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Uma empresa individual está exposta, portanto, a choques que poderíamos chamar de
idiossincráticos ou localizados. Quando uma empresa sofre tais choques, não há porque
se esperar que as dificuldades sejam transmitidas a outras empresas do mesmo setor. Ao
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Do Instituto de Economia da UFRJ. O autor agradece o apoio do CNPq.
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por causa do papel especial que a confiança do publico exerce neste mercado e da
fragilidade característica de elementos de natureza tão subjetiva quanto este.
Como no caso anterior, as razões pelas quais problemas no sistema bancário ameaçam o
resto da economia não são ainda inteiramente conhecidas, apesar do fenômeno interessar
a acadêmicos e reguladores há décadas. Há pelo menos dois canais de contágio que são,
de qualquer forma, obviamente relevantes. Por um lado, o mais evidente, ainda que não
necessariamente o mais importante, é o papel do sistema bancário na criação de um
insumo de uso generalizado, o crédito. Por outro, e ao que tudo indica mais importante
ainda que muito menos conhecido, o sistema bancário é responsável pela operação do
sistema de pagamentos mais essencial de uma economia moderna, baseado na
transferência de depósitos à vista entre bancos comerciais.
fração dos compromissos criados sob esta forma.1 Do ponto de vista do depositante,
portanto, o risco de crédito dos depósitos à vista deveria ser extremamente elevado. É
importante lembrar que, às duas características do depósito à vista já mencionadas dve-se
agregar uma terceira, a de que resgates são realizados por ordem de pedido, de modo que
os primeiros depositantes a resgatarem seus depósitos poderão fazê-lo integralmente, até
que as reservas sejam exauridas, a partir do que os depositantes que estiverem no final da
fila nada receberão.2 As três características juntas praticamente garantem a repetição
periódica de corridas bancárias na ausência de medidas específicas para impedi-las.
Qualquer razão que faça um depositante tornar-se mais consciente do risco de crédito que
está correndo ao deixar recursos depositados em um banco poderá detonar uma corrida.
Assim, a substitubilidade entre moeda legal e depósitos à vista só pode ser obtida se o
risco de crédito associado aos depósitos seja percebido como nulo, isto é, equivalente ao
risco de crédito que cerca a moeda legal.
Para que o risco de crédito seja zero, é preciso criar instituições que garantam que bancos
poderão cobrir retiradas em quaisquer circunstâncias, inclusive aquelas em que o próprio
banco está sendo incapaz de realizar seus ativos. Esta garantia não pode ser dada por
instituições privadas que, por definição, são vulneráveis a falências. Ela tem de vir do
Estado, que, tendo o monopólio de emissão da moeda legal, tem sempre a possibilidade
de suprir aos bancos a quantidade de moeda que for necessária para permitir que os
resgates desejados sejam honrados.
As razões que levam o Estado a estender estas garantias (através da criação de bancos
centrais como emprestadores-de-última-instância ao setor bancário, por exemplo ou de
instituições de seguros de depósitos) não podem ser exploradas neste artigo, já que tem a
ver com o aumento da eficácia do processo de política monetária. Aceitando-se, contudo,
como um fato empírico que esta garantia será estendida, chega-se a um quadro
relativamente instável em que o publico aceita manter seus saldos transacionais sob a
forma de depósitos à vista enquanto houver a confiança em que os bancos serão capazes
1
Para uma introdução à operação do sistema de reserva fracionária, veja-se Carvalho et alli (2000), cap. 14.
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Este sistema se contrasta com o rateio, característico de outras formas de aplicação.
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de honrar os resgates desejados, seja por seus recursos próprios, seja pela ajuda do
emprestador-de-última-instância. Este quadro pode ser instável pelas dúvidas que podem
subsistir na mente do público quanto à capacidade, vontade ou agilidade do Estado em
fazer valer as garantias que oferece.
Uma vez que esta substitutibilidade entre moeda legal e depósitos à vista se enraíze na
economia, um novo tipo de risco sistêmico emerge, que é o de que a possibilidade de um
colapso de um banco comercial comprometa o sistema bancário (pelos canais discutidos
anteriormente, como a perda de confiança em um dado banco que pode resultar da
observação de que outro banco foi fechado ou enfrentou graves dificuldades) e que o
eventual colapso do sistema bancário paralise a economia como um todo e que os
mecanismos de proteção criados não se mostrem suficientes para evitar perdas aos
depositantes. Assim, se a corrida bancária ocorrer, esta segunda manifestação de risco
sistêmico simplesmente consiste na percepção de que um colapso do sistema bancário
paralisaria o principal sistema de pagamentos da economia, aquele através da
transferência de titularidade sobre depósitos à vista mantidos nos bancos comerciais.
Neste caso, o contágio se dá do sistema bancário para o resto da economia, pelo simples
fato de que praticamente nenhuma operação senão aquelas de valor muito baixo pode ser,
hoje em dia, liquidada através da entrega de papel moeda. O eventual fechamento dos
bancos comerciais impediria que se completasse quaisquer outras transações de mercado
que não aquelas de valor muito pequeno. A paralisação do sistema bancário nos primeiros
meses do Plano Collor, em 1990, ou a testemunhada na Argentina em seguida ao colapso
de 2001 e introdução do “corralito”, ilustra a redução de atividade econômica que resulta
do bloqueio do sistema de pagamentos via depósitos.
indicando que se destina a reduzir a exposição do sistema financeiro a riscos que possam
se propagar por toda a economia. Como a possibilidade de contágio é, ao que tudo indica,
única ao setor financeiro, a regulação prudencial será igualmente uma exigência
praticamente única ao setor.3
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Uma discussão que diverge desta nas ênfases dadas a cada fator é oferecida em Goodhart et alli (1998).
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para minimizar a freqüência com que instituições financeiras se vêem às voltas com
dificuldades que criam temores no público em geral. Por esta razão, a estratégia
alternativa da regulação financeira focalizará não os processos de transmissão de
dificuldades, mas as próprias instituições financeiras. Será visto como necessário
garantir que tais instituições, dentre as quais, particularmente, bancos, se exponham o
menos possível a riscos que venham a comprometer efetivamente sua existência, porque
se teme que uma vez observada a falência de uma instituição individual, todas as outras
possam ser ameaçadas pela redução da confiança dos depositantes no mercado financeiro
em geral. A manutenção da confiança é meta tão importante que o Estado criará também,
paralelamente, a rede de segurança para garantir que se, apesar das precauções, ainda
assim bancos incorrerem em dificuldades, os depósitos à vista serão honrados de
qualquer forma. A combinação regulação/rede de segurança se constitui, deste modo, em
um único fenômeno, dois lados da mesma moeda.
Tendo em conta que a manifestação mais visível da crise sistêmica consistia na corrida
bancária, não deveria surpreender que o foco original da atividade reguladora fosse
justamente a liquidez dos depósitos. O emprestador-de-última-instância (e, mais tarde, os
seguros de depósitos) serviria, naturalmente, de última linha de resistência na garantia da
segurança do sistema bancário. No entanto, havia muitas razões pelas quais este
instrumento devesse ser mantido em reserva, para ativação apenas em ocasiões
excepcionais. Em primeiro lugar, a existência deste emprestador representa um subsídio
que a sociedade (através do Estado) dá ao setor bancário4. Como todo subsidio, sua
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Mesmo que a disponibilização dos recursos seja feita a custos punitivos, como, por exemplo, se a
facilidade usada é o redesconto de liquidez, a taxas de juros superiores às do mercado. O subsídio existe à
medida em que em circunstâncias semelhantes empresas que operam em qualquer outro setor
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Por todas estas razões, o regulador buscará atuar ao nível da instituição bancária
individual no sentido de minimizar a probabilidade de ocorrência de situações onde o
banco se veja impedido de funcionar normalmente. A evolução dos meios e modos de
perseguir esta meta servirá para diferenciar o método de regulação e supervisão
utilizados desde o início do século XX, da regulação de liquidez aos acordos da Basiléia.
A meta, no entanto, não mudou em todo este período.
O foco na liquidez dos depósitos foi funcional enquanto a instituição bancária manteve
um perfil relativamente simples de atividades. Durante grande parte do século XX,
provavelmente verão negado seu acesso a qualquer fonte de recursos, enquanto que bancos podem ficar
seguros que as demandas serão satisfeitas, mesmo se a custos mais altos que o normal.
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Este é o núcleo do argumento dos que criticam a existência de redes de segurança pelo risco moral que
criam.
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As inovações mais radicais, no entanto, tiveram lugar a partir da década de 1970, quando
se abriu um processo de transformação dos métodos de suprimento de serviços
financeiros cujo fim ainda não está à vista. Os intensos choques macroeconômicos
sofridos a partir da aceleração da inflação americana nos anos 1960, como os aumentos
de preços das matérias primas (especialmente o petróleo) em 1973 e 1979, o colapso do
sistema de taxas de câmbio fixas mas ajustáveis de Bretton Woods, entre 1971 e 1973, a
adoção de políticas monetárias contracionistas por praticamente todos os países
industrializados no final daquela década, e os movimentos de desregulação financeira
doméstica e, posteriormente, de liberalização de movimentos internacionais de capitais,
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Veja-se Minsky (1982), cap.7.
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Novos mercados surgiram, notadamente aqueles voltados para negociar não mais
recursos financeiros propriamente, mas os riscos envolvidos nestes negócios. Os
mercados de derivativos expandiram-se precisamente em resposta à demanda por
proteção por parte de agentes privados e de instituições financeiras desconfortáveis com
os riscos que assumiam mesmo em operações tradicionais no novo contexto. Contratos
com derivativos permitem decompor os riscos implícitos na obrigação para negociação
em separado. Um simples empréstimo, por exemplo, está exposto a riscos que antes
passavam despercebidos, como o risco de que a atividade que está sendo financiada não
alcance os retornos esperados, não por incompetência do tomador de recursos mas por
causa de movimentos inesperados de preços relativos, que podem ser intensos quando a
inflação se acelera, ou de variações bruscas nas taxas de juros causadas por mudanças
imprevistas na política monetária ou, ainda, se se tratar de operações em mercados
externos, por causa de flutuações do câmbio que antes não podiam ocorrer em função do
acordo de Bretton Woods. O aumento da volatilidade apontado acima mostrou que estes
movimentos, a partir dos anos 1970, poderiam ser fatais.
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A noção tradicional de firma bancária sempre acentuou seu papel de transformador de maturidades e de
liquidez, vendendo obrigações de curto e curtíssimo prazo ao publico aplicador (como depósitos, por
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exemplo) e emprestando a prazos maiores aos tomadores. O mesmo se daria em termos de liquidez, de
moedas de denominação, etc. O ganho do banco decorreria exatamente da aceitação destes riscos.
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Para uma discussão destas tendências enfatizando implicações para a teoria de operação dos mercados
financeiros, veja-se Carvalho (1997).
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De qualquer forma, as inovações financeiras que tiveram lugar em torno da expansão dos
mercados de títulos não eram movidas por preocupações teóricas ou mesmo regulatórias,
mas, sim, por pressões do mundo real, que mantem-se fortes ainda hoje. Assim, as
incertezas sobre os méritos teóricos do banco universal não detiveram os bancos
comerciais que buscaram desesperadamente abrir canais mais promissores de expansão
do que a atividade bancária tradicional. Depósitos à vista perderam importância relativa,
como também perderam os empréstimos, desenvolveram-se novas formas de hedge por
parte dos bancos, como o apelo ao mercado de derivativos, e novos produtos.9 Com este
movimento, a vulnerabilidade a riscos, preocupação central do regulador prudencial,
perdeu nitidez, forçando a mudança nos métodos de regulação e supervisão financeira até
então aceitos. A percepção da inadequação dos métodos de regulação e supervisão
empregados até então, porem, não se estabelecerá de forma clara imediatamente. Ao
contrário, o processo de transformação das estratégias de regulação será incerto e
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Uma excelente discussão destas tendências é oferecida em Kregel (1998).
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O Comitê da Basiléia para a Regulação Bancária é um dos comitês mantidos pelo BIS
para servir como fórum de debates entre representantes dos governos do G10, acionistas
da instituição. Desde o inicio dos anos 1980 este comitê examinava a possibilidade e a
oportunidade de introduzir mudanças nos métodos de regulação bancária nos países do
G10. Regulação e supervisão financeiras são áreas de decisão doméstica. Não há
autoridades internacionais encarregadas de definir e aplicar regras ao sistema financeiro.
O Comitê da Basiléia, neste quadro, não tem poder para determinar a implementação de
qualquer estratégia. Reunindo autoridades do grupo de países mais avançados, contudo,
suas recomendações são, espera-se, muito influentes e têm alta probabilidade de serem
absorvidas pelos sistemas domésticos de regulação e supervisão financeiras.
que a estrutura deveria ser justa e ter um alto grau de consistência em sua aplicação a
bancos em diferentes países com vistas a diminuir uma fonte existente de desigualdade
competitiva entre bancos internacionais. ... a estrutura [proposta] pelo Comitê é dirigida
mais especificamente a bancos que participem do mercado internacional.” (BCBS, 1988,
pp. 1-2; ênfases acrescentadas)
a competição era injusta do que da percepção de que os sistemas até então usados de
regulação prudencial tinham perdido sua eficiência.
Na verdade, a adesão ampla ao acordo de 1988 não foi acidental. Como visto, há muito
tempo alimentava-se uma certa ansiedade com relação à crescente inadequação da
estratégia regulatória anterior às novas condições de operação dos bancos. Por outro lado,
o estabelecimento de coeficientes de capital, principio central do acordo de 1988, parecia
se constituir numa alternativa capaz de resolver os piores problemas gerados pela
estratégia anterior. Esta nova opção parecia satisfazer tanto aqueles que estavam
10
No caso da Europa ocidental, os coeficientes de capital passaram a ser exigidos inclusive de instituições
voltadas para outros segmentos do mercado financeiro.
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O Brasil aderiu ao acordo em 1994. Sobre a adesão brasileira, veja-se Alexandre (2003).
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A imposição de coeficientes de capital aos bancos serviria como resposta também para o
problema descrito acima. O modo mais eficaz de reduzir a divergência de interesses entre
agente e principal é fazer com que aquele compartilhe em algum grau a natureza e os
móveis deste último. Deste modo, se o banco pusesse seu próprio capital em risco quando
fizesse empréstimos, expondo-se a perdas em caso de default, seria de se esperar que
fosse mais cauteloso em suas decisões. A imposição de coeficientes de capital poderia
ser, assim, uma medida de regulação prudencial mais efetiva que as até então usadas,
voltadas para a liquidez dos depósitos. Mas a ser uma estratégia alternativa de regulação
prudencial, e não apenas instrumento de nivelação competitiva, o acordo não deveria ser
aplicado apenas aos bancos maiores e mais internacionalizados, mas a todos os bancos,
em qualquer país. Foi isto exatamente o que aconteceu, disseminando-se a prática da
imposição de coeficientes de capital por um grande número de países e tornando-se, algo
inesperadamente, o acordo de 1988 o novo paradigma de regulação prudencial.
O acordo, porém, sofria de várias limitações, algumas das quais foram imediatamente
percebidas, abrindo aos bancos oportunidades inesperadas de ganhos arbitrando as
diferenças entre o que ocorria efetivamente nos mercados de crédito e aquilo que o acordo
assumia estar ocorrendo.
segura dos riscos a correr. O fato de que o comitê parecia entender sua missão de forma
diferente, e bem mais estreita do que a reformulação ampla de estratégias de regulação,
tornou-se um detalhe frente à realidade do adesão generalizada aos termos do acordo.
Em meados da década dos 90, veio à luz uma primeira iniciativa de correção de rumos
por parte do comitê da Basiléia. Uma emenda ao acordo original foi aprovada em 1995,
estendendo a necessidade de constituição de coeficientes de capital também para o risco
de mercado (risco representado pela variação de preços dos títulos que se tenha em
carteira). Por outro lado, o cálculo deste risco já não era responsabilidade do regulador e,
sim, do próprio banco, cabendo ao supervisor aprovar o método de cálculo e as
estratégias de administração de risco correspondentes.12 Pelo menos no concernente ao
risco de mercado, a emenda abria uma nova possibilidade de relacionamento entre
regulador e regulado, pela qual se confiava a este último a responsabilidade pelo
dimensionamento do risco.
A emenda de 1995 serviu para fechar as lacunas mais urgentes do acordo, mas sua
contribuição mais importante foi apontar o caminho que seria seguido numa
reformulação mais ampla do texto de 1988. A emenda já reconhecia que o banco
representativo dos anos 90 já não era mais aquela instituição dedicada apenas a captar
depósitos e fazer empréstimos. Tratava-se agora de regular e monitorar a operações de
firmas bancárias muito mais complexas e diversificadas, que encaravam riscos
igualmente muito mais complexos e diversificados. No entanto, o abandono da
perspectiva tutelar da supervisão financeira representava um rompimento com uma
tradição quase secular. Na verdade, tudo indica que este rompimento deu-se menos pela
persuasão de que se poderia confiar no mercado para tomar as precauções adequadas e
muito mais pela percepção da limitação da capacidade dos reguladores em antecipar
12
O cálculo do coeficiente de capital necessário para o banco precaver-se contra crises seria feito através da
formulação de modelos conhecidos como VAR (Value at Risk), que calculariam as perdas que o banco
sofreria na eventualidade dos preços dos títulos variarem em medidas definidas. Para exemplos destes
modelos, veja-se Goodhart et alli (1998), cap. 5.
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movimentos adversos por parte dos bancos e criar os obstáculos adequados para detê-los.
A capacidade inovadora das instituições financeiras em ambiente de desregulação e
liberalização tornou a supervisão detalhista e intrusiva do século XX praticamente
impossível, a não ser que se decidisse reverter dramaticamente as mudanças por que
passaram os mercados até então. A focalização das atenções nas estratégias de risco, mais
do que nas suas manifestações especificas foi menos uma escolha por parte dos
reguladores do que um choque de realidade com respeito às suas limitações.
O novo acordo da Basiléia, ou Basiléia II como tem sido conhecido, consagra esta
reorientação estratégica ao estender a possibilidade do próprio banco definir e mensurar
os riscos a que está sujeito também ao risco de crédito.13 Há enormes dificuldades em
adaptar o tratamento dado ao risco de mercado ao risco de crédito, a começar pela
inexistência de dados adequados ao calculo das probabilidades efetivas de default que
permitam avaliar o valor-em-risco resultante de cada estratégia de administração de
riscos selecionada pelo banco. Limitações de espaço impendem o aprofundamento desta e
de outras disposições do texto do novo acordo neste trabalho. O aspecto mais importante
do novo acordo, contudo, assumindo que as difíceis negociações para estabelecer o novo
texto possam chegar a uma conclusão, é que ele completa o processo de transição para
um novo estilo de regulação e supervisão financeiras profundamente contrastante com as
práticas anteriores. A pequena matriz abaixo condensa visualmente este argumento.
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Basiléia II inclui também nas suas prescrições medidas com relação ao chamado risco operacional. Este
risco, porem, é uma categoria omnibus, que inclui desde a possibilidade de acidentes até a verificação de
incompetência ou a ocorrência de fraudes. Seu tratamento é pragmático, não cientifico como se quer seja o
caso com os riscos de credito e de mercado.
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Referências
F. Carvalho, “Financial Innovation and the Post Keynesian approach to ‘the process of
capital formation’”, Journal of Post Keynesian Economics, 19 (3), Primavera de 1997.
J. Kregel, The Past and Future of Banks, Quaderni di Ricerche 21, Bancaria Editrice,
1998.