada
(VGC) ou aux services de la Commission européenne, notamment l’Office européen de Lutte
anti-fraude (OLAF) et l’Office d’aide extérieure (AIDCO), avec lesquels il a été conclu un
accord de coopération administrative en 2007.

De telles solutions renforceraient l’autorité de l’IGES et en feraient un instrument


efficace qui pourrait inspirer les autres démocraties respectueuses de l’Etat de droit.

45
Bibliographie

Ouvrages
1. COLLINS Lionel, Audit et contrôle interne, 3 éd., Paris, Dalloz, 1986, 396 p.
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5. GUEYE Abdou Karim, Inspections générales d’Afrique. Réalités, perspectives et enjeux,
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12. STEPHANE Paul, L’évaluation des politiques publiques : comprendre et pratiquer, Presse de
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Revue Française d’Administration Publique (RFAP) n°155, Strasbourg, ENA, 2015, 871p.
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3. POISSON Michel, « l’audit est un outil puissant de collecte et d’analyse de l’information », in
POISSON (M), L’audit, un outil de progrès au service du secteur public, RA, 1989, n°250,
pp.370-377

46
4. PISSALOUX Jean -Luc, « Du contrôle à l’évaluation : l’évolution des fonctions d’inspection »,
Revue Française d’Administration Publique (RFAP) n°155, Strasbourg, ENA, 2015, p.597-871.
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3. Rapport d’activité 2017, Cour des Comptes : https://www.ccomptes.fr/fr
b. Au Sénégal
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5. Rapport public sur l’Etat de la gouvernance et la reddition des comptes de l’IGE Sénégal,
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c. Espace communautaire UEMOA
6. Protocole additionnel n°1relatif aux organes de contrôle de l’UEMOA : https://www.uemoa.int/fr
7. Directive n°01/2009/CM/UEMOA portant Code de Transparence dans la gestion des finances
publiques au sein de l’UEMOA du 27 mars 2009
http://www.uemoa.int/sites/default/files/bibliotheque/directive_01_2009_cm_uemoa.pdf

d. Textes législatifs Sénégal


8. Loi n°2011-14 du 8 juillet 2011 abrogeant et remplaçant la loi n°2005-23 du 11 aout 2005
portant statut des Inspecteurs généraux d’Etat, modifiée par la loi n°2007-17 du 19 février
2007 www.jo.gouv.sn/ J.O. N° 6714 du Vendredi 15 Février 2013 N-S
9. Loi n° 2007-17 du 19 février 2007 modifiant la loi n° 2005-23 du 11 août 2005, portant statut
des inspecteurs généraux d’Etat https://www.ige.sn
10. Loi n° 2005-23 du 11 août 2005 portant statut des inspecteurs généraux d’Etat, abrogeant et
remplaçant la loi n° 87-18 du 3 août 1987 www.jo.gouv.sn/ J.O. N° 6619 du Samedi 22 octobre 2011
11. Loi 61-33 du 15 juin 1961 portant statut général des fonctionnaires du Sénégal, modifiée,
https://www.ilo.org/dyn/natlex/docs/ELECTRONIC/47590/111007/.../SEN-47590.pdf

e. Textes réglementaires Sénégal


12. Décret n° 2013-51 du 4 janvier 2013 modifiant le décret n° 2007-809 du 18 juin 2007 fixant
les règles d’organisation et de fonctionnement de l’Inspection générale d’Etat, modifié par le
décret par le décret n° 2011-538 du 26 avril 2011 www.jo.gouv.sn/ J.O. N° 6729 du samedi 25 mai 2013
13. Décret n° 2011-538 du 26 avril 2011 modifiant le décret n° 2007-809 du 8 juin 2007 fixant les
règles d’organisation et de fonctionnement de l’Inspection générale d’Etat. www.jo.gouv.sn/ J.O.
N° 6619 du Samedi 22 octobre 2011
14. Décret n° 2008-488 du 9 mai 2008 fixant les modalités et les programmes du concours
professionnel pour l’admission dans le corps des Inspecteurs généraux d’Etat, www.jo.gouv.sn/
J.O. N° 6416 du Samedi 12 juillet 2008

47
15. Décret n° 2007-809 du 18 juin 2007 fixant les règles d’organisation et de fonctionnement de
l’Inspection générale d’Etat, https://track.unodc.org/.../Décret%20n° 2007-
809%20fixant%20les%20règles%20d’or
16. Décret n° 2006-742 PR du 31 juillet 2006 créant un fonds d’intervention de l’Inspection
générale d’Etat (IGE), fixant les conditions de fonctionnement dudit fonds et abrogeant et
remplaçant l’instruction présidentielle n° 11 PR du 14 mai 1987, www.jo.gouv.sn J.O. N° 6314 du
Samedi 23 Décembre 2006
Site internet
- https://www.ige.sn
- https://www.courdescomptes.sn
- https://www.intosai.org
- https://www.igf.fr
- https://www.ccomptes.fr/

48
Annexes :

Annexe 1 :

REPUBLIQUE DU SENEGAL
Un Peuple – Un But – Une Foi
--------------

LOI n° 2011-14 du 8 juillet 2011 abrogeant et remplaçant la loi n° 2005-23 du 11 août 2005 portant statut
des Inspecteurs généraux d’Etat, modifiée par la loi n° 2007-17 du 19 février 2007.

--------------
EXPOSE DES MOTIFS
--------------

L’évolution de l’Inspection générale d’Etat (IGE), en tant qu’institution supérieure de contrôle


de l’ordre administratif (ISCOA), est marquée, depuis sa création en 1960 sur les cendres de l’Inspection
générale des Affaires administratives de l’Afrique occidentale française (AOF), par d’importantes
réformes, intervenues respectivement en 1964, 1974, 1976, 1980, 1987, 2005 et 2007.
En 1987, le vote de la loi n° 87-18 du 3 août 1987, abrogeant et remplaçant la loi 1974-51 du 4
novembre 1974 portant statut général des Inspecteurs généraux d’Etat, opérait une avancée significative
avec, notamment, la reconnaissance d’une autonomie financière à l’Inspection générale d’Etat et
l’amélioration de la grille indiciaire de ses membres. Cependant cette grille indiciaire qui correspondait
à la hiérarchie la plus élevée de l’Administration sénégalaise replaçait, paradoxalement, l’Inspection
générale d’Etat dans le système des hiérarchies de la fonction publique, alors que le corps des Inspecteurs
généraux d’Etat a été classé hors hiérarchie depuis 1974. Cette anomalie a connu un début de correction
à partir de l’année 2000, date à laquelle, le Chef de l’Etat a exprimé sa ferme volonté d’opérer une
réforme globale de l’IGE. Cette réforme s’inscrivait dans le cadre de la nouvelle vision politique,
économique et sociale du Président de la République, laquelle visait en particulier, la promotion d’une
gouvernance qualitative dans la gestion des affaires publiques avec un environnement des affaires de
classe internationale, condition sine qua non d’accès à l’émergence.
Sous ce rapport, la réforme de 2005, introduite par la loi n° 2005-23 du 11 août 2005 portant
statut des Inspecteurs généraux d’Etat, modifiée par la loi n° 2007-17 du 19 février 2007, marquait une
réelle volonté du Chef de l’Etat de renforcer l’indépendance fonctionnelle et la performance de l’IGE,
tant elle la plaçait au cœur des enjeux de la bonne gouvernance, du management public et de la reddition
des comptes. Le leadership africain de l’Inspection générale d’Etat sera consacré par cette réforme, ainsi
que son ouverture au plan international, amorcée dès 1993.
Après cinq années de mise en œuvre de la loi du 11 août 2005 et de son décret d’application, il
est apparu nécessaire d’opérer quelques modifications, afin d’harmoniser certaines dispositions, de tenir
compte de l’évolution institutionnelle du Sénégal et, afin, de permettre à l’Inspection générale d’Etat
d’améliorer le taux de couverture de son vaste domaine de compétence ainsi que la valeur ajoutée de ses
travaux d’inspection, de vérification, d’audit, d’enquête, d’évaluation, d’études et de recherche.
C’est ainsi qu’il est proposé de procéder à une réforme du statut des Inspecteurs généraux d’Etat qui
intègre les dispositions de la loi du 11 août 2005 et celles de la loi du 19 février 2007.
Par ailleurs, en fixant à 55 ans l’âge limite d’accès au corps par le tour extérieur, la loi 2007-17
du 19 février 2007 n’avait pas tenu compte des quinze années d’ancienneté dans la hiérarchie A1 exigée
aux candidats. De sorte que les hauts fonctionnaires ciblés par cette modalité de recrutement ne
pouvaient plus satisfaire ces conditions, car, dépassant très souvent l’âge de 55 ans. C’est pourquoi, il

49
est proposé de rétablir l’ancienne option, c’est-à-dire l’accès ouvert aux agents de l’Etat jusqu’à 60 ans,
l’âge limite de retraite des agents de l’Etat concernés.
Il est également proposé :
- de maintenir l’âge d’admission à la retraite des Inspecteurs généraux d’Etat à 65 ans ;
- de prévoir la possibilité de modifier, par décret du Président de la
République, le système de rémunération des Inspecteurs généraux d’Etat, au regard de la performance
de l’IGE et de ses résultats ;
- de transférer dans la loi, les dispositions relatives à l’audit et au contrôle interne et externe de la
gouvernance de l’Inspection générale d’Etat ;
- de déléguer dans les fonctions d’inspecteurs d’Etat ;
des experts comptables ;
des personnalités titulaires d’un diplôme d’enseignement supérieur du niveau minimum du
Baccalauréat plus six années de formation, équivalent à la hiérarchie A1 ou A spécial ou assimilé, et
totalisant dans lesdites hiérarchies une expérience d’au moins vingt années dans la gestion des affaires
publiques ou parapubliques. Une enquête de moralité étant diligentée, avant toute délégation à l’IGE.
- et enfin, de tenir compte de la création de la Cour Suprême. Ainsi,
« Cour suprême » remplace « Cour de cassation » dans le corps du texte ;
- la grille indiciaire et le barème de rémunération des Inspecteurs généraux d’Etat ne sont pas concernés
par les modifications proposées.
Celles-ci n’entraînent, dès lors, aucune incidence financière immédiate.
Telle est l’économie du présent projet de loi.
L’Assemblée nationale a adopté, en sa séance du vendredi 24 juin 2011 ;
Le Sénat a adopté, en sa séance du mardi 28 juin 2011 ;
Le Président de la République promulgue la loi dont la teneur suit :

Chapitre premier – Dispositions générales

Article premier : Les inspecteurs généraux d’Etat sont groupés dans un cadre composé d’un seul corps
tel que défini à l’article 22 de la loi 61-33 du 15 juin 1961 relative au statut général des fonctionnaires,
modifiée.
Article 2 : Les inspecteurs généraux d’Etat constituent un corps hors hiérarchie, placé sous l’autorité
directe du Président de la République. Un décret fixe l’échelle indiciaire et le barème de solde des
inspecteurs généraux d’Etat.

Article 3 : Les inspecteurs généraux d’Etat effectuent et dirigent les missions d’inspection, de contrôle,
de vérification, d’audit, d’évaluation, d’études et d’enquête qui leur sont confiées par le Président de la
République. Ils sont dirigés par un inspecteur général d’Etat qui porte le titre de Vérificateur général du
Sénégal. Ce dernier est nommé par décret pour une durée de sept ans non renouvelables, parmi les
inspecteurs généraux d’Etat membre du corps. Le vérificateur général du Sénégal exerce les fonctions
dévolues à tout chef de service.
Outre le plan d’audit, le programme annuel d’activités et les missions occasionnelles ordonnées par le
Président de la République, le Vérificateur général du Sénégal peut décider de toute autre mission jugée
utile, à charge pour lui d’en informer le Président de la République. Le vérificateur général du Sénégal
est assisté d’un vérificateur général adjoint du Sénégal. Le vérificateur général adjoint du Sénégal est
nommé par décret, sur la proposition du Vérificateur général du Sénégal parmi les Inspecteurs généraux
membres du corps. Il peut être mis fin aux fonctions du Vérificateur général adjoint, sur proposition du
Vérificateur général du Sénégal. Les inspecteurs généraux d’Etat peuvent se faire seconder par des

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assistants de vérification, par des experts et par toute autre personne apportant son concours à l’exécution
de leurs missions, dans des conditions fixées par décret.

Article 4 : Les Inspecteurs généraux d’Etat sont chargés de :


- missions générales et permanentes de vérifications, d’audit, de contrôle et d’inspection ;
- missions d’évaluation des politiques publiques ;
- missions spéciales d’investigation et d’enquêtes ;
- missions particulières d’études et de recherche ;
- formulation d’avis sur toute affaire qui leur est soumise par le Président de la République.
Au titre des missions générales et permanentes de contrôle, d’audit et de vérification les inspecteurs
généraux d’Etat pratiquent, en outre, la vérification intégrée et l’audit interne supérieur.
Ils effectuent notamment :
- des missions d’audit stratégique et organisationnel ;
- des missions d’audit interne supérieur (AIS) ;
- des missions de vérification financière et d’audit financier et comptable ;
- des missions de vérification de l’optimisation des ressources (VOR).
Les missions d’inspection, d’audit, de vérification, d’évaluation, d’étude et de recherche des inspecteurs
généraux d’Etat comprennent :
- des missions thématiques ayant trait à un sujet commun à plusieurs entités de secteurs différents ;
- des missions de vérification intégrée à l’objectif étendu ou de vérifications spécialisées ;
- des vérifications sectorielles d’activités dont la gestion relève d’une seule entité ou de plusieurs entités
d’un même secteur.

Article 5 : Les inspecteurs généraux d’Etat sont notamment chargés :


- de contrôler, d’auditer et d’inspecter tout service public et toute activité de l’Etat ;
- de contrôler, dans tous les services publics de l’Etat, l’observation des lois ordonnances, décrets,
règlements et instructions qui en régissent le fonctionnement administratif, financier et comptable ;
- d’apprécier la qualité du fonctionnement de ces services, la manière dont ils sont gérés et leurs résultats
;
- de contrôler les ressources, les biens et services des entités vérifiées ;
- de vérifier les états financiers annuels des organismes ou des entreprises publics ;
- d’évaluer l’exécution des politiques publiques, des plans, des programmes et des projets ;
- de vérifier l’utilisation des crédits publics et la régularité des opérations des administrateurs, des
ordonnateurs, des comptables de deniers, des comptables des matières et des régisseurs ;
- de mener des enquêtes, des investigations et des missions de vérification et d’audit sur l’utilisation,
abaisser ses couts de fonctionnement et accroître son efficacité ;
- de donner leurs avis sur les projets de lois, ordonnances, décrets, règlements, instructions et autres
affaires qui leur sont soumises par le
Président de la République.

Article 6 : Les missions de l’Inspection générale d’Etat, en tant qu’Institution


Supérieure de Contrôle de l’ordre administratif (ISCOA), s’exercent sur :
- l’ensemble des services publics de l’Etat, quel que soit leur mode de gestion (services en régie, services
concédés ou organismes autonomes) ou leur localisation géographique ;
- les entités publiques et parapubliques ;
- la gestion administrative et financière des Institutions de la République ;
- les établissements publics, quel que soit leur statut ou leur appellation ;
- les collectivités locales et leurs établissements publics ;

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- la gestion administrative et financière de l’Armée, de la Gendarmerie, du
Groupement national des Sapeurs-Pompiers et des corps paramilitaires ;
- la gestion administrative et financière des services judiciaires ;
- les entreprises du secteur parapublic et les personnes morales de droit privé bénéficiant du concours
financier de la puissance publique ;
- les organismes, les associations ou les fonctions faisant appel à la générosité du public ;
- les projets de développement, les agences, les programmes et les fonds ;
- toute personne et tout organisme qui exercent une charge au nom de l’Etat, notamment les officiers
publics ou ministériels ;
- les rapports entre les institutions ou agents contrôlés et les tiers, notamment avec les organismes
bancaires, publics ou privés. Dans ce dernier cas, le secret professionnel ne peut leur être opposé.
L’Inspection générale d’Etat assure la supervision et le suivi du contrôle interne. A ce titre, elle est
notamment chargée de la coordination des activités des inspections internes et unités d’audit des
ministères, et de celles des autres organes de contrôle administratif et financier.
Dans ce cadre, l’Inspection générale d’Etat est destinataire des programmes d’activités et des rapports
des inspections et organismes de contrôle administratif et financier. L’organisation et le fonctionnement
de l’Inspection générale d’Etat sont fixés par décret.

Article 7 : En aucun cas et sous aucun prétexte, les missions des Inspecteurs généraux d’Etat ne doivent
rencontrer d’entraves. Le droit d’investigation des Inspecteur généraux d’Etat n’est soumis à aucune
restriction. Ils peuvent recourir à toutes les sources de documentation et d’information, même secrètes
et confidentielles, y compris les documents classés secret défense nationale, à tous les moyens
d’inspection, d’audit, de vérification ou de contrôle propres ou non aux organismes visés à l’article 6.

Article 8 : Les agents des organismes visés à l’article 6 sont tenus d’apporter aux Inspecteurs généraux
d’Etat, aux autres vérificateurs et aux experts éventuellement désignés pour les seconder, toute la
collaboration requise pour faciliter leurs investigations. Les autorités civiles et militaires sont tenues, à
la première réquisition, de prêter main forte aux Inspecteurs généraux d’Etat dans l’accomplissement de
leur mission.

Article 9 : Chaque année, le Vérificateur général du Sénégal présente un rapport d’activités au Président
de la République, au plus tard, le 31 mars suivant l’année d’activités, sur l’état de la gouvernance et de
la reddition des comptes.

CHAPITRE 2 – RECRUTEMENT

Article 10 : Les effectifs théoriques du corps des Inspecteurs généraux d’Etat sont fixés par décret. En
aucun cas, ils ne peuvent être dépassés par le nombre total des Inspecteurs généraux d’Etat.

Article 11 : Les Inspecteurs généraux d’Etat sont recrutés, soit par concours professionnel, soit par
concours direct, soit au tour extérieur.
A. – Le concours professionnel est ouvert aux fonctionnaires, magistrats et officiers supérieurs des
Forces armées, appartenant aux niveaux hiérarchiques A1 au moins assimilés, et y comptant, au 1er
janvier de l’année du concours, au moins 10 ans de services effectifs et dont l’âge ne dépasse pas 58
ans.

52
Les candidats reçus au concours professionnel sont nommés Inspecteurs généraux d’Etat au grade
correspondant à l’indice égal ou immédiatement supérieur à l’indice qu’ils détenaient dans leurs corps
d’origine.
Lorsque le candidat reçu est nommé au grade correspondant à un indice égal à l’indice qu’il détenait
dans son corps d’origine, il conserve, pour l’avancement, le bénéfice de l’ancienneté acquise dans le
grade détenu dans le corps d’origine. Les candidats reçus sont nommés au moins, au
1er échelon de la 3ème classe.

B. – le concours direct est ouvert aux ingénieurs docteurs, aux candidats titulaires d’un diplôme
d’expert-comptable ou d’un doctorat d’Etat en droit, en sciences économiques ou en gestion et dont
l’âge ne dépasse pas quarante ans au 1er janvier de l’année du concours. Les candidats reçus au concours
direct sont nommés inspecteurs généraux d’Etat stagiaires. Le stage dure deux ans.
Il n’est renouvelable qu’une fois pour une durée d’un an. Les années de stage ne sont pas rappelées après
titularisation, mais comptent comme ancienneté effective dans le corps.
A ce titre exceptionnel et dérogatoire, l’Inspection générale d’Etat peut organiser un concours visant
une expertise ou une catégorie professionnelle déterminée, en vue de renforcer sa performance et de
diversifier les profits de ses membres.

C. – Le recrutement au tour extérieur s’effectue par décret du Président de la République qui, dans la
limite des deux cinquièmes de l’effectif théorique du corps, peut nommer dans les fonctions d’Inspecteur
général d’Etat des fonctionnaires, magistrats ou officiers supérieurs des Forces armées appartenant aux
niveaux hiérarchiques A1 au moins et des agents de l’Etat appartenant à des hiérarchies assimilées, y
comptant une ancienneté de 15 ans au moins et âgés au plus de 60 ans.
Le recrutement au tour extérieur doit avoir pour objectif le renforcement de l’effectif et l’amélioration
des capacités techniques de l’Inspection générale d’Etat.
Toute décision relative au recrutement des Inspecteurs généraux d’Etat est subordonnée aux conclusions
d’une enquête approfondie de moralité effectuée par un organisme compétent. Le dossier d’engagement
d’un
Inspecteur général d’Etat comporte obligatoirement un exemplaire du document établi à l’issue de cette
enquête.
Les candidats ainsi recrutés sont nommés Inspecteurs généraux d’Etat à l’indice égal ou immédiatement
supérieur à l’indice qu’ils détenaient dans leur corps d’origine et, en tout état de cause, au moins au 1er
échelon de la 3e classe. Lorsqu’ils sont nommés au grade correspondant à un indice égal à l’indice qu’ils
détenaient dans leur corps d’origine, ils conservent, pour l’avancement, le bénéfice de l’ancienneté
acquise dans le grade du corps d’origine.

Article 12 : Les modalités et les programmes des concours prévus à l’article 11 de la présente loi sont
fixés par décret. Les candidats au concours professionnel ou direct ne peuvent être admis à s’y présenter
plus de trois fois.
CHAPITRE 3 – CARRIERE

Article 13 : La carrière des Inspecteurs généraux d’Etat comprend quatre classes et neuf échelons ainsi
fixés :

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Classes Echelons
Classe exceptionnelle Inspecteur général d’Etat de classe exceptionnelle

Inspecteur général d’Etat de


Première classe 1ère classe
3ème échelon
2ème échelon
1er échelon

Inspecteur général d’Etat de


2ème classe
Deuxième classe 3ème échelon
2ème échelon
1er échelon
Inspecteur général d’Etat de
3ème classe
2ème échelon
1er échelon

Troisième classe Inspecteur général d’Etat stagiaire

CHAPITRE 4 – AVANCEMENT

Article 14 : L’avancement de classe à lieu au choix par inscription à un tableau d’avancement fixé par
décret. Peuvent être promus :
- Inspecteur général d’Etat de 2ème classe, 1er échelon, les Inspecteurs généraux d’Etat de 3ème qui
comptent au moins 2 ans d’ancienneté au
2ème échelon de leur classe ;
- Inspecteur général d’Etat de 1er classe 1er échelon, les Inspecteur généraux d’Etat de 2ème classe qui
comptent au moins 2 ans d’ancienneté au 3ème échelon de leur classe ;
- Inspecteur général d’Etat de classe exceptionnelle, les Inspecteurs généraux de 1er classe qui comptent
au moins 3 ans d’ancienneté au
3ème échelon de leur classe.

Article 15 : L’avancement d’échelon est fonction de l’ancienneté. Le temps à passer dans chaque
échelon est fixé à 2 ans, sauf en ce qui concerne le 3ème échelon de la première classe où il est de 3 ans.

CHAPITRE 5 – DISCIPLINE

Article 16 : Les inspecteurs généraux d’Etat doivent, en toutes circonstances, faire preuve de la réserve
et de la dignité qu’implique leur fonction. Ils sont tenus au secret professionnel.
Ils doivent observer la discipline et la discrétion professionnelles les plus strictes et exercer leurs
fonctions avec une totale neutralité, une compétence et une conscience professionnelle avérées, ainsi
qu’une rigoureuse objectivité.
Des enquêtes de sécurité et de moralité peuvent être menées périodiquement sur les inspecteurs généraux
d’Etat, dans le but de s’assurer que leur comportement est conforme aux normes professionnelles et au
Code de déontologie.

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Article 17 : En cas de poursuites contre un Inspecteur général d’Etat, les fonctions dévolues au Procureur
général près la Cour d’Appel et au Premier
Président de cette Cour par l’article 661 du Code de procédure pénale sont respectivement exercées par
le Procureur général près la Cour suprême et par le Président de ladite Cour ou par leurs délégués choisis
parmi les membres de la Cour suprême.
En matière correctionnelle, c’est la chambre criminelle de la Cour Suprême qui statue. En matière
criminelle, la chambre criminelle prononce la mise en accusation et renvoie devant les chambres réunies.
Les CO auteurs et les complices sont déférés devant les mêmes formations de jugement. Les décisions
ainsi rendues par la chambre criminelle ou par les chambres réunies de la Cour suprême tant en matière
criminelle qu’en correctionnelle peuvent faire l’objet d’un recours en grâce devant le Président de la
République.
Les Inspecteurs généraux d’Etat sont passibles des sanctions disciplinaires prévues à l’article 43 de la
loi n° 61-33 du 15 juin 1961, relative au statut général des fonctionnaires modifiée, dans les conditions
prévues aux articles 53 et 54 de ladite loi. Toutefois, à leur égard, le pouvoir disciplinaire appartient
exclusivement au Président de la République.

Article 18 : Le Conseil de discipline chargé de donner son avis avant l’application d’une sanction du
3ème degré à un Inspecteur général d’Etat est composé, sous la présidence du Secrétaire général de la
Présidence de la République, outre le Vérificateur général du Sénégal, Chef de l’Inspection générale
d’Etat, de deux inspecteurs généraux d’Etat de classe et d’indice au moins égaux à ceux de l’intéressé
et désignés par le Président de la République.

Article 19 : Le droit de grève n’est pas reconnu aux inspecteurs généraux d’Etat Tout fait de grève peut
entraîner l’application des sanctions disciplinaire.
Il est interdit aux Inspecteurs généraux d’Etat en activité, d’appartenir à un syndicat ou à un parti
politique et, de façon générale, d’exercer des activités incompatibles avec leur statut.
Article 20 : Aucun conflit d’intérêt ne doit exister entre les Inspecteurs généraux d’Etat et les missions
qu’ils sont censé exercer. A ce titre aucun inspecteur général d’Etat en activité ne doit posséder des
intérêts de quelque nature que ce soit dans une entreprise publique ou parapublique. Le financement des
activités de l’Inspection générale d’Etat ne doit, en aucun cas, provenir d’entreprises publiques ou
parapubliques dont la vérification incombe à l’Inspection générale d’Etat.

Article 21 : Les Inspecteurs généraux d’Etat doivent se récuser pour toute mission de vérification,
d’audit, d’enquête, d’investigation, d’étude et de recherche pouvant les placer dans une situation de
conflit d’intérêt en particulier dans les services, les entreprises et les organismes gérés par leurs conjoints
ou leurs parents ou dans lesquels ces derniers détiennent des parts.
Ils sont tenus de signaler au Vérificateur général, tout fait de nature à faire naître un doute sur leur
objectivité dans l’appréciation des faits ou sur leur indépendance dans la formulation des propositions.

Article 22 : Les Inspecteurs généraux d’Etat exercent leur fonction à temps plein. En aucun cas et sous
aucun prétexte ils ne peuvent les cumuler avec toute autre fonction publique ou privée, sous réserve de
sorties temporaires ou définitives prévues par la loi n° 61-31 du 15 juin 1961 relative au statut général
des fonctionnaires, modifiée et des responsabilités qu’ils peuvent exercer, au sein des institutions
regroupant les organismes de contrôle, d’audit et d’inspection.

CHAPITRE 6 – DISPOSITIONS DIVERSES ET TRANSITOIRES

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Article 23 : Les Inspecteurs généraux d’Etat ont droit à un logement de fonction et à un véhicule de
fonction.

Article 24 : Outre leur traitement, les Inspecteurs généraux d’Etat bénéficient des indemnités suivantes
:
- Une indemnité compensatrice de logement, lorsqu’ils ne sont pas logés ;
- une indemnité de fonction ;
- une indemnité de sujétion ;
- une indemnité de contrôle.
Les Inspecteurs généraux d’Etat peuvent, en outre, bénéficier d’autres primes et indemnités.
Les taux et les modalités de paiement de ces primes et indemnités sont fixés par décret.
Dans le cadre de l’amélioration de la performance de l’Inspection générale d’Etat, le Président de la
République peut, par décret, modifier le système de rémunération du Vérificateur général du Sénégal,
du Vérificateur général adjoint et des autres Inspecteurs généraux d’Etat.

Article 25 : Conformément aux dispositions du Code pénal, du statut général des fonctionnaires et des
autres lois en vigueur, les Inspecteurs généraux d’Etat sont sous la sauvegarde de la loi. Ils sont protégés
contre les menaces, attaques, outrages, injures et diffamation dont ils peuvent être l’objet dans l’exercice
de leurs fonctions. La réparation du préjudice direct qui en résulterait incombe à l’Etat qui se trouve
alors subrogé dans les droits et actions de la victime contre le ou les auteurs du dommage.

Article 26 : Dans l’appréciation des faits et de conclusions à tirer, dans la formulation des
recommandations, l’indépendance des Inspecteurs généraux d’Etat est statutairement garantie. Ils ne
peuvent en aucun cas être poursuivis ou jugés pour les analyses, commentaires et appréciations faites
par eux dans les rapports de mission, les notes et comptes rendus.

Article 27 : Les Inspecteurs généraux d’Etat ayant atteint la limite d’âge pour faire valoir leurs droits à
une pension de retraite, et justifiant au moins de dix années de services effectifs cumulés dans le corps
des inspecteurs généraux d’Etat, peuvent prétendre à l’honorariat. A ce titre, ils continuent de jouir des
honneurs et privilèges attachés au corps. Les conditions d’accès à l’honorariat sont fixées par décret. En
cas de manquement grave préjudiciable à l’image du corps, le titre d’Inspecteur général d’Etat honoraire
peut être retiré dans les conditions fixées par le décret.

Article 28 : Par dérogation aux conditions fixées par la loi n° 81-52 du 10 juillet 1981 portant code des
pensions civiles et militaires de retraite, l’âge d’admission des Inspecteurs généraux d’Etat à la retraite
est fixé à 65 ans.

Article 29 : Système de contrôle et d’audit internes et externes se présente comme suit :


Audit et contrôle internes : une division de l’audit et du contrôle internes
(DACI) comprenant, au moins un auditeur interne, un contrôleur interne et des assistants de vérification,
vérifie de façon permanente la gestion budgétaire, financière et comptable de l’IGE et procède à des
audits et évaluations périodiques
- les travaux de vérification, d’inspection, d’audit, d’enquête et d’investigation, sont soumis à un système
de contrôle interne avec, d’une part, l’intervention du Comité de lecture avant la procédure
contradictoire et, d’autre part, de contrôle a posteriori de la Division du contrôle qualité ;
- Audit, contrôle et évaluation externe : la gestion administrative, financière et comptable de l’Inspection
générale d’Etat est soumise à des audits internes et externes, en vue de s’assurer que la gouvernance du
contrôle interne de l’administration demeure transparente et performante.

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- L’Inspection générale d’Etat est également soumise à des évaluations externes, y compris l’évaluation
par les pairs et ce, afin de s’assurer que ses activités sont conformes aux normes internationales, au Code
de déontologie et à la définition de l’audit interne tels qu’édictés par l’Institut des Auditeurs internes
(IIA), dans le cadre du Forum des
Inspections générales d’Etat et des Institutions assimilées (FIGE) ou à l’initiative de toute autre
organisation africaine ou internationale.

Article 30 : Toutes les dispositions de la loi n° 61-33 du 15 juin 1961 relative au statut général des
fonctionnaires, modifiée, non contraires à celles de la présente loi, sont applicables aux Inspecteurs
généraux d’Etat.

Article 31 : Jusqu’à ce que les effectifs théoriques du corps des inspecteurs généraux d’Etat soient
atteints, le Président de la République peut déléguer dans les fonctions d’inspecteur général d’Etat :
- des experts comptable, âgés de 35 ans au moins et de 60 au plus ;
- des personnalités titulaires d’un diplôme d’enseignement supérieur classé à un niveau hiérarchique
correspondant au Baccalauréat de l’enseignement secondaire plus six années de formation et y totalisant
au moins vingt années de services effectifs, âgés au plus de soixante ans.
Une enquête de moralité est diligentée, avant toute délégation à l’Inspection générale d’Etat.
Pendant la durée de la délégation, les agents délégués dans les fonctions d’Inspecteur général d’Etat
restent régis par les dispositions de leur statut particulier. Toutefois, ils bénéficient des prérogatives et
avantages des inspecteurs généraux d’Etat.

Article 32 : Dans le but d’assurer la compétence et la polyvalence qu’exigent leurs fonctions, les
Inspecteurs généraux d’Etat bénéficient de programme de formation et des stages les divers métiers
qu’ils exercent, au Sénégal et à l’étranger.

Article 33 : Toutes dispositions antérieures contraires à la présente loi sont abrogées, notamment, celles
de la loi n° 2005-23 du 17 août 2005 portant statut des Inspecteurs généraux d’Etat, modifiée par la loi
n° 2007-17 du 19 février 20047.

La présente loi sera exécutée comme loi de l’Etat.

Fait à Dakar, le 08 Juillet 2011

Par le Président de la République


Abdoulaye WADE
Le Premier Ministre
Souleymane Ndéné NDIAYE

Source : www.ige.sn

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Annexe 2 :

58
Annexe 3 :

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L’Assemblée générale (AG)
L’Assemblée générale est un organe de concertation, de régulation et de prise de décision de l’Inspection
générale d’État. Elle est composée de tous les Inspecteurs généraux d’État. Elle est présidée par le
Vérificateur général du Sénégal ou le Vérificateur général adjoint.

Le Comité de Direction (COMDIR)


Le Comité de Direction, émanation de l’Assemblée générale, est présidé par le Vérificateur général du
Sénégal ou par le Vérificateur général adjoint. Il est composé de tous les chefs de divisions. Il comprend,
en outre, les Présidents de la Commission Formation, du Comité du Rapport sur l’état de la gouvernance
publique, du Comité juridique et du Comité de planification et de reddition des comptes.

La Division Études, Recherche et Coopération (DERC)


La Division Études, Recherche et Coopération est chargée de mener des études et de procéder à des
recherches, dans une optique prospective, sur ses divers métiers, ainsi que sur l’organisation et le
fonctionnement des pouvoirs publics, afin d’y apporter des améliorations et de les rendre plus
performants.
La Division de l’Audit et du Contrôle interne (DACI)
La Division de l’Audit et du Contrôle interne procède à des missions d’audit des procédures, des
pratiques et des systèmes de gestion de l’Inspection générale d’État, en vue de lui donner une assurance
sur le degré de maîtrise de ses différentes opérations.
La Division des Missions connexes (DMC)
La Division des Missions connexes a en charge les missions et les compétences qui sont dévolues à
l’Inspection générale d’État par le législateur ou par le Président de la République, en dehors de ses
missions traditionnelles d’inspection, d’audit, de vérification, d’enquête et d’évaluation.
La Division de l’Audit et de la Vérification de l’Optimisation des
Ressources (DAVOR)
La Division de l’Audit et de la Vérification de l’Optimisation des Ressources est chargée de missions
d’audit interne supérieur et de la vérification de l’optimisation des ressources, dans les structures des
secteurs public et parapublic.
La Division de l’Inspection et de l’Évaluation (DIE)
La Division de l’Inspection et de l’Évaluation procède à des revues de programmes et d’activités et à
des vérifications administratives et financières dans l’ensemble des structures de l’État, qu’elles soient
dans le secteur public ou qu’elles appartiennent au secteur parapublic, quels que soient leur localisation
géographique et leurs modes de gestion. Ses missions peuvent conduire à des sanctions positives ou
négatives des autorités administratives et des gestionnaires dont la gestion est vérifiée, ainsi qu’à des
mesures de redressement des modes opératoires et organisationnels en vigueur dans les structures.
La Division des Enquêtes et des Investigations (DEI)

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La Division des Enquêtes et des Investigations mène des missions d’enquêtes, à la demande du Président
de la République ou sur auto saisine du Vérificateur général du Sénégal et procède à des investigations
sur des allégations faisant état de malversations, de gaspillages, de fraudes, de détournements ou d’autres
risques, parvenues à l’Inspection générale d’État. Elle cherche des moyens de recouvrer les fonds qui
pourraient être perdus en raison de ces actes frauduleux. Ces missions peuvent entraîner des sanctions
administratives et même aboutir à des poursuites judiciaires, en fonction de la gravité des fautes
constatées.
La Division Normes et Assurance Qualité (DNAQ)
La Division Normes et Assurance Qualité a une mission multidimensionnelle.
Tout d’abord, elle a en charge l’élaboration, la mise à jour et le respect des normes et des manuels de
procédures qui guident les Inspecteurs généraux d’État dans leurs différentes missions.
Division de la Vérification des Comptes (DVC)
La Division de la Vérification des Comptes procède à des audits et révisions des fonctions, activités et
programmes. Les audits ou révisions fournissent une évaluation autonome qui détermine si les objectifs
ont été atteints de manière efficace et économique et restent en conformité avec les lois, règlements,
politiques et procédures prescrites.
La Division administrative et financière (DAF)
La Division administrative et financière est chargée de la gestion administrative et financière de
l’Inspection générale d’État. À ce titre, elle élabore et exécute le budget annuel adopté par l’Assemblée
générale des Inspecteurs généraux d’État et approuvé par le Secrétaire général de la Présidence de la
République.
Le Comité de Planification et de Reddition des Comptes (CPRC)
Le Comité de Planification et de Reddition des Comptes agrège les plans d’actions des différentes
divisions pour élaborer les plans d’actions triennaux et annuels de l’Inspection générale d’État. Il veille,
par un suivi régulier, à la bonne mise en œuvre de ces plans d’actions et intervient, en cas de besoin,
pour la redynamisation ou la relance des activités programmées.
Le Comité Juridique (CJ)
Le Comité Juridique examine toutes les questions de droit qui lui sont présentées par le Vérificateur
général du Sénégal. Il fait des observations sur tous les projets de textes législatifs et règlementaires qui
sont soumis à l’avis de l’Inspection générale d’État par le Secrétariat général du Gouvernement. En ces
occasions, il peut s’ouvrir à tout Inspecteur général d’État dont le profil et l’expérience peuvent enrichir
la réflexion.
Le Comité de Lecture (COMLEC)
Le Comité de Lecture est chargé de l’examen de toutes les productions de l’Inspection générale d’État,
qu’il s’agisse de rapports, de mémorandum ou de contributions diverses sur des sujets particuliers. Le
Comité fait des observations, tant sur la forme que sur le fond, en vue d’améliorer le contenu et la
rédaction de ces documents. Il rédige, chaque année, un rapport faisant ressortir les insuffisances notées
dans la rédaction des documents de l’Inspection générale d’État et veille à la qualité de la production.
Le Comité du Rapport sur l’état de la Gouvernance publique
(CRG)

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Le Comité du Rapport public sur l’état de la Gouvernance, en application des dispositions de l’article 9
de la loi n° 2011-14 du 8 juillet 2011, abrogeant et remplaçant la loi n° 2005-23 du 11 août 2005 portant
statut des Inspecteurs généraux d’État, modifiée par la loi n° 2007-17 du 19 février 2007, rend compte,
chaque année, de l’état de la gouvernance et de la reddition des comptes dans un rapport remis au
Président de la République. Ce rapport est, ensuite, rendu public.
Le Comité de Déontologie et d’Éthique (CDE)
Le Comité de Déontologie et d’Éthique est chargé de veiller au respect, par les Inspecteurs généraux
d’État, par les Assistants de Vérification, par le personnel administratif et technique et par toute personne
apportant son concours à l’Inspection générale d’État, des valeurs, principes, normes et règles de bonne
conduite contenus dans, le Code de Déontologie et d’Éthique de l’Inspection générale d’État.
La Cellule de Communication (CELCOM)
La Cellule de Communication élabore et met en œuvre la politique de communication de l’Inspection
générale d’État et veille à la sauvegarde de son image et de la bonne qualité de ses rapports avec
l’extérieur.
Le Bureau de Suivi et de Coordination (BSC)
Le Bureau de Suivi et de Coordination est chargé du suivi de l’application des directives issues des
rapports de l’Inspection générale d’État, de la Commission de Vérification des Comptes et de Contrôle
des Entreprises publiques de la Cour des Comptes, mais aussi des directives issues des Conseils des
Ministres, des Conseils présidentiels et des Conseils interministériels.114

114
Cf. Rapport public sur l’état de la gouvernance et de la reddition des comptes, IGE, juillet 2013, www.ige.sn

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