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Répertoire du contentieux administratif

Questions préjudicielles

Bertrand SEILLER
Professeur à l'Université Panthéon-Assas (Paris II)

septembre 2014

Table des matières

Généralités 1 - 40

Art. 1 - Origines historiques 4 - 8


Art. 2 - Débat actuel 9 - 21
§ 1 - Utile collaboration ou inutile complexité ? 10 - 12
§ 2 - Menaces 13 - 21
Art. 3 - Statut 22 - 40
§ 1 - Statut constitutionnel 23 - 31
§ 2 - Statut législatif 32 - 40

Chap. 1 - Question préjudicielle devant le juge du principal 41 - 212

Sect. 1 - Conditions d'existence de la question préjudicielle 42 - 157


Art. 1 - Existence d'une question 43 - 90
§ 1 - Nature de la question 44 - 61
§ 2 - Caractères de la question 62 - 90
Art. 2 - Existence d'une question préjudicielle 91 - 157
§ 1 - Caractère préjudiciel de la question 93 - 98
§ 2 - Question préjudicielle entre juridictions 99 - 148
§ 3 - Répartition des compétences entre juridictions et Administration
149 - 157
Sect. 2 - Apparition de la question préjudicielle 158 - 212
Art. 1 - Initiative de l'apparition 159 - 174
§ 1 - Initiative du juge 160 - 164
§ 2 - Initiative d'une partie 165 - 170
§ 3 - Cas particulier du conflit d'attribution 171 - 174
Art. 2 - Conséquences de l'apparition 175 - 212
§ 1 - Conséquences pour le juge du principal 176 - 187
§ 2 - Conséquences pour les parties 188 - 212

Chap. 2 - Question préjudicielle devant le juge de renvoi 213 - 302

Sect. 1 - Compétence du juge de renvoi 214 - 248


Art. 1 - Juge de renvoi et existence de la question préjudicielle 215 -
229
§ 1 - Droit interne 216 - 224
§ 2 - Droit européen 225 - 229
Art. 2 - Juge de renvoi et saisine 230 - 248
§ 1 - Compétence 231 - 240
§ 2 - Régularité de la saisine 241 - 248
Sect. 2 - Solution de la question préjudicielle 249 - 302
Art. 1 - Obligation de répondre 250 - 273
§ 1 - Consistance de l'obligation 251 - 266
§ 2 - Limites de l'obligation 267 - 273
Art. 2 - Suites de la réponse 274 - 302
§ 1 - Autorité de la réponse 278 - 291
§ 2 - Voies de recours 292 - 302

Bibliographie
AUBY et DRAGO, Traité de contentieux administratif, t. 1, 3e éd., 1984,
LGDJ, nos 875 s. ; Traité des recours en matière administrative, 1992, Litec,
nos 50 s. – VON BARDELEBEN, DONNAT et SIRITSKY, La Cour de justice de
l'Union européenne et le droit du contentieux européen, La documentation
française, 2012. – BOULOUIS et DARMON, Contentieux communautaire,
2000, Précis Dalloz, nos 23 s. – CATHALA, Le contrôle de la légalité
administrative par les tribunaux judiciaires, 1966, LGDJ. – CHAPUS, Droit
administratif général, t. 1, 2001, LGDJ, nos 1130 s. – CHEVALLIER et
MAIDANI, Guide pratique. Article 177 CEE, 1982, Off. public. Officielles des
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Economica. – CONSTANTINESCO et alii (dir.), Traité instituant la CEE.
Commentaire article par article, 1992, Economica, art. 177. – GOYARD, La
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1962. – LAFERRIÈRE, Traité de la juridiction administrative et des recours
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Contentieux administratif, 1976-1981, Les cours de droit, p. 139 s. –
PELLETIER, L'appréciation de la légalité des actes administratifs par le juge
répressif, 1954, LGDJ. – SOLUS et PERROT, Droit judiciaire privé, t. 2, 1973,
Sirey, nos 454 s. – SOULARD, RIGAUX et MUNOZ, Contentieux de l'Union
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Lamy, 2011. – TSEVAS, Le contrôle de la légalité des actes administratifs
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BERR, L'insertion dans les procès français du mécanisme européen des
questions préjudicielles, JCP 1967. I. 2060. – BOITEAU, Compétence –
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36 ; Compétence ; Recours en appréciation de validité et en interprétation,
J.-Cl. Justice adm., fasc. 37. – BONICHOT, Le rôle des parties au principal
dans le traitement des questions préjudicielles, Gaz. Pal. 2013, nos 277-278,
p. 16. – BOULOUIS, Nouvelles réflexions à propos du caractère
« préjudiciel » de la compétence de la Cour de justice des Communautés
européennes statuant sur renvoi des juridictions nationales, Mélanges
Teitgen, 1984, p. 23 s. – CHARBIT, La limitation de l'effet rétroactif des
arrêts par le juge communautaire, in Les revirements de jurisprudence,
rapport remis à Monsieur le premier président Guy Canivet, 2005, Litec,
p. 73. – DERO-BUGNY, La compétence du juge administratif saisi d'un
recours en appréciation de validité d'un acte administratif encadrée par le
renvoi préjudiciel du juge judiciaire, RFDA 2006. 73 . – DRAPIER et
LEVADE, Questions préjudicielles, J.-Cl. Adm., fasc. 1061. – FLAUSS, Le
principe « pas de questions préjudicielles devant l'Administration active »,
Rev. adm. Est France 1979. 45. – GALLET, Rapport du groupe de travail sur
la réforme du Tribunal des conflits, 2013. – GILBERT, Le juge judiciaire,
gardien de la propriété privée immobilière, Bibl. des thèses, Mare et Martin,
2011. – GRANJON, Les questions préjudicielles, AJDA 1968. 75 . –
GUETTIER, Recours en appréciation de validité, J.-Cl. Adm., fasc. 1163. –
HEURTÉ, Le recours sur renvoi des tribunaux judiciaires, AJDA 1958. 111 . –
LABAYLE, Le Conseil d'État et le renvoi préjudiciel à la CJCE, AJDA 1983.
155 ; La CJCE et la modulation des effets de sa jurisprudence, autres lieux
ou autres mœurs ?, RFDA 2004. 663 . – LABETOULLE, L'avenir du
dualisme juridictionnel, AJDA 2005. 1770 . – LAVIALLE, Le juge
administratif et l'exception de propriété, RFDA 2004. 497 . – LE TALLEC,
La Cour de cassation et le droit communautaire, Mélanges Boulouis, 1991,
Dalloz, p. 363 s. – MALLEVILLE, Compétence administrative et judiciaire,
questions préjudicielles relevant des juridictions administratives devant les
tribunaux judiciaires, J.-Cl. Pr. civ., fasc. 204. – MELLERAY, L'étendue de
l'autorité de chose jugée des déclarations d'illégalité d'actes administratifs,
AJDA 2004. 138 . – PÉCHEUL, Renvoi devant la Cour de justice de l'Union
européenne, J.-Cl. Justice adm., fasc. 38. – PERTEK, Renvoi préjudiciel, J.-
Cl. Europe, fasc. 360, 360-1, 361. – SEILLER, Les effets de la déclaration
d’illégalité sur l’ordonnancement juridique, RFDA 2014. 721 . – SIMON,
L'effet dans le temps des arrêts préjudiciels de la Cour de justice des
Communautés européennes : enjeu ou prétexte d'une nouvelle guerre des
juges ?, Liber amicorum Pescatore, 1987, Nomos Verlagsgesellschaft,
p. 651 s. – VEDEL, De l'arrêt Septfonds à l'arrêt Barinstein, JCP 1948. I. 682.
– Question préjudicielle [Pén.]. – Question préjudicielle [Pr. civ.].
DELAUNAY-MARLANGE, Les exceptions préjudicielles au jugement pénal,
thèse, Paris II, 1974. – FLAUSS, Les questions préjudicielles et le principe de
séparation des autorités administrative et judiciaire, thèse, Strasbourg,
1976. – SEILLER, L'exception d'illégalité des actes administratifs, thèse,
Paris II, 1995.
ACTUALISATION
Réforme des questions préjudicielles. Entrée en vigueur le

1er avril 2015. – Publication du décret no 2015-233 du 27 février

2015 relatif au Tribunal des conflits et aux questions

préjudicielles (JO 1er mars) Voir également, la circulaire du 31 mars

2015 de présentation du décret no 2015-233 du 27 février 2015 relatif

au Tribunal des conflits et aux questions préjudicielles pris pour son

application (NOR : JUSC1500786C). Le décret no 2015-233 du


27 février 2015 relatif au Tribunal des conflits et aux questions
préjudicielles pris pour l'application de cette loi a abrogé le décret du
26 octobre 1849 déterminant les formes de procédure du Tribunal des
conflits, et a simplifié et modernisé le traitement des questions
préjudicielles (AJDA 2015. 134 ; AJDA 2015. Actu. 420, obs. de
Montecler ; AJDA 2015. Étude 575, note Arrighi de Casanova et
Stahl ).

Questions préjudicielles. Le décret no 2015-233 du 27 février 2015

refond la procédure des questions préjudicielles. Les articles 47 et 48


du même décret introduisent dans le code de justice administrative
(CJA, art. R. 771-2 s.) et dans le code de procédure civile (C. pr. civ.,
art. 126-14 s.) le nouveau régime des questions préjudicielles. Elles
seront désormais directement transmises d'un juge à l'autre. Dans les
deux ordres, les jugements sur question préjudicielle seront rendus en
premier et dernier ressort et dans les plus brefs délais.

Généralités

1. Dans le cadre du litige qui lui est soumis, le juge du fond peut être
confronté à des questions incidentes dont la solution est indispensable.
L'incident désigne, dans un sens large, « quidquid incidit in litem, tous les
événements qui viennent interrompre la marche régulière d'une instance »
(GARSONNET, Traité théorique et pratique de procédure, t. 2, 2e éd., 1898,
Larose, p. 530). L'incident peut porter sur des questions extrêmement
diverses à l'égard desquelles le juge du principal n'est pas nécessairement
compétent. On oppose ainsi les questions préalables et les questions
préjudicielles.

2. Constitue une question préalable, la question dont le juge du fond est


compétent pour connaître en vertu de la règle selon laquelle « le juge de
l'action est juge de l'exception ». La question préjudicielle déroge, en
revanche, à cette règle puisqu'elle oblige le juge de l'action « non pas à se
dessaisir totalement du litige [auquel cas il y aurait incompétence et non
question préjudicielle], mais bien à surseoir à statuer jusqu'à ce que le
problème incidemment soulevé et qui échappe, par hypothèse, à sa
compétence ait trouvé sa solution devant le juge approprié » (MOTULSKY,
Question préalable et question préjudicielle en matière de compétence
arbitrale, JCP 1957. I. 1383). La question préjudicielle peut donc se définir
comme le « point litigieux dont la solution doit précéder celle de la question
principale qu'elle commande mais qui ne peut être tranché par la juridiction
saisie, de telle sorte que celle-ci doit surseoir à statuer jusqu'à ce que la
question préjudicielle ait été résolue par la juridiction seule compétente pour
en connaître » (CORNU, Vocabulaire juridique, 6e éd., 1996, PUF, Vo
Question).

3. Selon certains auteurs (LAFERRIÈRE, t. 1, p. 443. – WALINE, Droit


administratif, 9e éd., 1963, Sirey, p. 63), la question préalable serait le
genre et la question préjudicielle l'espèce. Cette affirmation part du constat
que l'une et l'autre forment « une question dont la solution conditionne
nécessairement le jugement du procès, sans se confondre avec cette
solution » (WALINE, loc. cit.). La question préjudicielle serait donc une
question préalable dont la spécificité tiendrait uniquement à ce que sa
solution échappe à la compétence du juge du fond. Une telle présentation,
bien que non dénuée d'intérêt, a néanmoins pour inconvénient majeur de ne
pas rendre compte, par un concept adapté, de l'existence de questions
préalables susceptibles d'être tranchées par le juge du fond. Questions
préjudicielles et questions préalables ont certes un élément fondamental
commun (celui de conditionner l'issue du litige) mais ne doivent pas être
confondues. Il semble préférable, conformément à la présentation
traditionnelle, de les analyser comme les deux composantes de la catégorie
des questions accessoires, elles-mêmes espèces d'incidents pouvant émailler
un litige.

Art. 1er - Origines historiques

4. Le droit romain connaissait le principe selon lequel le juge du fond était


compétent pour statuer sur toutes les questions incidentes susceptibles
d'apparaître alors même que, formulées au principal, elles eussent relevé
d'une autre juridiction. L'extension de compétence du juge à toutes les
questions accessoires à la question principale se justifiait par le fait qu'il ne
se prononçait en réalité que sur celle-ci, celles-là n'étant considérées que
comme les éléments nécessaires de sa décision. Les seules dérogations
portaient sur les questions d'état (par ex., en matière criminelle sur la
qualité d'esclave ou d'homme libre de l'accusé). L'ancien droit français reprit
et élargit cette plénitude de compétence des juges du fond. Les tribunaux de
répression n'avaient ainsi pas à renvoyer aux juges civils les questions d'état
ou autres susceptibles de s'élever devant eux. L'absence de toute question
préjudicielle d'ordre administratif devant les parlements a été expliquée par
LAFERRIÈRE (t. 1, p. 445). « Le conseil du roi pouvait, en vertu de son droit
d'évocation, se saisir de toutes les affaires où la couronne était intéressée, et
les juger lui-même, quelles que fussent les parties en cause. Les questions
préjudicielles n'avaient pas de raison d'être du moment que le procès tout
entier pouvait être évoqué par le conseil ».

5. Après la Révolution, la compétence du juge du fond pour statuer sur les


exceptions fut consacrée, à propos des tribunaux répressifs, par la note du
président Barris du 5 novembre 1813, aussitôt approuvée par Merlin. Elle
présente comme un « principe que tout juge compétent pour statuer sur un
procès dont il est saisi, l'est, par là même, pour statuer sur les questions qui
s'élèvent incidemment dans ce procès, quoique, d'ailleurs, ces questions
fussent hors de sa compétence, si elles lui étaient proposées principalement
[…]. Il faut une disposition formelle de la loi pour ne pas faire application de
ce principe » (Jur. gén., t. 38, Vo Question préjudicielle, p. 610, note 1). La
note consacrait néanmoins, sous certaines conditions, des questions
préjudicielles en matière de propriété immobilière et d'état des personnes :
la maxime selon laquelle « le civil tient le criminel en l'état » fit ainsi son
apparition.

6. La note de 1813 ne mentionne pas les questions de légalité des actes


d'administration à l'égard desquelles, pourtant, s'appliquait le principe de
séparation des autorités administrative et judiciaire posé par la loi des 16-
24 août 1790 et le décret du 16 fructidor an III. Le silence de la note du
président Barris peut s'expliquer par le fait que le tribunal de cassation avait
antérieurement reconnu la compétence exclusive de l'autorité administrative
(Civ. 21 ventôse an IV, Bluteau, Jur. gén., no 200), et l'obligation pour le
juge saisi, qu'il soit civil ou répressif, de renvoyer à celle-ci (Civ. 28 oct.
1807, Desmet c/ Brouchoven, Sirey, p. 443. – T. confl. 5 floréal an XIII,
Garnier, ibid., p. 32).

7. Le principe de séparation conduisit inversement les juges administratifs à


s'abstenir de statuer sur des questions relevant des juridictions judiciaires
(T. confl. 4 nov. 1811, Camby, Jur. gén., t. 10, p. 472 : droit successoral. –
CE 20 nov. 1815, Destillières c/ Régie des Domaines, Sirey, p. 594 : droit de
propriété. – CE 22 juill. 1818, Romey c/ d'Espagnac, Jur. gén., t. 38, Vo
Question préjudicielle, no 212 : qualité de créancier).

8. La doctrine (KOECHLIN, Compétence judiciaire et administrative 1800-


1830, 1950, Rousseau et Cie. – GOYARD, La compétence des tribunaux
judiciaires en matière administrative, 1962, Montchrestien. – FLAUSS, Les
questions préjudicielles et le principe de séparation des autorités
administrative et judiciaire, thèse, Strasbourg, 1976) s'accorde pour
considérer que le mécanisme des questions préjudicielles ne fut relativement
maîtrisé qu'au milieu du XIX e siècle. Il n'a pour autant jamais cessé d'être
critiqué.

Art. 2 - Débat actuel

9. Les questions préjudicielles sont l'objet d'appréciations fort nuancées


quant à leur rôle et leur impact sur le déroulement des litiges. Même si leur
remise en cause n'est guère plausible dans un avenir proche, elles sont
confrontées à diverses menaces.

§ 1er - Utile collaboration ou inutile complexité ?

10. Le débat sur l'utilité des questions préjudicielles est ancien. Déjà, DE
GÉRANDO (Institutes du droit administratif français, t. 1, p. 115) se
réjouissait de ce que les juridictions « attendent ou acceptent tour à tour leur
mutuel concours » alors que HAURIOU déclarait n'avoir « jamais aimé les
questions préjudicielles et les complications de procédure » (note sous
T. confl. 16 juin 1923, Septfonds, S. 1923. 3. 49, note Hauriou ;
DP 1924. 3. 41, concl. Matter) et souhaitait leur suppression chaque fois que
la chose serait possible (Manuel de droit administratif, 12e éd., 1933, Sirey,
p. 463).

11. Parmi les avantages que l'on peut faire valoir à l'appui du mécanisme
des questions préjudicielles, le plus évident est celui d'une fructueuse
collaboration entre les deux ordres de juridiction. « Les tribunaux judiciaires
et administratifs sont […] appelés à se prêter un mutuel concours par le
jugement des questions préjudicielles, à se demander et à se transmettre
des décisions qui deviendront un élément de leurs propres jugements »
(LAFERRIÈRE, t. 1, p. 451). Les questions préjudicielles sont ainsi l'un des
éléments de protection de l'unité de l'ordre juridique français (FLAUSS, thèse
préc., p. 258) malgré le principe de séparation des autorités. Elles
permettent d'éviter les contrariétés de jurisprudence, ou que « vérité en
deçà de la Seine soit erreur au-delà » (WALINE, Recherches sur l'application
du droit privé par le juge administratif, thèse, Paris, 1962, p. 22).
L'argument selon lequel la question préjudicielle est « une garantie offerte
aux justiciables, assurés de voir tous les éléments de leur différend soumis
au "juge naturel" le plus apte à en apprécier la valeur et la portée » (BERR,
L'insertion dans les procès français du mécanisme européen des questions
préjudicielles, JCP 1967. I. 2060) ne saurait être également négligé.

12. En sens contraire, plusieurs inconvénients ont pu être reprochés aux


questions préjudicielles. La séparation des autorités, en dressant un « rideau
de fer » entre les juridictions et en obligeant les justiciables à aller d'un juge
à l'autre, conduirait à la négation de la justice (GRANJON, Les questions
préjudicielles, AJDA 1968. 75) ou du moins à son entrave (GAUDEMET, Les
questions préjudicielles devant les deux ordres de juridiction, RFDA 1990.
764 ). Elle est, en effet, une cause supplémentaire de lenteur de la justice
(CE, sect., 1er avr. 1960, Cts Lecallenec, Lebon 252, et 17 déc. 1975,
Lebon 1053 : 15 ans d'attente) et donc de son coût (FLAUSS, thèse préc.,
p. 267), surtout lorsque l'imbrication des compétences juridictionnelles est
telle que les questions préjudicielles s'enchaînent en cascade ou lorsque les
parties utilisent toutes les voies de recours ouvertes dans chaque ordre de
juridiction. Plus encore, en dérogeant au principe selon lequel « le juge de
l'action est juge de l'exception », le mécanisme des questions préjudicielles
porte atteinte à l'unité du procès. Or, ledit principe « est commandé par des
raisons de bon sens et d'utilité : il faut que le juge soit saisi du procès tout
entier, de tous les éléments propres à en assurer la solution » (MOREL,
Traité élémentaire de procédure civile, 2e éd., 1949, Sirey, no 273). « Il faut
que le procès lui apparaisse dans la complexité et la réalité des prétentions
respectives des plaideurs et par conséquent dans son unité » (SOLUS et
PERROT, t. 2, no 455). Par ailleurs, compte tenu de l'obligation pour le juge
du fond de respecter la réponse donnée à la question préjudicielle (V. infra,
no 279), son dessaisissement ou, du moins, une atteinte à son
indépendance, est parfois à redouter (FLAUSS, thèse préc., p. 282). Ces
éléments négatifs ne sont pas étrangers à la sensible réduction du champ
des questions préjudicielles de droit administratif récemment décidée par le
Tribunal des conflits et à laquelle le Conseil d'État a répondu par une
réduction corrélative du champ de celles de droit privé (V. infra, nos 17 et
109).

§ 2 - Menaces

13. Les arguments développés à l'encontre du mécanisme des questions


préjudicielles sont prolongés par des menaces externes et internes sur sa
pérennité.
A - Menaces externes

14. L'incidence sur les procédures contentieuses de la Convention


européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés
fondamentales ne pouvait manquer de se manifester à l'égard des questions
préjudicielles. Selon l'article 6-1 de cette Convention, « toute personne a
droit à ce que sa cause soit entendue […] dans un délai raisonnable, par un
tribunal indépendant et impartial, établi par la loi… ». Bien que cette
disposition ne vise que les « contestations sur [des] droits et obligations de
caractère civil » et les « accusations en matière pénale », elle s'applique
largement, en vertu de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de
l'homme (CEDH), au contentieux administratif.

15. C'est ainsi que la Cour a condamné la pratique, par les juridictions
administratives, du renvoi au ministre des Affaires étrangères des questions
d'interprétation des traités internationaux (CEDH 24 nov. 1994, Beaumartin
c/ France, D. 1995. 273, note Prétot ). Le fait, pour le Conseil d'État, de
s'en remettre à une autorité relevant du pouvoir exécutif pour résoudre le
problème juridique qui lui était posé constituait, selon la Cour, une atteinte à
l'indépendance du tribunal et donc, plus largement, une violation du droit à
un procès équitable posé à l'article 6-1. Cet arrêt, rendu alors que la
juridiction administrative avait d'ores et déjà abandonné la pratique
incriminée (CE, ass., 29 juin 1990, GISTI, Lebon 171 ; GAJA no 98, 2005 ;
AJDA 1990. 621 ; concl. Abraham ; note Teboul ; RFDA 1990. 923,
note Lachaume ), a été suivi de la condamnation du renvoi au même
ministre de l'Appréciation de l'application réciproque des conventions
internationales par les autres États signataires (CEDH 13 févr. 2003, Chevrol
c/ France, req. no 49636/99 , D. 2003. 931, note Moutouh ; AJDA 2003.
1984, note Rambaud ; AJDA 2003. 603, chron. Flauss ; RTD civ. 2003.
572, obs. Libchaber ). Le Conseil d'État ne s'estime ainsi plus lié par
l'appréciation du ministre des Affaires étrangères mais se reconnaît toujours
le droit de le consulter sur ce point (CE, ass., 9 juill. 2010, Mme Chériet-
Benseghir, req. no 317747 , RFDA 2010. 1133, concl. Dumortier ; RFDA
2010. 1146, note Lachaume ; RFDA 2011. 173, chron. Santulli ; AJDA
2010. 1396 ; AJDA 2010. 1635, chron. Liéber et Botteghi ; AJDA 2014.
123, chron. Fabius ; D. 2010. 2868, obs. Boskovic , Corneloup, Jault-
Seseke, Joubert et Parrot). Ces évolutions n'ont pas affecté les classiques
questions préjudicielles entre les deux ordres de juridiction.

16. Celles-ci ne sont néanmoins pas à l'abri d'une condamnation des juges
de Strasbourg sur le fondement du droit à la durée raisonnable de l'instance
(à propos d'une indemnisation d'une victime du sida post-transfusionnel,
V. CEDH 31 mars 1992, X c/ France, AJDA 1992. 420, chron. Flauss ). La
Cour se prononçant, notamment, en fonction de la difficulté du problème –
postulée en matière de question préjudicielle (V. infra, no 71) – et de la
diligence des juridictions, deux situations pourraient entraîner une
condamnation. Il n'est pas exclu, tout d'abord, que le retard mis par une
juridiction – administrative ou judiciaire – à trancher une question
préjudicielle ne soit jugé excessif (pour cette opinion, V. GAUDEMET, article
préc. [supra, no 12]. – Et pour une illustration de cette lenteur, V. CE 2 mai
1990, SA Ets Robert frères, req. no 47134 : huit ans séparent le renvoi de
la question préjudicielle au juge administratif de l'arrêt, en appel, du Conseil
d'État). La Cour pourrait, par ailleurs, reprocher au juge du principal d'avoir
tardé à rejeter le recours au fond en raison du trop long délai accordé en
vain à la partie concernée pour saisir le juge de la question préjudicielle
(pour un délai de 16 ans laissé en vain à l'intéressé pour saisir le juge
judiciaire, CE 5 nov. 1984, Comm. régionale de dommages de guerre de
Metz, req. no 89883). Dans cette hypothèse, serait alors incriminé, non la
négligence de la partie en cause, mais le retard du juge du fond à constater
cette négligence et à en tirer les conséquences sur le recours principal.

17. Outre le droit européen des droits de l'homme, le droit de l'Union


européenne lui-même a constitué une menace pour la survie de certaines
questions préjudicielles. La Cour de cassation s'est en effet fondée sur le
principe de primauté du droit de l'Union pour écarter d'un litige dont elle
était saisie, un article réglementaire du code des Postes et
télécommunications (Com. 6 mai 1996, no 94-13.347 , Bull. civ. IV,
no 125 ; RFDA 1996. 1161, note Seiller ). La Cour niait procéder alors à
l'appréciation de légalité d'un acte administratif relevant de la seule
compétence, par voie de question préjudicielle, des juridictions
administratives (Civ. 1re, 3 avr. 2001, no 00-05.026 , Bull. civ. I, no 97. –
Civ. 2e, 30 janv. 2003, no 99-19.488 , Bull. civ. II, no 23). Elle se prévalait
de la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes
(CJCE 9 mars 1978, Administration des finances de l'État c/ SA Simmenthal,
Rec. CJCE, p. 629) selon laquelle est « incompatible avec les exigences
inhérentes à la nature même du droit communautaire toute disposition d'un
ordre juridique national […] qui aurait pour effet de […] refuser au juge
compétent pour appliquer ce droit le pouvoir de faire, au moment même de
cette application, tout ce qui est nécessaire pour écarter les dispositions
législatives nationales formant éventuellement obstacle à la pleine efficacité
des normes communautaires ». L'utilisation de cet arrêt par la Cour de
cassation n'était cependant pas pleinement convaincante. Elle était, d'une
part, non conforme à l'esprit de la jurisprudence de la Cour de justice des
Communautés européennes qui affirme également le principe d'autonomie
institutionnelle des États (CJCE 15 déc. 1971, International Fruit company,
Rec. CJCE, p. 1107), et, d'autre part, inadaptée au cas français puisque le
Conseil d'État accepte d'écarter comme illégaux des actes administratifs
contraires au droit de l'Union. C'est ce qui a conduit le Tribunal des conflits à
refuser, dans un premier temps, la compétence judiciaire pour apprécier la
compatibilité des actes administratifs avec le droit de l'Union (T. confl.
19 janv. 1998, Synd. français de l'Express international, Lebon 534 ;
D. 1998. 329, concl. Arrighi de Casanova ; AJDA 1998. 467, obs.
Chérot ; RFDA 1999. 189, note Seiller ) La Cour de cassation ayant
néanmoins maintenu sa position (Civ. 1re, 3 avr. 2001, no 00-05.026 , Bull.
civ. I, no 97. – Civ. 2e, 30 janv. 2003, préc.), le Tribunal des conflits a
admis, dans un second temps, que les juridictions judiciaires non répressives
sont compétentes pour apprécier la compatibilité des actes administratifs
avec le droit de l'Union européenne (T. confl. 17 oct. 2011, SCEA du
Chéneau, req. no 3828, AJDA 2012. 27, chron. Guyomar et Domino ; RFDA
2011. 1122, concl. Sarcelet ; RFDA 2011. 1129, note Seiller ; RFDA
2011. 1136, note Roblot-Troizier ; D. 2011. 3046, note Donnat ;
D. 2012. 244, obs. Fricero ; RFDA 2012. 339, étude Mestre et 377,
chron. Clément-Wilz, Martucci et Mayeur-Carpentier ; Constitutions 2012.
294, obs. Levade ; RTD civ. 2011. 735, obs. Remy-Corlay ; RTD eur.
2012. 135, étude Ritleng ). Il a certes souligné que les dispositions de
l'article 55 de la Constitution conférant aux traités, dans les conditions
qu'elles définissent, une autorité supérieure à celle des lois ne prescrivent ni
n'impliquent aucune dérogation aux principes régissant la répartition des
compétences entre ces juridictions, lorsque est en cause la légalité d'une
disposition réglementaire, alors même que la contestation porterait sur la
compatibilité d'une telle disposition avec les engagements internationaux.
Mais il a considéré la spécificité du droit de l'Union européenne, dont le
respect constitue une obligation, tant en vertu du traité sur l'Union
européenne et du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne qu'en
application de l'article 88-1 de la Constitution. Selon le tribunal, il résulte du
principe d'effectivité issu des dispositions de ces traités, telles qu'elles ont
été interprétées par la Cour de justice de l'Union européenne, que le juge
national chargé d'appliquer les dispositions du droit de l'Union a l'obligation
d'en assurer le plein effet en laissant au besoin inappliquée, de sa propre
autorité, toute disposition contraire. En conséquence, le juge judiciaire doit
pouvoir, en cas de difficulté d'interprétation de ces normes, en saisir lui-
même la Cour de justice à titre préjudiciel ou, lorsqu'il s'estime en état de le
faire, appliquer le droit de l'Union, sans être tenu de saisir au préalable la
juridiction administrative d'une question préjudicielle, dans le cas où serait
en cause devant lui, à titre incident, la conformité d'un acte administratif au
droit de l'Union européenne. Par cette solution, l'arrêt SCEA du Chéneau a
marqué un sensible recul du champ des questions préjudicielles de légalité
des actes réglementaires devant les juridictions administratives. Elle apporte
une réponse simplificatrice aux reproches de complexité et de lenteur
classiquement formulés à l'encontre des questions préjudicielles (pour une
première application, V. Soc. 30 sept. 2013, nos 12-14.752 et 12-14.964,
D. 2013. 2345 ; RDT 2014. 45, obs. Mercat-Bruns ). Nous verrons plus
loin que ce même arrêt, dépassant le cadre du litige dont était saisi le
Tribunal des conflits, est allé encore plus loin, en limitant le champ des
questions préjudicielles de légalité des actes administratifs même lorsque
n'est pas en cause leur compatibilité avec le droit de l'Union européenne.

B - Menaces internes

18. Les critiques récurrentes (BURDEAU, Les crises du principe de dualité de


juridictions, RFDA 1990. 724 ) dirigées contre le principe de séparation des
autorités administrative et judiciaire, visent indirectement les questions
préjudicielles auxquelles il sert le plus souvent de fondement. Ces critiques
font valoir deux types d'arguments.

19. Sur un plan théorique, le principe de séparation des pouvoirs, seul


envisagé par les textes révolutionnaires, n'implique pas nécessairement celui
de la séparation des autorités. La meilleure preuve en est que bien des pays
pratiquent une séparation des pouvoirs sans connaître de dualisme
juridictionnel. Qui plus est, si la séparation des pouvoirs a valeur
constitutionnelle, tel n'est pas le cas de la séparation des autorités, du moins
dans sa totalité (Cons. const. 23 janv. 1987,no 86-224 DC , RFDA 1987.
287, obs. Genevois, et 1987. 301, obs. Favoreu). Par ailleurs, l'ordre
juridique aurait depuis peu tendance à s'unifier : un même droit est appliqué
par les deux ordres, comme en matière de concurrence ; une même
juridiction judiciaire – la cour d'appel de Paris – reçoit fréquemment
compétence pour trancher des litiges d'ordre administratif. Fruit de
circonstances historiques, le dualisme juridictionnel pourrait donc être
abandonné (pour un plaidoyer en faveur d'une Cour suprême regroupant nos
deux ordres actuels, TRUCHET, Fusionner les juridictions administratives et
judiciaires ?, Études Auby, 1992, Dalloz, p. 335 ; Mauvaises et bonnes
raisons de mettre fin au dualisme juridictionnel, Justices 1996, no 3, p. 53).

20. Sur un plan pratique, les effets néfastes de la séparation des autorités
sont eux aussi critiqués. Les règles de répartition des compétences étant
excessivement subtiles, la détermination du juge compétent est souvent un
exercice difficile, ce dont témoignent les nombreuses décisions du Tribunal
des conflits. La liaison ambiguë entre la compétence et le fond amène
souvent à s'interroger, en dehors même d'un litige, sur le régime juridique à
appliquer à une situation donnée (par ex., V. les conséquences de l'ancienne
jurisprudence sur la qualification des agents contractuels des services publics
administratifs gérés par une personne publique). Le dualisme juridictionnel
est, enfin, parfois à l'origine de contradictions jurisprudentielles inadmissibles
dans un ordre juridique officiellement unitaire (V. les quinze années
d'opposition entre juges judiciaires et juges administratifs à propos de la
primauté des traités sur les lois postérieures).

21. Les critiques formulées à l'encontre du principe de séparation des


autorités touchent indirectement les questions préjudicielles qu'il provoque et
s'ajoutent à celles auxquelles ces dernières sont directement exposées
(V. supra, no 12). Elles incitent à s'interroger sur le statut des questions
préjudicielles pour déterminer le niveau de la protection dont celles-ci
bénéficient.

Art. 3 - Statut

22. L'existence des questions préjudicielles est, pour l'essentiel, liée au


dualisme juridictionnel et au souci de faire respecter les compétences
respectives des ordres. La protection dont jouissent ces compétences s'étend
nécessairement aux questions préjudicielles, instrument de leur respect. Le
statut des questions préjudicielles dépend donc du statut de la compétence
juridictionnelle qu'elles sont censées sanctionner et sera soit constitutionnel,
soit législatif.

§ 1er - Statut constitutionnel

23. La décision « Conseil de la concurrence » rendue par le Conseil


constitutionnel le 23 janvier 1987 (préc. supra, no 19) a établi une sphère de
compétence constitutionnelle propre à chaque ordre de juridiction. L'inclusion
des questions préjudicielles dans les limites ainsi ébauchées est cependant
incertaine et rend, en conséquence, délicate la consécration à leur profit d'un
statut constitutionnel.

A - Questions préjudicielles relevant du juge administratif


24. Examinant le transfert à une juridiction judiciaire de la compétence pour
statuer sur les recours dirigés contre les décisions émanant d'une autorité
administrative indépendante (le Conseil de la concurrence), le Conseil
constitutionnel consacre un principe fondamental reconnu par les lois de la
République selon lequel « à l'exception des matières réservées par nature à
l'autorité judiciaire, relève en dernier ressort de la compétence de la
juridiction administrative l'annulation ou la réformation des décisions prises,
dans l'exercice de prérogatives de puissance publique, par les autorités
exerçant le pouvoir exécutif, leurs agents, les collectivités territoriales de la
République ou les organismes placés sous leur autorité ou leur contrôle ».

25. Il ressort de cette formule que la compétence constitutionnellement


garantie des juridictions administratives n'inclut aucune des questions
préjudicielles à la compétence des juridictions judiciaires. Tout d'abord, le
champ défini dans la décision ne couvre qu'une partie de la compétence
traditionnelle des juridictions administratives. Dès lors, certaines matières
constituant classiquement des questions préjudicielles pour les juges
judiciaires, comme par exemple la responsabilité de la puissance publique et
la domanialité publique (V. infra, nos 117 et 119), échappent à la protection
constitutionnelle. Par ailleurs, la compétence constitutionnelle des juridictions
administratives, qui porte sur le contentieux des décisions administratives,
n'inclut pas les questions préjudicielles visant de tels actes. En effet, cette
compétence est définie au regard de pouvoirs d'annulation et de réformation
qui sont étrangers à ceux que détient le juge administratif de la question
préjudicielle. Celui-ci ne peut que déclarer l'illégalité d'un acte administratif
sans le faire disparaître de l'ordonnancement juridique (sur ce point,
SEILLER, L'exception d'illégalité des actes administratifs, thèse, Paris II,
1995, p. 566 s.). Le Conseil constitutionnel n'a donc pas souhaité étendre la
sphère de compétence constitutionnelle des juridictions administratives au
cas des questions préjudicielles de droit administratif. Cela ne remet
évidemment pas en cause l'existence de celles-ci, mais conduit à ne les
doter, au mieux, que d'un statut législatif.

B - Questions préjudicielles relevant du juge judiciaire

26. Consacrée à l'examen de la constitutionnalité d'une loi transférant à la


juridiction judiciaire le contentieux des décisions du conseil de la
concurrence, la décision du 23 janvier 1987 (préc. supra, no 19) est
logiquement peu développée quant au champ de l'éventuelle compétence
constitutionnelle de cet ordre. Son analyse au sujet du statut des questions
préjudicielles de droit privé est de ce fait délicate, même si d'autres décisions
sont venues la compléter (Cons. const. 28 juill. 1989, no 89-261 DC ,
o
p. 81. – Cons. const. 23 juill. 1996, n 96-378 DC , AJDA 1996. 694 ,
p. 99).

27. Le Conseil constitutionnel n'aborde la compétence constitutionnelle des


juges judiciaires que pour restreindre le champ de celle des juridictions
administratives. Cette dernière est définie positivement comme cela a été
noté (V. supra, no 25) mais également négativement : elle s'efface lorsque
est en cause une « des matières réservées par nature à l'autorité
judiciaire ». Il y aurait donc une compétence constitutionnelle au principal
des juridictions judiciaires. La doctrine s'accorde à penser qu'elle concerne la
protection de la liberté individuelle et de la propriété privée immobilière,
l'état et la capacité des personnes, ainsi que le fonctionnement des services
judiciaires. Or, les questions préjudicielles de droit privé étant présentées au
juge compétent comme un recours principal (V. infra, no 196), il semble que,
à la différence de ce qu'il en est pour les questions préjudicielles de droit
administratif, elles soient incluses dans la protection constitutionnelle. Toute
question portant sur les matières en cause est donc préjudicielle pour le juge
administratif.

28. Quand bien même, comme cela vient d'être démontré, les questions
préjudicielles de droit privé bénéficieraient d'un statut constitutionnel, le
législateur n'est pas dépourvu de tout pouvoir. En effet, le Conseil
constitutionnel, dans sa décision précitée, a précisé que, dans l'hypothèse où
« l'application d'une législation ou d'une réglementation spécifique pourrait
engendrer des contestations contentieuses diverses qui se répartiraient,
selon les règles habituelles de compétence, entre la juridiction administrative
et la juridiction judiciaire, il est loisible au législateur, dans l'intérêt d'une
bonne administration de la justice, d'unifier les règles de compétence
juridictionnelle au sein de l'ordre juridictionnel principalement intéressé ».

29. Cette autorisation donnée au législateur, conçue principalement pour la


compétence au principal, englobe également la compétence sur les questions
incidentes. Elle est dépourvue d'utilité à propos des questions préjudicielles
de droit administratif, puisque celles-ci relèvent déjà d'un statut législatif
(V. supra, no 25, et infra, no 34). Elle pourrait, en revanche, servir à
attribuer plénitude de juridiction au juge administratif sur des questions
relevant, en principe, de la compétence constitutionnelle du juge judiciaire. Il
suffirait que les conditions posées par le Conseil constitutionnel soient
satisfaites. Pourrait ainsi s'expliquer rétroactivement l'article L. 188 du code
électoral qui attribue plénitude de juridiction au Conseil constitutionnel
« pour connaître de toute question et exception posée à l'occasion de la
requête » contestant l'élection d'un député. Statuant en tant que juge
administratif dans ce contentieux, le Conseil constitutionnel se voit
reconnaître par la loi une plénitude de juridiction incluant les questions
incidentes de droit privé (V. Élections parlementaires : règles contentieuses
générales et contentieux du déroulement des élections [Cont. adm.] ).

C - Questions préjudicielles relevant du Conseil constitutionnel

30. Même si cette qualification est débattue et parfois vigoureusement


contestée, le mécanisme de la question prioritaire de constitutionnalité, issu
de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, relève de la famille des
questions préjudicielles. Il répond en effet parfaitement à la définition qui a
été donnée de celles-ci précédemment : il vise bien un « point litigieux dont
la solution doit précéder celle de la question principale qu'elle commande
mais qui ne peut être tranché par la juridiction saisie, de telle sorte que
celle-ci doit surseoir à statuer jusqu'à ce que la question préjudicielle ait été
résolue par la juridiction seule compétente pour en connaître » (CORNU,
op. cit. [V. supra, no 2]). Un juge de l'un ou l'autre des deux ordres de
juridiction, devant lequel l'une des parties invoque la contrariété à la
Constitution d'une disposition législative applicable au litige en cause, est
tenu, après vérification du respect des conditions posées, de surseoir à
statuer jusqu'à ce que le Conseil constitutionnel se soit prononcé sur cette
question de constitutionnalité, éventuellement après filtrage par la cour
souveraine de l'ordre juridictionnel en cause. Cette qualité de question
préjudicielle ne saurait être remise en cause par sa qualification (autant
symbolique que malencontreuse) de prioritaire (par rapport à l'exception
d'inconventionnalité de la même disposition législative). Si, en effet, une
question préjudicielle « classique » doit être examinée après les autres
moyens soumis au juge (afin de lui éviter éventuellement un sursis à statuer
inutile) alors que la question prioritaire de constitutionnalité doit l'être avant
les autres moyens, cette différence – indéniable mais modeste – de régime
contentieux n'autorise pas à ignorer l'essentiel : comme une question de
propriété devant le juge administratif ou de légalité d'un acte administratif
devant le juge judiciaire, la question prioritaire de constitutionnalité impose
au juge (administratif ou judiciaire) du principal d'en remettre l'appréciation
à un autre juge que lui (le Conseil constitutionnel), parce qu'il est
incompétent pour en connaître. Puisque la question préjudicie à sa
compétence, elle est évidemment préjudicielle.

31. Le mécanisme de la question prioritaire de constitutionnalité, présenté


dans deux fascicules du présent répertoire (V. Question prioritaire de
constitutionnalité [Cont. adm.] et Question prioritaire de constitutionnalité :
liste des décisions du Conseil constitutionnel [Cont. adm.] ), ne sera pas
étudié ici de manière approfondie. Il convient cependant de souligner à son
sujet que le statut constitutionnel de ce type de question préjudicielle est
particulièrement évident : c'est en effet l'article 61-1 de la Constitution qui
en fonde l'existence. Selon ses termes, « lorsque, à l'occasion d'une instance
en cours devant une juridiction, il est soutenu qu'une disposition législative
porte atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit, le Conseil
constitutionnel peut être saisi de cette question sur renvoi du Conseil d'État
ou de la Cour de cassation qui se prononce dans un délai déterminé ». Cette
même disposition renvoie à une loi organique pour l'organisation du
mécanisme (L. no 2009-1523 du 10 déc. 2009).

§ 2 - Statut législatif

32. « Par application de l'article 34 de la Constitution, en vertu duquel la loi


fixe les règles concernant les garanties fondamentales accordées aux
citoyens pour l'exercice des libertés publiques, c'est au législateur seul qu'il
appartient de fixer les limites de la compétence des juridictions de l'ordre
administratif et de l'ordre judiciaire » (CE, ass., 30 mai 1962, Assoc. nat. de
la meunerie, Lebon 233 ; D. 1962. 630, concl. Bernard). Cette compétence
législative vaut logiquement aussi bien pour l'attribution de la connaissance
des litiges au principal que pour l'examen des questions incidentes pouvant
apparaître devant le juge du fond. Le législateur répartit ainsi entre les deux
ordres la compétence en matière de questions préjudicielles.

33. Le pouvoir réglementaire, quant à lui, ne saurait modifier les règles de


répartition des compétences juridictionnelles que sur habilitation du
législateur, en vertu de l'article 38 de la Constitution (T. confl. 20 oct. 1997,
Albert, Lebon 536 ; JCP 1998. II. 10012, concl. Arrighi de Casanova. – CE
er
1 déc. 1997, CPAM de la Sarthe, Lebon 446 ). Il convient de noter qu'il
n'est pas rare qu'un acte réglementaire traite de questions préjudicielles. Il
sera même légal dès lors qu'il se borne à confirmer la compétence
juridictionnelle établie par le principe de séparation des autorités (par ex.,
V. C. élect., art. R. 122 : « Dans tous les cas où une réclamation, formée
en vertu de l'article L. 248, implique la solution préjudicielle d'une question
d'état, le tribunal administratif renvoie les parties à se pourvoir devant les
juges compétents »).

A - Questions préjudicielles relevant du juge administratif


34. De la décision du Conseil constitutionnel du 23 janvier 1987 (préc.
supra, no 19), il ressort qu'aucune des questions préjudicielles de droit
administratif n'est dotée d'un statut constitutionnel. Elles sont néanmoins
protégées par un statut législatif, puisque seul le législateur, en vertu de
l'article 34 de la Constitution, peut modifier la répartition des compétences
entre les deux ordres de juridiction.

35. Parmi les dispositions légales répartissant la compétence au sujet de


questions de droit administratif, certaines se bornent à confirmer des
solutions classiques issues du principe de séparation des autorités. Selon
l'article L. 480-13 du code de l'urbanisme, « lorsqu'une construction a été
édifiée conformément à un permis de construire […], b) le constructeur ne
peut être condamné par un tribunal de l'ordre judiciaire à des dommages et
intérêts que si, préalablement, le permis a été annulé pour excès de pouvoir
ou si son illégalité a été constatée par la juridiction administrative ».

36. D'autres dispositions, plus rares, dérogent au jeu normal du principe de


séparation. Il peut s'agir de dispositions imposant au juge judiciaire de
statuer sans s'intéresser à la question incidente (C. expr., art. L. 13-8 ). Il
peut également s'agir d'attribuer une plénitude de compétence. Tel est
particulièrement le cas de l'article 111-5 du code pénal, aux termes duquel
« les juridictions pénales sont compétentes pour interpréter les actes
administratifs, réglementaires ou individuels et pour en apprécier la légalité
lorsque, de cet examen, dépend la solution du procès pénal qui leur est
soumis ». Cette disposition met un terme à une longue opposition
jurisprudentielle entre le Tribunal des conflits et la chambre criminelle de la
Cour de cassation (V. infra, no 107) et fait « prévaloir sur toute autre
considération la protection de la liberté individuelle dont le juge pénal doit
être le gardien » (Circ. 14 mai 1993, commentant les dispositions de la
partie législative du nouveau code pénal, no 7). L'attribution d'une plénitude
de juridiction au juge pénal déroge certes à la compétence de principe des
juridictions administratives pour apprécier la légalité des actes administratifs.
Cela avait conduit le Conseil d'État à rejeter, en formation administrative, la
disposition en cause, contenue dans le projet de réforme, en s'appuyant sur
la valeur constitutionnelle du principe de séparation des autorités (EDCE,
no 38, 1987, p. 137). Cette position est aujourd'hui contredite par la décision
du Conseil constitutionnel du 23 janvier 1987 (préc.) et d'autres dans
lesquelles il se réfère aux dispositions de l'article 111-5 (Cons. const. 5 mai
1998, no 98-299 DC, D. 1999. 209, note Mercuzot ). En effet, l'article 111-
5 du code pénal ne porte pas atteinte à la compétence constitutionnelle des
juridictions administratives qui, cela a été noté (V. supra, no 25), ne
concerne que l'annulation ou la réformation de tels actes et non leur
déclaration d'illégalité.

B - Questions préjudicielles relevant du juge judiciaire

37. Les dispositions légales portant sur des questions préjudicielles de droit
privé sont relativement nombreuses. Elles sont le plus souvent dépourvues
d'intérêt dans la mesure où la jurisprudence constitutionnelle (V. supra,
no 27) semble placer dans le bloc de constitutionnalité les matières qui, en
vertu du principe de séparation des autorités, relèvent de la compétence
judiciaire. L'intervention de la loi ne remet pas en cause le statut
constitutionnel qui semble être le leur.

38. Sauf à attribuer plénitude de compétence aux juridictions administratives


et donc à violer la Constitution (sous la réserve précédemment mentionnée,
V. supra, no 28), les dispositions légales ne peuvent que confirmer la
compétence judiciaire. Ainsi de l'article 29 du code civil : « La juridiction
civile de droit commun est seule compétente pour connaître des
contestations sur la nationalité française ou étrangère des personnes
physiques. Les questions de nationalité sont préjudicielles devant toute autre
juridiction de l'ordre administratif ou judiciaire à l'exception des juridictions
répressives comportant un jury criminel » (pour des illustrations, Crim.
28 mai 1997, no 96-84.750 , Bull. crim. no 210. – Crim. 12 mai 2010,
no 09-88.648 , Bull. crim. no 87). Ou de l'article L. 282 du livre des
procédures fiscales. « Lorsqu'une tierce personne, mise en cause en vertu de
dispositions autres que celles du CGI, conteste son obligation d'acquitter la
dette, le tribunal administratif, lorsqu'il est compétent, attend pour statuer
que la juridiction civile ait tranché la question de l'obligation » (pour des
précisions sur cet article, V. CE 2 juill. 2003, M. Pierre X, req. no 220205 ).

39. Les questions préjudicielles ont pour trait commun d'obliger deux
institutions à collaborer, la première, de nature juridictionnelle, ne pouvant
accomplir sa mission sans que soit résolue préalablement une difficulté
relevant de la compétence de la seconde. Celle-ci est également toujours de
nature juridictionnelle depuis l'abandon par les juges administratifs du renvoi
des questions d'interprétation ou d'application réciproque des traités au
ministre des Affaires étrangères (V. supra, no 15). Les questions
préjudicielles suscitent un dialogue entre deux juridictions, l'une juge du
principal, l'autre juge de la question incidente. Ces juridictions peuvent être
de nature variée : administrative, judiciaire, constitutionnelle, européenne ou
même arbitrale.
40. Malgré cette diversité organique, les questions préjudicielles jouissent
d'un régime relativement homogène. Il est donc loisible d'adopter une
présentation globale, mentionnant les solutions spécifiques à certaines
juridictions et examinant les problèmes dans leur ordre logique d'apparition
au cours d'une procédure contentieuse.

Chapitre 1er - Question préjudicielle devant le juge du

principal

41. Tout incident devant le juge du principal ne constitue pas une question
préjudicielle. Le principe selon lequel « le juge de l'action est juge de
l'exception » permet bien souvent à ce juge de trancher lui-même l'incident.
Ce n'est que dans des conditions bien précises qu'il peut faire apparaître une
question préjudicielle.

Section 1re - Conditions d'existence de la question préjudicielle

42. Pour qu'existe une question préjudicielle devant le juge du principal, il


faut d'abord que se pose une question, ensuite, que celle-ci soit préjudicielle
à sa compétence.

Art. 1er - Existence d'une question

43. « On ne peut soutenir qu'il y ait nécessité pour les juges de renvoyer la
cause devant l'Administration, aussitôt que l'une des parties prétend trouver
des doutes et matière à interprétation dans l'acte administratif invoqué par
l'autre ; ce serait, en effet, laisser à la discrétion d'un plaideur téméraire le
droit de suspendre le cours de la justice en élevant des doutes contre
l'évidence… » (PARDESSUS, rapp. sous Civ. 13 mai 1824, cité par
LAFERRIÈRE, t. 1, p. 449). La jurisprudence et la doctrine se sont attachées
à déterminer les traits que doit présenter le moyen pour constituer une
question, éventuellement préjudicielle. Si cette question se posant devant le
juge du principal peut être d'une nature duale, elle doit en toute hypothèse
présenter certains caractères.
§ 1er - Nature de la question

44. Le plus souvent, la question à laquelle est confronté le juge du principal


est une question de droit. La possibilité pour une question de fait de
constituer une question préjudicielle a donné lieu à des débats.

A - Une question de droit

45. Il est classique d'identifier trois types de questions de droit susceptibles


de se poser incidemment devant le juge du principal, qu'il soit administratif
ou judiciaire. La question consiste toujours en une interprétation, une
appréciation de validité ou une qualification. Cette présentation, d'ordre
théorique et pédagogique, ne doit cependant pas cacher que certaines
questions mêlent intimement ces opérations (pour une appréciation de
validité d'un bail dépendant de son interprétation : CE 28 mars 1979,
Launay, Lebon 134).

46. Les développements qui suivent sont consacrés aux questions


préjudicielles entre juges administratifs et judiciaires. Les questions mettant
en cause le droit de l'Union européenne feront l'objet de développements
spécifiques ultérieurs (V. infra, nos 133 s.) et celles relevant du mécanisme
de la question prioritaire de constitutionnalité le sont dans les fascicules
correspondant. Tout au plus est-il intéressant de noter ici qu'autant la
question prioritaire de constitutionnalité tend évidemment à faire apprécier
par le Conseil constitutionnel la validité (et, plus précisément, la
constitutionnalité) d'une loi promulguée, autant elle ne saurait servir à
l'interroger, à titre préjudiciel, sur l'interprétation d'une norme
constitutionnelle en vue de son application dans un litige (CE 16 avr. 2010,
Virassamy, req. no 336270 , AJDA 2010. 812 ; AJDA 2010. 1355, chron.
Liéber et Botteghi ; Constitutions 2010. 218, obs. Mathieu ).

1° - Une interprétation

a. - Par le juge administratif

47. Sur renvoi des juridictions judiciaires non répressives, les juges
administratifs peuvent être saisis de l'interprétation d'actes unilatéraux non
réglementaires (Civ. 14 janv. 1957, AJDA 1957, no 137 : réquisition de
logements. – Civ. 1re, 12 mars 1985, Bull. civ. I, no 94 : délibération d'un
conseil municipal autorisant le maire à acheter un terrain. – Civ. 1re, 13 janv.
1993, no 90-20.426 , Bull. civ. I, no 8. – Civ. 1re, 8 févr. 2000, no 98-
13.309 , Bull. civ. I, no 45 : délibérations de conseils régional et municipal
se portant caution d'un emprunt et donnant mandat à leur président à cette
fin. – Soc. 7 juill. 1994, no 91-14.527 : décisions non réglementaires d'un
ministre. – CE 18 oct. 2006, SCI Les tamaris, req. no 275643 , AJDA 2006.
2357 ; RDI 2007. 76, obs. Marion : interprétation de la notion
d'équipement collectif évoquée dans une déclaration d'utilité publique) ou
même d'actes réglementaires (lorsque lesdites juridictions n'usent pas de
leur compétence en cette matière, V. infra, no 109 et, pour des illustrations,
V. CE 6 janv. 1971, Sté du port de pêche de Lorient, Lebon 1149 :
interprétation du règlement de police et d'exploitation d'un port de pêche. –
Soc. 17 avr. 1985, Bull. civ. V, no 229 : instruction émanant d'un
établissement public national à caractère administratif). La demande
d'interprétation peut également porter sur un contrat administratif (T. confl.
6 janv. 1975, OFRATEME, Lebon 790, JCP 1976. II. 18283, note Moderne :
contrat confiant l'exécution d'une mission de service public. – CE 28 nov.
1979, Challende, Lebon 432 : offre de concours. – Civ. 1re, 14 janv. 1997,
no 94-19.756 : contrat d'affermage des droits de place dans les halles et
marchés. – T. confl. 21 mai 2001, M. Erredir c/ Cne de Manosque,
Lebon 740 : contrat d'affermage du service public d'enlèvement des ordures.
– Soc. 12 nov. 2008, no 07-16.799 : interprétation d'articles d'un cahier
des clauses techniques particulières) ou sur un jugement d'une juridiction
administrative (Civ. 3e, 15 déc. 1971, Bull. civ. III, no 633. – Civ. 2e, 14 oct.
1999, no 97-19.189 , D. 1999. IR 249 . – Civ. 1re, 14 avr. 2010, no 09-
12.417 , Bull. civ. I, no 99). Le juge administratif refuse logiquement
d'interpréter un acte de gouvernement (CE, sect., 28 juill. 1951, Sté
Mathieu, Lebon 467).

ACTUALISATION
47. Régime du recours en interprétation d'une décision
juridictionnelle sur renvoi de l'autorité judiciaire. - Ce mécanisme
du renvoi préjudiciel direct entre le juge administratif et l'autorité
judiciaire est prévu par les dispositions des articles R. 771-2 et suivants
du code de justice administrative et 49 et 126-14 et suivants du code de
procédure civile.

Le Conseil d'État, dans une décision du 11 octobre 2017, précise le


régime du recours en interprétation d'une décision juridictionnelle sur
renvoi de l'autorité judiciaire : « le juge administratif, lorsqu'il est saisi
d'un recours en interprétation d'un de ses précédents jugements sur
renvoi de l'autorité judiciaire, est tenu de donner l'interprétation qui lui
est demandée sans qu'y fasse obstacle la circonstance que le précédent
jugement serait dénué d'ambiguïté. En revanche, il ne peut, sous couleur
d'interprétation, remettre en question un point définitivement tranché
par le précédent jugement » (CE 11 oct. 2017, req. no 397604 , AJDA
2017. 1986, obs. Maupin ).

47-1. Office du juge. Toute la question préjudicielle, mais rien


que la question préjudicielle. - Lorsqu'il est saisi d'une telle question
par le juge judiciaire, le juge administratif ne peut pas se prononcer sur
une interrogation qui ne lui a pas été renvoyée (CE, sect., 17 oct. 2003,
Bompard, req. no 244521 , Lebon 403 ; AJDA 2003. 2028, chron.
F. Donnat et D. Casas ). Le Conseil d'État l'a rappelé au tribunal
administratif de Paris (CE 28 nov. 2018, Sté MJA, agissant en qualité de
liquidateur de la société Nouvelles résidences de France, req.
no 413526 , AJDA 2018. 2370 ).

48. Les juridictions judiciaires répressives tirent de l'article 111-5 du code


pénal le pouvoir d'interpréter les actes administratifs desquels dépend la
solution du procès (pour une application, V. Crim. 8 nov. 1995, no 95-
80.661 ). Cette compétence donnait lieu antérieurement à des
appréciations divergentes du Tribunal des conflits et de la chambre criminelle
(V. infra, no 107) et des questions d'interprétation d'actes administratifs
étaient ainsi parfois renvoyées au juge administratif (Crim. 29 mai 1937,
Bull. crim. no 112. – Crim. 4 mai 1957, ibid., no 375. – CE 5 janv. 1968,
Cadusseau, Lebon 20).

b. - Par le juge judiciaire

49. Le juge administratif renvoie au juge judiciaire les difficultés


d'interprétation portant sur des actes de droit privé (CE 12 févr. 1975, min.
chargé de la protection de la nature et de l'environnement c/ Montero,
Lebon 872 : bail à ferme. – CE 4 févr. 1981, Sté cinématographique
cannoise, Lebon 46 : contrat de vente entre sociétés. – CE 23 oct. 1985, Cne
de Caluire-et-Cuire, req. no 38252 : contrat de vente d'un terrain et
règlement de copropriété. – CE 3 déc. 1993, Cts d'Andigné, req.
no 116341 : acte d'échange de terrains. – CE 29 nov. 1968, Caisse
d'allocation familiale des Deux-Sèvres, Lebon 609. – CE 19 janv. 1983, SICA
Gravir, Lebon 8. – CE 21 mai 2008, Sté nouvelle de remorquage du Havre,
req. no 291115 : convention collective. – CE 29 sept. 2010, SA Ateliers
Jean Nouvel, req. no 320135 : portée d'une convention et intention des
parties) et sur des jugements émanant de juridictions judiciaires (CE, sect.,
18 nov. 1960, Pioton, Lebon 632 ; RD publ. 1961. 909).

50. En revanche, le juge administratif s'estime à juste titre compétent pour


interpréter des dispositions législatives quand bien même elles se
rapporteraient à des questions de droit privé (CE 6 janv. 1971, Di Mambro,
Lebon 7 : attribution de la nationalité française. – CE, sect., 25 avr. 1969,
min. Aff. soc. c/ Caisse primaire de sécurité sociale d'Ille-et-Vilaine,
Lebon 227 : ticket modérateur. – CE 6 févr. 2006, Dép. de la Dordogne, req.
no 259385 , AJDA 2006. 344 ; AJDA 2006. 889, concl. Devys ).

2° - Une appréciation de validité

a. - Par le juge administratif

51. Le renvoi de questions d'appréciation de validité d'actes administratifs


est surtout le fait des juridictions judiciaires non répressives, qui, en dépit de
l'extension récente de leur compétence en la matière ne (V. supra, nos 17 s.
et infra, no 109), restent en principe incompétentes. Les exceptions
d'illégalité visent des actes individuels (Soc. 7 juill. 1988, Bull. civ. V, no 429.
– Soc. 28 mars 2000, no 98-40.921 , Bull. civ. V, no 129. – Soc. 18 mars
2008, no 07-41.813 , Bull. civ. V, no 66. – Soc. 12 juill. 2010, no 08-
44.642 , Bull. civ. V, no 170 : autorisation administrative de licenciement. –
Civ. 1re, 5 juill. 1954, ibid. I, no 228 ; AJDA 1954. 369 : ordre de réquisition.
– Com. 17 nov. 1966, Bull. civ. III, no 434 : déclaration d'insalubrité d'un
immeuble. – Civ. 3e, 24 juin 1975, ibid. III, no 216 : décision de préemption
émanant d'une SAFER. – Civ. 1re, 8 oct. 1986, ibid. I, no 238 ; D. 1986. 573,
rapp. Sargos : permis de construire. – T. confl. 16 mai 1994, Muller,
Lebon 601 : autorisation de travaux. – CE 16 déc. 1994, Cne d'Oullins, req.
no 145370 , Lebon 559 : délibération d'un conseil municipal autorisant le
maire à signer un bail), des actes réglementaires (Soc. 10 juin 2003, no 01-
41.051 , Bull. civ. V, no 194 : ordonnance de l'article 38 de la Constitution
non ratifiée. – CE 13 févr. 1987, cour d'appel d'Aix-en-Provence, Dr. adm.
1987, no 187 : décrets. – Civ. 1re, 17 déc. 1996, no 95-12.794 , et CE
8 juill. 1998, Adam, Lebon 301 ; RFDA 1998. 1073 : décret ou arrêté
ministériel. – Soc. 21 juill. 1986, Bull. civ. V, no 442 : circulaire. – CE 27 mai
1996, Lome, RFDA 1997. 1218, note Seiller : lettre et circulaire. – CE
4 mars 1983, Assoc. familiale rurale de circuit et de transport des élèves de
la région de Meslay-du-Maine, Lebon 91 : dispositions du règlement
intérieur, relatives à l'organisation du service, d'une association chargée
d'une mission de service public administratif. – T. confl. 15 janv. 1968, Cie
Air France c/ époux Barbier, Lebon 789, RD publ. 1969. 142, concl. Kahn. –
T. confl. 1er juill. 2002, M. Laroche c/ Air France, req. no C3325 : règlement
de la compagnie concernant l'organisation du service public industriel et
commercial. – Civ. 1re, 16 févr. 1999, JCP 1999. IV. 1647 : clause
réglementaire d'un contrat de délégation de service public. – Soc. 2 mai
2000, no 97-45.323 , Bull. civ. V, no 162 : dispositions d'un règlement du
personnel de la SNCF. – CE 27 juill. 2005, Sté La foncière du golf ; AJDA
2005. 2305, concl. Olléon : cahier des charges d'une ZAC. – CE 20 mai
2011, Sté Metaleurop Nord, req. no 325102 : disposition réglementaire
d'un code) ou des contrats administratifs (CE 21 juin 1985, Cts Fougeroux,
req. no 29398 : contrat de concession perpétuelle dans un cimetière. – TA
Toulouse, 10 juill. 1997, Sté MAJ-Blanchisserie de Pantin, AJDA 1998.
190 : avenant à un contrat de concession du service public de la
distribution d'eau. – Soc. 8 juill. 1999, Dr. soc. 1999. 553, note Roy-
Loustaunau : légalité d'un contrat organisant la conclusion de contrats
emploi-solidarité).

b. - Par le juge judiciaire

52. Les juges administratifs ont souvent l'obligation, à l'occasion de recours


contre des actes administratifs s'y rapportant, de surseoir à statuer sur la
validité d'accords passés en application du code du travail (CE 27 avr. 1977,
Cluzeau, Lebon 935 : avenant à une convention collective. – CE 23 déc.
1981, Synd. de la presse parisienne et autres, Lebon 662. – CE 21 févr.
2000, Assoc. de défense des cadres retraités, Lebon 69 : convention
collective. – CE 2 nov. 1988, Labadie, Lebon 391 : accord national
interprofessionnel. – CE 27 juill. 1990, Sté Groupes services France, req.
no 81025 : annexe à une convention collective. – CE 29 mai 1992,
M. Martinie, req. no 109749 : accord d'entreprise sur l'exercice du droit
syndical. – CE 29 juill. 1994, Ass. nat. et fédérale d'associations de sous-
officiers de carrière de l'armée française, Lebon 389 ; D. 1995. 353, note
Soubise , et D. 1996. Somm. 229, obs. Chelle et Prétot : convention
relative à l'assurance chômage). Toutefois, s'agissant des accords collectifs
dont le législateur a subordonné l'entrée en vigueur à l'intervention préalable
d'un arrêté ministériel d'extension, le juge administratif, saisi d'un recours
pour excès de pouvoir dirigé contre cet arrêté, a plénitude de juridiction pour
se prononcer sur la validité ou l'interprétation de l'accord ainsi étendu (par
ex., s'agissant des conventions d'assurance chômage, CE 11 juill. 2001,
MEDEF, req. no 224586 , Lebon 363. – CE 28 déc. 2009, Guillot, req.
o
n 311421 , Lebon 912). Cette solution a été clairement consacrée par la
décision Fédération Sud Santé Sociaux (CE, sect., 23 mars 2012, req.
no 331805 , Lebon 102 ; AJDA 2012. 1583, note Marc ; RDT 2012. 376,
obs. Tissandier ; RFDA 2012. 429, concl. Landais ; RFDA 2012. 961,
chron. Mayeur-Carpentier , Clément-Wilz et Martucci ; Constitutions 2012.
294, obs. Levade ; RTD eur. 2012. 926, obs. Ritleng ). Dans ce cas, le
juge administratif est toujours compétent eu égard à la nature particulière
d'un tel accord qui intervient pour permettre l'application de la loi : il
contrôle en effet la validité des clauses de l'accord étendu comme il aurait
contrôlé la légalité de dispositions réglementaires d'application de la loi.
L'obligation de surseoir à statuer se rencontre à propos de la validité de
divers contrats (T. confl. 19 mai 1958, Sté Myrtoon steamship, Lebon 793 ;
D. 1958. 699, note Robert : clause compromissoire. – CE 27 avr. 1960,
Lavez, Lebon 272 : transaction. – CE 10 juill. 1968, SARL Éts Crozier,
Lebon 423 : vente d'immeuble. – CE 26 juill. 1982, Honoré, req. no 7550 :
bail) ou d'actes émanant de personnes de droit privé (T. confl. 20 nov. 1961,
ASR de Saint-Nazaire c/ Acreman, Lebon 874, concl. Chardeau : délibération
de l'assemblée générale d'une société coopérative. – CE, sect., 17 oct. 1975,
Institut supérieur de droit et d'économie de l'aménagement et de
l'urbanisme, Lebon 515 : délibération du conseil d'administration d'une
association). Le cas de l'appréciation de la validité des contrats de droit privé
constitutifs d'ententes a fait l'objet d'une évolution jurisprudentielle (CE,
sect., 22 oct. 1965, Sté La langouste, Lebon 542 ; D. 1966. 86, concl.
Bernard : question préjudicielle. – CE, sect., 29 janv. 1982, Sté Feudor
France, Lebon 40 ; AJDA 1982. 361, obs. Tiberghien et Lasserre : question
préalable).

3° - Une qualification

a. - Par le juge administratif

53. Les juridictions judiciaires renvoient un certain nombre d'opérations de


qualification en relation avec des notions traditionnelles de droit
administratif. Ainsi le juge administratif est-il saisi des questions de savoir si
un cours d'eau est navigable ou flottable (T. confl. 28 juill. 1921, Épx de la
Barre de Nanteuil, Lebon 785), si des parcelles de terrain sont incorporées au
domaine public (CE 9 mars 1956, Cabot, Lebon 113. – CE, sect., 17 mars
1967, Ranchon, Lebon 131 ; AJDA 1967. 415, note Dufau. – CE 18 janv.
1985, Cie nat. du Rhône, Lebon 13. – CE 29 juin 1990, Cts Marquassuzaa,
req. no 77011 , Lebon 188 ; LPA 9 nov. 1990, p. 21, note Pacteau. – CE
26 juill. 1991, Cts Lecuyer, req. no 98212 , Lebon 306. – Civ. 1re, 13 déc.
2005, req. no 04-14.033 , AJDA 2005. 2435 ), si des travaux ont un
caractère confortatif (Crim. 30 déc. 1922, S. 1924. 1. 331), si un organisme
est un établissement public national (Civ. 3e, 4 nov. 1976, JCP 1976.
IV. 381), si un accident est ou non dépourvu de tout lien avec le service (CE
28 févr. 1969, Périco, Lebon 126), si, au moment d'un accident, un agent
public était dans l'exercice de ses fonctions (CE, sect., 5 nov. 1976, min.
Armées, Lebon 476), ou si un accident est lié à l'éventuel défaut d'entretien
normal d'un ouvrage public (T. confl. 17 déc. 2001, Sté des autoroutes Paris-
Rhin-Rhône, Lebon 759), si des archives ont un caractère public (T. confl.
9 juill. 2012, req. no 3857 , AJDA 2012. 1372 ; AJDA 2013. 1525, note
Ach ). Plus subtilement, constitue également une opération de qualification,
la question de savoir si la création d'un espace de vente revêt, dans les
circonstances de l'espèce, le caractère d'une modification substantielle du
projet nécessitant une nouvelle autorisation de la commission
départementale d'équipement commercial (CE 3 sept. 2009, SAS
unipersonnelle L'immobilière groupe Casino, req. no 318980 ).

54. Le juge judiciaire est en revanche compétent pour déterminer la nature


industrielle et commerciale ou administrative d'un service public, dans la
mesure où cette qualification détermine sa propre compétence (Soc. 2 févr.
2005, no 02-43.364 , Bull. civ. V, no 45). Il en va de même à l'égard de la
qualité d'ouvrage public (CE 23 janv. 2012, Départ. des Alpes-maritimes,
req. no 334360 , AJDA 2012. 124 ; AJDA 2012. 2175, note Foulquier ).
D'autres qualifications ont donné lieu à des évolutions jurisprudentielles. En
premier lieu, après avoir renvoyé la question de la nature réglementaire ou
individuelle des actes administratifs (Civ. 1re, 8 juill. 1954, S. 1954. 1. 110,
note Drouillet, JCP 1955. II. 8674, note Vedel), la Cour de cassation semble
autoriser aujourd'hui les juges judiciaires à procéder eux-mêmes à cette
qualification (Civ. 2e, 5 oct. 1989, no 89-61.082 : acte réglementaire. –
Soc. 17 avr. 1985, préc. supra, no 47. – Soc. 21 juill. 1986, préc. supra,
no 51 : circulaire réglementaire. – Soc. 7 juill. 1994, préc. supra, no 47 :
acte non réglementaire. – Civ. 1re, 18 oct. 1994, no 92-18.142 , Bull. civ. I,
o re o
n 299. – Civ. 1 , 10 févr. 1998, n 96-15.935 , Bull. civ. I, no 58,
D. 1998. 422, note Seiller : clause réglementaire. – Civ. 3e, 19 juin 2013,
no 12-20.539 : décret réglementaire). En second lieu, la qualification de
faute personnelle donnée au comportement d'un agent public, initialement
constitutive de question préjudicielle (CE, sect., 28 oct. 1960, Grima,
Lebon 577), semble ne plus constituer qu'une question préalable pour les
juges judiciaires (Civ. 1re, 21 oct. 1997, no 95-21.583 , Bull. civ. I, no 290 ;
Dr. adm. 1998, no 31. – Civ. 1re, 13 janv. 1998, no 96-10.505 , Bull. civ. I,
o re o o
n 16. – Civ. 1 , 20 févr. 2008, n 06-21.980 , Bull. civ. I, n 58).

b. - Par le juge judiciaire

55. Les juges administratifs sont incompétents pour qualifier un certain


nombre de situations relevant du droit privé et donc des juridictions
judiciaires. Il leur incombe de renvoyer à celles-ci les points de savoir qui,
entre deux sociétés, a la qualité d'employeur d'un individu (CE 24 avr. 1981,
Paul, Lebon 186. – CE 21 oct. 1981, Tricoit, Lebon 381), si ce dernier
possède la qualité de salarié protégé (CE 19 déc. 1986, Burel, Lebon 745)
mais le juge administratif apprécie lui-même si l'intéressé a la qualité de
salarié en l'absence de difficulté sérieuse (CE 13 nov. 1995, min. Travail… c/
Mme Cadiou, Lebon 727 ). Peut être également renvoyée la qualification de
contrat à durée déterminée ou à durée indéterminée (CE 23 déc. 1987, Sté
Études, génie civil et coordination, Lebon 432), celle d'accident du travail (CE
24 janv. 1962, min. Armées c/ Dame Tessier, Lebon 925), celle de bigame
ou de monogame (CE 27 oct. 1989, Mme Samba, Dr. adm. 1989, no 637. –
CE 26 mai 1997, Mendy, req. no 155764 . – CE 23 sept. 1998, M., JCP
1998. Actu. 1843), celle de bail à portion de fruits ou de bail à ferme
(CAA Nancy, 30 mai 1989, Ravillon, no 89NC00065), celle de l'existence
d'une dette entre deux sociétés (CE 18 nov. 1985, SCI Le Portique, req.
no 28514), celle de l'existence d'une obligation aux dettes d'une succession
(CE, ass., plén., 15 avr. 1983, Mme X, Lebon 153), celle de contrat à titre
gratuit ou à titre onéreux (CE 18 mai 1998, Baque, Lebon 740 ; D. 1999,
note Boulanger) , celle de bail à nourriture ou de donation déguisée (CE
18 mai 1998, préc.). Les juridictions de l'aide sociale (juridictions
administratives spécialisées) peuvent être amenées à renvoyer aux
juridictions judiciaires la question de l'éventuelle requalification d'un contrat
d'assurance-vie en donation (CE, sect., 19 nov. 2004, M. Roche, req.
no 254797 , Lebon 432, concl. Devys ; RFDA 2005. 375, art. Plessix ).

56. Certaines des questions renvoyées au juge judiciaire par le juge


administratif, se caractérisent par l'attribution d'une qualité ou d'un droit à
un individu. Cet aspect « attributif » ne remet néanmoins pas en cause leur
nature intrinsèque : il s'agit d'opérations de qualification.

57. Tel est le cas des classiques questions de propriété (CE 16 nov. 1960,
Cne du Bugue, Lebon 627 ; D. 1961. 173, concl. Henry ; AJDA 1960. 184,
obs. Galabert et Gentot, et 29 juin 1990, préc. supra, no 53 : propriété d'un
immeuble et appartenance au domaine public. – CE 13 juill. 1965, Gue,
Lebon 445 : existence d'une servitude antérieure à l'incorporation d'un bien
au domaine public. – CE 6 mars 1981, Cozic, Lebon 662 : droit grevant le
délaissé d'un chemin rural. – CE 21 oct. 1983, Cts Raphanel, Dr. adm. 1983,
no 403 : propriété de terrains tenus pour « vacants et sans maître » par
l'Administration. – CE 22 avr. 1988, Épx Nora, req. no 44979 , 1er juill.
1988, min. Agric. c/ M. Lalle, req. no 60270, et 28 juill. 1989, min. Agric. c/
Mme Bede, req. no 82922 : revendication de propriété à l'occasion
d'opérations de remembrement. – CE 6 avr. 1992, Bertimon, Lebon 151 :
acquisition d'une propriété par prescription. – CE 11 déc. 1992, M. Dufour,
req. no 61726 : droits d'une personne divorcée sur les biens de la
communauté. – CE 11 janv. 1993, Melle Fournier, req. no 78911 : droit de
copropriété sur des parcelles. – T. confl. 18 déc. 1995, préfet de la Meuse,
Lebon 504 : propriété de terrains dont l'expropriation est alléguée par
l'Administration).

58. C'est également le cas des questions de nationalité (CE, ass., 4 avr.
1966, Godek, Lebon 79, concl. Fournier, et T. confl. 24 juin 1968, Godek,
Lebon 795 : conservation d'une nationalité étrangère à l'occasion d'une
procédure de déclaration de « la perte de la qualité de Français ». – CE
27 mars 1981, Chin Wei, Lebon 662, et 23 mai 1984, Abdul Rahman,
Lebon 190 : nationalité d'un individu demandant le statut de réfugié. – CE
25 mars 1994, Gueye, Lebon 160 ; RFDA 1995. 105, concl. Scanvic :
perte éventuelle de la nationalité française à l'occasion de la contestation
d'un refus de réimmatriculation consulaire. – CE 7 oct. 1996, Amado Torres,
D. 1998. Somm. 14, obs. Julien-Laferrière : nationalité d'un enfant à
l'occasion de la contestation de la reconduite à la frontière de son père. –
CAA Paris 25 avr. 2002, M. Bonny, req. nos 02PA00399 et a., RFDA 2002.
837 : nationalité d'un individu auquel le statut d'apatride est retiré. – CE
13 mars 2006, Préfet du Val-d'Oise, req. no 269793 : nationalité d'un
individu visé par une décision de reconduite à la frontière).

B - Une question de fait

59. Il est parfois affirmé qu'une question de fait ne saurait constituer une
question préjudicielle (J.-F. THÉRY, concl. sur CE, ass., 29 mai 1981,
Rekkou, RD publ. 1981. 1707), ce que confirment certaines solutions
jurisprudentielles anciennes. Le Tribunal des conflits a ainsi estimé que ne
constituait pas une question préjudicielle la question de savoir si un acte
administratif avait été publié (T. confl. 20 mars 1943, Sté béthunoise
d'éclairage et d'énergie, Lebon 322). De la même façon, le Conseil d'État a
décliné sa compétence pour statuer sur un recours en appréciation de
validité sur renvoi d'une juridiction judiciaire, au motif que la requête ne
soulevait « aucun moyen concernant la validité, l'interprétation ou l'existence
d'un acte administratif et pos[ait] uniquement une question de fait » (CE
27 mai 1949, Sieur Mosny, Lebon 252. – V. égal. 16 nov. 1927, Grimaldi,
Lebon 1219). Plus récemment, il a dénié l'existence d'une question
préjudicielle à propos de l'appréciation d'une modification dans la situation
d'un employeur, car elle se déduisait de circonstances de fait (CE 21 déc.
1994, min. délégué chargé du budget c/ Sté Trade Arbed France, req.
no 128895 , Lebon 576). Alors même que cela présentait une certaine
difficulté, une cour administrative d'appel a établi par elle-même l'âge d'un
individu (CAA Nantes, 29 juin 2001, M. Zoubairi, AJDA 2001. 950 ).
Pareillement, le Conseil d'État estime le juge administratif compétent pour
apprécier la réalité du consentement de propriétaires à l'ouverture au public
d'une voie dont ils ont la propriété (CE 5 mars 2008, Mme B. et a., req.
no 288540 , AJDA 2008. 499, obs. de Montecler ). La Cour de cassation,
quant à elle, a motivé son refus de renvoyer la question de savoir si des
biens avaient reçu la destination pour laquelle ils avaient été expropriés, en
affirmant qu'il s'agissait « purement et simplement d'une question de fait »
(Com. 19 oct. 1960, Bull. civ. III, no 330). Cette position n'est cependant pas
constante (CE 28 oct. 1994, Pouilhes, req. no 88535 , Lebon 474 ; D. 1995.
149, note Hostiou ; D. 1995. Somm. 382, obs. Bon ), ce qui conduit à
s'interroger, plus généralement, sur l'incompatibilité alléguée entre problème
de fait et question préjudicielle.

60. Il n'est, en effet, pas rare que soient renvoyées au juge administratif des
questions de pur fait (Civ. 11 mai 1948, S. 1949. 1.1, note Lussan :
existence d'un titre nobiliaire. – CE 4 avr. 1990, Monterossi, req.
no 78671 : existence d'une autorisation de s'installer sur le domaine
public. – CE 19 mars 2001, Cuart, req. no 186373 , Lebon 85 : imputabilité
d'un accident à la déficience d'un passage à niveau) et que ce dernier fasse
de même au profit de son homologue judiciaire (CE 18 déc. 1959, Filliaire,
Lebon 1093 : détermination du constructeur d'un baraquement. – CE
27 févr. 1967, SARL X, AJDA 1967. 421, note Lamarque).

61. En réalité, le débat sur ce point est sans objet. D'une part, rien ne
saurait interdire au juge du fond de s'en remettre à l'autre ordre pour faire
établir un point de fait. La rareté des illustrations s'explique par l'absence de
difficulté sérieuse de telles questions (CE 10 déc. 1943, Djemane Habdallah,
Lebon 282 : âge d'un fonctionnaire. – Civ. 1re, 18 oct. 1994, préc. supra,
no 54 : date du dépôt d'une décision de préemption) dépourvues par
hypothèse d'appréciation de droit (V. infra, no 71). Cet argument est
d'ailleurs évoqué par le Conseil d'État qui note, pour conclure à l'absence de
difficulté sérieuse, que « la question de la requalification en donation du
contrat d'assurance vie mettait en cause l'interprétation de dispositions du
code civil et, pour établir l'intention libérale du souscripteur, ne conduisait les
juges du fond qu'à se prononcer sur des éléments essentiellement factuels
ne concernant ni l'interprétation ni la validité du contrat litigieux » (CE
6 févr. 2006, préc. supra, no 50). D'autre part, le juge de renvoi, compétent
pour statuer sur une question de fait concernant une matière dont il connaît
traditionnellement, ne refusera pas le concours qui lui est ainsi demandé.
Telle est la position qu'il adopte désormais sur cette question (CE 19 mars
2001, préc. supra, no 60).

§ 2 - Caractères de la question

62. Qu'elle soit de droit ou de fait, la question ne sera préjudicielle pour le


juge du fond que si elle présente deux caractères définis par LAFERRIÈRE
(t. 1, p. 449 et 451) dans une formule célèbre : « Il faut qu'il y ait une
question : c'est-à-dire une difficulté réelle […] de nature à faire naître un
doute dans un esprit éclairé […]. Il faut, en outre, que sa solution soit
nécessaire au jugement du fond ». Cette distinction est toujours
systématiquement appliquée par les juridictions françaises, comme en
témoigne un arrêt fort explicite du Conseil d'État à propos du renvoi à la
Cour de justice des Communautés européennes. Il résulte de l'ancien
article 177 « qu'une juridiction nationale […] telle que le Conseil d'État […]
n'est tenue de surseoir à statuer sur une affaire pendante devant elle […]
que si une “question” relative à l'interprétation du traité est "soulevée" dans
cette affaire ; il ne saurait en être ainsi que dans le cas où il existe un doute
sur le sens ou la portée d'une ou plusieurs clauses du Traité applicables au
litige principal et si, de la solution de cette difficulté, dépend l'issue du
litige » (CE, ass., 19 juin 1964, Sté des pétroles Shell-Berre, Lebon 344, RD
publ. 1964. 1019, concl. Questiaux ; AJDA 1964. 438, note de Laubadère).
Un arrêt plus récent exprime l'état du droit de façon lapidaire : « il ne peut y
avoir matière à question préjudicielle que si la question posée relève d'un
autre ordre de juridiction, soulève une difficulté sérieuse et est nécessaire à
la solution du litige » (CE 6 févr. 2006, préc. supra, no 50). Dans cet esprit,
une juridiction ne saurait surseoir à statuer jusqu'à la décision définitive de
l'autre ordre juridictionnel sans avoir, préalablement, identifié les moyens
invoqués au soutien de la contestation et s'être expliqué sur leur caractère
sérieux (Civ. 1re, 4 nov. 2010, no 09-15.279 , Bull. civ. I, no 227).
63. Puisque la question préjudicielle n'apparaît que si ses caractères
nécessaires et sérieux sont établis, l'ordre d'examen de ceux-ci peut sembler
indifférent. Mais, d'un point de vue logique, il est aisément compréhensible
que soit examiné d'abord son caractère nécessaire : pourquoi apprécier le
sérieux d'une difficulté s'il apparaît ensuite que son examen est inutile à la
solution du litige ? Établir que la réponse au moyen en cause n'est pas
nécessaire suffit à rejeter celui-ci et à vider le débat sur l'existence d'une
question préjudicielle. Il est dès lors regrettable que, dans les formulations
qu'elle utilise habituellement sinon dans ses raisonnements, la Cour de
cassation place en premier l'appréciation du caractère sérieux (Civ. 1re,
9 déc. 2009, no 08-19.216 , Bull. civ. I, no 246. – Soc. 17 avr. 2013, no 12-
10.057 ).

A - Caractère nécessaire

64. La question préjudicielle n'existant que si la question posée est


nécessaire à l'issue du litige, certains auteurs (FLAUSS, thèse préc., p. 56. –
ODENT, op. cit., p. 149) en ont déduit qu'il n'en va ainsi que si aucun autre
moyen n'est fondé. En d'autres termes, la question préjudicielle ne serait
retenue qu'en dernier ressort ; elle serait examinée subsidiairement lorsqu'il
n'est plus possible de la contourner. La jurisprudence confirme cette
affirmation (Civ. 1re, 16 déc. 1964, Bull. civ. I, no 574. – CE 30 oct. 1968,
Secr. d'Ét. au Logement c/ époux Ryngel, Lebon 532. – CE 19 janv. 1983,
préc. supra, no 49. – CE 28 juill. 1989, préc. supra, no 57), mais cela
s'explique très prosaïquement par la lourdeur du mécanisme des questions
préjudicielles, que les juges préfèrent éviter lorsqu'ils le peuvent, et non par
l'effet d'une quelconque obligation juridique. Qui plus est, il n'est pas rare
qu'un juge du fond, après avoir appliqué la solution donnée à la question
préjudicielle par le juge de renvoi, examine d'autres moyens laissés en
suspens en attendant cette réponse (CE 6 juin 1986, M. Zemma, req.
no 16377 . – CE 26 juill. 1991, Renambot, req. no 70457 : le juge
administratif, après avoir constaté l'absence de saisine du juge judiciaire par
la partie intéressée, reprend l'examen au fond et écarte d'autres moyens que
celui à l'origine de la question).

1° - Signification

65. LAFERRIÈRE (t. 1, p. 451) a précisé le sens de cette exigence : « Il faut


que la solution de la question douteuse soit nécessaire à la résolution même
du litige au fond, qu'elle le prépare par un logique enchaînement des
déductions du juge, qu'elle soit une des prémisses nécessaires du
raisonnement qui aura pour conclusion le dispositif du jugement ». La
condition ainsi posée à l'existence d'une question préjudicielle se justifie par
une considération de simple bon sens : il convient d'éviter que les
manœuvres dilatoires d'une partie contraignent le juge à s'intéresser à des
problèmes sans lien avec la solution du litige dont il est saisi. Une bonne
administration de la justice exige qu'il puisse trier entre les exceptions utiles
au jugement et les autres.

66. Divers textes législatifs traitant de questions préjudicielles ou préalables


ont pris soin de rappeler l'exigence de la nécessité de la question par rapport
au litige (C. trav., art. L. 511-1 anc. : « Lorsque l'issue du litige dépend de
l'appréciation de la légalité de la décision administrative […] le conseil de
prud'hommes surseoit à statuer et saisit le tribunal administratif
compétent ». – C. pén., art. 111-5 : « Les juridictions pénales sont
compétentes pour interpréter les actes administratifs […] et pour en
apprécier la légalité lorsque, de cet examen, dépend la solution du procès
pénal qui leur est soumis »).

2° - Appréciation

a. - Par le juge administratif

67. Les juridictions administratives ne concluent presque jamais à l'existence


d'une question préjudicielle à renvoyer au juge judiciaire ou à la Cour de
justice des Communautés européennes, sans noter son caractère nécessaire.
Elles se contentent cependant le plus souvent d'affirmer péremptoirement ce
caractère. Cette attitude n'est guère condamnable, dans la mesure où
l'appréciation du lien entre la question et le fond est peu sujette à discussion.
Il arrive néanmoins qu'elle soit remise en cause par le biais d'un recours et
donne lieu à un examen plus précis (V. infra, no 198).

68. Les formules utilisées pour établir le caractère nécessaire sont très
variables : « La solution du litige dépend de… » (pour des renvois au juge
judiciaire : CE 27 janv. 1982, Épx Fillot, Lebon 722. – CE, ass. plén., 15 avr.
1983, préc. supra, no 55. – CE 25 mars 1994, préc. supra, no 58. – CE
27 févr. 1995, Chapelle, Lebon 107 ; pour des renvois à la CJCE : ass.,
26 oct. 1990, Féd. nat. du commerce extérieur des produits alimentaires,
Lebon 294, RFDA 1991. 159, concl. Fouquet , RJF 1990. 815, obs. Turot ;
sect., 24 juin 1994, Féd. française des sociétés d'assurance, Lebon 328 ) ;
« Est nécessairement subordonnée à… » (pour un renvoi au juge judiciaire :
CE 2 nov. 1988, préc. supra, no 52. – Pour des renvois à la CJCE : 18 janv.
1974, Union des minotiers de la Champagne, Lebon 40 ; RTD eur. 1975. 86,
concl. Théry ; D. 1974. 471, note Boulard ; 22 avr. 1988, Assoc. générale
des producteurs de blé, Lebon 151) ; « Le moyen commande la solution… »
(CE 29 juill. 1994, préc. supra, no 52) ; « Le litige soulève la question de
savoir si… » (CE 17 févr. 1988, Laporte, Lebon 70) ; « La question est
nécessaire à l'examen du litige » (pour des renvois au juge judiciaire : CE,
sect., 17 oct. 1975, préc. supra, no 52. – CE, sect., 6 mars 1981, préc.
supra, no 57. – Pour des renvois à la CJCE : plén., 13 déc. 1991, SA Satam,
Lebon 432. – CAA Lyon, 26 oct. 1994, SARL Régie dauphinoise Cabinet
A. Forest, Lebon 666) ; « La réponse donnée permettra seule d'apprécier le
bien-fondé… » (CE 15 févr. 1993, Tawil-Albertini, Lebon 30 ). Le juge
administratif semble parfois associer, en une formule contournée,
l'affirmation du caractère nécessaire de la question à celui de sa difficulté
sérieuse. Tel est peut-être le sens de l'identification d'une « difficulté
sérieuse de nature à justifier que fût posée une question préjudicielle au juge
judiciaire » (CE 29 sept. 2010, SA Ateliers Jean Nouvel, préc. supra, no 49).

b. - Par le juge judiciaire

69. Les formules utilisées par les juges judiciaires pour renvoyer des
questions préjudicielles sont similaires à celles du juge administratif :
« question dont dépend l'issue du litige » (Soc. 11 févr. 1993, no 90-
15.761 , Bull. civ. V, no 50) ; « Nécessaire à la solution » (pour des renvois
au juge administratif : Civ. 1re, 22 juill. 1986, no 85-11.800. – Com. 15 juin
1993, no 91-16.550 . – Soc. 29 juin 1995, no 93-14.352 . – Soc. 26 mars
o
2014, n 12-25.455 , AJDA 2014. 709 . – Pour un renvoi à la CJCE : Crim.
17 févr. 1992, no 91-82.112 , Bull. crim. no 75) ; « Ayant une incidence sur
la solution » (Soc. 3 juill. 1985, Bull. civ. V, no 391) ; « Dépourvue de toute
pertinence » (Civ. 1re, 28 juin 1988, no 86-19.480 ). Devant le juge
répressif, la question préjudicielle n'est recevable « que si elle est de nature
à retirer au fait qui sert de base à la poursuite le caractère d'une infraction »
(C. pén., art. 386, al. 2. – Crim. 15 oct. 1990, no 89-83.202 . – Crim.
2 sept. 1998, no 98-82.088 ).

70. Parfois, le juge judiciaire démontre la nécessité d'obtenir une réponse à


la question rencontrée, mais ne formule pas explicitement le caractère
nécessaire de celle-ci (Civ. 1re, 12 mars 1985, préc. supra, no 47. – Soc.
21 juill. 1986, préc. supra, no 51). Il lui arrive aussi, comme au juge
administratif, de mêler maladroitement les caractères nécessaires et sérieux
en une même formule (Civ. 2e, 12 juin 2007, no 06-15.104 ).
B - Caractère de difficulté sérieuse

71. L'exigence d'une difficulté sérieuse « de nature à faire naître un doute


dans un esprit éclairé » suscite plus d'interrogations que celle relative à la
nécessité de la question. Elles apparaissent à l'étude de sa signification et de
la jurisprudence la concernant.

1° - Signification

72. Conditionner la reconnaissance d'une question préjudicielle à l'existence


d'une difficulté réelle et sérieuse, permet au juge du fond, une fois établi le
caractère nécessaire de la question, d'apprécier si celle-ci, tout en étant
indispensable à la solution du litige, doit être renvoyée à un autre juge. Il
s'agit, comme pour la première condition, d'éviter des renvois superflus en
écartant des moyens dilatoires ne soulevant, à strictement parler, aucune
question. Seule une difficulté insurmontable pour le juge du fond doit être
renvoyée. Mais, comme le faisait déjà remarquer LAFERRIÈRE (t. 1, p. 450),
« il est parfois difficile de distinguer entre la difficulté réelle et […] la
difficulté apparente. Il y a là une appréciation qui […] est souvent toute
subjective ». Pour cette raison, il plaidait pour la prudence du juge du fond :
« Dans le doute, le juge doit […] exagérer plutôt que restreindre sa
déférence pour les pouvoirs d'un autre juge ; s'il hésite il doit surseoir, car
lorsqu'on est embarrassé de dire si une question est ou non douteuse, tout
porte à croire qu'elle l'est réellement » (t. 1, p. 451).

73. L'exigence de la difficulté sérieuse de la question peut, en effet, favoriser


des atteintes insidieuses au principe de séparation des autorités. Il suffit au
juge du fond de nier l'existence d'une difficulté sérieuse pour faire disparaître
une question préjudicielle et, en conséquence, empiéter sur les compétences
de l'autre ordre de juridiction. Le Tribunal des conflits a très tôt dénoncé et
sanctionné cette possible dérive : « En niant l'existence de la difficulté
d'interprétation qui s'était présentée devant elle avec un caractère litigieux,
la cour d'appel n'a pu la faire disparaître et, en réalité, en déterminant, par
voie d'interprétation, le sens et la portée du décret […] elle a empiété sur le
domaine administratif et a méconnu le principe de la séparation des
pouvoirs » (T. confl. 20 mai 1882, Rodier, Lebon 527).

74. Cela ne signifie pas pour autant le refus de la théorie de « l'acte clair »
(T. confl. 18 déc. 1943, Chouard, Lebon 325). Celle-ci consiste à donner
compétence au juge du fond pour régler la question rencontrée dès lors que
la solution de cette dernière ressort clairement du dossier. La logique
impose, en effet, de ne pas considérer comme sérieusement difficile ce qui
est clair (RIALS, Le juge administratif français et la technique du standard,
1980, LGDJ, p. 169 s.). Néanmoins, il importe d'éviter que, sous couvert de
clarté de l'acte en cause, le juge du fond ne se livre en fait à une
appréciation échappant en principe à sa compétence.

75. Or, les juges administratifs (CE, sect., 19 févr. 1982, Féd. parisienne du
bâtiment et des activités annexes, Lebon 78 : clarté d'une convention
collective. – CE, sect., 13 nov. 1995, préc. supra, no 55 : clarté de la
qualification de salarié. – CE, sect., 17 janv. 1986, Thomas, Lebon 454 :
clarté d'un acte de propriété. – CE, sect., 18 déc. 1987, M. Ringuet, req.
no 77526 : clarté d'actes de vente. – CE 8 déc. 2000, L'Henry,
Lebon 987 ; JCP 2001. IV. 10616, concl. Maugüé : clarté des statuts d'une
fondation. – CE 2 déc. 2009, Sté BFM TV, req. no 302020 : clarté de la
détention d'un droit de propriété intellectuelle sur des programmes
télévisés. – CE 23 juill. 2010, Synd. nat. des techniciens et travailleurs de la
production cinématographique et de télévision, req. no 316588 : clarté de
l'illégalité d'un arrêté ministériel étendant un accord collectif reprenant des
stipulations déclarées illégales par le juge judiciaire. – CE 23 déc. 2010, Féd.
de l'équipement, de l'environnement, des transports et des services Force
ouvrière, req. no 332493 : clarté de la contrariété d'un accord collectif de
travail aux dispositions d'ordre public de la loi telles qu'interprétées par le
juge judiciaire), comme les juges judiciaires (Civ. 2e, 17 juin 1964, Bull.
civ. II, no 486. – Civ. 1re, 29 avr. 1997, no 95-12.579 : clarté de la légalité
d'un acte réglementaire. – T. confl. 6 mars 1972, Fevre et Chappuy,
Lebon 946 : clarté de l'utilisation d'un véhicule dans l'exercice des fonctions.
– Civ. 1re, 6 avr. 2011, no 10-15.094 : clarté d'un arrêté de péril. –
Civ. 1re, 4 juin 2014, no 13-19.832 : clarté des stipulations d'une
convention d'occupation domaniale), recourent bien souvent à l'excuse de
clarté de l'acte pour ne pas surseoir à statuer. Parfois même, par un singulier
renversement, c'est l'absence de clarté de la question qui motive le renvoi de
la question préjudicielle (Civ. 1re, 12 mars 1985, préc. supra, no 47. – CE
19 nov. 1965, Comm. Gouv. près la commission régionale des dommages de
guerre de Marseille, Lebon 1044. – CE 10 juill. 1968, préc. supra, no 52).

76. Le droit de l'Union européenne est le domaine d'élection de la théorie de


l'acte clair, en raison tout autant de la réticence des juges internes à s'en
remettre à la Cour de justice de l'Union européenne que de la propension des
plaideurs à solliciter systématiquement le renvoi. La jurisprudence
administrative fournit de nombreuses illustrations de l'absence de question
préjudicielle en raison de la clarté affirmée des actes européens (CE 2 oct.
1981, GIE Vipal, Lebon 347 ; D. 1982. 209, concl. Genevois, RD publ. 1982.
1113, note Auby : clarté d'un acte dérivé. – CE 8 janv. 1997, Tapie,
Lebon 9 , AJDA 1997. 288, concl. Stahl ; D. 1997. 259, note
Ghevontian : clarté d'un acte du Conseil). Le Conseil d'État estime
d'ailleurs que le refus du juge national de saisir la Cour de justice d'une
question préjudicielle en l'absence de difficulté sérieuse ne méconnaît pas le
droit au procès équitable garanti par les stipulations de l'article 6-1 CEDH
(CE 17 déc. 2003, M. Lhopiteau, Lebon 513 ). La jurisprudence judiciaire
est similaire (Crim. 21 juin 1973, Bull. crim. no 292. – Crim. 3 janv. 1986,
Bull. crim. no 2). Les juges français peuvent s'appuyer sur la position de la
Cour de justice (CJCE 6 oct. 1982, CILFIT, Rec. CJCE, p. 3415, RMCUE 1983.
363, note Masclet) qui admet l'absence de renvoi lorsque l'application
correcte du droit de l'Union s'impose « avec une évidence telle qu'elle ne
laisse place à aucun doute raisonnable sur la manière de résoudre la
question posée » (V, pour une illustration, CE 24 nov. 2003, Erik X, req.
no 232590 ). Il reste que l'attitude du Conseil d'État a parfois justifié
l'accusation d'abus de la théorie de l'acte clair. Ce fut principalement le cas
lorsqu'il retint une interprétation différente de celle proposée par le
Commissaire du gouvernement (CE, ass., 19 juin 1964, préc. supra, no 62),
lorsqu'il adopta une position contraire à celle de la Cour de justice des
Communautés européennes (CE, ass., 22 déc. 1978, min. Int. c/ Cohn-
Bendit, Lebon 524 ; D. 1979. 155, concl. Genevois, note Pacteau, et 1979.
IR 89, obs. Delvolvé) ou, moins spectaculairement, lorsqu'il déclina
l'invitation de saisir la Cour de justice formulée par le commissaire du
gouvernement (CE, ass., 27 juill. 1979, Synd. nat. des fabricants de
spiritueux consommés à l'eau, Lebon 335 ; AJDA 1979. 36, concl. Genevois).

77. D'une manière générale, les juges devraient exclure la clarté de la


question en cas de pluralité des solutions possibles, de complexité du
raisonnement permettant d'y parvenir ou de nécessité de se livrer à des
investigations.

78. La réduction du champ des questions préjudicielles récemment décidée


au profit des juridictions judiciaires et administratives (V. supra, no 17 et
infra, no 109) repose sur l'idée qu'il leur est possible de statuer sur une
question normalement préjudicielle lorsqu'il apparaît manifestement, au vu
d'une jurisprudence établie, que la contestation peut être accueillie par le
juge saisi au principal. Cette expression n'est pas sans lien avec l'exigence
d'une difficulté sérieuse dans la mesure où elle autorise une extension de
compétence du juge du principal en raison de l'absence de difficulté du
moyen (V. notamment la rédaction de CE 15 mai 2013, Ordre des avocats au
barreau de Marseille, req. no 342500 ). La parenté d'inspiration ressort de
la rédaction de certaines décisions : « cette question, qui ne peut être
résolue au vu d'une jurisprudence établie, soulève une difficulté sérieuse »
(CE 30 déc. 2013, Synd. nat. des exploitants de parcours aventures
[SNEPA], req. no 354881 ). Elle ne doit cependant pas masquer un point
essentiel : l'absence de difficulté sérieuse ne pouvait jusqu'à présent
conduire le juge du principal à déclarer lui-même l'illégalité ou l'invalidité
d'un acte relevant de la compétence de l'autre ordre juridictionnel, tout au
plus pouvait-il interpréter lui-même l'acte ou procéder à une qualification
juridique évidente. L'évolution jurisprudentielle récente lui permet désormais
de reconnaître le bien-fondé d'une contestation de légalité ou de validité.

2° - Appréciation

a. - Par le juge administratif

79. L'appréciation par le juge administratif de l'existence d'une difficulté


sérieuse est toute en nuances. L'intelligibilité des solutions n'est pas toujours
garantie. Il reste néanmoins possible d'en dégager quelques constantes.

80. L'existence d'une difficulté sérieuse s'apprécie, en premier lieu, au


regard du dossier. Si celui-ci contient des éléments de nature à faire naître
un doute sérieux (CE 28 mars 1979, préc. supra, no 45), comme des
éléments de preuve (CE 26 juin 1957, Caizergues, Lebon 419. – CE 7 oct.
1987, Épx Detrun, Lebon 728. – CE 15 janv. 1988, min. Agric. c/ Duverny,
req. no 72047 . – CE 10 déc. 1997, Carbonel, JCP 1998. IV. 1436 ; pour un
refus de renvoi à la CJCE : sect., 12 déc. 1986, Sté Jean Lion, Lebon 279) ou
une contestation sérieuse sur le moyen (CE 3 déc. 1993, préc. supra,
no 49. – A contrario : CE 13 juill. 1967, Comm. Gouv. près la Commission
régionale des dommages de guerre de Rouen, Lebon 918), une question
préjudicielle existera. Cela n'exclut cependant pas que le juge du fond
examine lui-même les documents produits à l'appui de la question pour
apprécier leur valeur probante (CE 7 juill. 1976, Flori, RD publ. 1977. 723).
L'absence de difficulté sérieuse peut également résulter d'un élément établi
par le dossier (prise d'acte explicite de la rupture de son contrat de travail
par un salarié protégé : CE 17 déc. 2008, M. A., req. no 310889 ).

81. Certains problèmes semblent intrinsèquement difficiles, tels que la


reconnaissance d'une prescription acquisitive (CE 6 avr. 1992, préc. supra,
no 57), l'attribution d'une succession (CE, ass., plén., 15 avr. 1983, préc.
supra, no 55), la validité de conventions collectives (CE 23 déc. 1981, préc.
supra, no 52. – CE 7 mars 1986, Féd. générale services livre CFDT,
Lebon 454. – CE 28 avr. 2000, Organisation nationale de la coiffure
française, Lebon 907 ) ou l'existence d'une connexité entre les obligations
réciproques de deux personnes (CE 9 avr. 1975, Caisse de crédit agricole du
Lot, Lebon 223).

82. D'autres domaines, comme le droit de la nationalité, voient les solutions


varier (pour des difficultés sérieuses : CE, sect., 4 juill. 1980, M. Zemma,
Lebon 299, concl. Bacquet. – CE, sect., 25 mars 1994, préc. supra, no 58. –
Et pour leur absence : CE 1er mars 1968, Élections municipales de Papeete,
Lebon 154. – CE 26 oct. 1984, Sakho, req. no 28600). En tout état de cause,
la personne intéressée doit apporter des éléments à l'appui de ses
allégations (CE 6 nov. 2000, Nivette, Lebon 485 ; RFDA 2001. 1037, concl.
de Silva ).

83. Le juge administratif considère comme non sérieuse la question qui a


donné lieu à une décision définitive des juridictions judiciaires (CE 20 janv.
1971, Cornaud, Lebon 46. – CE 14 janv. 1994, SA Labolangues Cetradel,
req. no 118106, Lebon 860) ou de la Cour de justice des Communautés
européennes (CE, sect., 10 févr. 1967, Sté des Éts Petitjean, Lebon 63 ; RTD
eur. 1967. 681, concl. Questiaux. – CE, sect., 24 janv. 1992, Assoc. des
centres distributeurs E. Leclerc, Lebon 39 ; RFDA 1992. 499, concl.
Hubert ; AJDA 1992. 336, obs. Maugüé et Schwartz ). Il accepte même
de revenir sur son appréciation initiale reconnaissant l'existence d'une
difficulté sérieuse si, avant que le juge de renvoi n'ait statué, la solution en
est donnée dans le cadre d'un autre litige (CE 6 juill. 1966, Cts des Acres de
l'Aigle, Lebon 441). Le fait que la question fasse l'objet d'un recours pendant
devant une juridiction judiciaire n'est pas, en soi, suffisant pour la considérer
comme difficile (CE 7 juill. 1972, Dame Vve X, Lebon 524).

84. Il en va de même pour des questions qui, tout en portant sur des
matières relevant de la compétence des juges judiciaires, peuvent être
résolues par l'interprétation et l'application de lois ou d'actes réglementaires
(CE 1er mars 1968, préc. – CE 22 juill. 1994, Mme Carreau-Gaschereau,
Lebon 358 . – CE 18 mai 1998, Union nationale de coordination des
associations militaires, Lebon 196 ; D. 1999. Somm. 282, obs. Morel . –
CE 27 juill. 2001, Féd. de la santé et de l'action sociale, req. no 227160 )
ou même d'un principe consacré par la jurisprudence judiciaire (CE, sect.,
15 févr. 1974, Dame Vve Tamba Samoura, Lebon 116). Le juge administratif
estime également non sérieuse une question qui trouve sa réponse dans
l'interprétation de dispositions du code civil et l'appréciation d'éléments
essentiellement factuels (CE 6 févr. 2006, préc. supra, no 50).
85. Certaines négations de l'existence d'une difficulté sérieuse laissent
perplexe parce qu'elles sont dépourvues de toute motivation (CE 26 oct.
1984, préc. supra, no 82), ce qui surprend particulièrement lorsque est en
cause la validité d'un acte de droit privé (CE, sect., 8 févr. 1985, Castet,
Lebon 31, concl. Pauti : absence de nullité d'ordre public d'une clause de
non-concurrence insérée dans un contrat d'exercice en commun).
Paradoxalement, le doute peut également naître lorsque l'absence de
difficulté sérieuse est affirmée au terme d'une longue démonstration (CE
22 juill. 1994, préc. – CE 3 févr. 1999, Conseil national des entreprises de
coiffure, Dr. adm. 1999, no 151, obs. Maugüé). Le juge semble alors ignorer
le conseil de bon sens formulé par LAFERRIÈRE qui prônait le renvoi en
présence du moindre embarras (V. supra, no 72).

b. - Par le juge judiciaire

86. Comme le juge administratif, le juge judiciaire exige, pour admettre


l'existence d'une difficulté sérieuse, la production d'éléments de preuve ou
l'énoncé d'arguments faisant apparaître une contestation sérieuse (Soc.
22 mai 1984, Bull. civ. V, no 219. – Soc. 22 avr. 1985, ibid. V, no 244. –
Civ. 1re, 21 mai 1986, ibid. I, no 131, Gaz. Pal. 1987. 2. Somm. 550, obs.
Guinchard et Moussa. – Soc. 29 mai 1990, no 88-15.649 , Bull. civ. V,
o re o
n 251. – Civ. 1 , 17 déc. 1996, préc. supra, n 51. – Crim. 22 janv. 1997,
no 95-84.514 , Bull. crim. no 28. – Soc. 30 janv. 1997, no 95-15.315 ). La
négation d'une telle contestation sérieuse n'est cependant pas toujours
motivée (Crim. 23 févr. 1994, no 93-81.799 , Bull. crim. no 75. – Soc.
24 mars 2004, no 02-20.789 , Bull. civ. V, no 97). Il est d'ailleurs loisible de
s'interroger sur l'identité ainsi établie entre le caractère sérieux de la
contestation à l'origine de la question et le caractère sérieux de la difficulté
posée par celle-ci : une contestation sérieuse peut fort bien conduire à
établir, par exemple, que le sens donné à un texte n'est pas celui qui doit
clairement lui être conféré. En d'autres termes, la contestation sérieuse peut
être si bien fondée que, par le jeu de la théorie de l'acte clair, elle conduise à
écarter l'existence d'une difficulté sérieuse constitutive d'une question
préjudicielle. En tout état de cause, même lorsqu'il se prononce, plus
rigoureusement, sur le caractère sérieux de la difficulté de la question posée,
le juge judiciaire ne fait pas toujours preuve d'une motivation soignée (Soc.
8 févr. 2012, no 10-26.159 ). Les éléments retenus pour nier la difficulté
sérieuse peuvent parfois en faire apparaître l'existence (Civ. 1re, 12 juill.
2012, no 11-16.445 ). Inversement, la motivation du caractère sérieux
d'une difficulté peut révéler qu'il n'en est rien (Civ. 1re, 8 mars 2005, no 02-
21.574 , Bull. civ. I, no 127).

87. Longtemps l'exercice d'un recours pendant devant les juridictions


administratives semblait faire de l'exception d'illégalité du même acte une
question préjudicielle pour le juge judiciaire (Civ. 2e, 17 juin 1964, préc.
supra, no 75. – Soc. 5 mai 1970, Dr. soc. 1970. 517, note Savatier). Il
s'agissait alors d'éviter l'apparition de contrariétés de jurisprudence. Cette
solution, satisfaisante en fait, était fort critiquable en droit car « le fait
qu'une partie excipe devant le juge civil de ce qu'elle a formé un recours
pour excès de pouvoir contre un acte administratif, ne suffit pas à conférer
un caractère sérieux à la contestation » (VEDEL, note sous Civ. 17 janv.
1953, JCP 1953. II. 7644). L'état actuel du droit est formulé en principe,
souvent reproduit en jurisprudence : « Le fait qu'une partie allègue devant le
juge civil que le juge administratif est saisi d'un recours contre une décision
administrative ne constitue pas par lui-même une question préjudicielle
motivant un sursis à statuer », il faut encore que cette exception présente un
caractère sérieux (Civ. 1re, 19 juin 1985, Bull. civ. I, no 200 ; D. 1985. 426,
rapp. Sargos. – Civ. 1re, 19 avr. 1988, ibid. I, no 113. – Soc. 14 déc. 1988,
ibid. V, no 665). Il arrive cependant encore que le juge judiciaire note, parmi
d'autres éléments, le défaut de recours devant le juge administratif pour en
déduire l'absence de difficulté sérieuse (Soc. 11 déc. 1985, no 82-42.417. –
Soc. 17 janv. 1989, Bull. civ. V, no 26. – Com. 13 sept. 2011, no 10-
14.721 , Bull. civ. IV, no 130) ou, au contraire, l'existence d'un tel recours
pour caractériser sinon une question préjudicielle (Soc. 16 oct. 1984, Bull.
civ. V, no 380) du moins une obligation de surseoir à statuer (Civ. 3e, 8 déc.
2004, no 03-16.496 , Bull. civ. III, no 231).

88. La question soulevée incidemment devant le juge judiciaire peut se


rapporter à un point antérieurement tranché par le juge administratif. Si
celui-ci a annulé l'acte administratif contesté, l'autorité absolue de cette
annulation entraîne logiquement l'absence de difficulté sérieuse. Lorsque le
recours pour excès de pouvoir a été, au contraire, rejeté, l'autorité
simplement relative qui s'attache à la décision du juge administratif amène à
distinguer. Soit les moyens soulevés devant le juge judiciaire sont identiques
à ceux examinés par le juge administratif et l'absence de difficulté sérieuse
doit être reconnue (Soc. 23 mai 1960, Bull. civ. IV, no 548. – Civ. 3e, 2 mai
1972, ibid. III, no 270. – Civ. 1re, 16 déc. 1992, no 91-13.855 . – Soc.
o
17 juin 1993, n 91-13.655 ), soit ces moyens sont nouveaux et leur
difficulté doit s'apprécier indépendamment de la solution du recours pour
excès de pouvoir. L'existence d'une décision antérieure de la Cour de justice
de l'Union européenne exclut le plus souvent la reconnaissance d'une
difficulté sérieuse (Crim. 29 juin 1966, Bull. crim. no 184 ; D. 1966. 595,
rapp. J. Mazard. – Civ. 3e, 15 déc. 1975, Bull. civ. III, no 373 ; JCP 1976.
II. 18286, concl. Touffait. – Civ. 1re, 25 janv. 1983, Bull. civ. I, no 31. –
Cass., ass. plén., 16 mars 1990, ibid., no 4. – Crim. 25 juin 2013, no 13-
84.149 , Bull. crim. no 158. – Civ. 2e, 13 mars 2014, no 12-29.361 ).

89. Le juge judiciaire refuse de renvoyer une question préjudicielle lorsque la


question qui lui est soumise peut être aisément résolue. Cela se manifeste à
propos de questions d'interprétation (Civ. 1re, 6 avr. 2011, no 10-15.094 )
comme à propos d'exceptions d'illégalité d'actes administratifs : il écarte
celle-ci lorsqu'elle se fonde sur la violation d'un texte non applicable à l'acte
contesté (Soc. 15 juin 1988, Bull. civ. V, no 363. – Soc. 18 oct. 1990, ibid. V,
no 490), lorsque la légalité de ce dernier résulte directement d'une loi
(Civ. 1re, 20 mars 1989, Bull. civ. I, no 125. – Civ. 1re, 26 juin 1990, ibid. I,
no 180. – Soc. 9 avr. 1992, no 90-15.586 . – Soc. 18 juill. 1997, no 95-
20.805 ) ou lorsque le vice invoqué résulte d'une méconnaissance du sens
de l'acte (Civ. 1re, 3 avr. 1984, Bull. civ. I, no 126).

90. Certains refus de question préjudicielle sont beaucoup moins


acceptables. Ainsi, lorsque le refus est motivé par le caractère
« insuffisamment sérieux » de l'argument (Civ. 1re, 22 oct. 1991, no 90-
12.793 ), le juge semble affirmer que des moyens, même sérieux, ne
justifient pas le sursis à statuer. Est tout aussi étonnant le rejet de la
difficulté sérieuse parce que l'acte présente « toutes les apparences de la
légalité » (Civ. 1re, 14 mai 1991, no 90-10.933 ) ou parce que la partie
« n'allègue aucune irrégularité évidente » (Civ. 1re, 16 avr. 1996, no 94-
13.617 ). En effet, la légalité ne se juge pas aux apparences. L'absence de
difficulté sérieuse n'est pas plus convaincante quand le juge judiciaire se
livre, pour la reconnaître, à un examen minutieux de plusieurs moyens de
légalité invoqués contre un acte administratif (Civ. 1re, 15 nov. 1994, no 92-
20.934 . – Soc. 13 oct. 2010, no 09-14.418 , Bull. civ. V, no 223. – V. a
contrario Civ. 1re, 13 déc. 2005, préc. supra, no 53).

Art. 2 - Existence d'une question préjudicielle


91. La question caractérisée, il reste à établir qu'elle est préjudicielle à la
compétence du juge du fond. Cela présuppose de s'assurer de l'exactitude de
cette compétence au principal : un juge incompétent sur le fond ne saurait
bien évidemment renvoyer une question préjudicielle (Civ. 1re, 14 mars
1984, Bull. civ. I, no 102). La jurisprudence offre cependant des cas
aberrants de renvoi par le juge judiciaire de questions apparues dans des
litiges échappant à sa compétence (CE 8 juill. 1925, Sieur Gourdan,
Lebon 655 ; sect., 22 juill. 1938, Sté des Ets Brossette et fils, Lebon 717). Le
paradoxe est alors l'obligation pour le juge administratif de devoir répondre
puisqu'il est par hypothèse compétent ! Il arrive également que, constatant
son incompétence sur l'exception, le juge saisi en déduise son incompétence
sur le tout (Civ. 1re, 27 janv. 1993, no 91-12.345 . – T. confl. 16 oct. 2006,
req. no 3537. – Civ. 1re, 9 déc. 2009, no 08-19.216 , Bull. civ. I, no 246. –
Com. 4 févr. 2014, no 13-12.596 ). De manière tout aussi étonnante, mais
bien plus acceptable, le juge administratif a accepté de statuer
préventivement sur une question préjudicielle posée dans le cadre d'un litige
dont il était à tort saisi au principal (CE 8 juin 1966, Lamonin, Lebon 377).

92. Le juge du fond étant compétent, il doit surseoir à statuer en cas


d'apparition d'une question dont la connaissance ne lui est pas attribuée. Le
caractère préjudiciel de la question doit être étudié avant de présenter la
répartition des compétences, en matière de questions incidentes, entre
juridictions et entre les juridictions et l'Administration.

§ 1er - Caractère préjudiciel de la question

93. Le plus souvent, la question est préjudicielle pour le juge du fond parce
qu'elle relève de la compétence exclusive d'une autre juridiction. Il arrive
cependant parfois que soit renvoyée comme préjudicielle une question
entrant dans la compétence concurrente du juge du fond.

A - Respect d'une compétence exclusive

94. Il s'agit de l'hypothèse de principe : le juge du fond doit renvoyer la


question incidente parce qu'elle relève de la compétence exclusive d'une
autre juridiction. La plénitude de juridiction du juge du principal, exprimée
par la maxime « le juge de l'action est juge de l'exception », cède alors,
notamment, devant le respect de la séparation des autorités. Le Tribunal des
conflits a résumé l'état du droit à propos des questions apparaissant devant
le juge administratif : « Lorsqu'elle est saisie d'une action entrant dans sa
compétence, la juridiction administrative a qualité pour se prononcer, le cas
échéant, sur les exceptions invoquées à l'occasion de cette action ; il n'en est
autrement que s'il s'agit d'exceptions relatives à des questions qui
ressortissent à la compétence exclusive des tribunaux judiciaires et qui, dès
lors, constituent des questions préjudicielles imposant […] de surseoir à
statuer » (T. confl. 23 nov. 1959, Sté Mayol, Arbona et Cie, Lebon 875 ;
D. 1960. 223, note Savatier ; AJDA 1960. 264, note R. P. ; JCP 1960.
II. 11430, note Aymond).

95. Le principe n'est toutefois pas toujours respecté, le juge du principal


s'octroyant alors une plénitude de compétence en violation des règles de
répartition des compétences. Ces refus de renvoi sont le fait tant du juge
administratif (CE 10 mars 1982, min. Int. c/ Zerdane, Dr. adm. 1982,
no 154. – CE 16 déc. 1992, Mme Dubreuil, req. no 126699. – CE, ord.,
23 janv. 2013, Cne de Chirongui, req. no 365262 , AJDA 2013. 788, chron.
Domino et Bretonneau ; RFDA 2013. 299, note Delvolvé : en matière de
procédures d'urgence. – CE, sect., 10 juill. 1970, SC du domaine de Suroit,
Lebon 481, et 26 mars 1982, SA Marine Côte d'Argent, Lebon 132 :
interprétation de titres de propriété antérieurs à l'édit de Moulins. – CE
12 juin 1987, Sté Gantois, Lebon 208 ; AJDA 1987. 462, obs. Azibert et de
Boisdeffre ; D. 1987. 645, note Savatier, et 18 mars 1998, min. Trav. c/
Groupe Crédipar, Lebon 99, RFDA 1998. 661 : appréciation de validité de
règlements intérieurs de sociétés. – CE 10 nov. 1967, Hérouart, Lebon 419 :
appréciation de la validité d'un règlement de copropriété. – CE 24 févr. 1999,
Sté Transurba, Lebon 33 , JCP 2000. II. 10232, note Deumier :
qualification d'immeuble par nature ou destination) que du juge judiciaire
(Com. 6 mai 1996, préc. supra, no 17 : déclarations d'illégalité d'actes
administratifs. – Soc. 17 janv. 1989, préc. supra, no 87 : interprétation d'une
décision individuelle au vu de précédentes. – Com. 10 févr. 1998, préc.
supra, no 54 : qualification d'une clause d'un contrat de concession. –
Civ. 1re, 3 nov. 1999, Assoc. de consommateurs de Fontaulières, JCP
1999. IV. 3099 : appréciation de la validité d'un contrat d'affermage d'un
service public).

B - Renonciation à une compétence concurrente

96. Le juge du fond peut bénéficier d'une plénitude de compétence qui


l'autorise à statuer lui-même sur les questions incidentes alors même
qu'elles relèvent, en principe, d'une juridiction de l'autre ordre. Cette
plénitude de compétence peut résulter d'un texte (C. pén., art. 111-5 ) ou
d'une jurisprudence établie (T. confl. 12 nov. 1984, Sté Sogegis, Lebon 451 ;
RFDA 1985. 445, concl. Picca. – 16 mars 1998, P. Freymuth, Lebon 536 ;
RFDA 1998. 1056 . – 7 déc. 1998, District de l'agglomération rennaise,
Lebon 551 ; D. 1999. 179, concl. Sainte-Rose . – T. confl. 28 avr. 2003,
Montaignac c/ min. éco., req. no 3357, Lebon 708 : plénitude de compétence
du juge judiciaire en matière de droits de douane et d'impôts indirects. – T.
confl. 30 oct. 1947, Barinstein, Lebon 511 ; D. 1947. 476, note P.-L. J. ; JCP
1947. II. 3966, note Fréjaville ; RD publ. 1948. 86, note Waline ;
S. 1948. 3. 1, note Mathiot : idem en matière de voie de fait). Elle exclut
logiquement le renvoi de questions préjudicielles.

97. De tels renvois se constatent cependant parfois. Le juge du fond renonce


alors au bénéfice de sa plénitude de juridiction pour solliciter une réponse du
juge « naturel » de la question soulevée. Il transforme ainsi spontanément
une question préalable en question préjudicielle. Cette situation s'est
rencontrée fréquemment au début du XX e siècle lorsque les tribunaux
répressifs renvoyaient au juge administratif l'appréciation d'arrêtés pris en
matière religieuse, faute de pouvoir censurer eux-mêmes (en raison de la
position de la chambre criminelle) des détournements de pouvoir (CE
1er août 1928, Abbé Gautrand, Rec., p. 981. – CE 17 mai 1933, Abbé
Florens, Rec., p. 536). Elle s'est manifestée par la suite exceptionnellement
dans d'autres domaines (CE 26 juill. 1947, Sieur George c/ Sieur Naudin,
Rec., p. 355, et 5 janv. 1968, préc. supra, no 48 : renvoi de l'interprétation
de dispositions légales et réglementaires. – CE 28 avr. 1961, di Nezza et
Dame Estellon, Rec., p. 262) mais semble concerner exclusivement des
juges judiciaires, les juges administratifs étant apparemment plus attentifs à
user pleinement de leur compétence.

98. L'erreur ou le choix du juge du fond quant à l'étendue de sa compétence


concurrente contraint le juge de renvoi à statuer sur la question préjudicielle
renvoyée à tort (CE 4 avr. 1990, préc. supra, no 60. – CE 27 sept. 1993,
M. Louiset, req. no 88836 ). En effet, ce juge est, par hypothèse,
compétent pour examiner la question. Il ne saurait, par ailleurs, critiquer la
position du juge du principal sans porter atteinte à la séparation des
autorités. Le juge de renvoi prononce toutefois un non-lieu à statuer lorsque
le juge du principal, après avoir renoncé à sa compétence concurrente et
sursis à statuer, examine finalement lui-même la question incidente (CE
17 mai 1933, préc., supra,no 97).

§ 2 - Question préjudicielle entre juridictions


99. Les juridictions entre lesquelles des questions préjudicielles sont
susceptibles d'être renvoyées appartiennent principalement aux deux ordres
qui structurent notre système juridictionnel. Il convient cependant de noter
que le Conseil d'État a admis, « qu'en l'absence de stipulation contraire de la
convention concernant la compétence judiciaire et l'exécution des décisions
en matière civile et commerciale, pour les États membres de la communauté
économique européenne ou de l'Association européenne de libre échange,
signée à Lugano le 16 septembre 1988 et entrée en vigueur entre la France
et la Suisse le 1er juillet 1992 », une juridiction administrative française peut
se prononcer sur une question d'appréciation de validité renvoyée par une
juridiction étrangère (CE, ass., 27 oct. 2000, Sté B.F.G. Bank Luxembourg,
Lebon 471 ). En une circonstance au moins, le Conseil d'État a même
renvoyé une question préjudicielle à une juridiction étrangère (CE, sect.,
4 mai 1934, sieur Vecchini, Lebon 530) et cette possibilité pourrait être
remise en œuvre dans le cadre de la convention de Schengen (GAUTIER, Le
dépassement du caractère national de la juridiction administrative française :
le contentieux Schengen, Dr. adm. 2005, étude no 8). Ces solutions
particulières signalées, il est néanmoins plus intéressant d'examiner le cas
des questions relevant de la compétence de la Cour de justice des
Communautés européennes et celles mettant en cause une juridiction
arbitrale.

A - Question préjudicielle entre juridictions des deux ordres internes

100. Les problèmes étant fort différents, il est indispensable de distinguer


selon que la question apparaît entre juridictions d'un même ordre ou entre
juridictions appartenant aux deux ordres.

1° - Question préjudicielle entre juridictions d'un même ordre

101. L'état actuel du droit témoigne d'une réticence à admettre le renvoi de


questions préjudicielles entre juridictions d'un même ordre (V. Question
préjudicielle [Pr. civ.]. – Rép. pén., Vo Question préjudicielle). Cela est
particulièrement net au sein de l'ordre administratif alors que, dans l'ordre
judiciaire, les questions de nationalité doivent être renvoyées à la juridiction
civile de droit commun qui bénéficie en la matière d'une compétence
exclusive (C. civ., art. 29 , al. 2 : « Les questions de nationalité sont
préjudicielles devant toute autre juridiction de l'ordre administratif ou
judiciaire à l'exception des juridictions répressives comportant un jury
criminel »).
102. Bien que cela soit parfois contesté, la prohibition des questions
préjudicielles entre juridictions administratives est ancienne (CE 8 août 1888,
Leclercq, Lebon 737). Elle permet de faire primer le principe de plénitude de
juridiction sur le respect des règles internes de répartition des compétences.
La jurisprudence l'a consacrée en principe : « C'est un principe constant de
procédure juridictionnelle que le juge compétent pour statuer sur un litige
déterminé se trouve, par là même, investi du pouvoir de statuer sur
l'ensemble des questions soulevées au cours de l'instance » (TA Clermont-
Ferrand, 12 avr. 1957, Amy, Lebon 747). Il se trouve explicité, à l'égard
cependant des seuls tribunaux administratifs, par l'article R. 312-3 du code
de justice administrative selon lequel le tribunal administratif territorialement
compétent « est également compétent pour connaître des exceptions
relevant de la compétence d'une juridiction administrative ». Les autres
juridictions administratives, qu'elles soient de droit commun ou spéciales,
jouissent néanmoins d'une plénitude de compétence identique (CE, ord.,
26 janv. 2006, Sté KPMG, req. no 288461 ).

103. Le Conseil d'État censure ainsi tout renvoi au sein de l'ordre


administratif (CE, sect., 16 juin 1950, Éts Batle, Lebon 370, concl. Gazier. –
CE, sect., 1er juill. 1955, Caisse de compensation de l'Organic, Lebon 381) et
veille à ce que la compétence concurrente ainsi aménagée ne provoque pas
de contrariétés de jurisprudence.

104. La prohibition des questions préjudicielles au sein de l'ordre


administratif paraît toutefois altérée par des mécanismes récemment
institués. Il s'agit d'abord de la faculté ouverte aux tribunaux administratifs
et cours administratives d'appel de demander l'avis du Conseil d'État sur
« une question de droit nouvelle, présentant une difficulté sérieuse et se
posant dans de nombreux litiges » (CJA, art. L. 113-1 , issu de L. no 87-
1127 du 31 déc. 1987, art. 12, ALD 1989. 177, comm. M. Verpeaux).
L'impossibilité pour le juge suprême de trancher l'affaire au fond (CE, ass.,
24 oct. 1997, Assoc. locale pour le culte des témoins de Jéhovah de Riom,
Lebon 372 ; RFDA 1997. 1337 : refus de qualification) ne lui interdit
pas, en effet, de donner une interprétation (CE, ass., 7 juill. 1989, Sté
Cofiroute, Lebon 162 ; RFDA 1989. 909, concl. Martin) ou une appréciation
de légalité (CE, ass., 7 juill. 1989, Melle Cale, Lebon 159 ; RFDA 1989. 897,
concl. Laroque). Il s'agit ensuite de l'article 174 de la loi organique no 2004-
192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française
(modifié par la loi organique no 2007-1719 du 7 déc. 2007), qui contraint le
tribunal administratif de la Polynésie française à renvoyer au Conseil d'État
l'appréciation de la légalité de certains actes au regard des règles de
répartition des compétences entre l'État, la Polynésie française et les
communes (pour une application : CE 3 nov. 2004, SELARL d'analyses de
biologie médicale Anne-Marie Javouhey, req. no 270155 ). Compte tenu de
sa très grande parenté avec le mécanisme précédent, c'est ce dernier qui
semble aujourd'hui privilégié même en ce cas de figure (CE 12 nov. 2012,
req. no 357533 ).

2° - Question préjudicielle entre les deux ordres de juridictions

105. La répartition des compétences entre les deux ordres juridictionnels


étant étudiée par ailleurs (V. Compétence : répartition entre le judiciaire et
l'administratif [Cont. adm.] et Séparation des autorités ), nous bornerons la
présentation des domaines dans lesquels s'impose une question préjudicielle
à quelques illustrations.

a. - Respect de la compétence de l'ordre administratif

106. Actes administratifs unilatéraux. - Le juge administratif est, en


principe, seul juge des actes administratifs unilatéraux. C'est ce qu'a
réaffirmé le Tribunal des conflits au moment même où il a élargi les
hypothèses dans lesquelles les juges judiciaires sont désormais dispensés de
surseoir à statuer : « le juge administratif est en principe seul compétent
pour statuer, le cas échéant par voie de question préjudicielle, sur toute
contestation de la légalité [des décisions prises par l'administration dans
l'exercice de ses prérogatives de puissance publique], soulevée à l'occasion
d'un litige relevant à titre principal de l'autorité judiciaire » (T. confl. 17 oct.
2011, SCEA du Chéneau, préc. supra, no 17).

107. Il faut, en premier lieu, réserver le cas des juridictions pénales qui
bénéficient d'une plénitude de juridiction à l'égard des actes administratifs,
qu'il s'agisse de les interpréter ou de les apprécier (C. pén., art. 111-5 . –
Crim. 8 nov. 1995, préc. supra, no 48. – Crim. 22 janv. 1997, no 95-
84.514 , Bull. crim. no 28. – Grenoble, 31 oct. 1997, D. 1999. 60, note
Servoin ; JCP 1998. IV. 1498. – Crim. 12 nov. 1997, JCP 1998. IV. 1641. –
Crim. 11 févr. 1998, D. 1998. IR 117 . – Crim. 2 avr. 1998, JCP 1998.
IV. 2988. – Limoges, 21 oct. 1998, D. 1998. IR 265 . – Crim. 16 févr.
1999, D. 1999. IR 80 . – Crim. 3 avr. 2001, no 00-86.515 , Bull. crim.
no 89). Cette disposition met un terme à une longue opposition entre le
Tribunal des conflits, reconnaissant au juge répressif le pouvoir d'interpréter
et d'apprécier la légalité des seuls actes réglementaires (T. confl. 5 juill.
1951, Avranches et Desmarets, Lebon 638 ; S. 1952. 3. 1, note Auby), et la
chambre criminelle de la Cour de cassation, s'octroyant le pouvoir
d'apprécier la légalité de tout acte administratif clair et pénalement
sanctionné (Crim. 21 déc. 1961, Bull. crim. no 551 ; D. 1962. 102, rapp. J.-
L. Costa ; JCP 1962. II. 12680, note Lamarque). La question du sort des
questions préjudicielles apparaissant devant le juge d'instruction est mal
résolue (RICHARD, L'exception d'illégalité devant le juge d'instruction,
Gaz. Pal. 1953. 2. Doctr. 1. – ORTSCHEIDT, Le juge pénal et la procédure du
sursis à statuer, RSC 1981. 303. – Crim. 3 oct. 1996, no 96-83.029 ).

108. Les juridictions judiciaires répressives pourraient avoir encore


aujourd'hui à surseoir à statuer pour renvoyer des questions ne rentrant pas
dans le champ de l'article 111-5. La première hypothèse visée concerne les
actes administratifs organisant le service public de la justice judiciaire
(T. confl. 15 déc. 1980, Tauhiro et autres, Lebon 512 ; D. 1981. IR 109, obs.
Delvolvé : décret relatif à la composition d'une juridiction pénale. – CE, ass.,
22 janv. 1982, Ah Won et Butin, Lebon 27 et 33, RD publ. 1982. 816, note
Drago, et 1982. 822, concl. Bacquet : même décret). La deuxième
hypothèse découle de la qualité de juge civil de la juridiction pénale statuant
sur l'action civile : elle est alors soumise aux mêmes obligations de renvoi
que le juge non répressif « classique » (Crim. 12 mai 1992, no 92-81.080 ,
Bull. crim. no 186 : légalité du décret, acte administratif individuel, annulant
l'autorisation de plaider délivrée au plaignant). La troisième hypothèse
concerne le cas où la sanction encourue n'est pas strictement pénale (Crim.
11 juill. 1994, no 93-85.801 , Bull. crim. no 271). La quatrième hypothèse
concerne les contrats administratifs (V. infra, no 115).

109. En second lieu, les juridictions judiciaires non répressives ont


récemment bénéficié d'un sensible élargissement de leur compétence. L'état
du droit a longtemps été incarné par un arrêt du Tribunal des conflits de
1923. L'arrêt Septfonds (T. confl. 16 juin 1923, préc. supra, no 10. – V. aussi
T. confl. 22 oct. 2001, Cne de Villepinte, Lebon 748) délimitait strictement la
compétence des juridictions judiciaires non répressives à l'égard des actes
administratifs unilatéraux. Il leur était simplement reconnu le droit
d'interpréter les actes réglementaires (Soc. 3 déc. 1986, Bull. civ. V, no 574.
– Soc. 14 janv. 1988, ibid. V, no 50). La Cour de cassation respectait cette
solution et veillait au renvoi des exceptions d'illégalité (Civ. 1re, 5 juill. 1954,
préc. supra, no 51 : ordre de réquisition. – Com. 17 nov. 1966, préc. supra,
no 51 : déclaration d'insalubrité d'un immeuble. – Civ. 1re, 25 janv. 1983,
ibid. I, no 36 ; Rev. crit. DIP 1983. 435, note Lagarde : décision en matière
de nationalité. – Civ. 1re, 8 oct. 1986, préc. supra, no 51 : permis de
construire. – Civ. 1re, 15 juill. 1993, JCP 1993. IV. 2365 : résiliation d'un
bail. – Civ. 1re, 22 nov. 1994, D. 1995. IR 16 , et CE 8 juill. 1998, préc.
supra, no 51. – CE 9 févr. 2000, ministre de l'Économie c/ Me Perin,
Lebon 37 : acte réglementaire. – Civ. 1re, 3 avr. 2001, no 99-19.489 ,
o
Bull. civ. I, n 100 : clause réglementaire d'une convention d'affermage) et
de l'interprétation des actes non réglementaires (Civ. 1re, 13 janv. 1993 et
Soc. 7 juill. 1994, préc. supra, no 47).

110. Il a été exposé comment, cependant, la Cour de cassation a affirmé la


compétence des juridictions judiciaires pour apprécier elles-mêmes la
compatibilité des actes réglementaires français avec les dispositions du droit
de l'Union européenne (V. supra, no 17). Après avoir un temps refusé de leur
reconnaître cette compétence et ce recul du champ des questions
préjudicielles de légalité des actes administratifs (T. confl. 19 janv. 1998,
Synd. français de l'Express international, préc. supra, no 17), le Tribunal des
conflits a cédé (T. confl. 17 oct. 2011, SCEA du Chéneau, préc. supra,
no 17). Il admet désormais que le droit de l'Union européenne constitue un
cas particulier puisque son respect s’avère une obligation, tant en vertu du
traité sur l'Union européenne et du traité sur le fonctionnement de l'Union
européenne qu'en application de l'article 88-1 de la Constitution. Selon le
Tribunal des conflits, il résulte du principe d'effectivité issu des dispositions
de ces traités, telles qu'elles ont été interprétées par la Cour de justice de
l'Union européenne, que le juge national chargé d'appliquer les dispositions
du droit de l'Union a l'obligation d'en assurer le plein effet en laissant au
besoin inappliquée, de sa propre autorité, toute disposition contraire. En
conséquence, le juge judiciaire français est autorisé, en cas de difficulté
d'interprétation de ces normes, à en saisir lui-même la Cour de justice à titre
préjudiciel ou, lorsqu'il s'estime en état de le faire, à appliquer le droit de
l'Union, sans être tenu de saisir au préalable la juridiction administrative
d'une question préjudicielle, dans le cas où serait en cause devant lui, à titre
incident, la conformité d'un acte administratif au droit de l'Union
européenne.

111. Par le même arrêt SCEA du Chéneau et dépassant le cadre du litige qui
lui était soumis, le Tribunal des conflits a apporté une autre rectification à la
jurisprudence Septfonds. Après avoir rappelé, ainsi qu'il a été dit (V. supra,
no 106), le principe de la compétence administrative pour apprécier la
légalité des décisions administratives, le Tribunal des conflits a tiré une
nouvelle conséquence de l'exigence de bonne administration de la justice et
des principes généraux qui gouvernent le fonctionnement des juridictions. En
vertu de ces règles, tout justiciable a droit à ce que sa demande soit jugée
dans un délai raisonnable. Ces considérations pragmatiques, faisant écho aux
reproches habituellement formulés contre le mécanisme des questions
préjudicielles (V. supra, no 12), le conduisent à admettre que désormais,
« si, en cas de contestation sérieuse portant sur la légalité d'un acte
administratif, les tribunaux de l'ordre judiciaire statuant en matière civile
doivent surseoir à statuer jusqu'à ce que la question préjudicielle de la
légalité de cet acte soit tranchée par la juridiction administrative, il en va
autrement lorsqu'il apparaît manifestement, au vu d'une jurisprudence
établie, que la contestation peut être accueillie par le juge saisi au
principal ».

112. L'évolution de l'état du droit en résultant pourrait être considérable.


Tout dépendra de l'application que feront les juridictions judiciaires de la
notion « d'illégalité manifeste au regard d'une jurisprudence établie ». Les
premières applications de la jurisprudence SCEA du Chéneau sont
relativement rassurantes sur le respect de la compétence administrative.
D'abord, le Tribunal des conflits a reconnu la compétence du juge judiciaire
pour apprécier les modalités d'application dans le temps d'un acte
administratif. Ce juge n'est pas tenu de saisir le juge administratif à titre
préjudiciel lorsqu'il est fait grief, devant lui, à un tel acte de méconnaître le
principe de non-rétroactivité (T. confl. 12 déc. 2011, Sté Green Yellow c/
EDF, req. no 3841 , AJDA 2011. 2503, obs. Grand ; AJDA 2012. 27,
chron. Guyomar et Domino ). Au regard de l'ancienneté et de la
permanence de la jurisprudence sur cette question (cependant parfois non
exempte de difficulté), la compétence du juge judiciaire n'est guère
condamnable. Ensuite, la Cour de cassation a mis en œuvre elle-même la
jurisprudence SCEA du Chéneau à propos de la validité d'un contrat
administratif. Elle a considéré que lorsqu'il est saisi d'une demande de
question préjudicielle sur le sens et la légalité des clauses d'un contrat
d'affermage des droits de places perçus dans les halles et marchés
communaux, le juge judiciaire, seul compétent, en vertu de l'article 136 du
décret du 17 mai 1809, pour statuer sur les contestations nées à l'occasion
de l'exécution de ce contrat administratif, a la faculté de constater,
conformément à une jurisprudence établie du juge administratif, qu'eu égard
à l'exigence de loyauté des relations contractuelles, l'irrégularité invoquée
par l'une des parties n'est pas d'une gravité telle qu'il y ait lieu d'écarter
l'application du contrat (Civ. 1re, 24 avr. 2013, no 12-18.180 , Bull. civ. I,
no 89). Autant la solution n'est guère choquante dans les circonstances de
l'espèce, autant il peut être émis des doutes sur le caractère établi de la
jurisprudence en cause puisqu'elle ne repose que sur un arrêt fort récent du
Conseil d'État remettant en cause une jurisprudence, laquelle était
particulièrement établie (CE, ass., 28 déc. 2009, Cne de Béziers, req.
no 304802 , Lebon 509 ; AJDA 2010. 142, chron. Liéber et Botteghi ;
RFDA 2010. 506, concl. Glaser et 519, note Pouyaud).
113. Avant même ces évolutions récentes, il était admis que l'incompétence
des juridictions judiciaires non répressives cesse lorsque est en cause une
voie de fait (DEBARY, La voie de fait en droit administratif, thèse, Paris,
1960. – LE MIRE, Inexistence et voie de fait, RD publ. 1978. 1219). L'action
administrative étant alors dénaturée, ces juridictions sont pleinement
compétentes pour constater l'inexistence des actes administratifs en cause,
qu'ils soient réglementaires (T. confl. 30 oct. 1947, préc. supra, no 96. –
Civ. 1re, 16 mai 2000, no 98-10.489 , Bull. civ. I, no 146) ou non (T. confl.
22 nov. 1951, Delle Mireur, Lebon 647). Le juge administratif conserve
cependant le pouvoir de déclarer nul et non avenu l'acte administratif à
l'origine de la voie de fait (CE 11 mars 1998, min. Int. c/ Mme Auger,
Lebon 904 ). Ces solutions n'ont pas été remises en cause par la
considérable réduction du champ de la voie de fait décidée par le Tribunal
des conflits (T. confl. 17 juin 2013, Bergoend, AJDA 2013. 1568, chron.
Domino et Bretonneau ; RFDA 2013. 1041, note Delvolvé ; RJEP 2013,
o
n 172, p. 17, note Seiller). Les juridictions judiciaires n'auront cependant
plus guère d'occasion de constater elles-mêmes l'illégalité d'actes
administratifs sur le fondement d'une voie de fait.

114. L'interprétation des textes définissant leurs attributions conduit à


reconnaître une plénitude de compétence aux juridictions judiciaires fiscales
pour apprécier la légalité des actes individuels (Req. 19 mars 1947,
S. 1947. 1. 91) ou réglementaires (T. confl. 27 oct. 1931, Sté Pannier,
Lebon 1173. – Com. 31 janv. 1956, JCP 1956. II. 9261. – Civ. 1re, 16 nov.
1982, JCP 1983. IV. 38. – T. confl. 12 nov. 1984, préc. supra, no 96. – Com.
30 juin 1992, no 90-15.676 , Bull. civ. IV, no 253). Cette plénitude de
compétence ne vaut logiquement pas à l'égard des créances de caractère
non fiscal des services publics industriels et commerciaux « recouvrées
comme en matière de contributions directes » (Com. 26 févr. 2002, no 99-
12.844 , Bull. civ. IV, no 45).

115. Contrats administratifs. - Si les juges répressifs sont compétents


pour apprécier la validité des contrats administratifs, c'est, non pas sur le
fondement de l'article 111-5 du code pénal (qui ne vise que les actes
unilatéraux), mais en vertu de leur plénitude de juridiction pour caractériser
les éléments constitutifs de l'infraction dont ils sont saisis (Crim. 22 janv.
1997, no 95-85.936 , Bull. crim. no 27).

116. L'incompétence des juridictions judiciaires non répressives en matière


de contrats administratifs les contraint à surseoir à statuer sur les questions
d'interprétation (T. confl. 28 mai 1962, Sté immobilière et thermale pour le
développement des stations françaises, Lebon 818. – Civ. 1re, 26 mai 1965,
JCP 1965. II. 14263 bis. – Civ. 1re, 14 janv. 1997, préc. supra, no 47) ou
d'appréciation de validité (Com. 15 juin 1993, préc. supra, no 69. – TA
Toulouse, 10 juill. 1997, préc. supra, no 51. – T. confl. 6 mai 2002, M. et
Mme Binet c/ EDF, Lebon 544 ; RJEP (ex-CJEG) 2002. 646, note Genevois).
En revanche, le juge pénal est compétent pour qualifier une personne privée
d'association « transparente » et pour en déduire que les contrats qu'elle
conclut sont des contrats administratifs (Crim. 7 nov. 2012, no 11-82.961 ,
AJDA 2012. 2143, obs. Poupeau ; D. 2012. 2664 ).

117. Domaine public. - Alors que les juridictions judiciaires sont


compétentes pour décider de la qualification de travail public, d'ouvrage
public (Civ. 1re, 22 juin 2004, no 02-13.741 , Bull. civ. I, no 178. – Civ. 3e,
6 juill. 2005, req. no 04-12.170 . – Civ. 1re, 27 janv. 1998, no 95-17.543 ,
o
Bull. civ. I, n 35. – CE 23 janv. 2012, Dpt des Alpes-maritimes, req.
no 334360 , AJDA 2012. 2175, note Foulquier . – V. cep. Civ. 1re, 14 avr.
1970, Bull. civ. I, no 116) ou de denier public, la compétence exclusive des
juridictions administratives pour « reconnaître et déclarer l'étendue et les
limites du domaine public » contraint les premières à surseoir à statuer sur
de telles questions (Req. 3 févr. 1852, DP 1852. 1. 199). L'état actuel du
droit est exprimé plus largement et affirme la compétence des juridictions
administratives pour déterminer l'appartenance d'un bien d'une personne
publique aussi bien à son domaine public qu'à son domaine privé (Civ. 1re,
23 janv. 2007, no 05-19.449 , Bull. civ. I, no 39. – Civ. 3e, 23 mai 1978,
Bull. civ. III, no 214. – T. confl. 12 déc. 2011, req. no 3816 , AJDA 2012.
510 ). Les juridictions répressives semblent tenues par cette obligation,
comme en témoigne, dans un cas particulier, l'article 6 de l'ordonnance du
27 décembre 1958 : « La répression des infractions à la police de la
conservation du domaine public routier est poursuivie devant l'autorité
judiciaire sous réserve des questions préjudicielles de la compétence
administrative ».

118. L'obligation de renvoi des juges judiciaires cède, logiquement, en


présence de textes attribuant plénitude de compétence aux juridictions
judiciaires (Civ. 1re, 16 mars 1960, Bull. civ. I, no 158 : juge fiscal).

119. Responsabilité de la puissance publique. - Au cours des litiges qui


lui sont soumis, le juge judiciaire peut être confronté à des problèmes relatifs
à la responsabilité de la puissance publique. N'étant pas compétent pour en
connaître, il doit surseoir à statuer et renvoyer l'appréciation de la part de
responsabilité d'une personne publique dans l'apparition d'un dommage (CE
12 févr. 1990, Épx Winterstein, req. no 81089 , Lebon 32. – Civ. 1re,
7 mars 1995, no 92-21.988 , Bull. civ. I, no 120. – T. confl. 23 juin 2003,
SARL Transports Saint-Germain, req. no C3362 , LPA no 7, 9 janv. 2004,
p. 10, concl. Schwartz), de l'éventuelle défectuosité d'un ouvrage public (CE
19 mars 2001, préc. supra, no 60. – CAA Nancy 13 nov. 2003, SNCF, req.
no 99NC00687 ), ou de la qualification d'accident du travail de l'accident
subi par des agents publics (Soc. 21 nov. 1991, no 89-12.831 , Bull. civ. V,
o
n 528). Relèvent également de la compétence exclusive des juridictions
administratives la question de savoir si un agent était dans l'exercice de ses
fonctions au moment du dommage (T. confl. 20 nov. 1961, Cie La
Providence, Lebon 880 ; D. 1962. 265, note Leclercq. – Civ. 1re, 24 oct.
1973, Bull. civ. I, no 284. – Crim. 23 févr. 1994, no 93-81.799 , Bull. crim.
no 75) et celle du lien de cet accident avec le service (T. confl. 25 nov. 1963,
préfet de la Seine, Lebon 791 ; JCP 1964. II. 13473, note O. D. – T. confl.
6 mars 1972, préc. supra, no 75).

b. - Respect de la compétence de l'ordre judiciaire

120. Droit de propriété. - De nombreux litiges dont la connaissance


appartient aux juges administratifs peuvent impliquer la résolution d'une
question de propriété, qu'ils doivent alors renvoyer. Il en va ainsi en matière
de remembrement (CE, sect., 18 mai 1966, min. Agric. c/ Guerrier,
Lebon 220. – CE, sect., 6 mars 1981 et 11 janv. 1993, préc. supra, no 57),
de délimitation du domaine public (CE, sect., 16 nov. 1960, préc. supra,
no 57. – CE, sect., 29 juin 1990, préc. supra, no 53. – CE, sect., 23 janv.
2012, Dpt des Alpes-Maritimes, préc. supra, no 117), de réparation de
dommages causés à l'occasion de travaux sur le domaine public (CE 13 juill.
1965, préc. supra, no 57 : existence d'une servitude et mitoyenneté d'un
cèdre), d'assujettissement à la taxe foncière sur les propriétés non bâties
(CE 18 janv. 1988, Cts Lafforgue, req. no 06490 ), de rectification du
cadastre (CE 6 avr. 1992, préc. supra, no 57), de détermination du débiteur
du coût de travaux exécutés d'office sur un immeuble visé par un arrêté de
péril imminent (CE 23 oct. 1985, préc. supra, no 49), de réparation de
dommages de guerre (CE 19 nov. 1965, préc. supra, no 75), de
o
contravention de grande voirie (CE 7 oct. 1987, préc. supra, n 80), de
légalité d'un plan d'alignement (CE 25 avr. 1969, Coussat, Lebon 774), ou
d'un permis de construire (CE 30 oct. 1968, préc. supra, no 64).
121. Droit des personnes. - Bien qu'il ait parfois tendance à nier
l'existence de difficultés sérieuses et à les trancher lui-même, le juge
administratif renvoie à son homologue judiciaire les questions préjudicielles
relatives au droit des personnes. L'essentiel de ces renvois concerne des
problèmes de nationalité de personnes physiques (CE, ass., 4 févr. 1966,
Godek, Lebon 79 : problème de la perte d'une nationalité étrangère. – CE,
ass., 30 avr. 1969, Dame Semmoudi, Lebon 774 : à propos d'un refus de
naturalisation. – CE, ass., 25 juin 1969, Dame Durrante, Lebon 774 :
problème de date d'acquisition de la nationalité française. – CE, ass., 21 mai
1980, min. Int. c/ Smara, Lebon 233, et sect., 4 juill. 1980, préc. supra,
no 82 : à propos d'une expulsion. – CE 23 mai 1984, préc. supra, no 58. – CE
26 mai 2014, req. no 344265 , AJDA 2014. 1128 : à propos d'une
demande de la qualité de réfugié. – CE 25 mars 1994, préc. supra, no 58 : à
propos d'un refus de réimmatriculation consulaire), celle des personnes
morales relevant de la compétence du juge du principal, quel qu'il soit
(T. confl. 23 nov. 1959, préc. supra, no 94).

122. Constituent également des questions préjudicielles, la détermination du


titulaire de l'autorité parentale sur un enfant (CE 19 nov. 1993, Bekhti, req.
no 101406 . – CE 4 avr. 1997, Mme Y, req. no 170669 ), du titulaire du
droit de garde d'un enfant (CE 30 juin 1999, Guichard, Lebon 218 ),
l'existence d'une délégation judiciaire des droits de puissance paternelle (CE
22 janv. 1971, Chouffot, Lebon 972), la qualité de débiteur d'aliments (CE
6 avr. 1992, M. Petit, req. no 94371 ), la légitimité de l'épouse étrangère
d'un Français polygame (CE 27 oct. 1989, préc. supra, no 55), la bigamie ou
la polygamie d'un étranger (CE 26 mai 1997, préc. supra, no 55), la capacité
civile d'un étranger (CE 10 mars 1965, min. Armées c/ Möller, Lebon 157), la
détermination de son âge ou de sa date de naissance (CE 10 déc. 1943,
préc. supra, no 61. – CE 10 juill. 1944, Mabrouk ben Ahmed, Lebon 415),
toute question de droit « d'électorat » (T. confl. 8 févr. 1965, Synd. général
des travailleurs de l'automobile, AJDA 1965. 356, note Moreau, JCP 1965.
II. 14109, note Lindon), ou des problèmes de droit des successions (CE,
ass., plén., 15 avr. 1983, préc. supra, no 55).

123. Actes de droit privé. - Sauf utilisation de la théorie de l'acte clair, le


juge administratif doit surseoir à statuer sur les questions portant sur des
actes de droit privé apparaissant devant lui. Il renvoie ainsi l'interprétation
de contrats de droit privé (CE 9 avr. 1975, préc. supra, no 81 : contrats
entre une banque et un client. – CE 23 déc. 1987, préc. supra, no 55 :
contrat de travail. – CE 29 nov. 1968 et 19 janv. 1983, préc. supra, no 49 :
conventions collectives. – CE 3 déc. 1993, préc. supra, no 49 : acte
d'échange), d'actes unilatéraux (CE 23 oct. 1985, préc. supra, no 49 :
règlement de copropriété), d'un testament (CE 10 déc. 1982, Assoc. Les
amis de Mar Tugdual, Dr. adm. 1983, no 4. – CE, ass., 23 févr. 2001, M. de
Polignac, Lebon 79 ) ou de jugements judiciaires (CE, sect., 18 nov. 1960,
préc. supra, no 49 : jugement d'un tribunal de commerce. – CE, sect., 9 mai
1975, Bersoulle, Lebon 295 : jugement de mise sous tutelle).

124. Constituent également des questions préjudicielles, l'appréciation de la


validité d'une transaction (CE 27 avr. 1960, préc. supra, no 52), d'une clause
compromissoire (T. confl. 19 mai 1958, préc. supra, no 52), d'un accord
mentionné à l'article L. 352-2 du code du travail (CE 29 juill. 1994, préc.
supra, no 52), de baux de droits de chasse (CE 28 mars 1979, préc. supra,
no 45), d'une cession de droits à dommages de guerre (CE 10 juill. 1968,
préc. supra, no 52), d'une délibération d'un conseil d'administration d'une
association (CE, sect., 17 oct. 1975, préc. supra, no 52). Est également
renvoyée la question de la régularité de la signification de la décision
judiciaire ordonnant l'expulsion d'occupants sans titre d'un logement
(CAA Paris, 6 nov. 2001, min. Int. c/ Emery, req. no 99PA04062 , RFDA
2002. 417).

125. Constitue encore une question préjudicielle, l'appréciation de la légalité


d'un accord collectif de travail dont l'entrée en vigueur n'est pas
subordonnée à son extension par un arrêté ministériel (CE, sect., 4 mars
1960, SA Le Peignage de Reims, Lebon 168. – CE 23 déc. 2010, Féd. de
l'équipement, de l'environnement, des transports et des services Force
ouvrière, req. no 332493 . – CE, sect., 23 mars 2012, préc. supra, no 52).
Toutefois, désireux sans doute de rééquilibrer l'état du droit quant à
l'étendue des obligations de renvoi après l'intervention de la jurisprudence
SCEA du Chéneau (V. supra, nos 17 et 109), le Conseil d'État a posé deux
importantes exceptions à son incompétence pour apprécier des conventions
collectives. Il considère désormais (CE, sect., 23 mars 2012, préc. supra,
no 52) qu'eu égard à l'exigence de bonne administration de la justice et aux
principes généraux qui gouvernent le fonctionnement des juridictions, en
vertu desquels tout justiciable a droit à ce que sa demande soit jugée dans
un délai raisonnable, il en va autrement s'il apparaît manifestement, au vu
d'une jurisprudence établie, que la contestation peut être accueillie par le
juge saisi au principal. En outre, il s'appuie à son tour sur le principe
d'effectivité du droit de l'Union qui implique que le juge national chargé
d'appliquer les dispositions du droit de l'Union a l'obligation d'en assurer le
plein effet en laissant au besoin inappliquée, de sa propre autorité, toute
disposition contraire. Il a ainsi reconnu au juge administratif le pouvoir, en
cas de difficulté d'interprétation de ces normes, d'en saisir lui-même la Cour
de justice à titre préjudiciel ou, lorsqu'il s'estime en état de le faire, appliquer
le droit de l'Union européenne, sans être tenu de saisir au préalable l'autorité
judiciaire d'une question préjudicielle, dans le cas où serait en cause devant
lui, à titre incident, la conformité d'une convention ou d'un accord collectif au
droit de l'Union européenne. Sur la base de cette jurisprudence, le juge
administratif estime qu'il résulte d'une jurisprudence établie de la Cour de
cassation qu'un contrat de cautionnement de droit privé conclu par un maire
sans que le conseil municipal ait, au préalable, décidé d'accorder la garantie
de la commune et l'ait autorisé à intervenir à cette fin au contrat de prêt
correspondant est entaché de nullité (CE 19 nov. 2013, Sté Credemlux
international, req. no 352615 , AJDA 2013. 2286 ). En revanche, le point
de savoir si une convention collective peut valablement définir son champ
d'application en fonction du respect par l'employeur d'obligations de sécurité
et de leur contrôle par un organisme agréé soulève une question, qui ne peut
être résolue au vu d'une jurisprudence établie, et qui présente une difficulté
sérieuse qu'il n'appartient qu'à l'autorité judiciaire de trancher (CE 30 déc.
2013, Synd. nat. des exploitants de parcours aventures (SNEPA), req.
no 354881 ; pour un autre exemple d'absence de jurisprudence établie et
de renvoi, V. CE 14 mai 2014, Féd. nat. CGT des personnels des sociétés
d'études, de conseil et de prévention, req. no 357039 ).

126. Cette solution, symétrique de celle de la jurisprudence SCEA du


Chéneau, ne remet pas en cause une autre, antérieurement acquise et selon
laquelle, lorsqu'une contestation sérieuse s'élève sur la validité ou
l'interprétation d'un accord collectif dont le législateur a subordonné l'entrée
en vigueur à l'intervention préalable d'un arrêté d'extension, il appartient au
juge administratif, compétemment saisi d'un recours pour excès de pouvoir
dirigé contre l'arrêté ministériel d'extension, de se prononcer sur chacun des
moyens contestant la légalité de l'accord en cause, et non de renvoyer au
juge judiciaire l'examen d'une question préjudicielle (CE 28 déc. 2009, préc.
supra, no 52. – CE 18 juin 2010, Synd. des agences de presse
photographiques d'information et de reportage [SAPHIR], req. no 318143 ).
La même solution prévaut pour les conventions d'assurance chômage, dont
l'entrée en vigueur est subordonnée à leur agrément par le ministre (CE
11 juill. 2001, Mouvement des entreprises de France et confédération
générale des petites et moyennes entreprises, req. no 224586 ).

127. Autres chefs de compétence. - Les trois rubriques précédentes, si


elles rassemblent la majorité des questions préjudicielles à la compétence
des juridictions administratives, ne les épuisent pas. Il faut encore citer des
questions d'assurances sociales (CE, ass., 14 avr. 1967, Assoc. d'Éducation
populaire de l'école de l'Enfant-Jésus, Lebon 163), de droits à pension (CE
25 juin 1969, Cassagne, Lebon 770) ou de droit pénal (CE, sect., 20 avr.
1956, Sté Les Quatre Frères, Lebon 160 ; AJDA 1956. 190, concl. Long :
validité d'une perquisition et d'une saisie. – CE, sect., 19 oct. 1962, Jovenet,
Lebon 926 : interprétation d'une peine correctionnelle).

B - Question préjudicielle entre juridictions internes et européennes

128. Le Traité de Rome instaure une procédure très originale de renvoi de


questions préjudicielles à une juridiction internationale, la Cour de justice des
Communautés européennes, devenue la Cour de justice de l'Union
européenne. C'est l'esprit et la portée de l'ancien article 177 de ce traité,
devenu l'article 234 du même traité puis l'article 267 du Traité sur le
fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), qu'il s'agit ici de rappeler
brièvement (V. Droit de l'Union et des Communautés européennes et
contentieux administratif [Cont. adm.] ).

1° - Esprit de l'article 267 TFUE

129. En prévoyant la possibilité ou l'obligation de renvoyer à la Cour de


justice de l'Union européenne des questions d'interprétation ou
d'appréciation de la légalité d'actes européens, l'article 267 du Traité sur le
fonctionnement de l'Union européenne organise une coopération entre
juridictions nationales et juge de l'Union, qui, initialement, dérogeait à la
traditionnelle compétence du ministre des Affaires étrangères pour
interpréter les traités internationaux (V. infra, no 151). Il s'agit d'éviter que
les juges nationaux, juges de droit commun du droit de l'Union, ne se
fondent sur leur compétence pour appliquer ce droit, pour s'arroger celui de
l'interpréter ou de l'apprécier. Il en résulterait des risques de divergences
voire de contrariétés.

130. L'intérêt de l'article 267 est donc d'appeler la juridiction nationale et la


Cour de justice de l'Union « dans l'ordre de leurs compétences propres […] à
contribuer directement et réciproquement à l'élaboration d'une décision en
vue d'assurer l'application uniforme du droit communautaire dans l'ensemble
des États membres » (CJCE 1er déc. 1965, Firma c/ Schwarze, Rec. CJCE,
p. 1081) et ainsi de favoriser l'intégration progressive de ce droit dans les
systèmes juridiques nationaux. La coopération juridictionnelle permet de
concilier les objectifs divergents du juge interne, qui cherche à trancher une
espèce, et du juge de l'Union qui poursuit, quant à lui, l'unification du droit
de l'Union.

131. Le mécanisme repose néanmoins sur la bonne volonté des juridictions


internes, puisque aucune hiérarchie organique n'existe entre eux et la Cour
de justice de l'Union européenne et que les moyens de sanction sont
inexistants. Seul le respect du principe de primauté du droit de l'Union est de
nature à contraindre les juges nationaux au renvoi. Encore ont-ils les moyens
de s'y soustraire, dans le respect formel du principe de primauté : il leur
suffit de mettre en œuvre la théorie de l'acte clair. Le juge administratif
français a ainsi été longtemps réticent à solliciter l'avis de la juridiction
internationale qu'est la Cour de justice. De 1957 à 1996, alors que les
juridictions allemandes ont saisi 1018 fois la Cour de justice des
Communautés européennes, 568 renvois de questions préjudicielles ont
émané de juridictions françaises, dont 55 de la Cour de cassation et 12
seulement du Conseil d'État.

132. Il serait toutefois injuste de passer sous silence l'usage désormais


régulier du renvoi à la Cour de justice, par les juridictions administratives
(V. par ex. CE 21 nov. 2007, Cne de Sausheim, req. no 280969 , AJDA
2007. 2229 . – CE 4 mars 2009, Sté Fiduciaire nationale d'expertise
comptable, req. no 310979 . – CE 6 nov. 2009, Soc. Monsanto SAS, req.
no 313605. – CE 5 juill. 2010, Min. de l'Intérieur, de l'Outre-mer et des
Collectivités territoriales, req. no 308601 ). Force est, par ailleurs, de
constater que certaines solutions très audacieuses de la Cour de justice,
contredisant les principes des questions préjudicielles de droit interne
(V. infra, no 269), pourraient inciter les juges à ne pas lui soumettre leurs
interrogations. Enfin, BOULOUIS (article préc., p. 31) a justement fait
remarquer que si l'intégration du droit de l'Union est bien l'objectif de
l'article 267 TFUE, son atteinte sera marquée par la réduction du nombre des
renvois.

2° - Portée de l'article 267 TFUE

133. Selon l'article 267, « la Cour de justice de l'Union européenne est


compétente pour statuer, à titre préjudiciel, sur l'interprétation des traités,
sur la validité et l'interprétation des actes pris par les institutions, organes ou
organismes de l'Union. Lorsqu'une telle question est soulevée devant une
juridiction d'un des États membres, cette juridiction peut, si elle estime
qu'une décision sur ce point est nécessaire pour rendre son jugement,
demander à la Cour de statuer sur cette question. Lorsqu'une telle question
est soulevée dans une affaire pendante devant une juridiction nationale dont
les décisions ne sont pas susceptibles d'un recours juridictionnel de droit
interne, cette juridiction est tenue de saisir la Cour ».

a. - Actes visés

134. La Cour de justice donne la portée la plus large à l'article 267 TFUE
quant aux actes susceptibles de renvoi. Si, logiquement, peut seulement être
demandée l'interprétation des traités constitutifs (pour le Traité CEE : CE,
sect., 28 juin 1974, Charmasson, Lebon 376 ; RTD eur. 1975. 105, concl.
Denoix de Saint-Marc ; AJDA 1975. 33, obs. Durupty. – Com. 20 janv. 1987,
Bull. civ. IV, no 21. – CE, ass., 26 oct. 1990 et sect., 24 juin 1994, préc.
supra, no 68. – Et pour le Traité CEEA : TA Strasbourg, 11 juin 1987, État de
Sarre, Lebon 477 ; RJ envir. 1987. 498, note Colson), la jurisprudence y
assimile les annexes (CJCE 25 févr. 1969, Klomp, Rec. CJCE, p. 43), ou les
actes d'adhésion (Crim. 23 mai 1991, no 90-83.406 ) et la Charte des
droits fondamentaux (Soc. 29 mai 2013, no 11-22.376 , RTD eur. 2014.
440, obs. Adalid ).

135. Les règlements et directives européens peuvent naturellement donner


lieu à renvoi pour interprétation (règlements : CE, sect., 10 juill. 1970,
Synacomex, Lebon 477 ; AJDA 1970. 485, obs. Denoix de Saint-Marc et
Labetoulle, et 1971. 29, concl. Questiaux. – Soc. 3 juin 1977, Bull. civ. V,
no 373. – CE, sect., 22 déc. 1978, Synd. viticole des Hautes-Graves de
Bordeaux, Lebon 525 ; D. 1979. 125, note Delvolvé ; RTD eur. 1979. 717,
concl. Genevois. – Soc. 11 janv. 1984, Bull. civ. V, no 9. – Crim. 3 oct. 1994,
no 93-80.109 , Bull. crim. no 309. – CE 29 oct. 1997, SA Fromagerie
Philipona, Lebon 376 . – CE 18 nov. 2011, Sté Geodis Calberson, req.
no 341412 , RFDA 2012. 377, chron. Clément-Wilz, Martucci et Mayeur-
Carpentier ; BJCP 2012. 57, concl. Boulouis. – Directives : CE, ass. plén.,
13 déc. 1991, 15 févr. 1993. – Et CAA Lyon, 26 oct. 1994, préc. supra,
no 68. – Soc. 28 mars 1995, no 90-41.231 , Bull. civ. V, no 110. – CE,
sect., 11 déc. 1998, Assoc. Greenpeace France, Lebon 469 ). La Cour de
cassation se fonde même sur la possibilité de saisir la Cour de justice d'une
demande d'interprétation pour refuser de donner elle-même un avis sollicité
sur le fondement de la loi du 15 mai 1991 (Cass., avis, 9 oct. 1992, Comité
national interprofessionnel de la pomme de terre, D. 1993. 196, note
Gavalda ).

136. L'article 267 TFUE est également utilisé par les juridictions françaises
pour solliciter des qualifications par la Cour de justice de l'Union européenne.
Le Conseil d'État a ainsi renvoyé la question de savoir si le marché de la
banane en France est ou non régi par une organisation nationale de marché
au sens du Traité de Rome (CE, sect., 28 juin 1974, préc.), celle de savoir si
peut être regardé comme une entreprise au sens du même Traité, un
organisme à but non lucratif, gérant un régime d'assurance vieillesse destiné
à compléter un régime de base obligatoire, institué par la loi à titre facultatif
et fonctionnant selon la capitalisation (CE, sect., 24 juin 1994, préc. supra,
no 68) ou celle de savoir si un dispositif de soutien à l'énergie éolienne doit
être regardé comme une intervention de l'État ou au moyen de ressources
d'État au sens et pour l'application des stipulations de l'article 87 du traité
instituant la Communauté européenne (CE 20 mai 2012, Assoc. Vent de
colère ! Féd. nat. et autres, req. no 324852, AJDA 2014. 1784, note
Mamoudy ; RFDA 2014. 783, concl. Legras ).

137. Il a, en revanche, en se fondant implicitement sur l'absence de


difficulté sérieuse, refusé de renvoyer à la Cour de justice l'éventuelle
requalification d'une directive européenne en règlement malgré l'ampleur des
précisions qu'elle contenait à l'intention des États membres (CE 19 mars
1986, SA Cabinet Jacques Dangeville, Lebon 465).

138. Leur nature d'actes pris en application des traités constitutifs justifie
que soit inclus, dans le mécanisme du renvoi préjudiciel, le contrôle de la
validité des règlements (CE 18 janv. 1974, préc. supra, no 68. – CE 15 oct.
1982, Sté Roquette Frères, Lebon 350 ; RTD eur. 1983. 164, concl.
Genevois, note M. A. F. – Soc. 11 janv. 1984, préc. supra, no 135. – CE
22 avr. 1988, préc. supra, no 68. – TA Dijon, 26 juin 1988, GAEC des
champs-fleuris, Lebon 520), y compris au regard d'une convention
internationale à laquelle l'Union est partie (CE 6 déc. 2012, Sté Air Algérie,
req. no 347870 , RFDA 2013. 653, note Dubouis et Cassia ; AJDA 2012.
2373, chron. Domino et Bretonneau ; RTD eur. 2013. 384, obs. Grard et
871, obs. Ritleng ). Il en va de même des décisions prises par la
Commission (CE 28 mai 2001, Sté National Farmers'Union, Lebon 246 ;
CJEG 2001. 395, note Seiller).

139. La Cour de justice de l'Union européenne interprète très libéralement


l'expression « actes pris par les institutions ». Elle accepte d'examiner les
actes de toutes les institutions, qu'ils soient ou non normatifs (CJCE 15 juin
1976, G. Frecassetti, Rec. CJCE, p. 983) ou directement applicables (CJCE
20 mai 1976, Impresa Costruzioni comm. Quirino Mazzalai, Rec. CJCE,
p. 657), ainsi que les accords internationaux conclus par l'Union ou par les
États membres dans des matières relevant de la compétence de l'Union
(Com. 9 déc. 1997, no 95-17.619 , Bull. civ. IV, no 334 ; D. 1998.
IR 28 : cas de la Convention de Bruxelles du 27 sept. 1968 concernant la
compétence judiciaire et l'exécution des décisions en matière civile et
commerciale). Elle répond également aux demandes d'interprétation de ses
propres arrêts (Soc. 19 janv. 1987, Bull. civ. V, no 653). Le Conseil d'État
refuse, pour sa part, de renvoyer à la Cour de justice la question de
l'interprétation de l'article 8 de la Convention européenne des droits de
l'homme à laquelle se réfère l'article 6 du traité sur l'Union européenne, dans
la mesure où cette interprétation était sollicitée dans une affaire ne mettant
pas en cause « l'action des institutions », critère de la compétence de la Cour
de justice à l'égard de l'article 6 (CE 24 janv. 2001, Féd. nat. des unions de
jeunes avocats, Lebon 31 ; D. 2002. 519, concl. Maugüé ).

140. Compte tenu de ses caractéristiques, le mécanisme du renvoi à la Cour


de justice porte exclusivement sur l'interprétation ou la validité du droit de
l'Union européenne. Cela implique qu'il ne saurait être utilisé pour demander
à la Cour de se prononcer sur la conformité d'une disposition du droit
national au droit de l'Union européenne, tel qu'éventuellement interprété par
cette même Cour (CE, ass., 4 avr. 2014, Min. de l'écologie, req.
no 362785 , AJDA 2014. 1029, chron. Bretonneau et Lessi ).

b. - Juridictions concernées

141. L'article 267 TFUE distingue le cas des juridictions souveraines, tenues
de renvoyer les questions à la Cour de justice de l'Union européenne, de
celui des juridictions dont les décisions sont « susceptibles d'un recours
juridictionnel de droit interne », pour lesquelles le renvoi est facultatif (CE
5 juin 2002, Sté Havas interactive, req. no 232392 ). La différence de
régime s'explique aisément, sans qu'il soit besoin d'invoquer le souci d'éviter
l'engorgement de la Cour. Si l'absence de saisine de la Cour de justice peut
toujours être corrigée pour les secondes, à l'occasion de l'examen du recours
contre leur décision, il n'en va pas de même, par hypothèse, pour les
premières. Il convient d'imposer à celles-ci de renvoyer la question, sauf à
risquer l'apparition de contrariétés irréductibles de jurisprudence et donc de
remettre en cause l'unité du droit de l'Union. La Cour européenne des droits
de l’homme estime à ce sujet que l’obligation de motiver le refus de renvoyer
une question préjudicielle à la Cour de justice est imposée par le droit à un
procès équitable (CEDH 8 avr. 2014, Dhahbi c/ Italie, req. no 17120/09 ).
La jurisprudence de la Cour de justice a, pour sa part, quelque peu altéré le
schéma théorique dans le sens d'un rapprochement du régime applicable aux
deux types de juridictions.

142. En premier lieu, la Cour tempère l'obligation pesant sur les cours
souveraines en admettant le jeu de la théorie de l'acte clair (V. supra, no 76)
et en les dispensant de renvoi lorsqu'elle a antérieurement tranché la
difficulté rencontrée (CJCE 6 oct. 1982, préc. supra, no 76). Les juridictions
souveraines françaises usent volontiers de ces deux possibilités pour motiver
leur refus de surseoir (acte clair : Crim. 21 juin 1973, préc. supra, no 76. –
Com. 20 févr. 1980, Bull. civ. IV, no 88 ; JCP 1981. II. 13619, note Burst et
Kovar. – CE 25 sept. 1987, Sté pour l'exportation des sucres, Lebon 294. –
CE 31 juill. 1992, Sté Sucre-Union, req. no 69661 , Lebon 311. – 8 janv.
1997, préc. supra, no 76. – CE 13 juin 1997, SA Duband, req.
no 162224 . – CE 1er août 2013, Assoc. générale des producteurs de maïs,
req. no 358103 ; arrêt antérieur de la CJCE : sect., 10 févr. 1967, préc.
supra, n 83. – Com. 8 mai 1973, Bull. civ. IV, no 167. – CE 8 avr. 1987,
o

min. Trav., emploi et formation professionnelle c/ Heisch, Lebon 138 ; D.


1987. 460, note Bonichot ; RFDA 1987. 504, concl. Guillaume. – Com. 5 mai
1987, Bull. civ. IV, no 108. – CE, sect., 24 janv. 1992, préc. supra, no 83. –
Com. 21 mai 1996, no 95-13.427 , Bull. civ. IV, no 141. – Com. 20 oct.
1998, JCP 1998. IV. 3355. – CE 24 mai 2000, M. Patrice Raymond, req.
no 205478 , Lebon 891. – CE, sect., 30 déc. 2013, req. no 350100 , Soc.
Rallye. – Crim. 25 juin 2013, no 13-84.149 , Bull. crim. no 158).

143. En second lieu, la Cour a opéré, à propos de la situation des juridictions


non souveraines, une distinction non prévue par le texte de l'article 267
TFUE. Si ces juridictions sont libres de renvoyer ou non les problèmes
d'interprétation, leur liberté est encadrée en matière d'appréciation de
validité des actes européens. La Cour leur refuse, en effet, « le pouvoir de
déclarer invalides des actes des institutions communautaires », car « des
divergences entre les juridictions des États membres quant à la validité des
actes communautaires seraient susceptibles de compromettre l'unité même
de l'ordre juridique communautaire et de porter atteinte à l'exigence
fondamentale de la sécurité juridique » (CJCE 22 oct. 1987, Foto-Frost, Rec.
CJCE, p. 4199. – CJCE 6 déc. 2005, Gaston Schul douane-expediteur BV, aff.
C-461/03, AJDA 2006. 247, chron. Broussy, Donnat, Lambert ). La
distinction opérée par l'arrêt Foto-Frost n'emporte pas nécessairement la
conviction dans la mesure où, quelle que soit sa conclusion, le juge interne
se livre à une même opération en appréciant la validité de l'acte européen et
où les risques allégués de contrariété de jurisprudence sont identiques dans
le cas de l'interprétation.

144. Tenu de surseoir à statuer si l'acte européen est suspect d'illégalité, le


juge interne dispose néanmoins du droit de prononcer, en attendant, le
sursis à exécution de l'acte interne d'application (CJCE 21 févr. 1991,
Zuckerfabrik Süderdithmarschen AGI, Rec. CJCE, p. 415 ; AJDA 1991. 237,
note Le Mire . – CJCE 21 mars 2000, Greenpeace France, AJDA 2000. 448,
notes Legal et Romi . – CE, ord. réf., 29 oct. 2003, Sté Techna,
Lebon 422 ; AJDA 2004. 540, note Courrier ; CJEG 2004. 29, note
Cassia ; D. 2005. 859, art. Louvaris ).

145. Les juridictions françaises semblent respecter cette jurisprudence en


reconnaissant la liberté de renvoi en matière d'interprétation (Com. 10 juill.
1985, Bull. civ. IV, no 210. – Crim. 12 déc. 1991, D. 1993. 232, note
Fourgoux . – CE 1er juin 1994, Letierce, Lebon 278 ; AJDA 1994. 633,
o
concl. Arrighi de Casanova . – Crim. 22 janv. 1997, n 95-84.514 , Bull.
o o
crim. n 28. – Soc. 30 janv. 1997, préc. supra, n 86. – CE, sect., avis,
4 févr. 2000, M. Mouflin, Lebon 28 ; AJDA 2000. 554, concl. Goulard )
comme lorsque la validité de l'acte européen n'est pas douteuse (CE 2 oct.
1992, Féd. départementale des syndicats d'exploitants agricoles des Côtes-
du-Nord, req. no 72232 , Lebon 788 ; JCP 1993. I. 3645, no 22, obs.
Picard. – CE, ass., 11 juill. 2001, Féd. nat. des synd. d'exploitants agricoles,
Lebon 340 ).

C - Question préjudicielle entre juridictions étatiques et juridictions


arbitrales

146. L'état du droit quant à la compétence des arbitres pour statuer sur les
questions se présentant devant eux n'a pas été clairement établi. Il semble
cependant que le tribunal arbitral doive respecter les règles classiques qui
gouvernent la répartition des compétences. Il doit, dès lors, s'incliner devant
le principe de séparation des pouvoirs, devant l'adage « le criminel tient le
civil en l'état », ou devant la compétence des tribunaux civils sur les
questions d'état et de capacité des personnes (MOTULSKY, article préc.,
supra, no 2). Cela implique notamment l'obligation de renvoyer au juge
administratif, dans les mêmes conditions que le juge judiciaire non répressif,
les questions d'interprétation ou d'appréciation de la légalité des actes
administratifs (DELVOLVÉ, Colloque du 17 sept. 1990, Assoc. française
d'arbitrage, p. 29). De tels renvois seront recevables parce qu'ils émanent
d'une juridiction, fût-elle arbitrale.

147. Le nouveau code de procédure civile reconnaît néanmoins à l'arbitre le


pouvoir « sauf convention contraire […] de trancher l'incident de vérification
d'écriture ou de faux » (art. 1467). Par ailleurs, la Cour supérieure
d'arbitrage, instituée par le code du travail en matière de conflits collectifs
(art. L. 2425-6 s.), accorde plénitude de compétence aux juridictions
arbitrales du travail, ce qui inclut l'appréciation de la légalité des actes
administratifs (Cour sup. arbitrage 6 janv. 1983, Sté Air Polynésie, D. 1983.
230, concl. Pinault).

148. Bien que cela concerne une juridiction interétatique, il convient de


noter que la Cour de justice estime qu'un tribunal arbitral conventionnel ne
constitue pas une juridiction d'un État membre au sens de l'article 267 TFUE
dès lors qu'il n'y a aucune obligation, ni en droit ni en fait, pour les parties
contractantes de confier leurs différends à l'arbitrage et que les autorités
publiques de l'État membre concerné ne sont ni impliquées dans le choix de
la voie de l'arbitrage ni appelées à intervenir d'office dans le déroulement de
la procédure devant l'arbitre (CJUE 27 janv. 2005, Denuit et Cordenier, aff.
C-125/04, Rec. I-923 ; RTD com. 2005. 488, obs. Loquin ). Toutefois, la
Cour a admis la recevabilité de questions préjudicielles qui lui avaient été
soumises par un tribunal arbitral ayant une origine légale, dont les décisions
étaient contraignantes pour les parties et dont la compétence ne dépendait
pas de l'accord de celles-ci (CJCE 17 oct. 1989, Danfoss, aff. C-109/88 ,
Rec. p. 3199. – CJUE 13 févr. 2014, Merck Canada Inc., aff. C-155/13).

§3 - Répartition des compétences entre juridictions et


Administration

149. Si les questions préjudicielles mettent essentiellement en présence des


juridictions, l'éventualité de questions préjudicielles faisant collaborer un
juge et l'Administration mérite d'être examinée. Force est cependant de
constater que l'ordonnancement juridique n'offre plus aujourd'hui
d'hypothèses de ce genre. Les juges n'ont plus désormais à renvoyer à
l'Administration l'interprétation des conventions internationales et refusent,
inversement, à l'Administration, le droit de les saisir de difficultés. Avant de
présenter ces deux points, il importe de souligner la possible demande d'avis
à l'Autorité de la concurrence sur l'existence d'un éventuel abus de position
dominante formulée par le Conseil d'État (CE, sect., 26 mars 1999, Sté EDA,
Lebon 107 , concl. Stahl. – CE 15 mars 2000, Sté Cegedim, Dr. adm. 2000,
no 79. – CE 13 janv. 2003, Mutuelle générale des services publics, AJDA
2003. 899, note Dreyfus ; BJDCP 2003. 135, concl. Fombeur ; LPA no 214,
27 oct. 2003, p. 6, note Saillard. – CE 10 déc. 2007, Sté Poweo, req.
no 289012 , AJDA 2008. 422, note Bouquet ; RTD eur. 2008. 835, chron.
Ritleng , Bouveresse et Kovar ; RJEP 2008, no 651, p. 17, note Collin). S'il
ne s'agit pas formellement d'une question préjudicielle, ce renvoi d'une
question à l'Administration (l'Autorité de la concurrence étant une autorité
administrative indépendante) est néanmoins fort original. L'autorité
administrative consultée se présente alors comme un amicus curiae (GODET,
La participation des autorités administratives indépendantes au règlement
des litiges juridictionnels de droit commun : l'exemple des autorités de
marché, RFDA 2002. 957 ). Cette pratique de l'amicus curiae a d'ailleurs
été généralisée pour garantir la meilleure information possible du juge
administratif avant qu'il rende sa décision : l'article R. 625-3 du code de
justice administrative permet à la formation chargée de l'instruction d'inviter
toute personne, dont la compétence ou les connaissances seraient de nature
à l'éclairer utilement sur la solution à donner à un litige, à produire des
observations d'ordre général sur les points qu'elle détermine.

A - Interprétation des traités

150. Une profonde mutation, engagée par le juge administratif et reprise par
le juge judiciaire, s'est opérée depuis 1990. Il suffit de la retracer ici
brièvement (V. Droit international : rapports avec le droit interne [Cont.
adm.] ).

1° - État initial du droit

151. Le Conseil d'État a rapidement manifesté son souhait de ne pas


s'immiscer dans la conduite des relations internationales. Cela provoqua
initialement le rejet, comme irrecevable, de la requête ou du moyen
nécessitant l'interprétation d'un traité (CE 23 juill. 1823, Vve Murat,
Lebon 545), avant que ne soit retenu le principe du renvoi de la question
préjudicielle en cause au ministre des Affaires étrangères (CE, ass., 3 juill.
1931, Karl et Toto Samé, Lebon 722 ; S. 1932. 3. 129, concl. Ettori, note
Rousseau).

152. Plusieurs arguments étaient avancés pour justifier cette « mutilation de


la fonction juridictionnelle » (LABETOULLE, concl. sur CE, sect., 27 oct. 1978,
Debout, Lebon 395). Né d'un accord de volonté, le traité ne saurait être
interprété que par ses signataires, c'est-à-dire, le plus souvent, le ministre
des Affaires étrangères. Le juge administratif, n'ayant pas accès aux travaux
préparatoires, risquerait quant à lui, en retenant une interprétation erronée,
de provoquer la mise en cause de la responsabilité internationale de l'État. Il
semblait donc préférable de s'en remettre à l'autorité ministérielle, dont les
interprétations s'imposaient au juge administratif (CE 27 janv. 1922, Cie
française des tramways…, Lebon 87. – CE 31 janv. 1969, Moraly et Sté
Maison Moraly, Lebon 50 ; RD publ. 1969. 686, note Waline ; D. 1969. 326,
note Silvera ; JCP 1969. II. 15847, note Ribs et Manesse. – CE 15 mars
1972, Dame Vve Sadok, Lebon 213), fût-ce dans des litiges ultérieurs (CE,
ass., 29 mai 1981, Rekhou, Lebon 219 ; RD publ. 1981. 1707, concl. Théry).
Naturellement, le renvoi n'était pas nécessaire en cas de clarté du traité (CE,
ass., 1er juill. 1938, Jabin-Dudognon, Lebon 607 ; S. 1939. 3. 41, note
Rousseau ; DP 1939. 3. 9, note Lampué).

153. La jurisprudence judiciaire différait quelque peu de celle du juge


administratif. Le juge judiciaire non répressif se reconnaissait a priori
compétent pour interpréter les traités, mais renvoyait au ministre des
Affaires étrangères lorsqu'une question de droit public international (ou
d'ordre public international) était en jeu (Civ. 1re, 19 mars 1963 ; D. 1963.
529, note Malaurie ; Rev. crit. DIP 1964. 93, note Battifol. – Civ. 1re, 7 juin
1989, JCP 1990. II. 21448, note J.-Ph. Rémery). Le juge judiciaire répressif,
quant à lui, semblait s'interdire toute interprétation (Crim. 19 janv. 1982,
Bull. crim. no 16 ; JDI 1982. 685, note Chappez. – Crim. 3 juin 1985, Bull.
crim. no 212).

2° - Évolution jurisprudentielle

154. Peu avant que la Cour européenne des droits de l'homme ne statue sur
la conformité au droit à un procès équitable du renvoi au ministre des
Affaires étrangères (V. supra, no 15), le Conseil d'État a préféré abandonner
cette pratique (CE, ass., 29 juin 1990, préc. supra, no 15). Craignant une
condamnation par la Cour (qui fut d'ailleurs prononcée dans l'affaire
Beaumartin), le juge a souhaité parachever l'évolution amorcée par l'arrêt
Nicolo (CE, ass., 20 oct. 1989, Lebon 190, concl. Frydman ; AJDA 1989. 756,
obs. Honorat et Baptiste, et 1989. 788, note Simon ; RFDA 1989. 813, concl.
et notes B. Genevois, L. Favoreu, L. Dubouis), par lequel il s'est reconnu juge
de la compatibilité des lois avec les traités. Les méthodes d'interprétation
qu'il retient désormais s'inspirent des principes dégagés dans la Convention
de Vienne du 23 mai 1969 sur le droit des traités (CE 24 févr. 1992,
Mme Amine, req. no 101000 , Lebon 72. – CE 22 mai 1992, X, D. 1992.
415, concl. Abraham . – CE, sect., 29 janv. 1993, Mme Bouilliez, Lebon 15 ;
AJDA 1993. 364, note Burdeau ; RFDA 1993. 794, concl. Scanvic , note
Ruzié) ou, le cas échéant, des interprétations données par les organes
institués par les traités en cause (CE, ass., 14 févr. 1996, Maubleu,
Lebon 34 , concl. Sanson ; AJDA 1996. 358, obs. Chauvaux et Stahl ;
JCP 1996. II. 22669, note Lascombe et Vion : interprétation de l'art. 6-1
CEDH). S'il n'est pas interdit désormais au juge administratif de demander
une interprétation au ministre des Affaires étrangères, il ne peut, en
revanche, se considérer comme lié par ladite interprétation (CE 25 nov.
1998, Mme Teytaud, Lebon 436 ). Cette faculté de consulter le ministre est
également acceptée par la Cour européenne des droits de l'homme à propos
de l'appréciation de la condition de réciprocité posée par l'article 55, mais la
Cour exige alors du juge qu'il conserve son pouvoir d'appréciation (CEDH
13 févr. 2003, Chevrol c/ France, AJDA 2003. 1984, note Rambaud ). Cela
a conduit le juge administratif à abandonner sa jurisprudence en la matière
(CE, ass., 9 juill. 2010, Mme Chériet-Benseghir, préc. supra, no 15).

155. La Cour de cassation n'a pas tardé à aligner sa jurisprudence sur celle
du juge administratif en faisant disparaître la réserve du renvoi au ministre
des Affaires étrangères de l'interprétation des dispositions mettant en cause
l'ordre public international (Civ. 1re, 19 déc. 1995, no 93-20.424 , Bull.
civ. I, no 470 ; Gaz. Pal. 28 juin 1992, p. 2, note Cohen-Jonathan ; RGDIP
1996. 599, note Alland).

B - Absence de questions préjudicielles devant l'Administration

156. Le principe selon lequel il n'existe pas de questions préjudicielles


devant l'Administration, après avoir été quelque peu incertain (FLAUSS, Le
principe « pas de questions préjudicielles devant l'Administration active »,
Rev. adm. Est France 1979. 45), est aujourd'hui fermement consacré en
jurisprudence (CE, sect., 10 juill. 1954, Dame Flament, Lebon 479. – CE,
sect., 10 juin 2013, Ministre de l'Intérieur, req. no 358835 , AJDA 2013.
1855, note Costa ). Il repose sur des considérations tant pratiques, comme
le souci de ne pas paralyser l'action administrative, que juridiques,
l'Administration devant agir à ses risques et périls sous le contrôle
juridictionnel a posteriori (LAFERRIÈRE, t. 1, p. 453) et étant tenue d'exercer
toutes ses compétences, sous peine de commettre une incompétence
négative (CE 1er juill. 1988, préc. supra, no 57).

157. Ce principe impose à l'Administration de se prononcer elle-même sur


des questions de propriété (CE 4 janv. 1985, Sté Serdi, Lebon 1. – CE
22 juill. 1994, préc. supra, no 84), de nationalité (CE 28 juill. 1993, Camara,
req. no 136601 , Lebon 926), de validité de mariages (CE, avis, sect.,
9 oct. 1992, Abihilali, Lebon 363 ; AJDA 1992. 794, obs. Maugüé et
Schwartz ; RFDA 1993. 175, concl. Abraham . – CE, avis, 22 sept. 1997,
Bazardir, req. no 154559 ), ou de délimitation du domaine public (CE
28 sept. 1990, Cne de Cabasse, req. no 72673 ). L'Administration se doit
également d'interpréter seule les traités (CE 20 juin 1980, Daou,
Lebon 280. – CE 15 mars 1991, Kaled Chioub, req. no 112594 ) et,
notamment, les actes européens, puisqu'elle n'est évidemment pas une
« juridiction » au sens de l'article 234 du Traité instituant la Communauté
européenne (CE 25 févr. 1991, Cartitza, Lebon 66 . – CJCE 30 mars 1993,
P. Corbiau, Rec. CJCE, p. 1277 ; JCP E 1993. II. 521, note Bergerès).
L'Administration est également en droit de rétablir la nature exacte d'actes
de droit privé (CE, sect., 19 nov. 2004, préc. supra, no 55). Elle est,
cependant et évidemment, recevable à saisir le juge administratif d'une
question préjudicielle lorsqu'elle agit sur renvoi du juge judiciaire (CE
28 sept. 1990, préc.).

Section 2 - Apparition de la question préjudicielle

158. Les conditions d'existence d'une question préjudicielle étant réunies, il


convient encore que l'initiative de son apparition soit prise avant que les
conséquences de cette apparition ne soient tirées dans le litige principal.

Art. 1er - Initiative de l'apparition

159. L'apparition concrète de la question préjudicielle peut résulter de


l'initiative du juge du fond ou d'une partie au litige principal. Elle peut
également se produire dans le cadre d'une procédure de conflit.

§ 1er - Initiative du juge

A - Juge administratif

160. Les règles de compétence étant d'ordre public, le juge administratif est
tenu de soulever d'office leur violation, fût-ce à propos d'une question
incidente (CE 20 mai 1955, Blondel, Lebon 275). Il n'en va autrement que
lorsqu'un jugement avant-dire-droit devenu définitif a reconnu la
compétence du juge administratif du fond (CE 31 janv. 1969, Cne de
Cabourg, Lebon 924. – CE 11 oct. 1972, min. Équip. et log. c/ Judeaux,
Lebon 630 ; D. 1973. 348, note Prieur). Le Conseil d'État a admis
implicitement que le juge du référé-liberté (CJA, art. L. 521-2 ) peut,
lorsque les conditions pour ce faire sont réunies, poser une question
préjudicielle à la Cour de justice de l'Union européenne (CE, ord. 15 avr.
2011, Mme A., req. no 348338 , AJDA 2011. 823 ).

161. Lorsque le problème survient devant le juge d'appel, ce dernier peut


surseoir à statuer même si l'affaire n'est pas en état (CE 10 juill. 1974, Cne
des Angles, Lebon 910. – CE 26 mai 1976, Delle Clément, Lebon 813). Le
Conseil d'État, statuant en cassation, ne renvoie pas lui-même les parties
devant le juge judiciaire (CE, sect., 11 déc. 1959, Banque des Pays de
l'Europe centrale, Lebon 672. – 26 juin 1964, Sté de l'industrie textile,
Lebon 360). De la même façon, lorsqu'il est saisi dans le cadre de la
procédure de demande d'avis contentieux (CJA, art. L. 113-1 ) et qu'il
estime nécessaire de renvoyer une question préjudicielle à la Cour de justice,
le Conseil d'État préfère en laisser l'initiative à la juridiction subordonnée et
semble s'estimer incompétent (CE, sect., avis, 4 févr. 2000, préc. supra,
no 145). L'article 267 TFUE impose une solution contraire dans le cas de
question préjudicielle relevant de la Cour de justice de l'Union européenne.
Cette dernière consacre le pouvoir des juges nationaux de lui renvoyer
d'office des questions préjudicielles (CJCE 16 juin 1981, Salonia, Rec. CJCE,
p. 1563. – 6 oct. 1982, préc. supra, no 76).

B - Juge judiciaire

162. Devant le juge civil, l'état du droit est aujourd'hui déterminé par
l'article 92 du code de procédure civile, aux termes duquel les juridictions
visées peuvent soulever d'office leur incompétence (Com. 3 déc. 2002,
no 00-21.850 , Bull. civ. IV, no 185). Cette disposition, qui ne consacre
qu'une faculté et non une obligation, vaut notamment pour les questions
incidentes (Civ. 3e, 24 juin 1975, JCP 1975. II. 18187, note O. J. – Com.
19 janv. 1988, Bull. civ. IV, no 37. – Soc. 9 juin 1994, no 91-42.253 .–
o
Soc. 12 oct. 1995, n 93-16.212 ). La faculté reconnue aux juridictions
civiles de ne pas surseoir à statuer sur des questions ressortissant à la
compétence des juridictions administratives est d'autant plus critiquable
qu'elle émane d'une disposition d'origine réglementaire (LANZA, Le principe
de séparation des autorités administratives et judiciaires et la réforme du
code de procédure civile, AJDA 1976. 179. – CHAUVIN, La remise en cause
du dualisme juridictionnel par l'article 92 NCPC, LPA 16 juin 1995, p. 4).

163. À l'instar du Conseil d'État, la Cour de cassation, après avoir sanctionné


l'absence de renvoi d'une question préjudicielle, ne procède le plus souvent
pas elle-même au sursis à statuer (Soc. 27 janv. 1972, Bull. civ. V, no 78) et
renvoie la cause et les parties devant la cour d'appel (Civ. 1re, 23 janv.
2007, no 05-19.449 , Bull. civ. I, no 39). Il arrive cependant que, relevant
d'office l'existence d'une question préjudicielle, elle surseoit à statuer et
renvoie les parties devant la juridiction administrative (Soc. 28 févr. 2006,
no 04-46.365 , Bull. civ. V, no 92). Tel est évidemment le cas en présence
d'une question préjudicielle relevant de la compétence de la Cour de justice
de l'Union européenne (Civ. 1re, 16 avr. 2008, no 07-11.648 , Bull. civ. I,
no 108. – Soc. 9 juill. 2008, no 07-42.023 , Bull. civ. V, no 149). La Cour de
cassation considère d'aillleurs que l'article 267 TFUE doit conduire à admettre
que la demande qui tend au renvoi de la question préjudicielle à la Cour de
justice peut être présentée en tout état de cause et même à titre subsidiaire
(Civ. 2e, 18 déc. 2008, no 08-11.438 , Bull. civ. II, no 277).

164. Les juridictions judiciaires répressives ayant depuis la réforme du code


pénal une plénitude de compétence en matière d'appréciation de la légalité
des actes administratifs, la question de la possibilité ou de l'obligation pour
elles de surseoir à statuer face à une question préjudicielle relevant du juge
administratif ne revêt plus qu'une faible importance pratique (V. supra,
no 107). Il convient néanmoins de noter que, avant la réforme, d'une part,
de telles questions préjudicielles devaient être relevées (Crim. 31 juill. 1874,
DP 75. 1. 97. – Crim. 5 déc. 1957, Bull. crim. no 807) et que, d'autre part,
même dans le cadre de leur plénitude de compétence, elles étaient tenues de
se prononcer d'office sur la légalité des actes administratifs individuels
pénalement sanctionnés (Crim. 29 nov. 1977, D. 1978. IR 315. – Crim.
10 oct. 1978, D. 1979. IR 37, note Puech). Bien que moins clairement
consacrée, cette dernière obligation semble devoir perdurer dans le cadre de
l'article 111-5 du code pénal (Crim. 7 juin 1995, no 94-81.416 , Bull. crim.
no 208).

§ 2 - Initiative d'une partie

A - Devant le juge administratif

165. La règle simple et satisfaisante selon laquelle le respect de la


compétence des juridictions judiciaires constitue un moyen d'ordre public
déploie logiquement ses effets au bénéfice des parties au litige. Elles peuvent
ainsi soulever à tout moment le moyen tiré de l'incompétence du juge
administratif (CE 14 févr. 1902, Cne de Domrémy, Lebon 111 ; 21 nov.
1924, Vve Auclair, Lebon 917 ; 22 avr. 1988, préc. supra, no 57 ; en
cassation : 3 févr. 1950, Sieur et Dame X, Lebon 71 ; JCP 1950. II. 5454).

B - Devant le juge judiciaire

1° - Juge non répressif

166. La possibilité pour les parties à un litige relevant du juge judiciaire non
répressif de soulever un moyen tiré de l'existence d'une question
préjudicielle est réglementée par l'article 74 du code de procédure civile
relatif aux exceptions de procédure. Si relèvent effectivement de ces
dernières les exceptions d'incompétence (art. 75), l'assimilation pure et
simple des questions préjudicielles à de telles exceptions est simpliste, dans
la mesure où une question préjudicielle porte avant tout sur une défense au
fond visée par les articles 71 et 72 du même code. L'état du droit est
d'autant plus regrettable que, à la différence des défenses au fond qui
peuvent être soulevées en tout état de cause (art. 72), les exceptions de
procédure doivent « à peine d'irrecevabilité, être soulevées simultanément et
avant toute défense au fond ou fin de non-recevoir ». L'article 74 précise
qu'il « en est ainsi alors même que les règles invoquées au soutien de
l'exception seraient d'ordre public », ce qui inclut le respect du principe de
séparation des autorités.

167. La Cour de cassation, bien que conciliante quant à la qualité d'une


partie pour soulever la question préjudicielle (Civ. 1re, 5 nov. 1996, no 95-
10.029 , Bull. civ. I, no 382), fait respecter strictement l'exigence de
l'article 74 (Civ. 2e, 18 déc. 2008, no 08-11.438 , Bull. civ. II, no 277). Elle
rejette les questions préjudicielles soulevées pour la première fois en appel
ou en cassation (Civ. 1re, 20 juill. 1976, Bull. civ. I, no 273. – 16 oct. 1985,
ibid. I, no 264 ; Gaz. Pal. 1986. 1. Somm. 242, obs. Guinchard et Moussa. –
Civ. 3e, 16 avr. 1986, Bull. civ. III, no 44. – Soc. 3 juill. 1990, ibid. V,
no 340. – Com. 10 oct. 1995, JCP 1995. IV. 2511). Elle déclare même le
moyen irrecevable lorsque la partie avait demandé au juge du fond de
surseoir à statuer mais sans démontrer explicitement l'existence d'une
question préjudicielle (Civ. 1re, 31 mars 1992, no 90-20.489 ). Le rejet est
parfois motivé par le fait que le moyen, mélangé de fait et de droit, est
nouveau (Civ. 1re, 29 janv. 1985, no 89-16.125. – Civ. 3e, 6 févr. 1985,
no 87-70.051). Néanmoins, en procédure orale, est recevable l'exception
tirée de l'existence d'une question préjudicielle tendant à suspendre le cours
de la procédure jusqu'à la décision d'une autre juridiction, soulevée par voie
de conclusions déposées à l'audience et développée oralement, avant toute
référence à des prétentions au fond, quand bien même des conclusions
écrites invoquant des moyens de fond avaient été déposées avant l'audience
(Civ. 2e, 16 oct. 2003, no 01-13.036 , Bull. civ. II, no 311. – Civ. 2e,
1er oct. 2009, no 08-14.135 , Bull. civ. II, no 233). Par ailleurs, par
exception aux exigences de l'article 74 du code de procédure civile, une
demande de renvoi d'une question préjudicielle devant la Cour de justice de
l'Union européenne peut être présentée en tout état de cause et même à
titre subsidiaire (Civ. 2e, 18 déc. 2008, préc.).

168. Lorsqu'il est allégué à l'appui d'un contredit, le moyen tiré de


l'existence d'une question préjudicielle doit respecter les dispositions
concernées du code de procédure civile (Civ. 2e, 28 nov. 1985, Bull. civ. II,
no 181). Paradoxalement, lorsqu'il est formulé devant le juge pénal statuant
sur l'action civile, il peut être soulevé en tout état de cause, car il échappe
aux prescriptions de l'article 386 du code de procédure pénale (Crim. 12 mai
1992, no 92-81.080 , Bull. crim. no 186).

2° - Juge répressif

169. La recevabilité du moyen relatif à l'exception préjudicielle est soumise


aux règles de l'article 386 du code de procédure pénale et non de
l'article 385 visant les nullités de procédure (Crim. 18 janv. 1993, no 92-
83.147 , Bull. crim. no 22 ; Dr. pénal 1993. 15, obs. Maron). Il en résulte
qu'il doit être présenté avant toute défense au fond (Crim. 21 avr. 1964,
Bull. crim. no 119. – Crim. 6 avr. 1994, no 93-81.413 ) alors même que le
juge répressif serait compétent pour en connaître. L'exigence en cause
n'interdit pas, néanmoins, de joindre ensuite l'incident au fond et de
poursuivre les débats (Crim. 17 nov. 1993, no 90-84.631 ).

170. Le renvoi d'une question à la Cour de justice des Communautés


européennes sur le fondement de l'article 267 TFUE peut être demandé en
tout état de cause (Crim. 20 juin 1989, Bull. crim. no 265. – Crim. 16 mai
1991, no 89-82.396 , Bull. crim. no 210 ; RSC 1992. 96, obs. Pradel .–
o
Crim. 20 mai 2014, n 14-83.138 ). Cette solution dérogatoire
s'expliquerait par le caractère d'ordre public du droit de l'Union (LE TALLEC,
article préc.).
§ 3 - Cas particulier du conflit d'attribution

171. L'existence d'une question préjudicielle peut être reconnue par le


Tribunal des conflits à l'initiative d'un tiers, le préfet, en cas de conflit positif,
ou du juge, éventuellement sollicité par les parties, en cas de prévention
d'un conflit négatif ou de règlement d'une difficulté de compétence.

172. Le Tribunal des conflits saisi par le préfet d'un conflit positif, soit sur
l'ensemble d'un litige, soit sur une question incidente à un litige (T. confl.
11 oct. 1993, SCI du Domaine de Suroît, Lebon 408), désigne le juge
compétent pour statuer sur les éventuelles questions préjudicielles. Annulant
l'arrêté de conflit, le tribunal peut néanmoins réserver la compétence
préjudicielle du juge administratif (T. confl. 2 juin 1975, Épx Saint-Arroman,
Lebon 795 ; 3 déc. 1979, Dispa, Lebon 579 ; 19 janv. 1998, préc. supra,
no 17). Le confirmant, il lui est, à l'inverse, loisible de réserver la
compétence préjudicielle du juge judiciaire. Il se reconnaît logiquement le
droit de soulever d'office l'existence d'une question préjudicielle (T. confl.
17 déc. 1962, SC du Domaine de Comteville, Lebon 830 ; RD publ. 1963.
771, note Waline).

173. Les procédures de règlement des conflits négatifs (Décr. 26 oct. 1849,
art. 34) et de prévention des difficultés de compétence (Décr., art. 35)
donnent lieu aux mêmes solutions (T. confl. 9 juill. 2012, Min. de la Défense,
req. no 3857 , AJDA 2013. 1525, note Ach ). La première est notamment
le moyen de protéger la compétence préjudicielle du juge judiciaire (T. confl.
24 juin 1968, préc. supra, no 58) en l'absence de toute mise en œuvre du
mécanisme de revendication institué au profit de ce juge (Décr., art. 28).
Elle peut également bénéficier à la compétence préjudicielle du juge
administratif (T. confl. 27 avr. 1981, Lombardo, Lebon 504. – T. confl.
16 mai 1994, préc. supra, no 51).

174. Devant le juge répressif, le conflit positif connaît diverses limitations


concernant les questions préjudicielles. Il n'est ainsi jamais susceptible d'être
élevé en matière criminelle (Ord. 1er juin 1828, art. 1er). Le Tribunal des
conflits pourrait par ailleurs exclure l'élévation du conflit sur les questions
incidentes de légalité d'actes administratifs apparaissant au cours de l'action
civile dans les instances dirigées contre les personnes publiques ou leurs
agents, à raison d'atteintes à la liberté individuelle (C. pr. pén., art. 136 ;
état actuel du droit : T. confl. 16 nov. 1964, Clément, Lebon 796 ; AJDA
1965. 221, obs. Puybasset et Puissochet ; D. 1965. 668, note Demichel ;
préfigurant l'évolution en cause : 12 mai 1997, Préfet de police de Paris, req.
no 3056 , Lebon 528 ; AJDA 1997. 575, obs. Chauvaux et Girardot ;
RFDA 1997. 514, concl. Arrighi de Casanova ; D. 1997. 567, note
Legrand ).

Art. 2 - Conséquences de l'apparition

175. L'apparition d'une question préjudicielle devant le juge du principal


emporte évidemment certaines conséquences pour lui et pour les parties au
litige.

§ 1er - Conséquences pour le juge du principal

176. L'existence d'une question préjudicielle interdit temporairement au juge


du fond de statuer et le contraint à renvoyer les parties faire résoudre la
difficulté en cause.

A - Impossibilité temporaire de statuer

177. L'obligation de surseoir à statuer est la conséquence inévitable de la


reconnaissance de l'existence d'une question préjudicielle (Soc. 22 mai 1984,
Bull. civ. V, no 219. – Soc. 21 nov. 1991, ibid. V, no 528). Le juge du fond ne
saurait, en effet, décliner sa compétence sur le tout (Crim. 25 févr. 1876,
Bull. crim. no 63. – Civ. 1re, 8 oct. 1986, préc. supra, no 51. – CE 11 déc.
1992, préc. supra, no 57. – Civ. 1re, 14 janv. 1997, préc. supra, no 47),
déclarer la demande irrecevable en l'état (Soc. 21 nov. 1991, préc.) ou
rejeter le moyen à l'origine de la question préjudicielle (Soc. 24 oct. 1995,
no 93-21.691 . – Soc. 19 nov. 1996, no 93-19.426 ). Il semble admis que
le juge puisse surseoir à statuer sur l'ensemble du procès alors même que
certains de ses aspects ne dépendent pas de la réponse à la question
renvoyée (Crim. 7 juill. 1923, DP 1923. 1. 213, note Chesney).

178. Il est à noter que l'absence de question préjudicielle n'interdit pas au


juge du fond de décider de surseoir à statuer dès lors qu'il l'estime
souhaitable pour une bonne administration de la justice (Civ. 1re, 19 nov.
1991, Bull. civ. I, no 320). En ce cas, cependant, son appréciation,
discrétionnaire, échappe au contrôle du juge de cassation (Civ. 2e, 3 févr.
2011, no 09-70.080 ).
179. L'obligation de surseoir à statuer qui pèse sur le juge du fond, lorsqu'il
admet l'existence d'une question préjudicielle, n'est pas définitive. Il est
certes exclu qu'il s'arroge ultérieurement le droit de trancher lui-même la
difficulté en cas d'absence de réponse du juge de renvoi (CE 26 juill. 1978,
Épx X, Lebon 323. – CE 27 janv. 1982, préc. supra, no 68).

180. Mais la jurisprudence administrative accepte, d'une part, qu'il statue au


fond s'il obtient par un autre biais la réponse à la question (CE 6 juill. 1966,
préc. supra, no 83. – CE 25 mars 2009, M. A., req. no 308965 ) et, d'autre
part, qu'il puisse remettre en cause son appréciation initiale quant au
caractère nécessaire de la question pour l'issue du litige principal (CE, sect.,
9 oct. 1964, Pioton, Lebon 458. – 3 févr. 1995, Pereira Mendes, req.
no 147655 ). Cette solution est parfaitement respectueuse du principe de
séparation des autorités puisque, ce faisant, le juge du fond, loin de se livrer
à une appréciation échappant à sa compétence, se borne à régler le litige par
d'autres moyens que celui constitutif de la question préjudicielle. Elle
s'appuie, par ailleurs, sur la nature de jugement avant-dire-droit, dépourvu
de l'autorité de chose jugée, du jugement de sursis à statuer (CE 3 févr.
1995, préc.).

181. Faute de jurisprudence précise sur ce point, l'état du droit est incertain
devant les juridictions judiciaires. La doctrine privatiste hésite depuis
longtemps sur la nature exacte du jugement de sursis et de renvoi (BERR,
article préc.). Cependant, les questions préjudicielles étant assimilées par
l'article 74 du nouveau code de procédure civile à des exceptions de
procédure et celles-ci ayant, en vertu de l'article 480 du même code, autorité
de chose jugée, il semble exclu que le juge du principal puisse revenir sur
son appréciation (V. toutefois peut-être Civ. 2e, 6 avr. 2004, no 02-
30.698 , Bull. civ. II, no 152).

B - Renvoi des parties

182. La décision de sursis à statuer s'accompagne logiquement du renvoi


des parties à faire résoudre la difficulté. Le juge du principal n'est, en effet,
pas compétent pour saisir lui-même le juge de renvoi (Civ. 1re, 21 mai 1986,
préc. supra, no 86 ; 16 mars 1999, JCP 1999. IV. 1888), sauf texte contraire
(C. trav., art. L. 511-1 anc. : CE 10 juin 1991, Neaule, req. no 78842 . – CE
o
7 avr. 1993, A. Khaili, req. n 104465 ; CEE, art. 177 : plén., 13 déc. 1991
et 24 juin 1994, préc. supra, n 68. – Crim. 3 oct. 1994, no 93-80.121 ). Le
o

juge administratif, après avoir accepté de statuer sur un renvoi direct erroné
émanant du juge du principal (CE 27 sept. 1993, préc. supra, no 98), oppose
désormais un non-lieu en l'état à de tels renvois non complétés par des
conclusions de l'une ou l'autre des parties (CE, ass., 7 juill. 1995,
Mme Wimmer, Lebon 288 ). En l'absence d'un jugement de renvoi émanant
du juge judiciaire, le juge administratif, saisi d'un recours en déclaration de
nullité formé contre un contrat, doit décliner sa compétence (T. confl. 23 avr.
2007, Cne de Cabourg, req. no 3567 ). L'état du droit sur cette question de
l'auteur de la saisine du juge de renvoi pourrait évoluer si était adoptée la
suggestion formulée par le groupe de travail sur la réforme du Tribunal des
conflits à l'automne 2013. Il est ainsi proposé d'insérer dans le code de
justice administrative un article R. 771-2 disposant que « Lorsque la solution
d'un litige dépend d'une question soulevant une difficulté sérieuse et relevant
de la compétence de la juridiction judiciaire, la juridiction administrative
compétente en saisit le tribunal de grande instance territorialement
compétent » (et une disposition équivalente serait ajoutée au sein de l'article
49 du code de procédure civile). Une telle réforme semble avoir de bonnes
chances d'aboutir en raison de la simplification procédurale et du gain de
temps qu'elle permettrait. Le fait que la saisine du juge de renvoi soit
tributaire, dans l'état actuel du droit, de l'initiative des parties au litige est en
effet une source fréquente de difficultés.

183. Le juge administratif semble toujours désigner le demandeur à


l'instance, qu'il soit à l'origine de la question préjudicielle (CE 15 janv. 1988,
préc. supra, no 80. – CE 6 avr. 1992, préc. supra, no 57. – CE 27 févr. 1995,
préc. supra, no 68) ou non (CE 26 mai 1997, préc. supra, no 55). Il en va de
même lorsque le moyen a été relevé d'office par le juge (CE 1er déc. 1969,
min. Int. c/ Colato, Lebon 737). Les juges négligent parfois de désigner la
partie responsable de la saisine du juge de renvoi (Aix-en-Provence, 17 sept.
1982, Gaz. Pal. 1982. 2. 521. – CE 17 févr. 1988, préc. supra, no 68. –
2 nov. 1988, préc. supra, no 52. – CE 11 mai 2011, M. A., req. no 328426 )
o
ou visent la partie la plus diligente (CE 23 oct. 1985, préc. supra, n 49).
Devant le juge pénal, l'article 386 du code de procédure pénale impose qu'il
s'agisse du prévenu.

184. Le juge du principal s'abstient de prendre parti sur la juridiction de


renvoi compétente. C'est ainsi que le juge administratif renverra à
« l'autorité judiciaire » (CE 23 oct. 1985, préc. supra, no 49 ; 22 avr. 1988,
préc. supra, no 57. – CE 25 mars 1994, préc. supra, no 58) ou même à la
« juridiction compétente » (CE, ass. plén., 15 avr. 1983, préc. supra, no 55),
tandis que le juge judiciaire vise « la juridiction administrative compétente »
(Paris, 7 juin 1977, JCP 1977. II. 18733, note Saint-Jours). Le silence, sur ce
point, du juge du principal s'explique par le souci d'éviter d'empiéter sur des
problèmes de répartition des compétences internes à l'autre ordre et, le cas
échéant, d'induire en erreur les justiciables.

185. Le juge du fond fixe un délai pour saisir la juridiction de renvoi


compétente. Cette obligation peut résulter de textes (C. for., art. 182-3
anc. – C. pr. pén., art. 386 ). Appréciant discrétionnairement sa durée en
fonction, notamment, des éventuelles difficultés procédurales ou de la
situation de la partie concernée, le juge accorde le plus souvent deux (CE,
sect., 4 juill. 1980, préc. supra, no 82. – 6 avr. 1992, préc. supra, no 57) ou
trois mois (juge pénal : Crim. 15 nov. 1995, no 94-85.414 , Bull. crim.
o
n 350. – Juge civil : CE 25 juill. 1986, Groupement forestier Ponthieu-
Cramont, req. no 70.365 . – Juge administratif : 5 nov. 1984, préc. supra,
o
n 16). Mais il arrive que le délai soit réduit à un mois (CE 9 nov. 1990,
Mme Pelisson, req. no 77859 ) ou étendu jusqu'à quatre mois (CAA Paris,
11 juill. 1991, SA Bedec-Chasse, no 89PA01751. – CE 26 mai 1997, préc.
supra, no 55). Selon la formule classique, le justiciable devra justifier dans le
délai en cause, courant à compter de la notification de la décision de sursis
(CAA Bordeaux, 20 mai 1997, M. Sarrazin, no 95BX00457), de ses diligences
à saisir de la question la juridiction compétente (CE 23 déc. 2010, Sté de
perception et de distribution des droits des artistes interprètes de la musique
et de la danse, req. no 328103 ).

186. La sanction de l'irrespect du délai ainsi fixé est le rejet au fond de la


requête ou du moyen (C. pr. pén., art. 386 ) puisque, faute de réponse à la
question préjudicielle, le juge du fond n'est pas en mesure d'en apprécier le
bien-fondé (CE 22 févr. 1993, Laffargue, req. no 47114. – CE 19 nov. 1993,
préc. supra, no 122. – CAA Bordeaux 2 juin 2005, Louise Dubois, req.
no 01BX01559 . – TA Amiens, 2 juin 2005, Cne d'Amiens, AJDA 2005.
2087 . – CE 22 déc. 2006, Préfet du Val-d'Oise, req. no 269793 ). La
négligence de la partie concernée peut résulter de la renonciation expresse à
saisir le juge de renvoi (CE 19 janv. 1990, Union nationale du commerce en
gros de fruits et légumes, req. no 69188 ), de l'irrespect des indications
procédurales données par un juge de l'ordre de renvoi (CE 9 nov. 1990,
préc.), de l'absence de saisine du juge de renvoi territorialement compétent
après une première saisine erronée (CE 6 juin 1986, préc. supra, no 64) ou
de l'absence d'exercice d'une voie de recours contre la décision
d'irrecevabilité émanant du juge de renvoi (CE 26 juill. 1982, préc. supra,
no 52). Lorsque la question préjudicielle porte sur l'interprétation d'un
contrat, les parties à celui-ci ne sauraient remplacer la saisine du juge
compétent par la passation d'une convention interprétative (CE 4 avr. 1953,
Dumont, Lebon 189). Le juge administratif ne saurait, en revanche, rejeter le
recours principal si la question préjudicielle n'a pu être résolue en raison de
l'attitude dilatoire d'autres parties devant le juge de renvoi (CE 27 janv.
1982, préc. supra, no 68).

187. Le juge du fond se montre néanmoins conciliant dans la mesure où il ne


fait pas respecter strictement le délai de saisine imparti. S'il arrive qu'il
sanctionne la carence de la partie responsable au bout de quelques mois
(CAA Bordeaux, 20 mai 1997, préc. : l'absence de notification du jugement
de sursis est sans incidence faute, pour le justiciable hospitalisé, d'avoir fait
suivre son courrier), il prononce, le plus souvent, le rejet, après lui avoir
laissé quelques ou plusieurs années (CE 3 juin 1987, Épx Dumanchin, req.
no 22696 : quatre ans. – CE 24 juill. 1987, Sté Cie cinématographique
cannoise, req. no 19870 : six ans. – CE 5 nov. 1984, préc. supra, no 16 :
seize ans). Encore procède-t-il à des mises en demeure préalablement au
rejet au fond (CE 23 avr. 1997, M. Martin, req. no 105054 ).

§ 2 - Conséquences pour les parties

188. Satisfaites de la décision de sursis, les parties doivent lui donner suite
en saisissant le juge de renvoi ; mécontentes, elles peuvent exercer à son
encontre des voies de recours.

A - Saisine du juge de renvoi

189. La décision de sursis du juge du fond ne suffit pas : pour statuer sur la
question préjudicielle, le juge de renvoi doit encore être saisi de conclusions
en ce sens (CE, sect., 13 juill. 1961, Lauriau, Lebon 512) émanant d'une
partie au litige principal (CE, ass., 12 janv. 1971, Fillaire, Lebon 122. –
25 juill. 1986, préc. supra, no 185. – 25 sept. 2009, Féd. des entreprises de
boulangerie et de pâtisserie françaises, req. no 299363 ). Précisant les
modalités d'examen par le juge administratif d'une question préjudicielle
renvoyée par le juge judiciaire portant sur la délimitation du domaine public,
le Conseil d'État juge qu'aucune disposition ni aucun principe n'impose que
des conclusions tendant à ce que la juridiction administrative se prononce
sur une question renvoyée par l'autorité judiciaire soient présentées par voie
de requête distincte (CE 23 janv. 2012, préc. supra, no 54). Il est donc
possible de saisir le juge administratif d'une question préjudicielle renvoyée
par le juge judiciaire, par le biais d'un mémoire présenté au cours d'une
instance ouverte devant le juge administratif compétent. S'il est alors exigé
que ces conclusions présentent un lien suffisant avec l'instance en cause,
leur recevabilité n'est pas pour autant subordonnée à celle des conclusions
dont l'intéressé a initialement saisi le juge administratif (même arrêt).

190. Dans le cas particulier où la saisine du juge de renvoi est effectuée


directement par le juge du fond (C. trav., art. L. 511-1 anc.), les parties au
litige sont irrecevables à demander leur mise hors de cause (CE 3 nov. 1989,
Beaune, req. no 70186 ) et ne peuvent se désister (CE 29 sept. 1982,
Bernard, req. no 33822. – 25 nov. 1988, SARL Stop Loisirs, req.
o
n 77233 ). Si le projet de généralisation du renvoi de juge à juge aboutit
(V. supra, no 182), ces solutions devraient logiquement s'appliquer.

191. La résolution de la question préjudicielle suppose de déterminer le juge


compétent pour en connaître et la voie de droit adaptée pour le saisir.

1° - Détermination du juge de renvoi

192. Dans l'ordre administratif, le juge de renvoi compétent est celui qui
aurait eu compétence pour connaître de la question si elle avait été posée au
principal (CE 22 févr. 1946, Cts Treussard-Germain, Lebon 56. – 6 déc.
1956, Sieur X, Lebon 55). Il en va ainsi même en cas de renvoi d'une
interprétation : le juge compétent est celui qui aurait été saisi d'un recours
en annulation contre l'acte en cause (CE, sect., 20 juin 1958, Sté Girard,
Chedel et Cie, Lebon 366. – 5 janv. 1968, préc. supra, no 48). La règle, fort
simplificatrice, est consacrée par des dispositions textuelles (pour les
tribunaux administratifs : CJA, art. R. 312-4 ; pour le Conseil d'État : CJA,
o
art. R. 311-1 , 6 ).

193. Il convient donc de se reporter aux mécanismes de répartition des


compétences internes à l'ordre administratif (CE, sect., 22 mai 1981, Haas,
Lebon 238. – CE, sect., 18 déc. 1981, Cotronis, Lebon 476. – CE 28 mai
2008, M. A., req. no 305876 ) en utilisant, si besoin est, les procédures de
règlement des questions de compétence (CJA, art. R. 351-1 s.).

194. La détermination du juge de renvoi compétent s'opère identiquement


au sein de l'ordre judiciaire (CE 6 juin 1986, préc. supra, no 64). Ainsi, le
juge prud'homal, compétent pour connaître de l'interprétation d'un accord
collectif lorsque celle-ci est nécessaire à la solution d'un litige lié au contrat
de travail d'un salarié, est compétent pour statuer sur une question
préjudicielle relative à l'interprétation d'un accord collectif posée par le juge
administratif dans le cadre d'un litige individuel opposant le salarié à son
employeur (Soc. 18 mars 2008, no 07-41.813 , Bull. civ. V, no 66). Certains
justiciables obtiennent même de certains juges des conseils sur la procédure
à respecter pour faire trancher la question préjudicielle (CE 9 nov. 1990,
préc. supra, no 185).

2° - Détermination de la voie de droit adaptée

195. Le contentieux administratif aménage deux voies de droit spécifiques


pour le règlement des questions préjudicielles renvoyées par les juridictions
judiciaires. Regroupées au sein du contentieux de la déclaration (AUBY et
DRAGO, Traité des recours en matière administrative, p. 51), il s'agit du
recours en appréciation de validité (AUBY et DRAGO, op. cit., p. 55. – V.
Recours en appréciation de validité [Cont. adm.] – GUETTIER, article préc.)
et du recours en interprétation (AUBY et DRAGO, op. cit., p. 71. – V.
Recours en interprétation [Cont. adm.] ). Il semble cependant que certaines
questions préjudicielles ne puissent se rattacher à aucun de ces deux recours
et fassent l'objet de recours en déclaration spécifique (CHAPUS, t. 2, 15e éd.,
2001, no 497 : cas de certaines délimitations du domaine public).

196. Au sein de l'ordre judiciaire, aucune voie de droit spécifique n'est


ouverte pour la résolution des questions préjudicielles : les justiciables ont à
leur disposition les voies de droit classiques s'ouvrant par une assignation
(CE 18 janv. 1988, préc. supra, no 120). Il n'existe donc pas de contentieux
judiciaire de la déclaration. Les questions préjudicielles sont en conséquence
traitées comme des recours principaux. L'absence de spécificité explique
peut-être l'étonnant silence doctrinal entourant l'examen des questions
préjudicielles par les juges judiciaires. Il n'en reste pas moins une certaine
incertitude dans les rares cas de questions préjudicielles de droit pénal, la
procédure pénale habituelle se prêtant mal, en effet, à une saisine sur renvoi
des juridictions administratives (CE, sect., 20 avr. 1956, préc. supra,
no 127).

B - Contestation de la décision du juge du principal

197. La décision du juge du principal quant à la question préjudicielle, que


celle-ci soit reconnue ou, au contraire, écartée, est susceptible de voies de
recours internes à l'ordre concerné. L'exercice de telles voies de recours ne
manque pas d'influer sur la situation du juge de renvoi.

1° - Voies de recours
a. - Dans l'ordre administratif

198. La décision du juge de premier ressort est susceptible d'appel. Opéré


initialement par le Conseil d'État et désormais par les Cours administratives
d'appel, le contrôle en appel permet de censurer les refus de renvoi
(existence d'une difficulté sérieuse : CE 28 juill. 1989, préc. supra, no 57) ou
les renvois erronés (absence de difficulté sérieuse : CE 26 mai 1967, Cts
Croisat, Lebon 737 ; absence de nécessité : 15 nov. 1978, Cts Baldacci,
Lebon 740 ; 11 déc. 1987, Cne de Contes, Lebon 413 ; absence des deux :
17 janv. 1975, Copropriété de l'immeuble Bellini-Défense, Lebon 33 ; renvoi
impossible de la part du juge du sursis à exécution : 10 mars 1982, préc.
supra, no 95 ; méconnaissance du champ d'une disposition textuelle
obligeant à renvoyer : 10 mai 1996, Élections municipales de Salles-La-
Source, req. no 172177 ).

199. Lorsque le juge d'appel consacre l'existence d'une question


préjudicielle, niée par le jugement de première instance, il annule ce dernier,
évoque l'affaire et sursoit à statuer jusqu'à la résolution de la difficulté (CE
28 juill. 1989, préc. supra, no 57. – CAA Paris, 7 nov. 2011, Ville de Paris,
req. no 09PA05218 . – V. auparavant 10 juill. 1974, préc. supra, no 161).

200. La faculté reconnue aux juridictions nationales non souveraines de


surseoir sur des questions de droit de l'Union conduit le juge supérieur à
refuser d'examiner la décision prise à ce sujet (CE 1er juin 1994, préc. supra,
no 145).

201. Le contrôle de cassation (CE 10 juill. 1968, préc. supra, no 52) en


matière de question préjudicielle semble, en l'état actuel du droit,
relativement subtil. Si relèvent du pouvoir d'appréciation souveraine des
juges du fond l'analyse des conclusions relatives à la question préjudicielle
(CE 3 juill. 1996, Mme Jolliton, req. no 148870 ) et celle des faits
susceptibles de provoquer l'apparition de celle-ci (CE, ass., 2 déc. 1994,
Agyepong, Lebon 523 , concl. Denis-Lindon), rentre dans le contrôle de la
qualification juridique des faits l'existence d'une difficulté sérieuse (CE
18 mai 1998, Cts Ducros, Lebon 1136 . – CE 30 nov. 2005, M. René X, req.
no 269546 . – CE 4 août 2006, SA Immobilière du Parc Monceau, req.
no 278315 ).

b. - Dans l'ordre judiciaire


202. Contesté en appel, le jugement de sursis à statuer sur une question
préjudicielle peut être annulé (CE 20 nov. 1985, Sté automobile marseillaise
de ventes et activités connexes, req. no 50296. – CE 12 oct. 1992,
Mme Sauvetre, req. no 100656 ) ou donner lieu à un complément de la
question posée au juge administratif (CE, sect., 17 oct. 2003, Synd. des
copropriétaires de la résidence Atlantis, Lebon 406 ; AJDA 2003. 2028,
chron. Donnat et Casas ; D. 2004. 1186, note Boiteau ). Cet appel est
ouvert, en matière pénale, au procureur de la République (Crim. 14 déc.
1954, Bull. crim. no 389). Le rejet d'une demande de sursis à statuer ne
tranche pas le fond du litige et ne met pas fin à l'instance ; il ne peut ainsi
pas faire l'objet d'un appel immédiat (Soc. 27 févr. 2013, no 11-26.864 ,
D. 2013. 646 ; RTD civ. 2013. 435, obs. Perrot ; RTD eur. 2014. 438,
obs. Le Baut-Ferrarese ).

203. La Cour de cassation déclare recevable le pourvoi contre un arrêt


prononçant en dernier ressort le sursis à statuer (Soc. 1er févr. 1989, Bull.
civ. V, no 87. – Civ. 2e, 23 nov. 2006, no 05-13.280 , Bull. civ. II), mais se
prononce en sens contraire lorsque le jugement se borne à prononcer le
sursis sans trancher une partie du principal (Civ. 3e, 15 déc. 1993, no 91-
10.899 ). Elle accepte également de prononcer le rabat d'une de ses
propres décisions ayant sursis à statuer et renvoyé une question préjudicielle
à la Cour de justice des Communautés européennes, si cette dernière, sans
avoir examiné la question ainsi renvoyée, y a apporté une réponse en
statuant sur d'autres affaires (Com. 8 févr. 2000, req. no 86-18.539 , JCP
2000. II. 10318, note Perdriau).

204. La cassation est prononcée en cas de refus erroné de surseoir à


statuer, qu'il résulte d'une méconnaissance des règles de répartition des
compétences (Soc. 21 juill. 1986, préc. supra, no 51. – Civ. 1re, 13 janv.
1993, préc. supra, no 47. – Soc. 28 mars 2000, préc. supra, no 51. –
Civ. 1re, 22 oct. 2002, Bull. civ. I, no 239. – Civ. 1re, 27 nov. 2013, no 12-
27.434 ), d'une erreur quant à la recevabilité du moyen (Crim. 7 juin 1995,
no 94-81.416 , Bull. crim. no 208. – Civ. 1re, 6 févr. 2001, no 99-11.996 ,
Bull. civ. I, no 27 ; JCP 2001. I. 318, obs. Braconnier), d'une erreur quant au
défaut de pertinence ou de sérieux de la question (Soc. 17 avr. 1985, préc.
supra, no 47. – Civ. 1re, 17 déc. 1996, préc. supra, no 51) ou de l'absence
d'examen de la difficulté éventuelle du moyen (Civ. 1re, 5 oct. 1994, no 92-
15.919 . – Civ. 3e, 21 juin 1995, no 92-21.535 ). La Cour de cassation
sanctionne également le fait pour une cour d'appel d'avoir renvoyé les
parties à mieux se pourvoir sur un moyen de défense relevant de la
compétence de la juridiction administrative au lieu de surseoir à statuer
jusqu'à la réponse de celle-ci sur ce point (Cass., ass. plén., 6 juill. 2001,
no 98-17.006 , Bull. ass. plén., no 9).

205. Sont également censurés les renvois injustifiés en raison de la


compétence concurrente du juge judiciaire pour connaître du moyen (Crim.
30 oct. 1990, no 90-83.282 , Bull. crim. no 366), de l'existence d'un texte
autorisant à négliger le moyen (Civ. 3e, 22 mars 1995, no 94-70.097 ), de
re o
l'absence de difficulté sérieuse (Civ. 1 , 21 mai 1986, préc. supra, n 86. –
18 oct. 1994, préc. supra, no 54) ou du défaut de motivation de l'existence
d'une telle difficulté (Soc. 24 oct. 1995, préc. supra, no 177. – Soc. 4 déc.
2013, no 12-19.128 ). Elle tolère cependant l'absence de motivation du
rejet d'une question préjudicielle dépourvue de toute pertinence (Civ. 1re,
28 juin 1988, préc. supra, no 69) et n'hésite pas à procéder à des
substitutions de motifs (Civ. 1re, 19 juin 1985, préc. supra, no 87. – Com.
13 nov. 2013, no 12-21.572 ).

206. Prononçant la cassation, la Cour renvoie devant une nouvelle juridiction


du fond et ne procède en aucun cas elle-même au renvoi de la question
préjudicielle caractérisée (Civ. 1re, 30 oct. 1984, Bull. civ. I, no 288 : même
en cas de règlement au fond par la Cour de cassation. – Soc. 12 sept. 2012,
no 10-26.157 ).

207. Comme le Conseil d'État, la Cour de cassation refuse d'examiner les


recours dirigés contre les décisions des juridictions non souveraines relatives
à des demandes de renvoi à la Cour de justice des Communautés
européennes (Com. 10 juill. 1985, préc. supra, no 145. – Crim. 9 nov. 1987,
Bull. crim. no 394. – Soc. 25 mai 1993, no 90-12.520 . – V. cep. Crim.
o
17 févr. 1992, préc. supra, n 69).

2° - Situation du juge de renvoi

208. Le juge administratif de renvoi ne peut rester indifférent à l'exercice


d'une voie de recours contre la décision de surseoir à statuer prise par le
juge judiciaire du principal. Certes, l'exercice d'un appel ne suspend pas
l'obligation de statuer sur la question préjudicielle (CE 24 févr. 1989, Bideau,
Dr. adm. 1989. 163 ; 2 mai 1990, préc. supra, no 16. – CE 28 févr. 1992,
Mme Emmeluth, req. no 79142 ), mais l'annulation de la décision de sursis
par le juge d'appel contraint le juge administratif à prononcer un non-lieu
(CE 20 nov. 1985, préc. supra, no 202. – CE 12 oct. 1992, préc. supra,
no 202). La même solution prévaut logiquement en cas de cassation de la
décision de renvoi (CE 10 mai 1978, Sté coopérative de crédit maritime
mutuel de Saint-Quay-Portrieux, Lebon 910. – CE 20 oct. 1993, Père,
Lebon 964 . – CE 15 mars 2013, SARL Quickdream, req. no 360277 ), en
cas de radiation de l'affaire par le juge du fond après un accord entre les
parties (CE 16 févr. 1983, M. Champeaux, req. no 41390) ou lorsque le juge
du principal, se ravisant, décide d'exercer sa compétence concurrente et
statue au fond sans attendre la réponse à la question préjudicielle (CE
17 mai 1933, préc. supra, no 97). Dans un souci de bonne administration de
la justice, le Conseil d'État, saisi en appel d'un recours en appréciation de
légalité exercé sur renvoi d'un tribunal de grande instance, a accepté
d'examiner une question supplémentaire posée, postérieurement au
jugement du tribunal administratif, par la cour d'appel saisie d'un recours
contre le jugement ayant sursis à statuer (CE, sect., 17 oct. 2003, préc.
supra, no 202).

209. Le juge administratif prononce également un non-lieu en cas


d'annulation, à l'issue d'un recours pour excès de pouvoir, de l'acte
administratif visé par la question préjudicielle (CE, sect., 1er mars 1946, Sté
L'Énergie industrielle, Lebon 66. – 16 janv. 1970, Mandereau, Lebon 1147).

210. La jurisprudence judiciaire semble muette sur la question. Une


explication est susceptible d'être avancée à ce sujet. L'absence de spécificité
du recours déposé devant le juge judiciaire de renvoi amène peut-être ce
juge à se désintéresser des éventuelles voies de recours exercées contre la
décision du juge administratif du fond. La question préjudicielle, constituant
devant le juge judiciaire de renvoi un litige principal, ne saurait être
tributaire des changements d'appréciation du juge du fond sur l'ensemble du
litige.

211. La Cour de justice, quant à elle, statue sur la question renvoyée par la
juridiction nationale tant que la décision la saisissant n'a pas été annulée par
une juridiction supérieure (CJCE 16 janv. 1974, Rheinmühlen, Rec. CJCE,
p. 33. – 30 janv. 1974, Belgische Radio, ibid., p. 51. – Pour un cas interne
d'annulation en appel : CE, ass., 22 déc. 1978, préc. supra, no 76). Informée
d'une telle annulation, elle prononce un non-lieu à statuer sur la question
préjudicielle (CJCE, ord., 3 juin 1970, Chanel, Rec. CJCE, p. 403).

212. Examiner la situation du juge de renvoi lorsqu'est exercée une voie de


recours contre la décision du juge du fond de surseoir à statuer, c'est d'ores
et déjà s'intéresser à la question préjudicielle devant le juge de renvoi.
Chapitre 2 - Question préjudicielle devant le juge de renvoi

213. Née de l'incompétence d'un juge saisi d'un litige, la question


préjudicielle, qu'elle soit conçue comme un mécanisme de collaboration ou
comme une sanction du principe de séparation des autorités, ne donne pas
au juge de renvoi une compétence illimitée quant à la solution de la
difficulté.

Section 1re - Compétence du juge de renvoi

214. L'étendue de la compétence du juge de renvoi est logiquement


différente selon qu'il s'intéresse à l'existence de la question préjudicielle ou à
sa saisine.

Art. 1er - Juge de renvoi et existence de la question préjudicielle

215. L'étendue de la compétence du juge de renvoi, quant à l'existence de la


question préjudicielle, donne lieu aujourd'hui à une profonde divergence
entre les solutions qui prévalent en droit interne et celles qui émanent de la
Cour de justice des Communautés européennes. Dans l'ordre interne, il
convient également de noter le silence de la jurisprudence judiciaire. Il
pourrait s'expliquer par le fait que la saisine de l'ordre judiciaire, sur renvoi
des juridictions administratives, s'opère selon les règles procédurales
habituelles (V. supra, no 196). Dès lors, la question constituant, en elle-
même, un litige principal, le juge l'examine en négligeant son origine
particulière – ce qui nuance quelque peu la présentation des questions
préjudicielles comme un mécanisme de coopération. Il en résulte, d'une part,
l'absence de toute jurisprudence spécifique sur les questions ici étudiées et,
d'autre part, l'impossibilité pour l'observateur de discerner dans la
jurisprudence judiciaire les décisions rendues sur renvoi.

§ 1er - Droit interne

216. Le droit interne consacre fermement l'incompétence du juge de renvoi


pour se prononcer sur l'existence d'une question préjudicielle. Il ne saurait
examiner la compétence du juge du fond, la recevabilité de la question et les
caractères de la question. Il s'agit d'éviter des attitudes qui « ne seraient pas
seulement contraires aux rapports qui doivent exister entre des juridictions
appelées à se fournir l'une à l'autre un mutuel appui et non à s'entraver par
d'inutiles critiques ; elles constitueraient en outre un empiétement sur les
pouvoirs du juge du fond » (LAFERRIÈRE, t. 1, p. 452).

A - Appréciation de la compétence du juge du principal

217. Il n'appartient pas au juge de renvoi de se prononcer sur la


compétence du juge du fond à l'égard tant du litige lui-même que de la
question incidente. Cette appréciation est réservée aux juridictions de l'ordre
initialement saisi et au Tribunal des conflits. Dès lors que le juge de renvoi
s'estime compétent pour connaître de la question à lui renvoyée, il est tenu
d'y répondre. Il ne peut prendre parti que sur sa compétence et non sur celle
de son homologue. Opposer une fin de non-recevoir constituerait une
nouvelle erreur sur la compétence, doublée d'une atteinte au principe de
séparation des autorités.

218. Sont donc exclus les refus de répondre fondés sur l'incompétence du
juge du principal sur le litige dont il a été saisi. Le juge de renvoi se doit de
répondre à la question posée (CE 8 janv. 1886, Ville de Paris c/ Pinturier,
Lebon 15. – CE 3 nov. 1934, Cie des tramways électriques de Lille,
Lebon 1001. – CE, sect., 22 juill. 1938, préc. supra, no 91) et ne saurait
« évoquer » l'affaire pour la trancher au fond (T. confl. 22 mars 1920, Ville
de Bellème c/ Mandon, Lebon 312). Tout au plus se permet-il de souligner
l'incompétence du juge du fond (CE 8 juill. 1925, préc. supra, no 91).

219. L'obligation de statuer sur la question préjudicielle est identique lorsque


le juge du fond bénéficie d'une compétence concurrente qu'il a,
volontairement ou non, négligé d'utiliser (CE, sect., 8 mars 1935, Sté des
grands moulins de Toulouse, Lebon 312. – 26 juill. 1947 et 28 avr. 1961,
préc. supra, no 97. – 5 janv. 1968, préc. supra, no 48).

B - Appréciation de la recevabilité de la question

220. La recevabilité des recours exercés directement devant les juridictions


administratives étant soumise à diverses conditions, tenant principalement à
la nature de l'acte attaqué et aux délais de recours contre lui, ces règles
doivent-elles être également respectées lorsque la contestation apparaît
incidemment devant un juge judiciaire ? Le juge administratif de renvoi peut-
il, par ailleurs, en censurer l'inobservation ?

221. La première question donne lieu à une réponse négative de la part de


la juridiction judiciaire. Elle n'oppose ainsi pas le caractère définitif de l'acte
administratif individuel contesté par voie d'exception (Civ. 1re, 24 oct. 1979,
Bull. civ. I, no 258. – Civ. 3e, 31 janv. 1984, ibid. III, no 24. – V. cep.
Civ. 1re, 12 juill. 1967, ibid. I, no 260. – 25 janv. 1983, préc. supra, no 109.
– 11 mai 1999, Sté tahitienne d'agriculture, JCP 1999. IV. 2237. – 6 févr.
2001, préc. supra, no 204). L'utilisation des conditions de recevabilité du
contentieux administratif par le juge judiciaire aurait l'avantage d'unifier les
jurisprudences et d'éviter que, par le détour d'un litige de droit privé, un
justiciable n'obtienne du juge administratif la réponse à une question que ce
dernier n'accepterait plus de connaître directement (GAUDEMET, note sous
CE 8 mai 1981, min. Trav. c/ Hertel, RD publ. 1982. 175). Elle serait
cependant contraire aux règles de procédure prévalant devant le juge
judiciaire du fond (C. pr. civ., art. 74 , not.) et amènerait ce dernier à
s'intéresser à des problèmes de recevabilité que le juge administratif lui-
même maîtrise parfois mal.

222. Une réponse négative doit assurément être apportée à la seconde


question. Le juge administratif de renvoi ne saurait refuser de donner la
réponse à la question préjudicielle au motif que le juge du fond aurait dû
rejeter comme irrecevable le moyen la fondant. Cette solution, dictée par le
principe de séparation des autorités, est strictement respectée en
jurisprudence. « À supposer même que l'action introduite devant la
juridiction prud'homale soit irrecevable, cette circonstance n'est pas de
nature à relever le juge administratif de son obligation de statuer sur la
question préjudicielle… » (CE 15 juin 1987, SARL Guinou-Ouvrard, req.
no 46857 . – CE 15 nov. 1991, Mme Penard, req. no 72428 . – CE 22 janv.
2007, M. A., req. no 288838 . – V. égal. 28 mars 1984, Sté Thomson CSF,
o
Dr. adm. 1984, n 241). Les moyens tirés du caractère définitif de l'acte
contesté par voie d'exception (CE 8 nov. 1961, Cne de Sospel, Lebon 633. –
CE 18 avr. 1984, Sté Camping Fontaine Vieille, req. no 34940. – CE 25 sept.
1985, Sté Usinor c/ Inouri, RD publ. 1986. 842, note Gaudemet. – CE 19 mai
2000, Cne du Cendre, req. no 208545 . – CE 3 déc. 2007, Cne de
Mondragon, req. no 295779 ) ou de son caractère non décisoire (CE 19 juin
1981, Lesage, Lebon 279 ; D. 1981. IR 519, note Delvolvé. – CE 27 mars
1996, M. Lome, RFDA 1997. 1218, note Seiller ) sont donc rejetés.
C - Appréciation des caractères de la question

223. « La juridiction de renvoi ne saurait décliner le concours qui lui est


demandé par le juge du fond sous prétexte que celui-ci a eu tort de
considérer comme préjudicielle une question qui n'était pas nécessaire au
jugement du fond ou qui était résolue d'avance par tel document de la
cause… » (LAFERRIÈRE, t. 1, p. 452).

224. Le juge administratif répond à la question préjudicielle renvoyée alors


même qu'il l'estime non nécessaire pour la solution du litige principal (CE,
sect., 16 avr. 1943, SA La Brasserie Bruaysienne, Lebon 102. – 13 mars
1970, Sté Transpec, Lebon 184. – V. initialement CE 8 oct. 1884, Anaclet,
Lebon 700). Certaines rédactions maladroites ne doivent pas induire en
erreur sur ce point (CE 15 juin 1956, Cts Moru, Lebon 248. – CE 19 févr.
1971, Mouterde, Lebon 149. – CE 21 avr. 1997, M. Janvier, req.
no 158337 ). Le juge administratif, saisi à tort au principal d'un litige
échappant à sa compétence, a néanmoins accepté de trancher une question
incidente de domanialité publique que devrait lui renvoyer le juge judiciaire
du fond, anticipant ainsi sur l'analyse, par ce dernier, du caractère nécessaire
(CE 8 juin 1966, préc. supra, no 91).

§ 2 - Droit européen

225. La jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne, quant à


la possibilité pour elle d'examiner l'existence de la question préjudicielle
renvoyée par une juridiction nationale, a sensiblement évolué, l'amenant à
des solutions profondément différentes de celles du droit interne (BERGERÈS,
La CJCE et la pertinence de la question préjudicielle, D. 1993.
Chron. 245 . – HATZOPOULOS, De l'arrêt « Foglia-Novello » à l'arrêt
« TWD-Textilwerke », RMCUE 1994. 195 ).

226. La Cour a d'abord considéré qu'il « appartient à la juridiction nationale,


en vertu de la séparation de compétences sur laquelle est basé l'article 177
du Traité, d'apprécier dans quelle mesure l'interprétation du droit
communautaire lui est nécessaire pour rendre son jugement » (CJCE
13 mars 1979, SA des grandes distilleries Peureux, Rec. CJCE, p. 897). Se
considérant comme tenue d'examiner la question renvoyée (CJCE 19 déc.
1968, Giovanni di Cicco, Rec. CJCE, p. 689), la Cour adoptait un
raisonnement fort proche de celui consacré en droit interne. Elle s'interdisait
en conséquence d'apprécier les considérations qui justifient le choix de la
question ainsi que la pertinence de celle-ci pour le litige principal (CJCE
5 févr. 1963, Van Gend en Loos, Rec. CJCE, p. 1).
227. Sans revenir ouvertement sur cette position de principe, la Cour a
néanmoins fortement atténué son incompétence, puisqu'elle n'hésite plus
aujourd'hui à refuser de statuer sur les questions qu'elle juge manifestement
sans pertinence sur l'issue du litige (CJCE 16 juin 1981, préc. supra, no 161 ;
16 sept. 1982, Vlaeminck, Rec. CJCE, p. 2953. – 26 sept. 1985,
Thomasdünger GmbH, ibid., p. 3001. – 17 mai 1994, Corsica Ferries, ibid.,
p. 1783). Le fondement de cette évolution jurisprudentielle, qui justifie le
refus de statuer sur des questions provoquées par un litige artificiel (CJCE
11 mars 1980, Foglia c/ Novello, Rec. CJCE, p. 745. – 21 sept. 1988, Van
Eycke, ibid., p. 4769), réside dans le fait que « la mission de la Cour de
justice des Communautés européennes est de contribuer à l'administration
de la justice dans les États membres » et non pas « de formuler des opinions
consultatives sur des problèmes […] qui ne correspondent pas à un besoin
inhérent à la solution » (CJCE 16 déc. 1981, Foglia c/ Novello, Rec. CJCE,
p. 3045 ; RTD eur. 1982. 431, note Barav).

228. Afin de pouvoir contrôler la pertinence des questions renvoyées, la


Cour juge « indispensable que la juridiction nationale explique les raisons
pour lesquelles elle considère qu'une réponse à ces questions est nécessaire
à la solution du litige » (CJCE 16 juill. 1992, Lourenço Dias, Rec. CJCE,
p. 4673 ; JDI 1993. 402, note Simon).

229. Le stade ultime de l'évolution semble avoir été atteint à propos de la


recevabilité temporelle de l'exception d'illégalité de décisions européennes
devenues définitives. À la différence du juge administratif (V. supra, no 222),
la Cour de justice rejette les questions préjudicielles en cause, car
« admettre que, dans de telles circonstances, l'intéressé puisse s'opposer
devant la juridiction nationale, à l'exécution de la décision en se fondant sur
l'illégalité de celle-ci reviendrait à lui reconnaître la faculté de contourner le
caractère définitif que revêt à son égard la décision après l'expiration des
délais de recours » (CJCE 9 mars 1994, TWD-Textilwerke, Rec. CJCE, p. 833.
– CJCE 22 oct. 2002, National farmers'Union, aff. C-241/01 ). Cette
solution a pu être critiquée comme portant atteinte à la logique de la
procédure préjudicielle, instrument objectif de coopération juridictionnelle,
en ce qu'elle introduit une prise en considération du comportement subjectif
d'une des parties au principal (SIMON, note JDI 1995. 438).

Art. 2 - Juge de renvoi et saisine

230. Incompétent pour remettre en cause l'existence de la question


préjudicielle (sous la réserve du droit de l'Union), le juge de renvoi n'est pas
absolument tenu de statuer au fond. Il lui appartient, au préalable, de
vérifier sa compétence pour trancher la difficulté et d'examiner la régularité
de sa saisine.

§ 1er - Compétence

231. « Il n'y a qu'un cas où la juridiction de renvoi pourrait et devrait même


refuser de statuer sur la question préjudicielle, c'est le cas où elle se croirait
incompétente pour la résoudre. Toute juridiction doit, en effet, vérifier elle-
même sa compétence ; elle n'est soumise, en ce qui touche l'appréciation de
ses pouvoirs, qu'à ses propres décisions » (LAFERRIÈRE, t. 1, p. 453). Cela
vaut tant pour la compétence de l'ordre de renvoi que pour la compétence du
juge saisi au sein de cet ordre.

A - Compétence de l'ordre de renvoi

232. La formule classique de la jurisprudence administrative énonce que


« par application du principe de la séparation des autorités administrative et
judiciaire, la juridiction administrative est tenue de se prononcer sur les
questions préjudicielles qui lui sont renvoyées par l'autorité judiciaire et il
n'est fait exception à cette règle qu'au cas où la juridiction administrative
serait elle-même incompétente pour connaître de la question préjudicielle
soumise à son examen » (CE 6 févr. 1956, Sieur X, Lebon 55. – CE 28 févr.
1964, Cne de Lacanau, Lebon 152. – CE 16 juin 2000, Cne d'Auribeau-sur-
Siagne, Lebon 232 ; D. 2001. Somm. 898, note Carrias. – CE 27 oct.
o
2009, SCI Vector, req. n 294173 , AJDA 2009. 2032 ; RDI 2010. 94,
obs. Hostiou . – CE 23 juill. 2010, Mme A., req. no 332761 , AJDA 2010.
1514 ). Dès lors, si, saisi d'une question préjudicielle, le juge administratif
est tenu de répondre à l'intégralité de la question posée, il est cependant
tenu de refuser de se prononcer sur une question qui ne relève pas de la
compétence de la juridiction administrative (CE 26 juill. 2006, Sté Brasserie
Heineken SA, req. no 290951 , AJDA 2006. 2197 ).

233. Cela conduit le Conseil d'État à vérifier minutieusement la compétence


de l'ordre administratif, éventuellement concurrente de celle du juge
judiciaire (CE 27 sept. 1993, préc. supra, no 98), avant de statuer sur la
question préjudicielle (CE 4 mars 1983, préc. supra, no 51. – 10 juin 1991,
Neaule, req. no 78842 . – TA Grenoble, 12 mai 1999, Comparat, JCP
1999. II. 10214, note Cabannes). L'admission de la compétence sur la
question n'entraîne pas nécessairement la compétence pour statuer sur le
moyen allégué par l'auteur de la saisine (CE 25 avr. 1986, Collomb,
Lebon 122). Elle peut également ne concerner que certaines des questions
renvoyées par le juge judiciaire (CE 28 déc. 1938, Thoury, Lebon 1000. – CE
27 mars 2000, Mme Brodbeck, Lebon 129 . – CE 16 juin 2000, préc. supra,
no 232).

234. Le juge administratif décline sa compétence sur les questions portant


sur des actes de gouvernement (CE, sect., 28 juill. 1951, préc. supra, no 47)
ou tendant à apprécier la validité de lois (CE 15 avr. 1970, Jeanson,
Lebon 252).

235. Les déclarations d'incompétence motivées par la compétence de l'ordre


judiciaire sur ce qui n'aurait dû constituer qu'une question préalable (CE,
sect., 29 avr. 1955, Cts Noual, Lebon 228 : contrat de droit privé ; 23 juill.
2010, préc. supra, no 232 : litige ne nécessitant l'interprétation ou
l'appréciation de la légalité d'aucun acte administratif puisque l'auteur de
l'emprise litigieuse ne conteste pas ne disposer d'aucun titre l'autorisant à
empiéter sur la propriété privée) entraînent parfois l'apparition d'un conflit
négatif (T. confl. 27 avr. 1981, préc. supra, no 173. – T. confl. 23 oct. 2000,
Gaucher c/ Assedic de Seine-et-Marne, req. no 3091 ) que ne permet pas
toujours d'éviter le mécanisme de prévention de tels conflits prévu par le
décret du 25 juillet 1960.

236. Saisie dans le cadre de l'article 267 TFUE, la Cour de justice de l'Union
européenne veille à respecter le champ de sa compétence. Elle refuse ainsi
d'interpréter une disposition du droit national (CJCE 16 avr. 1991, Eurim-
Pharm, Rec. CJCE, p. 1747), d'appliquer au litige principal le droit de l'Union
tel qu'elle l'interprète (CJCE 8 déc. 1970, Witt, Rec. CJCE, p. 1021. – 20 juin
1991, Newton, ibid., p. 3017), ou d'apprécier la compatibilité d'une
disposition nationale avec le droit de l'Union (CJCE 28 mars 1984,
Pluimveeslachterij, Rec. CJCE, p. 1721. – 19 nov. 1991, Morvan, ibid.,
p. 5419). Cela n'empêche pas les juridictions nationales de renvoyer encore
des questions de ce genre, avec parfois l'accord tacite de leurs juridictions de
cassation (Com. 30 juin 1992, no 90-15.676 , Bull. civ. IV, no 253. – Crim.
3 oct. 1994, no 93-80.109 , Bull. crim. no 309. – V. cep. Crim. 5 juin 1997,
no 96-83.341 , Bull. crim. no 226).

237. Dans ce dernier cas, la Cour de justice reformule la question


maladroitement posée pour en extraire les éléments rentrant dans le cadre
des fonctions qui lui sont dévolues par l'article 267 TFUE (CJCE 29 nov.
1978, Pigs Marketing Board, Rec. CJCE, p. 2347). De manière générale, elle
exige d'être « mise en mesure de porter toute appréciation inhérente à
l'accomplissement de sa propre fonction, notamment en vue de vérifier, le
cas échéant, comme toute juridiction en a l'obligation, sa propre
compétence » (CJCE 16 déc. 1981, préc. supra, no 227).

B - Compétence au sein de l'ordre de renvoi

238. Il ne suffit pas que le juge saisi de la question préjudicielle appartienne


à l'ordre compétent pour en connaître, encore faut-il qu'il soit, au sein de cet
ordre, le juge compétent. Il convient, en effet, de respecter les règles de
détermination de ce juge (V. supra, no 192). Dans l'ordre judiciaire comme
dans l'ordre administratif, ces règles sont heureusement identiques à celles
gouvernant la compétence au principal.

239. Les tribunaux administratifs, juges de droit commun en premier


ressort, ont une compétence de principe en matière de recours sur renvoi
(CE, sect., 4 févr. 1955, Lods, Lebon 67 ; D. 1955. 616, note Auby. – 6 févr.
1956, préc. supra, no 232), sous réserve de la compétence d'attribution du
Conseil d'État (CE, sect., 28 oct. 1960, préc. supra, no 54. – 28 févr. 1964,
préc. supra, no 232. – 12 nov. 1965, Sieur Smadja, Lebon 604 ; 11 déc.
1987, Villard, Lebon 411. – CE 21 mars 2001, Sté d'exploitation du Casino
Europe 92, req. no 213111 ) et des juridictions administratives spéciales
(CE 18 mars 1955, Régnier, Lebon 166). Le tribunal administratif
territorialement compétent est déterminé par application des règles de
compétence territoriales habituelles (CE, sect., 22 mai 1981 préc. supra,
no 193. – CE, sect., 6 juin 2007, Centre de nephrologie de Chateauroux, req.
no 303841 ). Le Conseil d'État estime par ailleurs « qu'aucune règle
générale de procédure, et notamment pas le principe d'impartialité, n'interdit
à un membre d'une juridiction administrative qui a été membre d'une
formation de jugement statuant sur un recours en excès de pouvoir dirigé
contre une décision administrative de statuer ultérieurement sur un recours
en appréciation de validité formé contre la même décision administrative ou,
à l'occasion de l'examen de ce second litige, de remplir les fonctions de
commissaire du gouvernement » (CE 15 déc. 2000, Mme Pierre, req.
no 196737 ).

240. L'article 1er de la loi du 31 décembre 1987 avait désigné le Conseil


d'État compétent pour connaître en appel du recours en appréciation de
légalité ; les cours administratives d'appel, bien que juges d'appel
d'attribution au sein de l'ordre administratif, connaissaient de tous les autres
recours sur renvoi (CE 17 déc. 1990, Coopérative agricole régionale de
Brienne-le-Château, req. no 117954 , Lebon 918. – CE 10 juin 1991, Cne
de Château-Arnoux, req. no 114947 , Lebon 785. – CE 17 mars 1993, EDF,
os
req. n 142473 et 142474, Lebon 688. – ARRIGHI DE CASANOVA, concl.
sur CE, ass., 23 oct. 1998, EDF, AJDA 1998. 1017 . – CAA Marseille, 18 juin
1998, M. Milhau, RFDA 1999. 1087, obs. Négrin). Cette division de la
compétence d'appel a pris fin et le Conseil d'État statue désormais « sur les
appels formés contre les jugements des tribunaux administratifs rendus sur
les recours sur renvoi de l'autorité judiciaire » (CJA, art. R. 321-1 ). En
conséquence, la connexité unissant le recours en appréciation de légalité et
le recours pour excès de pouvoir visant un même acte conduit à attribuer au
Conseil d'État la compétence pour connaître de l'appel dirigé contre le
jugement du tribunal administratif ayant joint les deux recours (CE 28 mai
2001, Cne de Bohars, Lebon 249 ). Il convient de souligner cependant que
l'état du droit pourrait évoluer sur ce point si l'une des suggestions du
groupe de travail sur le Tribunal des conflits était, comme cela devrait être le
cas, suivie : afin d'accélérer la réponse à la question préjudicielle, il est
préconisé que le juge de renvoi statue en premier et dernier ressort, c'est-à-
dire avec comme seule voie de recours l'exercice d'un pourvoi en cassation.

§ 2 - Régularité de la saisine

241. L'appréciation de la régularité de la saisine appartient logiquement au


juge de renvoi. Dans l'ordre judiciaire, pour la raison déjà évoquée (V. supra,
no 196), les conditions classiques de recevabilité des recours sont exigées.
Les droits administratif et européen se distinguent en raison de la spécificité
des voies de recours ouvertes pour faire trancher une question sur renvoi.

A - Réalité du renvoi

242. L'état du droit interne est exclusivement composé de décisions


émanant de la jurisprudence administrative (sur la raison du silence des
juridictions judiciaires, V. supra, no 210). Le juge administratif exige un
jugement lui renvoyant clairement une difficulté à trancher (CE 28 juill.
1993, min. Aff. soc. et de l'emploi c/ Synd. CGT de l'enfance inadaptée, req.
no 99412 . – CE 31 mai 1995, Sté RMO, req. no 130041 . – TA Grenoble,
12 mai 1999, préc. supra, no 233), ce qui exclut les simples jugements de
sursis à statuer (CE 16 févr. 1953, Cts Yon, Lebon 73) et, a fortiori, les
hypothèses dans lesquelles le juge judiciaire n'a même pas sursis à statuer
(CE 21 mars 1919, Sté d'éclairage par le gaz de Dôle, Lebon 284. – CE
15 juin 1956, préc. supra, no 224. – CE 9 mars 1983, SARL Garage de
Verdun, Lebon 757. – CE 3 oct. 2003, Groupement des agriculteurs
biologistes et biodynamistes du Maine-et-loire, req. no 253696 . – CE
31 janv. 2007, M. B., req. no 293240 . – T. confl. 23 avr. 2007, préc.
o
supra, n 182) ou a renvoyé à un autre juge judiciaire (CE 22 mai 1957, min.
Trav. publ. c/ Dujardin, Lebon 337). Un jugement d'incompétence ne saurait
pas plus justifier la saisine du juge administratif (CE, sect., 28 nov. 1930,
Rousse, Lebon 1009). Le Conseil d'État admet cependant que le juge
administratif soit saisi avant même la décision de renvoi, dès lors que celle-ci
intervient avant qu'il ne statue (CE 23 févr. 1927, Granat, Lebon 235. – CE
29 mars 2000, Sarl Soprodif, Lebon 1156 ).

243. L'arrêt par lequel le Tribunal des conflits caractérise l'existence d'une
question préjudicielle relevant des juridictions administratives ne suffit pas à
saisir valablement ces dernières. Il faut encore attendre le sursis prononcé
par le juge judiciaire du principal (CE 20 mars 1953, Finidori, Lebon 145. – T.
confl. 25 févr. 1957, Dame Vve Fezou, Lebon 992).

244. Le mécanisme de l'article 267 du Traité sur le fonctionnement de


l'Union européenne consacre textuellement la même exigence d'un renvoi
par un juge puisqu'il est ouvert aux juridictions des États membres (al. 2) ou
aux juridictions nationales (al. 3). Le renvoi ne pouvant être opéré que par
un juge (sur la notion de juridiction pouvant saisir la Cour de justice d'une
question préjudicielle, V. not. CJCE, 26 nov. 1999, Radiotelevisione italiana
SpA, D. 2000. IR 18 ; 27 janv. 2005, Denuit et Cordenier, aff. C-
125/04 , JCP 2005. II.10079, note Chabot ; ord., 6 oct. 2005, JCP 2006.
II.10035, note Zarka), les parties à un litige ne sont pas recevables à saisir
la Cour de justice d'une question de droit de l'Union (BARAV, Dictionnaire
juridique des Communautés européennes, Vo Renvoi préjudiciel, 1993, PUF,
p. 926. – BOULOUIS et DARMON, Contentieux communautaire, 2000, Précis
Dalloz, no 32. – CJCE 14 déc. 1962, Wöhrmann, Rec. CJCE, p. 965).

B - Autres conditions

245. Le juge administratif de renvoi n'accepte d'être saisi que par une partie
au litige principal (CE, ass., 12 janv. 1971, préc. supra, no 189. – 19 juin
1981, préc. supra, no 222). Il affirme à cet égard que les « parties aux litiges
devant le juge civil ont dès lors qualité pour former devant le Conseil d'État,
qui est tenu d'y statuer, une requête en appréciation de validité desdites
dispositions, sans que la recevabilité d'une telle requête soit soumise aux
conditions posées pour l'exercice d'un recours pour excès de pouvoir » (CE
29 déc. 2000, Beule, Lebon 655 ; JCP 2001. II. 10487, note Bigot et
o
Vincent ; DA 2001, n 133, note Hardy). Le Conseil d'État déclare toutefois
également recevable l'intervention émanant d'une personne ayant un intérêt
(CE, sect., 22 déc. 1967, min. Fin. et aff. éco. c/ Alban, Lebon 529 ; D.
1968. 478, note Leclercq. – 11 déc. 1987, Villard, Lebon 411).

246. Hormis le cas où un texte autorise le juge du principal à saisir


directement le juge de renvoi (C. trav., art. L. 511-1 anc. – CE 11 juill. 1994,
Sté Entreprise Jean Lefebvre direction centre, req. no 82407 . – CE, sect.,
8 mai 1981, min. Trav. et SA Sodeteg c/ Hertel, Lebon 207, RD publ. 1982.
175, note Gaudemet), celui-ci ne peut être saisi que par des conclusions
d'une des parties au litige principal (CE, ass., 7 juill. 1995, préc. supra,
no 182 : non-lieu en l'état lorsqu'il est seulement saisi d'un renvoi direct
erroné par le juge judiciaire). Il doit être rappelé cependant que le groupe de
travail sur le Tribunal des conflits, dans son rapport de l'automne 2013, a
proposé que le renvoi soit désormais effectué directement par le juge du
principal (V. supra, no 182).

247. Le juge administratif de renvoi considère en revanche que « la


recevabilité d'une requête en appréciation de validité d'une décision
administrative n'est pas soumise aux conditions de délai posées pour
l'exercice du recours pour excès de pouvoir » (CE 6 mars 1987, Sté Cinéma
Le Belsunce, Douvin et Cie, req. no 44201 . – CE 22 juill. 1992, SA Collette
communication, req. no 93417 . – Civ. 3e, 31 janv. 1984, Bull. civ. III,
no 24. – CE 3 févr. 2003, Paganon, req. no 240780 , Lebon 907. – CE
o
16 nov. 2011, Ministre du Budget, req. n 322876 ). Il en conclut à la
recevabilité du recours sur renvoi exercé sans respect du délai fixé par le
juge du principal (CE 4 déc. 1935, Arieu, Lebon 1137. – CE 19 janv. 1973,
Fernandez, Lebon 49). La solution s'appuie sur l'absence de subordination du
juge de renvoi qui ne saurait sanctionner l'irrespect d'une obligation imposée
dans un souci de bonne administration de la justice judiciaire.

248. La jurisprudence administrative dispense aujourd'hui le demandeur de


respecter la règle de la décision préalable (CE, sect., 4 févr. 1955, préc.
supra, no 239) ou celle de notification des recours dirigés contre les
documents d'urbanisme (C. urb., art. L. 600-3 . – CE 3 févr. 2003, préc.
supra, no 247) ainsi que d'avoir recours au ministère d'un avocat à l'occasion
d'un recours en appréciation de validité (CE 6 oct. 1971, Doublet,
Lebon 579) mais pas en cas de recours en interprétation (CE 18 mars 1963,
Jacquemot, Lebon 955). Il appartient toutefois au juge administratif de
vérifier, dans le cas où la partie qui est présente devant le juge judiciaire est
une personne morale, que le requérant qui le saisit a qualité pour agir au
nom de cette personne morale (CE 3 févr. 2003, Cne de Laval, req.
no 240780 ).

Section 2 - Solution de la question préjudicielle

249. Saisi de la question préjudicielle, le juge de renvoi est tenu d'y


répondre, afin que le juge du principal puisse ensuite statuer sur le fond du
litige.

Art. 1er - Obligation de répondre

250. La jurisprudence administrative énonce très clairement la stricte


obligation faite à la juridiction de renvoi : elle « est tenue de se prononcer
sur les questions préjudicielles qui lui sont renvoyées » (CE 27 sept. 1993,
préc. supra, no 98 ; 13 mars 1970, préc. supra, no 224 ; 11 juill. 1994, préc.
supra, no 246). Cette obligation ne connaît que peu de limites.

§ 1er - Consistance de l'obligation

251. L'obligation de répondre contraint le juge de renvoi à répondre à toute


la question mais seulement à la question.

A - Répondre à toute la question

252. Le renvoi des questions préjudicielles serait dénué de tout intérêt si le


juge de la question pouvait s'abstenir d'y répondre intégralement.
L'obligation de statuer sur l'ensemble de la question s'impose logiquement
pour le juge de renvoi (CE 26 juill. 2006, préc. supra, no 232). S'il omet de
répondre partiellement (CE 26 oct. 1962, Souchard, Lebon 574. – CE 30 déc.
2009, M. B. et Cne de Séné, req. no 323069 : réponse à deux des trois
questions posées et reprises dans les conclusions) ou totalement (CE
20 janv. 1965, Courvoisier, Lebon 39), son jugement sera annulé pour
omission de statuer. Ainsi, le juge administratif, saisi de la question de la
responsabilité d'une commune, doit-il non seulement se prononcer sur le
principe de la responsabilité de celle-ci, mais également chiffrer la part de
responsabilité lui incombant (CE 12 févr. 1990, préc. supra, no 119). Cela
évite l'apparition d'une question préjudicielle complémentaire.

253. L'obligation de répondre disparaît logiquement lorsque la question


posée excède les pouvoirs du juge de renvoi (CE 4 juill. 1923, Dufour,
Lebon 541 : demande d'injonction), lorsque les moyens invoqués à l'appui de
l'exception d'illégalité sont inopérants (CE 17 juin 1977, Le Beux, RD publ.
1978. 288), lorsque l'acte contesté a été annulé à l'issue d'un recours pour
excès de pouvoir (CE 20 juill. 1990, SA groupe Axinove, req. no 81993 ). Si
la question a été résolue par un jugement antérieur, le juge de renvoi, ayant
épuisé sa compétence, ne saurait l'examiner de nouveau (CAA Nancy,
19 déc. 1996, req. no 95NC00091 ,). En revanche, si le jugement antérieur
n'a pas tranché le point constituant la seconde question préjudicielle, la
juridiction de renvoi doit statuer sur celle-ci (CE 26 mai 1993, Mutualité
artisanale de la Dordogne, req. no 76415 ).

254. Une question maladroitement posée ne relève pas le juge de son


obligation d'y répondre (CE 9 avr. 1943, Guérin, Lebon 95). Pour s'acquitter
de celle-ci, il est alors tenu de reformuler la question afin de lui donner un
effet utile (CE 18 juin 1948, Sté Hydroélectrique du Verdon, Lebon 278. –
27 févr. 1956, Boudet, Lebon 95. – 23 juin 1965, SARL A. Besse, Lebon 382.
– 22 juin 1966, Office professionnel de la meunerie, Lebon 411. – CE 17 déc.
2007, Cne de Rillieux-la-Pape, req. no 296356 . – CE 27 oct. 2009, préc.
supra, no 232) sans, évidemment, pouvoir en modifier le sens (CE 19 févr.
1975, Pignon, Lebon 132). Des conclusions tendant à l'annulation de l'acte
administratif contesté incidemment seront interprétées comme tendant
simplement à ce qu'il soit déclaré illégal (CE 13 oct. 1971, SBAFER,
Lebon 601. – 22 juill. 1992, préc. supra, no 247). Par ailleurs, la
réinterprétation d'une question préjudicielle par le juge des conflits s'impose
à la juridiction administrative (CE 10 janv. 2007, SCP de médecins Reichheld
et Sturtzer, req. no 262964 , AJDA 2007. 168, obs. Royer ).

255. Dans le cadre de l'ancien article L. 511-1 du code du travail, le juge


administratif se reconnaissait le droit de vérifier, même d'office, l'existence
de la décision d'autorisation administrative de licenciement dont
l'appréciation de validité lui était renvoyée (CE 19 nov. 1986, M. Thire,
Lebon 262. – 6 mars 1987, préc. supra, no 247. – 4 mars 1988, M. Pantaine,
req. no 75730 ).
256. La Cour de justice de l'Union européenne adopte une position plus
nuancée. Si le principe de l'effet utile la conduit à prendre en considération
des normes et actes européens non mentionnés dans la question préjudicielle
renvoyée (CJCE 20 mars 1986, procureur de la République c/ Tissier, Rec.
CJCE, p. 1207) ou à reformuler la question incorrectement posée au regard
de sa compétence (CJCE 6 mai 1971, Cadillon, Rec. CJCE, p. 351. – CJCE
11 juill. 2002, Marks and Spencer, Rec. CJCE I-6325), elle refuse désormais
de statuer lorsque le juge national n'a pas défini le cadre factuel et
réglementaire dans lequel s'insère la question ou n'a pas expliqué les
hypothèses factuelles sur lesquelles ses questions sont fondées (CJCE
26 janv. 1993, Telemarsicabruzzo, Rec. CJCE, p. 393).

B - Ne répondre qu'à la question

257. L'obligation de ne répondre qu'à la question conduit à limiter non


seulement les pouvoirs du juge de renvoi mais également ceux des parties
devant lui.

1° - Limitation des pouvoirs du juge de renvoi

258. Les pouvoirs du juge de renvoi sont déterminés avant tout par le
jugement de renvoi et le libellé de la question préjudicielle. Le Conseil d'État
rappelle « qu'en vertu des principes généraux relatifs à la répartition des
compétences entre les deux ordres de juridiction, il n'appartient pas à la
juridiction administrative, lorsqu'elle est saisie d'une question préjudicielle en
interprétation, de trancher d'autres questions que celle qui lui a été renvoyée
par l'autorité judiciaire » (notamment CE, sect., 3 nov. 1997, Sté
Intermarbres, req. no 165260 ). Ainsi, la Haute Juridiction estime que la
question renvoyée portait sur l'appartenance au domaine public du mur sur
lequel avaient été effectués des travaux et que le tribunal administratif a
donc méconnu la portée de la question « en se prononçant sur la question
distincte de la qualification de ce mur comme ouvrage public, que l'autorité
judiciaire est d'ailleurs, comme la juridiction administrative, compétente pour
apprécier » (CE 23 janv. 2012, préc. supra, no 54). Le juge de renvoi ne
saurait statuer sur des points de droit non renvoyés par le juge du fond (CE
10 mai 1985, Sté Boussac Saint-Frères, Lebon 145 ; AJDA 1985. 434, concl.
Cazin d'Honincthun. – Soc. 18 déc. 1997, no 96-11.107 , Bull. civ. V,
no 467. – CE 8 juill. 1998, préc. supra, no 51. – CE 9 mai 2011, M. A., req.
no 341118 . – CE 24 oct. 2012, Selarl Docteur Jean-Luc Gleizes, req.
o
n 356417 ), à moins qu'ils ne soient impliqués par le renvoi (CE 27 févr.
1956, préc. supra, no 254) ou nécessaires pour répondre à la question posée
(appréciation de légalité nécessaire pour répondre à une question
d'interprétation : CE 8 févr. 2012, M. B., req. no 342365 , AJDA 2012.
727 ). Le fait que les dispositions contestées soient insérées dans un acte
indivisible ne l'autorise pas à déclarer l'illégalité de ce dernier tout entier (CE
17 févr. 1978, SCI Les Floralies, Lebon 94), mais il lui est inversement
possible de ne déclarer l'acte contesté globalement que partiellement illégal
(CE 21 avr. 1972, SCI Argentan, Lebon 1261).

259. Lorsque la question préjudicielle se borne à renvoyer l'interprétation ou


l'appréciation de validité d'un acte, sans préciser au regard de quoi (ce qui
ne rend pas la requête irrecevable : CE 30 déc. 2002, M. et Mme. Louis-
Marie X, req. no 245338 ), les pouvoirs du juge de renvoi sont alors
tributaires des moyens des parties. C'est en fonction de ceux-ci qu'il se
prononce (CE 6 juin 1980, Mme Vagnoux, Lebon 646. – 15 févr. 1991,
Mme Reinhard, req. no 72714 . – CE, sect., 11 juill. 2001, Sté des eaux du
Nord, Lebon 348 , concl. Bergeal). Il se prononce alors « dans la double
limite du renvoi pour question préjudicielle […] et des conclusions présentées
devant lui » (CE 6 nov. 1970, Cts Bertrand, Lebon 655).

260. Il ne lui est possible de soulever lui-même de nouveaux moyens que


s'ils sont d'ordre public. Encore convient-il de distinguer. Lorsque le juge de
l'action s'est borné à renvoyer l'appréciation de la légalité d'un acte, le juge
de l'exception est tenu de répondre au regard tant des moyens formulés par
les parties devant lui que des moyens d'ordre public (CE 6 juin 1980, préc.).
En effet, il n'épuiserait pas sa mission juridictionnelle s'il se contentait de
rejeter les arguments des parties sans relever d'office le moyen autorisant la
déclaration d'illégalité de l'acte en cause (CE, ass., 22 janv. 1982, préc.
supra, no 108. – 4 mars 1988, préc. supra, no 255. – 15 févr. 1991, préc.).
En revanche, lorsque le juge de l'action a expressément désigné le moyen au
regard duquel la légalité de l'acte lui semble douteuse, le juge de renvoi est
lié par cette délimitation du débat et ne saurait relever d'éventuels moyens
d'ordre public. L'état du droit en la matière a été explicité par le Conseil
d'État : « en vertu des principes généraux relatifs à la répartition des
compétences entre les deux ordres de juridiction, il n'appartient pas à la
juridiction administrative, lorsqu'elle est saisie d'une question préjudicielle en
appréciation de validité d'un acte administratif, de trancher d'autres
questions que celle qui lui a été renvoyée par l'autorité judiciaire ; il suit de
là que, lorsque la juridiction de l'ordre judiciaire a énoncé dans son jugement
le ou les moyens invoqués devant elle qui lui paraissent justifier ce renvoi, la
juridiction administrative doit limiter son examen à ce ou ces moyens et ne
peut connaître d'aucun autre, fût-il d'ordre public, que les parties viendraient
à présenter devant elle à l'encontre de cet acte ; ce n'est que dans le cas où,
ni dans ses motifs ni dans son dispositif, la juridiction de l'ordre judiciaire n'a
limité la portée de la question qu'elle entend soumettre à la juridiction
administrative, que cette dernière doit examiner tous les moyens présentés
devant elle, sans qu'il y ait lieu alors de rechercher si ces moyens avaient été
invoqués dans l'instance judiciaire » (CE, sect., 17 oct. 2003, Bompard,
Lebon 403 ; AJDA 2003. 2028, chron. Donnat et Casas ; D. 2004. 1186,
o
note Boiteau . – CE 20 avr. 2005, Daniel X., req. n 258843 . – CE
14 déc. 2009, Assoc. syndicale libre Polynésie Bungalows, req. no 313490 )
ainsi que les moyens qu'il lui revient de relever d'office, après avoir fait
application, dans ce cas, des dispositions de l'article R. 611-7 du code de
justice administrative (CE 19 janv. 2011, M. D., req. no 337870 ).

261. La Cour de justice de l'Union européenne semble se livrer d'office à


l'examen de moyens non soulevés devant elle (CJCE 30 nov. 1978, Welding,
Rec. CJCE, p. 2457) et se prononce parfois sur la légalité de l'acte européen,
dont une interprétation lui était seulement demandée, lorsque cette
interprétation est susceptible d'influer sur la légalité (CJCE 15 oct. 1980, SA
Roquette frères, Rec. CJCE, p. 2917 ; RTD eur. 1982. 484, note Labayle).
Dans une affaire de publicité trompeuse, elle s'est même arrogée le droit,
parce que le dossier était suffisamment précis, de juger l'affaire au fond sans
renvoyer au juge du principal (CJCE 16 juill. 1999, Gut Springenheide, CCC
1999. Chron. 2, note Laurent).

2° - Limitation des pouvoirs des parties

262. Les parties ont plutôt tendance à vouloir élargir le débat devant le juge
de renvoi. L'hypothèse inverse, dans laquelle la partie saisissant le juge de
renvoi, réduit à certains problèmes la question préjudicielle, a été acceptée
par le juge administratif (CE 14 févr. 1969, Sté des Éts Frenkiel, Lebon 100).
Cette solution isolée est peu compatible d'une part, avec l'objectif de la
procédure qui est d'obtenir des réponses indispensables à la solution du litige
au fond et, d'autre part, avec la jurisprudence faisant prévaloir la volonté du
juge du principal, notamment lorsque est en cause un élargissement de la
question renvoyée.

263. Car telle est l'explication de l'interdiction faite aux parties de formuler
des conclusions étrangères à l'objet de la question préjudicielle. Sont
rejetées comme irrecevables des conclusions d'annulation jointes à un
recours en appréciation de validité (CE 8 juill. 1925, préc. supra, no 91. –
23 mai 1952, Épx Le Roux-Deniau, Lebon 272. – 13 nov. 1991, Vivien, req.
no 67309 . – ass., 21 oct. 1994, Sté Tapis Saint-Maclou, Lebon 451 ,
concl. Bonichot. – 1er mars 1995, Durand, Lebon 116 . – CE 8 mars 2004,
o
SCI Telemark, req. n 226631. – CE 6 déc. 2002, Cne de Quaix-en-
Chartreuse, Lebon 495 ; AJDA 2003. 1068, note Fonbaustier ) ou à un
recours en interprétation (CE 22 mars 1907, Assoc. des filles de la Croix de
Guingamp, Lebon 284), des conclusions à fin d'appréciation de validité
jointes à un recours en interprétation (CE 19 janv. 1972, Sté d'assurances
moderne des agriculteurs, Lebon 59), ou des conclusions à fin d'indemnité
jointes à un recours en appréciation de validité (CE 20 janv. 1965, préc.
supra, no 252) ou à un recours en interprétation (CE 28 nov. 1934, Ville de
Bagnères-de-Luchon, Lebon 1122).

264. Il n'est pas plus possible d'étendre la demande à des dispositions de


l'acte (CE 29 mars 1985, SA Locafrance, Lebon 94. – CE 14 mai 2014, M.A.,
req. no 366920 ) ou à des actes (CE 29 juin 1895, Bellon, Lebon 283 ;
sect., 11 juin 1982, Mme Condracq, Lebon 228. – CE 8 mars 2002, M. Ratie,
req. no 229630 . – CE 6 juin 2007, préc. supra, no 239) non visés par la
question préjudicielle. Les parties ne sauraient également faire examiner des
questions non renvoyées par le juge du principal (CE 6 oct. 1971, préc.
supra, no 248. – CE 13 mai 1996, Cne de Franconville-la-Garenne,
Lebon 178 . – CE 16 juin 2003 M. Olivier X, req. no 246794 ), ni inviter le
juge de renvoi à évoquer l'affaire dans le cas où il aurait dû en être saisi au
principal (T. confl. 22 mars 1920, préc. supra, no 218).

265. Les mêmes limitations valent pour la recevabilité des moyens lorsque le
juge du fond a sursis à statuer sur un moyen précisément déterminé. En ce
cas, les parties ne sont pas recevables à étayer leur argumentation devant le
juge de renvoi en utilisant d'autres moyens (CE 21 févr. 1962, Chatam,
Lebon 1013. – 13 févr. 1987, préc. supra, no 51. – 19 mars 1993, Leroy,
Lebon 76 . – 4 nov. 1994, Quere et Dorval, req. no 118887 ), même s'ils
ont été soulevés devant le juge du fond (CE, sect., 23 mars 1956, Piquet,
Lebon 142).

266. La Cour de justice de l'Union européenne adopte sur ces points une
position relativement proche. Elle estime, en effet, que les parties ne
peuvent pas modifier la question préjudicielle renvoyée par le juge national
(CJCE 15 juin 1972, Fratelli Grassi fu Davide, Rec. CJCE, p. 443. – 28 oct.
1982, Dorca Marina, ibid., p. 3949), notamment en ajoutant des dispositions
à interpréter (CJCE 15 juill. 1982, Felicitas Rickmers-Linie Kg & Co, Rec.
CJCE, p. 2771). Elle se reporte néanmoins aux griefs exposés devant elle par
le requérant au principal lorsque la question préjudicielle renvoyée est
évasive (CJCE 11 juill. 1990, Sermès, Rec. CJCE, p. 3027).
§ 2 - Limites de l'obligation

267. En droit interne, le juge de renvoi satisfait à l'obligation de répondre


alors même qu'il se borne à donner une réponse utile au juge du fond (CE
18 juin 1948, préc. supra, no 254. – CE 4 avr. 1990, préc. supra, no 60).

268. Cela justifie qu'il procède parfois à des réponses alternatives ou


conditionnelles lorsque l'issue de la question préjudicielle est elle-même
subordonnée à une appréciation constituant une nouvelle question
préjudicielle. Il ne se prononce pas de façon univoque sur la question
renvoyée, mais fournit au juge du fond les éléments utiles pour trancher le
litige. Pour éviter que ces questions imbriquées n'allongent excessivement la
durée du litige, les juges de renvoi ont pris l'habitude de fournir au juge du
fond une réponse exposant les deux solutions possibles, le choix entre l'une
ou l'autre appartenant à l'ordre saisi au principal. Cette technique est fort
utilisée en matière de domanialité publique, lorsque est incertaine la
propriété de la parcelle litigieuse (CE 6 nov. 1970, préc. supra, no 259. –
29 juin 1990, préc. supra, no 53. – 3 déc. 1993, préc. supra, no 49. – CE
7 sept. 2001, M. Kichenin, req. no 207796 ), ou de droit du travail avant
l'abrogation de l'article L. 511-1 du code du travail (qualité d'employeur : CE
24 avr. 1981, préc. supra, no 55 ; 21 oct. 1981, préc. supra, no 55 ; 7 déc.
1984, SA Moreau, Lebon 539 ; qualité de travailleur protégé : 19 déc. 1986,
préc. supra, no 55 ; type de contrat de travail : 23 déc. 1987, préc. supra,
no 55 ; obligation de réintégration d'un salarié : 20 janv. 1988, Sogapex,
Lebon 35 ; RFDA 1988. 725, concl. Massot, note Gaudemet).

269. La jurisprudence européenne est particulièrement originale quant aux


libertés que peut prendre la Cour de justice de l'Union par rapport à la
question qui lui est renvoyée. Il a déjà été signalé que la Cour se reconnaît
parfois le droit de ne pas statuer sur une question préjudicielle (V. supra,
nos 227 et 256). Le problème ici évoqué porte sur les effets dans le temps
des arrêts rendus sur le fondement de l'article 267 TFUE, qu'il s'agisse
d'interprétation ou d'appréciation de validité (ISAAC, La modulation par la
CJCE des effets dans le temps de ses arrêts d'invalidité, Cah. dr. eur.
1987. 444. – LABAYLE, La CJCE et les effets d'une déclaration d'invalidité,
ibid. 1982. 484. – LEMIRE, La limitation dans le temps des effets des arrêts
de la CJCE, Mélanges Chapus, 1992, Montchrestien, p. 367. – SIMON, article
préc.).
270. Le principe est logiquement que la solution a un effet ex tunc, c'est-à-
dire qu'elle est susceptible de s'appliquer à des rapports juridiques nés et
constitués avant l'arrêt en cause (CJCE 19 oct. 1977, Rückdeschel, Rec.
CJCE, p. 1753 : appréciation de validité ; 27 mars 1980, Denkavit Italiana,
ibid., p. 1205 : interprétation). La Cour admet cependant que, dans des
hypothèses exceptionnelles et alors même que le juge national ne l'a pas
envisagé, la sécurité juridique impose de limiter les effets dans le temps de
ces arrêts. Elle opte alors pour un effet ex nunc, c'est-à-dire pour une
application à compter du prononcé de l'arrêt (CJCE 8 avr. 1976, Defrenne,
Rec. CJCE, p. 455 ; RTD eur. 1976. 529, note Philip : cas d'une
interprétation ; 15 oct. 1980, préc. supra, no 261 : cas d'une appréciation de
validité à propos de laquelle est également invoquée une analogie avec les
effets dans le temps des arrêts d'annulation visés par l'ancien art. 174, al. 2,
du Traité CE).

271. La faculté de limiter ainsi dans le temps les effets des arrêts de la Cour
de justice est réservée à cette dernière (CJCE 2 févr. 1988, Blaizot, Rec.
CJCE, p. 379. – 14 déc. 1993, M. Moroni, ibid., p. 6591 ; JDI 1994. 480, note
Simon) qui souligne le caractère très exceptionnel de son utilisation (CJCE
9 août 1994, Lancry, Rec. CJCE, p. 3957 ; JDI 1995. 435, note Simon. –
11 août 1995, Röders BV, ibid., p. 2229 ; JDI 1996. 491, note Simon).
Incitée en ce sens par une vigoureuse critique, la Cour a accepté de ne pas
faire jouer l'effet ex nunc à l'égard des parties qui ont introduit un recours
avant le prononcé de l'arrêt (CJCE 6 oct. 1993, Ten Oever, Rec. CJCE,
p. 4879 ; JDI 1994. 480, note Simon. – 26 avr. 1994, SA Roquette frères,
Rec. CJCE, p. 1445 ; JDI 1995. 435, note Simon).

272. Les juridictions françaises ont été initialement partagées quant à la


conduite à adopter face à ces arrêts rendus ultra petita par la Cour de
justice. Le Conseil d'État a longtemps considéré que l'appréciation de la Cour
« qui n'entre pas dans les limites de la question posée par le juge du fond,
ne pouvait s'imposer à celui-ci avec l'autorité de la chose jugée » (CE, sect.,
26 juill. 1985, ONIC, Lebon 233 ; AJDA 1985. 536, obs. Hubac et Schoettl, et
1985. 615, concl. Genevois. – V. cep. ARRIGHI DE CASANOVA, concl. sur CE,
ass., 23 oct. 1998, EDF, AJDA 1998. 1017 ) alors que la Cour de cassation
a fait respecter la position de la Cour de justice à des juridictions inférieures
récalcitrantes (Com. 10 déc. 1985, Bull. civ. IV, no 290). Le juge
administratif a fini par admettre à son tour que l'interprétation du droit de
l'Union donnée par la Cour de justice dans le cadre d'une question
préjudicielle s'impose au juge national, même si la Cour est allée au-delà de
la question qui lui était posée. En revanche, le juge national conserve son
pouvoir d'appréciation sur l'application du raisonnement de la Cour, c'est-à-
dire sur la compatibilité de la réglementation nationale contestée avec le
droit de l'Union (CE, sect., 11 déc. 2006, Sté De Groot en Slot Allium B. V. et
a., req. no 234560 , AJDA 2007. 136, chron. Landais et Lenica ; D. 2007.
994, note Steck ; RFDA 2007. 372, concl. Séners ; RTD civ. 2007. 299,
obs. Remy-Corlay ; RTD eur. 2007. 473, étude Dieu ; RTD eur. 2008.
835, chron. Ritleng, Bouveresse et Kovar ).

273. Les développements précédents, relatifs à l'attitude des juges


nationaux face à la décision rendue par la Cour de justice de l'Union
européenne juge de renvoi, amènent à s'interroger sur les suites de la
réponse à la question préjudicielle.

Art. 2 - Suites de la réponse

274. Le dispositif de la décision statuant sur la question préjudicielle


présente un certain particularisme devant le juge administratif en cas de
recours en appréciation de validité. En cas d'échec du recours, l'acte n'est
pas déclaré légal mais le recours est rejeté (CE 24 avr. 1970, Épx d'Halluin,
Lebon 274. – CE 9 déc. 2005, Mme X, req. no 278883 ). En cas de succès,
l'acte n'est pas annulé, comme il le serait à l'issue d'un recours pour excès
de pouvoir, mais déclaré illégal.

275. Le juge de renvoi statue sur les dépens liés à l'instance préjudicielle.
Devant le juge administratif, les dépens seront mis à la charge de la partie
perdante (CE 20 févr. 1946, Cts Treussard-Germain, Lebon 56) ce qui peut
viser l'Administration auteur de l'acte déclaré illégal lorsqu'elle a été appelée
à l'instance (CE 10 févr. 1928, Cie pyrénéenne de transport par taxis,
Lebon 204). Les frais non compris dans les dépens, anciens frais irrépétibles,
sont aujourd'hui régis par l'article L. 761-1 du code de justice administrative
(CE 27 sept. 1993, préc. supra, no 98. – CE, sect., 16 déc. 1994, préc.
supra, no 51. – 1er mars 1995, préc. supra, no 263. – TA Grenoble, 26 avr.
1996, Cne de Montbriond, JCP 1997. IV. 578).

276. Devant la Cour de justice de l'Union européenne, la procédure


préjudicielle est gratuite et la Cour ne statue pas sur les dépens. Cette
responsabilité incombe au juge national du principal (CE 27 janv. 1971,
Synd. nat. du commerce extérieur des céréales, Lebon 69 ; sect., 26 juill.
1985, préc. supra, no 272).

277. La réponse donnée par le juge de renvoi à la question préjudicielle


n'épuise pas les difficultés. Il faut encore déterminer l'autorité de la décision
en cause et préciser les éventuelles voies de recours contre elles dans l'ordre
juridictionnel de renvoi.

§ 1er - Autorité de la réponse

278. La question préjudicielle étant apparue dans un litige pendant devant


une juridiction, il est indispensable qu'elle soit dotée d'une certaine autorité
dans cette instance. La question de son autorité dans d'autres affaires ne
saurait cependant être négligée.

A - Autorité dans l'instance principale

279. Le litige principal ne pouvant, par hypothèse, être tranché sans la


réponse à la question préjudicielle qui en conditionne l'issue, il est inéluctable
que la réponse donnée à cette question par le juge de renvoi s'impose au
juge du fond. L'état du droit est dépourvu d'ambiguïté sur ce point.

280. La décision rendue par le juge administratif sur la question préjudicielle


s'impose au juge judiciaire qui l'a provoquée (Cass. 19 juill. 1880, DP
80. 1. 413. – Req. 22 juill. 1921, S. 1921. 1. 125). Ce dernier devra donc
respecter l'interprétation donnée de l'acte administratif concerné, ou
appliquer cet acte si le recours en appréciation de validité a échoué. Lorsque
ce recours a abouti à une déclaration d'illégalité, le juge du principal devra
écarter l'acte en cause (Civ. 2e, 14 déc. 1964, Bull. civ. II, no 791. – Com.
26 avr. 2000, no 97-16.953 , Bull. civ. IV, no 85) sans qu'il puisse le
considérer comme annulé (V. cep. Soc. 31 janv. 2001, no 98-41.360 , Bull.
o
civ. V, n 30). Cela signifie notamment que la déclaration d'illégalité ne fait
pas disparaître l'acte de l'ordonnancement juridique et, en conséquence,
qu'elle ne fait pas revivre le droit antérieur (CE, ass., 18 janv. 1980, Bargain,
Lebon 29 ; Rev. adm. 1980. 151, concl. Bacquet ; AJDA 1980. 91, obs.
Robineau et Feffer. – 28 avr. 2014, Mme Anschling, req. no 357090 ,
Lebon ; AJDA 2014. 1264, chron. Bretonneau et Lessi ; RFDA 2014. 512,
concl. de Barmon , et RFDA 2014. 721, étude Seiller . – Civ. 1re, 30 juin
2004, no 01-14.375 , Bull. civ. I, no 196). La Cour de cassation estime que
le juge du principal est lié par la réponse donnée par le juge de renvoi, alors
même que ce dernier aurait répondu à une question qui relevait de la seule
compétence du juge du fond (Civ. 3e, 7 févr. 2001, req. no 99-13.507 , JCP
2001. II. 10560, note Bernard).
281. La jurisprudence administrative est identique : la solution de la
question préjudicielle s'impose au juge administratif du fond (CE 11 janv.
1993, préc. supra, no 57. – CE 2 avr. 2008, Féd. française des sociétés
d'assurance, req. no 198564 ; idem pour les anciens renvois au min. Aff.
étrangères : 27 janv. 1989, Beaumartin, Rec. CE, p. 35) même si elle a été
jugée incompétemment (CE, sect., 29 juill. 1932, Sté Graf et Cie, Lebon 822,
concl. Latournerie. – 11 avr. 1986, min. Mer c/ Couach, Lebon 445). Le juge
administratif refuse également que soit de nouveau remise en cause la
validité d'un contrat de droit privé dès lors que l'autorité judiciaire, dans la
même espèce, s'est prononcée sur cette question préjudicielle (CE, sect.,
28 janv. 2000, req. nos 165041 et a., Assoc. de défense des cadres retraités,
Lebon 69).

282. « Un arrêt par lequel la Cour [de justice des Communautés


européennes] statue à titre préjudiciel sur l'interprétation ou la validité d'un
acte pris par une institution de la Communauté, tranche avec l'autorité de la
chose jugée, une ou plusieurs questions de droit communautaire et lie le
juge national pour la solution du litige au principal » (CJCE, ord., 5 mars
1986, Wünsche, Rec. CJCE, p. 947. – V. aussi CJCE 3 févr. 1977, Benedetti,
ibid., p. 163). La solution, qui vaut tant pour le dispositif que pour les motifs
de l'arrêt (CJCE 16 mars 1978, Bosch, Rec. CJCE, p. 855), n'interdit
cependant pas au juge national de reposer une question préjudicielle (CJCE
24 juin 1969, Milch-Fett und Eiekontor, Rec. CJCE, p. 165), ce qui n'est
guère compatible avec la notion d'autorité de chose jugée utilisée dans la
formule précitée.

283. Les juges français se reconnaissent liés par la décision rendue sur leur
renvoi (Crim. 23 juin 1977, Bull. crim. no 236. – Com. 10 déc. 1985, préc.
supra, no 272. – CE 2 juin 1993, Féd. nat. du commerce extérieur des
produits alimentaires, req. nos 69726 et 69727, Lebon 164. – 18 mars
o
1994, Sté Sofitam [ex-Satam], req. n 61379 , Lebon 144), même quand la
Cour de justice de l'Union européenne a dépassé les limites de la question
qui lui était renvoyée (CE, sect., 11 déc. 2006, préc. supra, no 272). Par
ailleurs, dérogeant au principe qui gouverne en droit interne les effets de la
déclaration d'illégalité (V. supra, no 280), le Conseil d'État a considéré que la
déclaration d'illégalité d'un acte européen par la Cour de justice faisait
revivre le droit antérieur abrogé par cet acte (CE, sect., 9 mai 1980, ONIC,
Lebon 220 ; AJDA 1980. 535, concl. Genevois, note Jordan ; D. 1980. 462,
note Plouvin).
B - Autorité dans d'autres instances

284. L'autorité de la décision rendue sur renvoi à l'égard d'autres instances


que celle à l'origine de la question préjudicielle est relativement nuancée.
Elle s'apprécie différemment en droit interne et en droit de l'Union.

1° - Droit interne

285. Lorsque le juge administratif a donné, sur renvoi, l'interprétation d'un


acte administratif, sa décision n'est dotée que d'une autorité relative (Req.
22 juill. 1935, DH 1935. 505) ce qui implique qu'un juge judiciaire, confronté
à la même difficulté d'interprétation, devra surseoir à statuer. La même
solution prévaut en cas de rejet d'un recours en appréciation de validité. Cela
s'explique, comme en matière de recours pour excès de pouvoir, par le fait
que, les moyens de légalité n'étant pas tous d'ordre public, l'acte contesté
peut être entaché d'un vice de légalité non invoqué par les parties.

286. En cas de déclaration d'illégalité, l'état du droit a évolué. Initialement,


la déclaration d'illégalité n'était dotée, en matière non répressive, que d'une
autorité relative (Cass., ass. plén., 25 févr. 1966, Bull. civ., no 2, Gaz. Pal.
1966. 1.365, note B. D. – Soc. 30 janv. 1969, Bull. civ. V, no 70), ce qui
contraignait les juges judiciaires du fond à procéder à d'inutiles renvois
successifs (CE, sect., 6 févr. 1981, Delle Baudet, Lebon 53. – 5 juin 1981,
Delle Layani, RD publ. 1982. 528). Cette situation aberrante a pris fin par
l'octroi, par la Cour de cassation, de l'autorité absolue aux déclarations
d'illégalité émanant du juge administratif (Civ. 1re, 19 juin 1985, préc. supra,
no 87. – Soc. 18 juin 1986, Bull. civ. V, no 316. – Soc. 7 déc. 1993, no 88-
41.422 , Bull. civ. V, no 307 ; JCP 1994. II. 22515, note Waquet. – Civ. 1re,
16 déc. 1992, préc. supra, no 88. – Soc. 28 janv. 1997, no 95-14.111 . –
Civ. 2e, 21 oct. 2004, no 02-20.694 , Bull. civ. II, no 465. – Civ. 1re,
12 avr. 2005, no 03-20.980 , Bull. civ. I, no 185). La même solution
prévalait depuis longtemps devant les juridictions répressives (Crim. 4 déc.
1930, DP 1931. 1. 33, note Appleton).

287. Le Conseil d'État réaffirme, pour sa part, l'autorité simplement relative


des déclarations d'illégalité prononcées par les juridictions administratives à
l'occasion de recours pour excès de pouvoir (CE 3 juill. 1996, min. Équip. c/
Sté ABC Inginneering, Lebon 259 . – CE 10 oct. 2011, Cne de Ramatuelle,
req. no 329623 , AJDA 2011. 1929 ; RDI 2011. 639, obs. Soler-
Couteaux ; BJCL 2011. 748, concl. Vialettes) ou sur renvoi de l’autorité
judiciaire (CE 5 nov. 2003, Assoc. des consommateurs de la Fontaulière, req.
no 226671 ). Une solution de moyen terme pourrait consister à doter de
l'autorité absolue les déclarations d'illégalité émanant de la juridiction
administrative compétente pour connaître d'un recours direct contre l'acte en
cause (SEILLER, thèse préc., p. 727 et note sous CE 28 déc. 2001, Synd.
CNT des PTE de Paris et autres, AJDA 2002. 542 ). En tout état de cause,
l'acte déclaré illégal n'est pas annulé et reste donc en vigueur (CE 27 mai
2002, SA Transolver, Lebon 176 ). Le droit auquel il avait succédé ne revit
donc pas (CE, ass., 18 janv. 1980, préc. supra, no 280), sauf disposition
textuelle contraire comme, par exemple, en matière d'urbanisme (C. urb.,
art. L. 121-8 . – CE 26 août 2009, M. A., req. no 306905 ).

288. La réticence du juge administratif est d'autant plus étonnante qu'il se


fonde parfois, pour écarter l'existence d'une question préjudicielle à renvoyer
aux juridictions judiciaires, sur des décisions antérieures de ces dernières. Il
semble ainsi leur attribuer implicitement une autorité absolue (CE 14 janv.
1994, préc. supra, no 83).

2° - Droit de l'Union

289. L'autorité des décisions rendues sur renvoi par la Cour de justice des
Communautés européennes est, en pratique, simple à définir :
l'interprétation donnée ou la déclaration d'invalidité prononcée, bien qu'elle
ne soit adressée directement qu'au juge qui l'a sollicitée, s'impose à tout
juge national confronté à la même difficulté (interprétation : CJCE 27 mars
1963, Da Costa, Rec. CJCE, p. 61 ; D. 1963. 641, note Robert ; 27 mars
1980, préc. supra, no 270 ; déclaration d'invalidité : 13 mai 1981,
International chemical corporation, ibid., p. 1191). La Cour de justice
accepte cependant que lui soit renvoyée une question déjà tranchée dès lors
qu'il existe une incertitude tenant aux motifs, à la portée ou, éventuellement,
aux conséquences de sa décision antérieure.

290. La doctrine s'interroge sur l'autorité ainsi attribuée aux arrêts rendus
par la Cour de justice des Communautés européennes dans le cadre de
l'article 267 TFUE (KOVAR, article préc. – MÉGRET, La portée juridique et les
effets de droit de la déclaration d'invalidité d'un acte communautaire,
Mélanges Teitgen, 1984, p. 311. – TRABUCCHI, L'effet erga omnes des
décisions préjudicielles rendues par la CJCE, RTD eur. 1974. 56). L'idée d'une
autorité absolue est contredite par la possibilité de ressaisir la Cour d'une
question déjà tranchée. L'autorité relative est exclue dans la mesure où les
juges nationaux doivent, en principe, respecter la solution antérieure.
Prenant acte de cette ambiguïté, la majorité des auteurs explique la solution
en matière de recours en interprétation, en attribuant l'autorité non à l'arrêt
lui-même, mais à l'interprétation donnée, celle-ci s'incorporant à la norme
interprétée. L'état du droit en matière d'appréciation de validité est en
revanche obscurci par la possibilité de solliciter le réexamen d'un acte
antérieurement déclaré d'illégal.

291. Les juridictions françaises se plient d'autant plus volontiers à l'autorité


des décisions de la Cour de justice des Communautés européennes que cela
leur évite un renvoi (CE, sect., 10 févr. 1967, préc. supra, no 83. – 8 avr.
1987, préc. supra, no 142. – 24 sept. 1990, Boisdet, Lebon 251 ; AJDA 1990.
863, obs. Honorat et Schwartz ; LPA 12 oct. 1990, p. 15, concl. Laroque ;
RFDA 1991. 172, note Dubouis . – 24 janv. 1992, préc. supra, no 83. –
Adde : CE, ass., 8 avr. 1998, Sté Serc Fun Radio, Lebon 138 , concl.
Hubac. – 30 déc. 1998, SA Fromagerie Philipona, ibid. p. 512. – CE 15 déc.
2000, UNIGROS, Lebon 619 ; RFDA 2001. 884, concl. Bergeal . – CE, ass.,
25 janv. 2002, Ligue pour la protection des oiseaux, Lebon 18 ; AJDA
o
2002. 623, note Saulnier . – Crim. 14 janv. 1980, Bull. crim. n 20. –
16 mai 1991, préc. supra, no 170. – Com. 26 janv. 1999, JCP
1999. IV. 1514). Elles n'hésitent cependant pas à demander à la Cour de
justice des précisions sur des points qu'elle a déjà examinés (CE 29 déc.
2000, min. Int. c/ Olazabal, Lebon 659 ).

§ 2 - Voies de recours

292. Comme la décision de sursis à statuer à l'origine de la saisine du juge


de renvoi, la décision de celui-ci tranchant la question préjudicielle est
susceptible de voies de recours. Leur exercice ne peut laisser indifférent le
juge du fond désireux de statuer sur le litige principal. L'état du droit ci-après
exposé pourrait être prochainement remis en cause si est adoptée l'une des
propositions formulées à l'automne 2013 par le groupe de travail sur le
Tribunal des conflits. Il suggère, fort pertinemment, de n'ouvrir que le
pourvoi en cassation contre la décision rendue par le juge de renvoi.Ce
dernier statuerait ainsi en premier et dernier ressort. Une telle solution
présente l'intérêt évident de raccourcir le délai d'obtention d'une réponse à la
question préjudicielle et donc de réduire la durée du sursis à statuer dans
l'instance principale.

A - Voies de recours ouvertes

1° - Dans l'ordre administratif


293. Dans l'état actuel du droit, l'exercice d'un recours en appel est possible
à l'encontre du jugement ayant statué en premier ressort sur la question
préjudicielle. Cependant, par dérogation au principe selon lequel les cours
administratives d'appel connaissent des appels dirigés contre les jugements
rendus en premier ressort par les tribunaux administratifs, c'est le Conseil
d'État qui statue « sur les appels formés contre les jugements des tribunaux
administratifs rendus sur les recours sur renvoi de l'autorité judiciaire » (CJA,
art. R 321-1. – CE 7 mai 2012, SCP Mercadier et Krantz, req. no 342107 ).
Cela inclut aussi bien les recours en appréciation de légalité que, depuis
l'entrée en vigueur du code de justice administrative, les recours en
interprétation. Pour interjeter appel, il suffit d'avoir été partie à l'instance
(CE 26 juill. 1991, préc. supra, no 53) et d'agir dans les délais (CE 17 févr.
1978, préc. supra, no 258). Le juge d'appel vérifiera le respect des règles de
compétence (V. supra, no 232), de recevabilité (V. supra, no 241) ou qu'il y a
toujours lieu de statuer sur la question (V. supra, no 208). Il peut également
être amené à sanctionner le jugement qui n'a pas respecté les termes de la
question posée (V. supra, no 252. – CE 29 mars 2000, préc. supra, no 242)
ou n'y a pas répondu précisément (CE 1er juill. 1994, G. Bellini, req.
no 121922 ). La tierce opposition est ouverte en principe à l'encontre des
décisions rendues par le juge administratif sur les questions qui lui sont
renvoyées par la juridiction judiciaire, à condition cependant que le requérant
puisse démontrer que la décision rendue préjudicie à ses droits (CE, sect.,
16 déc. 2005, Mme Kostiuk, AJDA 2006. 365, chron. Landais et Lenica ).
L'appel incident est également ouvert (CE 19 mai 2000, préc. supra, no 222).

294. Le Conseil d'État veille au respect du principe du contradictoire (CE


7 oct. 1981, Sté Glaverovest, Lebon 357 ; AJDA 1982. 410, note Arrighi de
Casanova. – CE 29 nov. 1985, M. Bouraoui, req. no 35400. – CE 17 nov.
1986, SA Luchaire, Lebon 745. – CE 27 sept. 1989, Sté Patrick Saint-Yves,
req. no 71381 . – CE 29 déc. 1993, SARL La Tour voyages, req. no 78220),
ou des règles relatives à l'audience (CE 26 juill. 1985, Branger, req.
no 45620. – CE 14 déc. 1984, Sté Montague-Burton, req. no 34079).

295. Le juge d'appel peut, après avoir annulé le jugement de première


instance, évoquer l'affaire et statuer sur la question préjudicielle (CE 5 oct.
1983, Sté RG Meca, req. no 40506. – CE 25 nov. 1987, SA Bretanor, req.
no 50483 . – CE 29 déc. 1993, préc.). Le juge de cassation, quant à lui,
peut régler l'affaire au fond en répondant à la question préjudicielle, après
avoir annulé l'arrêt d'appel (CE, ass., 23 oct. 1998, préc. supra, no 240).
296. Avant sa disparition, l'article L. 511-1 du code du travail imposait un
délai fort bref au tribunal administratif pour statuer sur la question
préjudicielle. À l'expiration de ce délai, il était automatiquement dessaisi et le
dossier était transmis au Conseil d'État (CE, sect., 30 janv. 1981,
Mme Godefroy, Lebon 40. – 22 mai 1981, préc. supra, no 193. – 26 févr.
1992, Sté Fournitures hospitalières SA, req. no 93940 . – 1er mars 1995,
préc. supra, no 263).

297. Le jugement rendu sur la question préjudicielle peut faire l'objet d'une
demande de sursis à exécution examinée dans les conditions habituelles (CE
24 oct. 1986, SA des Éts Potain, Lebon 662). Il est également possible de
présenter un recours en rectification d'erreur matérielle (CE 25 juill. 1986,
préc. supra, no 185) et les ministres sont recevables à demander l'annulation
du jugement dans l'intérêt de la loi (CE 24 avr. 1981, min. Trav. et
participation c/ Margueron, Lebon 185).

2° - Dans l'ordre judiciaire

298. L'appel (CE 18 janv. 1988, préc. supra, no 120) et la cassation (CE
26 oct. 1974, Cts Dal Pont, Lebon 512. – CE, sect., 25 juill. 1975, Ville de
Lourdes, Lebon 445. – Com. 22 mai 1985, Bull. civ. IV, no 168) sont
logiquement ouverts à l'encontre de la décision ayant statué sur la question
préjudicielle renvoyée par les juridictions administratives. C'est notamment
le moyen de faire sanctionner une dénaturation de cette question (Req.
26 févr. 1923, DP 1923. 1. 17).

3° - Dans l'ordre européen

299. Il peut paraître surprenant d'évoquer la possibilité d'exercer des voies


de recours à l'encontre de la décision de la Cour de justice de l'Union
européenne alors que celle-ci statue en dernier ressort. Néanmoins, la
question mérite d'être posée (RIECHENBERG, note concernant les renvois
préjudiciels qui réinterrogent la Cour in CHRISTIANOS [dir.], Évolution
récente du droit judiciaire communautaire, 1er vol., 1994, IEAP, p. 99).
Certes, la Cour a affirmé que les voies de recours extraordinaires permettant
de remettre en cause l'autorité de ses arrêts ne concernent pas les arrêts
rendus sur renvoi d'une question préjudicielle et que l'article 267 TFUE ne
saurait être utilisé pour faire apprécier la validité d'un de ces arrêts, dans la
mesure où ceux-ci ne figurent pas parmi les actes visés par cet article (CJCE,
ord., 5 mars 1986, préc. supra, no 282). Mais elle a prévu elle-même la
possibilité pour les juridictions nationales de la réinterroger sur une question
déjà tranchée, qu'il s'agisse d'une appréciation de validité ou d'une
interprétation. Si une déclaration d'invalidité ne semble pas pouvoir être
contestée par ce biais, il en va autrement pour une interprétation (CJCE
21 nov. 1991, TU München, Rec. CJCE, p. 5469).

300. Il convient de signaler cependant que la compétence du Tribunal de


l'Union européenne est réservée pour connaître des questions préjudicielles,
soumises en vertu de l'article 267, dans des matières spécifiques
déterminées par le statut de la Cour (TFUE, art. 256, 3o). Or, si cette réserve
devait être mise en œuvre, il est prévu que les décisions qu'il rendrait
pourraient exceptionnellement faire l'objet d'un réexamen par la Cour de
justice, dans les conditions et limites prévues par le statut, en cas de risque
sérieux d'atteinte à l'unité ou à la cohérence du droit de l'Union.

B - Situation du juge du fond

301. La possibilité de déposer un recours en appel contre la décision rendue


sur la question préjudicielle déploie les mêmes conséquences à l'égard du
juge du principal dans l'ordre administratif et dans l'ordre judiciaire : ce juge
doit attendre soit l'expiration du délai d'appel (CE 26 juill. 1982, préc. supra,
no 52), soit que l'arrêt d'appel soit rendu (CE 7 févr. 1962, Cts des Acres de
l'Aigle, Lebon 92. – 2 oct. 1970, Guiot, Lebon 550. – Crim. 20 janv. 1960,
Bull. crim. no 35. – Soc. 11 févr. 1981, Bull. civ. V, no 116. – 7 juill. 1988,
préc. supra, no 51. – Civ. 1re, 12 juill. 2001, no 99-14.427 , Bull. civ. I,
no 220. – CE 27 avr. 2007, Cne de Bailleval, req. no 288979 , AJDA 2007.
948, obs. Biget ). Si le juge judiciaire a statué au fond après le jugement
rendu par le tribunal administratif sur la question préjudicielle, le Conseil
d'État, saisi d'un appel contre ce jugement, peut l'examiner tant que la
décision au fond du juge judiciaire n'est pas définitive (CE 8 mars 2002,
Ratie, Lebon 880 ). Lorsque, en l'absence de signification entre les parties
de la décision rendue par le juge de renvoi, cette dernière ne deviendra
définitive qu'au terme de deux ans (C. pr. civ., art. 528-1 ), le Conseil
d'État estime toutefois nécessaire d'appliquer sans attendre la solution
donnée à la question posée (CE 23 juill. 2003, Synd. Sud travail, req.
no 228361 , Lebon 343 ; D. 2004. Somm. 1706, note Chelle et Prétot ).

302. Le pourvoi en cassation n'a pas d'effet suspensif dans l'ordre judiciaire,
à la différence de l'appel. Le Conseil d'État en déduit que le juge administratif
du principal n'a pas à attendre l'issue du pourvoi pour trancher le litige au
fond (CE 25 oct. 1974, Cts Dal Pont, Lebon 512. – CE 25 juill. 1975, préc. –
CE 4 juin 2014, M. B., req. no 361645 ). Si le juge administratif du principal
se fonde sur un arrêt d'appel qu'il tient pour définitif alors qu'il a été
antérieurement cassé par la Cour de cassation, il entache sa décision
d'erreur matérielle (CE, sect., 1er juill. 1977, min. Trav. c/ Montet et Caussel,
Lebon 304, concl. Morisot). Si la Cour de cassation casse l'arrêt d'appel et
que les parties ne saisissent pas la cour d'appel de renvoi, le juge
administratif du principal doit statuer au regard de la décision du juge
judiciaire ayant statué sur la question préjudicielle en première instance.

Index alphabétique

■Acte administratif unilatéral 106 s.



individuel 47, 51, 54

indivisible 258

réglementaire 47, 51, 54

■Acte clair 74 s.

renvoi (exception) 131, 142, 152

■Acte de droit privé 49, 52



acte clair 75

renvoi (refus) 95

sursis à statuer 123 s.

validité 85

■Acte de gouvernement 47, 234

■Action civile 108, 168, 174

■Administration 156

■ Amicus curiae 149

■Ancien droit 4

■Appel 161, 167, 198 s., 293 s.



incident 293

recours en appréciation de légalité 240

sursis à statuer 202, 208

■Appréciation de validité 51 s., 75, 81



acte administratif unilatéral 107

acte de droit privé 85, 124

acte de l'Union européenne 138, 143 s.

contrat administratif 115 s.

effet dans le temps 269 s.

juridiction arbitrale 146 s.

plénitude de compétence 95

questions préjudicielles au sein de l'ordre administratif (prohibition) 104

■Arbitrage 124, 146 s.

■Assignation 196

■Attitude dilatoire 65, 72, 187

■Audience 294

■Autorité de chose jugée 83, 88, 142



cour de justice des communautés européennes 272

réponse 253, 278 s.

sursis à statuer (nature) 180 s.

traité international 152

■Avis contentieux 104, 135

■Avocat 248

■Bonne administration de la justice 28, 178, 247

■Cassation 160, 163, 165, 167, 298



décision de renvoi 208

existence d'une difficulté sérieuse 201

réponse 295

sursis à statuer 203

■Charte des droits fondamentaux 134

■Compétence

action (sur l') 91, 177, 217 s.

concurrente 96, 102 s., 233

exception (sur l') 184, 192 s., 230 s.

exclusive 94 s.

juge administratif 24 s., 34 s., 47 s.

juge judiciaire 26 s., 37 s., 49 s.

juge répressif 36, 48, 66, 69, 97

liée 91, 98, 154, 164

plénitude de 4 s., 36, 94 s.

prévention des difficultés de 173, 235

territoriale 240

■Conclusions 263 s.

■Concurrence 19, 24

■Conflit d'attribution 171 s., 235, 243

■Connexité 81, 240

■Conseil constitutionnel 24 s.

■Conseil d'État 239

■Constitution 23 s.

■Contestation sérieuse 80, 87 s.

■Contradictoire 294

■Contrat administratif 47, 51, 108, 115 s.

■Contrat de droit privé 49, 52, 55, 75

■Contredit 168

■Convention collective 52, 75, 81, 123 s.

■Convention européenne des droits de l'homme 14, 76, 139, 154

■Cour administrative d'appel 240

■Cour de justice des communautés européennes 68, 76, 88



autorité de chose jugée 282, 289 s.

compétence 236 s.

effet dans le temps 269 s.

frais et dépens 276

juridictions arbitrales 148

non-lieu 211

pouvoirs des parties 266

procédure de l'article 234 du Traité de Rome 128 s.

renvoi d'office 161

voies de recours 299

■Créance 7, 81

■Décision préalable 248

■Déclaration d'illégalité 25, 36, 95



autorité de chose jugée 280, 285 s.

■Délai 185 s., 221 s., 229



dessaisissement 296

saisine régulière 247

voies de recours 293

■Dénaturation 298

■Dépens 275 s.

■Désistement 190

■Dette 38, 55, 81, 120

■Diligence 64, 183, 185 s.

■Directive de l'Union européenne 135, 137

■Domaine

législatif 32

réglementaire 33

■Domaine public 25, 53, 57, 60, 117, 224

■Droit de l'Union européenne 17, 76, 207



existence de la question préjudicielle 225 s.

interprétation des actes 157

juridiction arbitrale 148

juridictions non souveraines 200

procédure de l'article 267 du TFUE 128 s.

■Droit du travail 52, 55, 59, 66



juridiction arbitrale 147

réponse alternative 268

responsabilité de la puissance publique 119

sursis à statuer 123

■Effet dans le temps 269 s., 280

■Élection 29, 33, 122

■Entente 52

■État des personnes 4 s., 27, 33, 38



compétence 121 s., 157

juridiction arbitrale 146

qualification 55
■Étranger 58, 121 s.

■Exception d'illégalité 6, 17, 35 s.



acte administratif 89

acte clair 75

juridiction arbitrale 147

recours pendant 87

renvoi (refus) 95, 97

■Exception de procédure 166, 181

■Expropriation 36, 59

■Faute personnelle 54

■Impartialité 239

■Impôt indirect 96, 114, 120

■Incident 1, 160, 162, 169, 172

■Initiative

juge (du) 160 s.

partie (d'une) 165 s.

■Interprétation 47 s., 95, 97, 104



acte administratif 107 s.

acte de droit privé 123

contrat administratif 116

droit de l'Union européenne 134 s., 145, 269 s.

renvoi (juge compétent) 192

traité international 150 s., 157

■Juge d'instruction 107

■Juge de renvoi

compétence 214 s., 220 s., 223 s.

■Jugement

autorité 83, 272, 288

avant dire-droit 160, 180 s.

interprétation 47, 49, 123, 127

■Juridiction

administrative spéciale 239

étrangère 99

nationale 148, 157, 244

souveraine 141 s., 200, 207

■Juridictions de l'aide sociale 55

■Justice judiciaire 109

■Liberté individuelle 27, 174

■Ministre des affaires étrangères 15, 39, 129



traité international (interprétation) 151 s.

■Mise en demeure 187

■Mise hors de cause 190


■Motivation 85 s., 205, 228

■Moyens 88, 90, 233, 253, 259



nouveaux 167, 265

ordre public (d') 160, 165, 166, 260

soulevés d'office 162, 164, 261

■Nationalité 38, 50, 58



difficultés sérieuses 82

question préjudicielle (absence) 157

■Non-lieu 98, 182, 208 s.

■Notification 187

■Occupants sans titre 124

■Ouvrage public 53, 117, 119

■Partie 165 s., 183, 199



cour de justice des communautés européennes (saisine) 244

voies de recours 293

■Preuve 80, 86

■Procédure

lenteur 12, 16

urgence (d') 95

■Propriété 7, 27, 57, 81



compétence 120

question préjudicielle (absence) 157

■Qualification 53 s., 95, 136 s.

■Question 43 s., 62 s.

accessoire 3

difficile 71 s., 145, 198, 204 s., 223 s.

droit (de) 45 s.

fait (de) 59 s.

imbriquée 268

nécessaire 64 s., 180, 198, 204 s.

préalable 2, 96 s., 235

préjudicielle 2, 25, 91 s.

reformulation 237, 254 s.

■Question prioritaire de constitutionnalité 30 s.

■Recevabilité 166 s., 169 s., 189



appréciation 220 s.

conditions 241 s., 245 s.

droit de l'Union européenne 229

parties 263

■Recours

en appréciation de validité 195, 240, 247 s.

dans l'intérêt de la loi 297

en interprétation 195, 248, 263, 290

« pendant » 83, 87

en rectification d'erreur matérielle 297

■Référé-liberté 160

■Règlement de l'Union européenne 135, 137 s.

■Remembrement 120

■Renvoi des parties 161, 163, 182 s., 189 s.



conditions 242 s., 246

■Responsabilité 25, 60, 75, 119



agent public (faute personnelle) 54

commune 252

■Sécurité sociale 50, 127

■Séparation des autorités 6, 11 s., 18 s., 33, 35 s., 222



compétence concurrente 98

compétence exclusive 94

difficulté sérieuse (incidence) 73

fin de non-recevoir 217

impossibilité temporaire de statuer 180

juridiction arbitrale 146

renvoi des parties 184
■Service public industriel et commercial 51

créances non fiscales 114

■Subsidiarité 64

■Substitution de motifs 205

■Succession 7, 55, 81, 122 s.

■Sursis à exécution 144, 198, 297

■Sursis à statuer 161, 163, 177 s., 242 s.

■Traité international 14 s.

interprétation 15, 39, 134, 139

■Tribunal administratif 239

■ Ultra petita 258 s., 272, 283

■Urbanisme 35, 120

■Voie de fait 96, 113


Actualisation

Réforme des questions préjudicielles. Entrée en vigueur le 1er avril

2015. – Publication du décret no 2015-233 du 27 février 2015 relatif

au Tribunal des conflits et aux questions préjudicielles (JO 1er mars)

Voir également, la circulaire du 31 mars 2015 de présentation du décret

no 2015-233 du 27 février 2015 relatif au Tribunal des conflits et aux

questions préjudicielles pris pour son application (NOR : JUSC1500786C). Le

décret no 2015-233 du 27 février 2015 relatif au Tribunal des conflits et aux

questions préjudicielles pris pour l'application de cette loi a abrogé le décret


du 26 octobre 1849 déterminant les formes de procédure du Tribunal des
conflits, et a simplifié et modernisé le traitement des questions
préjudicielles (AJDA 2015. 134 ; AJDA 2015. Actu. 420, obs. de
Montecler ; AJDA 2015. Étude 575, note Arrighi de Casanova et Stahl ).

Questions préjudicielles. Le décret no 2015-233 du 27 février 2015

refond la procédure des questions préjudicielles. Les articles 47 et 48 du


même décret introduisent dans le code de justice administrative (CJA,
art. R. 771-2 s.) et dans le code de procédure civile (C. pr. civ., art. 126-
14 s.) le nouveau régime des questions préjudicielles. Elles seront
désormais directement transmises d'un juge à l'autre. Dans les deux ordres,
les jugements sur question préjudicielle seront rendus en premier et dernier
ressort et dans les plus brefs délais.

47. Régime du recours en interprétation d'une décision


juridictionnelle sur renvoi de l'autorité judiciaire. - Ce mécanisme du
renvoi préjudiciel direct entre le juge administratif et l'autorité judiciaire est
prévu par les dispositions des articles R. 771-2 et suivants du code de justice
administrative et 49 et 126-14 et suivants du code de procédure civile.

Le Conseil d'État, dans une décision du 11 octobre 2017, précise le régime


du recours en interprétation d'une décision juridictionnelle sur renvoi de
l'autorité judiciaire : « le juge administratif, lorsqu'il est saisi d'un recours en
interprétation d'un de ses précédents jugements sur renvoi de l'autorité
judiciaire, est tenu de donner l'interprétation qui lui est demandée sans qu'y
fasse obstacle la circonstance que le précédent jugement serait dénué
d'ambiguïté. En revanche, il ne peut, sous couleur d'interprétation, remettre
en question un point définitivement tranché par le précédent jugement » (CE
11 oct. 2017, req. no 397604 , AJDA 2017. 1986, obs. Maupin ).

47-1. Office du juge. Toute la question préjudicielle, mais rien que la


question préjudicielle. - Lorsqu'il est saisi d'une telle question par le juge
judiciaire, le juge administratif ne peut pas se prononcer sur une
interrogation qui ne lui a pas été renvoyée (CE, sect., 17 oct. 2003,
Bompard, req. no 244521 , Lebon 403 ; AJDA 2003. 2028, chron. F. Donnat
et D. Casas ). Le Conseil d'État l'a rappelé au tribunal administratif de Paris
(CE 28 nov. 2018, Sté MJA, agissant en qualité de liquidateur de la société
Nouvelles résidences de France, req. no 413526 , AJDA 2018. 2370 ).

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