PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE MINAS GERAIS

Curso de Graduação em Relações Internacionais

Política Internacional Contemporânea

O Paradoxo da Ação Humanitária

Ana Carolina Abreu

Bruno Dornelas
David Souza
Kassia Sena
Thainá Sesterhenn

Belo Horizonte
2011
 Ana Carolina Abreu
Bruno Dornelas
David Souza
Kassia Sena
Thainá Sesterhenn

Política Internacional Contemporânea

O Paradoxo da Ação Humanitária

Trabalho apresentado à disciplina de

Política Internacional Contemporânea, do
curso de Relações Internacionais da
Pontifícia Universidade Católica de Minas
Gerais.

Professora: Geraldine Moreira

Belo Horizonte
2011
 1. INTRODUÇÃO

Com as convenções de Genebra (1863, 1906, 1929 e 1949 – sendo a última a que
regulamentava a proteção dos civis) e a definição dos direitos dos feridos em tempos de
conflito armado (daqui adiante somente conflito), a ajuda humanitária, representada pela Cruz
Vermelha (1863), teve sua atuação institucionalizada, bem como as regras de guerra. Esse foi
o nascimento do Direito Internacional Humanitário, que visa a diminuir o sofrimento humano em
tais ocasiões.

O fato é que, com o passar dos anos, muitas outras organizações, além da Cruz
Vermelha, se inseriram no contexto da ajuda humanitária. Além disso, o fim da Guerra Fria
alterou a dimensão da influência da ajuda humanitária no contexto bélico. De modo que, tanto
acadêmicos quanto profissionais da área levantaram debates acerca do papel da influência da
ajuda humanitária no contexto do conflito. Ou seja, até que ponto a assistência, que tem como
principal objetivo aliviar o sofrimento, pode fomentar os conflitos, de forma a anular os
benefícios que visa trazer.

A questão humanitária é extremamente abrangente e complexa. Sendo assim, o

presente trabalho tem como principal objetivo discutir a influência da ação humanitária no
contexto pós-guerra fria, destacando o paradoxo inerente a mesma. Para isso, tem-se como
base o trabalho de Mary Anderson, Do no Harm. A autora faz parte de uma corrente, dentro da
ajuda humanitária, que se baseia em um princípio de Hipócrates que diz: “primum non nocere”.
Isto é, em primeiro lugar, não cause danos. Tal pensamento tem como principal objetivo
diminuir os impactos negativos da ajuda no desenrolar da guerra, em suma, evitar que a
provisão de alívio resulte em fomento do conflito.

A seguir, tem-se a especificação do conceito de ação humanitária e de todos os demais

que se fazem necessários, seguida por um breve panorama do contexto dos conflitos. Logo
após, uma análise operacional de como a ajuda humanitária pode tanto incentivar a paz ou a
guerra, onde será discutido o paradoxo presente na mesma. Por fim, uma explanação sobre as
novas características da ação humanitária e considerações finais.
 2. Ação Humanitária

De acordo com o OCHA (United Nations Office for de Coordination of Humanitarian

Affairs), Ação Humanitária “É a gama de atividades desenhada para reduzir o sofrimento
humano em situações de emergência, especialmente quando as autoridades locais são
incapazes ou não têm interesse em prover alívio. Ações: incluídas: provisão de comida, abrigo,
vestimentas, medicamentos através de instalações organizadas; evacuar os inocentes de
zonas de conflito ou de emergência; restaurar bens básicos (água, esgoto, energia) e enterrar
os falecidos”1. Essas situações de emergência são relacionadas a catástrofes em geral, sejam
elas oriundas da ação antrópica, ou natural. Entretanto, o foco da discussão que segue é na
ação humanitária destinada às vítimas de conflito.

O fato é que ação humanitária, destinada a vítimas de guerra, está diretamente

relacionada com o Direito Internacional Humanitário e com os Direitos Humanos, uma vez que
não distingue, também segundo o OCHA, raça, religião ou alinhamento político de seus
receptores. Essa ação, não-militarizada, é realizada por meio de ONGs e coordenada pela
Organização das Nações Unidas (ONU), e seus órgãos específicos, como o OCHA, o ACNUR
(Alto Comissariado das Nações Unidas para Refugiados). Todavia, os aspectos humanitários
são de interesse das ONU.

Em 1991, quando foi criado o Departamento de Assuntos Humanitários da ONU, por

meio da resolução 46/182 de 1991 da Assembléia Geral, reiteraram-se alguns preceitos que já
haviam se desenhado com a Convenção de Genebra e a Cruz Vermelha. Desses, é importante
os destacar os princípios que regem a assistência humanitária, sendo esta a ajuda que busca
aliviar o sofrimento de humanos em situação de crise, de acordo, também, com o OCHA. Os
três princípios que guiam a assistência humanitária são, na verdade, oriundo dos sete
princípios da Cruz Vermelha2, sendo esses três: humanidade, neutralidade e imparcialidade.
Há ainda, outro importante fator a se destacar: a questão da soberania, uma vez que a
assistência humanitária só pode ser realizada com a permissão ou o pedido por parte do país
afetado.

O princípio da humanidade parte do pressuposto do imperativo humanitário, ou seja, o

dever de aliviar o sofrimento humano sob qualquer circunstância (até mesmo quando a
provisão de ajuda pode gerar danos), está acima de todos os demais, nos códigos de conduta
das organizações que trabalham com ajuda humanitária. É por causa dele que muitos AID
workers (profissionais que trabalham com ajuda humanitária) defendem a prestação de ajuda,
mesmo quando essa tem efeitos nocivos sobre o conflito. Há grandes debates acerca deste
princípio. Mary Anderson (1999) defende que não há efeito negativo que ajuda possa causar
que seja mais nocivo do que a ausência da mesma. Entretanto, Fiona Terry (2002)3 afirma que
1
The range of activities designed to reduce human suffering in emergency situations, especially when local authorities
are unable or unwilling to provide relief. Actions include: the provision of food, shelter, clothing, medication through
organised facilities; evacuating the innocent and vulnerable from conflict or emergency zones; restoring basic amenities
(water, sewage, power supplies); and burying remains.
2
Humanização, imparcialidade, neutralidade, independência, voluntariado, unidade e universalidade.
3
Diretora de pesquisas da ONG Médicos Sem Fronteira, em Paris.
retirar-se de determinada zona de conflito pode ser mais benéfico do que simplesmente
permanecer e desempenhar uma função técnica a “serviço do mal” (TERRY, 2002. p.6), indo
de encontro dos Direitos Humanos.

No que tange ao princípio da neutralidade, este diz respeito a não tomar partido de
nenhuma das partes envolvidas no conflito. Todavia, esse princípio possui uma controvérsia
embutida. Afinal, em alguns casos, permanecer neutro pode representar uma colaboração com
alguma das partes. Sobre esse caso, é válido citar as diferentes posições que a Cruz Vermelha
(CV) e os Médicos Sem Fronteira (MSF) têm a respeito da neutralidade. Enquanto a primeira
organização segue estritamente esse principio, proibindo seus membros, inclusive, de prestar
testemunho sobre abusos, a segunda (que é uma dissidência da primeira), permite que seu
staff goze de sua liberdade de expressão, fazendo ressalvas, apenas, a declarações que
possam colocar o trabalho da organização em risco. De acordo com Terry (2002), a
neutralidade é ambígua, e pode ser perigosa, justamente porque quando um lado, em um
conflito, é muito mais forte que o outro, permanecer neutro pode ser percebido como colaborar
com o lado mais forte.

Quanto à imparcialidade, esta é menos controversa que a neutralidade, mas ainda

assim tem suas ambigüidades. Este princípio diz respeito aos receptores de ajuda. Ou seja,
não se deve fazer nenhuma discriminação entre as pessoas que receberão assistência, todos
têm direito ao mesmo tratamento. Entretanto, na medida em que as organizações que atuam
nesse setor têm seus recursos oriundos de doação, muitas vezes o volume da mesma pode
influenciar no tratamento dos necessitados, principalmente quando se trata de doadores
governamentais. Por exemplo, ao se calcular a quantidade de doação governamental per
capita que a ONU recebeu para os necessitados da guerra civil Serra Leoa, tem-se a quantia
de 16 dólares. Já no caso de Kosovo, o resultado desse mesmo cálculo era de 207 dólares per
capita. Ou seja, ainda que as agências de ajuda tenham como principio ajudar de forma não-
discriminatória, na prática as coisas não acontecem dessa maneira. Algumas vítimas podem ter
vantagens em relação a outras.

O princípio da soberania também tem grandes implicações na distribuição da ajuda.

Ainda que a assistência humanitária seja menos controversa que a intervenção armada, no que
diz respeito ao grau de aceitação dos governantes, a mesma pode ser recusada por parte
deles. Esse foi, inclusive, o motivo pelo qual a organização Médicos Sem Fronteiras criou-
se,como dissidência da Cruz Vermelha. A ruptura ocorreu durante a guerra civil da Nigéria
(1967-1970), quando a CV estava esperando o consentimento das autoridades locais para
prestar ajuda. Um grupo de aid workers, que colocavam o imperativo humanitário acima da
soberania, resolveu criar uma outra organização, a MSF. A presença do “sem fronteiras” no
nome é uma alusão à primazia da humanização em detrimento da soberania.

Todavia, a discussão entre ação humanitária e soberania não é exclusiva do episódio

relatado acima. Ao analisar a ajuda humanitária como uma forma de intervir no conflito, tem-se
como exemplo o projeto Responsability to Protect (R2P). Em 2005, vários líderes mundiais
concordaram que sua maior responsabilidade é para com as pessoas e não com a soberania
dos estados. O documento afirma que cada estado tem responsabilidade de proteger sua
população, entretanto, quando este falha, a “comunidade internacional” tem o dever se intervir.
O R2P refere-se, também, ao uso da força, entretanto, este não é o tema que discutimos aqui.
Ainda que existam casos de autoridades que tenham negado a assistência humanitária, esses
são raros, uma vez que mesmo os senhores da guerra mais cruéis vêem vantagens na mesma,
como será explicitado adiante.

2.1 Refugiados e Deslocados Internos

Outro conceito importante a ser esclarecido é o conceito de refugiado. Quando este foi
formulado, em 1951, a idéia de refugiado que se tinha referia-se, principalmente, aos europeus
que sofreram com as duas grandes guerras. Portanto, o estatuto do refugiado concede uma
série de vantagens a eles, que, na maioria das vezes, devem ser dadas pelo país que os
recebe. Entretanto, com a eclosão de conflitos em outros lugares além da Europa,
principalmente da África, o número de pessoas que necessitava de asilo aumentou. De forma
que o impasse foi resolvido com um manejo conceitual. Ou seja, se o Estatuto do Refugiado
(1951) diz que refugiado é aquele que foge de seu país por sentir-se em situação de risco,
aquele que se desloca dentro de seu próprio país não é um refugiado, mas sim um Deslocado
Interno (IDP)4, de acordo com Thomas Weiss, (2006) de modo que não goza das mesmas
prerrogativas daquele que atravessou as fronteiras.

O fato é que quando o termo foi cunhado, 1982, havia, no planeta, para cada dez
refugiados, um IDP. Atualmente, de acordo com a pesquisa mais recente, segundo Weiss
(2006), para cada um refugiado existem 2,5 IDP. A mudança drástica na proporção é um
reflexo da mudança na natureza dos conflitos. Isto é, com o fim da Guerra Fria, os conflitos
entre estados diminuíram, ao passo que as guerras civis aumentaram. Muitas pessoas nesses
países em conflito não conseguem refúgio em outro país, tornando-se IDPs. Se um refugiado
pode contar com a ACNUR para assessorá-lo, o mesmo não acontece com um IDP, uma vez
que, ainda que hoje eles sejam em maior número, não há nenhuma instituição internacional
exclusiva para lidar com eles. Dessa forma, os IDPs ficam a mercê de ONGs que possam
ajudá-los de forma difusa, e não de maneira coordenada, como no caso dos refugiados.

Todavia, é fato que o paradoxo da ação humanitária tem as mesmas facetas, seja entre
refugiados ou deslocados internos.

4
Internal Displaced Person
 3. Características dos Conflitos

Como é sabido, o fim da Guerra-Fria resultou em importantes mudanças na dinâmica

dos conflitos. Se durante a vigência da ordem bipolar, a maioria das guerras que se tinha no
planeta era entre dois países, com o fim de tal sistema, o número as guerras civis passaram a
ser predominantes. Entretanto, existem muitos mitos que circundam este tema, conforme Terry
(2002) explicita. Um deles é que após o fim da ordem bipolar, uma desordem instaurou-se no
mundo, fazendo que os conflitos da década de noventa fossem mais bárbaros do que os que
ocorreram durante a Guerra Fria. Isso não é verdade, na medida em que violações a regras de
guerra, instauradas nas convenções de Genebra, são cometidas mesmo por grandes
potências. Outro mito, destacado por Terry (2002), é a crença de que apenas depois da Guerra
Fria a distinção entre militares e civis, em se tratando de alvos, acabou. A autora afirma que
com o advento dos ataques aéreos, anteriores à queda do muro, os civis passaram a serem
vítimas de guerras. Além disso, a idéia que muitos têm de que os aid workers passaram a ser
desrespeitados apenas na década de 90 é errada, pois durante a guerra da Itália e Etiópia, na
década 30, veículos da Cruz Vermelha foram atacados. O que é inegável é que esses conflitos
confundem civis e participantes das milícias, dificultando o processo da ajuda humanitária.

No que tange à influência das mudanças nos conflitos na ação humanitária, pode-se
dizer que, segundo Terry (2002), durante a Guerra Fria, o escopo da ação humanitária era
dado de forma periférica, muitas vezes a uma segura distância dos conflitos. A mudança na
natureza dos conflitos, no entanto, fez com que a ajuda humanitária assumisse um papel mais
central no conflito. Um dos motivos que podem ser citados é o fato que a com fim do regime de
proteção das duas grandes potências que se tinha, Estados Unidos e União Soviética, os
estados perderam recurso e fomento para os seus conflitos. A mudança na balança de poder
mundial deu margem à instabilidade política em vários países, uma das razões para a eclosão
de guerras civis. Ora, estando com recursos limitados, as milícias geralmente (assim como
alguns países em conflitos inter-estatais) tem duas fontes de renda: apropriação de recursos
alheios e envolvimento com crime organizado. As ajuda humanitária se enquadra como será
discorrido adiante, na primeira das fontes, uma vez que as milícias podem se apropriar dos
recursos destinados ao alivio das vitimas.

3.1 Por que as guerras acontecem?

Entretanto, para uma melhor compreensão da influência da ajuda humanitária nos

conflitos mundiais, é necessário explicitar alguns aspectos práticos dos conflitos. Por exemplo,
é inegável a existência de uma indústria sustentada pela guerra, da qual fazem parte, não
apenas, as empresas produtoras de armamentos, mais sim toda uma cadeia de beneficiários
dos conflitos.
 Não é objetivo do trabalho postular que todas as guerras são motivadas por uma
indústria bélica. O que deve ser esclarecido é que, segundo Anderson (1999), a maioria das
guerras, principalmente Pós-guerra Fria, é fruto de motivos mistos, ou seja, tanto da busca pela
justiça quando do conflito em si mesmo.

É imprescindível, todavia, afirmar que o fim da ordem bipolar gerou uma sensação
próxima do desamparo, em vários países do terceiro mundo, gerando ruptura na distribuição de
poder e dando espaço para a emersão de facções que tentavam preencher o vácuo de poder
deixado. O problema, citado por Anderson (1999), é que ao buscarem o poder, esses grupos
não tinham princípios unitários para constituir os estados. Pelo contrário, buscaram, na história
dos países, fatores que separassem os grupos, a fim de criar um estado heterogêneo, sob a
ótica de dominantes e dominados, propagando, entre a população, a idéia de que era
impossível a coexistência e estimulando sentimentos de mágoa e ódio que foram
internalizados.

Em alguns casos, uma guerra começa por um motivo justo, mas com o decorrer do
conflito e o sentimento que gera, toma um rumo diferente do inicialmente proposto. O clima de
tensão da Guerra Fria deixou muitos grupos, que até então faziam parte de exércitos, sem
emprego, uma vez que, dado o longo tempo que viveram sob beligerância, não tinham outra
ocupação, portanto tinham incentivos em continuar guerreando, por isso não têm interesse no
fim dos conflitos.

Outra característica importante das guerras civis, que predominam atualmente, é que o
enfrentamento não se dá exclusivamente em campos de batalha, visto que não existem mais
dois exércitos se enfrentando, mas sim pessoas do mesmo país, que compartilham uma
história em comum, um idioma, entre outros fatores. Portanto, ônibus, cafés, mercados, podem
ser palco de confrontos. Além disso, a burocracia que norteia os exércitos da atualidade não se
repete no caso das guerras civis, de modo que crianças podem ser combatentes. Além do
fenômeno das crianças-soldados, Anderson (1999), também cita a atuação de gangues nos
conflitos. Essas são grupos armados com propósitos individuais que lutam de um dos lados,
mas de forma independente, de modo que não é possível exercer controle sobre elas.

Contudo, se de um lado tem-se sérias perdas na guerra, de outro lado tem-se ganhos
com a mesma. Uma guerra movimenta muitos recursos, de modo que além dos ganhos da
indústria bélica, tem-se ganhos dos governos que as hospedam, bem como de todos aqueles
que têm seu trabalho diretamente ligado a elas, ainda que seja este trabalho “bem-
intencionado”.

De acordo com Anderson (1999), a falta de lei que se vê em alguns estados, cria uma
idéia de que o poder não emana de instituições democráticas, mas sim de capacidades
militares.

Outro fator que pode contribuir para a retro-alimentação das guerras é o problema da
legitimidade de um grupo que chega ao poder pelo uso da força indiscriminada, ou seja,
dificilmente um grupo que assume o governo de um estado após um massacre, conseguirá
governar sem que haja tensões e tentativas de destituição do grupo por parte dos reprimidos.
Esses, por sua vez, se já tiverem participado de guerras, hesitariam menos a pegar em armas,
do que aqueles grupos de oposição que nunca viveram uma realidade bélica.

A cultura da violência também deve ser destacada. Alguns estados têm gerações
inteiras que nasceram e se criaram em um contexto belicoso e tendem a incentivá-lo. A
banalização da vida é recorrente, e valores como esse não mudam com o cessar-fogo.

3.2 Aid Workers e o contexto da guerra

Com a mudança na natureza dos conflitos e à maior influência da assistência

humanitária no contexto bélico, o papel do aid worker ganha maior destaque. É preciso ter em
mente que qualquer pessoa que vá trabalhar em uma zona de conflito está sujeita a tomar
partido no cenário, baseado em ideais de justiça, ou no pouco conhecimento que se tem da
realidade local, logo na chegada.

Anderson (1999), define três estágios da guerra que um aid worker pode observar e
tentar direcionar seu trabalho. O primeiro deles é o questionamento, por parte do povo, a cerca
das causas do conflito: “por que fazemos isso se somos todos iguais?”. Com a escalada do
conflito, passa-se para o segundo estágio, no qual as pessoas estão convencidas de que não
podem coexistir. Com o passar do tempo e as grandes perdas trazidas pela guerra, as pessoas
voltam a se perguntar por que o conflito começou e as tendências a um cessar-fogo aumentam.

Os aid worker, seja em seus projetos, seja no contato diário com as vitimas, devem se
esforçar para incentivar a paz ainda no primeiro estágio do conflito, antes que as
conseqüências que o mesmo podem trazer sejam extremamente danosas.

Mary Anderson faz parte de um projeto que visa desenvolver as capacidades locais
para a paz (Local Capacities for Peace Project). Baseada nisso, ela lista os fatores que podem
ser incentivados para a promoção da paz e serem visto como conectores, ou, se não forem
bem administrados, podem fomentar a guerra, funcionando como divisores.

Os Sistemas e as instituições, por exemplo, podem unir as pessoas. Um caso clássico

é o do mercado. As pessoas, mesmo em situação de conflito, continuam indo ao mesmo
mercado, independente de que lado do conflito estejam. A energia elétrica, também, é muito
valorizada. Anderson (1999) relata um caso, no Afeganistão, onde as aldeias estavam
destruídas, mas o sistema de energia elétrica permanecia intacto. Esse é um ponto divergente
do conflito entre estados, uma vez que a energia só é preservada por que ambas as partes
utilizam a mesma. Numa guerra entre países, por exemplo, destruir a rede elétrica do inimigo
pode representar uma grande vantagem. Ao funcionarem como divisores, sistemas e
instituições, podem fomentar os conflitos. Toma-se como exemplo a tensões que podem existir
entre população rural e urbana, em determinada área.

As atitudes e ações dos indivíduos também são citadas por Anderson (1999) como
uma possível fonte de identificação entre os lados inimigos, uma vez que alguns grupos
simplesmente não aceitam a segregação que tentam impor. A autora cita um exemplo ocorrido
na Somália, no qual um jovem relatou a ela que não via sentido na separação que era
incentivada pelos senhores da guerra, pois segundo ele, os clãs, por meio do casamento, já
tinham se misturado de tal maneira que uma pessoa poderia pertencer a vários grupos
diferentes, e muitas vezes inimigos. Da mesma forma, atitudes de preconceito, violência,
brutalidade e falta de lei podem criar um ambiente que favoreça a disseminação do conflito.

Os interesses e valores, quando compartilhados, podem, também, criar favorecer a

paz, na medida em que muitas pessoas têm uma vida pacífica antes da guerra e não têm
interesse em rompê-la. O exemplo citado por Anderson é de vizinhas, em Sarajevo, uma
muçulmana e uma sérvia, que tinham o hábito de cuidar dos filhos umas das outras e
mantiveram este, mesmo durante o conflito. Quando há divergência de valores e interesses, a
heterogeneidade que existe em tempos de paz pode ser transformada em tensão durante a
guerra.

As experiências em comum podem unir as pessoas, uma vez que situações de

dificuldade podem favorecer a cooperação. Todavia, quando essas não são compartilhadas,
geram percepções diferentes, segundo Anderson (1999), e podem funcionar como divisores.

Por fim, os símbolos, podem unir lados em um conflito. Um feriado nacional, por
exemplo, pode evocar a memória conjunta do povo, fazendo-os refletir sobre a situação em que
vivem. Entretanto, os mesmos símbolos, quando são de subgrupos, podem incentivar a
separação e o ódio.

Cabe aos aid workers identificar esses conectores e agir de forma a destacá-los.
Segundo Anderson, essa é uma dificuldade real, e como agravante, os senhores da guerra têm
uma grande habilidade em identificar as capacidades para a guerra e incentivá-las. Isso se
mostra como um grande desafio para a ação humanitária, uma vez que, se as capacidades
para a paz se sobressaírem, a possibilidade de sucesso do estado, após o cessar-fogo, é
maior.

4. O paradoxo da ação humanitária: como a ajuda, em conflitos, pode incentivar a

paz ou fomentar a guerra.

Para se analisar a ação humanitária, deve-se incluí-la no contexto do conflito. Ou seja,

saber que a mesma afeta o conflito e é afetada pelo mesmo. Existem várias maneiras pelas
quais a assistência às vitimas de conflito podem incentivar o mesmo. Abaixo, segue uma
explicitação das mesmas e algumas práticas que podem evitá-las.

• O roubo é uma das maneiras mais conhecidas de como a ajuda humanitária

pode fomentar o conflito, ainda que não seja, necessariamente, a mais
impactante, de acordo com Anderson (1999). Membros das milícias podem
roubar cargas para seu próprio sustento, ou para venderem, e comprarem
armamentos. Para combater essa prática, é necessário ter consciência de que os
ladrões precisam de quatro fatores para executarem um saque, sendo eles
conhecimento, oportunidade, incentivo e impunidade. Portanto, as medidas para
evitarem os roubos devem ser direcionadas a esses fatores, como por exemplo,
identificação dos ladrões, para diminuir a impunidade, ou depreciação do valor de
venda (mas não da utilidade) dos produtos, para que não haja incentivo ao roubo;

• A ajuda humanitária afeta, também, o mercado local. Uma guerra, geralmente,

acaba com todo o sistema de produção do estado, e cria oportunidade para o
aparecimento de um novo sistema, baseado no conflito. Quando uma ONG
contrata uma milícia local para executar a proteção dos bens distribuídos, por
exemplo, ela cria um emprego que só faz sentido em tempos de conflito, baseado
na violência. A organização pode, também, importar um produto que é produzido
localmente, e distribuí-lo sem custos, fazendo com que os produtores daquele
estado sejam seriamente prejudicados. As agências movimentam a economia
local, criando um círculo vicioso, uma vez que em muitos desses países não há
perspectiva de uma reconstrução, de modo que os fluxos econômicos bélicos são
os únicos que o estado pode ter. Para evitar esse tipo de impacto, Anderson
(1999) sugere que os produtos locais tenham preferência, em relação aos
importados, bem como treinamento seja dado ao staff local, para que esses
possam ter emprego, mesmo durante a paz, e fornecer ajuda de forma que não
torne a população dependente dessa.

• Os impactos da distribuição dos bens da ajuda também podem aumentar a

tensão entre os grupos envolvidos. As agencias costumam rotular os
necessitados de acordo com a urgência, e isso pode incentivar um sentimento de
inimizade por parte daqueles que não recebem a ajuda. O caso de Ruanda, por
exemplo, também é uma mácula no histórico da ajuda humanitária. Com, o fim do
conflito, muitos hutus, entre eles os responsáveis pelo genocídio, fugiram para os
campos de refugiados no Zaire. Lá, recebiam todo o amparo das agencias, ao
passo que os sobreviventes que permaneceram em Ruanda tinham pouca
assistência. Após perceberem que estavam prejudicando o lado mais afetado do
conflito, a distribuição da ajuda foi refeita. Com o intuito de diminuir o impacto da
distribuição dos benefícios, Anderson (1999) evoca o dilema da ação coletiva. Ou
seja, ela diz que os programas de assistência devem ser feito de forma que se
um ganha, todos ganham, para reforçar os interesses em comum dos grupos;

• As ONGs tendem a trabalhar onde o governo não alcança. Como foi dito, a
ajuda humanitária deve ser dada, em primeiro lugar, pelo governo local, de modo
que o trabalho internacional só ocorre na ausência do mesmo. Isso cria o
problema da substituição. Ou seja, a assistência internacional substitui a
autoridade local e pode fazer com que a mesma poupe seus recursos. Isto é, as
ONGs e agências estrangeiras encarregam-se de cuidar das questões civis, ao
passo que as autoridades locais concentram seus recursos na atividade militar,
fomentando, assim, o conflito. Esse dilema é bastante complexo de forma que
não há nenhuma solução efetiva para o mesmo. O que Anderson (1999) sugere
que seja feito, é o reforço das atividades que possam ser realizadas, também, em
tempos de paz, mas essa nem sempre são efetivas para o problema da
substituição;

• A ajuda internacional pode, também, legitimar determinadas pessoas e suas

ações. Muitas vezes o senhores da guerra cobram taxas dos aid workers para
que esses possam prover ajuda. Isso gera um dilema para esses profissionais,
pois se não pagarem, não poderão cumprir com seu propósito, e se pagarem,
provêem mais recursos para que essa situação se perpetue. O cumprimento
dessas regras não só gera recursos como legitimidade das ações dos mesmos.
Anderson (1999) afirma que não há como evitar os senhores da guerra,
entretanto, é possível conscientizá-los das responsabilidades que os mesmos
têm, uma vez que o objetivo da ação humanitária é fortalecer a sociedade local, e
não enfraquecê-la;

• A contratação de proteção armada não gera apenas problemas materiais,

tangentes ao reforço da economia de guerra, mas pode passar uma mensagem
de que a segurança é associada à violência. Em um contexto de guerra, uma
mensagem como essa pode ser bastante nociva, legitimando a idéia de ameaça
para atingir objetivos;

• O aumento do número de organizações na provisão de ajuda pode levar a uma

competição entre as agências que é bastante comum, segundo Anderson (1999),
nas zonas de conflito. O clima de competição chega a levar a não-cooperação
entre as agências. Isso passa uma mensagem extremamente negativa, aos
receptores de ajuda, na medida em que eles não têm incentivos para cooperar
com aqueles de quem não gostam;

• Outro fator importante a ser analisado é como as condições de trabalho dos aid
workers podem influenciar os receptores da ajuda. O fato é que quem trabalha
com ajuda humanitária vive em um ambiente de tensão, e, portanto, precisam de
momentos de fuga para preservar a saúde física e mental. Esses momentos são
proporcionados pelos recursos das agências e podem ser mal-interpretados pelos
receptores da ajuda, na medida em que eles passam a achar que os
administradores dos recursos têm direito de usá-los em seu beneficio individual.
Logo, os senhores da guerra se aproveitam dessa imagem para usar,
individualmente, recursos coletivos;

• A desigualdade das condições de trabalho entre o staff local e estrangeiro

também pode influenciar o conflito. Isto é, os funcionários das agências de ajuda
que são expatriados têm condições de trabalho mais confortáveis do que os
locais. O problema é que, em caso de emergência, o staff local não tem, na
maioria das vezes, a prerrogativa de ser evacuado, como é direito do staff
estrangeiro. Há casos em que até os equipamentos de comunicação são
retirados do local, em situação de emergência, e os funcionários locais das
agências, não. Esse tipo de comportamento pode legitimar a desigualdade e
diminuir a percepção do valor da vida humana;

• Muitas vezes os aid workers podem passar aos receptores da ajuda uma idéia
de impotência em relação ao conflito. Essa idéia pode ser oriunda da frustração
pessoal com o andamento do trabalho, ou da própria burocracia da organização
que não delega a ele competência suficiente para determinada ação. O fato é que
em zonas de conflito, os locais vêem os aid workers como fonte de recursos.
Sendo assim, se eles se acham incapazes, os locais também internalizam a idéia
de impotência diante da guerra, facilitando, assim, que essa se perpetue;

• Muitas vezes, os aid workers se vêem em situações nas quais consideram que
precisam se valer de sua posição de agência para alcançar determinado objetivo.
Por exemplo, reiteram sua função para uma milícia local para se colocarem em
uma situação de poder, para terem acesso à determinada área. Ou então, tratam
representantes da milícia de maneira quase bárbara de modo que eles podem
interpretar isso como “estou sendo bárbaro como você”. Esse comportamento,
segundo Anderson (1999), contribui significativamente para as tensões;

• Na tentativa de angariar fundos para suas obras, muitas ONGs exploram

imagens apelativas da guerra. Essa atitude pode incentivar o surgimento do
maniqueísmo na guerra, de modo que ao mostrar o sofrimento de um lado do
conflito, associam o outro à maldade. Essa prática também contribui para a
perpetuação do conflito;

• Entretanto, um dos aspectos mais importantes para a compreensão de como a

ajuda humanitária pode ajudar a incentivar o conflito é a questão do campo de
refugiados (ou e IDPs). Não é apenas no contexto pós-guerra Fria que os campos
de ajuda têm sido a origem de muitas guerrilhas. Entretanto, a atual dinâmica dos
 conflitos favorece o não-discernimento entre civis e militares. Ainda que,
conforme Terry (2002), a literatura da área não tenha se dedicado de forma
sistemática a analisar as questões políticas inerentes aos campos de refugiados,
a ONU já se manifestou a respeito do potencial para a manutenção do conflito
eles têm. Em março de 2001, em seu relatório ao secretário-geral, afirmou a
importância de se distinguir os participantes de milícias dos civis, nos campos de
refugiados. O fato é que o fenômeno do “refugiado-guerreiro” é inegável.
Principalmente, porque, o campo proporciona aos participantes de milícias
grandes vantagens. Sendo as primeiras as vantagens jurídica. Gozar do status de
refugiado em um país dá proteção da lei aos guerreiros. Além disso, muitos
estados têm interesse em abrigar essas milícias. Outra grande vantagem é a
provisão de recurso oriunda da ação humanitária. Por fim, a maior das vantagens
é a estrutura social dos campos. Ou seja, a própria maneira como as agências de
ajuda conduzem a distribuição dos bens faz necessário o surgimento de líderes.
Nesse caso, esses guerreiros podem se fazer valer dessa necessidade de poder,
e dessa forma, conseguir legitimidade para a sua luta. De acordo com o que Terry
(2002), especifica, os “santuários humanitários” têm profundas vantagens em
relação aos “santuários militares” pois são civis, públicos e neutros, ao passo que
as zonas militares são militarizadas, secretas e parciais. Outra variável a ser
analisada em um campo de refugiados (ou estrutura análoga) é a ação individual
dos aid workers. Muitas vezes, por estarem excessivamente envolvidos com o
contexto do conflito, os funcionários das ONGs e agências acabam por incentivar
a formação de milícias, seja incentivando moralmente uma resposta local,
baseada na percepção da injustiça, seja facilitando o acesso dos refugiados às
armas. Dessa forma, o campo de refugiado, que tem o intuito de prover ajudar e
proteção de forma organizada, passa a ser uma área de grande importância para
a manutenção dos conflitos, dando às milícias as condições favoráveis para se
desenvolverem. Além disso, como Terry (2002), relata que aconteceu em
Ruanda, os campos de refugiados podem ser, também, alvos fáceis para as
milícias que visam o genocídio.

5. Novas diretrizes na ação humanitária em regiões de conflito

Assim como a natureza dos conflitos mudou, a dinâmica da ação humanitária também
mudou. Ao analisar o trabalho que vêm sendo feito por parte das ONGs e agências
internacionais, vê-se que o conceito que o OCHA apresenta sobre ação humanitária não
abrange mais todo o escopo do trabalho desenvolvido em regiões de conflito. Parece que a
tendência que se vê emergindo nos trabalhos da ajuda internacional não se restringe, apenas,
ao conceito de “food and shelter”, uma vez que questões como educação vem sendo colocada
na agenda da ação humanitária.

Um exemplo que pode ser citado é a atuação da UNICEF (United Nations Children’s
Fund) em campos de refugiados. O órgão não foi desenvolvido necessariamente para
catástrofes. Entretanto, atuou no Líbano desenvolvendo projeto de educação entre as crianças,
para que além dessas não ficarem defasadas, por causa da guerra, pudessem ser incentivadas
a criar uma cultura da paz. O projeto SAWA/Education for peace, reafirma a preocupação da
ajuda humanitária com o desenvolvimento em longo prazo.

Já a Cruz Vermelha realizou no Burundi5, país com uma forte cultura da violência, um
projeto que tinha como principal objetivo disseminar entre a população local o os princípios do
Direito Internacional Humanitário, com o intuito de disseminar as capacidades para a paz
naquela região. Ainda que o programa já tenha sido finalizado, os resultados ainda não são
evidentes, uma vez que além de serem difíceis de medir, eles aparecerão no longo-prazo.

Ações como essa fazem parte daquilo que Gibbons (2005) chama de “novo
humanitarismo”. De acordo com o autor, esse novo tipo de humanitarismo é mais político e
busca ações de longo-prazo, uma vez que acredita que o alivio do sofrimento não é apenas
imediato, mas sim, baseado em estratégia para a solução dos conflitos.

Alguns acontecimentos do mundo pós-guerra Fria contribuíram para o desenho do

novo humanitarismo. O genocídio em Ruanda, por exemplo, foi um deles. O comportamento
das agências internacionais gerou um sentimento de culpa global (ou melhor, ocidental), de
modo que as ações pós-Ruanda contaram com recursos bem maiores. Esse fato, inclusive,
segundo Terry (2002) potencializou o impacto negativo da ajuda, em alguns aspectos. Além
disso, segundo Gibbons, o Onze de Setembro também influenciou a dinâmica da ação
humanitária, uma vez que os atentados fizeram os estados relacionar ajuda com segurança. De
modo que a diminuição da pobreza, o fortalecimento do governo e do aparato estatal, entraram
na agenda da ajuda humanitária.

O fato é que a disseminação dessas instituições, tipicamente ocidentais, em países que

estão em processo de reconstrução de estados é uma forma de disseminar o propósito social 6
dos maiores provedores de ajuda, na medida em que as instituições de um país são
reconstruídas a partir de parâmetros importados das grandes potências.

No entanto, não se sabe se a constituição dessas instituições levará à estabilidade

política e à paz. É certo, porém, que as mudanças ocorridas desde o fim da Guerra Fria não
diminuíram o paradoxo da ação humanitária.

5
País que assim como Ruanda também é dividido entre Tutsis e Hutus, sendo esses últimos a grande maioria.
6
Ver Ruggie, John. Embedded Liberalism, 1982.
 6. Considerações Finais

Após termos analisado política e operacionalmente o impacto da ajuda humanitária no

andamento dos conflitos, pode-se dizer que essa relação é realmente paradoxal. Isto é, por
mais que se adotem medidas de minimização de impactos negativos, esses sempre vão existir,
uma vez que as ONGs e as agências internacionais, ainda que sigam o principio da
independência, fazem parte de um sistema muito mais amplo, e que não segue os princípios da
Convenção de Genebra.

Entretanto, justamente por esse impacto ser incomensurável, não é possível afirmar se
a ajuda vale apena, apesar do mal que causa, ou não. Até porque, essas organizações são
burocracias, e sofrem dos dilemas inerentes a mesma. Cabe aos acadêmicos e aos aid
workers pensarem em soluções que mitiguem a possível influência negativa.

As mudanças no cenário político internacional que vêm acontecendo desde o inicio da

década de 90 apresentam-se como desafios para o principio da imparcialidade, uma vez que
se vê claramente o objetivo de estabelecer uma realidade “parcial” em um estado com
ausência de instituições. Esse novo humanitarismo pode ser visto como um trabalho
preventivo, uma vez que o estabelecimento de um aparato estatal consonante à realidade
ocidental é oriundo da crença de que a difusão da democracia representa a difusão da paz. O
trabalho da ação humanitária está cada vez mais político, de modo que isso prenuncia o
aumento da influência do mesmo no cenário internacional.

Todos esses fatores mostram que a ação humanitária vem ficando cada vez mais
abrangente, e alcançando um escopo diferente trabalho inicial do socorro aos feridos, iniciado
no século XIX por Henry Dunant, fundador da Cruz Vermelha.
7. BIBLIOGRAFIA

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CO. Lynne Rienner, 1999.

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http://www.cruzvermelha.pt/cvp_t/quemsomos/movimentocv/convencoes.asp .
Acessado em: 22/05/2009.

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humanitarianism universal? Medical Relief Between Ambition, principles and reality.
Documento apresentado no 7th Humanitarian Congress: Theory and Practice of
Humanitarian Action. Berlim, 2005.

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