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L’économie malade de l’Ukraine
PAR ROMARIC GODIN
ARTICLE PUBLIÉ LE JEUDI 24 FÉVRIER 2022
Une épicerie dans la ville de Kremenna, dans l'est de l'Ukraine,
le 11 février 2021. © Photo Danil Shamkin / NurPhoto via AFP
L’Ukraine doit faire face à l’offensive russe
dans la pire des situations économiques. Depuis
l’indépendance, et encore plus depuis 2014, l’histoire
économique du pays est celle d’une paupérisation
générale.
À l’heure de la nouvelle crise qui la frappe, l’Ukraine
est l’une des économies les plus affaiblies d’Europe
et de l’ancien espace soviétique. Celle qui était jadis
le fleuron de l’Empire tsariste et du régime soviétique
(l’ouvrier modèle de la propagande stalinienne,
Alekseï Stakhanov, venait du Donbass) n’est plus que
l’ombre d’elle-même.
Le bilan sur le long terme est sans appel. Si l’on s’en
tient aux chiffres de la Banque mondiale du PIB par
habitant en parité de pouvoir d’achat et en dollars de
2017, l’histoire économique de l’Ukraine depuis la
fin de l’Union soviétique est celle d’une descente aux
enfers.
Le mauvais élève de l’ex-URSS
En 1990, le PIB par habitant de ce qui était encore
la République socialiste d’Ukraine au sein de l’URSS
était de 16428,5dollars. C’était certes 24% de moins
que celui de la Fédération de Russie et 31% de moins
que la moyenne de la zone Europe et Asie centrale,
mais c’était 70% de plus que la moyenne mondiale.
Trente ans plus tard, en 2020, ce même PIB par
habitant ukrainien n’était plus que de 12375,9dollars,
soit un recul de 25%. Entre-temps, le niveau russe
a progressé de 23%, celui de l’Europe-Asie centrale
de 42% et celui du monde de 67%. L’Ukraine s’est
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donc paupérisée et a subi un déclassement massif. Son
niveau de PIB par habitant est désormais inférieur de
31% à la moyenne mondiale.
Le pays a été dépassé par d’anciens pays très pauvres et
frappés par les conflits comme l’Albanie ou la Bosnie-
Herzégovine. Même le Bélarus a dépassé l’Ukraine
qui, en 2020, n’affichait un niveau de vie supérieur
qu’à quatre des quinze ex-Républiques soviétiques:
la Moldavie, l’Ouzbékistan, le Tadjikistan et la
Kirghizie.
Évolution du PIB par habitant depuis 1990 dans le monde
et dans quelques pays de l'Est. © copie d'écran FMI
Un dernier chiffre rendra compte de ce désastre, il
est issu d’une récente étude du FMI. L’Ukraine figure
parmi les 18pays de la planète dont le PIB par habitant
a reculé sur la période 1990-2017; c’est même la
cinquième pire performance. Le pays fait seulement
mieux que quelques États ravagés par des situations
de guerre civile endémique sur la période comme la
République démocratique du Congo, le Yémen ou le
Burundi.
La situation est d’autant plus terrible que l’Ukraine
a, entre 1990 et 2020, perdu près de huit millions
d’habitants, passant de 51,9millions à 44,1millions.
La chute du PIB totale est donc vertigineuse,
d’autant plus que, à la différence des pays cités plus
haut, l’économie ukrainienne n’est pas une «petite»
économie. En dollars de 2017 et en parité de pouvoir
d’achat, le PIB ukrainien s’est ainsi réduit en trente ans
de 40%.
L’effondrement post-soviétique et les raisons du
retard ukrainien
Comme souvent, l’origine de ce désastre est multiple.
La première raison reste la violence de la transition
post-soviétique. Comme la Russie de Boris Elstine,
l’Ukraine des années 1990, alors dominée par
l’ancien apparatchik Leonid Koutchma (premier
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ministre de 1992 à 1993, puis président de 1994 à
2004), expérimente la «théorie du choc». En 1994,
Koutchma, sous les applaudissements du FMI, lève
tout contrôle des prix et lance des privatisations
massives. L’économie, déjà affaiblie, s’effondre
encore plus. Encore en Russie, des oligarques
s’emparent des richesses du pays et captent les flux
de valeurs qui sont transmis vers Chypre ou d’autres
paradis fiscaux.
Une épicerie dans la ville de Kremenna, dans l'est de l'Ukraine,
le 11 février 2021. © Photo Danil Shamkin / NurPhoto via AFP
Le PIB par habitant est en 1998 inférieur de 68% à
son niveau de 1990. C’est un chiffre proche de ce que
peuvent subir des États ayant subi une guerre sur leur
territoire. C’est aussi une chute plus violente que celle
(43%) qu’a subi la Russie sur la même période.
Après la crise des émergents de 1998-1999, les pays
de l’ex-URSS connaissent une période de dix ans
de rattrapage alimentée par la demande extérieure en
matières premières et, plus marginalement, en produits
industriels. Si le PIB par habitant de l’Ukraine se
redresse, son économie ne parvient pas à retrouver
son niveau de la fin de l’époque soviétique. En 2008,
la Russie dépasse le niveau de PIB par habitant de
1990. Mais l’Ukraine est alors encore à 17,6% sous ce
niveau.
Que s’est-il passé? La première réponse réside dans
l’ampleur du choc initial, qui a détruit l’outil productif
ukrainien et l’a rendu moins capable de profiter de la
reprise. Selon la Banque mondiale, les investissements
sont passés de 71,5milliards de dollars de 2015 en
1990 à 14,8milliards en 2000 et 36,1milliards en 2008.
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La remise à niveau de l’outil industriel n’a jamais
vraiment eu lieu et l’Ukraine a logiquement perdu du
terrain sur les marchés mondiaux.
PIB par habitant en parité de pouvoir d'achat et dollars
constants de 2017 en Ukraine. © WDI (World Bank)
Dès lors, même si la croissance des exportations
en valeur est impressionnante entre 2000 et 2008,
à +359,5%, contre 349% pour la Russie, le
niveau de départ est trop faible pour assurer le
rattrapage. Surtout, cette croissance ne se transmet pas
suffisamment à la population. Elle ne s’accompagne
pas d’investissements publics, du renforcement de
la redistribution et d’une augmentation de la
productivité. C’est une croissance des exportations
fondée sur des salaires faibles. Pour une croissance en
valeur comparable à la Russie, l’Ukraine a ainsi dû
afficher une croissance en volume quasiment deux fois
plus forte (+107,2%, contre 58,5%).
Enfin, le produit des exportations est très largement
capté par une oligarchie s’appuyant sur une très
forte corruption. Dans ce contexte, l’émigration s’est
accélérée, conduisant à une baisse de la population qui
réduit encore la croissance du pays et sa capacité à
monter en gamme. L’Ukraine a rapidement vieilli, ce
qui a encore plombé son économie en augmentant le
déficit public et en réduisant la capacité productive.
L’Ukraine était alors piégée dans un cercle vicieux.
C’est dans cette situation qu’à partir de 2004, avec
le départ de Leonid Koutchma et la «révolution
orange», le pays a commencé à hésiter sur son modèle
économique. L’hésitation entre l’Europe et la Russie
qui caractérise les années 2004-2014 en Ukraine a
aussi une signification économique: faut-il s’inscrire
dans la sphère d’influence russe et s’appuyer sur
un capitalisme de copinage régulé par l’État ou se
lancer dans une nouvelle vague de libéralisation pour
s’inscrire dans l’économie européenne?
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Ce choix a été rendu d’autant plus délicat que si,
précisément, l’emprise oligarchique ne rendait pas le
modèle russe très attirant, l’effondrement du bien-
être matériel de la population rendait délicate la
levée des dernières protections (retraites, prix régulés
de l’énergie) comme le réclamaient le FMI et la
Commission européenne.
Solde du commerce extérieur ukrainien en pourcentage du PIB. © WDI (World Bank)
Ces hésitations se sont traduites par une alternance
politique et des non-choix plutôt préjudiciables alors
même que l’économie ukrainienne a été frappée de
plein fouet par la crise de 2008-2009, puis par celle
de la zone euro et des matières premières dans
les années suivantes. La concurrence internationale
s’est intensifiée, les débouchés se font plus rares,
les exportations reculent à nouveau et l’économie
s’affaisse. Le niveau de PIB par habitant de 2008 (qui,
on le rappelle, est 17,5% sous celui de 1990) ne sera
jamais retrouvé par l’Ukraine. En 2019, il était encore
7% plus bas.
Devant cette crise, les gouvernements d’alors ne
combattent pas vraiment l’un des points noirs de
l’économie ukrainienne : la corruption. Dans l’étude
du FMI déjà citée, les auteurs comparent l’Ukraine
et la Pologne, économies assez comparables dans les
années 1990, sur le plan des «réformes structurelles».
Ce qui est intéressant, c’est que, du point de vue
des réformes « économiques », l’Ukraine n’est pas
distancée par la Pologne: selon les critères du FMI,
elle fait même «mieux» en termes de libéralisation
du «marché du travail» et dans certains domaines
financiers et des marchés de biens. La vraie différence
se joue sur le plan de la corruption, de l’État de droit
et de la gouvernance.
Autrement dit, l’Ukraine a tenté de construire un
modèle fondé sur la compétitivité par les coûts, tout en
maintenant une captation de la valeur par l’oligarchie.
Un tel modèle ne peut conduire qu’à des séries
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d’échecs qui bloquent tout développement, rendent
l’État incapable d’agir et font peser les ajustements sur
la population.
L’économie ukrainienne après Maidan
C’est sans doute cette impasse qui a provoqué en partie
les événements de Maidan de 2014. La crise ouverte
avec la Russie a, en quelque sorte, conduit le pays à
choisir de facto l’entrée dans le modèle européen. Cela
a sans doute été une clarification, mais les conditions
fixées par le FMI, qui est au chevet du pays depuis
des années, n’ont pas vraiment amélioré la situation.
Certes, la croissance a rebondi après 2015, mais on a
vu que le PIB par habitant n’a pas retrouvé son niveau
de 2008 et pas davantage celui de 2013. Le bilan est
donc terne.
Il est vrai que les gouvernements post-Maidan n’ont
guère avancé sur la principale priorité, la lutte contre
la corruption. Les données du FMI le confirment en
soulignant combien, dans ce domaine comme dans
celui du fonctionnement de la justice, l’écart n’a cessé
de se creuser avec la Pologne (pourtant loin d’être
exemplaire dans ce domaine) entre 2013 et 2018, alors
même que l’Ukraine libéralisait encore davantage le
«marché du travail».
Or l’étude du FMI reconnaît que la question de l’État
de droit est centrale pour le futur développement de
l’Ukraine. Sans lui, aucun redécollage économique
n’est possible. Le FMI souligne ainsi qu’un sondage
de 2019 confirme que les trois causes principales
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pour lesquelles les investisseurs internationaux évitent
l’Ukraine sont la corruption, le système judiciaire et la
«capture de l’État par l’oligarchie».
Obstacles déclarés aux investissements étrangers en Ukraine. © copie d'écran FMI
Pour autant, la vision du FMI est, comme souvent,
un peu trop simpliste. L’institut dresse des scénarios
très optimistes de rattrapage avec la Pologne liés
à l’application de ses propres plans de réformes
structurelles. Mais la situation ukrainienne est sans
doute beaucoup plus complexe.
Le premier point central est évidemment celui du
conflit avec la Russie. La faiblesse de la position
ukrainienne y est un obstacle aux investisseurs
étrangers, qui redoutent sans doute de voir les
moyens de production capturés par les forces pro-
Russes, comme cela a été le cas dans la région
industrielle du Donbass. Investir en Ukraine suppose
souvent de mobiliser des sommes colossales pour
construire un outil productif, alors même que la
productivité du travail y est faible et les infrastructures
peu satisfaisantes. Ce type d’investissement est peu
attractif aujourd’hui dans le monde entier, et l’Ukraine
n’a guère d’atouts à faire valoir dans ce domaine en
termes de rentabilité.
Par ailleurs, le conflit pèse sur la croissance de
l’Ukraine en la privant des ressources de la Crimée,
annexée par la Russie, et des deux zones occupées
du Donbass. Une étude de l’Institut britannique
CEBR a estimé que les pertes cumulées liées à ces
occupations étaient de 14,6milliards de dollars par an,
environ 10% du PIB ukrainien. Si l’on ajoute l’effet
du manque à gagner fiscal, des destructions d’actifs et
de l’effet sur l’investissement, le CEBR estime que les
pertes annuelles du conflit s’élèvent à 40milliards de
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dollars, soit un quart du PIB. Entre 2014 et 2020, les
pertes cumulées se seraient élevées à 280milliards de
dollars.
Les scénarios du FMI pour l'Ukraine en fonctioon
de l'évolution de la corruption. © copie d'écran FMI
Même si cette étude mélange un peu les effets qui
ne sont pas forcément cumulables, elle permet de
prendre conscience du poids du conflit sur l’économie
ukrainienne. Ce poids appliqué à une économie déjà
fortement affaiblie et fragilisée rend les perspectives
de croissance de 7% par an grâce aux réformes du FMI
un peu illusoires.
Les exportations sont certes reparties à la hausse
depuis 2015 (+38% en valeur entre cette date et 2019),
mais elles sont encore très loin de leur niveau de
2012 (-27%). Cette faiblesse contribue à rendre la
balance commerciale très fortement déficitaire (ce
déficit atteignait 8% du PIB en 2019), ce qui exerce
une pression supplémentaire sur la monnaie locale, la
hryvnia. Après Maidan et le conflit avec la Russie,
l’Ukraine n’a évité la banqueroute totale qu’en faisant
défaut sur la dette due à la Russie et en faisant appel
au FMI.
Depuis 2014, c’est d’ailleurs le FMI qui assure les
fins de mois des gouvernements ukrainiens. Et s’il
n’est pas réellement parvenu à imposer une lutte active
contre la corruption, il a imposé l’indépendance de
la banque centrale, la NBU, qui, pour sauvegarder
ses réserves en devises et la stabilité de la monnaie,
maintient des taux très élevés. Le taux de base de
la NBU est de 8,5%, ce qui est considérable dans le
contexte actuel, même avec une inflation annuelle de
10%. Depuis 2018, le flux de crédit au secteur privé est
d’ailleurs en baisse. Dans ces conditions, on comprend
que l’investissement par les entreprises locales soit
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un pari très risqué en Ukraine. Pour ne rien dire des
ménages, qui doivent faire face à des taux de près de
30%.
Évolution des dépenses sociales en Ukraine de 2014 à 2020. © copie d'écran FMI
L’autre tour de force du FMI, ce sont bien sûr les
coupes dans les dépenses sociales. Entre 2014 et 2020,
les dépenses sociales sont passées de 20% à 13% du
PIB, tandis que les dépenses liées aux salaires publics
stagnaient. Avec un corps social déjà très affaibli, de
telles mesures ne peuvent que peser encore davantage
sur l’économie ukrainienne.
Autrement dit, même avec le FMI aux commandes, les
travers de l’économie ukrainienne ne s’apaisent pas.
La capture de la valeur par les oligarques, quel que soit
le coût pour la population, reste la règle. Cette capture
rend largement l’État impuissant pour mener une
politique rationnelle de développement dans l’intérêt
de sa population. Dans ces conditions, un décollage
capitaliste de l’Ukraine semble très peu probable, y
compris en faisant abstraction des événements actuels.
La question agricole
Mais il reste une hypothèse à explorer, celle envisagée
par exemple dans ce post de blog de l’historien états-
unien Adam Tooze, et qui part de l’agriculture. C’est,
il est vrai, un des points forts du pays. L’Ukraine
détient un quart des «terres noires», parmi les plus
fertiles du monde, et est traditionnellement un des
«greniers» de l’Europe. Aujourd’hui, le pays est
notamment le premier producteur de tournesol du
monde.
Mais les rendements sont très faibles. Selon les
chiffres d’Adam Tooze, la valeur ajoutée tirée d’un
hectare en Ukraine est de 443dollars, contre 2440 en
France. Pour dynamiser les exportations, il faudrait
donc un choc de productivité agricole en Ukraine.
Dans un schéma assez classique, ce choc permettrait
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de développer l’investissement dans le reste de
l’économie et d’engager le pays sur un chemin
vertueux.
Mais comment faire? Le FMI et les économistes
orthodoxes estiment que le problème est lié au régime
de propriété du sol. L’Ukraine est, avec le Bélarus,
le dernier pays d’Europe où la vente de terre est
prohibée. Une réforme agraire a eu lieu en 2001 et a
attribué la moitié des terres du pays à sept millions
de petits propriétaires, moyennant une interdiction de
vendre, d’acheter ou d’hypothéquer ces terrains. Ces
petits fermiers développent souvent une économie de
subsistance, ayant recours au fermage d’une partie de
leur production pour de plus gros propriétaires qui ont
accaparé les terres encore aux mains de l’État.
Les conseillers occidentaux estiment que la
libéralisation du régime foncier permettrait
d’augmenter la productivité agricole en concentrant
et rationalisant la production. Lorsque le président
Volodymyr Zelensky a été élu en 2019, la demande
du FMI a été très claire à ce sujet et le Fonds en a
fait une condition à la poursuite de son aide. Une loi a
finalement été votée au Parlement ukrainien, la Rada,
en mars 2020.
Zelensky a refusé d’autoriser la vente des terres aux
étrangers, qui est très impopulaire dans le pays, mais,
depuis le 1erjuillet 2021, les Ukrainiens peuvent vendre
et acheter jusqu’à 100hectares de terrain. En 2024, la
limite sera de 10000hectares. En parallèle, un fonds
assurera que les petits fermiers disposent de crédits
suffisants.
Tout cela est fort beau, mais, dans les faits,
cette libéralisation va conduire à une concentration
des terres. La face sombre de l’augmentation des
rendements agricoles, c’est qu’elle placera une partie
de la population rurale dans une situation de précarité
avancée. 14% de la population ukrainienne travaille
encore dans l’agriculture.
Pour que le décollage capitaliste se produise, il faudra
que les rendements se réinvestissent dans d’autres
secteurs du pays, pas dans les banques chypriotes
ou singapouriennes. Rien ne le garantit à ce jour: la
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situation du capitalisme global rend ces schémas de
développement très incertains et la crise actuelle ne fait
que renforcer cette incertitude.
Or, avec un chômage à 10% et une population déjà
paupérisée, sans ce mouvement, le désastre social est
assuré. Rien ne pourra se faire sans que l’État reprenne
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son autonomie face aux intérêts privés qui l’empêchent
de mener des politiques favorables au bien-être
collectif. L’Ukraine n’est donc pas sortie de l’impasse
économique, loin de là. Et, bien entendu, les derniers
développements du conflit avec Moscou rendent toute
perspective heureuse encore plus lointaine.
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