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Iniciativa para la regulación penal de

la desaparición forzada de personas

DIPUTADOS A LA LXXII
LEGISLATURA DEL
HONORABLE CONGRESO
DEL ESTADO DE NUEVO
LEÓN:

Honorable Asamblea:

La que suscribe, ciudadana neolonesa y directora de Ciudadanos


en Apoyo a los Derechos Humanos, A.C., con fundamento en el
artículo 8º de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, el artículo 68 de la Constitución Política del Estado de
Nuevo León, así como en los artículos 102 y 103 del Reglamento
para el Gobierno Interior del Congreso del Estado de Nuevo León,
presento a consideración de esta Soberanía la siguiente Iniciativa
de reforma por adición de los artículos 210 Bis al 210
Undecies del Código Penal para el Estado de Nuevo León y
por modificación del artículo 44 de la Ley que Regula la
Ejecución de las Sanciones Penales y del artículo 138 de la
Ley del Sistema Especial de Justicia para Adolescentes del
Estado de Nueve León , relativa a la regulación del delito
de desaparición forzada de personas, al tenor de la siguiente:

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

La desaparición forzada de personas es la práctica cometida por


personas imbuidas de autoridad de detener o secuestrar personas,
seguida de una negativa a reconocer que dicha privación de la
libertad ha ocurrido o a revelar el paradero o suerte de dicha
persona.
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México ha reconocido internacionalmente que la desaparición


forzada o involuntaria de personas es una de las más graves
violaciones a los derechos humanos y las libertades
fundamentales universalmente reconocidos. Al respecto, nuestro
país es signatario de la Convención Interamericana sobre la
Desaparición Forzada de Personas (En adelante “Convención
Interamericana”), la Convención Internacional para la Protección
de todas las Personas contra las Desapariciones Forzadas (En
adelante “Convención de las Naciones Unidas”) el Estatuto de
Roma de la Corte Penal Internacional (En adelante “Estatuto de
Roma”) y la Declaración sobre la Protección de todas las Personas
contra las Desapariciones Forzadas como Conjunto de Principios
Aplicables por todo Estado (En adelante “Declaración sobre
Desapariciones Forzadas”).

Obligación de tipificar el delito


Tanto la Convención Interamericana (Artículo 2) como la
Convención de las Naciones Unidas (Artículo 4) establecen la
obligación de los Estados parte de tipificar el delito de
desaparición forzada de personas en sus legislaciones punitivas
locales. En estados federados como México, esta obligación no se
satisface completamente por la tipificación a nivel federal, sino
que es preferible tipificar esta conducta a nivel de las entidades
federativas, como se desprende de una interpretación teleológica
de la Cláusula Federal del artículo 28 de la Convención Americana
sobre Derechos Humanos. De tal suerte, que deben existir normas
punitivas relativas a este injusto que sean aplicables a los
servidores públicos de los estados y que tomen en cuenta que es
preferible que este tipo de actos sea juzgado en tribunales de la
localidad en que se cometieron. Por ese motivo, el Estado de
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Nuevo León debe incluir esta conducta como delito del fuero
común.

Debe notarse que el delito debe existir de forma autónoma, no


siendo subsumible en otros que ya se encuentren tipificados en el
Código Penal. Al respecto la sentencia de la Corte Interamericana
de Derechos Humanos en el caso Pacheco Radilla Vs. México
indicó “[E]n atención al carácter particularmente grave de la
desaparición forzada de personas, no es suficiente la protección
que pueda dar la normativa penal existente relativa a plagio o
secuestro, tortura u homicidio, entre otras” (Párrafo 238).

Elementos del delito


Aunque los detalles del tipo penal son de libre configuración
legislativa, hay una serie de elementos que resultan obligados por
el derecho internacional, así la Corte Interamericana de Derechos
Humanos ha definido en su sentencia en el caso Gómez Palomino
Vs. Perú que hay al menos tres elementos concurrentes que deben
estar presentes en cualquier tipo penal de desaparición forzada: a)
privación de libertad contra la voluntad de la persona interesada;
b) intervención de agentes estatales, al menos indirectamente por
asentimiento, y c) negativa a reconocer la detención y a revelar la
suerte o el paradero de la persona interesada (Párrafo 97).

El tipo penal propuesto toma en cuenta estos elementos


esenciales que aparecen en las definiciones de la Declaración
sobre Desapariciones Forzadas, la Convención de las Naciones
Unidas, la Convención Interamericana y el Estatuto de Roma de la
forma siguiente:

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a) Privación de libertad contra la voluntad de la persona


interesada. Para facilitar la persecución de este delito es
importante señalar formas de privación de la libertad que
generalmente ocurren en las desapariciones forzadas
(aprehensión, detención y secuestro). Sin embargo, para
evitar una interpretación por ejusdem generis que impida la
correcta aplicación del tipo penal y promueva la impunidad,
es conveniente indicar que el delito no se limita a dichas
formas de privación de la libertad. Asimismo, resulta
fundamental aclarar que la privación de la libertad puede ser
en principio legal, pero que el resto de la conducta vuelve
delictiva la acción del activo.
b) Intervención de agentes estatales, al menos indirectamente
por asentimiento. Se establece la responsabilidad de los
servidores públicos y, usando la fraseología de la Convención
de las Naciones Unidas, se establece además la
responsabilidad de otras personas por autorización, apoyo o
aquiescencia de un servidor público. A éstas se agrega la
orden y protección de un servidor público.
c) Negativa a reconocer la detención y a revelar la suerte o el
paradero de la persona interesada. Se establece la negativa
a reconocer la privación de la libertad o dar información
sobre la suerte o paradero; adicionalmente se agrega la
negativa a dar información sobre las circunstancias de la
privación de la libertad y la situación legal de la víctima.

Responsabilidad del superior


En las dos fracciones del artículo 210 Bis propuesto se lee la frase
“por cualquier medio tenga conocimiento o conscientemente haga
caso omiso de información que claramente indique”. Esta
redacción corresponde al sistema de adjudicación de
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responsabilidad de mando para los servidores públicos conocido


como conocimiento constructivo. El sistema establece que el
superior de un servidor público que cometa un delito tiene
responsabilidad si no actúa para evitar o terminar el delito pero
sólo si conocía el hecho o tenía suficiente información que
sugiriera claramente que el delito se estaba cometiendo, es decir
que no basta una obligación legal abstracta de conocer los actos
de los subordinados, sino que en los hechos se debe tener
conocimiento efectivo o contar con los medios e indicios para
tener dicho conocimiento y aún así no hacer nada para prevenir o
denunciar el delito.

Este estándar está contemplado en el Estatuto de Roma para el


caso de superiores jerárquicos no militares, el Artículo 28.b.i.
establece que tendrá responsabilidad el superior que “Hubiere
tenido conocimiento o deliberadamente hubiere hecho caso
omiso de información que indicase claramente que los
subordinados estaban cometiendo esos crímenes o se proponían
cometerlos”. El estándar ha sido afirmado, también, por el
Tribunal Penal Internacional para la Ex Yugoslavia que en la
Sentencia de apelación en el caso Čelebići Camp argumentó: El
punto aquí no debe ser que el conocimiento se presuma cuando
una persona falla en su deber de recabar la información
pertinente de un delito, sino que el conocimiento se presume si
esa persona tenía los medios para obtenerlo, pero
deliberadamente se abstuvo de hacerlo. (Párrafo 226, la
traducción es nuestra).

Otros sujetos actuando como servidores públicos


El artículo 210 Ter propuesto indica que se considerarán
servidores públicos, además de los que de ordinario ostentan tal
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carácter, aquellas personas con autoridad real tanto en


organizaciones que lleguen a tener control efectivo en el Estado
(como podrían ser grupos guerrilleros, subversivos, etc.) o en
organizaciones terroristas. Esta extensión específica del concepto
de servidores públicos es necesaria a la luz del derecho
internacional de los derechos humanos y del derecho internacional
humanitario que indican que existen actores no estatales imbuidos
con obligaciones internacionales, como es, precisamente, la
obligación de cometer desapariciones forzadas o involuntarias de
personas. Así, el artículo 7.2.i del Estatuto de Roma, en su
definición de desaparición forzada, incluye actos cometidos por
“organizaciones políticas”. Por su parte, el Tribunal Penal
Internacional para la Ex Yugoslavia determinó que esta clase de
crímenes pueden ser llevados a cabo por una entidad que tenga
autoridad de facto en un territorio (Sentencia en el caso Kupreškić
et al. párrafo 552).

Agravantes y atenuantes
El artículo 7 de la Convención de las Naciones Unidas establece
que los Estados pueden establecer ciertas circunstancias
atenuantes o agravantes. En atención a esta norma se proponen
en el artículo 210 Quater las siguientes:

Agravantes del delito:


a) Por circunstancias de la víctima. Sea persona con
discapacidad, se encuentre embarazada, sea menor de edad
o persona adulta mayor.
b) Por la muerte de la víctima. En caso de que la víctima
falleciere durante la desaparición forzada de personas, la
pena correspondiente se aumentará en cinco años de prisión
y mil cuotas
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c) Por tratarse de un delito de lesa humanidad. Esta agravante


procede cuando el acto delictivo se lleva a cabo como parte
de un ataque sistemático o generalizado en contra de una
población civil. Este tipo de ataque es la nota distintiva de los
delitos de lesa humanidad como se establece en el artículo
7.1 del Estatuto de Roma.

Atenuantes del delito:


a) Por la liberación espontánea de la víctima. Si la víctima es
liberada dentro de los cinco días siguientes a la privación de
la libertad, la pena será sensiblemente menor. Sin perjuicio
de las sanciones que correspondan por otros delitos.
b) Por colaboración efectiva. Se prevé la reducción de las penas
si el activo suministra información que ayude a esclarecer
los hechos o a logar la aparición con vida de la víctima.

Inhabilitación vitalicia
Se propone que el funcionario público sentenciado por el delito de
desaparición forzada de personas sea destituido de su cargo e
inhabilitado vitaliciamente. Parece necesario que en un delito de
la gravedad de la desaparición forzada los activos queden
permanentemente alejados de las funciones públicas, dado que
una sociedad democrática difícilmente volvería a confiar asuntos
públicos en dichos individuos.

Delito inexcusable
El artículo 210 Septies propuesto establece que en contra de una
acusación por el delito de desaparición forzada no se puede usar
la defensa de obediencia debida a un superior. Esto es de
conformidad con el numeral 6.2 de la Convención de las Naciones
Unidas indica que “Ninguna orden o instrucción de una autoridad
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pública, sea ésta civil, militar o de otra índole, puede ser invocada
para justificar un delito de desaparición forzada”.

Adicionalmente, se establece que los casos de emergencias,


incluso excepcionales, no son excusa para la comisión de este
delito. Esta disposición es conforme al derecho internacional, el
artículo 1.2 de la Convención de las Naciones Unidas indica que
“En ningún caso podrán invocarse circunstancias excepcionales
tales como estado de guerra o amenaza de guerra, inestabilidad
política interna o cualquier otra emergencia pública como
justificación de la desaparición forzada”.

Delito permanente e imprescriptible


Se propone mencionar de forma explícita el carácter permanente
de este delito. La Convención Interamericana (Artículo 3) y la
Convención de las Naciones Unidas (artículo 8) reconocen el
carácter continuo o permanente de este delito. Tanto la Corte
Interamericana sobre Derechos Humanos (Caso Velásquez
Rodríguez Vs. Honduras) y la Suprema Corte de Justicia de la
Nación han reconocido el carácter permanente o continuo de este
delito. (Controversia Constitucional 33/2002). Aunque la
determinación del carácter del delito no suele figurar en las
codificaciones penales, en el caso de las desapariciones forzadas
dicha determinación ha causado grandes problemas y retrasos al
establecer las consecuencias jurídicas del tipo, por lo que varios
expertos en derechos humanos consideran que la mención
expresa es necesaria.

La imprescriptibilidad de este delito es un imperativo contemplado


en el artículo 7 de la Convención Interamericana que establece
que “La acción penal derivada de la desaparición forzada de
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personas y la pena que se imponga judicialmente al responsable


de la misma no estarán sujetas a prescripción.” Adicionalmente, la
imprescriptibilidad de estos graves delitos ha sido considerada
una norma de jus cogens, es decir normas imperativas o
perentorias de derecho internacional que no pueden variar por
actividad legislativa o por la conclusión de tratados
internacionales.

No amnistías ni perdones
El artículo 2010 Nonies propone que por el delito de desaparición
forzada de personas no se otorgará amnistía, indulto o cualquier
otra forma de perdón oficial, ni beneficios administrativos al
sentenciado. La ilegalidad de las amnistías y figuras afines
tratándose de delitos que afecten gravemente los derechos
humanos es de explorado derecho internacional. En el caso de la
Masacre de Mapiripán Vs. Colombia la Corte Interamericana de
Derechos Humanos indicó de forma clara y reiterando su
jurisprudencia constante desde el caso Barrios Altos que: “[S]on
inaceptables las disposiciones de amnistía, las reglas de
prescripción y el establecimiento de excluyentes de
responsabilidad que pretendan impedir la investigación y sanción
de los responsables de las violaciones graves de los derechos
humanos.”

Otras acciones sancionables


El artículo 210 Decies establece sanciones para otras acciones
relacionadas, especialmente el traslado de niños fuera de su
ámbito familiar y violaciones a las obligaciones de registrar
detenciones. La punibilidad de estas acciones debe ser establecida
de conformidad con la Convención de las Naciones Unidas,
artículos 22 y 25, respectivamente.

Reparación del daño y publicación de la sentencia


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Finalmente se establece la obligación del juez de la causa de


sentenciar a la reparación del daño, en este aspecto se ha seguido
el modelo que el Código Penal de la entidad establece para la
trata de personas. Se incluye, además, la obligación de ordenar la
publicación especial de sentencia, cuidando datos personales,
como una medida de reparación no pecuniaria del daño,
específicamente a través del reconocimiento público del ilícito y
de la responsabilidad de los servidores públicos involucrados.

Por tales razones pongo a la alta consideración de esta Asamblea


el siguiente Proyecto de:

DECRETO:

ARTÍCULO PRIMERO. Se reforma por adición de los


artículos 210 Bis al 210 Undecies el Código Penal para el
Estado de Nuevo León, para quedar como sigue:

CAPÍTULO II BIS
DESAPARICIÓN FORZADA O INVOLUNTARIA DE PERSONAS

ARTÍCULO 210 BIS. Comete el delito de desaparición forzada de


personas:
I. El servidor público o cualquier persona actuando bajo la
orden, protección, autorización, apoyo o aquiescencia de un
servidor público que de cualquier forma participe en, o que
siendo servidor público tenga conocimiento o
conscientemente haga caso omiso de información que
claramente indique, la privación legal o ilegal de la libertad
de una o varias personas, incluyendo pero no limitándose a la
aprehensión, detención o secuestro, y se niegue a reconocer
o aceptar dicha privación de la libertad o se niegue u omita
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dar información veraz o a sabiendas dé información inexacta


o falsa sobre las circunstancias de la privación de la libertad,
la suerte, la situación legal o el paradero de esa persona o
personas; o
II. El servidor público que siendo superior jerárquico por
cualquier medio tenga conocimiento o conscientemente haga
caso omiso de información que claramente indique que
subordinados bajo su autoridad legal o control efectivos
habían cometido, estaban cometiendo o se proponían
cometer la conducta establecida en la fracción I de este
artículo y no denuncie el hecho o no tome las medidas
pertinentes y razonables a su alcance para prevenirlo o
suprimirlo.

ARTÍCULO 210 TER. Para efectos de este capítulo se considerará


como servidor público, además de los mencionados en el artículo
207 Bis de este Código, a toda persona que tenga mando o
dirección o control efectivos sobre una organización política,
beligerante o no, que ejerza autoridad de facto sobre todo o parte
del territorio del Estado; o que tenga mando, dirección o control
efectivo sobre un grupo terrorista que actúe en el Estado.

ARTÍCULO 210 QUATER. A quien cometa el delito de


desaparición forzada de personas descrito en cualquiera de las
fracciones del artículo 210 Bis se le impondrá una pena de diez a
quince años de prisión y multa de cuatrocientas a nueve mil
cuotas.

La pena por el delito de desaparición forzada de personas será de


trece a veinte años de prisión y multa de setecientas a diez mil
cuotas cuando la víctima sea persona con discapacidad, se
encuentre embarazada durante cualquier momento de la comisión
del delito, o tenga menos de dieciocho o más de sesenta años de
edad.
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Si la víctima falleciere durante la desaparición forzada de


personas, la pena correspondiente se aumentará en cinco años de
prisión y mil cuotas.

Si la desaparición forzada de personas se ejecutare como parte de


un ataque sistemático o generalizado en contra de una población
civil, la pena correspondiente aumentará en siete años de prisión
y dos mil cuotas.

Si la víctima fuere liberada espontáneamente dentro de los cinco


días siguientes a su privación de la libertad, la pena será de tres a
siete años de prisión y multa de doscientas a tres mil cuotas, sin
perjuicio de aplicar las sanciones que correspondan a actos
ejecutados u omitidos que constituyan por sí mismos delitos.

Las penas señaladas en este artículo podrán ser disminuidas hasta


una tercera parte en beneficio de aquel que hubiere participado
en la comisión del delito, cuando suministre información que
permita esclarecer los hechos, y hasta en una mitad, cuando
contribuya a lograr la aparición con vida de la víctima.

ARTÍCULO 210 QUINQUIES. Las mismas penas, agravantes y


atenuantes indicadas en el artículo 210 Quater se aplicarán a
quien dirija, organice, incite, encubra, obligue o patrocine de
cualquier forma a cometer el delito de desaparición forzada de
personas.

ARTÍCULO 210 SEXIES. Si al momento de cometer el delito de


desaparición forzada de personas el sujeto activo es servidor
público se le destituirá del cargo, además, se le impondrá
inhabilitación vitalicia para desempeñar empleo, cargo o comisión
públicos.

ARTÍCULO 210 SEPTIES. Bajo ninguna circunstancia una orden


o instrucción de una autoridad pública, sea ésta civil, militar o de
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cualquier otra índole, puede ser invocada como causa de


justificación o de no responsabilidad de un delito de desaparición
forzada.

En ningún caso podrán invocarse circunstancias excepcionales


tales como estado o amenaza de guerra o de conflicto armado,
invasión, perturbación grave de la paz pública, inestabilidad social
grave o cualquier otra emergencia pública como causa de
justificación o de no responsabilidad de la desaparición forzada de
personas.

ARTÍCULO 210 OCTIES. La desaparición forzada de personas es


un delito permanente. La acción penal y la facultad para ejecutar
las sanciones respectivas por este delito son imprescriptibles.

ARTÍCULO 210 NONIES. Por el delito de desaparición forzada de


personas no se otorgará amnistía, indulto, perdón judicial o
cualquier otra forma de perdón oficial. Tampoco se otorgará
conmutación de sanciones, libertad preparatoria, libertad
anticipada, remisión parcial de la pena o cualquier otra medida
que tenga por efecto disminuir o aligerar la condena. En ningún
caso se podrá considerar que la desaparición forzada de personas
es un delito político.

ARTÍCULO 210 DECIES. Se sancionará con pena de siete a


veinte años de prisión y multa de setecientas a diez mil cuotas a
la persona que dolosamente:

I. Por atribución de un menor a unos padres que no sean los


suyos, por registro de un nacimiento no verificado, por
sustitución de un menor por otro, por adopción en violación
de las leyes aplicables o por cualquier otro medio, se apropie
o apodere, o de cualquier forma dolosa contribuya a la
apropiación o apoderamiento, de persona menor de quince
años de edad sometida a desaparición forzada de personas, o
de persona menor de quince años de edad cuyo padre,
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madre, o quien sobre ella ejerciere la patria potestad, guarda


o custodia estuviere sometido a desaparición forzada de
personas, o de persona nacida durante el cautiverio de su
madre sometida a una desaparición forzada de personas;
II. Falsifique, modifique, oculte o destruya documentos que
prueben la verdadera identidad de los menores de edad
mencionados en la fracción anterior;
III. Dilate, retrase o de cualquier forma obstruya el derecho a
interponer un proceso o recurso ante un tribunal para que
éste determine la legalidad de la privación de libertad,
ordene la liberación de la persona detenida si dicha privación
de libertad fuera ilegal, u ordene que sea dada a conocer
información las circunstancias de la privación de la libertad,
la suerte, la situación legal o el paradero de esa persona o
personas; o
IV. Dilate u omita cumplir con su obligación legal de registrar
una privación de libertad, o registre información cuya
inexactitud conozca o en virtud de las circunstancias debiera
conocer.

Si el sujeto activo es servidor público se le destituirá del cargo,


además, se le impondrá inhabilitación de diez a veinticinco años
para desempeñar empleo, cargo o comisión públicos.

ARTÍCULO 210 UNDECIES. Al responsable del delito de


desaparición forzada de personas o del delito consignado en el
artículo 210 Decies, el Juez deberá condenarlo también al pago de
la reparación del daño a favor de la víctima y del o los ofendidos si
los hubiere, dicha reparación incluirá:
I. Los costos del tratamiento médico y psicológico;
II. Los costos de la terapia y rehabilitación física y ocupacional;
III. El resarcimiento de los perjuicios ocasionados;
IV. La indemnización por daño moral; y

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V. El debido resarcimiento derivado de cualquier otra pérdida


sufrida por la víctima que haya sido generada por la comisión
del delito.

El juez, después de consultar con la víctima y ofendidos si los


hubiere sobre la protección de sus datos personales, ordenará de
oficio la Publicación especial de la sentencia.

ARTÍCULO SEGUNDO. Se reforma por modificación del


artículo 44 la Ley que Regula la Ejecución de las Sanciones
Penales, para quedar como sigue:

Artículo 44. El tratamiento preliberacional señalado en las


fracciones IV y V del Artículo 27 y la remisión parcial de la pena a
que se contrae el Artículo anterior, no se aplicarán a los
reincidentes ni habituales y tampoco en los casos de los Artículos
165 bis, 176, 210 Bis, 266 primer párrafo, 267, 268, 269, 271,
318, 325, 357, 357 bis ó 395 del Código Penal vigente en el
Estado, salvo que se trate de quienes colaboren con la autoridad
en la investigación y persecución de los delitos tipificados en los
Artículos 165 bis ó 176 del Código Penal para el Estado de Nuevo
León.

ARTÍCULO TERCERO. Se reforma por modificación del


primer párrafo del artículo 138 la Ley del Sistema Especial
de Justicia para Adolescentes del Estado de Nueve León,
para quedar como sigue:

Artículo 138. Privación de libertad en un centro


especializado

La privación de libertad en centro especializado para adolescentes


podrá ser aplicada únicamente en los casos de delitos graves
señalados por el artículo 16 Bis y del delito señalado en el artículo
210 Bis del Código Penal para el Estado de Nuevo León:
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ARTÍCULOS TRANSITORIOS

ÚNICO. El presente Decreto entrara en vigor al día


siguiente de su publicación en el Periódico Oficial del
Estado.

Monterrey, Nuevo León, a 26 de mayo de 2011.

Fraternalmente,

Hna. Consuelo Gloria Morales Elizondo


Directora

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