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Desarrollo local:

hacia un nuevo protagonismo


de las ciudades y regiones
T ít u lo: Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo
de las ciudades y regiones
Ser ie: Reporte de Economía y Desarrollo

Dep ósit o L ega l: If74320043302587


I SSN: 980-6810-01-5

E d it or :
Corporación Andina de Fomento
publicaciones@caf.com

Diseñ o gr á fico: 72 dpi


Diseñ o d e p or t a d a : Heraclio Atencio
I m p r eso en : Norma Color Panamá
Caracas, Venezuela – junio 2010

La versión digital de este libro se


encuentra en: www.ca f.com /p u b lica cion es

© 2010 C or p or a ción An d in a d e Fom en t o


Tod os los d er ech os r eser va d os
Prólogo

L. Enrique García
Presidente Ejecutivo de la CAF

La evidencia sobre los patrones de desarrollo territorial en América Latina muestra la existencia
de importantes disparidades en los niveles de producción, ingreso y bienestar al interior de los
países. Por otro lado, se observa el caso de territorios y ciudades-región que han sido muy exito-
sos en fomentar la productividad de sus firmas e industrias y la calidad de vida de sus habitantes.

En general, este éxito se ha debido más a factores susceptibles de control por parte de la pobla-
ción y sus autoridades, y, en menor medida, a factores exógenos a la localidad y región tales
como el clima, los recursos naturales, la cercanía a vías navegables, entre otros. En particular, se
observa que los esfuerzos a nivel local se han centrado más en mejorar la calidad de la mano de
obra (acumulación de capital humano), en atraer inversiones de firmas e industrias a través del
fomento de clusters y/o cadenas productivas, y en fortalecer el desarrollo de instituciones y políti-
cas públicas que, además de proveer infraestructura económica y social, también facilitan el inter-
cambio de ideas, la participación de la ciudadanía y la transparencia en la toma de decisiones
colectivas.

Esta nueva entrega del Reporte de Economía y Desarrollo busca contribuir al entendimiento de
estos patrones de desarrollo local y regional e identificar opciones de políticas públicas que, con
una fuerte participación de los gobiernos e instituciones subnacionales en el diseño y en la ejecu-
ción, permitan compatibilizar el crecimiento económico con un desarrollo balanceado de los
territorios al interior de las economías. El Reporte resalta el papel que tienen los gobiernos loca-
les y regionales en moldear estas instituciones y políticas. La cercanía de estos con los actores del
proceso productivo y con las familias que se benefician directamente de los servicios públicos les
permite obtener información y capacidad de generar acuerdos y consensos que pueden hacer
mucho más eficiente el proceso de toma de decisiones públicas así como potenciar la respuesta de
los sectores privados involucrados. La profundización de los procesos de descentralización
ocurrida en América Latina en los últimos veinte años ha ampliado el espacio de los gobiernos
subnacionales para estructurar este tipo de estrategias de desarrollo local y regional.

El análisis de las experiencias, presentadas a lo largo de la presente publicación, sugiere que una
estrategia exitosa de desarrollo local debe ser integral; esto es, debe actuar sobre todos los deter-
minantes y, a la vez, enfocarse desde el territorio. Por ello, los gobiernos subnacionales cumplen
un papel primordial en su diseño y gestión. Este papel va más allá de las potestades formales en
materia de gasto, impuestos y regulación establecidas por el régimen de descentralización. En
definitiva, lo que hace a una localidad o región más o menos competitiva es la presencia de una
“institucionalidad blanda”, integrada por asambleas de ciudadanos, asociaciones de vecinos,
cámaras empresariales, centros de estudios, centros culturales, entre otros, que facilita la interre-
lación entre distintos intereses y posibilita la expresión de las demandas y la liberación de infor-
mación, además de generar instancias de cooperación y generación de confianza. A nivel local, la
4

posibilidad de generar este tejido institucional se ve favorecida por la cercanía física entre los
diversos actores. La existencia de esta institucionalidad permite que el proceso de toma de deci-
siones públicas sea mucho más eficaz y pueda responder con éxito tanto a las amenazas como a
las oportunidades que se generan por el cambio tecnológico y las tendencias en la economía
nacional e internacional.

Esta sexta edición del Reporte de Economía y Desarrollo aspira a ser una contribución de la CAF
al debate sobre la función de los gobiernos subnacionales (conjuntamente con otros actores loca-
les) en el desarrollo económico de América Latina. La reducción de las brechas de ingreso y de
otras variables que afectan la calidad de vida requiere la provisión de bienes y servicios tanto
públicos como privados cuya tecnología de producción implica el uso de insumos locales como
capital humano e instituciones que no pueden proveerse fácilmente desde el nivel central de
gobierno. Esto justifica el papel fundamental que juegan los actores territoriales.

Esperamos que este nuevo aporte de la CAF sea de utilidad en la construcción del anhelado desa-
rrollo económico y social de nuestros países.
5

Reconocimientos

La preparación de este Reporte es responsabilidad de la Vicepresidencia de


Estrategias de Desarrollo y Políticas Públicas, bajo la dirección general de
Leonardo Villar y la coordinación de Pablo Sanguinetti.

Los principales autores son:

Capítulo 1 Pablo Sanguinetti y José Pineda


Capítulo 2 Stefania Scandizzo
Capítulo 3 Daniel Ortega
Capítulo 4 Pablo Sanguinetti
Capítulo 5 Michael Penfold
Capítulo 6 Michael Penfold y José Pineda
Capítulo 7 Stefania Scandizzo
Capítulo 8 Daniel Ortega

Jennifer Arencibia y Ximena Ríos Hamann tuvieron a su cargo la edición gene-


ral del libro.

Los capítulos se basaron en parte en documentos de investigación elaborados


específicamente para esta publicación por Fernando Aragón, Roy Bahl, Germa
Bel, Carlos Casas, Partha Deb, Jean-Paul Faguet, Juan Luis Gómez, Molly
Lipscomb, Jorge Martínez-Vázquez, Mushfiq Mobarak, Gianmarco Ottaviano,
Guillermo Perry, Andrés Rodriguez Pose, Papa Seck y Michael Storper.

Los autores agradecen los valiosos comentarios que recibieron de Soraya Azan,
Armando Barrios, Jaime Bonet, José Carrera, Carlos Casas, Rafael Fuentes,
Alejandro Gaviria, Diego Fernando Gómez, Guillermo Perry, Bernardo
Requena, Daniel Rivera, Francisco Rodríguez, Carmenza Saldias, Antonio Juan
Sosa, Jesús Suniaga, Maria Teresa Szauer, Martin Valdivia y Francisco Wulff.

Los asistentes de investigación fueron Félix Álvarez, Nicolás Fernández,


Lesbia Maris, Alexandra Reuter, Clarissa Santelmo y Aurora Stephany.
7

Índice

Prólogo 3

Reconocimentos 5

Capítulo 1 Desarrollo desde el territorio: promoviendo iniciativas locales 13


• Introducción 15
• Evidencia sobre las disparidades en la producción,
ingreso y calidad de vida en los territorios subnacionales 17
• Disparidades en la producción e ingreso a nivel subnacional 17
• Disparidades de bienestar a nivel subnacional 22
• Los principales determinantes del desarrollo regional y local:
capital humano, economías de aglomeración e instituciones 30
• Hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones 33

Capítulo 2 Globalización, concentración productiva y disparidades espaciales 39


• Introducción 41
• La concentración geográfica de las actividades económicas 41
• Fuerzas de aglomeración y de dispersión 42
• El potencial de mercado 45
• Las disparidades regionales en una economía abierta 46
• La liberalización comercial 46
• La evidencia empírica 48
• Los costos de transporte 51
• Conclusiones 57

Capítulo 3 Capital humano en movimiento 59


• Introducción 61
• La localización del capital humano: migración 62
• ¿Cuándo y hacia dónde migrar? 63
• Capital humano y movimiento en ciudades de América Latina 64
• Retornos privados a la migración 71
• Impactos sociales de la migración 73
• Políticas públicas locales para el capital humano 75
• Conclusiones 77

Capítulo 4 Descentralización y desarrollo local 79


• Introducción 81
• Descentralización y desarrollo regional y local: un marco conceptual 82
• ¿Qué se entiende por ‘descentralización’? 82
• El nexo entre descentralización y desarrollo local 82
• La descentralización de los servicios (potestades de gasto)
y el desarrollo local 84
• La asignación de potestades de gasto y la estructura vertical de gobierno 84
• El impacto de la descentralización sobre la gestión de los servicios 86
• Cooperación intermunicipal, eficiencia en la gestión de los servicios
y desarrollo local 95
• Desarrollo local y descentralización de las potestades impositivas 98
• ¿Qué requisitos debe tener un buen impuesto local? 99
• Recursos locales provenientes de la explotación de recursos naturales
y el desarrollo local 103
• Transferencias intergubernamentales y disparidades regionales 104
• Conclusiones 110

Capítulo 5 Gestión local en América Latina: algunos patrones de desarrollo 113


• Introducción 115
• Más allá de las elecciones 116
• Un marco analítico para la gestión local 119
• Patrones de gestión local en América Latina 125
• Conclusiones 131

Capítulo 6 Instituciones y transformación productiva local 133


• Introducción 135
• El desempeño competitivo de las regiones 136
• Las esferas de política de los gobiernos subnacionales para impulsar
el desarrollo productivo 144
• Disminución de barreras administrativas a la inversión 146
• Promoción de clusters productivos 147
• Promoción de inversiones 148
• La gerencia de los procesos de desarrollo económico local 151
• Desarrollo económico local en dos ciudades latinoamericanas 154
• Medellín 155
• Rafaela 157
• Conclusiones 158

Capítulo 7 Calidad de vida en la ciudad 159


• Introducción 161
• Bienes y servicios públicos, y calidad de vida de los hogares 162
• La planificación estratégica 167
• La planificación como herramienta de gestión local 167
• Experiencias de planificación estratégica en la región 171
• Tráfico y congestión: hacia un transporte urbano sostenible 179
• Conclusiones 186

Capítulo 8 Seguridad ciudadana desde el territorio 187


• Introducción 189
• Seguridad ciudadana: definiciones y contexto 190
• Tendencias recientes 190
• Modelos de gestión y el territorio 195
• Sistemas de provisión de seguridad en América Latina 199
• Intervenciones a nivel local 201
• Presencia policial en hot spots o zonas de alta incidencia 203
• Vigilancia vecinal 203
• Cámaras de vigilancia 204
• Iluminación de las calles 204
• Programas de tutoría de jóvenes para la reducción de conductas antisociales 204
Índice 9

• Programas cognitivo-conductuales para criminales 205


• Un enfoque integral 205
• Prioridades políticas y lógica electoral 206
• Conclusiones 210

Referencias bibliográficas 211

Anexos 227

Índice de gráficos
• Gráfico 1.1 Convergencia del PIB per cápita regional a precios constantes para países
seleccionados de América Latina (1990-2006) 22
• Gráfico 1.2 Convergencia regional en analfabetismo en países seleccionados
de América Latina27
• Gráfico 1.3 Convergencia regional en mortalidad infantil en países seleccionados
de América Latina28
• Gráfico 1.4 Convergencia regional en esperanza de vida en países seleccionados
de América Latina29
• Gráfico 1.5 Evolución de las disparidades en las calificaciones promedio por estado
de la prueba matemática (nivel secundario) en la República Bolivariana de Venezuela
(1984-2003) 29
• Gráfico 1.6 Convergencia en calidad educativa por estados de la República
Bolivariana de Venezuela 30

• Gráfico 3.1 Ganancia salarial de la migración, controlando por factores observables,


en 27 estados de Brasil (todas las ocupaciones) 72
• Gráfico 3.2 Ganancia salarial de la migración, controlando por características observables
y no observables, en 27 estados de Brasil 73

• Gráfico 4.1 Analfabetismo y transferencias en países seleccionados de Amérca Latina 108


• Gráfico 4.2 Mortalidad infantil y transferencias en países seleccionados de Amérca Latina 109
• Gráfico 4.3 Esperanza de vida y transferencias en países seleccionados de Amérca Latina 110

• Gráfico 5.1 Relaciones de la gestión local para ciudades seleccionadas de América Latina 127
• Gráfico 5.2 Variables de la gestión local en América Latina 128

• Gráfico 8.1 Tasa de homicidio por cada 100.000 habitantes versus tasa de homicidio
juvenil por cada 100.000 jóvenes (entre 15 y 24 años de edad) en países
seleccionados de América Latina (1994-2005) 192

Índice de cuadros
• Cuadro 1.1 Concentración urbana en países seleccionados de América Latina
(1990 y 2006) 18
• Cuadro 1.2 Media nacional de indicadores de bienestar según censos para países
seleccionados de América Latina 23
10

• Cuadro 1.3 Correlación del PIB per cápita y variables de desarrollo para países
seleccionados de América Latina 25

• Cuadro 2.1 Cambio en el Potencial de Mercado (nominal) de departamentos de Perú


tras construcción del Corredor Vial Interoceánico del Sur, simulaciones 57

• Cuadro 3.1 Porcentaje de migrantes, nivel de educación e ingreso de las poblaciones


de ciudades seleccionadas de América Latina 65
• Cuadro 3.2 Características de la migración de ciudades seleccionadas
de América Latina: acompañantes 66
• Cuadro 3.3 Características de los migrantes de ciudades seleccionadas grandes
y pequeñas de América Latina: género, educación, vivienda e ingreso 67
• Cuadro 3.4 Características de la migración de ciudades seleccionadas de América Latina:
razones para migrar 68
• Cuadro 3.5 Probabilidades de transición entre categorías de ocupación 69
• Cuadro 3.6 Probabilidades de transición entre sectores luego de migrar 70

• Cuadro 4.1 Ganancias y costos de la descentralización de servicios 85


• Cuadro 4.2 Experiencias de cooperación intermunicipal en países
seleccionados de América Latina 99
• Cuadro 4.3 Descentralización de impuestos 100

• Cuadro 5.1 Desempeño en la gestión local de ciudades seleccionadas de América Latina 129
• Cuadro 5.2 Variables descriptivas en ciudades seleccionadas de América Latina 130

• Cuadro 7.1 Indicadores de calidad para los servicios para ciudades seleccionadas
de América Latina (porcentaje) 164
• Cuadro 7.2 Nivel absoluto de satisfacción por servicio para ciudades seleccionadas
de América Latina (escala 1 al 10) 165
• Cuadro 7.3 Hogares que disponen de amenidades cercanas en ciudades seleccionadas
de América Latina (porcentaje) 166
• Cuadro 7.4 Indicadores de satisfacción absoluta de características del transporte
público para ciudades seleccionadas de América Latina (escala del 1 al 10) 181
• Cuadro 7.5 Relación entre índice de impredictibilidad, tiempo medio de traslados
y uso de vehículo particular para ciudades seleccionadas de América Latina 182

• Cuadro 8.1 Valoración de las condiciones de seguridad, de la policía y fracción


de delitos denunciados en ciudades seleccionadas de América Latina 193
• Cuadro 8.2 Proporción de las opciones de respuesta a la pregunta: ¿deja de salir,
o siente miedo cuando sale, debido a la inseguridad? 194
• Cuadro 8.3 Índice de descentralización territorial de la fuerza policial en países
seleccionados de América Latina 197
• Cuadro 8.4 Valoración de la policía e indicadores de seguridad según tamaño
de las ciudades y descentralización territorial de la fuerza policial en América Latina 198
• Cuadro 8.5 Elementos institucionales de la provisión de seguridad ciudadana
en América Latina200
• Cuadro 8.6 Prevención social del delito en países seleccionados de América Latina 201
• Cuadro 8.7 Encuestas de victimización en América Latina 209
Índice 11

Índice de figuras
• Figura 1.1 Disparidades regionales en el tamaño de las economías subnacionales
de países seleccionados de América Latina 19
• Figura 1.2 Distribución espacial de los indicadores de bienestar de países
seleccionados de América Latina 24

• Figura 2.1 Potencial de Mercado (nominal) en 2007 y su cambio porcentual


entre 1997 y 2007 para los países de América del Sur 50
• Figura 2.2 Potencial de Mercado (nominal)en 2004 y su cambio porcentual
entre 1991 y 2004 para los estados Brasil 51
• Figura 2.3 Corredor Vial Interoceánico del Sur 56

• Figura 5.1 Modelo de gestión local 122


• Figura 5.2 Patrones de gestión local 124

• Figura 6.1 Mapas de la competitividad de los estados de países seleccionados


de América Latina138
• Figura 6.2 Competitividad controlada por el nivel de ingreso regional 141

Índice de recuadros
• Recuadro 2.1 Los efectos de la inversión en infraestructura vial en Portugal 54

• Recuadro 3.1 Algunos costos de instalación 76


• Recuadro 3.2 Políticas de atracción y retención de inmigrantes en Edmonton (Canadá) 77

• Recuadro 4.1 El impacto de la descentralización sobre el acceso a los servicios


de salud y educación primaria en Colombia 89
• Recuadro 4.2 Las limitaciones en las capacidades locales y los gastos
en inversión en Perú 90
• Recuadro 4.3 La CAF y los Planes Departamentales de Agua y Saneamiento
en Colombial 91
• Recuadro 4.4 Evidencia sobre la presencia de economías de escala en los servicios
de recolección y tratamiento de residuos sólidos en los municipios de Argentina 93
• Recuadro 4.5 La extensión de la cooperación intermunicipal en España en el caso
de servicios de recolección de residuos sólidos 97
• Recuadro 4.6 PRAMEG: programa de la CAF para la asistencia en el desarrollo
de los catastros municipales 101
• Recuadro 4.7 ¿Cuán “propios” son los impuestos subnacionales en Perú? 101
• Recuadro 4.8 La descentralización de los ingresos fiscales provenientes
de la explotación de recursos naturales en Perú 105
• Recuadro 4.9 La descentralización de los ingresos fiscales provenientes de
la explotación de recursos naturales en Colombia 106

• Recuadro 5.1 Tribunal de las Aguas de la Vega de Valencia 120


• Recuadro 5.2 Rendición de cuentas y cultura ciudadana: base del progreso de Bogotá 123
• Recuadro 5.3 El sistema de transporte en Curitiba: planificación
y participación ciudadana 125
12

• Recuadro 6.1 Jalisco: renovación económica e inclusión de las PYMES


en las cadenas productivas 143
• Recuadro 6.2 El cluster de vinos en Mendoza 149
• Recuadro 6.3 La confianza hacia el sector privado en las ciudades latinoamericanas 150
• Recuadro 6.4 Las fases estilizadas del desarrollo económico local 153

• Recuadro 7.1 El alcance de la planificación estratégica 169


• Recuadro 7.2 La encuesta de Estrategias de Desarrollo Local en Municipios
de Argentina 170
• Recuadro 7.3 El CIDEU y la red de ciudades iberoamericanas 173
• Recuadro 7.4 El transporte público urbano en Quito 184

• Recuadro 8.1 Los cuerpos policiales en la República Bolivariana de Venezuela 196


• Recuadro 8.2 Medellín segura y pacífica 202
• Recuadro 8.3 La seguridad ciudadana y el presupuesto en Perú y en las municipalidades
distritales de Lima 207
1
Desarrollo desde el territorio:
promoviendo iniciativas locales
15

Desarrollo desde el territorio:


promoviendo iniciativas locales
Introducción

Entre los hechos estilizados del desarrollo econó- Ahora bien, ¿por qué debería causar preocupación
mico de América Latina, desde mediados del siglo la dimensión territorial o espacial de los procesos
pasado, destaca el hecho de que la región no ha de desarrollo o crecimiento? Es de esperar que cual-
podido reducir su brecha en términos de ingreso per quier política, cambio tecnológico o nuevas cir-
cápita con el mundo desarrollado. Como respuesta cunstancias en la economía mundial generará regio-
a este desafío desde hace aproximadamente veinte nes perdedoras y ganadoras (lo mismo que sectores
años, estos países se han embarcado en distintas ganadores y perdedores) y, desde el punto de vista
políticas tendientes a fortalecer su integración a los del bienestar agregado del país, lo importante es
flujos mundiales de comercio e inversión. Dichas que en términos netos dicho cambio sea positivo; y
políticas de apertura global también fueron comple- que siempre se pueda compensar a las localidades
mentadas con iniciativas de integración subconti- perjudicadas y aun así haya una ganancia neta. En
nental y regional. El efecto de estas políticas sobre este sentido, pretender que la dinámica económica
el crecimiento y desarrollo nacional ha sido muy agregada sea “neutra”, desde el punto de vista espa-
analizado y conviven evaluaciones de casos de rela- cial, podría ser un objetivo poco realista o quizás
tivo éxito y otros cuyos resultados no han estado a equivocado ya que limitaría la adopción de políticas
la altura de las expectativas que se habían generado o iniciativas que fomenten el crecimiento de las
(Edwards, 2007; Rodrik, 2003; Rodrik y Rodrí- economías.
guez, 2001; Cárdenas et al., 2000).
No obstante estos argumentos, el análisis de las
De todos modos, más allá de los resultados a nivel consecuencias territoriales de las políticas y tenden-
agregado por país, es claro que el proceso de globa- cias nacionales e internacionales es muy relevante
lización e integración con los mercados internacio- por varias razones. En primer lugar, en la práctica,
nales tiene consecuencias sobre el desarrollo de los raramente se implementan esas transferencias o
territorios al interior de las naciones. En este nuevo políticas compensadoras. Por lo tanto, desde el
contexto de apertura e integración internacional, la punto de vista de la economía política de las refor-
actividad económica se vuelve más móvil y, a su mas, es muy importante conocer cuáles son las
vez, los determinantes que moldean la competitivi- regiones y localidades que se benefician y se perju-
dad de una región o localidad también se vuelven dican así como la magnitud de los impactos. Esto
más cambiantes. Por ejemplo, el progreso tecnoló- reviste interés, sobre todo si las disparidades en la
gico puede hacer declinar a una región con un distribución de la actividad económica y producción
fuerte patrón de concentración en una industria; la por región afectan también las posibilidades de
liberalización comercial puede hacer menos rele- acceder a servicios básicos (p.e., educación y salud)
vante la cercanía a un gran mercado doméstico de que determinan, de manera fundamental, las posibi-
consumo como el principal determinante para la lidades futuras de desarrollo humano de las familias.
localización de nuevas firmas y, en cambio, favore- En este caso, las disparidades territoriales podrían
cer ubicaciones con mejor acceso a los mercados traducirse en significativas y persistentes disparida-
internacionales; el fomento a la inversión extranjera des en ingresos y calidad de vida entre personas.
directa (IED) puede valorizar la explotación de
recursos naturales localizados en lugares específi- En segundo término, desde el punto de vista de las
cos; entre otros. En otras palabras, la dinámica políticas públicas, es importante considerar que los
económica internacional implica que las ventajas efectos finales de los cambios tecnológicos y la
comparativas que ciertos territorios disfrutaron en globalización sobre las regiones y localidades
el pasado, gracias a determinadas condiciones, se dependerán de cómo esos shocks se intermedian a
vuelvan menos importantes o aparezcan otras hasta través de una serie de mercados (de productos y de
ahora no tenidas en cuenta. factores) que pueden estar sujetos a fallas o proble-
16 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

mas de coordinación, reduciendo las ganancias o estructura económica y social sino que también
magnificando las pérdidas. En otras palabras, estos facilitan el intercambio de ideas, la participación
movimientos en las oportunidades económicas de de la ciudadanía y la transparencia en la toma de
los territorios no solo están determinados por facto- decisiones colectivas.
res externos sino que sus últimas consecuencias
sobre las oportunidades de empleo y bienestar de El análisis que se expone sobre estas experiencias a
los hogares dependerán también de aspectos institu- lo largo de la presente publicación sugiere que una
cionales, políticas públicas y otras iniciativas de estrategia exitosa de desarrollo local debe ser inte-
carácter privado que podrían moderar los efectos gral, esto es, debe actuar sobre todos los determinan-
negativos y/o potenciar las oportunidades. tes y, a la vez, enfocarse desde el territorio. Por ello,
los gobiernos subnacionales desempeñan un papel
En este contexto, el objetivo de este reporte es resal- primordial en su diseño y gestión. Dicho papel no
tar el papel que tienen los gobiernos locales y regio- está necesariamente limitado por las potestades
nales en moldear estas instituciones y políticas a formales en materia de gasto, impuestos y regula-
favor del desarrollo de sus territorios. La cercanía ción que el régimen de descentralización haya deter-
con los actores del proceso productivo y con las minado, aunque por supuesto puede condicionar
familias que se benefician directamente de los servi- algunos de sus resultados. En este sentido, la gestión
cios públicos locales les permite obtener informa- del desarrollo local involucra, por un lado, promover
ción y capacidad de generar acuerdos y consensos la realización de un diagnóstico cuantitativo y cuali-
que pueden hacer mucho más eficiente el proceso de tativo sobre las potencialidades presentes y futuras
toma de decisiones públicas y potenciar la respuesta de una localidad o región. En ese diagnóstico, deben
de los sectores privados involucrados. En este analizarse las oportunidades y amenazas que surgen
sentido, la profundización de los procesos de del contexto exterior nacional e internacional. Un
descentralización que tuvo lugar en América Latina segundo paso es hacer tomar conciencia de esas
en los últimos veinte años ha extendido el espacio de oportunidades y amenazas por parte de los actores
los gobiernos subnacionales para estructurar este tanto públicos como privados que actúan sobre el
tipo de estrategias de desarrollo local y regional. territorio (incluidos los niveles superiores de
gobierno). En tercer lugar, deben consensuarse obje-
La evidencia sobre los patrones de desarrollo terri- tivos, acciones e iniciativas de política, los cuales
torial muestra la existencia de importantes dispari- deben reflejarse en planes estratégicos a mediano y
dades en los niveles de producción, ingreso y largo plazo. Finalmente, deben ejecutarse y desarro-
bienestar al interior de los países. Salvo en el caso llarse las iniciativas y evaluarse sus resultados.
de algunos indicadores básicos de bienestar (p.e., Como puede apreciarse, todo este proceso de geren-
analfabetismo o mortalidad infantil), estas brechas ciamiento del desarrollo local demanda un fuerte
no muestran una tendencia definida a reducirse en liderazgo y capacidad de interacción entre distintos
el tiempo. Por otro lado, se observan casos de terri- miembros de la comunidad.
torios y ciudades-región que han sido muy exitosos
en fomentar la productividad de sus empresas e El propósito de este capítulo es motivar el análisis
industrias así como la calidad de vida de sus habi- que se desarrolla a lo largo de todo el libro, y resu-
tantes. En general, este éxito ha estado asociado, en mir sus principales mensajes y conclusiones. En
menor medida, a factores exógenos a la localidad y función de ello, en primer lugar, se documentará la
región (clima, recursos naturales, cercanía a vías evidencia sobre la magnitud y dinámica de las
navegables, entre otros). Otros factores, de tipo disparidades en el nivel de desarrollo económico al
endógeno, han sido más relevantes. En particular, interior de los países. Estas disparidades pueden
se observa un esfuerzo a nivel local por mejorar la referirse a los niveles de producción e ingreso per
calidad de la mano de obra y educación de la cápita entre regiones y localidades. No obstante
población (acumulación de capital humano), por ello, como se mencionó anteriormente, las diferen-
atraer inversiones de firmas e industrias a través cias en los indicadores de calidad de vida entre
del fomento de clusters y/o cadenas productivas, y localidades es lo que realmente importa desde el
todo ello fortalecido por el desarrollo de institucio- punto de vista del bienestar de la población. Existe
nes y políticas públicas que no solo proveen infra- abundante evidencia empírica que muestra que la
Desarrollo desde el territorio: promoviendo iniciativas locales 17

calidad de vida no solo depende de los niveles de tar a nivel subnacional de varios países de América
ingresos de los hogares (BID, 2008b). Otras varia- Latina. Esto abre la discusión para que en la tercera
bles, asociadas con el acceso a ciertos servicios sección se presente formalmente un marco concep-
básicos de salud, educación y características del tual que se centra en tres grandes pilares: las econo-
medio físico y cultural donde los hogares viven y mías de aglomeración y especialización, el capital
desarrollan sus actividades (p.e., seguridad) son humano, y las instituciones. Por último, en la cuarta
también muy relevantes. sección se describe la estructura del resto del libro y
se resumen las principales conclusiones de los
En segundo lugar, se discutirá un marco conceptual distintos capítulos.
sencillo que permitirá identificar los posibles facto-
res que determinan la evolución de los diferenciales Evidencia sobre las disparidades en
de ingresos y calidad de vida al interior de los la producción, ingreso y calidad de vida
países, con el fin de entender los determinantes de en los territorios subnacionales
las fuentes de desarrollo local y las políticas que lo
promuevan. Como se verá, dicho marco conceptual ¿En qué medida el proceso de desarrollo de América
enfatiza que las diferencias en los patrones de desa- Latina en las últimas décadas estuvo marcado por el
rrollo local se ven principalmente explicadas por las surgimiento de significativas disparidades territoria-
complejas interacciones entre tres determinantes les en los niveles de actividad económica y bienes-
fundamentales: economías de aglomeración y espe- tar? Esta sección busca responder a esta pregunta y,
cialización; migraciones y capital humano; e insti- de esta forma, motivar el análisis que luego se hace
tuciones. Dentro de este último determinante, se de los posibles determinantes.
destaca el concepto de las “instituciones blandas o
informales”, referidas a las formas de interacción Disparidades en la producción e ingreso
de los actores económicos, las redes que estos a nivel subnacional
forman, los factores culturales, la actitud hacia el
riesgo, la capacidad gerencial y emprendedora, el Es un hecho documentado empíricamente que el
liderazgo local, entre otros elementos, que desde lo crecimiento del ingreso per cápita de los países está
local pueden influir en las decisiones de localiza- acompañado por un proceso de concentración de la
ción de las empresas, en las decisiones de migra- actividad económica en el territorio (Banco
ción de la fuerza laboral, y en la capacidad de la Mundial, 2009; CEPAL, 2009). De hecho, una de las
comunidad de adaptarse a los cambios en el primeras etapas en el proceso de desarrollo es la
entorno. migración desde las zonas rurales hacia las ciuda-
des, lo que implica un creciente grado de urbaniza-
Este análisis introductorio de los factores que deter- ción de las economías. En América Latina, este
minan el desarrollo local sirve como motivación proceso de urbanización ya se ha consolidado en
para el resto del libro. En este sentido, en la primera una serie de países y, a su vez, muestra una fuerte
parte (capítulos 2 al 5) se analizan con mayor deta- concentración de la población en unas pocas ciuda-
lle cada uno de estos factores y se aporta evidencia des (ver Cuadro 1.1, p. 18). En este sentido, en la
al respecto para América Latina. Por otro lado, en la mayoría de las naciones con alto grado de urbaniza-
segunda parte (capítulos 6 al 8) se estudian las ción, la ciudad más importante tiene una participa-
implicaciones desde el punto de vista de las iniciati- ción cercana o superior al 30% del total de la pobla-
vas tendientes a mejorar el desarrollo productivo y ción urbana.
la calidad de vida de las regiones y localidades, y el
papel que en ellas juegan (diseño, implementación, Este patrón de concentración de la población en
entre otros) los gobiernos y actores privados de las unas pocas regiones está evidentemente correlacio-
ciudades y departamentos. nado con la concentración que allí se observa en la
generación de empleos y la actividad económica.
El resto del capítulo está organizado de la siguiente La Figura 1.1 (ver p. 19) muestra mapas con la
forma: en la segunda sección se presenta evidencia participación en el PIB (a mayor sombreado mayor
sobre la magnitud y dinámica de las disparidades en participación) y en la población total (a mayor
el ingreso per cápita y otros indicadores de bienes- tamaño del círculo mayor participación en la pobla-
18 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

Cuadro 1.1 Concentración urbana en países seleccionados de América Latina (1990 y 2006)
Población urbana / Población en la ciudad
Países Población urbana (millones)
población total (porcentaje) más grande a/
1990 2006 1990 2006 1990 2005
Argentina 28,3 35,3 87,0 90,0 37,0 36,0
Bolivia 3,7 6,0 56,0 65,0 29,0 26,0
Brasil 111,8 160,3 75,0 85,0 13,0 12,0
Chile 11,0 14,4 83,0 88,0 42,0 40,0
Colombia 24,0 33,3 69,0 73,0 20,0 24,0
Costa Rica 1,6 2,7 21,0 62,0 47,0 46,0
Ecuador 5,7 8,4 55,0 63,0 28,0 29,0
El Salvador 2,5 4,1 49,0 60,0 39,0 38,0
Guatemala 3,7 6,2 41,0 48,0 22,0 16,0
Haití 2,1 3,7 30,0 39,0 54,0 59,0
Honduras 2,0 3,3 40,0 47,0 29,0 29,0
Jamaica 1,2 1,4 49,0 53,0 n.d. n.d.
México 60,3 79,5 73,0 76,0 25,0 25,0
Nicaragua 2,2 3,3 53,0 59,0 33,0 36,0
Panamá 1,3 2,4 54,0 72,0 65,0 53,0
Paraguay 2,1 3,6 49,0 59,0 45,0 54,0
Perú 15,0 20,1 69,0 73,0 39,0 36,0
Trinidad y Tobago 0,1 0,2 9,0 13,0 100,0 100,0
Uruguay 2,8 3,1 89,0 92,0 46,0 42,0
Venezuela, RB 16,6 25,3 84,0 94,0 17,0 12,0
a/ Porcentaje del total de la población urbana.
Fuente: Banco Mundial (2009b).

ción total) por regiones (estados o provincias) en Como se observa en la Figura 1.1, existe cierto grado
ocho países seleccionados de América Latina1. de correlación espacial en estos indicadores de
Claramente, la geografía económica de estas nacio- concentración; por ejemplo, en el caso de Brasil y
nes no muestra mucha homogeneidad territorial. En Perú la concentración de la actividad económica y la
el mismo país conviven áreas escasamente pobladas población ocurre, respectivamente, en la franja
y con una participación muy pequeña en la riqueza costera del Atlántico y el Pacífico. En Colombia, ello
total con regiones donde se producen valores supe- se da en los departamentos de Cundinamarca, Antio-
riores al 40% de los bienes y servicios de toda la quia y otros lindantes con este en el centro y norte
economía, y donde se concentra entre un tercio y la del país. Esto sugiere que existen factores geográfi-
mitad de los habitantes del país. Ese es el caso, por cos (clima, características geológicas y del suelo,
ejemplo, de la provincia de Buenos Aires en Argen- acceso a vías navegables, entre otros) que explican la
tina con 43% del PIB nacional y 41% de la pobla- mayor o menor suerte de los territorios en términos
ción, o también de la Región Metropolitana de de su desarrollo relativo. De todas formas, también
Santiago en Chile con el 46% y 41% del PIB y la es claro que, a igualdad de estas condiciones exóge-
población, respectivamente. Algo similar ocurre en nas, ciertos territorios muestran mucho mayor desa-
Perú, donde la región de Lima tiene participaciones rrollo que otros, lo que sugiere que el accionar de
del 50% en la producción de bienes y servicios, y otros factores de tipo endógeno (capital humano,
30% en el total de habitantes.

1 En el anexo de este capítulo se presentan los cuadros con la información detallada por país y entidad territorial.
Desarrollo desde el territorio: promoviendo iniciativas locales 19

Figura 1.1
Bolivia Perú Disparidades
regionales en el tamaño
de las economías
subnacionales de
Cochabamba países seleccionados
1.978 USD de América Latina

San Martín
2.740 USD
La Paz
2.319 USD

Lima
10.655 USD
Santa Cruz
3.550 USD

Tarijá Apurimac 1.724 USD


Potosí 5.896 USD
1.617 USD

Argentina Venezuela
Dtto Capital 15.044 USD
Zulia
11.526 USD Monagas
17.282 USD

S.Estero
2.500 USD Portuguesa
7.653 USD
Mendoza
6.711 USD

Provincia
de Buenos Aires
10.059 USD

Santa Cruz Amazonas 6.900 USD


20.712 USD

Leyenda:
- Tamaño del círculo: Población regional / total - Números: PIB per cápita (USD PPP)
- Colores de fondo: PIB regional / PIB total (en porcentaje) - Año del PIB per cápita regional:
(15,55] Argentina: 2000
(10,15] Perú: 2006
(5,10] Bolivia: 2006
(3,5] Venezuela: 2007
(0.3]
Fuentes: Organismos oficiales, cálculos propios.

Continúa
instituciones, entre otros) es también muy relevante bienestar de las poblaciones que se localizan en las
para explicar el desarrollo subnacional. distintas regiones. La Figura 1.1 muestra también el
valor del PIB per cápita regional (en dólares corregi-
Resulta interesante analizar si estas disparidades en dos por la paridad del poder de compra) para algu-
el tamaño económico de las regiones y localidades nas de las entidades territoriales en los distintos
está correlacionado con indicadores de ingreso y países. Se observan fuertes diferencias; por ejem-
20 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

Continuación
Figura 1.1 Ecuador Chile
Disparidades
regionales en el tamaño
de las economías Antofagasta
subnacionales de 31.309 USD
países seleccionados
de América Latina Coquimbo Región Metropolitana
Pichincha 8.282 USD de Santiago
6.840 USD 14.293 USD
Napo
3.439 USD

Bolivar Araucanía
3.214 USD 5.167 USD
Guayas
5.662 USD Morona Santiago
3.070 USD

Colombia Brasil

Maranhao
3.252 USD
Antioquia
9.926 USD
Piauí
2.960 USD
Chocó
2.884 USD Cundinamarca
7.712 USD

Santa Catarina Sao Paulo


10.990 USD 13.938 USD

Amazonas 772 USD Rio Grande do Sul


10.057 USD

Leyenda:
- Tamaño del círculo: Población regional / total - Números: PIB per cápita (USD PPP)
- Colores de fondo: PIB regional / PIB total (en porcentaje) - Año del PIB per cápita regional:
(15,55] Colombia: 2000
(10,15] Chile: 2006
(5,10] Brasil: 2006
(3,5]
(0.3]
Fuentes: Organismos oficiales, cálculos propios.

plo, en el caso de Argentina el PIB per cápita prome- misma relación se da en Brasil entre los estados de
dio correspondiente a la provincia de Buenos Aires Sao Paulo (aproximadamente 13.700 dólares en
(alrededor de 10.000 dólares en el año 2000) es 2005) y Maranhao (3.200 dólares), este último loca-
cuatro veces superior al de Santiago del Estero lizado en el noreste brasilero. En Perú, la región de
(2.500 dólares en el mismo año), una de las provin- Lima (aproximadamente 10.600 dólares en 2005),
cias más pobres ubicada en el noroeste del país. La en la costa del Pacífico, tiene un PIB per cápita más
Desarrollo desde el territorio: promoviendo iniciativas locales 21

de cinco veces superior que Apurímac (aproxima- regiones más ricas. El Gráfico 1.1 (ver p. 22)
damente 1.700 dólares) al sur del país en la zona de investiga esta hipótesis de una forma muy sencilla,
la sierra2. graficando la relación para seis países selecciona-
dos entre tasas de crecimiento regional (provincia,
Un tema que ha concitado la atención de los inves- estado o departamento) y nivel de PIB per cápita
tigadores que se ocupan de los aspectos regionales en el año inicial. La conclusión que surge es que en
del desarrollo es si estas diferencias en los niveles algunas economías (Colombia, Brasil y Chile)
de producto per cápita se han reducido o magnifi- existiría evidencia de que se ha dado un proceso
cado en el tiempo. Este debate no arroja resultados moderado de convergencia (“tipo beta”) mientras
definitivos y, como se verá más adelante, la que para otros (Argentina, Bolivia y Perú) esa
evidencia varía según el país y también en función evidencia es más difícil de encontrar4, 5. Como se
del tipo de indicador utilizado para medir la evolu- analizará en más detalle en la tercera sección, estos
ción de la desigualdad territorial. Una hipótesis resultados pueden explicarse por el hecho de que
muy analizada es indagar si ha habido o no un las regiones pobres son deficientes en la dotación
proceso de convergencia por el cual las regiones de otros factores complementarios al capital físico
que inicialmente son las más pobres han crecido a (capital humano, infraestructura pública, entre
una tasa más elevada que las más ricas3. Este otros) o, alternativamente, porque la presencia de
proceso se vería facilitado por la libre y alta movi- economías de escala y de aglomeración generan
lidad de capitales y otros factores productivos al rendimientos crecientes en el capital físico, lo que
interior de los países junto con el hecho de que las lleva a un proceso de concentración de la produc-
regiones comparten, en principio, el mismo marco ción en las regiones avanzadas. En cualquier caso,
institucional y de políticas. Como se verá más esto también sugiere que los gobiernos subnaciona-
adelante, este tipo de convergencia es un resultado les podrían tener un papel preponderante en el forta-
consistente con el enfoque neoclásico de creci- lecimiento de estos aspectos vinculados a la dota-
miento donde los retornos decrecientes en el capi- ción de estos otros factores complementarios de la
tal aseguran que en las regiones más pobres los inversión productiva privada (incluido el fomento de
incentivos a invertir serán mayores que en las clusters para el aprovechamiento de las economías

2 Utilizando información micro (encuestas de hogares y censos), Acemoglu y Dell (2009b) también muestran que existen fuertes dis-
paridades en los niveles de ingresos entre regiones al interior de los países en el continente americano. Los autores encuentran que,
en promedio, las diferencias entre municipios representan el doble que las existentes entre países del continente cuando se excluye a
Estados Unidos. Un segundo resultado que motiva el papel que cumplen tanto el capital humano como los factores institucionales en
las disparidades regionales es que aproximadamente la mitad de las diferencias estimadas en el ingreso entre localidades (y entre
países) se puede justificar debido a diferencias observadas en el capital humano (educación) entre las regiones. La otra mitad se debe
a factores residuales entre los que la institucionalidad y las políticas públicas locales (provisión de bienes públicos, entre otros) podrían
desempeñar una función importante.
3 Este tipo de análisis de convergencia se denomina en la literatura convergencia tipo beta (Barro y Sala-i-Martin, 1999). Existen
otras formas alternativas de evaluar la dinámica de las disparidades en los ingresos o PIB per cápita regionales. Dos indicadores tam-
bién comúnmente utilizados son los índices de Theil y Gini. Debe tenerse en claro que en función de la metodología o índice utilizado
los resultados, en cuanto a si los niveles de dispersión o desigualdad se reducen o aumentan, pueden cambiar (ver nota 4). La diferen-
cia en los resultados se debe a que mientras que la metodología de “convergencia tipo beta” básicamente compara las tasas promedio
de crecimiento entre regiones, los otros indicadores utilizan mucha más información de la distribución del PIB per cápita de las
regiones para evaluar la dinámica de la desigualdad.
4 Como se mencionó en la nota previa, los resultados pueden cambiar en función de qué indicador se utilice para evaluar la dinámica
de la desigualdad. Por ejemplo, mientras que en el Gráfico 1.1 la relación entre el crecimiento y el ingreso inicial sugiere que hay evi-
dencia de un cierto proceso de convergencia en el caso de Brasil y Chile, el indicador de Theil y Gini (que no se muestran) sugiere un
aumento en la dispersión. Por otro lado, en Perú según el Gráfico 1.1 no habría evidencia de convergencia mientras que los cálculos
de Gini y Theil sugieren una reducción en la desigualdad en el PIB per cápita entre departamentos.
5 Existen numerosos trabajos que han estudiado el comportamiento de los ingresos y de los PIB regionales en América Latina. Por
ejemplo, Blyde (2005) muestra que en los países del Mercosur, excepto en el caso de Brasil, las disparidades han aumentado. Pineda
(2005) muestra cierta disminución en las disparidades al interior de los países andinos. Barón y Meisel (2003) encuentran que las dis-
paridades a nivel departamental aumentaron en el período 1990-2000 en Colombia, mientras que en el caso de Chile, Anríquez y
Fuentes (2001) encuentran evidencia de una fuerte convergencia de ingreso para las regiones al interior de este país entre 1960 y
1992; evidencia similar arroja un estudio de la OECD (OECD, 2009). Finalmente, en el caso de México, Esquivel (1999) encuentra que
el proceso de convergencia en el PIB estadual se ha vuelto mucho más lento en las últimas dos décadas, confirmando que el proceso
de integración con EEUU a través del TLC no ha permitido reducir las disparidades regionales en dicho país.
22 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

Gráfico 1.1 Perú Brasil


Convergencia del PIB 0,06 0,15

PIB per cápita anual


per cápita regional

Tasa de crecimiento
PIB per cápita anual
a precios constantes Tasa de crecimiento 0,04 0,10
para países selecciona-
dos de América Latina
0,02 0,05

(1990-2006) 0,00 0,00


0 2.000 4.000 6.000 8.000 10.000 12.000
-0,02
0 2 4 6 8
PIB per cápita 1990 (Nuevos soles de 1984) PIB per cápita 1990 (Reales de 1996)

Bolivia Chile
0,06 0,06

PIB per cápita anual


Tasa de crecimiento
0,05
PIB per cápita anual
Tasa de crecimiento

0,04 0,04
0,03
0,02 0,02
0,01
0,00 0,00
0,0 0,2 0,4 0,6 0,8 1,0
-0,02
0 1 2 3 4
PIB per cápita 1990 (Miles de bolivianos de 1990) PIB per cápita 1990 (Millones de pesos de 1986)

Colombia Argentina
0,08 0,10

PIB per cápita anual


Tasa de crecimiento
PIB per cápita anual
Tasa de crecimiento

0,06
0,04 0,05
0,02
0,00
-0,02 0,00
-0,04
-0,06 -0,05
-0,08 0,000 0,005 0,010 0,015 0,020 0,025 0,030
0 1 2 3 4 5 6
PIB per cápita 1990 (Millones de pesos de 1984) PIB per cápita 1992 (Millones de pesos de 1992)
Fuente: Organismos oficiales, cálculos propios.
de aglomeración) a fin de hacer más atractivos sus tante considerar otro tipo de variables aparte del
territorios para la localización de firmas e industrias. producto per cápita.

Disparidades de bienestar a nivel subnacional En el Cuadro 1.2 se muestran, para los dos últimos
años censales de los países antes considerados, tres
Ahora bien, en el debate acerca del desarrollo indicadores que pueden utilizarse para medir la
regional y local, ha habido un cambio de enfoque calidad de vida asociada con el acceso a ciertos
hacia una preocupación más general por cuestiones servicios básicos de salud y educación, a saber, la
relacionadas con la calidad de vida. Las medidas esperanza de vida, la tasa de analfabetismo y la tasa
tradicionales de crecimiento ofrecen un indicador de mortalidad infantil. Como puede apreciarse, a
parcial o quizás intermedio del desarrollo. Para una nivel nacional, todos los indicadores experimenta-
mejor perspectiva del desarrollo, hacen falta nuevas ron mejoras.
métricas que se enfoquen más ampliamente en la
calidad de vida, en vez de enfocarse solo en el No obstante el avance a nivel del promedio nacio-
empleo y el ingreso. En este sentido, actualmente se nal, interesa también evaluar las disparidades en el
reconoce que el bienestar es un concepto multidi- comportamiento de estos indicadores a nivel subna-
mensional y que su medición basada únicamente en cional. La Figura 1.2 (ver p. 24) mapea los valores
el ingreso no logra capturar muchos de los factores territoriales (por provincia, estado o departamento)
relevantes (BID, 2008b). En consecuencia, a la hora de estas variables para seis de los ocho países ante-
de evaluar las disparidades regionales, es impor- riormente considerados6. Si bien la primera impre-

6 No se incluyó Ecuador por falta de acceso a la data regional sobre indicadores de bienestar. En el caso de la República Bolivariana
de Venezuela, no se pudo acceder a la información de mortalidad infantil. Ver detalle de los valores para cada variable por entidad ter-
ritorial y por país en los cuadros que se presentan en el Anexo A (Ver p. 228).
Desarrollo desde el territorio: promoviendo iniciativas locales 23

Cuadro 1.2 Media nacional de indicadores de bienestar según censos


para países seleccionados de América Latina
País Variable Media nacional
Años censales 1991 2001
Esperanza de vida (años) 71,9 73,8
Argentina
Tasa de analfabetismo (porcentaje) 3,9 2,8
Tasa de mortalidad infantil (por mil nacidos vivos) 24,7 16,3
Años censales 1992 2001
Esperanza de vida (años) 59,3 61,4
Bolivia
Tasa de analfabetismo (porcentaje) 20,1 13,3
Tasa de mortalidad infantil (por mil nacidos vivos) 75,0 66,0
Años censales 1997 2005
Esperanza de vida (años) 69,5 72,2
Brasil
Tasa de analfabetismo (porcentaje) 15,0 11,3
Tasa de mortalidad infantil (por mil nacidos vivos) 35,2 21,2
Años censales 1992 2003
Esperanza de vida (años) 74,3 77,7
Chile
Tasa de analfabetismo (porcentaje) 6,0 4,2
Tasa de mortalidad infantil (por mil nacidos vivos) 14,1 8,0
Años censales 1991 2001
Esperanza de vida (años) 69,3 72,6
Colombia
Tasa de analfabetismo (porcentaje) 13,5 7,6
Tasa de mortalidad infantil (por mil nacidos vivos) 32,5 24,4
Años censales 1990 2001
Esperanza de vida (años) 68,9 73,8
Ecuador
Tasa de analfabetismo (porcentaje) 11,7 9,0
Tasa de mortalidad infantil (por mil nacidos vivos) 50,0 27,0
Años censales 1993 2007
Esperanza de vida (años) 68,3 71,2
Perú
Tasa de analfabetismo (porcentaje) 12,8 7,1
Tasa de mortalidad infantil (por mil nacidos vivos) 45,0 32,0
Años censales 1990 2001
Esperanza de vida (años) 71,2 72,5
Venezuela, RB
Tasa de analfabetismo (porcentaje) 9,1 6,4
Tasa de mortalidad infantil (por mil nacidos vivos) 25,8 17,6
Fuente: organismos oficiales, cálculos propios.

sión que surge es que habría un poco más de homo- solo el 5% lo es en el sur del país, en el estado de
geneidad en la distribución espacial de estos indica- Santa Catarina. Por otro lado, en Maranhao la tasa
dores (en comparación con el indicador de concer- de mortalidad infantil (85 por cada 1.000) es cuatro
tación económica y de PIB per cápita de la Figura veces superior comparada con aquella de Sao Paulo
1.1), cuando se hacen algunas comparaciones (20 por cada 1.000). En el caso de Bolivia, la espe-
puntuales aparecen contrastes importantes. Por ranza de vida en Potosí es casi diez años menor que
ejemplo, en el estado de Alagoas en el noreste de en los estados de Santa Cruz o Tarija. La Figura 1.2
Brasil, casi un tercio de la población (30,4%) es muestra que este tipo de disparidades se manifies-
analfabeta según el censo de 2005, mientras que tan también en otros países.
24 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

Figura 1.2
Distribución espacial
Argentina Perú

de los indicadores de
bienestar de países
Formosa 71 años

seleccionados de
América Latina
Chaco 70 años

Provincia de Buenos Aires


74 años

Lima Huancavelica
78 años 61años
Cuzco 64 años
Ica
75 años

Tierra del Fuego


74 años
Bolivia

Leyenda:
- Tamaño del círculo: Mortalidad infantil
- Colores de fondo: Alfabetismo (porcentaje)
(95,100]
(90,95]
(85,90]
(80,85] Santa Cruz
La Paz
(70,80] 64 años 67 años

- Números: Esperanza de vida (años)


- Años censales:
Argentina: 2001 Oruro 61 años
Perú: 2007
Bolivia: 2001 Tarijá
67 años

Potosí

Continúa
Fuentes:Organismos oficiales, cálculos propios. 57 años

La información antes descrita parece sugerir que Esta evidencia resulta preocupante puesto que si las
existe cierta correlación entre las disparidades disparidades observadas en el nivel de PIB per
observadas en la variable de ingreso o PIB per cápita cápita y actividad económica por región se reprodu-
regional y las variables de calidad de vida. El cen en los indicadores de bienestar y de acceso a
Cuadro 1.3 muestra los coeficientes de correlación servicios básicos, luego el lugar o región de naci-
calculados para cada país, utilizando las observa- miento de una persona podría condicionar, en forma
ciones de las entidades subnacionales7. Resulta inte- persistente, su nivel de vida futura. En este sentido,
resante ver que casi todas estas correlaciones son podría ocurrir, por ejemplo, que las personas naci-
significativas al 5% y el signo sugiere que los esta- das en regiones pobres enfrentarían dificultades en
dos con mayor ingreso son también los que tienden acceder a mejores trabajos o niveles superiores de
a tener mejores indicadores de bienestar (menor educación (acceso a la universidad), aun migrando
analfabetismo y mortalidad infantil así como mayor a otros estados o localidades más desarrolladas, por
esperanza de vida).

7 Para el cálculo de las correlaciones se utilizaron los dos últimos años censales de cada país.
Desarrollo desde el territorio: promoviendo iniciativas locales 25

Continuación
Colombia Chile
Figura 1.2
Distribución espacial
de los indicadores de
Antofagasta bienestar de países
75 años seleccionados de
América Latina
Sucre 74 años

Coquimbo
78 años Región Metropolitana
Chocó
66 años de Santiago 75 años

Cundinamarca
75 años

Magallanes
76 años

Amazonas
67 años
Brasil
Leyenda:
- Tamaño del círculo: Mortalidad infantil
Maranhao
- Colores de fondo: Alfabetismo (porcentaje) 67 años
(95,100]
(90,95]
(85,90]
(80,85] Alagoas
66 años
(70,80]

- Números: Esperanza de vida (años)


Años censales:
Colombia: 2003
Chile: 2002 Santa Catarina Sao Paulo
Brasil: 2005 75 años 74 años

Rio Grande do Sul


Fuentes:Organismos oficiales, cálculos propios. 75 años

Cuadro 1.3 Correlación del PIB per cápita y variables de desarrollo para países seleccionados
de América Latina
Analfabetismo Mortalidad infantil Esperanza de vida
País
PIB per cápita PIB per cápita PIB per cápita
Argentina -0,5488* -0,4497* 0,1770
Bolivia -0,7005* -0,6161* 0,6425*
Brasil -0,7058* -0,5930* 0,7092*
Chile -0,6267* -0,3537 -0,2700
Colombia -0,7238* -0,1811 0,2263
Perú -0,5617* -0,6091* 0,6362*
*Indica que la correlación es significativa al 5%.
Fuente: información censal, cálculos propios.
26 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

el simple hecho de haber recibido una educación infantil), donde el gobierno nacional puede jugar un
deficiente en su estado de origen8. papel muy decisivo en su promoción y aplicación.
Esta estandarización no demanda mucha adaptación
La evidencia previa sugiere que existen importantes a la realidad local para que dichas tecnologías tengan
disparidades en los niveles de calidad de vida y el efecto deseado y logren un impacto satisfactorio.
bienestar entre entidades territoriales. Un aspecto
que podría ser interesante evaluar es si existe algún Distinto podría ser el caso con otros servicios
indicio de que estas diferencias tienden a reducirse menos básicos donde la tecnología de producción
en el tiempo, sugiriendo algún proceso de conver- requiere el uso de más insumos locales para mejorar
gencia en el comportamiento de estas variables. Los la calidad y el acceso por parte de la población. Por
Gráficos 1.2, 1.3 y 1.4 muestran la relación entre el ejemplo, en el caso de la educación secundaria, la
cambio relativo (crecimiento con respecto al prome- mejora en la calidad puede requerir decisiones para
dio nacional) en las variables de bienestar por región adaptar una parte de los contenidos y programas a
(en el eje vertical) y el nivel inicial (en el eje hori- la realidad local, el entrenamiento de directivos de
zontal)9. Se describen los resultados para analfabe- escuelas y profesores, y la construcción de edificios
tismo, mortalidad infantil y esperanza de vida. En y establecimientos adecuados en función de la
todos los casos, un mayor valor del indicador de geografía y el clima de la entidad territorial. Estas
cambio relativo significa que el estado o provincia acciones podrían no ser llevadas a cabo eficiente-
ha mejorado (hay menos analfabetismo y mortalidad mente por los gobiernos subnacionales en el caso de
infantil, y mayor esperanza de vida) respecto del jurisdicciones y regiones pobres y con problemas
promedio nacional. Como se observa, en la mayoría de gestión. Al mismo tiempo, la intervención nacio-
de los casos, las pendientes de las curvas sugieren nal no necesariamente es un buen sustituto dada la
que las regiones más pobres –que detentan los necesidad de adecuar estas políticas e inversiones a
peores indicadores de calidad de vida inicial– son las demandas y características locales. En estas
las que más han mejorado respecto de la reducción circunstancias, es de esperar que no se observe un
de la tasa de analfabetismo y de mortalidad infantil proceso de convergencia en indicadores de calidad
así como del aumento de aquel referido a la espe- de los servicios públicos e indicadores de bienestar
ranza de vida. que tomen en cuenta el acceso a servicios cuya
tecnología de producción sea más compleja (menos
Ahora bien, los resultados previos, que dan cuenta de estandarizada) y que requieran un mayor uso de
un proceso de convergencia en las variables de insumos y gestión local.
bienestar básico, no necesariamente podrían trasla-
darse a otros indicadores de calidad de vida. En Los Gráficos 1.5 y 1.6 presentan evidencia consis-
parte, las mejoras en el analfabetismo, la mortalidad tente con esta hipótesis. El Gráfico 1.5 (ver p. 29)
infantil o aun la esperanza de vida reflejan el uso y ilustra, para el caso de la República Bolivariana de
difusión de tecnologías muy estandarizadas (p.e., Venezuela, la evolución de dos indicadores alterna-
campañas de vacunación en el caso de la mortalidad tivos (coeficiente de variación y rango)10 de las dife-

8 Los datos censales para varios países reflejan este tipo de fenómeno. Por ejemplo, para Argentina, Brasil y Colombia se observa
que las personas nacidas en las provincias más pobres tienen, en promedio, mucho menos años de escolaridad que las correspondi-
entes a estados más ricos (p.e., Santiago del Estero en Argentina con seis años de escolaridad versus diez años en la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires u ocho años en la Provincia de Buenos Aires; Alagoa en Brasil con cuatro años promedio de escolaridad
contra siete en Sao Paulo; cuatro años de escolaridad promedio en la Guajira, en Colombia, contra siete en Bogotá).
9 El indicador de cambio relativo se calculó utilizando la siguiente ecuación: dr(x )= (x2 – x1)/(x–2 – x–1) donde x es cualquiera
de las variables en estudio, x representa la media nacional, el subíndice i indica la entidad y el superíndice indica el año. El indicador,
i i i

por lo tanto, mide el cambio de la variable en cada entidad con respecto al cambio en la media nacional. Si dr(xi) es mayor (menor)
que uno, en esa entidad la variable experimentó un cambio mayor (menor) al del país como un todo. Dado que todas las variables de
desarrollo mejoraron a nivel nacional en todos los países, un coeficiente mayor que 1 indica que esa variable mejoró en ese estado
más que en el resto del país. Los dr son medidas de tasas de crecimiento relativas, y reflejan cuánto de la mejora del estado puede
atribuirse a un proceso de crecimiento que tiene una dinámica más específica a la región, independientemente del comportamiento
agregado de la variable correspondiente.
10 El coeficiente de variación se define como el desvío estándar dividido por el valor promedio, mientras que el rango es la diferencia
entre el valor máximo y mínimo.
Desarrollo desde el territorio: promoviendo iniciativas locales 27

Perú (1993-2007) Brasil (1992-2005) Gráfico 1.2


Convergencia regional
en analfabetismo en
Cambio relativo (1993–2007)

Cambio relativo (1992–2005)


3,0 4,0
3,0 países seleccionados
de América Latina
2,0
2,0
1,0
1,0
0,0
0,0 -1,0

0 5 10 15 20 25 30 35 40 0 5 10 15 20 25 30 35 40
Tasa de analfabetismo (en porcentaje, 1993) Tasa de analfabetismo (en porcentaje, 1992)

Bolivia (1992-2001) Chile (1993-2002)


Cambio relativo (1992–2001)

Cambio relativo (1993–2002)


4,0 4,0
3,0
3,0
2,0
2,0
1,0
1,0 0,0
0,0 -1,0
0 10 20 30 40 50 0 5 10 15 20
Tasa de analfabetismo (en porcentaje, 1992) Tasa de analfabetismo (en porcentaje, 1993)

Argentina (1991-2001)
4.0
Cambio relativo (1991–2001)

3.0
2.0
1.0
0.0
0 2 4 6 8 10 12 14
Tasa de analfabetismo (en porcentaje, 1991)

Nota: A mayor valor del indicador de cambio relativo, mayor es la reducción de la tasa de analfabetismo de una entidad territorial
respecto a la media.
Fuente: Información censal, cálculos propios.

rencias en los promedios por estado del resultado de ción del coeficiente de variación muestra un
las pruebas estandarizadas de matemáticas que se aumento de más del 100% a lo largo de casi 20 años
toman a los estudiantes secundarios al final del (Gráfico 1.5, p. 29). Tampoco hay evidencia de
ciclo y que sirven como parámetro para el acceso a convergencia “tipo beta”; como se muestra en el
la carrera universitaria11. Asumiendo que el resul- Gráfico 1.6 (ver p. 30), los estados donde las califi-
tado de este examen captura, en parte, la calidad caciones promedio por alumno eran más bajas
educativa provista en cada jurisdicción subnacio- inicialmente no muestran ninguna tendencia a
nal, se puede concluir que las disparidades existen- mejorar en mayor proporción que aquellos inicial-
tes no tienden a reducirse. Por el contrario, la evolu- mente más destacados12.

11 En sentido estricto, los promedios de las calificaciones por estado se calculan como el promedio para cada estado de los residuos
entre el valor actual y el valor estimado para cada alumno de una regresión donde la calificación por estudiante se relaciona con vari-
ables como la edad, el sexo, la educación de la familia del estudiante (padre y madre) y una dummy que controla por escuela pública y
privada. De esta forma, el cálculo del promedio por entidad territorial no se vería influenciado por cambios en el tiempo en la composi-
ción y en el nivel socioeconómico de los estudiantes que acceden al nivel secundario o por modificaciones en la combinación entre
escuela pública y privada que eligen los estudiantes dentro de cada jurisdicción.
12 Evidencia similar a la descrita para la República Bolivariana de Venezuela se encuentra también para Argentina. En tal sentido,
Galiani et al. (2008) muestran que existe un desempeño inferior en las pruebas estandarizadas a estudiantes secundarios en provin-
cias con altos índices de pobreza y baja calidad de la gestión pública.
28 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

Gráfico 1.3 Perú (1993-2007) Brasil (1994-2005)


Convergencia regional
en mortalidad infantil
Cambio relativo (1993–2007)

Cambio relativo (1991–2005)


2,5 2,0
en países selecciona- 2,0 1,5
dos de América Latina 1,5
1,0
1,0
0,5
0,5
0,0 0,0
0 20 40 60 80 100 10 20 30 40 50 60 70 80
Tasa de mortalidad infantil (por mil, 1993) Tasa de mortalidad infantil (por mil, 1991)

Bolivia (1992-2001) Chile (1993-2002)


Cambio relativo (1992–2001)

Cambio relativo (1993–2002)


4,0 2,5
2,0
3,0 1,5
2,0 1,0
0,5
1,0 0,0
0,0 -0,5
50 60 70 80 90 100 110 120 10 12 14 16 18 20

Tasa de mortalidad infantil (por mil, 1992) Tasa de mortalidad infantil (por mil, 1993)

Colombia (1992-2003) Cambio relativo (1991–2001) Argentina (1991-2001)


2,5
Cambio relativo (1992–2003)

2,5
2,0
2,0 1,5
1,5 1,0
1,0 0,5
0,0
0,5 -0,5
0,0 -1,0
20 40 60 80 100 15 20 25 30 35
Tasa de mortalidad infantil (por mil, 1992) Tasa de mortalidad infantil (por mil, 1991)

Nota: a mayor valor del indicador de cambio relativo, mayor es la reducción de la tasa de mortalidad de una entidad
respecto a la media nacional
Fuente: Información censal, cálculos propios.

Del análisis de la evidencia presentada en esta solo para los servicios que afectan la calidad de
sección se puede concluir que la existencia de vida de las familias en forma directa sino también
disparidades en la actividad económica y en la para aquellos asociados con la actividad productiva
generación de riqueza al interior de los países es un (infraestructura, innovación, entre otros). Por ello,
factor característico en América Latina. Estas dife- los gobiernos subnacionales podrían desempeñar un
rencias se han traducido, en parte, en disparidades papel primordial en la promoción del desarrollo de
en los niveles de calidad de vida y bienestar básico las localidades y regiones. El reto es, sin embargo,
(salud y educación) entre localidades. Pese a que analizar cuáles son los factores que determinan una
algunas de estas disparidades en bienestar han buena gestión local que permita reducir los diferen-
tendido a reducirse en el tiempo, ello no siempre ciales de producción, ingresos y calidad de vida al
ocurre cuando se trata de servicios menos básicos interior de los países. Un esfuerzo inicial en la iden-
(p.e., calidad de la educación secundaria) donde las tificación de estos factores y su interacción se desa-
tecnologías de producción son más complejas y rrollará a continuación. Esta discusión servirá para
requieren de insumos y gestión locales para mejorar motivar la estructura del resto de este libro.
el acceso y la calidad de los servicios. Esto vale no
Desarrollo desde el territorio: promoviendo iniciativas locales 29

Perú (1993-2007) Brasil (1994-2005) Gráfico 1.4


Convergencia regional
en esperanza de vida
Cambio relativo (1993–2007)

Cambio relativo (1994–2005)


1,5
en países selecciona-
1,4
dos de América Latina
1,0
0,9
0,5

0,4 0,0
55 60 65 70 75 80 60 62 64 66 68 70 72 74
Esperanza de vida (años, 1993) Esperanza de vida (años, 1991)

Bolivia (1992-2001) Chile (1992-2003)

Cambio relativo (1992–2003)


2,5
Cambio relativo (1992–2001)

4
2,0
3
1,5
2
1,0
1 0,5
0 0,0
50 55 60 65 57 62 67 72 77
Esperanza de vida (años, 1991) Esperanza de vida (años, 1992)

Argentina (1991-2001)
Cambio relativo (1991–2001)

3,0

2,0

1,0

0,0
68 69 70 71 72 73 74
Esperanza de vida (años, 1991)
Nota: a mayor valor del indicador de cambio relativo, mayor es el aumento de la esperanza de vida de una entidad
territorial respecto a la media nacional
Fuente: Información censal, cálculos propios.

Gráfico 1.5
Evolución de las
Promedio de calificaciones en matemática

0,50 3,50 DE/promM


Rango / Promedio de calificaciones

0,45 disparidades en las


calificaciones promedio
3,00
Rango/promM
por estado en la prueba
0,40
Desviación estándar /

matemática (nivel
0,35 2,50
en matemática

secundario) en la
0,30 2,00
0,25 República Bolivariana
0,20 1,50 de Venezuela
0,15 (1984-2003)
1,00
0,10
0,50
0,05
0,00 0,00
1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002

Fuente: Consejo Nacional de Universidades de Venezuela, cálculos propios.


30 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

Gráfico 1.4 Convergencia en calidad educativa por estados de Venezuela, RB

Gráfico 1.6
Convergencia
4

en calidad educativa
por estados
Cambio en la calificación en la
3

de la República
prueba de matemática
2
Bolivariana
de Venezuela (1984-2003) 1

-1

-2
-4 -3 -2 -1 0 1 2 3 4
Calificación inicial promedio (1984) a/

a/ Desvío respecto al valor predicho por la regresión (Ver nota al pie de página 11)
Fuente: Consejo Nacional de Universidades de Venezuela, cálculos propios.

Los principales determinantes del parte de ese conocimiento se encuentra incorporado


desarrollo regional y local: capital humano, en la mano de obra que puede tener distintos niveles
economías de aglomeración e instituciones13 de educación y capacitación. Desde el punto de vista
de una localidad o región, el capital humano puede
Un marco conceptual que intente capturar en forma acumularse gracias a políticas educativas o progra-
sencilla los factores que explican las disparidades en mas de entrenamiento de la mano de obra ya exis-
los niveles de desarrollo subnacional debe comenzar tente en el lugar, o también, a través de los flujos
por señalar posibles diferencias en las dotaciones de migratorios que son mucho más intensos al interior
factores entre regiones y localidades, empezando por de los países y entre localidades que a nivel interna-
aquellos que están fijos en el territorio como la cional. La acumulación de capital humano podría
presencia de recursos naturales, el clima y otros acci- estar sujeta a ganancias por medio de efectos exter-
dentes geográficos que determinan el acceso y nos dado que el conocimiento se puede recombinar
conectividad con otras regiones y localidades (p.e., y reutilizar de muchas maneras diferentes; y ello
cercanías de vías navegables). Si bien estos factores tiende a tener un impacto positivo cada vez mayor
son muy relevantes en la determinación de la sobre la productividad (Romer, 1990).
riqueza, no son variables que puedan acumularse vía
decisiones de ahorro de las familias o de inversión de La aplicación del concepto de capital humano a las
las firmas, o aun más, fomentarse a través de las polí- regiones, junto con la posibilidad de que existan
ticas públicas. Ello reduce su centralidad a la hora de externalidades, ha llevado a investigadores como
explicar las disparidades regionales, especialmente Lucas (1988) a afirmar que la gente altamente cali-
cuando el énfasis radica en las políticas que pueden ficada se concentra en regiones para estar cerca de
ser impulsadas desde los niveles subnacionales de otra gente altamente calificada, ya que ello aumenta
gobierno para promover el desarrollo local. su productividad. Este proceso de “derrame de
conocimiento” que se produciría en el contexto
Esto conduce a considerar factores que puedan ser urbano ha dado lugar a la noción de ‘ciudades crea-
modificados a partir de decisiones propias de las tivas’ y ‘ciudades basadas en amenidades’ (Florida,
comunidades (acumulados endógenamente) y que 2002; Glaeser et al., 2001). Lo interesante de este
tengan una incidencia fundamental en el desarrollo enfoque es que se trata de historias del desarrollo
de largo plazo. En este sentido, la teoría del creci- económico regional y local impulsado por el capital
miento económico ha enfatizado el papel de la humano. En el marco de las ciudades creativas, la
acumulación de conocimiento que permite que otros especialización surge por la atracción (aquí se ve el
factores de producción (como el trabajo y el capital componente migratorio en la determinación del
físico) sean cada vez más productivos. Una buena capital humano en una localidad) de los trabajado-

13 Esta sección está, en parte, basada en Storper (2009).


Desarrollo desde el territorio: promoviendo iniciativas locales 31

res creativos cuya característica principal es, gene- concentración de la producción en el territorio. Esto es
ralmente, tener un alto nivel de educación. precisamente lo que postula el enfoque de la así
llamada ‘nueva geografía económica’ (Krugman,
Un segundo determinante del desarrollo regional y 1991). Bajo este enfoque, la decisión de las firmas de
local está relacionado con las economías de aglo- concentrar su producción geográficamente y de locali-
meración y especialización que están detrás de las zarse junto a otras empresas del mismo sector o secto-
decisiones de localización de las firmas. Estas deci- res relacionados se basa en la existencia de economías
siones de localización determinan flujos de inver- de escala (internas a la firma e internas a la industria),
sión y acumulación de capital físico en las localida- en la minimización de costo de transporte y de comer-
des, lo que expande la producción y el ingreso cio al abastecer a varios mercados de distinto tamaño,
regional. Claramente, dada la alta movilidad (ex y en las externalidades tecnológicas localizadas
ante, es decir, antes de invertirse) del capital, estas (Duranton y Puga, 2004; Rosenthal y Strange, 2001).
inversiones no dependen de los ahorros o recursos
disponibles en la región o localidad per se, sino de Como respuesta al aprovechamiento de las economías
los flujos de inversión disponibles a nivel de todo el de escala y la minimización de costos de transporte,
país, lo que incluye aquellos fondos provenientes las empresas tienen incentivos a concentrar la produc-
de terceros países. ción en unas pocas locaciones cerca de otras firmas
y/o centros de consumo. Si estas economías de aglo-
Ahora bien, cuando se quiere indagar sobre la meración se dan mayormente al interior de las firmas y
dirección que, en el territorio, toman las decisiones de la industria, la concentración de la actividad econó-
de localización e inversión de las empresas, un mica conlleva a una especialización productiva de las
primer enfoque muy tradicional (también llamado regiones en unos pocos sectores. Sin embargo, si
‘neoclásico’) es suponer que existen retornos decre- también existen economías de aglomeración y exter-
cientes en el capital, por lo que en regiones y locali- nalidades intersectoriales, la concentración territorial
dades con una baja dotación de capital ya instalado podría ir acompañada de cierta diversificación de los
el rendimiento de nuevas inversiones será más alto patrones de producción. En cualquier caso, la concen-
que en aquellas más desarrolladas; ello se debe al tración espacial de la producción está asociada con
simple hecho de que en las primeras habrá más aumentos en la productividad y en los ingresos de los
oportunidades de expandir la producción de ciertos territorios en donde dicha producción se localiza.
productos al haber menos competencia y estar
menos cubierta la demanda de ciertos productos y Se puede apreciar, entonces, cómo esta lógica lleva
servicios. Como se ve, este tipo de razonamiento a la conclusión inversa del enfoque neoclásico.
sugiere que debería producirse un proceso de Como consecuencia del aprovechamiento de
convergencia entre regiones y localidades donde economías o ganancias de aglomeración, las regio-
aquellas más atrasadas crecerían más rápido (más nes que más inversiones reciben son aquellas que
firmas se localizarían e invertirían) comparadas con ya cuentan con cierto nivel mínimo de firmas insta-
aquellas inicialmente más desarrolladas. Como ha ladas y cierto nivel de producción e ingreso. Luego,
podido apreciarse anteriormente, esta no es precisa- además de debilitar el argumento de convergencia,
mente la evidencia que se encuentra cuando se este enfoque sugiere que el desarrollo de las regio-
analiza el desarrollo regional subnacional para una nes así como la localización y concentración de la
muestra de países en América Latina. Todo lo producción pueden estar sujetos a un problema de
contrario, se observa cierta tendencia a la concentra- coordinación entre las firmas (o de “equilibrios
ción de la producción e ingreso en algunas regiones. múltiples”) donde cualquier localización es tan
buena como otra; el “único” requisito es que un
Para explicar este patrón de concentración espacial de buen número de firmas e inversiones decidan
la producción y el empleo así como la aparente falta de conjuntamente localizarse en el mismo territorio.
convergencia en los niveles de ingreso per cápita
subnacionales, se requiere entonces levantar el Finalmente, las instituciones son un tercer determi-
supuesto neoclásico de rendimientos decrecientes en nante del desarrollo económico local ya que no solo
capital y, en cambio, postular que, dentro de cierto afectan la productividad ex post de los factores ya
rango, puede haber beneficios de aglomeración o existentes y empleados en la producción de bienes y
32 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

servicios en una localidad, sino también los incenti- el comportamiento rentístico de los grupos de inte-
vos ex ante que determinan su acumulación (diná- rés o los comportamientos de competencia desleal.
mica) y su localización (Rodrik et al., 2004; Glaeser Rodrik (2007) muestra que los argumentos institu-
et al., 2004; Acemoglu et al., 2004). Se entiende por cionalistas pueden ayudar a explicar por qué algunas
“instituciones” a una amplia gama de elementos que regiones capturan ciertas actividades, y también por
abarcan tanto el modo en que las reglas formales de qué estas regiones logran mejores transiciones en
las instituciones públicas afectan la actividad sus procesos de desarrollo15. De hecho, existen
económica (regulaciones, impuestos, provisión de ejemplos de casos en los que una actividad poten-
bienes públicos e infraestructura, entre otros) como cialmente lucrativa no es explotada por falta de un
otros mecanismos, muchas veces más informales, ambiente institucional adecuado que podría debilitar
mediante los cuales las agencias gubernamentales y las actitudes hacia el riesgo, la capacidad emprende-
los grupos e individuos del sector privado obran dora, las redes de actores y otras dimensiones “no
recíprocamente para moldear las reglas y los recur- transables” o “contextuales” de la acción colectiva
sos de la economía (North, 2005)14. en una región (Mokyr, 1990; North, 2005).

En el contexto local y regional, un aspecto clave de Ahora bien, es conveniente reconocer que existe
la estructura institucional formal es el grado de una importante interacción e interdependencia entre
descentralización y el tamaño de las unidades terri- los tres factores señalados previamente como deter-
toriales que son responsables de decidir la política minantes del desarrollo regional (Storper, 2009).
pública. Esto afecta la estructura de costos de Por un lado, puede pensarse que el capital humano
proveer bienes públicos locales (servicios educati- de una región depende, en principio, de la pobla-
vos, infraestructura, entre otros) pudiéndose dar una ción localizada en esa región y su nivel de instruc-
suerte de disyuntiva entre, por un lado, las ganan- ción. Este nivel de instrucción, a su vez, se ve afec-
cias debido a una mayor proximidad entre la tado por las políticas (cantidad y calidad) de
gestión y los beneficiarios (mejor focalización a la entrenamiento de la mano de obra y de fomento al
necesidades locales y mayor control) y, por otro, los conocimiento y la innovación que se desarrollen
costos por desaprovechamiento de economías de localmente. Por ello, las instituciones que definen
escala y/o falta de capacidades. esas políticas afectan la acumulación de capital
humano de esa región; pero también la misma aglo-
Sin embargo, más allá de las reglas y políticas meración y especialización productiva pueden afec-
formales que determinan el grado de descentraliza- tar el stock de capital humano de una determinada
ción, existe evidencia sobre una institucionalidad ciudad-región. En ese sentido, la estructura produc-
más informal que determina el grado de participa- tiva de una localidad moldea los incentivos a la
ción de la sociedad en las decisiones públicas, la migración de la mano de obra y la acumulación de
capacidad de cooperación público-privada así como capacidades y de recursos humanos en dicha
la confianza y el liderazgo local que son cruciales región. Al agruparse en una ciudad, muchas empre-
para capturar las oportunidades que se presentan. sas con demandas de trabajo similares (pertenecien-
Las ciudades exitosas se caracterizan por tener tes a un mismo sector) pueden generar sinergias y
instituciones que permiten superar problemas como acciones conjuntas en temas relativos a la capacita-

14 Acemoglu y Dell (2009b) sugieren que estos aspectos institucionales podrían explicar una parte considerable de las diferencias en
el ingreso entre regiones (ver nota 2). Por otro lado, Dell (2008) y Acemoglu (2008) proveen evidencia más directa sobre distintos fac-
tores institucionales y el desarrollo de las regiones en países de América Latina. Dell (2008) analiza el caso de los regímenes labo-
rales (“la mita”) en la época colonial en Perú y Bolivia, mientras que Acemoglu hace lo propio con el sistema político local en regiones
de Colombia en el siglo XIX.
15 Un ejemplo clásico lo representa Sillicon Valley, al sur de San Francisco, EEUU. A finales de la década de los cincuenta, cuando se
consolidó la industria de los semiconductores en EEUU, había varias regiones con disponibilidad de factores para su producción. Como
la industria era reciente, no se habían establecido las cadenas de producción ni los vínculos verticales y horizontales entre empresas,
por lo que había una “ventana” de oportunidad para la región que podía ser aprovechada. Se ha argumentado que algunos agentes de
la Universidad de Stanford fueron claves para el desarrollo del parque industrial de semiconductores en la región, y este “empresariado
institucional” fue responsable de que Sillicon Valley hubiese aprovechado la oportunidad, por encima de otras regiones como Boston y
Phoenix. Por otro lado, la institucionalidad de facto actual en Sillicon Valley refleja el proceso de especialización: el desarrollado sector
financiero de capital de riesgo y la abundancia de firmas de abogados especializadas en leyes sobre tecnología son ejemplos de ello.
Desarrollo desde el territorio: promoviendo iniciativas locales 33

ción y entrenamiento en ciertas especialidades, lo al desarrollo regional (Cox, 1993; Molotch, 1976).
que, a su vez, puede atraer mano de obra de otras El marco conceptual hasta aquí presentado ofrece
regiones y localidades. una guía para identificar los factores fundamentales
que afectan el desarrollo regional y local así como el
Por otro lado, las ganancias o economías de aglome- grado de interdependencia que existe entre ellos. En
ración se ven afectadas también por el nivel de capi- este marco, la interacción de las economías de aglo-
tal humano que posea la localidad. De hecho, existe meración, los flujos de capital humano y la capaci-
una interacción (bidireccional) entre aglomeración y dad institucional local son responsables de la senda
capital humano, donde por un lado, de acuerdo a los de crecimiento seguida por las regiones. De acuerdo
modelos de geografía económica, “los trabajos con esta guía, el entendimiento de este fenómeno
vienen primero y la gente después”. No obstante requiere profundizar cada uno de estos elementos
ello, también existe el argumento de que la composi- para luego utilizarlos como base para definir inter-
ción de la habilidad de la mano de obra conduce la venciones que desde el ámbito local tengan como
evolución de la especialización de una economía objetivo fortalecer la productividad de las firmas e
metropolitana, es decir, “los trabajos vienen después industrias y mejorar la calidad de vida de los hogares.
de la gente” (Muth, 1971). De hecho, se sostiene que El resto de la presente publicación se organiza preci-
las ciudades-regiones logran atraer a los trabajado- samente según esta lógica, tal como podrá apreciarse
res calificados debido a ciertas clases de amenida- en la siguiente sección.
des, y la aglomeración productiva y especialización
viene después (Glaeser, 2007; Florida, 2002). Hacia un nuevo protagonismo
de las ciudades y regiones
Asimismo, se puede argumentar que la aglomera-
ción espacial de la actividad productiva es el resul- Como se mencionó en la introducción a este capí-
tado de las instituciones que, en el largo plazo, tulo, el mensaje central de este reporte radica en
seleccionan un entorno para favorecer ciertas acti- que los gobiernos regionales y locales pueden jugar
vidades en lugar de otras. Así, las instituciones un papel muy activo en el diseño y puesta en prác-
“capturan” o pueden rechazar oportunidades favo- tica de políticas de desarrollo económico en un
rables, ya que en el primer caso, permiten que la contexto de fuerte interacción y cooperación con
economía se adapte a los cambios de las circunstan- los sectores productivos privados y otros represen-
cias externas y en el segundo, bloquean su adapta- tantes de la comunidad.
ción (Rodrik et al., 2004).
Esta conclusión de política surge a partir de un
Finalmente, el desempeño institucional y la calidad diagnóstico donde se describe cómo las fuerzas de
de las políticas públicas locales dependerán también la aglomeración y especialización productiva, junto
del capital humano y del proceso de aglomeración y con la acumulación de capital humano y los facto-
especialización productiva. En particular, la institu- res institucionales, explican las diferencias en los
cionalidad (tanto formal como informal) puede verse niveles de actividad económica y bienestar entre
afectada por cambios en el capital humano así como regiones y localidades. Estos últimos factores refe-
por la especialización de una determinada localidad. ridos al capital humano y a las instituciones son
Por ejemplo, si la inmigración es considerable, y los particularmente importantes cuando la producción
inmigrantes logran tener una importante moviliza- de bienes y servicios (tanto privados como públi-
ción política, estos podrían cambiar las preferencias cos) utiliza tecnologías de producción relativa-
expresadas en las decisiones políticas que afectan las mente complejas que requieren el uso de insumos
áreas que influyen el desarrollo regional (p.e., educa- públicos locales (p.e., infraestructura de transporte;
ción, entrenamiento, infraestructura, reglas de nego- planificación de mediano plazo; capacidad de coor-
cio, política fiscal, entre otras). Asimismo, si la espe- dinar iniciativas con el sector privado; entre otros).
cialización económica cambia, entonces los negocios El mensaje que se desprende de este análisis es que
que “dejen” a la región tendrán voces más débiles, la interacción de estas fuerzas es un proceso
mientras que aquellos negocios asociados a los complejo donde existe una fuerte interdependencia.
sectores nuevos o más fuertes tendrán, probable- Una determinada estructura productiva afecta los
mente, más influencia en las decisiones que afectan incentivos a la migración de trabajadores así como
34 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

la acumulación de capacidades y de recursos huma- rán por el cambio tecnológico y las tendencias en la
nos en las regiones; además, moldea, de alguna economía nacional e internacional.
forma, las instituciones locales. No obstante ello, a
través de diversas intervenciones, los gobiernos El presente libro desarrolla estos mensajes a lo
subnacionales pueden mejorar las capacidades y largo de siete capítulos adicionales divididos en
productividad de la mano de obra en sus territorios; dos partes. La primera parte (capítulos 2-5) analiza
esto, a su vez, puede afectar la capacidad de crear con detalle el análisis de los determinantes del
nuevas instituciones que sirvan para mejorar el desarrollo local según el esquema conceptual
proceso de toma de decisiones públicas y la coope- analizado previamente: economías de aglomera-
ración con el sector privado. Al mismo tiempo, ción y especialización (capítulo 2), capital humano
también hay espacio para que el sector público local y migraciones (capítulo 3) y aspectos instituciona-
promueva mejoras institucionales que impulsen la les (capítulos 4 y 5). Por otro lado, la segunda parte
acumulación de capital humano, y mejoras produc- se concentra en estudiar las implicancias de este
tivas al fomentar un clima de confianza y de coope- análisis para el diseño e implementación de inter-
ración público-privada. venciones que fomenten el desarrollo productivo
local (capítulo 6) y la calidad de vida de los hoga-
Este marco conceptual sobre los determinantes del res (capítulos 7 y 8). A continuación, se detallará
desarrollo local, presentado previamente, sugiere brevemente el contenido y las principales lecciones
que una estrategia exitosa debe ser integral; en otras de cada uno de los capítulos.
palabras, debe actuar sobre todos los determinantes
y, al mismo tiempo, enfocarse desde el territorio; El capítulo 2 analiza las fuerzas de aglomeración y
por ende, los gobiernos locales cumplen una especialización productiva y cómo estas determinan
función esencial en su diseño y gestión. Esta en general cierta concentración territorial de la acti-
función no necesariamente está limitada por las vidad económica, especialmente aquella de carácter
potestades formales en materia de gasto, impuestos industrial. También se analiza en qué medida esta
y regulatorias que el régimen de descentralización tendencia a la concentración productiva puede estar
haya determinado aunque, por supuesto, puede relacionada con los procesos de apertura e integra-
condicionar algunos de sus resultados. El desarrollo ción comercial. El capítulo muestra que las barreras
local no se consigue maximizando la discrecionali- al comercio son un determinante importante de la
dad para el manejo de políticas (algo que los localización y concentración de las actividades
gobiernos subnacionales difícilmente alcanzan) económicas y, por ende, de las disparidades espacia-
sino siendo capaz de consensuar dichas políticas e les. Sin embargo, la reducción de las barreras
iniciativas y gestionar que estas se implementen por comerciales puede llevar tanto a incrementos como
los actores pertinentes. a reducciones en las disparidades regionales, depen-
diendo de la interacción de las fuerzas de aglomera-
En última instancia, lo que hace a una localidad o ción y de dispersión y de sus efectos sobre el acceso
región más o menos competitiva es la presencia de a los diferentes mercados desde las regiones.
una “institucionalidad blanda”, integrada por asam- Además, las complementariedades entre las activi-
bleas de ciudadanos, asociaciones de vecinos, dades económicas y los vínculos de encadenamiento
cámaras empresariales, centros de estudios, centros pueden llevar a la persistencia de patrones de
culturales, entre otros, que facilita la interrelación concentración económica, y retardar la reacción de
entre distintos intereses y posibilita la expresión de las disparidades a cambios en las barreras comercia-
las demandas y liberación de información, además les. Frente a los efectos de la liberalización, en el
de generar instancias de cooperación y generación caso de regiones pequeñas y más periféricas, se
de confianza. A nivel local, la posibilidad de gene- evidencia la necesidad de acompañar políticas de
rar este tejido institucional se ve favorecida por la reducción de barreras comerciales con políticas diri-
cercanía física entre los diversos actores. La exis- gidas a mejorar las condiciones para las actividades
tencia de esta institucionalidad permite que el económicas. La inversión en infraestructura, por
proceso de toma de decisiones públicas sea mucho ejemplo, al reducir los costos de transporte (que para
más eficaz y pueda responder con éxito tanto a las muchos de los países de la región representa una
amenazas como a las oportunidades que se genera- barrera comercial más importante que los aranceles)
Desarrollo desde el territorio: promoviendo iniciativas locales 35

puede influir de manera importante sobre los patro- descentralización de los servicios puede resultar en
nes de concentración y aglomeración. ganancias de eficiencia por cuanto permite acercar a
los responsables de la gestión con las comunidades
El capítulo 3 analiza el fenómeno de la acumulación más directamente beneficiadas. Esto posibilita una
de capital humano en las localidades; en particular, mejor focalización, más transparencia y control.
lo hace desde la óptica tanto de las políticas de capa- Ahora bien, estos incentivos a mejorar la gestión
citación e instrucción locales como de las migracio- local –tanto de parte de las autoridades como de las
nes internas, las cuales deben verse, en parte, como comunidades– se dan en mayor grado en un
respuestas a las disparidades regionales. Las migra- contexto donde los servicios locales se financian, en
ciones se ven motivadas, principalmente, por las cierta medida, con tributos y tasas cobradas en las
condiciones productivas y de calidad de vida a lo mismas localidades y regiones.
largo del territorio. En la medida en que los trabaja-
dores buscan mejores condiciones laborales, las Por otro lado, la descentralización puede implicar
diferencias de productividad generan el movimiento costos de eficiencia productiva cuando se produce
de personas que, a su vez, tiene impactos sobre la una excesiva fragmentación del territorio en unidades
productividad y sobre las condiciones de vida, no político-administrativas demasiado pequeñas, en
solo de los migrantes sino de los no migrantes. Exis- comparación con la escala óptima para algunos de los
ten oportunidades de intervención para la mejora de servicios que se descentralizan, sobre todo aquellos
la productividad agregada a través de una distribu- que están sujetos a economías de escala y de red (p.e.,
ción más eficiente de los recursos, específicamente a recolección y tratamiento de residuos sólidos, agua y
través de la reducción a nivel agregado de las barre- saneamiento, transporte público, entre otros). En estos
ras al movimiento interno. De igual modo, existe, a casos, además de la posibilidad de centralizar los
nivel local, una serie de políticas que los gobiernos servicios en niveles intermedios de gobierno (p.e.,
pueden hacer con el propósito de mejorar el atrac- provincias o departamentos), no hay que descartar la
tivo de sus territorios para el capital humano que posibilidad de la cooperación intermunicipal. Este
puede incrementar el potencial productivo local a fin tipo de arreglos de cooperación, que se pueden
de impulsar círculos virtuosos de atracción y concretar a través de mancomunidades de municipios
productividad. Estas iniciativas deben complemen- y/o autoridades metropolitanas, es aún incipiente en
tarse con sistemas básicos de planificación y regula- América Latina, aunque las pocas experiencias exis-
ción urbana que permitan el crecimiento ordenado tentes parecen demostrar (tal como el caso de España
de las ciudades de modo que se puedan acomodar en Europa) que pueden resultar muy beneficiosas.
las corrientes migratorias, ofreciendo las condicio-
nes materiales de acceso a servicios, seguridad El capítulo 5, por su parte, ahonda en los factores
personal y calidad de las viviendas adecuadas para institucionales que van más allá del grado de descen-
el desarrollo de una vida ciudadana digna tanto para tralización política y fiscal existente. El principal
los nuevos habitantes como para los ya establecidos. argumento consiste en que la descentralización
–tanto en su vertiente institucional como fiscal– no
El capítulo 4 comienza con el análisis de cuestiones es condición suficiente, aunque sí necesaria, para
institucionales referidas al régimen de descentraliza- garantizar mejoras en la provisión de bienes y servi-
ción que, en parte, determina las posibilidades de las cios públicos. La elección directa de autoridades
regiones y localidades de responder a los retos que regionales y locales es, sin duda, una reforma de tipo
implica liderar los procesos de desarrollo local. La institucional orientada a mejorar la rendición de
descentralización permite a los gobiernos locales cuentas y a permitir una mejor lectura, por parte de
desempeñar una mayor función en la provisión de los representantes políticos, de la preferencia de los
ciertos servicios, fijar impuestos para su financia- ciudadanos. Estimular reformas fiscales orientadas a
miento, y decidir sobre una serie de regulaciones mejorar la capacidad de las localidades para lograr
(p.e., uso del suelo urbano, cuestiones ambientales, financiarse a través de impuestos propios también es
entre otros) que afectarán tanto el bienestar de los una reforma esencial para proveer los bienes y servi-
hogares como la eficiencia de las actividades cios públicos que demanda la comunidad. Sin
productivas en el territorio y, a través de ello, los embargo, la gestión local depende de factores adicio-
niveles de ingreso y desarrollo socioeconómico. La nales que son difíciles de lograr, tales como una rela-
36 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

ción de confianza entre los políticos y la sociedad, No obstante las ventajas de este tipo de enfoque para
una acumulación en los niveles de asociatividad en fomentar el desarrollo productivo local, es impor-
la esfera comunitaria, la existencia de un liderazgo tante destacar que este no está exento de riesgos. El
político y la construcción de capacidades gerenciales éxito de estas iniciativas está condicionado por una
permanentes por parte de la administración pública compleja combinación de factores. La estrategia
local. La combinación de estos elementos es el eje implementada viabilizará el desarrollo socioeconó-
central que garantiza una buena gestión local en el mico dependiendo no solo del contexto local, nacio-
contexto de profundas reformas institucionales y nal e internacional prevaleciente, sino también de la
fiscales como las que experimenta la región. efectividad del diagnóstico previo para identificar
adecuadamente las oportunidades que ofrece la
La existencia de estas “instituciones blandas o región. Aunque el enfoque de abajo hacia arriba no
informales”, referidas a las formas de interacción es la panacea, el creciente surgimiento de casos
de los actores económicos, las redes que estos exitosos está demostrando que son capaces de gene-
forman, los factores culturales, la actitud hacia el rar más sostenibilidad y adaptabilidad a las
riesgo, la capacidad gerencial y emprendedora, el cambiantes condiciones económicas que los enfo-
liderazgo local, entre otros, son factores que afec- ques tradicionales. Se trate de regiones grandes o
tan, sin lugar a dudas, el desarrollo local ya que pequeñas, tradicionalmente más urbanas o más rura-
pueden influir en las decisiones de localización de les, con fuerte o débil institucionalidad, varios casos
las firmas, en las decisiones de migración de la evidencian que la capacidad económica e institucio-
fuerza laboral, y en la capacidad de los actores loca- nal local permite asegurar el desarrollo sostenible y
les de adaptarse a los cambios en el entorno. la creación de empleos de calidad. Adaptar las estra-
tegias de desarrollo a las condiciones locales,
El análisis previo de los determinantes del desarrollo promoviendo a la vez la construcción de capacida-
local y de las disparidades regionales permite abor- des institucionales tanto formales como informales,
dar, con un mayor bagaje analítico y empírico, el puede ser la manera idónea de apuntalar las condi-
estudio de políticas, estrategias e intervenciones ciones económicas de las regiones y sus localidades.
concretas que se han llevado a cabo en diversas loca-
lidades. En tal sentido, el capítulo 6 hace énfasis en El capítulo 7 analiza cómo las intervenciones bien
estrategias focalizadas en el desarrollo productivo. planificadas pueden contribuir a aumentar la calidad
Allí se muestra el ejemplo de implementación de una de vida de los hogares, mediante la mejora del espa-
estrategia que toma elementos del marco conceptual cio urbano. Diversas encuestas, incluidas aquellas
desarrollado en los capítulos previos y que, como tal, desarrolladas especialmente para este libro, dan
claramente se distingue de otros enfoques más tradi- muestra de que el acceso y la calidad de ciertos
cionales. Los casos analizados son los de las ciuda- bienes y servicios locales, como agua, saneamiento,
des de Rafaela (Argentina), Medellín (Colombia) y transporte público, y seguridad, entre otros, son un
Jalisco (México). La característica más importante factor fundamental en la satisfacción de los indivi-
de estas iniciativas es que se trata de una política duos con su nivel de vida y bienestar. Esto sugiere
pública centrada en el territorio como unidad de que las ciudades y localidades ejercen un papel muy
acción. Además de ello, esta política pública importante en la determinación de la calidad de vida
requiere de una inversión importante en la genera- de los hogares a través de la provisión de estos servi-
ción de capacidades institucionales, que faciliten la cios. El capítulo analiza diversas intervenciones
participación y el diálogo con los distintos actores exitosas en estas dimensiones y destaca que estas se
económicos y sociales, para garantizar la implemen- llevaron a cabo en el contexto de un proceso de
tación en el mediano y largo plazo de los acuerdos planificación integrada y holística, y no se limitaron
alcanzados. Esto implica la movilización de recursos a políticas aisladas y desarticuladas. En este sentido,
locales alineados con una visión compartida de largo los procesos de planificación estratégica son una
plazo; por otro lado, estas estrategias proponen herramienta útil para organizar la provisión de
procesos de planificación poseídos y gerenciados bienes y servicios públicos, promoviendo interven-
localmente. ciones integrales cuyo objetivo es el territorio. El
hilo común de las experiencias positivas de planifi-
Desarrollo desde el territorio: promoviendo iniciativas locales 37

cación estratégica a nivel local es un pacto de largo públicos, ya ha mostrado resultados positivos
plazo entre gobiernos locales, el sector privado y la gracias a los procesos de descentralización en la
sociedad civil, reflejando las lecciones desarrolladas región. Finalmente, la necesidad de innovar y ajus-
anteriormente: una buena gestión local es la combi- tar oportunamente las respuestas de política ante
nación de diferentes elementos que incluyen no cambios en las condiciones locales requiere que la
solamente las capacidades institucionales sino toma de decisiones sobre intervenciones puntuales
también el nivel de participación de los diferentes o sobre acciones inmediatas se encuentre cerca de
actores económicos en el ámbito público y de la donde ocurren los hechos.
asociatividad en la esfera comunitaria.
Los gobiernos locales de la región probablemente
En el capítulo se argumenta que la planificación continúen desempeñando una función cada vez más
estratégica puede ofrecer resultados positivos en el protagónica en la gestión de la seguridad ciuda-
área del tránsito y el transporte público. En efecto, dana, y es muy claro que las autoridades locales
la complejidad del problema requiere un enfoque pueden hacer mucho por mejorar las condiciones de
integrado, que coordine infraestructura, innovacio- seguridad de sus territorios: partiendo de un diag-
nes tecnológicas, planificación de los servicios, nóstico detallado de las condiciones de seguridad
regulación y competencia entre los proveedores. A como también de las condiciones socioeconómicas
pesar de que el problema del transporte es común a y las características demográficas de la población,
la mayoría de las ciudades de la región, es impor- es posible implementar intervenciones integrales
tante tener en cuenta que no existen soluciones que ataquen esta problemática de manera efectiva.
universales para resolverlo y toda medida debe Así lo sugiere la evidencia sobre intervenciones
adaptarse a las condiciones locales. policiales en zonas de alta peligrosidad, de apoyo
comunitario y redes vecinales, de apoyo a las fami-
Finalmente, el capítulo 8 analiza, con mayor deta- lias para la reducción de la violencia doméstica,
lle, las intervenciones locales referidas al problema entre otras. Es probable que con el liderazgo de los
de la seguridad, aspecto que en los últimos años se gobiernos locales, la seguridad ciudadana logre un
ha convertido en uno de los factores que, según las nivel de prioridad superior al que la dinámica polí-
encuestas, afectan más la calidad de vida de los tica nacional es capaz de atribuirle.
hogares en las ciudades de América Latina. Cada
vez más, el problema de la inseguridad ciudadana Como reflexión final de este capítulo introductorio,
es concebido como un problema local, que requiere se concluye que los gobiernos locales juegan poten-
atención, organización y recursos para ser adminis- cialmente un papel muy importante en la articula-
trado a un nivel de cercanía territorial con la pobla- ción de políticas e iniciativas que mejoren la
ción mucho mayor del que se le había atribuido productividad y la calidad de vida en los espacios
anteriormente. Existen buenas razones para este subnacionales. La reducción en las brechas de
cambio de énfasis. En primer lugar, el reconoci- ingreso y de otras variables que afectan la calidad
miento de las múltiples dimensiones que tiene esta de vida requiere la producción de bienes y servicios
problemática, desde los elementos tradicionales de tanto públicos como privados cuya tecnología exige
disuasión y castigo hasta aquellos vinculados al el uso de insumos locales como capital humano e
entorno familiar de los niños, las oportunidades instituciones que no pueden proveerse fácilmente
laborales y educativas de la juventud y la reinser- desde el nivel central de gobierno. La cercanía con
ción de individuos recluidos muestra que resulta los actores del proceso productivo y con las fami-
necesario un diseño integral que incorpore de lias que se benefician directamente de los servicios
manera efectiva un conjunto amplio de información públicos locales les permite obtener información y
que puede ser muy diferente según las localidades. capacidad de generar acuerdos y consensos que
En segundo lugar, es de esperar que los mecanis- pueden hacer mucho más eficiente el proceso de
mos de rendición de cuentas de las autoridades para toma de decisiones públicas y potenciar la respuesta
con la ciudadanía sean más efectivos a nivel local de los sectores privados involucrados. A lo largo de
con relación a la seguridad ciudadana, además de este libro, se analizan distintas herramientas e
que en dimensiones relacionadas, como el alum- instrumentos que pueden alimentar iniciativas de
brado de las calles o el mantenimiento de espacios desarrollo local que tengan estas características.
2
Globalización, concentración productiva
y disparidades espaciales
41

Globalización, concentración
productiva y disparidades espaciales
Introducción

Una característica común a muchos países, tanto mento en las migraciones y los movimientos de
desarrollados como en vías de desarrollo, es el capital. En este contexto, se plantea la interrogante
hecho de que las industrias están más concentradas de cómo estos procesos pueden afectar la distribu-
geográficamente de lo que sugeriría la localización ción de actividades económicas y, por ende, las
de los recursos productivos. El análisis de la locali- disparidades regionales. En la medida en que las
zación industrial es clave para entender la estruc- regiones menos desarrolladas tengan un mejor
tura del espacio económico, las disparidades espa- acceso a nuevos mercados –ya sea por una ubica-
ciales y el desarrollo económico de las regiones. ción estratégica o una buena infraestructura de
conexión que las convierte en nodos importantes
El análisis teórico y la evidencia empírica sugieren para llegar a varios mercados–, y que la liberaliza-
que el fenómeno de la concentración está fuerte- ción comercial sea profunda –en el sentido de que
mente relacionado con el comercio internacional y, se eliminan en forma significativa las barreras al
en consecuencia, con las políticas comerciales y comercio–, estas iniciativas de integración podrían
otras fuerzas de globalización como las migracio- tener consecuencias beneficiosas con respecto a la
nes, los movimientos de capital y la inversión reducción de las disparidades regionales. Estas se
extranjera directa. Asimismo, las intervenciones y acentuarán aun más en la medida en que la produc-
políticas que reducen los costos de transporte entre ción sea intensiva en insumos relativamente inmó-
localidades influyen fuertemente sobre los procesos viles (p.e., recursos naturales).
de aglomeración.
El resto del capítulo está organizado de la siguiente
En el capítulo 1 se identificaron las interacciones manera: en la segunda sección se estudiarán las
entre economías de aglomeración y especialización, fuerzas de aglomeración y dispersión que llevan a la
capital humano e instituciones como determinantes concentración geográfica de las actividades econó-
del desarrollo económico de una región. Este capí- micas, y el papel que desempeñan la atractividad y
tulo busca ahondar el análisis del primero de los accesibilidad de las localidades. En particular, se
factores mencionados en función de las decisiones introducirá el concepto de ‘potencial de mercado’,
de localización de las empresas y sus tendencias a útil para medir los efectos sobre las disparidades
concentrarse (o a no concentrarse). Estas decisiones espaciales de los shocks externos y de los cambios
de localización de las empresas implicarán concen- en las políticas. En la tercera sección se examinará
traciones de población (a través de la generación de cómo la liberalización comercial y la mayor integra-
empleos y, en consecuencia, migraciones, fenó- ción económica afectan la concentración de las acti-
meno que se examinará en el capítulo 3). Una vidades económicas y las disparidades regionales.
mayor concentración poblacional implicará una Se dedicará atención particular a la cuestión de los
mayor demanda de servicios públicos (cuya provi- costos de transporte y a la función de la infraestruc-
sión se estudiará en el capítulo 4) que afectará tura de transporte. Finalmente, en la cuarta sección
directamente el bienestar de las familias (vínculo se harán algunos comentarios finales y se revisarán
que se examinará en el capítulo 7). las implicaciones de política del análisis.

Actualmente, casi todas las diferentes regiones del La concentración geográfica de las
mundo están involucradas, en algún grado, en actividades económicas
procesos de liberalización comercial y mayor inte-
gración con la economía moderna. Estos procesos Según la teoría tradicional del crecimiento econó-
incluyen no solamente el desmantelamiento de mico, las disparidades regionales son, en gran
barreras arancelarias y no arancelarias, sino medida, el resultado de diferencias en las dotacio-
también la caída de costos de transporte y un incre- nes de factores de producción. La nueva geografía
42 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

económica amplía estos argumentos, y sugiere que La segunda fuerza centrípeta se refiere a la presen-
las disparidades regionales se basan en asimetrías de cia de un mercado de trabajo más profundo que
tamaño de mercado o de costos de producción. Las permite una mejor correspondencia (matching)
denominadas causas de “primera naturaleza” son entre empresas y trabajadores. Los trabajadores se
una primera fuente de estas asimetrías, es decir, las ven atraídos hacia localidades con muchas oportu-
regiones difieren por sus abundancias relativas de nidades de trabajo, y un mercado más profundo
recursos naturales, condiciones climáticas y proxi- implica una mayor oferta de destrezas especializa-
midad a factores estratégicos que favorecen la das que responden a las necesidades específicas de
conectividad como ríos, mares, entre otros. Sin las empresas. Por una parte, la concentración de
embargo, también existen diferencias importantes trabajadores con diferentes habilidades y de empre-
de crecimiento y desarrollo económico entre regio- sas con diferentes necesidades aumenta la probabi-
nes muy similares en términos de factores de lidad de una buena correspondencia; y, por otra
primera naturaleza. Estos se deben a las causas de parte, la concentración geográfica de empresas y
“segunda naturaleza”, vinculadas a interacciones trabajadores reduce los tiempos de desocupación y
económicas entre los diferentes actores y a efectos de puestos vacantes.
externos acumulativos (que incluyen, entre otros,
factores de competencia, economías de escala y Finalmente, una mayor concentración local de la
poder de mercado). De este modo, mientras que los industria permite mayores externalidades de infor-
factores de primera naturaleza –entre ellos, los mación, tanto entre empresas como entre trabajado-
factores de producción– son, en líneas generales, res. Ciertamente, el conocimiento puede conside-
exógenos, los de segunda naturaleza son endógenos. rarse un bien público “impuro”1 que genera efectos
derrame entre empresas. Una mayor concentración
Fuerzas de aglomeración y de dispersión de actividad económica induce la acumulación de
capital humano y permite comunicaciones “cara a
La formación de centros industriales y concentra- cara”, favoreciendo la producción y la disemina-
ciones urbanas se debe a la interacción de los incen- ción de nuevas ideas. En efecto, la proximidad de
tivos y desincentivos que tienen las industrias para los agentes económicos favorece la transferencia de
concentrarse o dispersarse. Los incentivos para la conocimiento a través de canales informales de
concentración de industrias se conocen como fuer- información con efectos positivos sobre la producti-
zas centrípetas y las fuerzas centrífugas se refieren vidad y la eficiencia.
a los factores que incentivan la dispersión de la
industria y la ruptura de las aglomeraciones. Por otro lado, las fuerzas centrífugas operan en
contra de la aglomeración. En primer lugar, la
Existen, fundamentalmente, tres fuerzas centrípe- presencia de factores inmóviles (los recursos natu-
tas. En primer lugar, los encadenamientos hacia rales, el capital fijo ya instalado y, en cierta medida,
atrás y hacia adelante. De hecho, las empresas la mano de obra) operan en contra de la aglomera-
“aguas abajo” se benefician de la proximidad de sus ción no solamente respecto a la oferta (la produc-
proveedores que permite que bajen los costos de los ción que requiere estos insumos necesariamente se
insumos intermedios; y las empresas “aguas arriba” ubicará cerca de ellos) sino también respecto a la
también son atraídas hacia localidades con más demanda (el mercado creado por estos factores
empresas “aguas abajo”, lo que les permite acer- dispersos será, a su vez, disperso). En segundo
carse más a sus clientes. Además, un mercado más lugar, a un cierto nivel de aglomeración se crean
grande permite a los proveedores de insumos apro- deseconomías puras de escala, ya que el aumento
vechar economías de escala internas, y ofrecer insu- de la competencia satura el mercado y reduce los
mos más especializados y adaptados a las necesida- márgenes de ganancia. Finalmente, la aglomeración
des de sus clientes. crea una presión creciente sobre el mercado local,

1 Los bienes públicos se caracterizan por ser no rivales (su consumo por parte de una persona no perjudica el consumo de otros)
y no excluyentes (no es posible o es prohibitivamente caro excluir su consumo a alguien). En el caso del conocimiento, aunque
la característica de no rivalidad es válida, la no exclusión depende de las normativas vigentes. Por ejemplo, un sistema eficiente de
protección de derechos de propiedad intelectual puede ser efectivo en excluir a algunos usuarios de su consumo. En este sentido,
el conocimiento es un bien público impuro porque sus características públicas dependen de instituciones políticas y sociales.
Globalización, concentración productiva y disparidades espaciales 43

produciendo un incremento de las rentas y de los como específicos de algunos países) elaborada por
alquileres así como una congestión de las infraes- el Banco Mundial, se encuentran economías de
tructuras (aumentando, por ejemplo, los costos de escala relevantes en las industrias de automóviles,
traslado), lo que también reduce el margen de utili- otros equipos de transporte, químicos, maquinarias
dades que representa un desincentivo a la aglomera- y petróleo. Por otro lado, casi todos los estudios
ción. En otras palabras, la competencia por los coinciden en que las economías de escala son casi
factores inmóviles es un incentivo para que las inexistentes en productos de cuero, calzado y ropa
empresas se dispersen. de vestir y textiles (Banco Mundial, 2009b)2.

Las tres fuerzas centrípetas, que favorecen la aglo- Las economías de escala pueden depender de un
meración, se vinculan al hecho de que a mayores número de elementos diferentes con efectos endó-
concentraciones espaciales corresponden mayores genos y acumulativos. Como se pudo apreciar en el
tamaños de mercado, lo que permite a las empresas capítulo 1, la especialización productiva, el capital
beneficiarse de los diferentes tipos de economías de humano y las instituciones interactúan (de manera
escala y da lugar a las fuerzas de “segunda natura- circular) para crear condiciones de aglomeración
leza”. Las economías que se generan como resul- que se transforman en crecimiento sostenible. Las
tado del tamaño de operación de la empresa se economías de escala externas son el resultado de la
llaman economías de escala internas (los costos disminución de los costos por el crecimiento de
promedio caen con la escala de producción de la toda la industria. La existencia de una infraestruc-
empresa). Se denominan economías de localización tura moderna es, a menudo, un elemento clave para
o economías externas (a la empresa, pero internas a el éxito de una industria. A medida que una indus-
la industria) a aquellas que se derivan de la concen- tria crece, la demanda de mejores sistemas de trans-
tración de un alto número de empresas en el mismo porte y de comunicaciones aumenta. Es probable
lugar (los costos promedio caen con la escala de que el gobierno responda con una provisión de
producción de la industria). Finalmente, las econo- mejores servicios de transporte y de telecomunica-
mías de aglomeración (o de urbanización) se refie- ciones para aumentar accesibilidad, incrementando
ren a las ganancias vinculadas a la concentración la productividad de todas las empresas de la indus-
espacial de un número de industrias diferentes (los tria en cuestión. El gobierno también se verá incen-
costos promedio caen con la escala de producción tivado a mejorar la calidad de las instituciones (p.e.,
de la localidad). Las economías de escala contribu- por medio de intervenciones para mejorar el clima
yen a los procesos de especialización que, como se de negocios) con la finalidad de favorecer el buen
vio en el capítulo 1, representan una de las fuentes desempeño de la industria.
de desarrollo de una localidad.
Además, frente a una industria creciente es proba-
Las economías de escala internas dependen de ble que el sistema educativo se concentre en ofrecer
algunas características técnicas fundamentales de cursos más acordes con dicha industria, formando
las industrias. Generalmente, estas economías son más trabajadores especializados. De esta manera, la
bajas para las industrias más livianas y altas para las industria se beneficia de un mercado profundo y
industrias pesadas y para las industrias de alta variado de trabajadores con destrezas apropiadas.
tecnología. Para identificar las economías de escala Ulteriormente, al crecer, una industria desarrolla a
a nivel de industria, se pueden utilizar diferentes su alrededor una red de proveedores y de industrias
metodologías. Algunos estudios de ingeniería de soporte, incrementando la probabilidad de
permiten calcular las escalas mínimas de eficiencia encontrar insumos y servicios de calidad y a bajo
para sectores específicos. También se pueden esti- costo. Todos estos elementos contribuyen a incre-
mar funciones de producción o tasas de ganancia mentar la productividad y a disminuir los costos de
(markups) con base en datos microeconómicos. las empresas individuales de la industria.
Según una síntesis de estudios (tanto entre países

2 Aunque la mayoría de los estudios sobre economías de escala internas se concentran en los bienes manufacturados, también hay
evidencia de la existencia de economías importantes en el caso de los servicios. En particular, se encuentran economías de escala
internas relevantes en los sectores de utilidades de servicios públicos (sobre todo, generación eléctrica y servicios sanitarios)
y servicios bancarios y financieros (Banco Mundial, 2009b).
44 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

Las economías de escala externas también depen- depender de las características de la industria o de las
den de características intrínsecas de las industrias. condiciones de mercado en la localidad; pueden deri-
Un elemento importante que afecta a la tendencia a var de la fuerza de los vínculos de encadenamientos
la aglomeración de una industria es el uso de bienes hacia atrás y hacia adelante (Krugman y Venables,
intermedios. Por lo general, las industrias intensivas 1995), de las complementariedades de las decisiones
en bienes industriales intermedios se localizan en entre empresas y trabajadores (Krugman, 1991b) o
regiones con una base industrial grande para poder de las complementariedades entre innovación y
obtener estos insumos con mayor facilidad y a producción (Baldwin, 1999).
menor costo. Por otro lado, las industrias producto-
ras de bienes de insumo o, en términos más genera- Además, el proceso de causalidad acumulativa se
les, de bienes que el sector manufacturero consume refuerza cuando los trabajadores son móviles, dado
de manera considerable, se localizan en regiones que la migración conlleva diferencias de tamaño de
con una base industrial grande para tener mayor mercado. Si existe movilidad del factor trabajo, los
acceso a su demanda (Sanguinetti y Volpe, 2009). trabajadores migrarán a la región que ofrezca mayo-
res salarios. El flujo de inmigrantes hará aumentar
La retroalimentación circular de los procesos de los ingresos locales y, en consecuencia, crecerá la
aglomeración hace posible una variedad de equili- demanda, impulsando el proceso de causalidad
brios espaciales. ¿Cómo se determina dónde tendrá acumulativa y favoreciendo las disparidades espa-
lugar efectivamente la concentración? En ausencia ciales. Por otro lado, la falta de movilidad del factor
de diferencias de primera naturaleza, una pequeña trabajo no solamente pospone la aglomeración, sino
asimetría inicial puede amplificarse mediante la que también reduce sus impactos finales. Si las dife-
causalidad acumulativa, dando lugar a grandes dife- rencias de salario entre regiones no se eliminan
rencias entre regiones. En este sentido, un accidente mediante las migraciones, representarán una fuerza
histórico puede determinar la ubicación de la activi- dispersiva, aumentando los costos de producción de
dad económica y de la concentración (Krugman, las empresas en regiones donde hay mucha compe-
1993). De hecho, en estos casos, las ventajas de tencia. Si los costos de transporte interno son bajos,
segunda naturaleza serán las fuerzas relevantes. las decisiones de localización de las empresas serán
Además, aun en ausencia de un accidente histórico, determinadas por los precios de los factores relativa-
el proceso de aglomeración puede originarse por mente inmóviles. Estas fuerzas dispersivas modera-
expectativas; es decir, puede darse una concentra- rán los procesos de aglomeración, reduciendo las
ción solo por la expectativa de que esto suceda, disparidades espaciales (Ottaviano y Puga, 1998).
ocasionando una causalidad acumulativa que al
final lo confirmaría (Krugman, 1991b). En conclusión, las disparidades espaciales dependen
en parte de características de primera naturaleza:
En este contexto, se habla de geografía de arcilla abundancia relativa de recursos naturales y otros
(putty clay): inicialmente, las empresas tienen mucha factores productivos fijos, condiciones climáticas y
flexibilidad para decidir dónde establecerse pero, proximidad a medios de conectividad. Sin embargo,
una vez tomada la decisión de localización, es estos elementos explican solo una parte de las
mucho más difícil (es decir, costoso) trasladarse. asimetrías de la actividad económica entre regiones.
Esta situación de flexibilidad inicial y rigidez suce- En efecto, a menudo se encuentran diferencias
siva se traslada a la concentración geográfica: mien- importantes en términos de la actividad económica
tras que a priori hay mucha flexibilidad con respecto entre localidades que son similares respecto de
a la ubicación de una actividad económica, una vez factores de primera naturaleza. Los factores de
que empieza el proceso de aglomeración, las dispari- segunda naturaleza, vinculados a las interacciones
dades espaciales toman forma y se vuelven rígidas. económicas, pueden ocasionar el desarrollo desigual
de localidades inicialmente similares y, en conse-
Las fuerzas de causalidad acumulativa serán más cuencia, disparidades espaciales. Estos factores de
significativas mientras más fuertes sean las comple- segunda naturaleza son generalmente efectos exter-
mentariedades entre las actividades económicas en la nos endógenos y acumulativos, vinculados a econo-
localidad en cuestión. Como se indicó anteriormente, mías de escala de diferente tipo y a la interacción de
la naturaleza de estas complementariedades puede especialización, capital humano e instituciones.
Globalización, concentración productiva y disparidades espaciales 45

El potencial de mercado3

Un concepto útil para explicar la distribución espa- cionadamente mayor de empresas en la región más
cial de las actividades económicas y medir los efec- grande. Este resultado se denomina ‘efecto del
tos de cambios de política o de shocks externos es el mercado local’ (home market effect o HME, por sus
de potencial de mercado. El potencial de mercado es siglas en inglés), y refleja el hecho de que las
una medida de acceso a los mercados, y refleja cómo empresas generalmente prefieren utilizar un
las características de una localidad afectan la deci- mercado doméstico más grande como plataforma
sión de localización de las empresas. Más adelante, de operaciones y exportaciones.
se utilizará este concepto para visualizar las dinámi-
cas de aglomeración y dispersión de la actividad Si hay más de dos regiones, al decidir dónde
económica ante cambios en la política comercial y ubicarse, las empresas consideran no solo el tamaño
en las facilidades de transporte entre regiones. del mercado local sino su accesibilidad a otras
regiones, es decir, la facilidad para llegar desde esa
Como pudo apreciarse en la sección anterior, la región a otros mercados. Las ventajas que presenta
decisión de una empresa de localizarse en un una región dependerán, entonces, no solamente del
mercado depende, por un lado, de su dimensión tamaño de su mercado y de los costos de produc-
relativa que le permite aprovechar las economías de ción, sino de su ubicación con respecto a la red de
escala y de aglomeración. Por otro lado, depende posibles localizaciones (Ottaviano, 2008). De este
también de la centralidad de ese mercado en la red modo, una región pequeña pero bien conectada a
de mercados que afecta los costos de llegar a los las demás podría ser más conveniente como locali-
consumidores. La primera característica podría dad que una región grande que no ofrece buen
denominarse la “atractividad” de la localidad, y la acceso a las demás regiones del país. El capítulo 6
segunda, su “accesibilidad”. Considérese, como presentará varias estrategias que pueden contribuir
ejemplo, un país conformado por dos regiones, a mejorar las condiciones de una localidad a fin de
donde una es más grande que la otra en términos de que sea más favorable para la actividad económica
tamaño de mercado, debido a una dotación propor- y más ventajosa para las empresas.
cionalmente mayor de recursos naturales y a otros
factores productivos relativamente inmóviles. Si las En este contexto, se define el potencial de mercado
dos regiones están aisladas entre sí (p.e., por obstá- nominal (PMN) de una región como el promedio de
culos geográficos), el número de empresas en cada los tamaños del mercado local y de los mercados
región será proporcional a su tamaño, es decir, su externos a los que puede llegar una empresa desde
atractividad. Esto implica que cuando las regiones esa región, ponderado por las distancias relativas.
están aisladas, las disparidades espaciales vienen Las ponderaciones de los diferentes mercados serán
determinadas exclusivamente por los factores de inversamente proporcionales a las barreras comer-
primera naturaleza, es decir, la distribución de ciales presentes en la región de interés. En este
recursos naturales y los factores de producción. sentido, el PMN de una región representa una
medida del mercado total al que una empresa podría
Si estas regiones se conectan, permitiendo el libre abastecer, de localizarse en una determinada región
movimiento de bienes y factores, la atractividad de y, por ende, de sus ingresos potenciales, a través de
la región más grande se vuelve un factor determi- una medida de la proximidad de las empresas a los
nante en la localización de las empresas. En efecto, consumidores.
la región más grande representa la localidad de
menor costo para las empresas en ausencia de Sin embargo, las decisiones de localización de las
barreras a la venta en el mercado local, pues pueden empresas dependen del acceso a los consumidores
aprovechar mejor las economías de escala. Se dará potenciales y también del impacto negativo de la
un movimiento de empresas desde la región más competencia local sobre la rentabilidad de las
pequeña hacia la más grande, y el resultado será empresas. Por este motivo, es útil introducir el
una nueva distribución con un número despropor- concepto de potencial de mercado real (PMR) que

3 Esta sección se basa en parte en Ottaviano (2009), trabajo elaborado para la presente publicación.
46 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

mide no solamente la proximidad de la empresa a aquellos de las regiones pequeñas. En el caso


los consumidores sino también a sus competidores. contrario, en que el mercado potencial de las regio-
De esta manera, mientras que el PMN de un nes pequeñas es relativamente más grande, las
mercado permite predecir los ingresos potenciales disparidades espaciales serán menores.
de una empresa en ese mercado, el PMR ofrece una
predicción de las ganancias potenciales de operar En resumen, las concentraciones de actividades
desde una localidad específica. económicas y las disparidades espaciales son el
resultado de la interacción de fuerzas de aglomera-
Las disparidades espaciales ocurren cuando los ción y de dispersión. El concepto de potencial de
beneficios vinculados al acceso a los mercados mercado, que refleja tanto la atractividad como la
compensan con creces las pérdidas generadas por la accesibilidad de una región, es útil para explicar la
competencia local. En estos casos, las actividades distribución espacial de las actividades económicas,
económicas se sitúan desproporcionadamente en las y para medir el efecto de shocks externos y de
regiones con mercados más grandes. Las decisiones cambios de política sobre esta distribución. La
de localización de las empresas no son triviales siguiente sección analizará cómo se determinan las
porque dependen de la interacción entre el acceso a concentraciones económicas en una economía
mercados y la competencia local así como del abierta, y cómo las barreras comerciales y los
impacto de esta interacción sobre las ganancias de costos de transporte afectan la localización de las
la empresa que, a su vez, depende de las caracterís- actividades económicas.
ticas fundamentales de la empresa y de la industria.
En particular, la concentración es más probable en Las disparidades regionales en una
sectores donde hay fuertes economías de escala y el economía abierta
nivel de poder de mercado es alto (menos sujeto a la
competencia); asimismo, se utilizan en menor ¿Cómo se ve afectada la concentración espacial por
medida insumos o factores productivos que están las políticas comerciales, en particular por la libera-
relativamente fijos en el territorio (tierra u otros lización comercial? ¿La liberalización comercial y
recursos naturales). Estos casos están típicamente la integración económica tienden a impulsar o a
asociados a sectores con altos niveles de diferencia- reducir las disparidades regionales? La liberaliza-
ción de productos, de actividades de investigación y ción comercial afecta el equilibrio entre las fuerzas
desarrollo (IyD), y alto valor agregado. de aglomeración y de dispersión, cambiando la
concentración espacial de las actividades económi-
Frente un shock externo –por ejemplo, un cambio cas. Más adelante se verá que las barreras al comer-
en la demanda, un avance tecnológico, una caída en cio y los costos de transporte son determinantes
los costos de transporte o un cambio de política importantes de la localización de las actividades
comercial– las empresas se trasladarán hasta que el económicas, y que los cambios en los potenciales
PMR se iguale en todas las regiones, es decir, hasta de mercado son el canal de transmisión principal.
que las ganancias posibles sean las mismas en todas
las regiones. En este caso, las diferencias en el PMN La liberalización comercial4
serán perfectamente compensadas por las variacio-
nes en la competencia local. En otras palabras, a Considérese que un país, que inicialmente se
través de sus decisiones de localización, las empre- encuentra aislado por completo del mercado
sas anulan cualquier diferencial de ganancias poten- mundial, reduce sus barreras y se abre al comercio
ciales entre las diferentes regiones. internacional. El concepto de potencial de mercado,
anteriormente desarrollado, puede servir de guía
¿Qué implica todo esto para las disparidades regio- para entender los efectos de la liberalización comer-
nales? En un país cerrado, sin comercio internacio- cial sobre las disparidades espaciales. En particular,
nal, las disparidades regionales serán mayores la apertura comercial permitirá el acceso a un
mientras mayores sean los valores del mercado mercado externo, incrementando la accesibilidad de
potencial de las regiones grandes con respecto a las regiones y, por ende, su potencial de mercado.

4 Esta sección se basa en parte en Ottaviano (2009), trabajo elaborado para la presente publicación.
Globalización, concentración productiva y disparidades espaciales 47

Si la liberalización comercial aumenta o disminuye, cual fueran descritos anteriormente. Para niveles
las disparidades regionales dependerán de los intermedios de barreras comerciales, el acceso a
cambios relativos en los potenciales de mercado de mercados y la competencia ejercen un papel determi-
las regiones en cuestión que, a su vez, dependerán nante en las decisiones de localización de las empre-
de los cambios en su atractividad y accesibilidad. sas. En efecto, con la reducción paulatina de las barre-
ras comerciales, el acceso a un mercado más grande
En cuanto a accesibilidad, difícilmente todas las permite a las empresas de la región más grande explo-
regiones de un país tendrán el mismo acceso a los tar más las economías de escala y lograr ganancias
mercados externos. Esto puede deberse a las dife- mayores. Estas ganancias atraerán más empresas, la
rentes proximidades geográficas a las fronteras, a concentración económica en la región crecerá, y
obstáculos geográficos, o a la manera en que está aumentarán las disparidades regionales. Sin embargo,
organizada la infraestructura de transporte. Una para niveles menores de barreras comerciales, la
región más cercana a la frontera puede transfor- concentración en una región ejercerá presión sobre el
marse en un punto de paso para el comercio inter- mercado de recursos naturales y de factores producti-
nacional. Del mismo modo, una región que ejerce vos, aumentando los costos y erosionando las ganan-
una función central en la red interna de transporte cias de las empresas. Este efecto de saturación de
podrá ser también un nodo central (hub) natural mercado reducirá la concentración de actividades
para el comercio internacional. De este modo, en el económicas (Ottaviano y Puga, 1998). Esta tendencia
caso de un país donde las regiones más pequeñas a la desconcentración para niveles muy bajos de
desempeñan un papel importante en la red de trans- barreras comerciales será mucho más fuerte en el caso
porte, la liberalización comercial servirá para redu- en que la cercanía a los recursos naturales y otros
cir disparidades regionales. factores de producción fijos sean un insumo relativa-
mente importante para las industrias y, por ende,
La importancia de la función que cumple una cumplan una función significativa en las decisiones
región en la red de transporte para la concentración de localización de las empresas.
de las actividades económicas ha sido apoyada por
la evidencia empírica. En un estudio sobre los efec- Se ha recalcado con anterioridad la importancia del
tos del Tratado de Libre Comercio de América del papel que ejerce la historia en determinar la localiza-
Norte (o NAFTA, por sus siglas en inglés) en ción de las actividades económicas, y la fuerza de la
México, se ha resaltado la importancia de las regio- causalidad acumulativa en formar las disparidades
nes que cumplen una función de centro nodal o regionales y crear, como consecuencia, una persis-
punto de paso. En particular, se encuentra que los tencia en los patrones de distribución espacial. Esto
salarios tienden a ser más altos en las regiones más tiene importantes implicaciones para la liberalización
cercanas a la frontera con EEUU y que un incre- comercial. Desde el punto de vista empírico, es posi-
mento de 10% en la distancia desde una región ble ver que el impacto de la liberalización comercial
hasta la frontera reduce el salario nominal de 1% a y de la caída de las barreras al comercio tiene efectos
2% (Hanson, 1997). Asimismo, Redding y Vena- discontinuos sobre las disparidades regionales. La
bles (2004), en un estudio de 101 países, encuentran persistencia de las disparidades espaciales frente a
que el acceso a la costa aumenta los salarios nomi- variaciones en aranceles y costos de transporte son
nales en un 20%, corroborando la importancia de evidencia de la persistencia de los patrones de distri-
ser una región nodal o de paso. bución de actividades económicas. Sin embargo, una
vez que las barreras comerciales pasan un umbral
Se encuentra una relación en forma de U invertida crítico, el panorama económico puede variar brusca-
entre la liberalización comercial y el nivel de dispari- mente, siguiendo los incentivos de los potenciales de
dades regionales: las disparidades espaciales tienden mercado descritos con anterioridad.
a ser mayores para niveles intermedios de barreras
comerciales. Para niveles altos y bajos de barreras La movilidad de los factores refuerza los procesos
comerciales, la distribución geográfica de las activi- de causalidad acumulativa, efecto que se magnifica
dades económicas estará en consonancia con la distri- cuando uno o más factores de producción son
bución de los factores productivos relativamente móviles internacionalmente. De hecho, en estos
inmóviles o determinantes de primera naturaleza, tal casos, la presión dispersiva de la actividad econó-
48 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

mica sobre estos elementos se reduce. Como se ha medida que aumentan las disparidades entre países
visto anteriormente, una elasticidad mayor de la (Ottaviano, 2009).
oferta de factores favorecerá la concentración de las
industrias y la aglomeración de las actividades A la larga, la liberalización comercial favorecerá o
económicas (Krugman, 1991b). La concentración de reducirá las disparidades espaciales en la ubicación
empresas aumenta la competencia tanto en el de actividades económicas dependiendo de los
mercado de productos finales como en los mercados cambios relativos en los potenciales de mercado
de factores, reduciendo las ganancias. En presencia entre regiones. Esto dependerá, a su vez, de las
de movimientos de factores, estos se reubicarán con características subyacentes de las regiones y de las
base en la distribución internacional del potencial de industrias más relevantes que pueden apuntar en
mercado, favoreciendo la aglomeración. En particu- direcciones distintas y por ello, se trata esencial-
lar, en el caso de movilidad del factor trabajo, el mente de una cuestión empírica.
crecimiento en la demanda de trabajo, en los salarios
y en la oferta de productos atraerá trabajadores. Ello, La evidencia empírica
a su vez, disminuirá la presión sobre el mercado de
trabajo e incrementará las ganancias, atrayendo más En años recientes, se han desarrollado varios estu-
empresas (Ottaviano y Puga, 1998). De esta manera, dios examinando los efectos de la liberalización
la movilidad de los factores de producción amplifica comercial sobre las disparidades espaciales. El
el efecto positivo de la liberalización sobre las trabajo seminal en esta área es el de Hanson (1996,
disparidades regionales. 1997, 2001) que examina el efecto del NAFTA sobre
la economía mexicana. El autor encuentra que la
En este contexto, es posible que se generen dinámi- mayor integración comercial entre México y EEUU
cas no sincronizadas en las disparidades interregio- debido al NAFTA causó el traslado de las industrias
nales e internacionales, es decir, es posible que unas manufactureras mexicanas hacia las regiones más
crezcan más rápidamente que otras o que unas crez- cercanas a la frontera con EEUU (es decir, a las
can y que las otras se reduzcan. Si los costos rela- regiones con mayor acceso al mercado estadouni-
cionados con la congestión y la saturación de dense). Al mismo tiempo, la actividad manufactu-
mercado no son significativos, y las barreras a la rera alrededor de Ciudad de México se redujo,
movilidad de bienes y factores caen más rápida- mostrando cómo la reforma comercial ha debilitado
mente al interior de los países que entre ellos, las el cinturón industrial centrado en Ciudad de
disparidades interregionales crecerán más rápida- México, formándose nuevos centros industriales en
mente que las internacionales. En caso contrario, es la frontera con los Estados Unidos. Como se
decir, si las barreras a la movilidad de bienes y analizó anteriormente, una mayor apertura comer-
factores caen más rápidamente entre países que al cial incrementa las ventajas asociadas a localizarse
interior de ellos, puede esperarse que las disparida- en las regiones con mayor acceso a los mercados
des internacionales crezcan más rápidamente. extranjeros. Este incentivo será mayor para los
países donde las exportaciones son un componente
Cuando los costos de congestión y de saturación de importante del PIB, como en el caso de México,
mercado son altos, se pueden anular los efectos de cuyas exportaciones hacia EEUU representan,
aglomeración de la liberalización de movimiento de además, más del 80% del total de las exportaciones.
bienes y factores. En este caso, si las diferencias
regionales en los costos por congestión son mayo- El caso mexicano después de NAFTA fue examinado
res entre países que al interior de estos, al liberarse también por Laderman et al., (2003). Este estudio
suficientemente la movilidad de bienes y de capital, encuentra que las condiciones iniciales son un indi-
las disparidades internacionales tenderán a dismi- cador importante de las regiones que crecieron más
nuir mientras que las interregionales dentro de un rápidamente. Esta evidencia sugiere que las diver-
mismo país tenderán a aumentar. Ahora bien, para gencias espaciales internas a un país después de un
el caso opuesto, si las diferencias regionales en proceso de liberalización comercial pueden depender
costos por congestión son mayores dentro de los de diferencias en las condiciones iniciales. En parti-
países que a nivel internacional, podría observarse cular, la existencia de una infraestructura de comuni-
una reducción de las inequidades regionales a cación eficiente y de altos niveles de capital humano
Globalización, concentración productiva y disparidades espaciales 49

eran determinantes claves. Se subraya que es posible, incrementa el acceso a mercados extranjeros. En este
en el caso mexicano, que las regiones más pobres caso, el peso relativo de los costos de congestión y de
hubiesen podido beneficiarse más de la liberalización las altas rentas de la tierra en las zonas industriales y
comercial de haber existido políticas públicas dirigi- residenciales de un área metropolitana grande será
das a mejorar las condiciones económicas subyacen- mayor respecto a las fuerzas centrípetas y ejercerá un
tes, promoviendo estas regiones como lugares más fuerte empuje dispersivo. En 1994, el peso relativo
ventajosos para la localización de empresas. del área metropolitana había caído a un 59,8%, mien-
tras que el peso relativo de algunas regiones más
Krugman y Livas Elizondo (1996) sustentan que la pequeñas del interior había crecido de manera signi-
aglomeración de personas y producción en las gran- ficativa5. Dada la fuerte variabilidad de aranceles
des ciudades de América Latina sería una conse- entre sectores, los autores encuentran que los secto-
cuencia directa de las políticas de sustitución de res con menos protección comercial tienden a
importaciones. En efecto, al incentivar el uso de ubicarse más lejos de los mercados domésticos prin-
insumos nacionales, se refuerzan los encadena- cipales, poniendo en evidencia la fuerza dispersiva
mientos hacia atrás y hacia adelante, lo cual de la liberalización comercial.
aumenta el efecto de mercado doméstico y fomenta
la aglomeración, como se vio anteriormente. La El proceso de integración europea ofrece una rica
historia reciente de la economía mexicana sustenta experiencia para estudiar los efectos de la liberaliza-
este modelo: antes de que se implantara la política ción comercial sobre las disparidades espaciales y la
de sustitución de importaciones, Ciudad de México concentración de empresas. En un estudio de indus-
era mucho menos dominante en el país como centro trias europeas, Brülhart (1998) encuentra que, entre
productivo, y al implantarse dicha política, la indus- 1980 y 1990, no solamente había aumentado el nivel
tria mexicana se concentró fuertemente en torno a de concentración industrial en la Unión Europea sino
la capital. Por otro lado, desde que comenzó a libe- también el nivel de especialización industrial. De
ralizarse el comercio, en los años ochenta, ha hecho, 14 de las 18 industrias consideradas en el estu-
habido un desplazamiento de la industria hacia el dio estaban más concentradas geográficamente
norte, cerca de la frontera con EEUU, ya que a durante el período analizado. Tanto economías de
medida que la producción se orienta más hacia escala como factores de primera naturaleza parecen
afuera, las fuerzas de aglomeración se hacen más haber sido determinantes de esta mayor concentra-
débiles, y la accesibilidad a mercados externos se ción. Por su parte, Brülhart y Torstensson (1996)
vuelve una fuerza determinante. encuentran evidencia de una relación de U invertida
entre las barreras comerciales y el nivel de concentra-
En el caso de Argentina, dominada por una única ción de las empresas para el caso de las industrias
gran área regional (Buenos Aires), la evidencia empí- europeas. En presencia de baja movilidad de la mano
rica sugiere la presencia de fuertes encadenamientos de obra, las industrias con mayores economías de
hacia adelante y hacia atrás en muchos sectores escala estaban más concentradas en las regiones
industriales, representando una importante fuerza a centrales de la Unión Europea durante la fase inicial
favor de la aglomeración. Sanguinetti y Volpe (2008) de la integración regional, mientras que los índices de
examinan el efecto de las diferencias arancelarias concentración cayeron a partir de los años ochenta,
sobre la actividad manufacturera argentina. La período de profundización del proceso de integración.
concentración de la actividad económica en la zona
de Buenos Aires se magnificó por un largo período En el caso específico de España, Paluzie et al.
de proteccionismo y políticas de sustitución a la (2001) no encuentran ningún cambio relevante en la
importación: en 1974, la Ciudad de Buenos Aires y la concentración de las empresas españolas como
Provincia de Buenos Aires representaban el 65,1% resultado de la caída de las barreras comerciales
de la actividad industrial en Argentina. Las ventajas con el ingreso de dicho país a la Unión Europea.
de ubicarse en una zona metropolitana van disminu- Sin embargo, este resultado puede deberse al hecho
yendo con la caída de las barreras comerciales que de que la actividad industrial ya estaba muy
5 En particular, las provincias de Tierra del Fuego, San Luis, La Rioja, Catamarca y San Juan. Estas regiones se beneficiaron
de un conjunto de políticas comerciales dirigidas al desarrollo regional, por ejemplo, políticas que favorecían las exportaciones desde
puertos de la Patagonia.
50 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

concentrada en España antes de su ingreso a la posiblemente temporal) entre liberalización comer-


Unión Europea. Al contrario, Crozet y Koenig cial y disparidades regionales al interior de los
(2004), examinando el caso de la expansión de la países, apoyando la tesis de que los ganadores y los
Unión Europea, encuentran que la liberalización perdedores de la liberalización tienden a concen-
comercial favorece la aglomeración de las activida- trarse geográficamente.
des económicas en las regiones con mejor acceso
(es decir, de menor costo) a los mercados extranje- En el mencionado estudio elaborado por Ottaviano
ros. En particular, los autores consideran el caso de para la presente publicación, dicho autor examina
la liberalización comercial de Rumania en prepara- variaciones en la distribución del PMN de los países
ción para su adhesión a la Unión Europea, y de Sudamérica durante el período 1997-2007, perí-
encuentran una relación positiva entre el grado de odo de importantes reformas comerciales, en el cual
urbanización regional en Rumania y la cercanía a los países de Sudamérica aumentaron sus exporta-
los mercados de Europa Occidental. ciones intrarregionales (Ottaviano, 2009). Como
pudo apreciarse anteriormente, el PMN de una región
Ades y Glaeser (1995), utilizando una muestra de se define como la suma de los tamaños de los
85 países desarrollados y en vías de desarrollo, mercados locales y externos, ponderados por las
encuentran una relación negativa entre liberaliza- distancias relativas. Por un lado, la Figura 2.1(a)
ción comercial y concentración urbana (aunque muestra cómo Argentina y Brasil, los países más
notan que la dirección de la causalidad no es clara). grandes de la región, tienen potenciales de mercado
En particular, niveles altos de aranceles o de costos más altos (las áreas más oscuras se refieren a poten-
de transporte o de comunicación parecen favorecer ciales de mercado nominal más altos, y las más
la concentración urbana, sobre todo en presencia de claras a potenciales más bajos). Sin embargo, como
una ciudad principal y, por ende, la reducción de puede verse en la Figura 2.1(b), donde las áreas más
estos costos permite una mayor dispersión de las oscuras se refieren a crecimientos mayores de los
actividades económicas. Serra et al. (2006), consi- potenciales de mercado, durante esta década los
derando una muestra de países sudamericanos países más pequeños de la región han tenido más
(Argentina, Brasil,deChile,
Figura 2.1 Potencial MercadoColombia, México
(Nominal) en 2007 y su éxito porcentual
y cambio en mejorar entre
sus potenciales
1997 y 2007depara
mercado.
los países
de América
Perú), del Sur una relación positiva (aunque
encuentran
Figura 2.1 Panel A Panel B
Potencial de Mercado
(nominal) en 2007
y su cambio porcentual
entre 1997 y 2007
para los países
de América del Sur

Potencial de mercado en millones de USD Cambio porcentual en PMN 1997 - 2007


(250.000;1.400.000] (50.000;250.000] (75;170] (60;75]
(15.000;50.000] (7.500;15.000] (50;60] (0;50]
[0;7.500] No disponible [-55;0] No disponible
Fuente: Ottaviano (2009).
Globalización, concentración productiva y disparidades espaciales 51

Por último, el caso específico de Brasil, reflejado en regulaciones, entre otras) de los costos de trans-
la Figura 2.2, tiene un patrón similar. Aunque las porte. Esta distinción es importante por varios moti-
regiones del sur y sureste tienen potenciales de vos. En primer lugar, los aranceles generan ingresos
mercado mayores, en el período 1991-2004 estas para el sector público mientras que los costos de
regiones han sido menos exitosas en incrementar transporte no, de modo que el efecto sobre el
sus PMN respecto de otras regiones (Ottaviano, bienestar es distinto. En segundo lugar, y de manera
2009). En particular, las regiones del centro-occi- más importante para el tema de las disparidades
dente y noroeste registran tasas de crecimiento espaciales, los cambios en los costos de transporte
mayores en el período estudiado, debido posible- pueden generar impactos diferentes sobre la locali-
mente a la mayor apertura de Brasil en los años zación de las empresas y el patrón del comercio
noventa que causó un desplazamiento de las activi- internacional. Aun en presencia de una liberaliza-
dades manufactureras hacia el sur y de las activida- ción completa del comercio, las exportaciones y las
des agrícolas hacia el centro-occidente (Serra et al., importaciones deben moverse por rutas de trans-
2006)6. Esto explica, en cierta manera, la caída en porte ya establecidas. Con la caída de las barreras
las disparidades intrarregionales experimentada por administrativas al comercio, el papel de los costos
Brasil en este período. de transporte se vuelve más importante. Se estima
que para los países en desarrollo, el impacto de los
Los costos de transporte costos de transporte sobre el comercio es cinco
veces mayor que el de los aranceles (Banco
Se han mencionado anteriormente las barreras Mundial, 2001). Además, un estudio basado en una
comerciales, sin distinguir las barreras administrati- muestra de 101 países (desarrollados y en desarro-
Figuraal2.2comercio
vas Potencial de Mercado (Nominal)
(aranceles, en 2004 y su cambio
cuotas, estándares, porcentual que
llo) encuentra entreel1991
35%y 2004 paradiferencias
de las los estados en
de Brasil

Panel A Panel B Figura 2.2


Potencial de Mercado
(nominal) en 2004
y su cambio porcentual
entre 1991 y 2004
para los estados
de Brasil

Potencial de mercado en millones de USD Cambio porcentual en PMN 1991 - 2004


(24.000;210.000] (12.000;24.000] (80;152] (70;80]

(8.000;12.000] (4.000;8.000] (60;70] (50;60]

[1;4.000] No disponible [0;50] No disponible

Fuente: Ottaviano (2009).

6 La región de la Amazonía registró las tasas de crecimiento más altas en este período debido, en parte, a la expansión del sector
electrónico en la zona libre de Manaus (Serra et al., 2006).
52 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

ingreso entre países se explica con el grado de hacen que una localidad se vuelva más “atractiva”.
acceso a los mercados extranjeros, y que reducir a De hecho, las mejoras en la infraestructura de trans-
la mitad la distancia de un país de sus socios comer- porte y las reducciones en los costos de transporte
ciales incrementaría los ingresos en un 25% pueden tener consecuencias inesperadas. Por ejem-
(Redding y Venables, 2004). plo, mejorar la infraestructura de transporte entre
una región pequeña y una más desarrollada, con un
En el caso de América Latina, un estudio acerca del mercado relativamente más grande, puede dismi-
impacto de los costos de transporte sobre el comer- nuir aun más la atractividad de la primera. Como se
cio en la región subraya el hecho de que con los comentó antes, con la caída de los costos de trans-
procesos de liberalización comercial, en la gran porte el efecto a favor de la aglomeración del
mayoría de sectores y de mercados, los países de la tamaño de mercado tiende a superar el efecto
región enfrentan costos de transporte significativa- dispersivo de la mayor competencia. A menos que
mente más altos que los aranceles. Las causas prin- el precio de los bienes no transables sea mucho
cipales de los altos costos de transporte son las fuer- mayor en la región desarrollada con respecto a la
tes deficiencias en infraestructura, junto con una menos desarrollada, mejorar el sistema de trans-
situación de baja competencia en los servicios de porte tendrá un efecto positivo mayor sobre la
transporte. Se estima que una reducción de los región más grande. Esto se llama el “efecto
costos de transporte pudiera tener un impacto signi- succión” (straw effect) porque las actividades
ficativo y mucho mayor al de la liberalización aran- económicas se trasladan a la región más desarro-
celaria, tanto respecto del volumen como de la llada “como líquido succionado mediante un tubo”
diversificación del comercio de los países de la (Behrens et al., 2007)7.
región (Moreira et al., 2008).
Otro efecto inesperado vinculado a la caída de los
Infraestructura de transporte y disparidades costos de transporte es el “efecto sombra” que a
espaciales menudo ocurre en las regiones que sirven de centro
Los efectos de la infraestructura de transporte sobre nodal o de “puerta estratégica” de una red de trans-
los procesos de aglomeración dependen, en parte, porte. En estos casos, mejorar la infraestructura
de su alcance geográfico. La infraestructura local se local de transporte no hace necesariamente que la
define como la que afecta sobre todo las interaccio- localidad sea más atractiva8. A modo de ilustración,
nes de corta distancia; y la infraestructura global, la se propone el caso de dos regiones, A y B, que
que afecta interacciones de una distancia más larga, comercian con una tercera región, C, que es grande
generalmente interregionales. Resulta interesante (es decir, tiene fuerte atractividad) y está bien
notar que la infraestructura local suele afectar prin- conectada tanto con A como con B (es decir, tiene
cipalmente a la atractividad de una localidad, mien- buena accesibilidad). Además, se asume que C es
tras que la infraestructura global influye más sobre un centro nodal o una puerta estratégica de una red
su grado de accesibilidad (Ottaviano, 2008). de transporte. En este caso, un incremento en el
tamaño de mercado de A o una caída en sus costos
Para que las mejoras en la infraestructura de trans- de producción debida a una mejora en la infraes-
porte de una localidad sean capaces de atraer activi- tructura local de transporte pueden tener como
dades económicas, es necesario que las reducciones resultado una reducción de la actividad económica
de los costos de transporte asociados involucren localizada en A. Esto puede suceder si la mejor
mejoras en el potencial de mercado. Sin embargo, infraestructura de transporte de A se utiliza de
las mejoras en la infraestructura local no siempre manera desproporcionada para transportar mercan-

7 Por ejemplo, en el caso de Italia hay evidencia de que la reducción de los costos de transporte en los años cincuenta aceleró el pro-
ceso de desindustrialización de la zona del sur (Faini, 1983). En España, se ha argumentado que la ferrovía de alta velocidad entre
Madrid y Barcelona favorecería la concentración de las actividades económicas en la zona de la capital a costa de Barcelona (Vives,
2001). Asimismo, en Francia hay evidencia similar de un efecto de mayor concentración económica en la zona de la capital como con-
secuencia de la ferrovía de alta velocidad entre París y Lyon (Puga, 2002).
8 En la segunda sección se ha visto cómo en un país cerrado al comercio exterior y compuesto por dos regiones, la inversión en la
infraestructura de transporte, al reducir el costo de las transacciones intraregionales, puede reforzar las disparidades regionales a
través del efecto de mercado doméstico.
Globalización, concentración productiva y disparidades espaciales 53

cía entre A y C, “ensombreciendo” la atractividad red del sistema de transporte (que favorecen la
de A. En presencia de localidades que sirven de aglomeración).
centro nodal o de puerta estratégica de una red de
transporte, los shocks positivos de demanda o de Uno de los retos al examinar empíricamente la rela-
reducción de costo en cualquier otro lugar pueden ción de U invertida entre barreras comerciales y
llevar a una contracción de la actividad económica disparidades espaciales es la dificultad de identifi-
y a una expansión en el centro nodal o puerta estra- car las barreras comerciales como altas, bajas o
tégica (Behrens et al., 2007)9. intermedias. Un estudio sobre los efectos de las
inversiones en el sistema de transporte en Portugal
En la sección anterior, se mencionó que la atractivi- (Teixeira, 2006), utilizando datos sobre las políticas
dad de una región depende, en parte, de su ubica- de transporte en el período 1985–1998, permite
ción con respecto a la red de posibles localizacio- considerar dos niveles de reducción de costos de
nes. Si un cambio en la infraestructura de un país transporte en el país. Dicho estudio encuentra que
afecta la ubicación de una región en la red de una primera intervención no contribuyó a la equi-
mercados, esto afectará su potencial de mercado y, dad espacial; ahora bien, la simulación de una
en consecuencia, la concentración de actividades expansión ulterior del sistema de transporte muestra
económicas. Colombia, por ejemplo, experimentó que para costos de transporte suficientemente bajos,
una trasformación radical de su sistema de trans- la actividad industrial iría dispersándose con el
porte interno a partir de 1920. Hasta esa fecha, el tiempo, sugiriendo una relación de U invertida
sistema de transporte se basaba en el transporte entre costos de transporte y disparidades espaciales.
fluvial, complementado por la red de ferrocarriles. El Recuadro 2.1 describe con más detalle las políti-
Durante los años veinte, una fuerte inversión en la cas de transporte en Portugal y el estudio de
red vial empujó de manera importante la difusión Teixeira (2006).
del transporte vial. Esto se complementó con una
fuerte inversión en la red ferroviaria. La mayor En una economía abierta, las mejoras en la infraes-
integración resultante entre los mercados internos tructura global pueden reducir las disparidades
llevó a una mayor convergencia entre las regiones geográficas, sobre todo en tres casos principales. En
colombianas, con una importante excepción. La primer lugar, si los precios de los bienes no transa-
Costa Caribe, inicialmente bien integrada con el bles son mucho menores en las localidades menos
país gracias a la red fluvial, quedó aislada de la desarrolladas, la mayor accesibilidad –gracias a las
nueva red vial y ferroviaria, y sufrió un dramático mejoras en la infraestructura de transporte– impli-
retroceso económico (Bonet y Meisel, 2000). cará que empresas y trabajadores se trasladen a
dichas localidades desde las regiones más desarro-
Además, como se ha podido apreciar en el caso lladas. En segundo lugar, si un mejor sistema de
general de las barreras comerciales, la relación transporte permite que los trabajadores viajen desde
entre las políticas que reducen los costos de trans- más lejos para ir a trabajar, la concentración de las
porte y las desigualdades espaciales puede ser no empresas no estará necesariamente vinculada al
lineal, presentando una forma de U invertida. A tamaño del mercado, dado que la residencia de los
menudo, es necesario que las reducciones de costos trabajadores y, en consecuencia, el lugar donde
de transporte superen un cierto umbral para que gastan sus ingresos serán otros; esto favorece la
contribuyan a una distribución más dispersa de la dispersión de las actividades económicas (Borck et
actividad económica a fin de superar los efectos de al., 2007). En tercer lugar, y utilizando un concepto

9 Existen varios estudios sobre el “efecto sombra” de las aglomeraciones urbanas. Por ejemplo, Chesire y Magrini (2005) buscan
explicar las distintas tasas de crecimiento de las zonas urbanas en Europa, por medio de una serie de variables, incluyendo la organi-
zación político-territorial. Hallan un “efecto sombra” significativo en ciudades que se encuentran en regiones densa y continuamente
urbanizadas. En estos casos, las ciudades grandes crecen más rápido cuando se encuentran más cerca de ciudades pequeñas que
crecen más lentamente. Según los autores, esto reflejaría ya sea ajustes en los patrones de traslado de los trabajadores (los traba-
jadores viven en una ciudad pero trabajan en otra) o ajustes en los patrones de aglomeración de la industria. Por su lado, Partridge et
al. (2005) examinan la existencia de “efectos sombra” en los patrones de crecimiento de las áreas rurales estadounidenses, y encuen-
tran evidencia de que, por el contrario, la cercanía a localidades grandes es positiva para el crecimiento de las zonas cercanas. Sin
embargo, encuentran que cuando se trata de corredores urbanos con varias ciudades pequeñas y una ciudad mediana, esta última
ejercerá un “efecto sombra” sobre el crecimiento de las demás.
54 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

Recuadro 2.1 Los efectos de la inversión en infraestructura vial en Portugal

Entre 1985 y 1998, el Gobierno portugués invirtió, en prome- mayor dispersión de la actividad económica. Es necesario
dio, un 1,9% del PIB en infraestructura, de lo cual aproximada- tomar en cuenta que la reducción de los costos afecta a los
mente un 70% se destinó a infraestructura vial. El parque de distintos sectores de manera desproporcionada, según la
carreteras del país pasó de 234 km a 1.393 km y, en conse- proporción que representen los costos de transporte dentro
cuencia, los costos de transporte se redujeron aproximada- de los costos totales. Por medio del cálculo de un índice de
mente en un 45% durante ese período. En 1985, más del 60% concentración (Hirschman-Herffindal normalizado), encuen-
de los trabajadores industriales se localizaban en Lisboa y tran que la aglomeración aumenta para los sectores de alta
Porto, que representan solo el 5,7% del territorio. tecnología (tales como instrumentos médicos, maquinaria
electrónica, equipos de procesamiento de información, entre
Teixeira (2006), utilizando un modelo propuesto inicialmente otros) y disminuye para unos pocos sectores de bienes capi-
por Combes y Lafourcade (2001), pone a prueba un modelo tales (productos químicos, papel y cartón, entre otros). En
de la Nueva Geografía Económica (NGE) para evaluar si la total, el efecto de la reducción de los costos de transporte es
reducción de los costos de transporte dentro de Portugal a un aumento de la aglomeración.
raíz de la construcción de la red vial nacional ha contribuido a
la dispersión o a la aglomeración de la actividad industrial en A través de unas simulaciones, el modelo es utilizado para
el país. Teixeira utiliza, como unidad territorial, el distrito predecir cuál será el efecto de las inversiones adicionales que
(según la organización político-administrativa vigente, en el Gobierno portugués tiene planeado concluir en 2010, y
Portugal hay 18 distritos), y los costos de transporte se esti- encuentran que estas reducirían en un 42% más los costos
man de acuerdo al trayecto mínimo necesario para llegar de de transporte. Esta disminución adicional sería favorable para
una capital de distrito a otra por carretera. El Gobierno la dispersión de la industria, pues contrarrestaría los benefi-
portugués estableció como prioridad en el proyecto de cios de la aglomeración. Los distritos que actualmente están
infraestructura el conectar distritos que presentaban escasa más altamente industrializados (Lisboa y Porto) perderían
actividad económica y retraso con respecto al resto del país parte de su atractivo para las empresas que se situarían en
por encontrarse físicamente aislados. distritos con industrialización relativamente alta (Aveiro,
Braga, Leiria y Setubal) y en algunos que tienen industria-
Según el modelo, una reducción de los costos de transporte lización intermedia (Faro).
implicaría un proceso de relocalización de la actividad
económica: las regiones grandes (en términos de tamaño del En conclusión, el trabajo presenta evidencia de que, en
mercado) atraerán firmas de las regiones intermedias y primer lugar, el modelo de NGE es adecuado para describir la
pequeñas, y las regiones intermedias atraerán empresas de dinámica de la localización industrial en Portugal; en segun-
las regiones pequeñas, hasta que los beneficios se igualan en do lugar, que las inversiones en infraestructura vial entre 1985
todas las regiones. Sin embargo, cuando los costos de trans- y 1998 contribuyeron a la aglomeración de las industrias; y en
porte son suficientemente bajos, se fortalecen las fuerzas tercer lugar, que, a pesar de lo anterior, las inversiones
centrífugas y se revierte el proceso de aglomeración. adicionales planeadas hasta 2010 sí serían efectivas para
promover la equidad territorial. Esta evidencia es consistente
Utilizando datos de 25 sectores industriales y datos censales con la hipótesis de una relación de U invertida entre costos de
para obtener ingreso, sector ocupacional y gastos de los transporte y disparidades espaciales.
trabajadores en 1985 y 1998, se estima hasta qué punto la
disminución de los costos de transporte contribuyó a una Fuente: Teixeira (2006).

de infraestructura de transporte más amplio, las ción más uniforme de las actividades económicas
mejoras en la infraestructura de comunicación (Baldwin et al., 2001).
también pueden contribuir a disminuir las dispari-
dades espaciales. Una mejor comunicación permite Debido al carácter transnacional, los altos costos de
la difusión de conocimiento local a diferentes regio- las inversiones y las importantes externalidades
nes: si las externalidades de conocimientos son un asociadas a muchos proyectos de infraestructura de
componente importante de la fuerza de aglomera- transporte, los procesos de integración económica
ción para un sector, las asimetrías en los costos de incluyen a menudo programas supranacionales de
producción se reducirán, promoviendo una distribu- infraestructura de transporte. En efecto, en el caso
Globalización, concentración productiva y disparidades espaciales 55

de infraestructuras situadas en zonas fronterizas, las social10, por cuanto la región es una de las más
externalidades pueden extenderse a regiones limí- pobres de Perú, en particular, el departamento de
trofes de los países vecinos. En este caso, no solo el Madre de Dios que se encuentra virtualmente
país vecino puede beneficiarse sino que puede aislado del resto del país. Aparte de promover la
potenciar los beneficios para los dos países con equidad regional, se busca impulsar el comercio
inversiones complementarias (Carciofi, 2007). Cier- con el oeste de Brasil (en particular, con Acre y
tamente, las externalidades en muchos casos pueden Rondônia) y con el norte de Bolivia (Beni, Pando,
extenderse mucho más allá de las regiones limítro- La Paz), y mediante la red vial brasileña, conectar
fes, aun en el caso de proyectos muy localizados. el Océano Pacífico con el Atlántico.

Es importante subrayar que los proyectos de infra- El efecto sobre los costos de transporte es significa-
estructura supranacionales pueden afectar no solo tivo: se espera que los tiempos de traslado se reduz-
las disparidades espaciales entre países sino can aproximadamente a la mitad en los tramos del
también al interior de los países. El efecto de tras- Corredor, pues en tres de los tramos las carreteras,
lado de empresas será empujado por los cambios en cuando existían, no estaban pavimentadas.
la accesibilidad de las regiones como resultado de
la nueva infraestructura. Por ejemplo, en el caso de En el referido estudio de Ottaviano, se evalúan los
la Unión Europea, con el desarrollo de las Redes efectos potenciales que la construcción del Corre-
Trans-Europeas, las disparidades regionales en dor podría tener sobre las disparidades departamen-
muchos países se acentuaron debido al acceso dife- tales en Perú a través de la medición del impacto
rencial a la nueva red. Del mismo modo, las mejo- que el CVIS tendría sobre los potenciales de
ras en la infraestructura local pueden afectar tanto mercado de los departamentos que atraviesa con
la distribución de actividades económicas dentro respecto a otras regiones de Perú11.
del país como la de sus vecinos (Ottaviano, 2008).
A tal fin, se construye una medida de “eficiencia”
Un caso empírico: el Corredor Vial de la vialidad, consistente en el ratio entre la distan-
Interoceánico Sur cia en línea recta y la distancia por carretera entre
Como ilustración del papel que juegan los costos de dos ciudades. Si dicho índice es cercano a uno, la
transporte en las disparidades regionales, puede carretera es eficiente, y a medida que se acerca a
citarse el caso del Corredor Vial Interoceánico Sur cero, indica un creciente aislamiento entre las
(CVIS) en Perú. El proyecto consiste en más de ciudades. En particular, se calcula que el coeficiente
2.200 km de carreteras que conectarían las ciudades de eficiencia entre Cuzco y Puerto Maldonado (la
portuarias en la costa pacífica (Matarani, Ilo, capital del departamento de Madre de Dios),
Marcona) con las ciudades de la región sur trayecto que no está pavimentado, es de 0,59; entre
(Arequipa, Puno y Cuzco) para finalmente llegar Puerto Maldonado y Puno, de 0,45; y entre Puno y
hasta las redes viales de Brasil y Bolivia en la triple Cuzco, donde la carretera es de buena calidad, es de
frontera en Iñaparí. La etapa de construcción 0,85. Estas cifras indican la situación de aisla-
comenzó en 2006 y se espera que esté concluida miento relativo del departamento de Madre de Dios
para 2010. mencionado anteriormente.

Se espera que conectando de este modo a las ciuda- El ejercicio llevado a cabo consiste en suponer que
des de la región sur de Perú se pueda fomentar su los coeficientes de eficiencia de Puerto Maldo-
mayor inserción en la economía nacional y en el nado a Cuzco y a Puno serán llevados a los niveles
comercio internacional, permitiendo reducir las del trayecto entre Puno y Cuzco, y calcular los
disparidades territoriales a nivel económico y nuevos PNM12.

10 Por ejemplo, los departamentos de Puno y Cuzco tienen un ingreso per cápita que es menor al 50% del nacional, y en la última
década se han ubicado siempre entre los departamentos con menor ingreso.
11 La conexión con Brasil y Bolivia no es tomada en cuenta para el cálculo del potencial de mercado en este estudio.
12 El potencial de mercado se calculó utilizando los PIB departamentales y las distancias (por carreteras) entre capitales como
indicador de los costos de transporte (por tratarse de un mismo país, no hay aranceles para el comercio interdepartamental).
56 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

Figura 2.3 Corredor Vial Interoceánico del Sur

Figura 2.3 - 74˚ - 72˚ - 70˚


Corredor Vial BRASIL Iñapari
Interoceánico del Sur
UCAYALI
UCAYALI

JUNIN

MADRE DE DIOS

Puerto Maldonado
PERÚ

HUANCAVELICA
Punte Inambari

CUZCO

Urcos PUNO
AYACUCHO APURIMAC

ICA
Azángaro BOLIVIA

San Juan Juliaca

AREQUIPA Puno
LAGO TITICACA

MOQUEGUA
Matarani
OCÉANO PACÍFICO

llo TACNA

CHILE
N

Ciudades

Carreteras Interoceánicas Sur


0 20 40 80 120 160
Cuerpos de Agua Kilómetros

Fuente: CAF, Programa GeoSur


Globalización, concentración productiva y disparidades espaciales 57

Cuadro 2.1 Cambio en el Potencial de Mercado


(nominal) de departamentos de Perú tras
geográficas, es importante considerar que la caída
de los costos de transporte puede tener efectos
construcción del Corredor Vial Interoceánico
imprevistos sobre los potenciales de mercado, sobre
del Sur, simulaciones
todo en el caso de regiones pequeñas y más periféri-

Departamento Crecimiento PMN (%)


cas, es decir, las de menor accesibilidad, reduciendo
los niveles de actividades económicas. En estos
Lima y Callao 0,01 casos, las inversiones de infraestructura de trans-
Piura 0,02 porte deben ir acompañadas de políticas que incre-
La Libertad 0,03 menten la atractividad de la región para las empre-
Cajamarca 0,03
sas a fin de evitar efectos de reducción de ingresos

Lambayeque 0,04
importantes. En el capítulo 6 se revisarán las políti-
cas para el desarrollo económico local que incluyen
Ancash 0,04 este tipo de intervenciones.
San Martín 0,05
Ucayali 0,09 Conclusiones
Junín 0,09
Amazonas 0,11
Las concentraciones de actividades económicas y

Pasco 0,12
las disparidades espaciales son el resultado de las
decisiones de las empresas, afectadas a su vez por
Huánuco 0,13 las diferentes fuerzas de aglomeración y de disper-
Ica 0,13 sión. Las complementariedades entre actividades
Tumbes 0,14 económicas y los vínculos de encadenamiento
Arequipa 0,18
refuerzan los procesos de causalidad acumulativa,
Huancavelica 0,33
magnificando y encerrando patrones de concentra-

Ayacucho 0,50
ción. El concepto de potencial de mercado, que
mide el acceso a los mercados locales y extranjeros,
Cuzco 1,14 es útil para evaluar los efectos de shocks externos y
Moquegua 1,19 de cambios de política sobre los patrones de
Tacna 1,36 concentración y las disparidades espaciales.
Puno 1,81
Apurímac 2,48
Como es de esperarse, las barreras al comercio son

Madre de Dios 186,24


un determinante importante de la localización y
concentración de las actividades económicas y, por
Fuente: Ottaviano (2009). lo tanto, de las disparidades espaciales. Sin
embargo, como ha podido analizarse, la reducción
de las barreras comerciales puede llevar tanto a
Los resultados, reportados en el Cuadro 2.1, apun- incrementos o reducciones en las disparidades
tan a un crecimiento del potencial de mercado para regionales, dependiendo de la interacción de las
los departamentos cercanos a Madre de Dios, en fuerzas de aglomeración y de dispersión y de sus
particular para los más cercanos y con menor PIB. efectos sobre los potenciales de mercado de las
Para Madre de Dios, el potencial de mercado casi se diferentes regiones. Además, las complementarie-
triplica (con un incremento del 186%). Cabe espe- dades entre actividades económicas pueden llevar a
rar, por ende, que la pavimentación y construcción efectos de lock-in (difíciles o costosos de ser rever-
de los tramos del CVIS incremente la accesibilidad y tidos) y de persistencia de patrones de concentra-
atractividad del departamento de Madre de Dios y ción económica así como retardar la reacción de las
represente una oportunidad para facilitar su inser- disparidades a cambios en las barreras comerciales.
ción, tanto en el comercio nacional como en el Las intervenciones de política dirigidas a reducir las
internacional. barreras comerciales deben tener en cuenta la posi-
bilidad de retraso en los efectos esperados, o la
En conclusión, aunque en general la infraestructura necesidad, en algunos casos, de lograr un umbral
de transporte sirve para reducir las disparidades crítico para poder ver resultados.
58 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

Es importante destacar los efectos de la liberaliza- ción comercial sobre la ubicación de las actividades
ción comercial entendida como la disminución de económicas dependen de los cambios relativos en
barreras arancelarias y no arancelarias; asimismo se los potenciales de mercado entre las regiones afec-
debe tener una concepción más amplia que incluya tadas que, a su vez, dependen de las características
todos los factores que contribuyen a bajar los costos subyacentes de la región y de sus industrias. Como
del comercio internacional. La red de transporte, en estas fuerzas pueden apuntar en direcciones distin-
particular, cumple un papel clave para la concentra- tas, el estudio empírico de estos efectos es un
ción de actividades económicas. La inversión en insumo importante de política pública.
infraestructura de transporte puede así reducir los
costos de transporte y, por ende, influir sobre los En segundo lugar, y en particular en el caso de
patrones de concentración y aglomeración. Otros regiones pequeñas y más periféricas, se evidencia la
tipos de infraestructura que afecten la conectividad necesidad de acompañar políticas de reducción de
también pueden cumplir una función importante. barreras comerciales con políticas dirigidas a mejo-
Por ejemplo, los diferentes tipos de infraestructura rar las condiciones para las actividades económicas,
de comunicación, a través de sus efectos sobre los como se discutirá en el capítulo 6. De hecho, como
costos de transmisión de la información, también se discutirá en los capítulos 6 y 7, las políticas que
pueden incidir sobre las decisiones de localización forman parte de un esfuerzo integrado tienen más
de las empresas. alcance y mayor probabilidad de éxito que las polí-
ticas aplicadas aisladamente y sin coordinación.
Un resultado interesante del análisis es que las polí-
ticas de mayor apertura, aplicadas aisladamente, Otro resultado relevante está vinculado con la
pueden no lograr mejorar el desempeño económico función que ejercen las políticas intrarregionales y
de la región involucrada. En particular, pueden no suprarregionales. Como se ha visto para el caso de
lograr aumentar la atractividad de la localidad, la infraestructura de transporte, la caída de los
como ha podido apreciarse en el caso de la infraes- costos de transporte puede tener efectos imprevis-
tructura de transporte. Esto conlleva a dos implica- tos. Una mayor coordinación entre regiones y
ciones importantes de política. En primer lugar, la naciones puede lograr internalizar externalidades y
relevancia de estudios de efectos de políticas de evitar resultados perversos a nivel interno o que
apertura comercial y de reducción de las barreras “empobrezcan al vecino”, es decir, minimizar el
comerciales en general sobre la distribución de las riesgo de que las mejoras en algunas regiones se
actividades económicas: los efectos de la liberaliza- den en detrimento de otras.
3
Capital humano en movimiento
61

Capital humano en movimiento


Introducción

Casi todas las ramas del pensamiento sobre el desa- rior de los estados y municipios en América Latina
rrollo económico y social le atribuyen un papel de (Acemoglu y Dell, 2009a). La migración puede,
central importancia al capital humano, bien sea pues, llegar a aumentar la desigualdad total entre
como fuente del avance tecnológico y la innovación las personas, que surge de las diferencias entre terri-
o como condición necesaria para el fortalecimiento torios, ya que puede reforzar, precisamente, el
de las instituciones y la consolidación de los proce- proceso de concentración de la actividad econó-
sos democráticos. En el capítulo 1 se argumentó, mica. La desigualdad entre personas depende prin-
precisamente, que el capital humano es uno de los cipalmente de las diferencias en la cantidad y cali-
pilares para el surgimiento de aglomeraciones dad de educación que reciben, por lo que las
productivas así como para los procesos de construc- políticas para igualar oportunidades deben estar
ción de la institucionalidad formal e informal. El dirigidas a los factores de bienestar social mencio-
presente capítulo analiza algunos de los determi- nados en el capítulo 1, a saber, acceso a servicios
nantes de la composición del capital humano local e básicos, educación de calidad, salud de calidad,
intenta ofrecer elementos para guiar la formulación entre otros. En resumen, las diferencias de ingresos
de políticas públicas dirigidas a mejorar las posibi- entre territorios están relacionadas con la producti-
lidades de desarrollo económico y social, inci- vidad de la economía en su conjunto, mientras que
diendo sobre esta dimensión. las diferencias de ingreso entre personas tienen más
relación con las distintas condiciones de acceso a
El capital humano existente en un lugar determi- bienes y servicios básicos por parte de la población.
nado es el resultado tanto de la acumulación de Por ello, el objetivo de reducir las disparidades
destrezas y conocimientos a nivel local como de los territoriales en el bienestar guarda una estrecha
flujos de personas, con ciertas capacidades particu- relación con el objetivo de mejorar la igualdad de
lares, que han llegado y que se han ido de ese lugar. oportunidades para toda la población.
El nivel y la composición del capital humano
adecuado para una localidad, por lo tanto, guarda Como se ha argumentado anteriormente, una aglo-
mucha relación, en el corto plazo, con los incenti- meración productiva puede tener diversos orígenes,
vos existentes para las personas con destrezas dife- y las iniciativas locales con respecto al capital
rentes que deciden radicarse o mudarse. Así, dicho humano para la transformación productiva deben
análisis está estrechamente relacionado con las dirigirse a facilitar el flujo de personas asociadas a
migraciones ya que, en última instancia, más allá de esa actividad y, en todo caso, a favorecer la capaci-
la decisión individual de acumular ciertas destrezas, tación del trabajo menos calificado para las tareas
lo que determina el desarrollo local es si las perso- que esa aglomeración requiera (CAF, 2006). Es
nas con las destrezas necesarias para el desarrollo posible que la propia aglomeración productiva
tienen voluntad de participar en el mercado de tenga su origen en las características de la fuerza de
trabajo local o no. trabajo de una localidad pero es difícil planear esta
eventualidad por lo que los esfuerzos generales de
La distribución espacial del recurso humano tiene acumulación de capital humano a nivel local deben
una relación directa con la distribución de la activi- estar dirigidos a mejorar la calidad de la educación
dad económica; en primer lugar, porque los incenti- básica y media, al mismo tiempo que a favorecer el
vos para establecerse dependen de las oportunida- acercamiento de los sectores productivos locales
des laborales locales; y, en segundo lugar, porque con los centros educativos y de investigación a fin
las condiciones de los mercados locales se ven afec- de facilitar el surgimiento de interacciones y cola-
tadas por la mayor o menor disponibilidad de boraciones en la generación de oportunidades labo-
distintos tipos de capital humano. Sin embargo, las rales productivas.
migraciones no necesariamente contribuyen a redu-
cir la desigualdad entre las personas, que se explica, Por otra parte, la configuración de las capacidades
más bien, en más de 95% por las diferencias al inte- de distinto tipo y el nivel educativo en una localidad
62 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

tienen un impacto significativo sobre el tipo de rela- para el mejoramiento tanto de la productividad
ciones sociales que allí se producen y, por lo tanto, como del bienestar en general. La última sección
sobre la evolución de la institucionalidad informal y presenta las conclusiones del capítulo.
formal que norma las interacciones entre los diver-
sos tipos de actores. En este contexto, las iniciativas La localización del capital humano:
dirigidas al capital humano también tendrán migración
influencia sobre el tipo de capital social que se
acumula, los niveles de participación ciudadana y El movimiento entre territorios ha sido desde siem-
los cambios en las diversas instituciones locales pre una de las formas más importantes de adapta-
tanto formales como informales. ción de la especie humana ante los cambios del
entorno. Como parte del instinto que motiva a las
Como lección central para las políticas públicas, personas a buscar la máxima satisfacción posible, la
este capítulo sugiere que los gobiernos locales alternativa de desplazarse y echar raíces en otro
deben considerar su intervención en el área del punto de la geografía ha sido siempre una opción de
capital humano no solamente desde la perspectiva peso. La migración es parte integral del desarrollo;
de la capacitación de los trabajadores y del mejora- cuando las sociedades primitivas dedicadas a la
miento de la calidad educativa local (claramente, caza, pesca y recolección veían amenazadas sus
muy importantes) sino también desde la perspec- posibilidades de subsistencia por un cambio climá-
tiva de un mercado de trabajo local que compite tico, por una guerra o por el agotamiento de ciertas
con otros por atraer y retener a personas talentosas especies, decidían trasladarse a otras tierras. Algu-
con destrezas especiales para ciertas actividades nas migraciones contemporáneas tienen rastros de
económicas. Las autoridades pueden influir para este tipo de migración de poblaciones completas,
mejorar los niveles de comunicación entre institu- particularmente en países o regiones donde existe
ciones educativas, de capacitación y los sectores alguna forma de conflicto armado. La enorme
productivos para generar sinergias entre ellos y mayoría de las migraciones modernas, sin embargo,
favorecer un mayor dinamismo en la economía que al parecer son voluntarias y motivadas por la
incremente el atractivo de la localidad. La planifi- búsqueda individual o familiar de mejores condi-
cación estratégica urbana (que se analizará más ciones de vida1. En la medida en que los trabajado-
adelante, en el capítulo 7) cobra especial relevancia res buscan mejores condiciones laborales, las dife-
puesto que es el espacio para prever las migracio- rencias de productividad generan el movimiento de
nes hacia o desde la ciudad y sus posibles conse- personas; este, a su vez, tiene impactos sobre la
cuencias. Estas últimas, frecuentemente se asocian productividad y sobre las condiciones de vida, no
al hecho de que el individuo que decide reubicarse solo de los migrantes sino de los no migrantes.
no tiene en consideración el impacto de su decisión Además de los retornos privados a la migración,
sobre la comunidad que deja ni sobre la que lo más adelante se analizarán algunas de las conse-
recibe. cuencias tanto para las localidades que reciben
migrantes como para las que los envían, así como
La segunda sección de este capítulo explica la rela- las posibles implicaciones y respuestas de política
ción entre el capital humano local y los procesos que pueden tener ambos tipos de localidades, en
migratorios; la tercera sección ilustra el orden de relación, además, con una visión estratégica del
magnitud de los beneficios salariales de la migra- capital humano en la localidad.
ción interna; la cuarta sección discute algunas de las
implicaciones de esta migración sobre las comuni- La decisión individual de migrar está influida por
dades aun cuando no necesariamente son tomadas factores adicionales a las posibilidades de generar
en cuenta por los migrantes, y la quinta sección mayores ingresos. Las personas pueden migrar en
discute el tipo de iniciativas que, a nivel local, respuesta a las condiciones de provisión de servi-
pueden llegar a aumentar las capacidades locales cios públicos, para mantenerse cerca de sus familia-

1 El migrante es aquel que vive en un lugar distinto al que nació, sin embargo, la demarcación de territorios puede llevar a un número
grande o pequeño de lugares de origen, por lo que la comparación cuantitativa de la migración interna con la migración internacional
es compleja. Más allá de estas dificultades, Bell (2009) muestra que la migración al interior de los países es mucho más importante
que la migración internacional.
Capital humano en movimiento 63

res o por las condiciones del ambiente, entre otras Todos estos factores, tanto del lado del costo como
razones. Parte de las diferencias salariales observa- del lado de los beneficios esperados, pueden ser
das entre territorios puede representar simplemente muy diferentes para distintas personas, dependiendo
una forma de compensación por las diferencias tanto de las variables observables (lugar donde
entre la calidad y cantidad de otras amenidades habita, nivel educativo, edad, ingreso, riqueza, entre
valoradas por los individuos. Sin embargo, esto no otros) como del ánimo emprendedor, la valoración
implica que las diferencias regionales existentes no por el contacto familiar, la identificación con la
dejen espacios para mejoras de la productividad cultura local o el disfrute de la diversidad, que no se
agregada de la economía a través de reasignaciones pueden observar ni medir directamente, pero que
de factores a lo largo del territorio. también juegan un papel importante en las decisio-
nes de migración de los hogares.
A pesar de que los individuos tienen en considera-
ción toda la información relevante sobre las conse- La mayor parte de la evidencia sobre migraciones
cuencias para sí mismos (y su familia) al tomar la en el mundo sugiere que las personas se mueven en
decisión de migrar, es de esperar que no contem- búsqueda de mejores condiciones de vida (PNUD,
plen los impactos que tal decisión puede tener sobre 2009; Banco Mundial, 2008, entre otros). Sin
el resto de la ciudadanía, tanto en su comunidad de embargo, hay dos hechos destacados en la eviden-
origen como en la de destino. Por ejemplo, es posi- cia internacional sobre los flujos de personas: en
ble que aunque haya aumentos en la productividad primer lugar, las migraciones más significativas en
debido al incremento en la concentración poblacio- el mundo son migraciones internas; y, en segundo
nal en zonas urbanas, la calidad de vida se vea afec- lugar, el flujo de migraciones internacionales entre
tada negativamente debido a la saturación en el uso países de niveles de desarrollo similar es mucho
de los servicios públicos. Por otra parte, es posible mayor que desde países de ingresos bajos hacia
que en la comunidad de origen de un migrante alta- otros más ricos (PNUD, 2009). En las migraciones
mente capacitado, el espacio laboral que él o ella internacionales, las restricciones legales al movi-
deja pierda valor y, por lo tanto, genere efectos miento de trabajadores juegan un papel fundamen-
negativos sobre otros trabajadores; tal vez también tal, pero también importan las barreras culturales,
las comunidades de origen pierdan posibilidades de de lenguaje y la distancia: la mayoría de las migra-
recaudación de impuestos y, por ende, de financia- ciones internacionales ocurren entre países cerca-
miento de gasto local u otros efectos vinculados o nos que comparten un mismo idioma y creencias
no a un canal fiscal. religiosas similares. Esto tiene implicaciones para
la consideración de las posibilidades de adopción
¿Cuándo y hacia dónde migrar? local de tecnologías provenientes de países o regio-
nes muy distintas culturalmente.
Por lo general, la migración es una decisión donde
las alternativas de movimiento (local, regional, Estos patrones en las migraciones internacionales
internacional) se evalúan en términos de costos, tienen su contraparte en las migraciones internas:
ventajas y desventajas esperadas. Las ventajas se aunque en la mayoría de los países del mundo exis-
encuentran usualmente vinculadas a mejoras en el ten pocas barreras legales al movimiento interno,
ingreso laboral, acceso a servicios tanto públicos las barreras físicas como cordilleras montañosas o
como privados de mayor calidad, mejores oportuni- vías de comunicación terrestre en mal estado redu-
dades educativas y culturales, cercanía y contacto cen el atractivo de la migración porque la hacen
con familiares, entre otros. Los costos y desventajas, más costosa; de igual forma, la migración hacia
por su parte, incluyen el gasto en el traslado de las zonas del territorio nacional donde las costumbres
personas y los bienes, la búsqueda de una vivienda son muy diferentes a las propias puede resultar
nueva y otros gastos directamente relacionados con menos atractiva. A pesar de las posibles diferencias
el movimiento así como factores más subjetivos en el nivel de vida entre dos localidades, no todas
como las percepciones y diferencias culturales, a las personas en la localidad más pobre tendrán
veces traducidas en desarraigo, añoranza por el incentivos para migrar hacia la localidad más rica.
lugar de origen u otra forma de descontento por el Un agricultor de una zona rural pobre en Colombia,
hecho de residir en un lugar extraño. por ejemplo, quizá considere otras zonas rurales
64 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

antes de optar por mudarse a Bogotá o Medellín, En algunos lugares como Salto, Montevideo, La
donde probablemente sus destrezas y conocimien- Paz y Córdoba, el 70% o más de los habitantes han
tos sobre el campo y la tierra no serían tan valora- nacido en otros lugares. Alrededor de 40% de los
dos, a pesar de que en estas ciudades el nivel de habitantes de la región ha vivido al menos un año
acceso a servicios, las oportunidades educativas, en un lugar distinto al actual. Estas cifras muestran
culturales, deportivas, entre otras, probablemente la enorme importancia que tienen los movimientos
sean mucho mayores. migratorios en la vida cotidiana de la población,
tanto de ciudades grandes como de ciudades más
Por otra parte, la información sobre las oportunida- pequeñas, lo que corrobora que el movimiento a lo
des laborales a lo largo del territorio no es igual- largo del territorio es el principal mecanismo a
mente accesible para todos, lo que de alguna forma través del cual se ajusta el nivel de capital humano
restringe la movilidad interna y, por lo tanto, abre localmente, sin desmérito de los esfuerzos propios
espacios para las políticas públicas a nivel nacional. que se pueden hacer para mejorar la calidad de la
Ahora bien, desde la perspectiva del presente análi- educación en cada región.
sis, son claves las implicaciones para la política
pública a nivel local por lo que respecta el mejora- Vale la pena resaltar la gran variabilidad en la movi-
miento de la información sobre oportunidades labo- lidad observada de la población en distintas ciuda-
rales en los mercados locales para atraer el capital des; en Salto por ejemplo, aunque el 82,7% de la
humano necesario –aumentando el atractivo de la población residente no haya nacido allí, apenas el
región con el fin de explotar efectivamente las espe- 23% ha tenido una experiencia migratoria significa-
cificidades productivas de las localidades. tiva en su vida (vivió un año o más fuera de esa
ciudad y lo recuerda), lo cual contrasta notable-
Capital humano y movimiento en ciudades de mente con Cochabamba donde más del 56% de la
América Latina población ha vivido por más de un año en otra parte,
a pesar de que la mitad de la población es oriunda
Durante el año 2009, se realizó la segunda edición de esa ciudad. La migración es un fenómeno cuanti-
de la encuesta anual de la CAF sobre condiciones tativamente muy importante que muestra patrones
socioeconómicas en América Latina, donde además diversos según las ciudades y localidades, además,
de realizar las mediciones en las ciudades encuesta- la fracción de migrantes es relativamente indepen-
das en 2008, se incluyeron siete ciudades adiciona- diente de si la ciudad tiene un ingreso mayor o
les; por lo general, de menor tamaño a las estudiadas menor, o si el nivel educativo promedio es más alto
anteriormente, con un nuevo total de 23 ciudades. o es menor o, incluso, de si la ciudad es grande o
Además de algunas de las preguntas básicas sobre pequeña. Esto se debe a que hay tipos muy variados
servicios, consideradas en la encuesta anterior, en de migración, tanto de personas con elevada califi-
esta edición se incluyó un módulo de migraciones, cación como de personas menos educadas, aunque
del cual se han extraído algunos hallazgos que aquellos que se encuentran en la parte más baja de
ayudan a poner en perspectiva regional la discusión la distribución del ingreso no suelen tener los
más general sobre el fenómeno. Además, la encuesta medios suficientes para cubrir los costos directos de
permite ilustrar algunas diferencias en la configura- la migración y, por lo tanto, suelen migrar relativa-
ción del capital humano de las ciudades así como en mente menos.
sus patrones migratorios. El Cuadro 3.1 muestra la
fracción de la población de cada ciudad que nació en La composición del aparato productivo de las ciuda-
un lugar distinto al que reside, la fracción que des puede medirse a través de la fracción de los traba-
reporta una experiencia de migración con una dura- jadores que se encuentran ocupados en cada sector
ción de al menos un año, la fracción de la población económico, y con base en esta aproximación, es claro
total que tiene nivel primario de educación, el que existen grandes diferencias entre ciudades que no
ingreso mensual promedio en dólares corrientes y la guardan una relación evidente con los patrones agre-
población total representada en la encuesta. gados de migración ni con el nivel educativo prome-
dio de cada localidad. De igual manera, el peso del
La mayoría de los habitantes de las ciudades empleo público, del privado o de la informalidad no
encuestadas vive en un lugar distinto al que nació. tiene correlación aparente con la migración de largo o
Capital humano en movimiento 65

Cuadro 3.1 Porcentaje de migrantes, nivel de educación e ingreso de las poblaciones de ciudades
seleccionadas de América Latina
Pocentaje de Porcentaje de la
Porcentaje de la Porcentaje de la
la población que población que ha Ingreso (USD) Población
población con población con
Ciudad vive en un lugar vivido en otro promedio de representada
educación educación uni-
distinto al que lugar por más de la población en la encuesta
primaria a/ versitaria a/
nació 12 meses
Buenos Aires 39,8 25,5 39,5 8,5 425,7 11.460.575
Córdoba 74,0 29,0 28,8 11,0 424,5 1.368.301
Rafaela 49,8 52,8 46,3 5,8 296,1 82.416
La Paz 70,0 38,6 22,8 27,0 192,0 840.044
Santa Cruz 52,8 53,6 24,0 13,3 268,6 611.068
Cochabamba 50,4 56,8 21,3 25,5 196,3 1.594.826
Sao Paulo 47,8 46,5 25,3 16,8 613,6 9.814.132
Río de Janeiro 66,3 23,8 22,3 14,5 588,0 5.857.904
Nueva Iguazú 46,5 41,5 30,5 9,0 425,5 920.599
Bogotá 63,0 36,8 17,5 21,0 510,4 7.243.547
Medellín 56,3 42,3 22,8 11,5 336,3 2.279.952
Barranquilla 60,5 43,8 21,3 20,3 388,5 1.174.967
Quito 55,8 44,5 24,5 20,8 402,5 1.599.361
Guayaquil 65,8 34,5 20,0 14,3 335,0 2.253.987
Manta 54,8 46,8 30,3 14,3 312,9 207.939
Lima 69,3 31,5 13,5 14,0 275,5 8.764.784
Arequipa 64,8 38,0 5,8 25,5 239,4 832.328
Piura 69,8 30,8 14,5 12,8 239,3 412.353
Montevideo 75,1 35,1 27,5 15,0 472,8 1.273.934
Salto 82,7 22,9 38,8 14,5 316,2 111.722
Caracas 78,0 15,8 27,3 12,8 1.095,1 3.140.176
Maracaibo 70,8 22,3 41,0 5,8 634,7 1.778.600
San Cristóbal 64,8 35,8 23,3 11,5 688,8 309.044
Promedio 62,1 36,9 25,6 15,0 420,8
a/ En el caso de las ciudades de Bolivia (La Paz, Santa Cruz y Cochabamba) representa el promedio de la población que ha cursado algún grado del nivel
educativo referido, mientras para el resto de ciudades representa el promedio de la población que ha finalizado dicho nivel educativo.
Fuente: CAF (2009b).

de corto plazo. Es difícil establecer si la migración La mayor parte de los migrantes viaja con algún
hacia una ciudad depende de la existencia de un tipo de compañía. Alrededor de 35% viaja con toda
sector manufacturero más grande o si, por el contra- su familia; el 23%, con al menos parte de ella; el
rio, lo que predomina es el comercio informal; sin 10%, con su cónyuge; y alrededor de 30% de los
embargo, es posible hacer una descripción de las migrantes, solos. Una vez más, se confirma que
características de los migrantes y de su experiencia en existen diferencias importantes entre ciudades en
algunas dimensiones. Con el fin de ilustrar algunos cada país; por ejemplo, el 33,6% de los migrantes
de estos elementos, el Cuadro 3.2 (ver p. 66) muestra en ciudades grandes migraron solos, y en ciudades
la fracción de la población que ha migrado sin ningún pequeñas, apenas el 22,5%, lo cual se complementa
acompañante, con su cónyuge, con parte de la familia con el hecho de que casi el 44% de los migrantes en
o con toda la familia. ciudades pequeñas se mudaron con toda su familia
66 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

Cuadro 3.2 Características de la migración de ciudades seleccionadas de América Latina: acompañantes


Ciudad Ninguno Cónyuge Parte de la familia Toda la familia Otro/ No precisa
Buenos Aires 30,4 14,7 21,6 27,5 5,9
Córdoba 41,4 5,2 15,5 36,2 2,0
Rafaela 24,2 11,4 10,4 46,0 16,7
La Paz 38,5 10,3 19,9 31,4 0,0
Santa Cruz 28,6 7,8 35,9 27,6 0,0
Cochabamba 25,7 7,0 15,7 51,7 0,0
Sao Paulo 29,6 5,9 21,0 42,5 2,0
Río de Janeiro 29,5 7,4 18,9 43,2 1,0
Nueva Iguazú 16,9 9,6 19,9 53,6 0,0
Bogotá 28,6 16,3 29,9 25,2 0,0
Medellín 29,6 8,3 14,2 47,3 1,0
Barranquilla 26,9 9,7 36,6 26,3 1,0
Quito 36,5 15,7 14,0 33,1 1,0
Guayaquil 21,7 8,0 37,0 33,3 0,0
Manta 13,9 15,0 28,3 42,8 0,0
Lima 37,3 13,5 23,0 23,8 2,9
Arequipa 43,4 9,2 16,4 30,3 1,0
Piura 24,4 8,1 25,2 41,5 1,0
Montevideo 33,3 12,1 27,0 25,5 2,9
Salto 19,8 5,5 12,1 54,9 6,9
Caracas 28,6 12,7 36,5 22,2 0,0
Maracaibo 25,8 9,0 27,0 38,2 0,0
San Cristóbal 37,1 10,5 16,1 36,4 0,0
Promedio 29,2 10,1 22,7 36,5 2,0
Fuente: CAF (2009b).

mientras que en ciudades grandes esta proporción las de los no migrantes, con respecto a su iniciativa
fue de alrededor de 30%. Es posible identificar empresarial, por ejemplo. El Cuadro 3.3 muestra
también algunas diferencias entre países. Los diferencias en algunas características incluidas en la
peruanos, por ejemplo, al parecer son más proclives encuesta de la CAF entre migrantes y no migrantes
a migrar solos que los naturales del resto de los que actualmente residen en ciudades grandes y en
países de la región y, aparentemente, los ecuatoria- ciudades pequeñas. Las familias con experiencias
nos viajan acompañados con más frecuencia. de migración (de largo o de corto plazo) tienen
algunas diferencias con las que no se han movido
Existen diferencias entre migrantes y no migrantes; de su lugar de origen. En primer lugar, las migra-
por ejemplo, una persona con una sólida formación ciones hacia ciudades grandes tienden a estar lide-
en informática probablemente tenga mayores opor- radas por una figura masculina, mientras que
tunidades laborales en distintos lugares dentro y cuando se produce hacia ciudades pequeñas esta
fuera del territorio donde nació que alguien con suele ser más bien femenina.
menos preparación técnica, por lo tanto, es de espe-
rar que exista una relación entre la educación y la Por otro lado, los migrantes tienen un nivel educa-
probabilidad de migrar. De igual manera, es proba- tivo, en promedio, superior a los no migrantes,
ble que existan diferencias en las características no medido por la fracción de cada grupo que ha culmi-
observables de los migrantes en comparación con nado estudios universitarios. Esto es cierto para la
Capital humano en movimiento 67

Cuadro 3.3 Características de los migrantes de ciudades seleccionadas grandes y pequeñas de América Latina:
género, educación, vivienda e ingreso
Tipos de migrantes
No migrante Migrante Vive en lugar Experiencia de Experiencia de Experiencia de
distinto a lugar de migración > 12 migración > 12 migración > 12 meses
nacimiento meses meses - nacional - internacional
Ciudades grandes
Edad 44 41 40 44 44 44
Mujeres (%) 52,62 50,95 50,55 50,36 51,40 39,67
Primaria (%) 34,27 23,19 19,69 28,43 29,03 41,30
Universitario (%) 8,67 11,15 12,49 9,78 9,62 15,76
Casa independiente (%) 75,20 78,60 78,84 77,73 77,58 79,35
Casa de granito,
63,91 55,70 57,83 53,45 53,04 57,61
mármol, etc (%)
Casa de cemento (%) 34,07 41,20 39,54 42,65 42,94 39,67
Casa de tierra (%) 1,41 2,16 1,76 2,89 2,96 2,17
N° de habitaciones 2,41 2,57 2,62 2,48 2,45 2,72
Ingreso mensual (USD) 281,68 366,30 303,19 297,77 297,95 295,15
Ciudades pequeñas
Edad 43 42 41 43 43 42
Mujeres (%) 51,74 53,16 52,22 53,09 53,07 53,42
Primaria (%) 26,87 28,31 23,42 34,09 34,64 24,66
Universitario (%) 10,45 14,42 16,22 13,65 13,49 16,44
Casa independiente (%) 93,03 83,42 92,80 91,03 90,74 95,89
Casa de granito,
63,68 51,13 53,31 49,02 48,52 57,53
mármol, etc (%)
Casa de cemento (%) 31,84 43,54 41,73 45,17 45,49 39,73
Casa de tierra (%) 4,48 4,73 4,38 5,13 5,27 2,74
N° de habitaciones 2,45 2,67 2,76 2,57 2,55 2,90
Ingreso mensual (USD) 384,78 301,50 350,56 374,07 361,88 516,16
Fuente: CAF (2009b).

migración hacia grandes ciudades y hacia ciudades los migrantes a ciudades grandes parecen disfrutar
de menor tamaño, y es particularmente fuerte para de un ingreso promedio mayor al de los no migran-
personas que tienen una experiencia de migración tes, mientras que en las ciudades pequeñas, se
internacional. Sin embargo, al ver las características observa el caso opuesto. Esto puede deberse a
de las viviendas, los migrantes viven con menos muchos factores y, como se ilustrará más adelante,
frecuencia en construcciones de la mayor calidad, utilizando datos para Brasil, no es sencillo distin-
pero también con mayor frecuencia en viviendas de guir entre la parte que se debe a la ganancia/pérdida
calidad intermedia (cemento); esto sugiere que la por el acto mismo de migrar de la que se debe a las
desigualdad en las condiciones de la vivienda entre características particulares de los migrantes. Si los
migrantes es menor que la desigualdad entre los no migrantes a ciudades pequeñas provienen de zonas
migrantes, a pesar de que en las ciudades grandes rurales o de pueblos más pequeños aun, a pesar de
los migrantes suelan vivir más frecuentemente en que su ingreso sea menor que el ingreso de los loca-
viviendas de tierra, lo que corresponde con la popu- les, representa una ganancia en términos de lo que
lar noción de tugurios urbanos alimentados por hubiesen percibido de haberse quedado en su lugar
migraciones internas no planificadas. Finalmente, de origen.
68 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

Entre los elementos más importantes para el análi- servicios públicos y la seguridad. En este caso,
sis tanto cualitativo como cuantitativo de las condi- aunque haya también algunas diferencias puntuales
ciones del capital humano en una localidad, se entre ciudades, lo más destacable es que lo que
encuentran las motivaciones que llevan a los indivi- motiva a las personas a dejar su lugar de origen es
duos y a las familias a cambiar su lugar de residen- la existencia, principalmente, de oportunidades
cia. El Cuadro 3.4 muestra la frecuencia de laborales; y, en menor escala, de mayores oportuni-
respuesta de varias opciones declaradas como moti- dades educativas y de factores estrictamente fami-
vación principal para la migración. El 58,1% de las liares. Esta información es fundamental para la
personas que reportaron alguna experiencia de consideración de opciones de política de atracción o
migración declararon que su decisión se originó en retención de talento humano: las oportunidades
una oportunidad laboral propia o de algún miembro laborales son el movilizador principal del capital
de la familia; por otra parte, el 11,8% declaró que su humano a lo largo del territorio nacional.
decisión estaba vinculada a oportunidades educati-
vas; otro 15% declaró que quería estar cerca de su Además de las motivaciones declaradas por los
familia; y apenas 6% manifestó haberse mudado encuestados, es posible medir el cambio en la condi-
como respuesta a las diferencias en la calidad de los ción laboral del migrante comparando su situación

Cuadro 3.4 Características de la migración de ciudades seleccionadas de América Latina: razones para migrar
Oportunidad Oportunidad Oportunidad Mejor
Oportunidad Estar cerca
Ciudad laboral de de educación de educación de acceso Seguridad Otros
laboral propia de la familia
familiar propia familiar a servicios
Buenos Aires 37,3 17,6 3,9 2,9 2,0 10,8 0,0 25,5
Córdoba 44,8 16,4 9,5 4,3 0,0 8,6 0,9 15,5
Rafaela 43,1 32,2 6,2 3,8 2,4 7,6 0,5 4,3
La Paz 38,5 23,7 10,9 3,2 1,3 17,3 0,6 4,5
Santa Cruz 50,7 27,6 7,4 2,3 1,4 9,2 0,0 1,4
Cochabamba 37,4 36,5 7,0 2,2 3,9 7,8 0,9 4,3
Sao Paulo 40,3 24,2 0,5 1,6 11,3 12,4 0,0 9,7
Río de Janeiro 45,3 27,4 5,3 0,0 4,2 12,6 0,0 5,3
Nueva Iguazú 21,1 28,3 0,0 1,2 3,0 19,9 1,8 24,7
Bogotá 55,8 17,0 5,4 2,7 3,4 8,8 1,4 5,4
Medellín 27,8 26,6 6,5 3,0 1,2 14,8 5,3 14,8
Barranquilla 39,4 17,1 12,6 1,7 0,6 21,1 1,1 6,3
Quito 61,8 10,7 12,4 7,3 2,2 4,5 0,0 1,1
Guayaquil 36,2 31,2 6,5 2,2 2,2 19,6 0,0 2,2
Manta 43,9 18,7 7,0 4,3 3,7 17,1 1,1 4,3
Lima 47,6 20,6 12,7 3,2 1,6 7,1 1,6 5,6
Arequipa 43,4 18,4 14,5 5,9 0,0 13,2 0,7 3,9
Piura 47,2 10,6 15,4 2,4 7,3 13,0 0,0 4,1
Montevideo 39,4 20,4 11,3 2,1 2,1 18,3 2,1 4,2
Salto 35,2 34,1 7,7 0,0 4,4 12,1 4,4 2,2
Caracas 47,6 23,8 3,2 1,6 7,9 14,3 0,0 1,6
Maracaibo 49,4 9,0 11,2 2,2 1,1 24,7 1,1 1,1
San Cristóbal 33,6 19,6 4,2 1,4 9,8 17,5 4,9 9,1
Promedio 42,0 22,3 7,9 2,7 3,3 13,6 1,2 7,0
Fuente: CAF (2009b).
Capital humano en movimiento 69

laboral actual con la anterior. Aunque no se reportan continuar en esa condición si se muda a una ciudad
aquí las cifras exactas, la mayoría de los migrantes pequeña y 67% de probabilidad en caso de migrar a
trabajaba de forma remunerada o asistía a un centro otra ciudad grande (p.e., de Córdoba a Buenos
de enseñanza antes de migrar y este es un patrón Aires). Una persona en una ciudad grande dedicada a
relativamente uniforme entre todas las ciudades del oficios del hogar tiene una probabilidad de 32% de
estudio. También es posible ver, para cada una de las encontrar un trabajo remunerado en una ciudad
personas encuestadas, si su condición laboral cambió pequeña (y 68% de probabilidad de permanecer en
entre el momento antes de migrar y el presente. La su condición laboral original); sin embargo, si esa
fracción de los que estaban en cada una de las cate- migración ocurre de una ciudad pequeña a una
gorías (buscando trabajo, trabajando de forma no grande, la probabilidad de pasar a trabajar de manera
remunerada, entre otros) antes de migrar pero que, en remunerada sube a 36%. Estas probabilidades solo
la actualidad, se encuentran en otra distinta es una describen parte del proceso de migración, no preten-
estimación de la probabilidad de pasar de una cate- den mostrar un patrón diferente al de los no migran-
goría a otra con el proceso de migración. Precisa- tes, puesto que para ello sería necesario tener infor-
mente, estas fracciones se muestran en el Cuadro 3.5, mación histórica para períodos de tiempo
calculadas sobre la base de las ciudades incluidas en comparables para el grupo de no migrantes.
la encuesta de la CAF, bajo el supuesto de que estas
probabilidades son similares en todos los países Otra dimensión importante por la cual la condición
incluidos. El cuadro muestra que una persona que laboral de la persona puede cambiar como conse-
haya estado buscando trabajo en una ciudad pequeña cuencia de la migración es el sector económico que
tiene una probabilidad de 73% de encontrarlo si se la emplea. Antes de migrar, alrededor de 33% de los
muda a una ciudad grande y de 56% de encontrarlo si trabajadores laboraban por cuenta propia; 39%, en
se traslada a otra ciudad pequeña. Por otra parte, un la empresa privada; y 15%, en el sector público (en
individuo que trabaja de manera remunerada en una comparación con 41%; 13,4% y 27%, respectiva-
ciudad grande tiene un 73% de probabilidad de mente, para la fuerza de trabajo en general).

Cuadro 3.5 Probabilidades de transición entre categorías de ocupación


Ciudad de destino
Trabajó de Asistió a
Trabajó como Buscó Oficios del Otro/
manera un centro
no remunerado trabajo hogar No precisa
remunerada de enseñanzas
Pequeña Grande Pequeña Grande Pequeña Grande Pequeña Grande Pequeña Grande Pequeña Grande
Trabajó Pequeña 0,69 0,70 0,01 0,02 0,05 0,05 0,01 0,02 0,16 0,16 0,07 0,06
de manera
remunerada Grande 0,73 0,67 0,00 0,03 0,01 0,05 0,02 0,00 0,17 0,14 0,07 0,11

Trabajó como Pequeña 0,59 0,57 0,03 0,11 0,03 0,04 0,03 0,00 0,21 0,20 0,10 0,08
no remunerado Grande 1,00 0,75 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,25 0,00 0,00

Buscó Pequeña 0,56 0,73 0,00 0,00 0,06 0,00 0,00 0,00 0,38 0,13 0,00 0,13
Ciudad trabajo Grande 0,67 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,33 1,00 0,00 0,00
de
Asistió a un
origen centro de Pequeña 0,61 0,64 0,01 0,02 0,02 0,03 0,05 0,04 0,24 0,23 0,07 0,03

enseñanzas Grande 0,65 0,69 0,02 0,00 0,06 0,00 0,10 0,04 0,12 0,23 0,06 0,04

Oficios Pequeña 0,29 0,36 0,01 0,02 0,02 0,02 0,02 0,01 0,64 0,56 0,02 0,04
del hogar Grande 0,32 0,20 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,68 0,80 0,00 0,00

Otro/ Pequeña 0,54 0,54 0,01 0,03 0,04 0,06 0,01 0,02 0,27 0,25 0,12 0,10
No precisa Grande 0,65 0,52 0,03 0,00 0,00 0,04 0,03 0,09 0,18 0,26 0,12 0,09
Fuente: CAF (2009b).
70 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

La probabilidad de transitar desde, por ejemplo, un al proceso de migración, y tampoco pueden compa-
empleo formal hacia el trabajo por cuenta propia no rarse con los cambios de sector de los no migrantes,
profesional al migrar desde una ciudad pequeña a las transiciones aquí descritas muestran que la
una ciudad grande puede contribuir a la discusión migración conlleva una gran variedad de experien-
sobre la naturaleza de la migración y sus consecuen- cias en términos de movilidad intersectorial e inter-
cias para los trabajadores. El Cuadro 3.6 muestra las ocupacional, aunque también es claro que existe un
probabilidades de transición entre categorías ocupa- nivel elevado de persistencia en estas condiciones
cionales al momento de la migración, estimadas laborales.
sobre la base de datos de la encuesta de la CAF. Un
empleado de una empresa privada que migra de una De esta visión panorámica de la migración en las
ciudad pequeña a una grande tiene un 3% de proba- ciudades estudiadas, se desprenden dos lecciones
bilidad de terminar trabajando en el sector público, fundamentales: en primer lugar, la migración
54% de probabilidad de continuar trabajando en el interna es un fenómeno generalizado, cuantitativa-
sector privado, 12% de trabajar por cuenta propia mente más importante que la migración internacio-
profesional o empezar un negocio propio, y 23% de nal; y en segundo lugar, la migración está motivada,
probabilidad de caer en la categoría de cuenta propia principalmente, por factores asociados a la condi-
no profesional (el desempleo y otras categorías ción laboral del migrante o sus familiares. A pesar
tienen una probabilidad de 8%). Por otra parte, un de que las amenidades ofrecidas por diferentes
trabajador por cuenta propia no profesional que ciudades no parecen ser factores motivadores muy
reside en una ciudad grande tiene una probabilidad relevantes para la migración, es necesario destacar
de 0% de encontrar trabajo en el sector público si se que estas amenidades, por lo general, guardan una
muda a una ciudad pequeña, 16% de probabilidad relación estrecha con las condiciones productivas
de entrar a una empresa privada, 6% de probabilidad generales de la localidad, de tal manera que los
de empezar una empresa propia y 71% de probabili- lugares donde hay mayor probabilidad de encontrar
dad de mantenerse en esa categoría ocupacional. mejores oportunidades laborales son también aque-
llos donde probablemente haya mejores servicios
A pesar de que estos cambios de sector y de catego- públicos. También se desprende del análisis de los
ría ocupacional no pueden atribuirse estrictamente datos de la encuesta de la CAF que existe una gran

Cuadro 3.6 Probabilidades de transición entre sectores luego de migrar


Ciudad de destino
Cuenta propia
Empleo sector Empleo en Cuenta propia
profesiona/ Otros
público empresa privada no profesional
patrono
Pequeña Grande Pequeña Grande Pequeña Grande Pequeña Grande Pequeña Grande
Empleo Pequeña 0,68 0,45 0,10 0,17 0,01 0,11 0,16 0,13 0,05 0,13
sector
público Grande 0,58 0,38 0,16 0,31 0,11 0,15 0,16 0,15 0,00 0,00
Empleo Pequeña 0,07 0,03 0,63 0,54 0,05 0,12 0,22 0,23 0,04 0,08
en empresa
privada Grande 0,09 0,04 0,54 0,70 0,09 0,12 0,23 0,14 0,05 0,00
Ciudad Cuenta propia Pequeña 0,09 0,05 0,22 0,23 0,41 0,41 0,25 0,20 0,03 0,11
de profesiona/
origen patrono Grande 0,00 0,14 0,20 0,00 0,60 0,71 0,00 0,00 0,20 0,14
Cuenta Pequeña 0,03 0,07 0,17 0,23 0,04 0,05 0,66 0,57 0,09 0,08
propia
no profesional Grande 0,00 0,12 0,16 0,20 0,06 0,12 0,71 0,48 0,06 0,08
Pequeña 0,17 0,12 0,32 0,23 0,04 0,07 0,35 0,30 0,13 0,28
Otros
Grande 0,20 0,25 0,27 0,31 0,00 0,00 0,13 0,19 0,40 0,25
Fuente: CAF (2009b).
Capital humano en movimiento 71

heterogeneidad entre individuos sobre la manera en hubiese esperado independientemente de si el traba-


que cada quien percibe y aprovecha tales oportuni- jador migrase o no. En promedio, este cálculo
dades, con transiciones entre sectores y ocupacio- resulta en un aumento importante de alrededor de
nes que no reflejan de manera exacta ningún este- 19 dólares mensuales (luego de eliminar el 5%
reotipo sobre migrantes entre ciudades pequeñas o superior e inferior de los cambios registrados) que
incluso rurales, y ciudades grandes. representan, en promedio, un poco más del 13% del
ingreso mensual de los migrantes incluidos en la
Retornos privados a la migración muestra. Esta cifra es solo indicativa y no puede
interpretarse causalmente, sin embargo, revela que
Tal y como se ha analizado en los dos capítulos incluso un cálculo muy simple puede sugerir
anteriores, la distribución territorial de la actividad impactos de gran significado cuantitativo.
económica y, por tanto, de las oportunidades labo-
rales para los trabajadores y de la disponibilidad de Debido a que los individuos deciden migrar, en
servicios públicos de calidad responde a diversos alguna medida, hacia donde sus habilidades y
factores íntimamente relacionados: la fortaleza destrezas son más valoradas, o simplemente debido
institucional local que facilita la provisión de bienes a que son personas más emprendedoras o menos
y servicios públicos adecuados, la presencia de adversas al riesgo, al observar una cierta ganancia
economías de aglomeración que favorece activida- salarial por parte de un migrante, es difícil distin-
des productivas complementarias, y la acumulación guir la fracción de esa ganancia que se debe a las
de capital humano que es parte fundamental de características individuales y la que se debe a las
ambas. La interacción de estos elementos en cada diferencias de productividad general entre los luga-
lugar puede tener una dinámica muy diferente, lo res de origen y destino (calidad institucional,
cual podría explicar las diferencias regionales que economías de aglomeración, entre otras). En un
se observan en la realidad. estudio realizado para este reporte (Clemens y
Ortega, 2009), se han estimado los retornos a la
Como se ha venido destacando, las personas se migración interna entre los 27 estados de Brasil,
mueven a lo largo del territorio, en buena medida utilizando registros individuales del censo pobla-
como respuesta a las oportunidades laborales presen- cional para cuatro olas del Censo Demográfico
tes en su lugar de origen en comparación con las de entre 1970 y 2000. Resulta complejo lograr esta
otros lugares, de tal manera que el hecho de que haya medición ya que posiblemente el migrante es dife-
gran movimiento interno constantemente y especial- rente al no migrante debido a características que
mente desde las zonas rurales a las urbanas sugiere pueden observarse y a otras más difíciles de identi-
que las diferencias de productividad al interior de los ficar como su disposición a tomar riesgos. Clemens
países son sustanciales. Además de los hechos estili- y Ortega (2009) ofrecen varias medidas de ganancia
zados en este sentido, presentados en el capítulo 1, se salarial debida a la migración, controlando tanto
pueden identificar, sobre la base de las ganancias por características observables (educación, edad y
salariales que percibe un trabajador al migrar de un raza) como por características no observables y
sitio a otro, las diferencias de productividad que realizan la medición a partir de la diferencia con un
pueden representar no solamente oportunidades para grupo de comparación que se presume tiene carac-
algunos trabajadores sino para toda la sociedad. terísticas no observables similares. Por ejemplo,
más allá de las diferencias en la educación, la expe-
A partir de la encuesta de la CAF, es posible hacer riencia y quizá la raza, dos personas con ocupacio-
una estimación muy simple del cambio en el nes muy simples (“elementales”), como la limpieza
ingreso derivado de la migración que sería el de oficinas, no deberían tener salarios muy diferen-
cambio observado en el ingreso neto de lo que se tes en dos lugares distintos del territorio nacional, a
hubiese esperado que fuera este ingreso en ausencia menos que la valoración de esa actividad sea
de la migración (p.e., por acumulación de experien- distinta debido, por ejemplo, a una diferencia en la
cia laboral). Asumiendo un crecimiento “vegeta- productividad de todos los factores de producción.
tivo” de los ingresos de los trabajadores de alrede-
dor de 3% anual en dólares, es posible descontar del El punto de partida es la comparación entre los sala-
incremento de ingreso reportado la parte que se rios de aquellos que migraron y los que se quedaron
72 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

en su lugar de origen, controlando solamente por Dadas las consideraciones anteriores sobre la posible
factores observables. En vista de que la migración confusión de esta ganancia salarial por la migración
entre los 27 estados de Brasil produce 27 x 26 retor- con diferencias no observables entre migrantes y no
nos posibles, resumir esta gran cantidad de infor- migrantes, el siguiente ejercicio restringe el cálculo
mación es difícil, por lo que se ha optado por de las ganancias salariales a trabajadores en ocupa-
mostrar la relación entre este retorno bruto (contro- ciones llamadas “elementales” que, por lo general,
lando por educación, edad y raza) y la distancia requieren destrezas muy básicas e implican opera-
entre el lugar de origen y el de residencia de los ciones repetitivas de carácter manual. De esta forma,
migrantes. El Gráfico 3.1 muestra esta relación esti- al comparar los salarios de migrantes y no migrantes
mada para las cuatro olas del censo utilizadas. en ocupaciones elementales, es difícil argumentar
que las diferencias salariales se deben a factores no
En las cuatro olas del censo se observa una relación observables como la disposición a tomar riesgos y el
positiva entre la distancia del lugar de origen del ánimo emprendedor. El Gráfico 3.2 muestra las rela-
migrante, y su ganancia salarial al migrar. En la ciones equivalentes del Gráfico 3.1 pero restringidos
medida en que la persona se aleja más de su lugar de a ocupaciones elementales e incluye el gráfico
origen, recibe una compensación salarial mayor, correspondiente a todas las ocupaciones con fines
independientemente de su nivel educativo, experien- comparativos.
cia y raza, lo cual puede ser consecuencia de barreras
al movimiento o diferencias de información entre Es notable observar cómo el patrón de retornos que
regiones que dificultan el movimiento entre territo- aumenta con la distancia del lugar de origen se
rios más apartados. En 1970, un migrante interno en mantiene, incluso una vez que se restringe a ocupa-
Brasil que se moviera alrededor de 2.000 km (la ciones donde los factores no observables probable-
distancia entre Pernambuco y Sao Paulo) obtenía, en mente no jueguen un papel relevante en el salario.
promedio, una ganancia salarial de aproximada- Los órdenes de magnitud del retorno a la migración
mente 50%, para 1980 esta ganancia bajó a alrede- son similares a los observados para el resto de las
dor de 40%, y para 1991 de nuevo subió hasta casi ocupaciones, lo cual sugiere que el grado de selec-
60%, nivel en el que se mantuvo hasta el año 2000. ción (no observable) positiva de los migrantes

Gráfico 3.1
Ganancia salarial
Año 1970 Año 1980
de la migración, 2,0 2,0
controlando por
factores observables a/
1,8 1,8
Retorno bruto

Retorno bruto

en 27 estados de Brasil 1,6 1,6


(todas las ocupaciones) 1,4 1,4
1,2 1,2
1,0 1,0

0 1.000 2.000 3.000 0 1.000 2.000 3.000


Kilómetros Kilómetros

Año 1991 Año 2000


2,0 2,0
1,8 1,8
Retorno bruto

Retorno bruto

1,6 1,6
1,4 1,4
1,2 1,2
1,0 1,0

0 1.000 2.000 3.000 0 1.000 2.000 3.000


Kilómetros Kilómetros

a/ Se utilizaron como factores observables la educación, la edad y la raza.


Fuente: Clemens y Ortega (2009).
Capital humano en movimiento 73

Todas las ocupaciones Ocupaciones elementales Gráfico 3.2


Ganancia salarial
de la migración,
Año 1970 Año 1980

controlando por
2,0 2,0

factores observables a/
Retorno bruto

Retorno bruto
1,8 1,8
y no observables en 27
estados de Brasil
1,6 1,6
1,4 1,4
1,2 1,2

1,0 1,0

0 1.000 2.000 3.000 0 1.000 2.000 3.000


Kilómetros Kilómetros
Año 1991 Año 2000
2,0 2,0
Retorno bruto

Retorno bruto
1,8 1,8

1,6 1,6
1,4 1,4
1,2 1,2

1,0 1,0

0 1.000 2.000 3.000 0 1.000 2.000 3.000


Kilómetros Kilómetros
a/ Se utilizaron como factores observables la educación, la edad y la raza.
Fuente: Clemens y Ortega (2009).

incluso en otras ocupaciones no parece ser particu- susceptibles de control externo, de tal manera que
larmente importante. El máximo retorno a la migra- para consolidar un proceso de acumulación de capa-
ción en Brasil llegó a niveles de 80% en 1970 para cidades localmente, es necesario propiciar las condi-
trabajadores dispuestos a moverse alrededor de ciones para que el mercado laboral sea suficiente-
2.500 km, luego se redujo hacia la década de los mente atractivo, para los locales y para los foráneos.
ochenta para luego volver a aumentar en 1991 y
bajar de nuevo en 2000. Estas fluctuaciones en el Impactos sociales de la migración
tiempo han estado vinculadas a cambios en los
niveles de desigualdad agregada de la economía La distribución territorial del capital humano surge
que, en parte, han sido consecuencia de distorsiones a partir de la interacción de personas y organizacio-
que dificultan la asignación eficiente de los recur- nes en diversos mercados en la búsqueda de las
sos en el territorio y que generan oportunidades de mejores condiciones para sí mismas; sin embargo,
ganancias de productividad. existen fuerzas de aglomeración, economías exter-
nas generadas por la especialización y otros facto-
Este ejercicio para la economía brasileña muestra res que pueden tener impactos sobre las condicio-
que probablemente en el resto de los países de la nes de vida y de producción en los territorios, pero
región, aunque en diversos grados, existen diferen- que no son internalizados adecuadamente por los
cias internas de productividad suficientemente participantes en el mercado. Esto implica que la
importantes como para generar retornos a la migra- suma de las decisiones individuales no necesaria-
ción entre localidades al interior de las fronteras de mente conduce al máximo bienestar posible a nivel
hasta 80%. Por consiguiente, las políticas dirigidas a agregado. Si en la decisión de localización, el indi-
mejorar la movilidad territorial de trabajadores viduo no tiene en cuenta algunas de las consecuen-
tienen un potencial elevado para mejorar la producti- cias de sus acciones, estos efectos se manifestarán
vidad agregada de la economía, aunque puedan de una forma desproporcionada en caso de que sean
implicar aumentos en las disparidades regionales de negativos para el colectivo (p.e., contaminación) o
ingresos. Desde la perspectiva del capital humano de una forma insuficiente en caso de que sean posi-
local, las fuerzas que mueven a los individuos no son tivos (p.e., derrame de conocimiento).
74 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

Estos efectos externos pueden dar lugar a que el Corea, el proceso de urbanización condujo a una
conjunto de decisiones de los actores deje sin concentración gradual de las ideas, generando efec-
explotar algunas oportunidades de mejorar el tos positivos de derramamiento que aumentaron los
bienestar y, por lo tanto, que existan oportunidades incentivos a invertir y en general, originaron un
para la intervención pública. Pese a que resulte difí- espiral positivo de aumento de la productividad,
cil obtener una cuantificación completa y precisa, acumulación de factores y crecimiento económico.
en algunas circunstancias es posible lograr medicio- Este tipo de fuerzas puede haber generado círculos
nes puntuales de la magnitud de los impactos sobre virtuosos en distintas ciudades en la región, como
las comunidades de origen y destino de los migran- se ha descrito en el capítulo 1, donde el capital
tes, impactos que no son internalizados por ellos. humano interactúa con las instituciones locales y
Estos impactos pueden ocurrir en ámbitos directa- las fuerzas de aglomeración de otros factores para
mente vinculados a lo productivo y en otras dimen- generar ganancias de productividad.
siones como la educación, la salud o incluso la
seguridad. Se ha enfatizado la importancia cuantitativa de las
migraciones voluntarias y su utilidad para identifi-
En un estudio realizado para este reporte, Deb y car posibles ganancias de eficiencia productiva a
Seck (2009a) estiman el impacto de la migración través de políticas dirigidas a reducir los costos de
interna en México sobre las comunidades de no migración; sin embargo, existen instancias de
migrantes en varias dimensiones, entre ellas, la migración forzada por diversas razones como
salud de adultos y niños, y el nivel de consumo de conflictos armados, planes de desarrollo que obli-
los hogares. Estos autores utilizan información a gan a toda una población a reubicarse, o desastres
nivel individual sobre todas estas variables y obser- naturales que, a pesar de representar un costo
van tanto a los migrantes como a los no migrantes emocional y material importante para las familias
entre el año 2001 y 2005 en ese país. Además de desplazadas, permiten estudiar algunos elementos
identificar un impacto positivo de la migración que pueden dejar lecciones de política relevantes.
sobre los hogares de los migrantes, encuentran que El huracán Mitch, que entre finales de octubre y
en las comunidades donde hubo más emigración principios de noviembre de 1998 golpeó fuerte-
hacia otras entidades al interior del país, hubo cier- mente a buena parte de Centroamérica y el Caribe,
tas medidas de salud para aquellos hogares sin dejando en algunos casos más de 15 metros de
migrantes que mostraron desmejoras entre 2001 y lluvia, generó un caos en muchas ciudades de la
2005, controlando por características observables y zona e impulsó a miles de personas a dejar sus
no observables de los hogares (Deb y Seck, 2009b). viviendas para reubicarse en lugares menos afecta-
Por otra parte, también restringiendo el análisis a dos. Carvajal y Pereira (2009) sugieren que a pesar
hogares sin migrantes en México, los autores hallan de la uniformidad del shock climático sobre las
un impacto positivo significativo sobre el consumo familias en un territorio dado, las respuestas migra-
de los hogares pero que se distribuye de manera torias no necesariamente fueron similares para
desigual: los hogares más pobres se benefician de la todos los hogares, y que las condiciones de vulnera-
migración mucho más que los ricos. Aunque esta bilidad inicial afectaron de manera importante la
línea de investigación es incipiente y requiere probabilidad de que los hogares decidieran mudarse
mayor verificación empírica en otros contextos, el o no como consecuencia del huracán. Esta vulnera-
resultado muestra que uno de los efectos externos bilidad no solamente varía entre hogares sino entre
de la migración sobre las comunidades de origen es tipos de localidades; por ejemplo, en las zonas urba-
la reducción de la desigualdad en el consumo. Esto nas el impacto parece haber sido diferente que en
es plausible si las actividades económicas que se las zonas rurales. Estas diferencias sugieren que las
estimulan a partir del aumento de las remesas son políticas locales para atraer o retener trabajadores
actividades en las que los estratos menos educados deben considerar la heterogeneidad de la población
tienen un papel más importante y, por tanto, se y los grupos que pueden tener mayores o menores
benefician más. Por otra parte, dichos autores no incentivos a moverse en un momento determinado.
encuentran ningún efecto de la migración sobre
variables vinculadas a la salud psicosocial de las Las migraciones forzadas pueden también, en algu-
familias. Henderson et al. (2000) encuentran que en nas ocasiones, servir de casos de estudio para tratar
Capital humano en movimiento 75

de comprender mejor los impactos de los flujos la búsqueda personal de mejores condiciones de
migratorios sobre las condiciones de vida de los vida y ello puede, por ende, servir de reflexión para
migrantes y no migrantes y que, por lo general, no la elaboración de políticas públicas para la atrac-
son internalizados por aquellos que deciden migrar; ción y retención de capital humano en los territo-
un ejemplo de ello lo constituyen los conflictos rios. Además, también queda claro que en su deci-
armados que en la región han ocasionado un número sión de migrar, los individuos no necesariamente
enorme de migrantes forzados. Por ejemplo en tienen en cuenta todas las consecuencias de su
Centroamérica, los conflictos armados de la década reubicación, lo cual puede conllevar (como ha
de los ochenta ocasionaron cientos de miles de ocurrido) al crecimiento desordenado de los espa-
desplazados (alrededor de 1.800.000, representando cios urbanos, generando a su vez dificultades
el 10% de la población de la región para 1987), adicionales en la formulación de políticas.
cambiando sustancialmente el panorama social y
político de esos países (Alonso, 1992-1993). En Además de la perspectiva nacional, que aboga por
Colombia, la Agencia Presidencial para la acción la reducción de las barreras (físicas, de informa-
social y la cooperación internacional de la Presiden- ción, entre otras) que dificultan el movimiento de
cia de la República, en su Registro Único de Pobla- personas al interior de los países, es útil considerar,
ción Desplazada (RUPD), muestra que para mediados desde el punto de vista local, dos perspectivas alter-
del año 2009 había en ese país alrededor de 3,1 nativas: por una parte, la perspectiva de la localidad
millones de desplazados por el conflicto interno que que se encuentra en condición de receptor neto de
los aqueja desde hace más de 40 años. migrantes; y por otra, la de las localidades más bien
afectadas por un proceso de emigración.
Precisamente, el caso de Colombia sugiere que el
crecimiento poblacional acelerado de Bogotá entre Bien sea que las localidades en un momento deter-
1996 y 2003, ocasionado por los desplazados de la minado pasen por un proceso de inmigración o de
guerrilla, tuvo un impacto significativo sobre el emigración neta, que podría en ambos casos impli-
mercado laboral bogotano, generando una sobreo- car ganancias de bienestar y/o de productividad,
ferta laboral y, en consecuencia, un incremento en siempre será deseable atraer y retener el capital
el desempleo (Lozano y Silva, 2005). Las migracio- humano necesario y adecuado para las necesidades
nes forzadas como la colombiana y sus efectos productivas e institucionales locales. En cierto
sobre las localidades de destino de los migrantes sentido, las políticas de retención son similares a las
permiten detectar los posibles efectos negativos que de atracción ya que, como es de esperar, el núcleo
pueden tener los movimientos migratorios internos de tales esfuerzos debe radicar en el avance de las
de gran escala sin un proceso de planificación y posibilidades de trabajo productivo y bien remune-
ordenamiento urbano adecuado. Este ha sido un rado en la localidad; sin embargo, para el caso de
fenómeno recurrente en la región, donde las gran- los migrantes (domésticos e internacionales) es
des urbes han crecido aceleradamente pero sin razonable complementar esas condiciones laborales
capacidad para asimilar adecuadamente a la nueva con iniciativas que faciliten la asimilación cultural
población que frecuentemente termina improvi- y del idioma –como se ha venido haciendo por
sando viviendas en los límites de la ciudad y/o esta- mucho tiempo en algunas ciudades de Japón, donde
bleciéndose en condiciones muy precarias. Este se imparten clases de japonés gratuitas, además de
proceso, a su vez, genera retos adicionales para la otras actividades interculturales, a los migrantes
planificación de la provisión de servicios básicos (Tegtmeyer Pak, 2001)–; o para el caso de los
como agua, saneamiento y electricidad, tal y como migrantes internos, mejorar las vías de comunica-
se verá en el capítulo 7. ción con el resto del país con el fin de acortar la
distancia efectiva de las personas con su lugar de
Políticas públicas locales para el capital origen u ofrecer algún tipo de facilidad para la
humano incorporación a redes a través de clubes sociales u
otros mecanismos. Algunos costos de instalación en
En el presente capítulo ha podido confirmarse que ciudades en América Latina se ilustran en el Recua-
los individuos y las familias toman sus decisiones dro 3.1 (ver p. 76) y subrayan la importancia de que
de ubicación a lo largo del territorio, motivados por los sistemas de control de uso de los servicios
76 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

Recuadro 3.1 Algunos costos de instalación

En Colombia, el disfrute subsidiado de ciertos servicios públi- carta de residencia que es expedida por la Dirección de
cos, como el de salud y educación, exigen que el usuario Justicia Municipal. Para obtener esta carta, el interesado
posea un carné del SISBEN (Sistema de Identificación de debe presentar una serie de requisitos como recibos de servi-
Potenciales Beneficiarios de Programas Sociales). Para cios a su nombre, documento de propiedad registrado o, en
obtenerlo, en caso de haber cambiado de municipio de resi- su defecto, contrato de arrendamiento notariado, fotocopia de
dencia, la familia interesada debe, en primer lugar, desvincu- recibos de pago de impuestos municipales del año en curso y
larse del SISBEN en el municipio de origen y luego dirigirse a fotocopia de la cédula catastral. En este municipio, estos
la oficina del organismo del municipio de llegada. Una vez trámites suelen ser expeditos, pero en caso de que el sistema
verificada la desvinculación, a la familia se le hace una no funcione adecuadamente, como suele ocurrir en la región,
encuesta en su nueva residencia (unas semanas o incluso el acceso a ciertos servicios se puede retrasar de manera
meses después) para determinar a qué estrato socioe- sustancial. De modo muy similar, en Santiago de Chile, es
conómico pertenece. Posteriormente, se entregan a los inte- necesario acreditar la residencia en alguna de las comunas
grantes de la familia nuevas identificaciones que les otorgan de la ciudad para poder acceder a los servicios ofrecidos por
acceso a los servicios. las Estaciones Médicas de Barrios.

En el municipio Chacao, en Caracas, al momento de optar por


un cupo en cualquiera de las escuelas públicas, se exige una Fuente: elaboración propia.

públicos funcionen de manera eficiente, puesto que zonas rurales hacia las ciudades. Mientras que en
pueden convertirse en obstáculos para una movili- 1950 un poco menos de 42% de la población vivía
dad laboral positiva para la localidad. en las ciudades, en la actualidad esta cifra ha sobre-
pasado el 75% (CEPAL, 2002). Ciertamente, estos
Por otra parte, existen también ejemplos de inter- movimientos han respondido, en su gran mayoría, a
venciones activas dirigidas a la asimilación de la percepción (y la realidad) de mejores oportunida-
migrantes en ciudades extranjeras. Esta clase de des laborales en las ciudades, lo que ha tenido algu-
iniciativa es justamente la que se ha venido nas consecuencias muy positivas en términos de
llevando adelante en la ciudad de Edmonton en aumento de productividad por la concentración de
Canadá, que ha reconocido la importancia de una capital humano complementario que favorece no
incorporación efectiva de los migrantes a su comu- solo la actividad privada sino también la institucio-
nidad (a través del mercado de trabajo) y, por lo nalidad pública. Sin embargo, en muchos casos este
tanto, la ha promovido de manera activa, tal y como crecimiento no se ha visto acompañado de un
se refiere en el Recuadro 3.2. proceso de planificación del crecimiento urbano
que permita una asimilación sin traumas de estos
Este tipo de iniciativa explícita para mantener y importantes flujos de personas.
atraer al capital humano en las localidades tiene que
estar atada directamente al tema productivo. Las De tal manera que, desde la perspectiva de las loca-
políticas dirigidas a incrementar la densidad pobla- lidades que enfrentan en la actualidad o que enfren-
cional en territorios donde las oportunidades labo- tarán en el futuro procesos de inmigración neta,
rales son escasas no tienen mayores probabilidades resulta fundamental que la provisión de infraestruc-
de éxito; en todo caso, ello dependería de la posibi- tura para los servicios básicos sea suficiente, que se
lidad un tanto remota de que, a partir de los subsi- planifiquen las zonas de crecimiento residencial en
dios a la reubicación hacia esos lugares, se descu- consonancia con la localización de las zonas de
briera alguna fuente de crecimiento económico mayor actividad comercial y económica, que se
como un recurso natural o alguna otra ventaja que implementen programas e inversiones para garanti-
justificara la concentración poblacional en ese sitio. zar que los flujos de vialidad urbana no se convier-
tan en un obstáculo para el crecimiento de la
El proceso de migración más evidente y preponde- productividad y, en general, que se provean los
rante en América Latina en los últimos 50 años ha bienes y servicios locales necesarios para la mejora
sido el movimiento masivo de personas desde las en la calidad de vida de la ciudadanía. En definitiva,
Capital humano en movimiento 77

Recuadro 3.2 Políticas de atracción y retención de inmigrantes en Edmonton (Canadá)

Algunas ciudades en el mundo han detectado la importancia en otras ciudades que compiten por la masa de migrantes.
que los flujos migratorios tienen sobre su desempeño Estas encuestas revelaron, por ejemplo, que la mayoría de
económico, tal es el caso de Edmonton en Canadá, donde se ellos elige su destino en función del atractivo laboral del lugar,
ha venido implementando una serie de políticas con el objeti- seguido de la cercanía con la familia y de la calidad de vida. Se
vo expreso de retener a la población migrante ya existente delineó a grandes rasgos el perfil del migrante: sexo, edad y
como de mantener el flujo de migrantes en el futuro. Ello se ocupación, y también se les pidió a los encuestados que iden-
ha logrado a través de mejoras sustanciales en la calidad de tificaran las ventajas y las desventajas de vivir en la ciudad.
vida, en las condiciones laborales y en los mecanismos a
través de los cuales la ciudad se promociona a sí misma. A partir de allí surgió una serie de posibles acciones de políti-
cas: mejorar los canales de información y coordinación del
En Edmonton, esta política no tuvo un origen único: por un lado, mercado laboral no solo a través de canales oficiales sino
respondió a las exigencias en términos de demanda de traba- también a través de canales informales como agencias
jadores planteada por la dinámica económica de la ciudad; y por privadas de empleo; aumentar las facilidades para la adquisi-
otro, se originó en el deseo de las autoridades locales de hacer ción de viviendas; fomentar una mayor integración de los
de la ciudad un lugar con mayor atractivo cultural y universal. inmigrantes en la comunidad de residencia a través de activi-
dades recreativas e informativas, programas de concien-
Con estos objetivos en mente, las autoridades locales, en ciación sobre las ventajas de la inmigración dirigidos a la
primer lugar, buscaron conocer las inquietudes y necesidades población nativa, prácticas no discriminatorias de empleo;
en distintos ámbitos de la vida de la ciudad, para lo cual se mejorar la provisión y el acceso a ciertos servicios públicos
realizaron reuniones con grupos de migrantes, residentes, como el transporte y los sistemas de salud y educación,
sector privado, entre otros, y se consideraron sus diversas trabajo coordinado con los principales empleadores de la
propuestas. También se realizó una pequeña investigación ciudad; y mejorar la disponibilidad de información sobre los
sobre los canales de comunicación e información entre poten- atributos, facilidades y amenidades de la ciudad, entre otros.
ciales migrantes y la ciudad. Asimismo, se diseñaron encues-
tas dirigidas a grupos de inmigrantes tanto en Edmonton como Fuente: Darwin et al. (2005).

las ciudades –que son las principales receptoras de agregado e incluso a nivel local de las barreras al
migrantes y que probablemente lo seguirán siendo– movimiento interno. También ha sugerido que a
deben hacer esfuerzos por planificar este creci- nivel local existe una serie de políticas que los
miento poblacional y no intentar frenarlo a fin de no gobiernos pueden utilizar con el objetivo de aumen-
agravar las condiciones de precariedad en las que tar el atractivo de sus territorios para el capital
vive gran parte de la población. Probablemente humano, y que dichas políticas pueden incrementar
cualquier intento por frenar este proceso sea el potencial productivo local para impulsar círculos
inocuo, de modo que la respuesta adecuada es virtuosos de atracción y productividad.
asumir el reto de crear ciudades y ciudadanos con
igualdad de oportunidades. El movimiento de las personas desde y hacia cier-
tas localidades es reflejo de los factores que las
Conclusiones hacen más o menos atractivas; de igual modo,
tiene un impacto directo sobre las posibilidades
Tal como se ha destacado en los dos capítulos ante- que cada una tiene de convertirse en polo de desa-
riores, la distribución de la actividad económica a rrollo. En consecuencia, las localidades se ven en
lo largo del territorio responde a una serie de facto- la necesidad de moverse en un portafolio de políti-
res históricos, institucionales y tecnológicos de un cas que incluya acciones dirigidas puntualmente a
elevado nivel de complejidad. Este capítulo ha hacer más atractiva la vida cotidiana de los
sugerido que existen oportunidades de intervención migrantes quienes pueden hacer un aporte valioso
para la mejora de la productividad agregada a través a la comunidad, a apoyar iniciativas que favorez-
de una distribución más eficiente de los recursos, can el desarrollo de actividades económicas que le
específicamente a través de la reducción a nivel permitan retener al talento propio y atraer talento
78 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

de otras partes, y a fomentar la capacitación del de manera efectiva en el desarrollo integral de sus
recurso humano local para adecuarse a las necesida- territorios. El capítulo que sigue trata en profundi-
des de los sectores productivos locales. Asimismo, dad los retos de la gestión territorial de bienes y
estas acciones deben implementar sistemas básicos servicios públicos.
de planificación y regulación urbana que permitan
el crecimiento ordenado de las ciudades, ofreciendo La migración es causa y consecuencia del proceso
las condiciones materiales de acceso a servicios, de desarrollo económico y social de las localidades.
seguridad personal y calidad de las viviendas En la reflexión sobre cómo lograr mejoras producti-
adecuadas para el desarrollo de una vida ciudadana vas agregadas (que pueden implicar mayores dispa-
digna y con oportunidades para todos. ridades en el ingreso) al tiempo que se reducen las
disparidades en la calidad de vida, es de vital
El manejo de estos portafolios de política requiere importancia tener presente cuáles son los incentivos
una visión integral sobre la gestión local de los existentes al movimiento de personas desde o hacia
recursos, de los servicios, de lo productivo, entre cada territorio y cómo las políticas los pueden alte-
otros, lo que a su vez supone una complejidad para rar, ya que estos movimientos serán determinantes
la que no todas las autoridades locales de la región en la senda virtuosa o viciosa que cada localidad
están preparadas pero que, en última instancia, se puede seguir hacia el futuro.
verán en la necesidad de asumir si han de avanzar
4
Descentralización y desarrollo local
81

Descentralización y desarrollo local


Introducción

El análisis de los patrones y determinantes del desa- y localidades no tienen la capacidad y el tamaño
rrollo local y las disparidades entre localidades y suficiente para gestionar eficientemente los servi-
regiones no puede ignorar el estudio del régimen de cios transferidos, o tampoco cuentan con bases
descentralización. En el capítulo 1 se mencionó que imponibles suficientemente valiosas que les permi-
parte de las diferencias en el ingreso per cápita y tan recaudar ingresos para financiar dichos servi-
bienestar entre regiones al interior de los países se cios. En este último caso, el proceso de descentrali-
explica, además de los procesos de aglomeración y zación debería ir acompañado tanto de programas
especialización productiva, por diferencias en la de capacitación como de un régimen de transferen-
acumulación de capital humano, provisión de cias intergubernamentales que apoyen los ingresos
bienes públicos y otras políticas e instituciones que propios de las jurisdicciones.
varían a lo largo de los territorios. Es claro que un
importante determinante de esta variación es el Un requisito necesario para que los beneficios de la
régimen de descentralización de gastos e ingresos descentralización se materialicen es que existan
establecido en las distintas economías. Este tipo de mecanismos de descentralización política y partici-
institucionalidad formal define explícitamente las pación ciudadana que faciliten la conexión de las
competencias y autonomías de los gobiernos subna- autoridades subnacionales con la población local.
cionales en una serie de políticas que potencial- Estos factores políticos y de participación ciudadana
mente tienen un significativo impacto en el desarro- pueden generar por sí solos una importante varia-
llo local. La descentralización permite a los ción institucional entre jurisdicciones que también
gobiernos locales cumplir una función más impor- explicaría el distinto desempeño económico más
tante en la provisión de ciertos servicios, fijar allá de su efecto a través del impacto sobre las políti-
impuestos para su financiamiento y decidir sobre cas de descentralización fiscal. De todas formas, es
una serie de regulaciones (p.e., uso del suelo claro que la descentralización fiscal, que se trata en
urbano, cuestiones ambientales, entre otras) que este capítulo, y la descentralización política así
afectarán tanto el bienestar de los hogares como la como los mecanismos de participación ciudadana,
eficiencia de las actividades productivas en el terri- que se analizarán en el capítulo 5, son aspectos muy
torio y, a través de ello, en los niveles de ingreso y complementarios de un programa que busque un
desarrollo socioeconómico. mayor protagonismo de los territorios subnacionales
en el desarrollo económico.
El objetivo central de este capítulo es entender en
qué medida y por medio de qué canales la descen- El resto del capítulo se organiza de la siguiente
tralización puede ser un instrumento que fortalezca manera: la segunda sección presenta un marco
los procesos de desarrollo de las entidades territo- conceptual que ayuda a entender los canales a través
riales y por esta vía, reducir las disparidades econó- de los cuales la descentralización fiscal puede cons-
micas a nivel subnacional. En términos generales, tituirse en un instrumento efectivo para el desarrollo
los beneficios de la descentralización están relacio- regional y local. Las dos secciones siguientes apor-
nados con el hecho de que estas iniciativas permiten tan evidencia empírica sobre la relevancia de dichos
acercar las decisiones fiscales a las comunidades canales en relación con la descentralización en la
más directamente beneficiadas por estas medidas. gestión de los servicios o potestades de gastos
Eso permite que la decisión sobre las políticas (tercera sección), y la descentralización de impues-
refleje de manera más clara, las preferencias y tos (cuarta sección). La quinta sección analiza el
circunstancias de la sociedad y facilita, a su vez, papel complementario de las transferencias intergu-
que los ciudadanos tengan un mayor control sobre bernamentales en la reducción de las disparidades
aquellas. No obstante estos beneficios, la descentra- regionales. La sexta sección presenta las conclusio-
lización podría tener consecuencias negativas sobre nes finales.
las disparidades regionales cuando algunas regiones
82 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

Descentralización y desarrollo regional recaudación de ciertos impuestos que permitan


y local: un marco conceptual financiar dichos gastos (por lo menos en un sentido
incremental).
El desarrollo de un marco conceptual que se
proponga asociar la descentralización fiscal con el Finalmente, si la asignación de potestades de gastos
desarrollo regional y local debe comenzar por defi- e impuestos implica un desequilibrio vertical en las
nir qué se entiende por ‘descentralización fiscal’ finanzas intergubernamentales (menor descentrali-
para luego hacer la conexión entre estos dos zación de impuestos que de gastos, con lo cual el
conceptos. gobierno central es estructuralmente superavitario
mientras que los gobiernos subnacionales son defi-
¿Qué se entiende por ‘descentralización’? citarios), se requiere establecer un sistema de trans-
ferencias intergubernamentales que traspase parte
La ‘descentralización’ se refiere a las iniciativas de de los fondos recaudados por impuestos nacionales
política que implican traspasar decisiones presu- a las entidades subnacionales. Dicho esquema de
puestarias a autoridades subnacionales (provincias, transferencias podría contemplar también la reduc-
regiones, municipios) elegidas a través de un ción de posibles desequilibrios horizontales, pro-
proceso democrático (Bahl, 2007). Estas decisiones moviendo una redistribución de recursos hacia
presupuestarias incluyen libertad para fijar los nive- regiones y localidades más atrasadas (con mayor
les y la composición tanto de gastos como de debilidad en sus bases impositivas).
impuestos1.
Como puede apreciarse, la descentralización fiscal
Los mejores resultados de un programa de descen- incluye varios componentes y resulta crucial que
tralización fiscal ocurren cuando este es compre- todos ellos formen parte del paquete de políticas
hensivo y guarda un balance entre sus distintos para asegurar los mejores resultados. Se han obser-
componentes. Claramente, esto abarca más que vado importantes fallas cuando las medidas abarcan
aspectos estrictamente fiscales. Como ya se solo un aspecto o son incompletas; por ejemplo,
mencionó anteriormente y se elaborará con más cuando se realiza una descentralización formal de
detalle en el capítulo 5, un sistema electoral que atribuciones de gasto o ingreso pero con importan-
permita una elección transparente y competitiva de tes condicionamientos establecidos por el gobierno
las autoridades locales es muy importante, lo nacional que, en la práctica, le restan autonomía a
mismo que el régimen de contratación de emplea- las jurisdicciones en las decisiones; o cuando la
dos públicos y sus sistemas de capacitación, promo- descentralización de potestades de gasto se realiza
ción y remuneración. sin nuevas atribuciones impositivas, lo que podría
llevar a que estos servicios no se ofrezcan; o, si se
Los pilares fundamentales de un régimen de ofrecen, los gobiernos locales podrían incurrir en
descentralización fiscal incluyen la necesidad de un fuerte incremento en los déficits.
que las principales decisiones fiscales se plasmen
en la aprobación de un presupuesto público y que El nexo entre descentralización
este, una vez aprobado, no pueda ser transgredido o y desarrollo local
incumplido (p.e., vía aumentos de gastos o déficits
no autorizados); en otras palabras, debe evitarse la ¿Por qué la descentralización puede ser un vehículo
posibilidad de rescates financieros o “presupuestos para el desarrollo de los territorios subnacionales?
blandos” (Kornai et al., 2003). Asimismo, en un ¿Cuáles son los canales por medio de los cuales la
sistema fiscal descentralizado, las autoridades loca- descentralización puede afectar positiva o negativa-
les deben tener amplia autonomía en la determina- mente al desarrollo local y regional? Responder a
ción del gasto en bienes y servicios públicos locales estas preguntas resulta crucial para relacionar distin-
y, al mismo tiempo, deben poseer potestades para la tas políticas e iniciativas en esta materia con la

1 Entre las potestades a descentralizar también se incluye la posibilidad de que las entidades subnacionales pueden elegir libremente
su nivel de endeudamiento. El análisis que se elabora en este capítulo hace énfasis en temas de eficiencia asignativa por lo cual no se
abordarán los temas referidos a endeudamiento local.
Descentralización y desarrollo local 83

evidencia aún disputada sobre la descentralización y regulaciones impositivas sobre bases imponibles
las disparidades regionales (Rodríguez-Pose, 2009). altamente movibles entre jurisdicciones), de
manera que si las decisiones se toman en forma
Existen diversos canales a través de los cuales la unilateral por las localidades y regiones, podría
descentralización puede promover el desarrollo obtenerse un resultado subóptimo. Estos temas
subnacional. En primer lugar, como se mencionó serán examinados con atención en las siguientes
anteriormente, según la teoría del federalismo fiscal dos secciones al analizar en detalle las consecuen-
(Teorema de la descentralización), la descentraliza- cias sobre la eficiencia de los programas de transfe-
ción implica ganancias de eficiencia de asignación rencia de potestades de gasto y de impuestos.
(allocative efficiencies) al permitir una mejor
correspondencia entre las políticas y las preferen- Otra limitante a las ganancias que podrían materiali-
cias y necesidades de las comunidades (Musgrave, zarse por las iniciativas de la descentralización está
1959; Oates, 1972). Un segundo aspecto, muy relacionada con las capacidades locales. Como es
ligado a lo anterior, es que la descentralización sabido, el sector público de muchos gobiernos
permite un mejor control y transparencia de las subnacionales enfrenta serias restricciones a la hora
políticas públicas al reducir la distancia entre las de contratar y mantener cuerpos de funcionarios y
autoridades e instituciones públicas que toman las profesionales con el adecuado nivel de capital
decisiones y la población local directamente benefi- humano y entrenamiento. Ello puede ser aun más
ciada, la cual tendría incentivos para (y mayor problemático en regiones y localidades pobres y
capacidad de) supervisar a los funcionarios ubicadas fuera de las grandes ciudades (Rodríguez-
(Putman, 1993; Azfar et al., 1999). Como se verá en Pose y Gill, 2004; Sapir et al., 2005). En un contexto
el capítulo 5, esta mayor representatividad de las de fuertes disparidades regionales en la distribución
políticas y la capacidad de control se fortalecen de la riqueza (tanto de bases imponibles como de
cuando la descentralización de funciones está capital humano), un mayor nivel de descentraliza-
acompañada por la creación de mecanismos que ción podría exacerbar las diferencias en los niveles
aseguran elecciones locales competitivas y otras de desarrollo relativo ya que las regiones y ciudades
formas de participación ciudadana. más ricas y desarrolladas estarían en condiciones de
explotar y aprovechar las nuevas facultades delega-
En tercer lugar, la descentralización podría promo- das (incluida la posibilidad de acceder a más recur-
ver una mayor competencia entre los gobiernos sos impositivos y mejorar la infraestructura y oferta
locales, dada la creciente movilidad de capitales y de bienes públicos locales); sin embargo, ello podría
personas entre los territorios subnacionales (“el voto resultar mucho más dificultoso para jurisdicciones
con los pies” mencionado en Tiebout, 1956), lo que pequeñas y pobres con poca capacidad de adminis-
podría promover innovación y diversidad en las trar impuestos propios y proveer bienes públicos.
políticas públicas locales, y en el largo plazo, las
más exitosas podrían ser adoptadas por otros gobier- La descentralización de los recursos provenientes
nos y localidades (Rodríguez-Pose y Bwire, 2004). de la explotación de recursos naturales es un caso
particular en donde la descentralización podría
Ahora bien, estos beneficios de la descentralización acarrear un aumento de las disparidades regionales.
podrían verse parcial o totalmente reducidos si los Por definición, la localización de estos recursos es
bienes públicos locales (p.e., servicios de infraes- muy arbitraria y, al mismo tiempo, el valor poten-
tructura capital intensivos) y otras políticas (p.e., cial de los impuestos que se generan son significati-
recolección de impuestos con altos costos fijos de vos; además, en general, no existe una clara corres-
administración) que se descentralizan están sujetos pondencia con la demanda por servicios. Más
a economías de escala y de alcance. En este caso, adelante, este tema será objeto de un pormenori-
los costos de provisión por usuario se reducen con zado análisis, pero conviene adelantar que una
el tamaño de la jurisdicción. Por otro lado, las completa descentralización de esta fuente de ingre-
ganancias por eficiencia de la descentralización sos podría generar fuertes diferencias en los recur-
también se verían reducidas si las políticas que se sos disponibles entre regiones, lo que puede magni-
descentralizan tienen fuertes externalidades extraju- ficar las disparidades regionales y llevar a una
risdiccionales (p.e., campañas de salud pública o ineficiente gestión del gasto público local.
84 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

Sobre la base de las consideraciones anteriores, es un instrumento para facilitar la transparencia y el


difícil concluir si la descentralización tiene un control ciudadano. Para ciertos sectores como salud
impacto neto positivo o negativo en el desarrollo y educación básica, transporte público, seguridad,
local, y si reduce o aumenta las disparidades en los agua y saneamiento, vivienda y medio ambiente la
indicadores de desarrollo al interior de los países. demanda seguramente variará significativamente
En las siguientes secciones se analizará la evidencia entre las diferentes regiones y localidades; asimis-
existente, haciendo hincapié en cada uno de los mo, la información local es clave para el diseño de
canales previamente analizados. una mejor provisión. Esta heterogeneidad y los
requisitos informativos locales son menos relevantes
La descentralización de los servicios en servicios educativos y de salud más avanzados o
(potestades de gasto) y el desarrollo local en la generación y distribución eléctrica.

La práctica del federalismo fiscal indica que el Ahora bien, para algunos bienes públicos la regla
primer paso de un programa de descentralización de asignación al nivel de gobierno más bajo podría
consiste en definir las atribuciones de provisión de acarrear pérdidas de eficiencia. Como ya se sugirió
bienes públicos o de gasto entre los distintos niveles previamente, existen dos razones por las cuales se
de gobierno, para luego establecer la asignación de podrían producir estas ineficiencias. La primera se
potestades impositivas y las transferencias que refiere a la presencia de economías de escala y
podrían requerirse a fin de cerrar posibles desequili- alcance que podrían no explotarse al descentrali-
brios verticales (y horizontales) en las finanzas zarse estas actividades. La presencia de economías
públicas intergubernamentales (Bahl, 2007). A de escala es importante en los servicios de infraes-
continuación, se desarrollarán en detalle los argu- tructura con altos costos fijos (redes de agua y sane-
mentos que justifican una mayor descentralización amiento, tratamiento y recolección de residuos,
de las atribuciones de gasto en distintos servicios a entre otros). El reparto de estos costos fijos entre un
fin de lograr una mayor eficiencia. Luego, se mayor número de usuarios permite reducir los
describirá la evidencia empírica respecto de si efec- costos medios y hacer un uso más racional de la
tivamente dicha mayor eficiencia se materializa y a capacidad instalada excedente. El transporte públi-
través de qué vías o canales. Finalmente, se discuti- co también podría estar sujeto a economías de
rán esquemas de cooperación horizontal entre alcance o de redes. La viabilidad económica de las
municipios que podrían mejorar la gestión de los distintas líneas de transporte podría depender de un
servicios descentralizados al preservar la represen- diseño donde los recorridos incluyan varias locali-
tatividad local en la toma de decisiones pero que, a dades dentro de una región metropolitana o provin-
la vez, permitirían aprovechar potenciales ganan- cia, reflejando el espacio económico relevante
cias por economías de escala y externalidades. (mercado de trabajo).

La asignación de potestades de gasto y la Un segundo aspecto también señalado previamente


estructura vertical de gobierno es la presencia de externalidades o derrames; en
otras palabras, podrían existir potenciales usuarios
¿Cuál es el principio o la regla que debe seguirse o beneficiarios de los servicios en regiones o locali-
para definir la asignación de potestades de gastos dades limítrofes. Si las autoridades locales no
entre los diferentes niveles de gobierno? La toman esto en consideración, el nivel de gasto será
respuesta que ofrece la teoría del federalismo fiscal subóptimo (p.e., en los servicios de salud). En el
a este interrogante indica que las distintas funciones caso inverso de externalidades negativas, habría un
o atribuciones de gasto deben asignarse al nivel de exceso de gasto o sobre-provisión del servicio
gobierno más bajo posible pero con la condición de desde el punto de vista del óptimo social (p.e.,
que se asegure una gestión eficiente. La idea de inversiones en actividades de esparcimiento en una
privilegiar los niveles más bajos de gobierno tiene localidad que generan congestión en vías de locali-
por objetivo asegurar que la gestión y provisión del dades vecinas en ausencia de rutas de acceso más
servicio tome en consideración las particularidades directas). Lo mismo podría ocurrir con la descentra-
y preferencias locales además de utilizar la cercanía lización de regulaciones ambientales sobre el uso
entre quien se beneficia y quien lo administra como de un recurso natural que abarca a más de un muni-
Descentralización y desarrollo local 85

cipio (p.e., un río). Sin la necesaria coordinación variables históricas, políticas y socioeconómicas
entre jurisdicciones, podría darse el caso de que una (Gómez y Martínez-Vázquez, 2008). Desde el
localidad imponga una regulación demasiado laxa punto de vista político, la fragmentación territorial
desde el punto de vista del bienestar agregado. puede responder a un diseño de amplificación del
espacio de representación en un sistema democrá-
El Cuadro 4.1 resume los argumentos a favor y en tico. La creación de nuevos niveles de gobierno o
contra de la descentralización para un conjunto de jurisdicciones puede, asimismo, responder a
bienes públicos. Los servicios más proclives a ser demandas de autodeterminación de regiones con
descentralizados son aquellos referidos a salud y extenso pasado de autogobierno y particularidades
educación básica, seguridad urbana, transporte, culturales. Por ejemplo, la creación de las Comuni-
vivienda, agua y saneamiento, y medio ambiente. dades Autónomas en España permitió articular polí-
ticamente las demandas de autogobierno de regio-
Ahora bien, la cuestión de la asignación óptima de nes históricas como Cataluña, Galicia y el País
gastos o de gestión de bienes y servicios públicos Vasco, insertándolas al mismo tiempo en un estado
entre los diferentes niveles de gobierno puede refor- unitario descentralizado. Desde esta perspectiva, las
mularse en términos del tamaño eficiente de los tensiones separatistas en un país pueden así ser
gobiernos subnacionales de modo que, por un lado, gestionadas creando espacios políticos de represen-
se obtengan ganancias por medio de la adecuación tación que canalicen y procesen las demandas de
del gasto público local a las preferencias y necesi- formaciones políticas con fuerte identidad cultural e
dades de los ciudadanos y, por el otro, se minimicen histórica propia que demandan mayor poder de
las pérdidas de eficiencia por problemas de no apro- autodeterminación. En parte, las iniciativas de
vechamiento de las economías de escala y externa- descentralización puestas en práctica en Bolivia
lidades. Este tema está relacionado con la estructura desde mediados de la década de los noventa y en
vertical del gobierno que define los niveles, canti- Perú desde principios del año 2000 están motivadas
dad, tamaño y atribuciones (en términos de servi- por estas consideraciones.
cios) de los gobiernos subnacionales.
Sin negar estas otras consideraciones, es claro que
Una respuesta adecuada a este problema debe reco- para mejorar la gestión de distintos servicios públi-
nocer que más allá de los argumentos de la teoría cos, el tamaño ideal de la jurisdicción local podría
del federalismo fiscal resumidos previamente, en variar según el tipo de servicio. En este sentido, las
general los niveles de gobierno y el número de tecnologías que se utilizan para la producción de
jurisdicciones por nivel dependen de un cúmulo de distintos bienes públicos definen, a su vez, las áreas

Cuadro 4.1 Ganancias y costos de la descentralización de servicios


Servicio Heterogeneidad Condición local Economías de escala Efecto red
Transporte urbano Alto Alto Bajo Medio
Vivienda Alto Alto Bajo Bajo
Educación básica Alto Medio Bajo Bajo
Salud básica Alto Medio Bajo Bajo
Agua Bajo Alto Bajo/Medio Bajo
Distribución energía eléctrica Bajo Alto Bajo/Medio Bajo
Telecomunicaciones Bajo Bajo/Medio Alto Medio/Alto
Transmisión Bajo Bajo Alto Alto
Generación Bajo Bajo Alto Medio/Alto
Educación superior Alto Bajo Alto Alto
Salud de alta complejidad Alto Bajo Alto Alto
Seguridad Alto Alto Bajo Medio
Fuente: elaboración propia.
86 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

de beneficio y pueden seguramente implicar que los servicios locales cuando existe una mayor
estos espacios económicos varíen considerable- cercanía entre la administración y los usuarios de
mente según las actividades, y raramente coinciden dichos servicios. Además, se indagará si, en la prác-
con los límites políticos de los distintos niveles de tica, estas ganancias posibles de la descentraliza-
gobierno subnacionales los cuales, como se ción pueden verse limitadas por una baja capacidad
mencionó anteriormente, están determinados por técnica de los gobiernos subnacionales. Finalmente,
causas históricas, políticas y culturales que muestran se analizará la relevancia empírica de la existencia
en el tiempo una fuerte inercia institucional y resis- de economías de escala y de red en la provisión de
tencia a la modificación. Luego, en este contexto, no ciertos bienes públicos locales así como la presen-
parece práctica la solución de redefinir los límites cia de externalidades.
administrativos y políticos de distintos niveles
subnacionales de gobierno en función de las áreas La descentralización y las ganancias por el mejor
geográficas determinadas por los beneficios de los acceso y calidad de los servicios locales
distintos servicios que se busca descentralizar. Uno de los argumentos más importantes y comunes
a favor de la descentralización es que esta mejora la
Como se comentará más adelante, la cooperación calidad de los servicios que ofrece el sector público
interjurisdiccional es una posible solución al al permitir un mayor acercamiento entre las autori-
problema de la falta de coincidencia entre los lími- dades que toman las decisiones (de gasto y finan-
tes jurisdiccionales y los tamaños de los gobiernos ciamiento) y las poblaciones que se benefician de
locales, por un lado, y los espacios económicos y dichos servicios. No obstante la importancia de este
las áreas óptimas de cobertura de bienes públicos, argumento, llama la atención que no exista sufi-
por el otro. Ello permite mantener cierto nivel de ciente evidencia empírica al respecto. En parte, esto
participación de las autoridades territoriales en el se debe a que la identificación empírica de estos
diseño y ejecución de los servicios (para asegurar efectos enfrenta desafíos importantes. Por un lado,
representatividad, transparencia y control) pero, a la existe el problema de la elección del indicador de
vez, resuelve los problemas de aprovechamiento de descentralización. Medidas como la proporción del
economías de escala, posibles externalidades y gasto total ejecutado por las administraciones
derrames extrajurisdiccionales. Otra alternativa, subnacionales han sido criticadas (Ebel y Yimaz,
pero que tiene potencialmente el costo de alejar las 2002; Bhal, 2007) porque no reflejan el verdadero
decisiones de los beneficiarios más directos, grado de autonomía de decisión cuando, por ejem-
consiste en asignar responsabilidades a niveles plo, existen obligaciones de gastos emanadas de
intermedios de gobierno, tales como los departa- directrices del gobierno central que son ejecutados
mentos o provincias. Como se verá más adelante, por las autoridades locales. Adicionalmente, sería
este tipo de iniciativa ha sido utilizada en el caso, importante considerar una medida de descentraliza-
por ejemplo, de servicios de agua en Colombia ción que, además de reflejar el grado de autonomía
donde la prestación a nivel municipal demostró ser en las decisiones de gasto, tenga en cuenta en qué
deficiente debido tanto a problemas de capacidad proporción esos gastos son financiados con recur-
administrativa como al posible desaprovechamiento sos o impuestos determinados en forma autónoma a
de economías de escala o de red. nivel local.

El impacto de la descentralización sobre la Por otro lado, una estrategia confiable que intente
gestión de los servicios medir el impacto de la descentralización sobre la
calidad de los servicios debe tener en cuenta la posi-
A continuación, se procede a revisar la evidencia bilidad de que exista una causalidad inversa que
empírica sobre el impacto de la descentralización vaya de indicadores socioeconómicos en determina-
en la provisión de servicios locales. En particular, das regiones o territorios a iniciativas de descentra-
se evalúan los diversos canales a través de los lización. En otras palabras, podría darse el hecho de
cuales se considera que estas iniciativas pueden que, en razón del éxito de algunas entidades territo-
tener un impacto positivo en el desarrollo local. En riales en alcanzar ciertos objetivos de desarrollo y
tal sentido, se describe brevemente hasta qué punto gestión de políticas (por motivos no ligados a la
la descentralización mejora el acceso y la calidad de descentralización), estas demanden (y el gobierno
Descentralización y desarrollo local 87

central acceda a) descentralizar más actividades y la inversión en educación se incrementa especial-


programas. Claramente, en este caso, la correlación mente en aquellos municipios donde la tasa de anal-
positiva entre descentralización e indicadores de fabetismo es mayor, sugiriendo que la descentrali-
acceso y calidad de servicios (y otros parámetros zación produce un mejor ajuste entre decisiones de
socioeconómicos) no necesariamente va a reflejar el gasto y necesidades locales. Otra variable relevante
impacto de las nuevas iniciativas de traspasar que explica el incremento en la inversión educativa
responsabilidades a los gobiernos subnacionales. en los municipios es la presencia de instituciones
civiles y organizaciones territoriales, lo que sugiere
En este contexto, vale la pena mencionar los resul- que este tipo de instituciones facilita la interrelación
tados de algunos trabajos que intentan resolver este de la población local con (y el control de) las autori-
tipo de problemas en el análisis del impacto de la dades municipales3. Un resultado similar se ha dado
descentralización sobre diferentes indicadores de en el sector de agua y saneamiento, ya que la inver-
eficiencia en la gestión local. Un caso interesante es sión en este sector se expande luego de la descen-
el que estudian Barankay y Lockwood (2007) sobre tralización en aquellos territorios subnacionales
la descentralización de los servicios educativos en donde existe más déficit en este tipo de servicio.
los cantones (municipios) suizos en el período Nuevamente, esto sugiere que la descentralización
1982–2000. Los autores hacen un esfuerzo en estuvo asociada no solo con una mayor inversión
mostrar que el gasto en educación ejecutado por sino también con una mejor focalización de las
cada cantón en cada año es una medida representa- políticas a las necesidades locales.
tiva de la real autonomía que tienen estos gobiernos
en este sector. En particular, esta medida está positi- Argentina presenta otro caso interesante para el
vamente correlacionada con la potestad de los análisis del efecto de la descentralización sobre la
municipios de nombrar (y despedir) a los directores calidad de los servicios. Este país es uno de los más
y maestros de las escuelas y fijar los niveles salaria- descentralizados de América Latina en términos de
les (se gasta más cuando existe más autonomía). El potestades de gastos ya que los niveles subnaciona-
estudio muestra que a mayor descentralización les de gobierno ejecutan casi el 55% de las eroga-
mejor rendimiento académico en el nivel secunda- ciones del sector público consolidado (Porto, 2004).
rio pues una proporción mayor de estudiantes En Galiani et al. (2008) se analiza el caso de la
aprueba los exámenes requeridos para entrar en la descentralización de la educación secundaria. Entre
universidad. 1992 y 1994, el Gobierno central transfirió todas las
escuelas secundarias manejadas por el Gobierno
Otra experiencia interesante es la de Bolivia: su nacional a las jurisdicciones provinciales. Este
proceso de descentralización, que comenzó en proceso fue realizado en forma escalonada en el
1994, fue motivado mayormente por razones de tiempo por lo que el experimento de política
índole política al darle una mayor participación en permite usar esta variación temporal para identifi-
la gestión pública a líderes y comunidades locales car el impacto de la descentralización. Por otro
(Faguet, 2004)2. Gracias a este proceso se expandió lado, además de las escuelas nacionales que se
en forma muy significativa el papel de los gobier- transfirieron, las provincias ya administraban
nos municipales (se crearon 168 nuevas municipali- escuelas secundarias propias en el período previo a
dades) en la provisión de ciertos servicios (salud 1992, lo que posibilita tener un grupo de control
básica, educación, caminos, saneamiento, riego, con el cual comparar el efecto de la descentraliza-
cultura e infraestructura deportiva) con un impor- ción sobre el rendimiento de los alumnos. Los auto-
tante incremento en la asignación de recursos que res encuentran que en las escuelas que se transfirie-
antes eran de órbita nacional (estos pasaron del ron a las provincias las notas (en matemática y
10% al 20% de los impuestos nacionales). Faguet lengua) de los alumnos, después del traspaso, subie-
(2004) encuentra que luego de la descentralización, ron en comparación con los alumnos que siempre

2 Nótese que el hecho de que la descentralización haya sido promovida por cuestiones políticas y, en menor medida, por factores
relativos al nivel de desarrollo de los territorios facilita la estimación causal del impacto de estas iniciativas sobre indicadores
socioeconómicos.
3 La importancia de este tipo de participación de la sociedad civil en la mejora de la gestión local será analizada en detalle
en el capítulo 5.
88 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

habían asistido a las escuelas provinciales. En otras debe estar acompañada por algún grado de autofi-
palabras, en promedio, el traspaso de las escuelas a nanciamiento ya que ello incentivará aun más el
la órbita provincial mejoró el rendimiento escolar control por parte de la comunidad local.
de los estudiantes. Cabe resaltar que esta mejora es
condicional a la capacidad local; el efecto positivo Límites que imponen las capacidades locales a los
de la descentralización sobre el rendimiento de los beneficios de la descentralización
estudiantes solo se da en escuelas localizadas en Los procesos de descentralización implican un tras-
municipalidades que no son pobres y en provincias paso en la provisión de los servicios públicos desde
bien administradas. el nivel central hacia los gobiernos subnacionales.
Ello podría implicar una reducción en las habilida-
Finalmente, el caso de Colombia también reviste des gerenciales y de planificación aplicada a la
interés ya que este país es –entre aquellos que gestión si las jurisdicciones subnacionales no
tienen una constitución de tipo unitaria (los entes poseen los recursos humanos y la experiencia nece-
territoriales no tienen autonomía constitucional)– saria para administrar los nuevos servicios. De
uno de los más descentralizados, especialmente en hecho, se podría considerar que estas capacidades
lo que respecta a las potestades de gestión y admi- son fijas en el corto plazo, dado que los gobiernos
nistración de bienes públicos como salud y educa- locales necesitan tiempo para aprender, adquirir
ción. En un trabajo realizado para este reporte, experiencia y reclutar personal calificado. De esta
Faguet y Sánchez (2009) examinan empíricamente forma, pueden existir restricciones asociadas al
los efectos de la descentralización en el desempeño capital humano dentro de las municipalidades4.
del sector público local, observando el acceso a los
servicios primarios en Colombia a nivel municipal, En un estudio realizado para este reporte, Aragón y
específicamente en la matriculación en las escuelas Casas (2008) intentan evaluar esta hipótesis, en
públicas y en el acceso a los servicios de salud. La forma más precisa, a través de la estimación del
novedad del trabajo radica en que los autores utili- efecto de la capacidad de gestión en la propensión a
zan como medida de descentralización no solo los gastar en proyectos de inversión de los municipios
niveles de gasto local en estos servicios sino en Perú durante el período 2000-2006. La hipótesis
también sus fuentes de financiamiento, es decir, los sujeta a revisión empírica consiste en que si un
recursos propios de los municipios, transferencias gobierno local tiene restricciones de capacidad,
centrales y otros. Como se describe en detalle en el entonces tendrá serias dificultades para utilizar los
Recuadro 4.1, los resultados de la investigación recursos adicionales que, en el caso de Perú, se
muestran evidencia de que las matriculaciones canalizaron hacia estas jurisdicciones con motivo
aumentan a medida que el porcentaje de los recur- del fuerte crecimiento de los recursos a través del
sos propios que financian el gasto en educación se canon minero y otras transferencias.
incrementa. De ello dichos autores interpretan que
la descentralización de la educación en Colombia Por ejemplo, si un gobierno local pretende construir
ha llevado a una mejora en los resultados educati- una infraestructura pero tiene habilidades limitadas
vos del país, en el sentido de que más estudiantes para el diseño, evaluación e implementación de
están asistiendo a la escuela. La evidencia es simi- proyectos de inversión, entonces es posible que
lar para los servicios de salud. Ello implica que en estos no se ejecuten, aun cuando los fondos estén
aquellos municipios donde los servicios de salud disponibles. En Perú, en los últimos años, se
fueron financiados en mayor proporción por recur- observó un significativo aumento de la subutiliza-
sos propios de la localidad, la cobertura de los ción de los fondos destinados a gastos de capital
servicios de salud aumentó significativamente. relativo a gasto corriente a nivel municipal. El
Claramente, estos resultados sugieren que no solo trabajo de Aragón y Casas, resumido en el Recua-
la descentralización de la gestión del servicio dro 4.2, busca evaluar si las diferencias entre locali-
público es importante para lograr una mayor dades en algún indicador de capacidad pueden
eficiencia sino que dicha transferencia de servicios explicar las diferencias en la utilización de estos

4 Previamente se presentó evidencia indirecta, en este sentido, en el caso de Argentina cuando se mencionó que la descentralización
educativa no había tenido resultados positivos en las provincias que presentaban una situación fiscal comprometida.
Descentralización y desarrollo local 89

Recuadro 4.1 El impacto de la descentralización sobre el acceso a los servicios de salud


y educación primaria en Colombia
Faguet y Sánchez (2009) examinan empíricamente los efec- Los resultados para educación indican que existe una relación
tos de la descentralización en el desempeño del sector públi- positiva y significativa entre la proporción de recursos propios
co a nivel municipal en Colombia. En particular, analizan su sobre el total de gastos en educación y el incremento en la
impacto sobre la matriculación en las escuelas públicas y matrícula estudiantil en escuelas públicas (ver Cuadro 1). Esto
sobre el acceso a los servicios de salud. El estudio se realiza demuestra que la matriculación en las escuelas públicas es
tomando una muestra que representa el 95% de las munici- mayor a medida que el porcentaje de recursos propios en el
palidades colombianas, durante el período 1994-2004. Para total de gastos dedicados a la educación aumenta. En cuanto
medir los resultados en la calidad de los servicios, utilizan la al sector salud, el indicador de descentralización es también
tasa de matriculación estudiantil y el acceso de las familias de positivo y altamente significativo (ver Cuadro 2).
bajos recursos a los programas de salud subsidiados. Fuente: Faguet y Sánchez (2009).

Cuadro 1 Resultados asociados al acceso a los servicios de educación


Variable dependiente: incremento en la matriculación estudiantil primaria en escuelas públicas
Variable independiente Relación con la variable dependiente
Recursos propios/gastos totales en educación (+)
Transferencias municipales independientes a/ (+)
Transferencias reglamentarias (pobreza) / gastos totales en educación n.d.
Transferencias reglamentarias (N°estudiantes ) / gastos totales en educación (+)
a/ Las transferencias municipales independientes son aquellas que reciben los municipios certificados, es decir,
transferencias obtenidas directamente del Gobierno central y no a través de gobiernos departamentales.
Fuente: Faguet y Sánchez (2009).

Cuadro 2 Resultados asociados al acceso a los servicios del sector salud


Variable dependiente: incremento en la cobertura de salud entre las familias de bajos recursos
Variable independiente Relación con la variable dependiente
Recursos propios/gastos totales en salud (+)
Dummy de independencia municipal (+)
Transferencias municipales independientes/gastos totales en salud a/ (–)
Transferencias reglamentarias / gastos totales en salud (+)
Fosyga / gastos totales en salud (+)
a/ Las transferencias municipales independientes son aquellas que reciben los municipios certificados, es decir,
transferencias obtenidas directamente del gobierno central y no a través de gobiernos departamentales.
Fuente: Faguet y Sánchez (2009).

ingresos entre municipios y en el tiempo. Los auto- gestión de los servicios de agua potable y sanea-
res encuentran que, en promedio, las restricciones miento. Sin embargo, pocos municipios se encon-
de capacidad técnica pueden reducir la propensión a traban en capacidad de asumir la gestión y opera-
ejecutar gastos de capital en un 5%. ción de la infraestructura que heredaban, y la
mayoría carecía de los medios para planear, finan-
El sector de agua y saneamiento es otro ejemplo ciar y ejecutar las nuevas inversiones requeridas.
donde el proceso de descentralización ha generado En consecuencia, se generaron conflictos entre los
problemas en algunos países a raíz de la falta de gobiernos centrales, regionales y locales, acarre-
capacidad de los gobiernos locales para una gestión ando una costosa e ineficiente dispersión de recur-
eficiente. En Colombia, desde mediados de los años sos y un deterioro en la calidad del servicio. Esta
ochenta, se dio un proceso por medio del cual se situación justificó cierta centralización de los servi-
trasladó a los municipios la responsabilidad de la cios a nivel de los gobiernos intermedios, los depar-
90 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

Recuadro 4.2 Las limitaciones en las capacidades locales y los gastos en inversión en Perú

En Perú existe un debate en torno al desempeño de las mentándose el porcentaje de gastos de capital subejecutados
municipalidades. Algunos analistas consideran que los a 25%, en 2005. Eso se ve explicado, en parte, por el hecho
gobiernos locales son incapaces de usar eficientemente los de que el boom de los precios de los commoditties ha incre-
nuevos recursos asociados a las mayores transferencias. Por mentado los presupuestos subnacionales a través del
su parte, los gobiernos locales argumentan que los severos sistema de transferencias intergubernamentales. Estas trans-
controles presupuestales y las regulaciones por parte del ferencias están condicionadas a gastos de capital sujetos a
Gobierno central son los causantes de la brecha entre la estrictos controles y regulaciones por parte del Gobierno
disposición de fondos y el gasto efectivamente ejecutado. central. Esta evidencia no es suficiente para mostrar que la
Como se muestra en el Gráfico 1, antes de 2003, la propor- causa de dicha subutilización sea la falta de capacidad de los
ción no gastada para ambos tipos de gasto era similar y esta- municipios para gestionar proyectos de inversión.
ba alrededor del 12%. A partir de 2003 esto cambió, incre-
Gráfico 1
Porcentaje de ejecución presupuestal, por tipo de gasto

Gasto corriente Gasto de capital


100

95

90
Porcentaje

85

80

75

70
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Fuente: Aragón y Casas (2009).

Para dar una respuesta más precisa a este interrogante, del estudio indican que la propensión a gastar nuevos recur-
Aragón y Casas (2008) realizan un estudio que intenta sos puede verse reducida en las municipalidades que repor-
explicar los determinantes del gasto de capital ejecutado en tan requerir asistencia técnica, especialmente en lo relativo a
las municipalidades, haciendo énfasis en el papel que desem- la gerencia de proyectos. En promedio, se encuentra que las
peñan las capacidades locales. La medida de capacidad restricciones de capacidad técnica pueden reducir la propen-
recoge información sobre las necesidades propias de cada sión a ejecutar gastos de capital en un 5%. Si la falta de
municipio respecto de la formación y la asistencia técnica. capacidad se da en la gerencia de proyectos, el efecto se
Los autores transforman esta información en indicadores incrementa a un 8%. Otro factor importante en este sentido es
binarios, adoptando el valor de 1 si la municipalidad requiere el nivel de experiencia del alcalde. Los distritos que tienen
asistencia técnica y de 0 si no la necesita. Adicionalmente, los alcaldes con experiencia tienden a gastar más en proyectos
autores separan el indicador en cuatro categorías: gerencia de inversión.
de proyectos, planificación, contabilidad y finanzas, y coordi-
nación con otras agencias gubernamentales. Los resultados Fuente: Aragón y Casas (2009).

tamentos, los cuales comenzaron a tener un papel Evidencia empírica sobre la presencia
más importante en la gestión. Como se describe en de economías de escala y de red en los
el Recuadro 4.3, la CAF ha apoyado estas iniciativas servicios locales
que están permitiendo mejorar la provisión de agua Como se mencionó previamente, los beneficios de
potable y saneamiento, e impulsando el desarrollo la descentralización podrían verse limitados por el
económico local y regional. hecho de que este tipo de iniciativa podría implicar
Descentralización y desarrollo local 91

Recuadro 4.3 La CAF y los Planes Departamentales de Agua y Saneamiento en Colombia

Durante las últimas décadas, los países de América Latina procesos de planificación, financiación, administración,
han hecho importantes esfuerzos para incrementar la cober- operación y mantenimiento de los servicios.
tura de los servicios de agua potable y saneamiento básico.
En la mayoría de los países de la región, más del 80% de los En Colombia, por ejemplo, la CAF ha apoyado el desarrollo de
hogares urbanos cuenta con acceso al servicio de agua los Planes Departamentales de Agua y Saneamiento. Estos
potable. Sin embargo, a pesar de los avances logrados, el programas son liderados y coordinados por los departamen-
desafío continúa siendo enorme, principalmente en lo que se tos, los cuales, con apoyo de recursos de preinversión del
refiere al rezago en las coberturas de alcantarillado sanitario, Gobierno nacional, diseñan planes de inversión regionales
el tratamiento de las aguas residuales y la calidad de los guiados por criterios de equidad, eficiencia y sostenibilidad.
servicios. La situación más crítica se presenta en las Las diferentes fuentes de recursos, incluidos los aportes
ciudades pequeñas y medianas, las áreas urbano-marginales nacionales, regionales y municipales, se canalizan en un
de las grandes ciudades y las zonas rurales. fondo único de inversión, administrado por una entidad fiducia-
ria. En caso de requerirse recursos de crédito, estas opera-
Como consecuencia de la crisis de los esquemas centraliza- ciones son respaldadas con la securitización de las rentas
dos, a mediados de la década de los ochenta, muchos países futuras de departamentos y municipios. La gestión sectorial y
de la región trasladaron a los municipios la responsabilidad la modernización institucional de los departamentos son
de la gestión de los servicios de agua potable y saneamiento. impulsadas mediante la contratación de gerencias técnicas
Sin embargo, este proceso no estuvo acompañado de un seleccionadas a través de convocatorias públicas entre las
estudio de la estructura óptima del sector ni de una estrategia mejores empresas operadoras de los países de la región.
ordenada de transferencia de recursos y responsabilidades.
Pocos municipios se encontraban en la capacidad de asumir Con este esquema, la CAF ha apoyado al departamento del
la gestión y operación de la infraestructura que heredaban, y Magdalena en Colombia, en la estructuración, financiación y
la mayoría no tenía la capacidad para planear, financiar y ejecución de un programa dirigido a mejorar las condiciones
ejecutar las nuevas inversiones requeridas. En muchos de cobertura, calidad y eficiencia de la prestación de los servi-
casos, la política generalizada de municipalización de la cios de agua potable y saneamiento básico en las áreas
gestión de los servicios ha conducido al resquebrajamiento urbanas de 27 de los 30 municipios del departamento. Se
de la gobernabilidad sectorial, a conflictos de competencias propone que, en un horizonte de cinco años, los municipios
entre los gobiernos centrales, regionales y locales, y a una que participen en el programa alcancen coberturas de agua
costosa e ineficiente dispersión de recursos. potable superiores al 95% con una continuidad de 24 horas y
de al menos 85% para los servicios de alcantarillado.
Diversos estudios y experiencias muestran que, bajo determi-
nadas condiciones, la consolidación de esquemas exitosos El costo total del programa asciende a 180 millones de
de regionalización de la gestión y operación de sistemas dólares, de los cuales 58,1 millones de dólares son financia-
municipales de acueductos y alcantarillado es posible. Este dos con un préstamo de la CAF a la Empresa Aguas del
tipo de esquemas permite aprovechar economías de escala, Magdalena S.A. E.S.P., con garantía de la República de
reducir los costos administrativos y operativos, y mejorar los Colombia. Se estima que con la ejecución de estos progra-
procesos de planificación y asignación de recursos. Todo lo mas se beneficiará a cerca de un millón de personas.
anterior se traduce en incremento de coberturas y mejo-
ramiento de la calidad de los servicios. Luego de dos años de ejecución, se han llevado a cabo inver-
siones por cerca de 38 millones de dólares, que han mejora-
La regionalización es un tema complejo que exige el estudio do las condiciones de gestión y de provisión de los servicios
de escalas óptimas de administración, la evaluación de las para la población de 12 municipios del departamento. Aparte
condiciones geográficas y sociopolíticas de cada país y, por de los beneficios señalados, el programa constituye un impul-
lo regular, la reforma del marco legal y regulatorio del sector. so al desarrollo social y económico de los municipios y la
La CAF apoya la estructuración de esquemas regionales para creación de condiciones favorables para la inversión privada
la gestión de los servicios de agua potable y saneamiento. en proyectos de comercio, industria, turismo, manufactura y
Mediante esta figura se busca promover liderazgos agroindustria.
regionales para lograr consensos que, preservando la
autonomía municipal, contribuyan a la integración de los Fuente: elaboración propia.
92 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

el desaprovechamiento de economías de escala o de bienes públicos que se traspasan a las localidades


red. Existen economías de escala cuando los costos “derraman” beneficios (y también pérdidas) entre
medios se reducen con el nivel de producción mien- jurisdicciones. Si estas externalidades no se tienen
tras que las economías de red se dan cuando los en cuenta en la determinación de los niveles de
costos medios de producción se reducen con el provisión, claramente la descentralización generaría
aumento de la densidad de la población del área de ineficiencias. Entre los programas que se espera
cobertura o la longitud de las redes. generen fuertes externalidades están aquellos en el
área de salud, por ejemplo, en la prevención y trata-
Una conclusión bastante intuitiva que surge de la miento de enfermedades y patologías contagiosas.
evidencia internacional (Gómez y Martínez- Sobre este tema, Miguel y Kremer (2004) presentan
Vázquez, 2008) es que los servicios intensivos en un estudio en el que tratan de medir las externalida-
capital (p.e., servicios de transporte, recolección y des asociadas a un programa de desparasitación en
tratamiento de residuos sólidos; redes de agua y Kenia para 75 escuelas rurales, elegidas aleatoria-
alcantarillado) pueden conllevar a economías de mente. Los autores identifican las externalidades
escala significativas, debido a que los costos fijos positivas observando el impacto desde las escuelas
pueden ser asumidos entre un mayor número de que recibían el tratamiento hacia las escuelas cerca-
hogares. Por su parte, los servicios intensivos en el nas a estas, pero que no lo recibían. Se esperarían
factor trabajo (policía, bomberos, educación) tienden efectos positivos por la disminución en el riesgo de
a generar menores economías de escala. contagio de estudiantes de un colegio a otro. Sus
resultados sugieren que estas externalidades positi-
El Recuadro 4.4 presenta evidencia sobre la exis- vas justifican por sí solas el completo subsidio del
tencia de economías de escala para los servicios de tratamiento de desparasitación. En este caso, el
recolección y tratamiento de residuos sólidos en programa provenía del Ministerio de Salud de Kenia
los municipios de Argentina. Como se detalla en y, por tanto, no era una iniciativa local; sin embargo,
dicho recuadro, la estimación de una función de es un ejemplo de las implicaciones espaciales que
costos utilizando una muestra de cien municipios, tienen las externalidades asociadas a bienes públi-
a partir de una encuesta confeccionada especial- cos: si en el proceso de descentralización las munici-
mente para este reporte, muestra que la provisión palidades no toman en consideración este tipo de
de este servicio está sujeta a economías de escala; efectos positivos, los gobiernos locales podrían estar
esto es, los costos medios se reducen con la subinvirtiendo en sus programas de salud.
producción de residuos del municipio que, como se
menciona, está directamente relacionada con la Otra área donde se pueden producir fuertes exter-
población servida. nalidades extrajurisdiccionales es en el de temas
ambientales como la contaminación del aire o del
Otros trabajos encuentran resultados similares a los agua. Su solución requeriría cierto grado de coordi-
hallados para Argentina y, además, muestran que las nación de las políticas ambientales entre jurisdic-
ganancias por economías de escala o de red se reducen ciones vecinas. Este tema es estudiado por Lips-
sensiblemente con el aumento en el tamaño (pobla- comb y Mobarak (2007), quienes examinan los
ción) de las jurisdicciones consideradas. Por ejemplo, efectos que la política de descentralización ha
Bel (2009) encuentra en el caso de España reduccio- tenido sobre la contaminación de recursos natura-
nes en los costos medios de recolección de residuos les que comparten fronteras entre varias jurisdic-
sólidos para municipios menores a 20.000 habitantes ciones municipales en Brasil. Específicamente,
(estas desaparecen para municipios mayores)5. toman el caso de los ríos; el uso indebido de las
aguas en las partes superiores (corriente arriba)
Los servicios locales y las externalidades tiene efectos contaminantes en las aguas corres-
interjurisdiccionales pondientes a las jurisdicciones corriente abajo. De
Como fue indicado anteriormente, otro costo de este modo, en ausencia de coordinación y coopera-
eficiencia de las iniciativas de descentralización ción, una política descentralizada sobre el uso de
puede provenir del hecho de que los servicios y este recurso puede exacerbar los efectos de

5 Los principales resultados de este estudio se resumen más adelante en el Recuadro 4.5.
Descentralización y desarrollo local 93

Recuadro 4.4 Evidencia sobre la presencia de economías de escala en los servicios de recolección
y tratamiento de residuos sólidos en los municipios de Argentina
En Argentina, los municipios tienen la responsabilidad primera dificultad de análisis es el hecho de que en Argentina
primaria por la gestión de recolección y tratamiento de los no existe información pública sobre la cantidad de basura
residuos sólidos en su ámbito territorial. En general, la mayor producida. Por ello, se utilizará como variable proxy la
parte de las municipalidades tienen el servicio concesionado población servida por municipio. La pertinencia de este indi-
en todas sus fases, aunque también existen aquellos que lo cador alternativo de producción de basura se ve respaldada por
gestionan en forma directa. evidencia (ver Sanguinetti y Buffone, 2007) que muestra que
existe una relación directa y lineal entre población y cantidad
El análisis de la existencia de economías de escala en la de residuos sólidos (ver Gráfico 1). Este mismo análisis indica
gestión de este servicio requiere la estimación de una función que en Argentina se producen cerca de 300 kg por año por
de costos donde los costos medios se relacionen con la canti- habitante de residuos sólidos ó 0,85 kg por habitante por día.
dad producida de residuos y otras variables de control. Una
Gráfico 1
Población versus generación de residuos sólidos

450.000
400.000
350.000
Residuos sólidos (Tn)

300.000
250.000
200.000
150.000
100.000
50.000
0
0 200.000 400.000 600.000 800.000 1.000.000 1.200.000 1.400.000 1.600.000

Población

Fuente: Sanguinetti y Buffone (2007).

La estimación de la función de costos para el servicio de de empleados públicos del municipio en 2008); rec mide la
recolección y tratamiento de residuos sólidos se realizó sobre frecuencia semanal de recolección; vertedero es una varia-
una muestra de 98 municipios de los 118 que integran los ble ficticia que toma valor uno cuando el vertedero se encuen-
principales aglomerados urbanos de Argentina . La función de tra en el municipio y cero si se encuentra fuera de él;
costo a estimar es lineal en logaritmos y tiene la siguiente provisión es la variable ficticia que busca evaluar la influen-
especificación: cia de las formas alternativas que toma la provisión del servi-
cio. Toma valor uno si esta se lleva a cabo de forma privada,
ln(Ctopc)= α0 + α1ln(pob) + α2ln(w) + α3ln(rec) + a través de una concesión o por un sistema mixto y cero si es
α4vertedero + α5provisión +ξt 1 provisto directamente por el municipio.

Donde Ctopc representa el gasto por habitante por munici- 1 Los datos usados en la estimación fueron obtenidos a partir de una
pio destinado a la recolección y disposición final de los resi- encuesta elaborada especialmente para este reporte (Goytia y
duos durante el año 2008; pob define a la población de la Pasquini, 2009a) por el equipo de investigación de Economía Urbana
localidad según el Censo 2001; w es el nivel salarial (calcula- de la Universidad Di Tella y la Secretaría de Asuntos Municipales del
do como el cociente de los gastos corrientes entre el número Ministerio del Interior.

Continúa
94 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

Continuación

Recuadro 4.4 Evidencia sobre la presencia de economías de escala en los servicios de recolección
y tratamiento de residuos sólidos en los municipios de Argentina
La justificación para la función de costos (1) surge de recono- menor por la mayor población servida (varios municipios).
cer que el costo del servicio de gestión municipal de los resi- Este efecto de economías de escala, al interior de cada juris-
duos domiciliarios se basa principalmente en las labores dicción, es el que precisamente se busca identificar con la
implicadas en tres tipos de actividades: recolección/trans- inclusión de la variable población. Finalmente, podría haber
porte, barrido/limpieza de calles y aceras, y disposición final diferencias en los costos dependiendo de si la gestión se rea-
de los residuos. El costo del primer componente depende, liza a través de la participación de empresas privadas vía
entre otros factores, de la frecuencia de recolección (además concesiones o se realiza en forma directa por el municipio.
de la densidad de la municipalidad y la lejanía del vertedero).
El segundo componente es intensivo en trabajo por lo cual su Como se ve en el Cuadro 1, la mayoría de las variables de
costo evoluciona de acuerdo al salario. Finalmente, los costos interés son significativas y tienen los signos esperados. En
por la disposición final dependen del tipo de infraestructura y particular, el aumento de los días de recolección y la provisión
equipamiento utilizado y fundamentalmente de la escala de la vía concesiones incrementan el costo unitario, lo mismo
planta. No se pudo obtener información sobre estas carac- ocurre con la presencia de vertedero dentro de los límites
terísticas por lo que solo se incluye una variable ficticia, municipales. Por otro lado, a mayor salario, mayores costos
mencionando si existe o no vertedero dentro de las instala- (el traslado o passthrough es de aproximadamente 0,75; es
ciones del municipio. En principio, la existencia de vertedero decir, un incremento en 1% del nivel salarial genera un
dentro del límite municipal podría implicar una reducción de aumento de los costos en un 0,75%). Finalmente, a mayor
los costos de recolección debido al menor trayecto que debe producción de residuos sólidos (población), menores costos
cubrir el transporte de los residuos. Sin embargo, si el munici- unitarios de los servicios. La ganancia por economías de
pio comparte un vertedero con otra jurisdicción, podrían escala no parece, sin embargo, muy elevada; los aumentos
reducirse los costos de tratamiento ya que este componente en 1% de la población reducen los costos unitarios en 0,21%.
es más capital intensivo por lo que el costo unitario podría ser

Cuadro 1 Resultados de la estimación


Variable dependiente: Ln(ctopc)
Variable independiente Relación con variable dependiente Estimación de elasticidad
ln(pob) (–) -0,21
ln(w) (+) 0,75
ln(rec) (+) n.d.
vertedero (+) n.d.
provisión (+) n.d.
Fuente: elaboración propia.

derrame ya que las comunidades corriente arriba comb y Mobarak, 2009) analizan en qué medida las
tienen menores incentivos a cuidarse de contami- iniciativas de cooperación intermunicipal han podido
nar. Los autores muestran que los municipios brasi- moderar este tipo de externalidades interjurisdiccio-
leros contaminan estratégicamente el río en la parte nales. En el caso de Brasil, dicha cooperación se
más cercana, corriente abajo, a los límites geográ- plasmó a través de la formación de comités de
ficos de su localidad y encuentran que la contami- manejo ambiental de los ríos en el que están repre-
nación se incrementa 2,3% por cada kilómetro que sentados todos los actores interesados (gobierno
el cauce se acerca al límite inferior de la jurisdic- federal, estaduales, municipales y ONG). En total, se
ción y en los cinco kilómetros que limitan tal formaron 112 comités en distintas fechas entre 1990
borde, la contaminación llega a incrementarse en y 2005. Esta variación temporal y las diferencias en
un 18,6% por cada kilómetro recorrido. la composición de dichos comités brindan una opor-
tunidad interesante para evaluar el impacto de este
En el contexto de estos resultados, los mismos auto- tipo de esquema de cooperación sobre la contamina-
res en un trabajo realizado para este reporte (Lips- ción de los ríos y el papel que cumplen los factores
Descentralización y desarrollo local 95

políticos que facilitan esta cooperación y el cumpli- interjurisdiccionales. El objetivo de la cooperación


miento de los compromisos asumidos. El estudio intermunicipal es situar bajo una autoridad respon-
encuentra que la implementación de estos comités sable (que puede revestir diferentes características
reduce moderadamente la contaminación de los ríos de gobernanza) un mayor volumen de output o una
aguas abajo. Los autores también encuentran alguna mayor concentración de población de la que logra-
evidencia de que la pertenencia de los alcaldes de un rían por separado los municipios implicados en la
comité a la misma coalición política tiene un impacto cooperación. Al mismo tiempo, al no tratarse de un
positivo en la calidad del agua, lo que sugiere que esquema de consolidación territorial (fusión de
esta característica facilita la obtención de acuerdos y municipios en nuevos gobiernos estaduales o
su cumplimiento. regionales), se mantiene la representatividad insti-
tucional de cada gobierno local en la gestión de los
Del análisis previo se concluye que, además de las servicios y en su responsabilidad sobre los resulta-
ineficiencias que podrían generarse por la presencia dos, lo que facilita el control por parte de los ciuda-
de economías de escala y de red, también la presen- danos al mantenerse cierta cercanía entre la gestión
cia de externalidades interjurisdiccionales en la y la población beneficiaria. Al mismo tiempo, la
provisión de bienes y servicios públicos (en el caso cooperación voluntaria ofrece la ventaja de que
anterior, se trata de políticas ambientales) justifica- puede dirigirse a los servicios con más potencial de
ría el desarrollo de instituciones o mecanismos de realización de rendimientos de escala, en lugar de
cooperación intermunicipal para asegurar que la aplicarse indistintamente a todos los servicios,
descentralización no comprometa la maximización como implica la consolidación. Por tanto, la coope-
del bienestar agregado. Este tipo de iniciativas se ración puede ser mejor acogida por los gobiernos
analizará a continuación. locales, y ofrece mayores potencialidades para la
mejora de la eficiencia en la prestación de los servi-
Cooperación intermunicipal, eficiencia en la cios locales.
gestión de los servicios y desarrollo local6
Como se verá más adelante, la institucionalidad o
La revisión de la evidencia empírica sobre la gobernanza de la cooperación municipal puede
presencia de economías de escala y de red y sobre tomar distintas formas (p.e., foros de cooperación
las externalidades interjurisdiccionales sugiere que, municipal, asociaciones de municipios o manco-
en algunos casos, la descentralización de servicios munidades, autoridades metropolitanas, entre
podría acarrear costos de eficiencia. En estos casos, otras). Más allá de la forma que tome dicha gober-
una alternativa es que dichos servicios no se trasla- nanza, esta se debe diferenciar de la forma en que
den al nivel municipal y que, en cambio, se provean se producen los servicios, que puede darse vía
desde una instancia de gobierno intermedio (depar- gestión pública directa, a través de empresas
tamento, provincia, estado, entre otras), lo que públicas, empresas mixtas o por una firma
puede asegurar un tamaño de mercado compatible privada. En algunos países, la cooperación inter-
con la eficiencia productiva. Como ya se analizó, municipal resulta siempre en el mantenimiento de
esta puede ser también una solución a falta de capa- la producción pública, por motivos de tipo institu-
cidades a nivel municipal. cional; tal es el caso de Holanda (Bel, Dijkgraaf,
Fageda y Gradus, en prensa) o Noruega (Sörensen,
La cooperación interjurisdiccional es una alterna- 2007). También sucede frecuentemente lo mismo
tiva a la centralización de los servicios en un nivel en el caso de EEUU, donde la cooperación intermu-
intermedio de gobierno. Esto puede ser muy rele- nicipal suele traducirse en la contratación a otros
vante en el caso de procesos de descentralización gobiernos locales (Bel y Warner, 2008), aunque
que hayan implicado el surgimiento de gobiernos hay que notar que existen, asimismo, otras modali-
locales de escaso tamaño y con importantes asigna- dades de cooperación intermunicipal de tipo infor-
ciones en términos de provisión de bienes públicos mal o de producción conjunta (Warner, 2007). En
capital intensivos (p.e., agua y recolección de resi- cambio, en otros países, como en España, la
duos) u otros (p.e., medio ambiente) con derrames cooperación intermunicipal es plenamente compa-

6 Esta sección está basada en Bel (2009).


96 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

tible con la privatización de la producción del fragmentados administrativamente en distintos


servicio (Bel, 2007; Bel y Fageda, 2008)7. municipios hace muy relevante una gestión coordi-
nada para aprovechar las economías de red como en
La forma institucional que adopte el gobierno de la el caso de agua y transporte público. En ambos
cooperación intermunicipal afectará las posibilida- casos, la gobernanza de estas instituciones no se
des de coordinar las acciones de los distintos obtiene a través de elecciones directas de sus autori-
gobiernos participantes en la toma de decisiones dades sino de representantes designados por los
comunes e implicará mayores o menores costos municipios participantes. Esto facilita el control y la
tanto explícitos (financiación del funcionamiento representatividad de los gobiernos locales en estas
del nuevo ente) como implícitos (incentivos a la entidades.
supervisión de los servicios, interferencias de tipo
políticas, entre otros). Por una parte, la dispersión La cooperación intermunicipal, entonces, ofrece la
de la propiedad pública reduce las posibilidades de posibilidad de realizar economías de escala o de
interferencia política sobre los gestores de los servi- densidad sometidas a costos de transacción (en el
cios sometidos a cooperación, lo que podría estimu- caso de contratación con el sector privado) más
lar el aumento de la eficiencia en la producción. Sin bajos aunque puede introducir algunos costos de
embargo, por otra parte, la dispersión de la propie- coordinación entre las jurisdicciones participantes y
dad pública aumenta la distancia entre el gobierno alejar un poco la gestión de los usuarios (aunque en
municipal y el directivo encargado de la gestión y menor medida que en el caso de la consolidación
ello podría debilitar el incentivo a la supervisión territorial). Como se analiza en el Recuadro 4.5
sobre el agente. Según esta visión, la cooperación para el caso de España, una condición importante
intermunicipal podría entrañar riesgos de reducción para la eficacia de este tipo de reorganización es
de la eficiencia productiva (que se descontarían de que los servicios estén efectivamente sometidos a
las ganancias por aprovechamiento de las econo- rendimientos crecientes de escala, y que las formas
mías de escala y densidad). de gobernanza usadas para la cooperación no impli-
quen costes de coordinación muy elevados ni difi-
En la práctica, las iniciativas de cooperación inter- culten significativamente la supervisión sobre los
municipal han tomado dos formas preponderantes: gestores efectivos de los servicios.
por un lado, asociaciones o mancomunidades de
municipios; por el otro, autoridades metropolitanas. La experiencia de España en términos de coopera-
Las mancomunidades son organismos “multifun- ción intermunicipal puede ofrecer lecciones intere-
ciones” donde los municipios de una determinada santes para América Latina. Ciertamente, el tamaño
región se asocian, en forma voluntaria, para organi- medio de los municipios en cuanto a población en la
zar la provisión de varios servicios locales. Como mayoría de los países de América Latina no es
se verá más adelante, este es un esquema muy utili- pequeño, en comparación con el tamaño promedio
zado en España y una de sus ventajas radica en el de los países del sur de Europa. Así, por ejemplo, en
hecho de que los costos de coordinación pueden la República Bolivariana de Venezuela, el tamaño
distribuirse entre varios servicios. Las autoridades promedio municipal es de alrededor de 90.000 habi-
metropolitanas, en cambio, tienden a estar más tantes, en México cerca de 50.000, en Bolivia está
focalizadas a determinados servicios aplicados a por encima de 30.000, y en Perú, en torno a 16.000
territorios donde la existencia de continuos urbanos habitantes. Sin embargo, a nivel del conjunto del país

7 La privatización de los servicios también es una alternativa que los gobiernos locales pueden adoptar para reducir los costos y mejo-
rar la calidad de los servicios sin necesidad de integrar una iniciativa de cooperación intermunicipal. Si la empresa privada a ser con-
tratada extiende su cobertura a un mercado más amplio (formado por varias jurisdicciones), ello permitirá el alcance de economías de
escala y la reducción de los costos medios. Ahora bien, el hecho de que estas ganancias (en costos y calidad) se trasladen al consum-
idor del municipio interesado dependerá de la capacidad de las autoridades locales para generar suficiente competencia ex ante por el
contrato (en la subasta) además de poseer la capacidad de su regulación y fiscalización una vez que este se encuentra vigente. Esto
puede implicar costos de transacción muy elevados para un municipio de tamaño pequeño. De hecho, tal como se describe en Bel
(2009), los estudios más recientes sobre los factores que explican la decisión de privatizar en el nivel municipal centran su atención en
el papel de los costes de transacción en las decisiones que toman los gobiernos locales. En este sentido, la evidencia muestra que la
producción es privatizada con más frecuencia en servicios con costes de transacción bajos (esto es, en servicios con escasa especifi-
cidad de activos y cuyos resultados son fácilmente medibles).
Descentralización y desarrollo local 97

Recuadro 4.5 La extensión de la cooperación intermunicipal en España en el caso de servicios


de recolección de residuos sólidos
Bel (2009) analiza la experiencia de España en términos de Barcelona a los municipios de más de 2.000 habitantes en los
cooperación intermunicipal y la manera en que ello ha influi- años 2003 y 2004. Como se ve en el Cuadro 1, en el conjunto
do en la eficiencia y costos de algunos servicios locales como de España casi la mitad de los municipios de más de 2.000
el caso de los residuos sólidos. Para ello utilizan los resulta- habitantes gestiona el servicio de residuos sólidos mediante
dos derivados de la Encuesta sobre Producción de Servicios fórmulas de cooperación intermunicipal.
Locales realizada en dicho país por la Universidad de

Cuadro 1 Cooperación intermunicipal (en porcentaje) en los servicios de residuos sólidos


en España (municipios de más de 2.000 habitantes) (2003–2004)
Tamaño medio Total corregido Municipios > 30.000 Municipios 10.001 Municipios 2.001
municipio (2003) (Municipios > 2.000 hab. a 30.000 hab. a 10.000 hab.
hab.)
España 5.269,0 44,0 14,6 30,8 52,2
Andalucía 9.879,0 70,7 25,6 56,1 78,6
Cataluña 8.264,0 34,7 2,9 17,6 50,0
C. Valenciana 7.087,0 14,7 4,3 8,1 20,0
Madrid 31.949,0 12,2 0,0 0,0 20,0
Aragón 1.865,0 78,1 0,0 55,6 88,4
Fuente: Bel (2009).

Una característica singular del caso español es que la coo- por empresas públicas o por empresas mixtas público-
peración no restringe, a priori, las opciones para la forma de privadas. De todos modos, es interesante notar que la
producción. En el Cuadro 2 se muestra que esta última se producción pública es más importante en los municipios que
realiza por empresas privadas, por gestión pública directa, cooperan.

Cuadro 2 Cooperación intermunicipal y formas de producción


Formas Organización de la provisión del servicio de residuos sólidos (porcentaje del total)
de producción Cooperación intermunicipal Municipal
Privada 51,3 71,5
Mixta 10,1 2,4
Empresa pública 16,5 10,2
Gestión pública directa 22,2 15,7
Otros 0,0 0,3
Total 100,0 100,0
Fuente: Bel (2009).
Continúa
98 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

Continuación

Recuadro 4.5 La extensión de la cooperación intermunicipal en España en el caso de servicios


de recolección de residuos sólidos
Finalmente, resulta relevante evaluar el impacto de estas El Cuadro 3 presenta este análisis.
iniciativas de cooperación en los costos del servicio.

Cuadro 3 Costes medios de los servicios de recolección de residuos en Cataluña (2000)


Cooperación intermunicipal Producción a nivel municipal
Población Municipios Coste medio (euro/tonelada) Coste medio (euro/tonelada) t-student
Total n=186 54,130 n=66 67,210 n=120 –5,096***
Más de 20.000 n=39 73,420 n=4 70,000 n=35 0,473
Menos de 20.000 n=147 53,010 n=62 65,960 n=85 –4,261***
Menos de 10.000 n=121 53,190 n=59 68,090 n=62 – 4,033***
*** Significativa al 1%.
Fuente: Bel (2009).

Como se observa, las diferencias de coste medio no son disminuciones de costes. De hecho, en ciudades de gran
significativas en los municipios de población superior a tamaño, como Barcelona, se ha procedido a fragmentar el
20.000 habitantes, lo que está relacionado con la dilución de municipio en diferentes áreas de servicio (cuatro) para intro-
las economías de escala a partir de esa dimensión. Dado que ducir una mayor competencia por comparación y promover la
los municipios más grandes operan a escala óptima, no se innovación (Bel y Warner, 2008).
puede esperar que la cooperación intermunicipal genere Fuente: Bel (2009).

estas cifras pueden ser muy engañosas. Al pasar al que ha optado por incorporarse en la cooperación
nivel regional o provincial, pueden observarse tama- ha crecido mucho con el tiempo, lo que ofrece indi-
ños de municipios sensiblemente menores. Así, en el cación de valoración positiva de sus resultados. El
estado de Oaxaca (México), la población media de Cuadro 4.2 también ofrece algunos ejemplos de
los municipios es ligeramente superior a los 6.000 experiencias de cooperación metropolitana en
habitantes. En el departamento de Pando (Bolivia), el América Latina. En tal sentido, se destaca el caso
tamaño medio poblacional del municipio supera los de gestión de residuos sólidos en el Área Metropoli-
4.000 habitantes. Lo mismo sucede en algunos tana de Santiago de Chile realizada por la Empresa
departamentos de Perú, como Amazonas y Ancash, Metropolitana de Residuos Ltda. (Emeres), creada
con menos de 5.000 habitantes y poco más de 6.000 en 1986 por las 14 municipalidades del Gran
habitantes en promedio, respectivamente. Por tanto, Santiago con el propósito de atender las necesida-
un análisis más detallado permite identificar entornos des de crear espacio para la eliminación de residuos
territoriales de América Latina donde el tamaño sólidos. El caso de Lima aún se encuentra en una
municipal es bajo, lo que podría hacer aconsejable el fase inicial de desarrollo; se trata de una iniciativa
estímulo de experiencias de cooperación intermuni- para el transporte público que puede ofrecer una
cipal en distintos servicios donde haya potenciales gran oportunidad para la mejora de la movilidad, y
ganancias de economías de escala o de red. de la eficiencia y el bienestar en el Área Metropoli-
tana de Lima.
Algunos ejemplos de experiencias de cooperación
se presentan en el Cuadro 4.2; los casos del Consor- Desarrollo local y descentralización de las
cio PCJ en Brasil y de la gestión del agua en el área potestades impositivas
de Barranquilla revisten gran interés. Si bien no se
conoce la existencia de evaluaciones empíricas sóli- En la presentación del marco conceptual sobre
das sobre los efectos económicos de la cooperación, descentralización y desarrollo local se indicó que
hay algunos indicios de que esta ha resultado un componente importante de un programa de
exitosa: en ambos casos, el número de municipios descentralización es el de otorgar a los gobiernos
Descentralización y desarrollo local 99

Cuadro 4.2 Experiencias de cooperación intermunicipal en países seleccionados de América Latina


País Caso Características
Asociación de usuarios públicos y privados de agua. Fundado por 11 municipios en 1989; en la actual-
idad está compuesto por 42 municipios del estado de Sao Paulo. Sus objetivos fundamentales se cen-
Consorcio Intermunicipal
tran en los recursos hídricos, impulsando la gestión descentralizada y participativa con respeto al
Brasil Piracicaba, Capivarí e Jundiaí
medio ambiente. Desde 1992, el Consorcio comenzó a impulsar acciones en el ámbito de los residuos
(PCJ).
sólidos dirigidas a implantar un sistema integrado de gestión de los residuos sólidos en las cuencas de
los ríos PCJ.

La Sociedad de Acueducto, Alcantarillado y Aseo S.A. E.S.P. (AAA) fue creada en 1991, y es de carác-
ter mixto, siendo sus mayores socios la Sociedad Interamericana de Aguas y Servicios S.A (INASSA) y
el distrito de Barranquilla. Esta empresa produce, desde 1991, los servicios de agua potable, alcantar-
Colombia Área de Barranquilla illado y aseo a cerca de un millón y medio de personas en la ciudad de Barranquilla. Tras una primera
extensión de sus servicios a Puerto Colombia, ha expandido recientemente su actuación a siete
municipios adicionales: Soledad, Galapa, Sabanalarga, Sabanagrande, Santo Tomás, Baranoa y
Polonuevo, alcanzando 1.947.000 clientes en el departamento del Atlántico.

La Empresa Metropolitana de Residuos Ltda. (EMERES) fue creada en 1986 por las 14 municipali-
dades del Gran Santiago para atender sus necesidades de crear espacio para la eliminación de resid-
Área Metropolitana de Santiago
Chile uos sólidos. EMERES participó activamente en los procesos administrativos dirigidos a la creación de
de Chile
nuevos espacios para el vertido de residuos, aunque con un balance relativamente pobre respecto a
sus objetivos iniciales.
Se halla en desarrollo una iniciativa de la Municipalidad de Lima Metropolitana, pero que, por su
envergadura, implica la coordinación con las municipalidades distritales afectadas por el proyecto. Se
trata del Proyecto de Transporte Público del Corredor Segregado de Alta Capacidad en Lima (también
Perú Área Metropolitana de Lima
conocido como “El Metropolitano”), cuya idea fundamental es utilizar una línea especial de buses que
una la capital del cono sur al cono norte y que, a su vez, sea alimentada por otras líneas a lo largo de
esta gran línea.
Fuentes: Para el caso de Brasil ver información en http://www.agua.org.br/. Para el caso de Colombia, ver información en http://www.grupoaaa.com/grupo.htm.
Para la creación y primeros años de funcionamiento de Emeres, ver Lerda y Sabatini (1996). Para el caso de Lima, la página web
http://www.protransporte.gob.pe/index.html. Este proyecto sigue el ejemplo del TransMilenio, impulsado por la municipalidad de Bogotá.

subnacionales la capacidad de recaudar sus propios mentos a favor y en contra de la descentralización


tributos. Esto es importante porque promueve un de los tributos que gravan la explotación de recur-
mayor esfuerzo de las autoridades locales, tanto en sos naturales y se evaluará su importancia como
la elección de los programas como en su gestión, ya fuente de financiamiento para las regiones produc-
que los votantes se mostrarán más interesados en toras.
controlar y fiscalizar dichos programas, lo que no
sucede cuando los gastos se financian enteramente ¿Qué requisitos debe tener un buen impuesto
por medio de transferencias. local?

En la presente sección, se sostiene que si bien existen Idealmente, los impuestos que deben ser asignados
limitaciones técnicas para descentralizar ciertos a los gobiernos regionales y locales deberían
impuestos, es importante que el mayor protagonismo cumplir con las siguientes condiciones: (i) las fuen-
de las regiones y localidades en el planeamiento y tes de ingresos debieran movilizar una cantidad
ejecución de iniciativas de desarrollo territorial esté significativa de recursos en función de las responsa-
acompañado, en alguna medida, por un mayor uso de bilidades de gastos asignadas (o al menos ser rele-
fuentes de recursos propios (impuestos y tasas por vantes en las decisiones de financiamiento de
servicios) para financiar dichas iniciativas. gastos en el margen); (ii) las fuentes debieran estar
asociadas a costos administrativos relativamente
A continuación, se describirán brevemente los argu- bajos respecto de los ingresos aportados; ser
mentos que justifican la intervención de los gobier- simples e imponer costos de cumplimiento razona-
nos subnacionales en la recaudación de ciertos bles a los contribuyentes; y por último, (iv) debe-
impuestos. Por otro lado, se presentarán los argu- rían distorsionar lo menos posible el comporta-
100 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

miento eficiente por parte de empresas y personas. de este tipo de tributo, en la práctica no ha sido una
Sobre la base de estos argumentos, es claro que tarea sencilla para muchas administraciones loca-
existen dificultades técnicas importantes para la les. Tanto la falta de recursos financieros como de
descentralización de muchos de los principales capacidad técnica ha conspirado en contra de este
tributos como el IVA y los impuestos a las ganancias objetivo. Tal como se muestra en el Recuadro 4.6,
de firmas y personas. El Cuadro 4.3 resume algunos la CAF, a través del programa PRAMEG, ha estado
de los criterios indicados y muestra cuáles son los colaborando con los gobiernos locales en esta tarea.
impuestos más proclives a ser traspasados a la
órbita subnacional. Otra dificultad que han enfrentado las administra-
ciones locales para gestionar sus impuestos es que,
Un impuesto factible de descentralizar en función en algunos casos, existen regulaciones nacionales
de los criterios previos y que ha sido señalado en la que les quitan autonomía a las localidades para
práctica internacional como un impuesto típica- tomar decisiones básicas respecto de las tasas o
mente local es el que grava a la propiedad inmueble alícuotas a aplicar y/o el alcance de la base imponi-
(impuesto predial). Además de los argumentos ble. Como se muestra en el Recuadro 4.7, en el caso
señalados con anterioridad, desde el punto de vista de Perú, la capacidad local para explotar los tributos
de la administración impositiva, los gobiernos loca- propios se ve fuertemente disminuida por tales
les tienen ventajas comparativas claras para la restricciones.
gestión de este tributo ya que pueden identificar
mejor la base imponible dada la familiaridad con el Si bien el propósito de este capítulo no consiste en
patrón de uso de suelo de la localidad. En este revisar en detalle los argumentos a favor y en contra
sentido, la correcta valuación de esos activos inmo- de la descentralización de diferentes tipos de
biliarios para fines impositivos requiere de inspec- impuestos (ver Bahl (2007) para mayor detalle), el
ciones en el campo para verificar la identificación mayor conocimiento de los gobiernos locales sobre
de los propietarios así como el registro de cambios la actividad económica en sus territorios podría
y mejoras en la propiedad. darles alguna ventaja en alcanzar o gravar a contri-
buyentes o actividades que, por distintas caracterís-
No obstante estas ventajas, la implementación de ticas, en la práctica no se ven alcanzados por los
un padrón o registro de propiedades (catastro) impuestos nacionales más importantes (p.e., al
actualizado, requisito básico para la administración ingreso o las ventas). En esta situación se encuen-

Cuadro 4.3 Descentralización de impuestos


• Criterios para descentralizar
–Gravar factores relativamente inmóviles
–Recaudación y administración no sujeta a economías de escala
–Baja complejidad e interacciones interjurisdiccionales
• ¿Qué impuestos son más factibles de traspasar a nivel subnacional?
–No:
• Comercio exterior
• IVA
• Renta de las firmas y personas
–Sí:
• Predial (local o nivel intermedio de gobierno)
• A las ventas finales; impuestos al consumo específico (p.e. combustibles) (Nivel intermedio de gobierno)
• Registro automotores y tránsito (local o nivel intermedio de gobierno)
• Licencias establecimientos (local)
• Cargos por servicios (local o nivel intermedio de gobierno)
Fuente: elaboración propia.
Descentralización y desarrollo local 101

Recuadro 4.6 PRAMEG: programa de la CAF para la asistencia en el desarrollo de los


catastros municipales
Para establecer una recaudación eficiente del impuesto predi- El programa se inició en 2007 y a la fecha están participando
al y lograr otros objetivos como el desarrollo de la economía treinta municipios de los países considerados. Los municipios
local (planeación urbana, dotación de servicios, regulación de atendidos son:
la tenencia de la tierra y uso del suelo) la implementación de Bolivia: Tiquipaya, Torno, Tarija, Warnes, Trinidad, Sucre y
una buena base catastral es muy importante. Esto permite Oruro.
conocer con exactitud las características cualitativas y cuanti- Colombia: Tabio, Zipaquirá, Floridablanca, Barrancabermeja,
tativas de los predios existentes en los municipios. Armenia y Manizales.
Ecuador: Durán, Santa Rosa, Porto Viejo, Machala, Ambato y
Con el fin de fortalecer estas capacidades en los gobiernos Manta.
locales, la CAF diseñó el programa PRAMEG. Este tiene como Perú: Tacna, Jesús María, Lince, Breña, Trujillo y Piura.
finalidad mejorar la gestión y el financiamiento municipal en Venezuela: Sotillo, Girardot, El Hatillo, Lechería, Naguanagua
la región andina (Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y la y Sucre.
República Bolivariana de Venezuela), a través de la imple- En algunos de estos municipios ya se culminó la etapa de
mentación de un sistema de información territorial relativo a diagnóstico y se encuentra en proceso la etapa de imple-
la propiedad inmueble. Su propósito principal es obtener un mentación de los nuevos sistemas de información territorial.
censo analítico y descriptivo de las características físicas, Dado que estas reformas son recientes, todavía no se cuenta
cualitativas, legales, fiscales y administrativas de los inmue- con información para desarrollar una evaluación cuantitativa
bles ubicados en los municipios. de las nuevas iniciativas.
Fuente: elaboración propia.

Recuadro 4.7 ¿Cuán “propios” son los impuestos subnacionales en Perú?

Los “ingresos propios” reportados por los gobiernos subna- administración de las fuentes de ingreso y con la discreciona-
cionales en Perú se refieren a la suma de todas las partidas lidad de los gobiernos subnacionales para determinar su nivel
de ingreso municipal que se clasifican como “Recursos de gasto.
Directamente Recaudados” y como “Otros Impuestos
Municipales”. Estos son un componente fundamental del La OCDE propone un sistema para medir el grado de
diseño del sistema de descentralización fiscal ya que autonomía fiscal efectiva de los gobiernos subnacionales que
permiten la autonomía efectiva en la toma de decisiones clasifica las fuentes de ingresos, de manera descendente,
locales y promueven la responsabilidad de las autoridades, la según el grado de control que tienen las autoridades locales
disciplina fiscal y la eficiencia en el gasto. Por ende, su rele- sobre las tasas de impuesto y la base tributaria, tal como se
vancia en un sistema descentralizado se relaciona con la presenta en el Cuadro 1.

Cuadro 1 Sistema de medición de la autonomía fiscal efectiva de los gobiernos subnacionales


de la OCDE
Niveles Grado de control de gobiernos subnacionales
Tasas impositivas Base tributaria
a Plena discreción Plena discreción
b Plena discreción –
c – Plena discreción
d Ingresos compartidos, administrados por Gobierno central
d.1 Poder de influencia –
d.2 – Poder de influencia
d.3 Decisiones de los ingresos de gobiernos subnacionales son independientes
d.4 de la voluntad de las autoridades locales
e Ningún control (establecido por gobierno central)
Fuente: OCDE (1999).
Continúa
102 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

Continuación

Recuadro 4.7 ¿Cuán “propios” son los impuestos subnacionales en Perú?

De esta manera, se puede estimar el porcentaje de ingresos asociado en otros países a algunos ingresos compartidos.
subnacionales sobre el cual las autoridades locales pueden En términos normativos, la principal fuente de autonomía tri-
ejercer cierto grado de discreción y, por lo tanto, su grado de butaria a nivel subnacional debería ser la capacidad de
autonomía efectiva. En el caso peruano, la Ley Tributaria no cambiar las tasas del impuesto, y es deseable también que
permite a las autoridades subnacionales determinar las tasas esta capacidad esté limitada a un rango definido entre una
impositivas ni las características de las bases tributarias de tasa máxima y una mínima. Por otro lado, la capacidad de
los impuestos administrados localmente por las municipali- cambiar la base es menos transparente para la rendición de
dades, lo que, bajo la clasificación de la OCDE, corresponde cuentas y crea problemas de costos más altos de adminis-
a ingresos de nivel (e), sin autonomía. En este sentido, los tración y cumplimiento.
“Otros Impuestos Municipales” de las municipalidades perua-
nas proveen un grado de autonomía bajo, inferior incluso al Fuente: Gómez et al. (2008).

tran los trabajadores por cuenta propia así como los cias del gobierno central se ve como una forma muy
pequeños negocios y firmas. No se trata de crear redituable desde el punto de vista político de asegu-
complejos sistemas de impuestos locales o regiona- rar el financiamiento del gasto local, sobre todo en
les sobre los ingresos o las ventas que, como se el caso de que estas transferencias tengan algún
mencionara anteriormente, son difíciles de adminis- componente discrecional que facilite la negociación
trar a nivel local o intermedio de gobierno (solo las con el gobierno central. No existen muchos trabajos
grandes ciudades o provincias los podrían gestionar que evalúen empíricamente esta hipótesis. Para
como el caso del IVA estadual en Brasil). Más bien, Argentina, Besfamille y Sanguinetti (2006) encuen-
el objetivo sería que, en forma indirecta, a través de tran que existe una relación negativa y significativa
tasas por servicios, las localidades puedan obtener entre las transferencias que, en forma discrecional,
recursos fiscales provenientes de actividades define cada año el gobierno nacional (determina-
económicas y contribuyentes que están al margen das, a su vez, por variables de tipo político) y el
de los impuestos nacionales. El uso de tasas esfuerzo tributario provincial. Estos autores identi-
también tiene la ventaja de que su cobro puede fican que el menor esfuerzo tributario se produce,
asociarse a las prestaciones de ciertos servicios en parte, por una menor frecuencia de iniciativas de
locales (principio del beneficio), lo que favorecía la reforma del sistema impositivo local (menor inver-
eficiencia y, en alguna medida, también su cumpli- sión en control).
miento bajo la condición de que dichos servicios se
presten adecuadamente. Aragón y Gayoso (2005) analizan el caso de Perú y
encuentran también que las transferencias podrían
No obstante los argumentos previos a favor de una haber afectado negativamente el incentivo de las
mayor participación del financiamiento propio del municipalidades en recaudar sus impuestos y tasas.
gasto local vía impuestos y tasas por servicios, en la Estos autores aprovechan un aumento de una sola
práctica estos recursos son muy marginales en vez que se produjo en el año 2000/2001 en el régi-
muchos países de América Latina. El bajo nivel de men de transferencias más importante de Perú
recaudación de los tributos subnacionales en algu- (Fondocomún) para evaluar sus efectos sobre la
nos países y la alta dependencia de las transferen- recaudación de los gobiernos locales. Estas mayo-
cias intergubernamentales ha llevado a muchos res transferencias se dieron solo a un grupo de
analistas de los temas fiscales subnacionales a plan- municipios y los autores demuestran que la regla de
tear la hipótesis de que algunas autoridades subna- asignación no estuvo correlacionada con la capaci-
cionales están sujetas al fenómeno de “pereza dad tributaria de cada municipalidad (todo lo
fiscal”, por cuanto estas no hacen todo el esfuerzo contrario, en promedio, los municipios en el “trata-
necesario para recaudar sus impuestos, sobre todo miento” tenían un nivel ligeramente mayor de
cuando estas acciones son percibidas como costosas recaudación per cápita). Esta característica del
políticamente en función de objetivos electorales y aumento en las transferencias permitió a los autores
del control del poder (Zhuravskaya, 2000). En estos construir un grupo de control (los municipios que
casos, la posibilidad de tener acceso a transferen- no recibieron los nuevos fondos) y estimar el
Descentralización y desarrollo local 103

impacto sobre la recaudación como la diferencia este argumento, se puede entender la presión polí-
entre los dos grupos, antes y después del aumento tica a favor de la descentralización de estos recursos
de las transferencias (estimación tipo “diferencias que ha sido, inclusive, motora de actitudes separa-
en diferencias”). Los resultados sugieren que el tistas de muchos gobiernos regionales productores
efecto es particularmente negativo para el caso de de hidrocarburos o minerales en el mundo. En este
las municipalidades relativamente más pobres contexto, las diferencias culturales y étnicas entre
donde el gasto público total per cápita es menor. pueblos de un mismo país, como sucede, por ejem-
Para estas últimas, la elasticidad puede llegar a dos plo, en Perú o Bolivia (o en la Federación Rusa,
(por 1% de aumento en los fondos nacionales, la para poner un caso extrarregional), constituyen
recaudación se reduce en 2%). factores de peso a la hora de otorgar a estas entida-
des territoriales una mayor participación en la
Recursos locales provenientes de la distribución de las regalías.
explotación de recursos naturales
y el desarrollo local Un segundo argumento está asociado con la idea de
que la explotación de estos recursos naturales
Un aspecto muy relevante de las políticas de implica una serie de costos ambientales, sociales y
descentralización fiscal que puede tener un impor- de infraestructura en las localidades productoras.
tante impacto en las disparidades regionales se Por ejemplo, la explotación petrolera puede impli-
refiere a la participación de las regiones y localida- car la contaminación de fuentes de agua y del aire;
des en los recursos fiscales generados por la explo- la explotación forestal requiere de caminos y vías
tación de recursos naturales. Por su naturaleza, la adecuadas; la explotación de gas y el estableci-
distribución de estas riquezas en el territorio tiende miento de gasoductos pueden implicar el desplaza-
a ser muy concentrada y, en general, esa distribu- miento de poblaciones debido al peligro de las
ción no tiene en cuenta los niveles de tamaño rela- explosiones. Si bien estos costos son solventados,
tivo y las necesidades de bienes públicos y otros en parte, por las empresas que explotan los yaci-
servicios de las regiones (aunque, naturalmente, la mientos, ello en general solo representa una parte
existencia de estos recursos tendrá un impacto de los costos totales y de allí la necesidad de que las
sobre estos). En consecuencia, una completa regiones reciban compensaciones.
descentralización de los ingresos fiscales (prove-
nientes de impuestos o regalías) originados, por Más allá de los argumentos indicados anteriormente
ejemplo, en la explotación de yacimientos petrolífe- a favor de la mayor participación de las localidades
ros o mineros podría implicar diferencias muy y regiones en los ingresos fiscales generados por la
importantes en el acceso a recursos entre localida- explotación de los recursos naturales, existen
des, lo que podría acentuar las disparidades en indi- también razones para justificar cierto grado de
cadores de acceso a servicios y calidad de vida. centralización en el manejo de estos ingresos. Uno
de ellos tiene que ver con la gran volatilidad de su
Claramente, existe una serie de argumentos que comportamiento, asociado, en parte, con la variabi-
indican que las localidades y regiones productoras lidad del precio de las materias primas. Dicha vola-
deben recibir una porción importante de estos tilidad en los ingresos no guarda relación con la
ingresos. Por una parte, estos recursos forman parte necesidad de financiar gastos en servicios locales
de la “herencia histórica” (Bahl y Tumennsan, que se incrementan en forma mucho más estable
2002) de una región que muchas veces está según la evolución del ingreso real de largo plazo y
asociada a cuestiones culturales ligadas con la de la población. Esto requeriría que las autoridades
explotación de estos recursos no renovables. En tal locales dispongan de instrumentos (reglas fiscales
sentido, los ingresos por regalías o impuestos son intertemporales, ahorro en títulos/bonos locales e
vistos como una compensación por la eventual internacionales y/o capacidad de endeudamiento)
desaparición de esos activos. Dichos ingresos, a para suavizar las fluctuaciones de sus ingresos sobre
través de la inversión en infraestructura social y sus decisiones de gasto. Estos instrumentos están
económica, deberían ser convertidos en fuentes más más disponibles a nivel central de gobierno. Al
permanentes de ingresos para las poblaciones mismo tiempo, el hecho de que los ingresos por
presentes y futuras de las regiones. En función de estos recursos deban invertirse, en parte, en proyec-
104 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

tos que hagan sustentable la generación futura de sis presentado en el recuadro, también se desprende
ingresos demanda de las autoridades locales cierta que no existe, al menos durante el período conside-
capacidad para la identificación, formulación, rado, un efecto significativo negativo de estos
evaluación y ejecución de proyectos de inversión. recursos extraordinarios sobre la recaudación tribu-
Estas capacidades pueden no estar disponibles en taria propia de las jurisdicciones beneficiadas en
localidades y regiones relativamente pequeñas y de comparación con aquellas que no reciben estos
bajos ingresos. recursos.

Finalmente, la presencia de importantes recursos En el caso de Colombia, el Recuadro 4.9 muestra


fiscales generados por esta fuente puede implicar, que los recursos fiscales originados en la explota-
por un lado, la sustitución de ingresos tributarios ción de hidrocarburos (petróleo y gas) y minerales
regulares y, por esta vía, debilitar la gobernabilidad (carbón y níquel) también han crecido fuertemente
y la elección de buenas políticas públicas (Mehlum en épocas recientes y su distribución se concentra
et al., 2006; Collier y Hoeffler, 2007). El argumento mayormente en las regiones productoras. Como en
básico es que si la presencia de recursos naturales el caso peruano, la legislación obliga a las regiones
reduce la recaudación de impuestos, ello implica a gastar estos recursos en proyectos de inversión, lo
menores incentivos por parte de la ciudadanía para que podría estimular el crecimiento de estas regio-
participar y fiscalizar las decisiones públicas referi- nes por encima de otras. Sin embargo, del análisis
das a qué sector y en qué monto se gastan los recur- se concluye que si bien la mayoría de las regiones
sos. Esto, a su vez, lleva a una peor asignación de productoras corresponde a departamentos que
recursos que debilita el crecimiento. La gobernabi- inicialmente (en 1990) estaban entre los más pobres
lidad y la calidad de las políticas públicas también o atrasados, estas regiones, en promedio, no tuvie-
se verían afectadas por un efecto de voracidad ron un crecimiento en el PIB per cápita mayor que
(Tornell y Lane, 1999) y de lucha distributiva que las áreas no beneficiadas por estos recursos. En
desvía a los actores económicos de actividades parte, este pobre dinamismo podría estar asociado
productivas y los incentiva, en cambio, a ejercer al hecho de que la presencia de estos recursos ha
presión y una mayor conflictividad para obtener debilitado la institucionalidad y ha aumentado la
una mayor participación en las rentas e ingresos no conflictividad en algunos de estos departamentos
generados a través del proceso productivo local. (Perry y Olivera, 2009; Dube y Vargas, 2008).
Este otro canal también debilita la gobernabilidad,
la calidad institucional y el desarrollo de largo Transferencias intergubernamentales
plazo de las regiones. y disparidades regionales

Sin embargo, más allá de los argumentos a favor y Los sistemas de transferencias regionales se pueden
en contra de la descentralización de los recursos justificar por varios motivos. Uno de ellos se funda-
fiscales provenientes de la explotación de los recur- menta en que los procesos de descentralización
sos naturales, ¿qué evidencia existe sobre la distri- generan responsabilidad de gastos en los gobiernos
bución de estos recursos y su impacto en las finan- subnacionales que no necesariamente se correspon-
zas locales y en el desarrollo regional? Como se den con una mayor autonomía en la recaudación de
describe en el Recuadro 4.8, la experiencia de Perú impuestos (dada la imposibilidad técnica de descen-
muestra un aumento significativo de los recursos tralizar algunos impuestos). La brecha financiera
por canon minero (y también de hidrocarburos) que resultante es lo que se conoce como ‘desbalance
se ha concentrado fuertemente en unas pocas regio- vertical’, y es lo que viene a justificar un sistema de
nes productoras (seis departamentos). La evidencia transferencias desde el gobierno central. Para resol-
sugiere que las regiones más favorecidas por estos ver este desbalance vertical, la primera decisión en
recursos no son aquellas que presentan indicadores el diseño de un sistema de transferencias es deter-
de desarrollo (PIB per cápita y/o pobreza) más atra- minar qué porcentaje de los impuestos nacionales
sados, sino todo lo contrario. De aquí se desprende, debe redistribuirse hacia el conjunto de los gobier-
entonces, una preocupación legítima por las conse- nos subnacionales. Una forma sencilla y muy utili-
cuencias de estos fondos sobre la evolución de las zada consiste en otorgarles a los gobiernos subna-
disparidades regionales. No obstante ello, del análi- cionales un porcentaje del total de algún impuesto
Descentralización y desarrollo local 105

Recuadro 4.8 La descentralización de los ingresos fiscales provenientes de la explotación


de recursos naturales en Perú
En Sanguinetti (2009) se analiza el impacto de las transferen- dos en los últimos años. Los cambios en el régimen han tendi-
cias por canon minero en el desarrollo regional de Perú en los do a concentrar las transferencias en las localidades donde se
últimos años. En este país, el canon minero es una fuente muy extraen los recursos. De esta forma, se ha generado una fuerte
importante de recursos que ha crecido considerablemente a disparidad en la distribución de estos fondos donde unas pocas
nivel subnacional. Este canon consiste en una participación del regiones acaparan la mayor parte de estos. En el año 2007, el
50% en la recaudación del impuesto a la renta del 30% que canon minero total que se repartió fue de aproximadamente
cobra el Estado nacional a las firmas que explotan los tres mil ochocientos millones de nuevos soles (alrededor de
yacimientos en el país. Los criterios para la distribución de ese 1.200 millones de dólares) y, como se ve en el Gráfico 1, seis
50% entre los distintos niveles de gobierno han sido modifica- departamentos (Cuzco, La Libertad, Pasco, Moquegua,
Gráfico 1 Cajamarca, Tacna y Ancash) acapararon el 80% de los fondos.
Distribución del canon minero por departamento (2007)
100
90
Porcentaje acumulado

80
70
60
50
40
30
20
10
0
Lambayeque

Madre de Dios
San Martin

Huancavelica
Ica

La Libertad

Cajamarca
Loreto
Tumbes
Uyacali
Callao

Piura
Amazonas

Huanuco
Ayacucho
Apurimac

Junín
Puno
Arequipa
Lima
Cuzco

Pasco
Moquegua

Tacna
Ancash
Fuente: Sanguinetti (2009).
El Gráfico 2 sugiere que, tal como era de esperar en función canon se dirigen, en promedio, a las regiones donde el PIB
de los criterios de distribución, el canon no cumple ninguna per cápita es más elevado (y donde los indicadores de
función compensadora (al menos desde el año 2001). Al pobreza son más reducidos).
contrario, la información parece sugerir que los fondos por
Gráfico 2
PIB per cápita y canon minero per cápita (2001-2007)

14
12
Canon minero per cápita

10
(normalizado)

8
6
4
2
0
-2
0 1 2 3 4 5
PIB per cápita (normalizado)
Fuente: Sanguinetti (2009).

Además, en Sanguinetti (2009) se evalúa el impacto de estas dación. Se concluye entonces que, más allá de que la recau-
transferencias sobre la recaudación impositiva local. Los dación de impuestos propios en los departamentos de Perú es
resultados preliminares muestran que una vez que se agregan muy reducida, no se observa un efecto distinto entre aquellas
algunos controles básicos que afectan la recaudación como el jurisdicciones que han recibido fondos adicionales vía canon y
nivel de PIB o de pobreza no se observa una relación estadís- aquellas otras que no disponen de estos recursos.
ticamente significativa entre transferencias por canon y recau- Fuente: Sanguinetti (2009).
106 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

Recuadro 4.9 La descentralización de los ingresos fiscales provenientes de la explotación


de recursos naturales en Colombia
En Colombia, los ingresos provenientes de la explotación de En particular, deben utilizarse solo para gasto de capital. En
recursos naturales también han sido considerables para este contexto, resulta interesante evaluar en qué medida los
algunos gobiernos subnacionales. En particular, los departa- recursos por regalías se correlacionan con el proceso de
mentos en cuya jurisdicción se explotan estos recursos crecimiento y convergencia en PIB per cápita por departa-
reciben entre el 47,5% y el 52% de las regalías petroleras y mento. Como se puede ver en el Gráfico 1, en Colombia la
entre el 42% y el 45% de las carboníferas, mientras que los convergencia a nivel departamental se cumple, en promedio,
municipios reciben entre el 12,5% y el 32% de las petroleras en forma modesta. El gráfico muestra, además, que la
y entre el 32% y el 45% de las carboníferas, según el nivel de mayoría de los departamentos productores de hidrocarburos
producción anual (el porcentaje recibido por los entes territo- (identificados por triángulos) tienden a crecer más que otros
riales es menor en la medida en que la producción sea departamentos con su mismo nivel de ingreso: la mayoría
mayor). En función de estas reglas, cuatro departamentos del está por encima de la línea de regresión. Sin embargo, esto
país –Casare, Arauca, Guajira, y Meta– reciben aproximada- no es cierto en todos los casos, en particular no lo es para dos
mente el 70% de todas los ingresos por regalías. Para estos de los departamentos que reciben más regalías: Arauca y
departamentos, estas fuentes de ingreso representaron, en Guajira.
los últimos años, montos entre el 4% y 6% del PIB regional.
La legislación impone restricciones en el uso de las regalías.

Gráfico 1
Regalías y convergencia departamental en Colombia

Hidrocarburos Lineal (Hidrocarburos) | ß= 2E-08 p= 0,582


Carbón Lineal (Carbón) | ß= 6E-09 p= 0,052
Todos Lineal (Todos) | ß= -8E-09 p= 0,131
0,25
0,20
Crecimiento PIB per cápita

0,15
0,10
(porcentaje)

0,05
0,00
-0,05
-0,10
-0,15
0 1.000.000 2.000.000 3.000.000 4.000.000 5.000.000 6.000.000

PIB per cápita inicial (pesos de 2008)


Fuente: Perry y Olivera (2009).

El estudio detallado de los casos de los departamentos más mento en el precio de la mano de obra y la tierra. La Guajira,
favorecidos por las regalías (ver Perry y Olivera, 2009) resalta el mayor productor de gas y carbón del país, no se ha benefi-
que algunos de ellos tuvieron bonanzas rápidas y cuantiosas, ciado de las cuantiosas regalías. Su PIB per cápita es inferior
como Arauca y Casanare, y luego experimentaron fuertes al promedio nacional, presenta una alta deuda y sus tasas de
recesiones al empezar a declinar la producción de petróleo. cobertura de salud y educación están por debajo del prome-
El caso de Arauca es dramático: después de recibir cuan- dio nacional. Si bien la inversión pública ha sido alta, su
tiosos recursos por medio de las regalías (a mediados de la economía es altamente dependiente de la minería (gas y
década de los ochenta), el departamento mantuvo una baja carbón). En resumen, el estudio de los casos de los departa-
tributación, un crecimiento per cápita negativo y ha vuelto a mentos beneficiados por regalías petroleras o mineras en
niveles de ingreso similares al promedio nacional. Casanare, Colombia muestra que no siempre estos ingresos adicionales
si bien no tiene caídas en su ingreso –de hecho es el depar- han mejorado el desempeño económico de las regiones.
tamento con más PIB per cápita del país–, presentó indicios
fuertes de enfermedad holandesa, sobre todo por el incre- Fuente: Perry y Olivera (2009).
Descentralización y desarrollo local 107

recolectado a nivel nacional. Ello les otorga una La implementación del objetivo redistributivo
participación en la renta nacional y los hace socios regional en el sistema de transferencias se lleva a
del sistema de impuestos central. Por ejemplo, en cabo definiendo el criterio para la distribución hori-
Brasil, 25% del impuesto al valor agregado se zontal de los recursos entre las jurisdicciones
reparte entre las municipalidades. En Argentina, un subnacionales. Una forma usual de reparto horizon-
48% de la masa coparticipable (impuestos al tal es el enfoque por fórmula que utiliza algunos
ingreso, IVA y combustibles) se destina al conjunto criterios objetivos y cuantitativos para asignar los
de las provincias. recursos entre gobiernos subnacionales8. Con ello
se gana transparencia, al conocerse el criterio
Otro motivo para establecer transferencias se exacto de distribución. El diseño de la fórmula debe
refiere a las externalidades interjurisdiccionales reflejar los objetivos del programa de transferen-
asociadas a los procesos de descentralización. Es cias; usualmente, ello implica que la fórmula reco-
razonable suponer que los votantes de los munici- nozca las necesidades de gasto y la capacidad de
pios no tienen ningún interés en que su dinero se recaudación impositiva. Sin embargo, encontrar la
utilice para financiar servicios que beneficien a los fórmula adecuada que refleje tales objetivos no es
no residentes. Por ello, es posible que los gobiernos un trabajo sencillo. Las fórmulas aplicadas en
locales tiendan a subinvertir en aquellos servicios muchos países reconocen criterios redistributivos
que tienen elevadas externalidades positivas entre explícitos. Por ejemplo, en el caso de Perú, estos
regiones. Así, las transferencias desde el gobierno fondos se distribuyen de acuerdo a la población y a
central pueden ser utilizadas como un instrumento un índice de pobreza construido sobre la base de la
que asegure ciertos niveles mínimos de gasto en tasa de mortalidad infantil. En Brasil, las transfe-
esos servicios. En esta categoría se pueden ubicar rencias hacia los estados se determinan en función
las transferencias en Colombia que se dirigen a de criterios demográficos y de pobreza, y clara-
cubrir las necesidades de gasto en educación y mente tienen un criterio redistributivo ya que el
salud de las municipalidades. 85% está orientado a las regiones menos desarrolla-
das del norte, noreste y centro-oeste. En Colombia,
Un tercer motivo para diseñar transferencias intergu- el 40% de las transferencias básicas se distribuyen
bernamentales es la redistribución regional del según criterios de población (número de habitan-
ingreso. Las transferencias intergubernamentales son tes), otro 40% toma en cuenta el nivel de necesida-
una opción recurrente en aquellos países con grandes des básicas insatisfechas y el 20% restante se divide
disparidades económicas entre regiones. Es factible equitativamente según criterios de eficiencia admi-
que una mayor autonomía local en cuanto a la potes- nistrativa e incrementos en ingresos propios para
tad de recaudación de impuestos y gestión de gastos promover la recaudación tributaria subnacional.
conlleve a mayores disparidades regionales respecto
a la provisión de servicios públicos, en la medida en Como se vio en el capítulo 1, en América Latina se
que los gobiernos locales más urbanizados y desarro- observan fuertes disparidades en el ingreso per
llados tienen una mayor capacidad de recolección de cápita y otros indicadores socioeconómicos entre
impuestos y una mejor infraestructura administrativa regiones y localidades al interior de los países. No
para gestionar los distintos servicios. De este modo, obstante ello, también se mencionó que se observa
las transferencias intergubernamentales surgen como cierta convergencia en algunos indicadores de
una opción que permitiría reducir las diferencias en bienestar básicos (analfabetismo, mortalidad infan-
la capacidad de financiamiento de las localidades, til y esperanza de vida) en contraste con aquellos
resultando en una redistribución regional del ingreso más asociados con la producción y el PIB regional.
desde áreas relativamente desarrolladas y con mayor En este contexto, podría ser interesante indagar
capacidad tributaria hacia aquellas más pobres y con acerca de dos tipos de evidencia. En primer lugar, si
bases tributarias débiles. más allá de las fórmulas utilizadas, los sistemas de

8 Un enfoque alternativo para tal distribución es el devolutivo, según el cual, a los gobiernos subnacionales les toca una proporción
de la recaudación de impuestos nacionales en función de la recaudación de esos impuestos en sus territorios. Evidentemente, este cri-
terio no implica ningún sesgo redistributivo, por el contrario, reproduce en el sistema de transferencias las diferencias existentes en la
capacidad tributaria de las regiones. Si bien esto podría estimular un incremento en el esfuerzo impositivo de los gobiernos locales,
muchas veces se critica porque no se presta como mecanismo de igualación económica entre regiones.
108 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

transferencias intergubernamentales redistribuyen, horizontal se mide el promedio de transferencias per


en la práctica, recursos a favor de las zonas más cápita recibidas por cada entidad territorial (departa-
atrasadas en términos socioeconómicos. En segun- mentos, provincias y/o estados) en un período poste-
do lugar, si estas transferencias pudieron tener rior. Como se puede observar, para el analfabetismo
alguna incidencia en el proceso observado de mejo- y la mortalidad infantil, solo el caso de Bolivia y
ras en indicadores de bienestar básico en las regio- Colombia sugieren cierto nivel de focalización de
nes rezagadas. las transferencias hacia aquellas regiones más reza-
Los Gráficos 4.1, 4.2 y 4.3 presentan información gadas en estos indicadores. Por otro lado, cuando se
pertinente para evaluar preliminarmente la primera relacionan las transferencias con esperanza de vida,
cuestión planteada, referida a la focalización de las el nivel de focalización parece mejorar en la mayo-
transferencias intergubernamentales. Para un grupo ría de los países ya que, en promedio, las regiones
de seis países (Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, que más recursos reciben son aquellas con menores
Colombia y Perú) se muestra en el eje vertical para valores para este indicador.
un año inicial el nivel de analfabetismo, mortalidad El análisis de la segunda hipótesis referida a si las
infantil y esperanza de vida, mientras que en el eje transferencias cumplieron alguna función en el

Gráfico 4.1 Argentina Bolivia


Analfabetismo
y transferencias en 15 50
países seleccionados
Analfabetismo (1991)

Analfabetismo (1992)
40
de América Latina 10 30
20
5
10
0 0
0 500 1.000 1.500 2.000 2.500 120 125 130 135 140 145

Transferencia per cápita (promedio 00-01) Transferencia per cápita (promedio 95-01)

Brasil Chile

40 20
Analfabetismo (1992)

Analfabetismo (2003)

30 15
20 10
10 5
0 0
0 200 400 600 800 1.000 1.200 1.400 1.600 0 5 10 15 20 25 30 35

Transferencia per cápita (promedio 98-06) Transferencia per cápita (promedio 01-03)

Colombia Perú
35 40
Analfabetismo (1992)

Analfabetismo (1993)

30
25 30
20
20
15
10 10
5
0 0

0 100 200 300 400 500 600 0 100 200 300 400 500 600

Transferencia per cápita (promedio 94-06) Transferencia per cápita (promedio 95-08)

Fuente: Organismos oficiales, elaboración propia.


Descentralización y desarrollo local 109

Argentina Bolivia
Gráfico 4.2
Mortalidad infantil
y transferencias en
35 150
Mortalidad infantil (1991)

Mortalidad infantil (1992)


países seleccionados
de América Latina
30
100
25
50
20

15 0
0 500 1.000 1.500 2.000 2.500 120 125 130 135 140 145

Transferencia per cápita (promedio 00-01) Transferencia per cápita (promedio 95-01)

Brasil Chile

100 20
Mortalidad infantil (1991)

Mortalidad infantil (1993)


80 18
16
60
14
40 12
20 10
0 500 1.000 1.500 2.000 0 5 10 15 20 25 30 35

Transferencia per cápita (promedio 98-06) Transferencia per cápita (promedio 01-03)

Colombia Perú
100 100
Mortalidad infantil (1992)

Mortalidad infantil (1993)

80 80
60 60
40 40
20 20
0 0
0 100 200 300 400 500 600 0 200 400 600

Transferencia per cápita (promedio 94-06) Transferencia per cápita (promedio 95-08)

Fuente: Organismos oficiales, elaboración propia.


proceso de convergencia que se observa en varia- nales con el aumento de la esperanza de vida por
bles como analfabetismo, mortalidad infantil o provincia. En Perú, las transferencias parecen estar
esperanza de vida es más difícil de discernir. En asociadas con la reducción del analfabetismo. Por
muchos países, el número de departamentos o terri- otro lado, en Brasil y en Colombia las transferen-
torios subnacionales para los que se cuenta con cias no están correlacionadas con mejoras en
información es demasiado pequeño como para ninguna de las variables de bienestar.
realizar pruebas estadísticas confiables. De todas
formas, estimaciones simples realizadas para En conclusión, los regímenes de transferencias
Argentina, Brasil, Colombia y Perú muestran resul- intergubernamentales, a pesar de que en muchos
tados muy variados9. Por ejemplo, en Argentina se países tienen motivos explícitos redistributivos, no
observa una relación positiva de los fondos nacio- siempre han sido eficaces en fomentar los procesos

9 La variable dependiente en dichas regresiones es el cambio relativo en el indicador de bienestar (p.e., aumentos en la tasa de
analfabetismo de la provincia relativos al promedio nacional); mientras que las variables explicativas incluyen el valor inicial de la vari-
able de interés (p.e., analfabetismo en el año 1995, en el caso de que el período de análisis sea 1995-2005) y una variable multiplicati-
va entre ese valor inicial y las transferencias per cápita promedio del período.
110 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

Gráfico 4.3 Argentina Bolivia


Esperanza de vida
y transferencias en
74 65

Esperanza de vida (1991)

Esperanza de vida (1992)


países seleccionados
73
de América Latina 72 60
71
70 55
69
68 50

0 500 1.000 1.500 2.000 2.500 120 125 130 135 140 145
Transferencia per cápita (promedio 00-01) Transferencia per cápita (promedio 95-01)

Brasil Colombia

75 80
Esperanza de vida (1991)

Esperanza de vida (1992)


70 75
70
65
65
60 60
55 55
0 500 1.000 1.500 2.000 0 100 200 300 400 500 600
Transferencia per cápita (promedio 98-06) Transferencia per cápita (promedio 94-06)

Perú
80
Esperanza de vida (1993)

75
70
65
60
55
0 100 200 300 400 500 600

Transferencia per cápita (promedio 95-08)

Fuente: Organismos oficiales, elaboración propia.

de convergencia de las regiones y localidades más disparidades económicas a nivel subnacional. Se


atrasadas de las economías. Un problema que presentó evidencia que muestra que, efectivamente,
subyace esta aparente falla puede ser el hecho de la descentralización de los servicios puede resultar
que estas políticas no han sido acompañadas de en ganancias de eficiencia porque permite acercar a
iniciativas que busquen capacitar a las administra- los responsables de la gestión con las comunidades
ciones locales y regionales para poder gestionar y más directamente beneficiadas. Esto facilita una
planificar el proceso de desarrollo económico local. mejor focalización, más transparencia y control.
En los siguientes capítulos se describirán propues- Ahora bien, estos incentivos, tanto de parte de las
tas e ideas para fortalecer estas competencias. autoridades como de las comunidades que buscan
mejorar la gestión local, se dan en mayor grado en
Conclusiones un contexto donde los servicios locales se financian
en parte con tributos y tasas cobradas en las mismas
Este capítulo buscó analizar los canales a través de localidades y regiones.
los cuales la descentralización puede ser un instru-
mento para fortalecer los procesos de desarrollo de Por otro lado, la descentralización puede implicar
las entidades territoriales y, por esta vía, reducir las costos de eficiencia productiva cuando se produce
Descentralización y desarrollo local 111

una excesiva fragmentación del territorio en unida- Ciertamente, los procesos de descentralización solo
des político-administrativas demasiado pequeñas, podrán redundar en beneficios reales para las locali-
en comparación con la escala óptima para algunos dades y regiones más rezagadas si estas iniciativas
de los servicios que se descentralizan, sobre todo van acompañadas de dos elementos adicionales.
aquellos que están sujetos a economías de escala y Por un lado, un esquema de transferencias intergu-
de red (p.e., residuos sólidos, agua y saneamiento, y bernamentales que equipare la capacidad de estas
transporte público). Una solución a este problema localidades y regiones de generar recursos con un
consiste en asignar responsabilidades a niveles nivel acorde con la prestación de los servicios cuya
intermedios de gobierno, tales como los departa- gestión se les traslada. Estas transferencias, de
mentos o las provincias. El fomento de la coopera- todas formas, no deberían desalentar el esfuerzo
ción intermunicipal es otra alternativa. La ventaja fiscal propio de las localidades por más débiles que
de este arreglo consiste en que, por un lado, sean sus propias fuentes tributarias. En segundo
mantiene la representatividad institucional de cada lugar, la descentralización debe ir acompañada de
gobierno local en la gestión de los servicios y en su iniciativas de capacitación de líderes y autoridades
responsabilidad sobre los resultados, lo que facilita locales de forma que la gestión descentralizada
el control por parte de los ciudadanos al mantenerse tenga estándares mínimos de calidad y eficiencia.
cierta cercanía entre la gestión y la población bene- En estas iniciativas de capacitación, el gobierno
ficiaria. Al mismo tiempo, al expandirse el área de nacional tiene, sin lugar a dudas, un papel impor-
cobertura, permite que la producción de los servi- tante que cumplir aunque también podría ser conve-
cios se vea beneficiada por el aprovechamiento de niente integrar los niveles intermedios de gobierno
las economías de escala y de red. Este tipo de arre- junto con universidades y establecimientos educati-
glos de cooperación que se pueden concretar a vos regionales.
través de mancomunidades de municipios y/o auto-
ridades metropolitanas es aún incipiente en Finalmente, un complemento indispensable de la
América Latina aunque las pocas experiencias exis- descentralización, que se elaborará con mayor deta-
tentes parecen demostrar (como ha sido el caso en lle en el próximo capítulo, es la existencia de meca-
países europeos como España) que pueden resultar nismos democráticos de elección de autoridades
muy beneficiosas. locales y de participación ciudadana que faciliten la
conexión de estas autoridades con la población.
5
Gestión local en América Latina:
algunos patrones de desarrollo
115

Gestión local en América Latina:


algunos patrones de desarrollo
Introducción

Las diversas perspectivas teóricas que han sido sí necesaria– para asegurar una mejor provisión de
desarrolladas para que los países latinoamericanos bienes y servicios públicos. La elección directa de
adopten la descentralización como política pública autoridades regionales y locales es, sin duda, una
se han basado, fundamentalmente, en los beneficios reforma de tipo institucional orientada a mejorar la
fiscales e institucionales de este tipo de reforma. En rendición de cuentas y a detectar de una manera
su vertiente fiscal (tal como se describió en el capí- más exacta las preferencias de los ciudadanos. De
tulo anterior), se insiste en que las mejoras en los igual modo, estimular reformas fiscales orientadas
niveles de eficiencia que significa un modelo a mejorar la capacidad de las localidades para
descentralizado para la asignación de bienes y financiarse con impuestos propios es también una
servicios públicos son mucho más altas que las de reforma esencial para proveer los bienes y servicios
un modelo centralizado (BID, 1997; CEPAL, 1998; públicos que demanda la comunidad. Sin embargo,
Burki et al., 1999). En su vertiente institucional, se la gestión local depende de factores adicionales que
subrayan las mejoras en la rendición de cuentas que son difíciles de construir: una relación de confianza
implica una administración pública descentralizada entre los políticos y la sociedad, una acumulación
más cercana a las preferencias de sus ciudadanos en los niveles de asociatividad en la esfera comuni-
(Beer, 1976; Dye, 1990; BID, 1997; Gibson, 2004; taria, la existencia de un liderazgo político y la
Montero y Samuels, 2004). creación de capacidades gerenciales permanentes
por parte de la administración pública local. La
Si bien es cierto que la descentralización conlleva combinación de estos elementos es el eje central
beneficios potenciales, tanto fiscales como institu- para una buena gestión local en el contexto de
cionales –que muchos países latinoamericanos han profundas reformas institucionales y fiscales como
experimentado tras una década de haberse iniciado las que experimenta la región.
estas reformas–, cabe cuestionarse, igualmente,
sobre los determinantes de la gestión local. ¿Qué Evidentemente, no todas las localidades y provincias
tipo de modelo político y gerencial garantiza una en América Latina poseen estos factores. La corrup-
gestión local efectiva en la resolución de los proble- ción y el clientelismo suelen afectar la relación de
mas que enfrentan las comunidades? ¿Cuál es el confianza entre los políticos y su sociedad. La
papel de la ciudadanía y, en particular, de la demo- pobreza y la falta de conciencia ciudadana minan la
cracia en este proceso? ¿Cómo se construyen las capacidad de los ciudadanos de coordinarse para
capacidades locales que garantizan un manejo más participar activamente en la formulación e imple-
efectivo de los recursos fiscales? En otras palabras, mentación de las políticas públicas de su localidad.
a fin de que la descentralización fiscal y política se Además, la falta de inversión en capital humano
traduzca en resultados tangibles para la comunidad, deteriora las posibilidades de la administración
es fundamental profundizar en los condicionantes pública de desarrollar y retener el talento necesario
adicionales que habilitan a los gobiernos locales para implementar y ejecutar los programas que
para resolver de una forma sostenible los problemas demanda la sociedad. La ausencia de alguno de estos
de la ciudadanía. factores puede contribuir de manera significativa a
que la descentralización no logre los resultados espe-
El presente capítulo pretende describir algunos rados, aun en un contexto en el que los ciudadanos
elementos que se pueden identificar en el plano puedan elegir a sus autoridades y la entidad posea
político y social así como en el plano gerencial con los instrumentos tributarios para financiarse.
miras a garantizar mejoras en la gestión local. El
principal argumento radica en que la descentraliza- ¿Cómo construir, entonces, estos activos intangi-
ción, tanto en su vertiente institucional como en su bles para apalancar la gestión local? La posibilidad
vertiente fiscal, no es condición suficiente –aunque de alcanzar este objetivo de mejoramiento de la
116 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

gestión local no viene dada por una fórmula simple Más allá de las elecciones
sino por la construcción de un proceso de coopera-
ción social, que es difícil de sostener en el tiempo, y Durante la década de los noventa, América Latina
que está orientado a ampliar los mecanismos y la experimentó un incremento significativo en el
efectividad de la participación ciudadana. En número de transiciones de sistemas autoritarios a
América Latina, como se verá en este capítulo, estos sistemas democráticos (Haggard y Kaufman, 1996;
procesos están basados en dinámicas locales que O’Donnell y Schmitter, 1985; Przeworski, 1991).
pueden darse de arriba hacia abajo, es decir, por el Esta ola de democratización tuvo un impacto nota-
liderazgo de un agente político; como también –y ble en toda la región; incluso, en países en los que
más exactamente– de abajo hacia arriba, a través de la democracia estaba plenamente consolidada, se
movimientos de base que demandan mayor control observaron procesos de reingeniería institucional
y participación social sobre la gestión pública local. para estimular una mayor democratización de sus
En el fondo, estos procesos, cuyo objetivo consiste sistemas políticos. Estas transiciones y procesos de
en construir una participación activa de la ciudada- democratización no estuvieron circunscritos exclu-
nía, han terminado incrementando los niveles de sivamente a la realización de elecciones a nivel
capital social de la comunidad y, por lo tanto, su nacional sino que, muchas veces, fueron extendidos
capacidad de interactuar de una forma constructiva a los ámbitos regionales y locales. De esta manera,
con la administración pública local para mejorar la descentralización política en América Latina fue
significativamente la formulación e implementación vista, en algunos casos, como un elemento comple-
de políticas públicas. Diversos ejemplos de procesos mentario a la transición democrática y, en otros,
de transformación local en América Latina – cuando como un aspecto central en la profundización de la
han ocurrido–, en temas como seguridad y trans- democratización de la sociedad. En todo caso, para
porte urbano, entre otros, han sido eventos en los finales de esa misma década, prácticamente todos
que se ha trabajado alrededor de estos diferentes ejes los países de la región tenían elecciones libres y
para garantizar la efectividad de la gestión local. competitivas, no solo para elegir a las autoridades
nacionales, sino incluso a autoridades regionales
El presente capítulo está organizado de la siguiente y/o locales. Independientemente del carácter federal
manera: la segunda sección describe algunas de las o unitario de los países, la extensión de las eleccio-
argumentaciones destacadas por la literatura acadé- nes a nuevas esferas territoriales era una tendencia
mica que señalan cómo la descentralización política incontrovertible (Gibson, 2005).
y fiscal, aunque necesaria, no permite explicar por
sí sola diferencias en la capacidad de los gobiernos En términos generales, salvo el caso de Chile, o el
locales para resolver los problemas que enfrentan de países como Brasil y Argentina con una tradición
los ciudadanos. La tercera sección intenta definir federal más arraigada, la descentralización política
las características centrales de una buena gestión –es decir, la elección directa de alcaldes y goberna-
local y la relación entre emprendimiento político, dores– fue anterior a la descentralización fiscal. En
capital social, participación ciudadana y capacida- países como Bolivia, Colombia, Ecuador, México y
des administrativas. La cuarta sección muestra los la República Bolivariana de Venezuela (y más
resultados empíricos de una encuesta realizada por recientemente, Perú), las reformas institucionales
la CAF en 23 ciudades de América del Sur sobre tuvieron una justificación en el plano político más
estos temas e identifica algunos patrones que pudie- que en un razonamiento de eficiencia económica
sen contribuir a explicar diferencias en la gestión (O’Neil, 2005). Por ejemplo, en México, la idea de
local. La quinta sección desarrolla algunos casos de un nuevo pacto federal que aumentara la autonomía
resolución de problemas en las ciudades más desta- política de los estados estaba orientada a la cons-
cadas en la encuesta y ahonda en la relación entre trucción de una transición gradual de un sistema de
las distintas variables explicativas que han sido partido hegemónico a una democracia competitiva
identificadas. La sexta sección desarrolla algunas (Lujambio, 1995; Díaz-Cayeros, 2006). En Colom-
conclusiones sobre la importancia de la gestión bia y la República Bolivariana de Venezuela, la
local en América Latina para el desarrollo econó- descentralización política fue vista como un meca-
mico y social. nismo para contribuir al desmonte de los pactos
Gestión local en América Latina: algunos patrones de desarrollo 117

políticos (Pacto del Frente Nacional y Pacto de distribución de bienes y servicios públicos (Tiebout,
Punto Fijo, respectivamente) que habían restringido 1956; Oates, 1976; Buchanan y Brennan, 1980). En
espacios de participación popular y habían centrali- otras palabras, las campañas electorales locales y
zado fuertemente el proceso de decisión en las regionales son mecanismos más efectivos que la
organizaciones nacionales (Penfold, 2009; Masca- planificación central para determinar las necesida-
reño, 1996). En Bolivia y Ecuador, la descentraliza- des territoriales de la población, pues permiten que
ción política fue vista como un mecanismo de los ciudadanos informen voluntariamente sus prefe-
empoderamiento local orientado a abrir el sistema rencias a la hora de escoger a sus representantes. En
político a los nuevos movimientos sociales (O’Neil, segundo lugar, las elecciones incrementan la cerca-
2005). Finalmente, en Perú, la discusión sobre la nía y la capacidad de control por parte de la ciudada-
denominada ‘regionalización’ fue vista como una nía de los políticos electos a nivel local y regional.
reforma política necesaria para inmunizar el La posibilidad de castigar a los políticos en caso de
sistema político contra el surgimiento de líderes que no cumplan con sus promesas –particularmente,
carismáticos de corte autoritario que terminaran cuando existe la reelección– es una manera de
centralizando el poder. Tan solo en Chile, la descen- garantizar que los políticos regionales y locales
tralización fue vista como una reforma de corte tengan los incentivos adecuados para desempeñarse
fiscal orientada a mejorar la eficiencia en la asigna- mejor en sus cargos (Beer, 1976). El hecho de que
ción del gasto público. En este país, la discusión los políticos puedan ascender en sus carreras profe-
sobre la descentralización política quedó circuns- sionales del nivel local al nivel regional y nacional
crita al plano municipal y no logró avanzar a la también permite que los alcaldes y gobernadores
esfera regional (Bland, 2004). Por último, en países tengan una mayor motivación para incrementar su
como Brasil y Argentina, la descentralización polí- desempeño (Beer, 1976; Dye, 1990).
tica y fiscal avanzó de forma concomitante, en el
contexto de sistemas políticos con una profunda Otro argumento a favor de la descentralización
tradición regional y local. política es que los ciudadanos pueden utilizar no
solo el voto sino también la movilidad espacial para
Las variadas argumentaciones para justificar estas controlar a sus representantes. Según este argu-
reformas políticas en América Latina, en muchos mento, en un sistema político descentralizado, los
sentidos hicieron eco de la literatura teórica sobre el ciudadanos pueden castigar a través de las eleccio-
federalismo fiscal. La elección directa de autorida- nes o mudarse a otra unidad territorial (“votar con
des regionales y locales fue vista como un meca- los pies”) en caso de estar descontentos con el
nismo efectivo para mejorar la rendición de cuentas desempeño fiscal o político del gobierno local
entre políticos y ciudadanos. Incluso, en algunos (Osterfeld, 1989). “Votar con los pies” es particu-
países latinoamericanos como la República Boliva- larmente efectivo para obligar a los distintos
riana de Venezuela, este tipo de argumentaciones gobiernos subnacionales a proveer de forma
permitió flexibilizar la tradición democrática de la eficiente los servicios y bienes públicos que desean
región de imponer límites a la reelección continua los ciudadanos. Desde el punto de vista de los
para gobernadores y alcaldes. De hecho, en muchos ingresos, si un gobierno subnacional decide incre-
países de la región, la posibilidad de reelegir alcal- mentar los impuestos, los ciudadanos pueden
des y gobernadores precedió a la tendencia de intro- mudarse a otra jurisdicción que ofrezca menores
ducir reformas constitucionales para permitir la impuestos y provea, de mejor manera, los mismos
reelección inmediata del presidente (p.e., en Brasil, bienes y servicios públicos. Esta visión asume que
Argentina y la República Bolivariana de Venezuela). la competencia generada por la descentralización
obliga a fijar sus tasas tributarias de forma
La literatura sobre federalismo fiscal establece que adecuada. Desde el punto de vista del gasto, si un
la descentralización logra aumentar la rendición de gobierno subnacional deja de atender los reclamos
cuentas a través de diversos mecanismos. En primer de la población, entonces los individuos podrán
lugar, las elecciones para alcaldes y gobernadores emigrar hacia otra jurisdicción que logre hacerlo.
generan una sana competencia entre diversos candi- De ahí que la competencia generada por la descen-
datos a nivel local y regional que permite que la tralización presiona a los gobiernos subnacionales a
población revele sus preferencias en cuanto a la estimar adecuadamente las preferencias de los
118 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

ciudadanos y reducir sus costos en la provisión de gobiernos no surge sobre la base de un comporta-
bienes y servicios públicos (Tiebout, 1956). miento individual sino debido a la existencia de una
coordinación masiva entre los votantes que hace que
Finalmente, la descentralización política permite la la amenaza de “votar con los pies” sea creíble.
creación de un laboratorio de políticas públicas que
reduce la curva de aprendizaje de los gobiernos Por otro lado, en los procesos de descentralización,
locales y regionales para resolver diversos temas los gobiernos subnacionales pueden encontrar difi-
sociales y económicos (McKinnon y Nechyba, cultades en materia administrativa (Prud’homme,
1997; Volden, 1997). La aparición de múltiples solu- 1995). En efecto, la descentralización puede
ciones a problemas comunes, en diversos munici- confrontar serios obstáculos debido a la falta de una
pios y estados, hace posible que los políticos imiten administración pública profesionalizada a nivel
y adopten las políticas públicas más efectivas. Por lo regional y local. Según este argumento, el proceso
tanto, la innovación en políticas públicas es más alta de descentralización puede ocasionar serias fallas
en sistemas descentralizados que en países centrali- respecto de la efectividad del gasto (Prud’homme,
zados (Volden, 1997). Por si fuera poco, la difusión 1995). Estas dificultades podrían ser superadas con
de estas innovaciones es más rápida. En otras pala- la creación de programas nacionales destinados a
bras, en aquellos sistemas políticos en los cuales los mejorar la eficiencia y efectividad de las adminis-
políticos electos gobiernan en diversas arenas regio- traciones regionales y locales, y por medio de una
nales y locales, habrá más innovación y aprendizaje mayor inversión en capital humano e infraestruc-
que en aquellos en los que las elecciones están tura tecnológica.
restringidas a nivel nacional. En estos sistemas polí-
ticos, habrá una mayor imitación de programas La descentralización política tampoco garantiza
exitosos de una jurisdicción a otra. automáticamente un mejor desempeño institucional
(Putnam, 1993; Stoner-Weiss, 1997). Existen otros
Las críticas a este tipo de argumentaciones han sido factores, como el capital social, que explican las
muy amplias. Las elecciones no siempre permiten variaciones del desempeño institucional entre
que los ciudadanos revelen sus preferencias en distintos gobiernos subnacionales (Putnam, 1993).
cuanto a la distribución de los bienes públicos. El Los niveles de desempeño institucional dependen
clientelismo político, es decir, el uso de cierto tipo de los grados de participación cívica a nivel regio-
de bienes privados (dinero, puestos públicos, nal y local. Altos niveles de participación pueden
alimentos, entre otros.) puede ser utilizado a nivel incentivar a que los individuos critiquen, cooperen
local para distribuirlo a cambio de votos (Kitschelt y y obedezcan las reglas establecidas democrática-
Wilkinson, 2007). El clientelismo puede, por lo mente (Putnam, 1993; Ostrom, 1990); cuando los
tanto, distorsionar los efectos que en teoría produce niveles de participación son altos, pueden incenti-
la descentralización política al abrir nuevos espacios var a que los individuos desarrollen ataduras hori-
territoriales para la compra de votos. Igualmente, la zontales entre sus ciudadanos que permiten garanti-
reelección a nivel local y regional, en contextos en zar un mejor desempeño; esto quiere decir que un
que los balances institucionales son muy débiles, aspecto central de cualquier proceso de descentrali-
puede impedir, de hecho, una mayor rendición de zación consiste en promover la organización y la
cuentas al favorecer el surgimiento de sistemas auto- participación de la sociedad civil en la toma de
ritarios de carácter local en el contexto de un país decisiones. Las comunidades con un alto nivel de
relativamente democrático a nivel nacional (Gibson, participación están en posición de proveer a sus
2005). En otras palabras, las elecciones locales y gobiernos una mayor y mejor información sobre sus
regionales no necesariamente garantizan una mayor necesidades y problemas. Estas comunidades
rendición de cuentas si no vienen acompañadas de también están en posición de castigar a aquellos
un verdadero proceso de fortalecimiento institucio- representantes políticos que dejen de atender sus
nal en los niveles subnacionales. Existe también necesidades básicas.
evidencia empírica de que la efectividad de “votar
con los pies” es relativamente baja cuando no hay La descentralización mejora el funcionamiento de
una verdadera coordinación social entre los votantes los gobiernos y logra acercarse a la comunidad
(Pestieu, 1976; Putnam, 1993). La restricción a los cuando los ciudadanos, además de votar, también
Gestión local en América Latina: algunos patrones de desarrollo 119

participan activamente y de una forma constante en tiempo, es más probable que se comporten de esta
el diseño, ejecución y monitoreo de las políticas misma manera en el futuro (Putnam, 1993; Boix y
públicas. En efecto, para que la participación ciuda- Posner, 1998). El capital social es por ello “sendero
dana tenga un impacto en las mejoras instituciona- dependiente”: la existencia o no de un acervo de
les, este tipo de reforma debe ir más allá de lo capital social en el pasado tiene un impacto directo
simplemente electoral y transformarse en un meca- sobre el comportamiento futuro de la comunidad.
nismo de coordinación social, orientado a aumentar Tal como lo definen Boix y Posner: “las teorías de
los niveles de bienestar de la población a través de capital social argumentan que la idea central es la
un trabajo conjunto con sus representantes políti- de un concepto de equilibrio. La cooperación repe-
cos. La sustentabilidad de esta participación ciuda- tida incrementa la disponibilidad del capital social;
dana va a depender, a su vez, de los niveles de capi- y altos niveles de capital social hacen posible soste-
tal social. Consecuentemente, la interrelación entre ner en el tiempo la cooperación dentro de una
capital social, liderazgo político, participación comunidad” (1998: 688).
ciudadana y capacidades institucionales facilita
mejoras en la gestión local. Por lo tanto, el capital social no está vinculado estric-
tamente a la esfera política o a las actitudes cívicas en
Un marco analítico para la gestión local el plano de la participación ciudadana. Antes bien, es
un concepto mucho más amplio: está vinculado a la
El capital social se ha convertido, curiosamente, en esfera social y se refiere a los niveles de asociativi-
una especie de variable paraguas que pareciera dad existentes dentro de una jurisdicción. De este
resolver el misterio para explicar las variaciones en modo, la asociatividad se refiere a las instituciones y
cuanto a su desempeño institucional y el creci- redes propias de la sociedad civil, por ejemplo,
miento económico de distintos países y localidades. asociaciones, grupos de interés y organizaciones sin
Sin embargo, se ha abusado de la utilización del fines de lucro; y no a organizaciones ciudadanas o
concepto de capital social para explicar estos proce- políticas exclusivamente. En la medida en que el
sos. Esta variable quizás haya pasado a abarcar tejido de una comunidad sea más denso, mayor
demasiado, en parte porque este concepto se disponibilidad de capital social tendrá esa jurisdic-
confunde, en ocasiones, con el de la participación ción gracias a la existencia de este tipo de organiza-
ciudadana y las capacidades institucionales (Berger, ciones sociales y, por lo tanto, mayores posibilidades
2009). Esta sección pretende mostrar las “tuercas y tendrá de resolver sus problemas a través de iniciati-
tornillos” de los modelos de mejoras de gestión vas cooperativas entre los diversos actores. El caso
local a través de un proceso de diferenciación entre del Tribunal de las Aguas de Valencia en España
capital social, liderazgo político, participación –presentado en el Recuadro 5.1– muestra cómo este
ciudadana y capacidad institucional así como la acervo de capital social lleva mucho tiempo en
interrelación entre estas variables. Como se verá acumularse, pero una vez constituido, permite crear
más adelante, la interacción entre estos factores y la instituciones sociales que, sin necesidad de la inter-
presencia de capital social permiten explicar mejo- vención directa del gobierno, permita resolver
ras en la gestión local y construir un modelo de conflictos potenciales entre los habitantes de una
gobernabilidad alternativa. localidad con el objetivo de preservar la administra-
ción de los recursos naturales.
En sentido estricto, el capital social es la construc-
ción de redes organizativas orientadas a moldear Ahora bien, ¿bajo qué condiciones surge el capital
expectativas sociales institucionalizadas que permi- social? ¿Bajo qué condiciones comienza una juris-
ten sostener la cooperación social dentro de una dicción a acumular este tipo de capital? Se han
comunidad específica (Boix y Posner, 1998). Estas desarrollado diversas argumentaciones para contes-
expectativas permiten que los individuos desarro- tar estas preguntas. Algunos autores aluden al surgi-
llen actitudes cooperativas orientadas a involu- miento de patrones de cooperación que aparecen
crarse en los temas centrales de su comunidad. En espontáneamente y que son respondidos recíproca-
este sentido, se dice que el capital social es acumu- mente en un proceso de interacción indefinido
lativo pues en la medida en que las sociedades insti- (Axelrod, 1984). En la medida en que esta interac-
tucionalizan estos mecanismos de cooperación en el ción es vista como indefinida, los actores responden
120 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

Recuadro 5.1 Tribunal de las Aguas de la Vega de Valencia

Las 17 hectáreas de sembradíos de la Vega de Valencia, en deben ajustar su actividad diaria a un sistema que variará
la costa este de España, son regadas con las aguas prove- dependiendo de si el caudal del Turia es abundante, si es
nientes del Turia, un río cuyo caudal poco estable motivó el relativamente bajo, o si se trata de un período de fuerte
surgimiento del órgano de justicia más antiguo de toda sequía.
Europa. El Tribunal de las Aguas surgió por la necesidad que
tenía la comunidad valenciana de hacer un uso eficiente y En épocas de abundancia, los agricultores no tienen restric-
justo del agua, y mitigar así el impacto que los acentuados ciones para utilizar la cantidad de agua que deseen. Sin
cambios climáticos tenían sobre la cosecha. Este caso ilustra embargo, en épocas de bajo caudal, que suele ser la
la posibilidad que tiene la sociedad, a través de la promoción situación más frecuente de la región, se utiliza un sistema de
de arreglos cooperativos, de proveer soluciones institu- rotación hidráulica que surte cada una de las filas en un orden
cionales que no son estrictamente públicas ni privadas para fijo. El agricultor debe esperar su turno para abrir una especie
inducir comportamientos socialmente óptimos. Estas institu- de compuerta que permite el paso del agua hacia sus cultivos
ciones han surgido como resultado de la acumulación históri- por un lapso de tiempo irrestricto, pero condicionado al princi-
ca de altos niveles de capital social en comunidades relativa- pio de no dejar fluir más agua de lo estrictamente necesario.
mente pequeñas y con preferencias bastante homogéneas. Si el agricultor no abre la compuerta a tiempo, pierde su turno
y debe esperar a la próxima ronda de riego.
El agua del río Turia llega a las comunidades a través de un
sistema conformado por ocho acequias o zanjas, que Las reglas que rigen el uso del sistema de rotación se modifi-
distribuyen el preciado recurso hacia 138 filas (porciones de can y se tornan más severas cuando se suscitan épocas de
agua que varían dependiendo del caudal que tenga el río). La sequía muy prolongada. Durante estos períodos, es preciso
población se organiza en comunidades autónomas, cada una que cada agricultor determine cuáles de sus cultivos necesi-
de las cuales utiliza una acequia para regar sus cultivos. El tan ser regados con mayor premura, con el fin de reducir la
funcionamiento de las acequias está regulado de acuerdo con cantidad de agua utilizada. En la medida en que la situación
un antiguo cúmulo de normas que se transmiten oralmente de se hace más grave, el síndico se ve en la obligación de ajus-
generación en generación. tar el sistema de rotación para establecer el orden y tiempo de
riego que estime necesarios, dándole prioridad a los agricul-
Las comunidades se reúnen cada dos o tres años para elegir tores cuyos sembradíos tengan mayores necesidades.
democráticamente una Junta Administradora, un síndico y un
guarda de la acequia. Los ocho síndicos de acequias confor- La función principal del Tribunal de las Aguas de la Vega de
man el Tribunal de las Aguas que desde hace más de mil Valencia es actuar como mecanismo garante de la equidad
años sesiona cada jueves para deliberar en torno a conflictos en la repartición del agua en la región. Las denuncias más
de todo tipo. Los síndicos también tienen a su cargo la tarea comunes que el Tribunal suele procesar tienen que ver con
de velar por el cumplimiento de las ordenanzas (referentes, despilfarro del agua en épocas de sequía, obstaculización de
por ejemplo, al pago de impuestos o contribuciones, uso del la repartición, trampas de cualquier tipo, daños a los cultivos
agua y responsabilidades en la limpieza de las filas, entre e incumplimiento de horarios.
otras) y tienen la potestad de tomar decisiones relevantes en
el proceso de repartición del agua. Por su parte, el guarda de La acción del Tribunal cuenta con una gran aceptación por
la acequia es un empleado dedicado a fiscalizar la repartición parte de los habitantes de la Vega de Valencia, quienes
del agua y a notificar las infracciones que pudiera cometer –conscientes de la necesidad de hacer su aporte al bienestar
alguno de los usuarios del sistema, que posteriormente son común–, no se limitan a hacer uso del agua que se les asigna,
discutidas en el Tribunal. sino que también están comprometidos con la vigilancia
constante del proceso.
El proceso de distribución del agua en la Vega de Valencia es
por demás interesante. Este se rige por una serie de normas
que van siendo modificadas a lo largo del año en función de Fuente: Ostrom (1990); Tribunal de las Aguas de la Vega de Valencia
las condiciones climáticas; de modo que los agricultores (2009).
Gestión local en América Latina: algunos patrones de desarrollo 121

de forma cooperativa entre ellos, iniciándose un lación de capital social. En una primera vertiente,
proceso de acumulación virtuosa de capital social. este proceso es de abajo hacia arriba; es espontáneo
Bajo este tipo de explicaciones, en sociedades en y está influido por las normas sociales de reciproci-
las que los actores descuentan el futuro fuerte- dad. En el segundo caso, es de arriba hacia abajo; y
mente, es difícil esperar el surgimiento de este tipo es una historia que surge a partir de un liderazgo
de comportamiento. En otras palabras, en socieda- que intenta revertir patrones de desconfianza. Inde-
des en las que la percepción de riesgo o descon- pendientemente de su origen, el capital social tiene
fianza es alta, resulta difícil esperar que la coopera- un impacto global sobre el desempeño de las socie-
ción pueda sostenerse (Fukuyama, 1996). dades y sus instituciones, y moldea la concepción y
sustentabilidad de la participación ciudadana. Para
Otra explicación se refiere al hecho de que la coope- comprender esta idea, es necesario distinguir clara-
ración depende del tipo de bien (público o privado) mente entre capital social, participación ciudadana
que va a ser provisto por la sociedad. Si los bienes y capacidades institucionales.
son públicos, los problemas de provisión social
serán más altos y la posibilidad de sostener la La participación ciudadana se refiere a la voluntad
cooperación será más difícil, pues van a depender de de los individuos de participar en el ámbito público
la forma en que las normas sociales sobre reciproci- para influir en la concepción y ejecución de las polí-
dad fueron institucionalizadas en el pasado. En ticas públicas. Esta participación se puede dar a
sociedades en las que la reciprocidad social es valo- través de diversos mecanismos, tanto formales
rada por los diversos actores, la provisión de estos (referéndums, asamblea de ciudadanos, presupues-
bienes públicos estará disponible con mayor facili- tos participativos) como informales (cabildeo, pro-
dad que en aquellas en las que la reciprocidad no es testas, movimientos sociales). Los mecanismos de
valorada socialmente. Incluso, en jurisdicciones más participación ciudadana se ven influidos por la exis-
pequeñas, con una fuerte tradición de reciprocidad, tencia o no de instituciones locales que fomenten
y en las que hay escasez de recursos, la cooperación este tipo de práctica ciudadana. Las capacidades
será más fácil de sostener a la hora de proveer bienes institucionales se refieren a la existencia y la calidad
y servicios públicos (Ostrom, 1997). Una vertiente de los recursos humanos, fiscales y administrativos
más reciente se refiere a la confianza como un ingre- para diseñar e implementar con cierta autonomía las
diente central para comprender las causas que dina- políticas públicas de la comunidad. Evidentemente,
mizan este proceso social (Fukuyama, 1996). los niveles de capital social van a influir directa-
mente en ambas variables: a mayores niveles de
Finalmente, es posible observar instancias en las capital social, mayores niveles de participación
que la cooperación social surge gracias al esfuerzo ciudadana y mayor efectividad de las instituciones
de un tercer actor (p.e., un líder político o un evento (Putnam, 1993). Sin embargo, el hecho de que estas
histórico) que motiva a que las partes comiencen a variables estén correlacionadas no quiere decir que
interactuar de una forma cooperativa (Keohane, sean exactamente iguales.
1984). Aunque es difícil de sostener en el tiempo,
no es imposible que el capital social surja de esta Por otro lado, la gran diversidad de capital humano y
manera. En este tipo de argumentaciones, el lide- recursos financieros dentro de una localidad, además
razgo provisto por algún individuo u organización o de las redes disponibles de cada uno de los actores,
la magnitud de un shock externo es un elemento puede condicionar la calidad de la participación
central para revertir patrones de desconfianza y ciudadana. Asimismo, puede existir una gran disper-
cimentar una nueva dinámica de cooperación. Sin sión en la distribución del costo de oportunidad de la
embargo, resulta difícil que se dé este tipo de proce- participación individual, que puede hacer poco equi-
sos en el contexto de sociedades desiguales. En tativa la expresión de las preferencias de los distintos
cambio, en sociedades con menores niveles de desi- estratos sociales. Todo ello ayuda a explicar que la
gualdad, los procesos de cooperación son más fáci- participación ciudadana no siempre es equitativa y
les de sostener (Putnam, 1993). no siempre conlleva al buen gobierno. Los indivi-
duos, presionados por diversos intereses económicos
En cualquier caso, es preciso distinguir entre dos y políticos, pueden orientar la participación ciuda-
tipos de explicaciones sobre el origen de la acumu- dana para extraer rentas privadas directamente del
122 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

gobierno local y no con miras a mejorar la provisión Cabe señalar que la relación entre estas distintas
de bienes y servicios públicos. Por ello, la participa- variables (participación ciudadana, capacidad local,
ción ciudadana debe ser universal, eficaz y equita- capital social y emprendimiento político) puede ser
tiva con el fin de evitar este tipo de consecuencias. compleja, tal como lo muestra la Figura 5.1.

Finalmente, el liderazgo político es un elemento La combinación entre capacidades institucionales y


clave en el proceso de identificación e innovación de participación ciudadana, en el contexto de distintos
políticas públicas para resolver los problemas de la niveles de capital social y aun con la presencia de un
comunidad. Diversos autores (entre ellos, Grindle, liderazgo político, pueden ocasionar distintos resulta-
2008 y Tendler, 1997) han identificado que la capa- dos en cuanto a la gestión local. En otras palabras, el
cidad de liderazgo de los alcaldes para movilizar capital social provee un contexto en el que los meca-
recursos sociales, técnicos, políticos y financieros es nismos de participación ciudadana y capacidades insti-
un factor central para explicar cambios en los patro- tucionales se articulan para promover ciertos patrones
nes de efectividad de la gestión local en contextos de gestión local. Un buen gobierno surge cuando, en
institucionales débiles. Incluso, cuando estos lide- un contexto de alto nivel de capital social, la participa-
razgos se movilizan para diseñar e implementar polí- ción ciudadana y las capacidades locales interactúan
ticas públicas con un objetivo de transformación positivamente para atender los problemas de la comu-
local, logran superar los obstáculos que supone la nidad. En cambio, los colapsos gubernamentales
administración pública en contextos institucionales surgen en contextos de bajos niveles de capital social
adversos y de baja participación ciudadana. El caso en los que la ausencia de la participación ciudadana y
de Bogotá es un buen ejemplo del papel que el lide- la ausencia de gobiernos locales con suficientes recur-
razgo puede desempeñar en contribuir a revertir sos humanos, fiscales y administrativos conllevan a
patrones de desconfianza ciudadana para incremen- una situación insostenible. Los patrones intermedios
tar la calidad de la gestión local. Para finales de la de gestión local también pueden comprenderse dentro
década de los ochenta, los niveles de violencia de este mismo marco analítico. La Figura 5.2 (ver
habían minado los niveles de confianza de la pobla- p.124) intenta mostrar estos patrones.
ción, aterrorizada por la penetración del narcotráfico,
los secuestros y los actos de terrorismo. Antanas Es importante señalar que aun en diferentes contex-
Mockus, como alcalde electo bajo una plataforma tos de capital social y de liderazgo político, se
independiente para regir a la ciudad de Bogotá, se pueden dar interesantes patrones de gestión local; es
planteó la necesidad de revertir estos patrones de decir, el hecho de que en una jurisdicción existan
desconfianza a través de programas de cultura y bajos niveles de capital social no impide que las
participación ciudadana que pudiesen impulsar instituciones locales o los ciudadanos inicien proce-
cambios en la gestión de servicios públicos básicos, sos de cambio dentro de sus comunidades, sobre todo
como la seguridad y el transporte. Este cambio, cuando existe algún nivel de liderazgo; asimismo,
consolidado por los alcaldes siguientes, permitió altos niveles de capital social no garantizan el éxito
incrementar sensiblemente la calidad de vida de los de la gestión local sin un apalancamiento adecuado
ciudadanos y crear un sentido de pertenencia social de la participación ciudadana o de las instituciones
hacia la ciudad de Bogotá que antes era práctica- locales. Este punto es particularmente relevante pues
mente inexistente (ver Recuadro 5.2). muchas veces se pueden dar procesos de transforma-

Figura 5.1
Modelo de gestión local + Participación
+ + Capacidad
+
– ciudadana
– – local

Liderazgo
político

+ +
Acumulación de capital social
– –
Fuente: elaboración propia.
Gestión local en América Latina: algunos patrones de desarrollo 123

Recuadro 5.2 Rendición de cuentas y cultura ciudadana: base del progreso de Bogotá

Hace poco más de una década, los habitantes de la capital de Cultura Ciudadana, se comprobó, mediante encuestas de opinión,
Colombia padecían las consecuencias de una falta de planifi- que los ciudadanos empezaron a mostrar una actitud menos hostil
cación urbana. Elevada criminalidad, congestión vial, crecimiento hacia las leyes y más dispuesta a cumplirlas, de manera que
vertiginoso del parque automotor, violencia y altos niveles de empezó a operar un fenómeno de “autorregulación cultural”.
contaminación eran los rasgos característicos de la Bogotá de
aquellos tiempos. Más tarde, se implementó un plan que logró mejorar significativa-
mente la movilidad en la ciudad. Este comprendió la mejora de la
En el plano político, se dieron importantes cambios en la década construcción de nuevas vías peatonales y la remodelación de las
de los noventa que marcaron el inicio del progreso de la ciudad. existentes, la creación de rutas para ciclistas y un programa de
Gracias a la reforma realizada en 1993 a la Ley Orgánica de restricción del tránsito vehicular, llamado Pico y Placa (el cual reti-
Bogotá, el gobierno local ganó nuevas facultades y mayor ra diariamente 40% de los vehículos en horas de alto tráfico).
autonomía en el ámbito fiscal y de servicios, especialmente en Adicionalmente, se construyó un innovador sistema de transporte
transporte. A partir de entonces, se empezó a aplicar la Ley de público, el Transmilenio, que cuenta con una infraestructura espe-
Planeación, que regulaba completamente la elaboración del plan cializada para proveer servicios de calidad a la población y es
de desarrollo de la ciudad y lo vinculaba fuertemente con los operado, en conjunto, por el sector privado y el sector público
planes de acción bianuales y con el programa de gobierno mediante un esquema de funciones bien definidas para cada actor.
presentado por el alcalde al inscribirse como candidato. Se puso
en práctica, entonces, un modelo de gestión basado en la En el año 1998, surgió por iniciativa de la sociedad civil el proyec-
medición de resultados a través de indicadores que obligaba a los to Bogotá, ¿cómo vamos? con el objetivo de evaluar, a través de
gobernantes a rendir cuentas con regularidad y, a su vez, servía indicadores de gestión, los cambios que se iban produciendo en
para identificar los problemas de la ciudad e idear soluciones. la ciudad en materia de salud, educación, medio ambiente, servi-
cios públicos, transporte y seguridad, entre otros. Dicho proyecto
Entre 1995 y 1997, se puso en marcha el plan Cultura Ciudadana, nació de la alianza entre la Cámara de Comercio de Bogotá
con el cual se buscaba sensibilizar a la población e inducir un (representante del sector privado bogotano frente al sector públi-
nuevo patrón de comportamiento, compatible con las normas co), la casa editorial El Tiempo (el principal diario del país) y la
sociales fundamentales para la convivencia en la ciudad. Para ese Fundación Corona (fundación sin fines de lucro dedicada al forta-
momento, los niveles de desconfianza de la población, ocasiona- lecimiento de la capacidad institucional en el país), y contó con la
dos por los problemas de narcotráfico y de violencia organizada, anuencia y el respaldo del gobierno local, que se comprometió a
eran muy altos. Diversos programas en materia de vigilancia y entregar la información necesaria.
prevención se pusieron en marcha en el marco de este plan, tales
como el desarme de la población, la prohibición del uso de pólvo- Desde entonces, los resultados obtenidos en cada una de las
ra, el ahorro voluntario de agua y el control del horario de expen- referidas áreas son sistematizados en una publicación periódica
dio de licores (medida conocida como la “hora zanahoria”). que se difunde a través de los medios de comunicación y de
actividades de diversa índole (como encuentros y congresos,
Las estadísticas disponibles empezaron a reflejar la reducción entre otras), donde se produce el debate entre expertos,
paulatina de los homicidios, accidentes de tránsito y otros delitos de funcionarios públicos y la comunidad bogotana. La calidad de vida
alto impacto. Sin embargo, el cambio más importante, ya que en Bogotá ha mejorado de manera sorprendente gracias no solo
permitiría la sostenibilidad de los avances logrados, fue la toma de a la eficiente acción del gobierno local, sino al cambio de mentali-
conciencia por parte de la ciudadanía de la magnitud de los proble- dad de la población y su inclusión en los asuntos de su ciudad.
mas sociales y de las políticas públicas que habían sido diseñadas
para solucionarlos. Después de la puesta en marcha del plan de Fuente: www.bogotacomovamos.org

ción local en el contexto de bajas capacidades institu- condiciones para hacerse sustentable, no quiere decir
cionales y bajos niveles de capital social. En este que las comunidades no puedan experimentar proce-
sentido, es común pensar que el buen gobierno es el sos de cambio orientados en esa dirección.
resultado de altos niveles de capital social combina-
dos con una alta participación ciudadana y altas Los procesos de gestión local orientados al fortale-
capacidades institucionales. No obstante ello y a cimiento institucional suelen darse en contextos de
pesar de que el buen gobierno requiere de estas alto capital social y alta participación ciudadana. En
124 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

Figura 5.2
Patrones de
+ Capital social
Buen gobierno
gestión local – Capital social

+ Participación ciudadana
Captura de rentas
– Participación ciudadana

+ Liderazgo político
Gobierno directivo
– Liderazgo político

+ Capacidad institucional
Fallas de gobierno
– Capacidad institucional

Fuente: elaboración propia.

estos casos, la ciudadanía demanda activamente 1997). Esto contradice el supuesto de que el fortaleci-
mejoras, lo cual no siempre encuentra una respuesta miento de la llamada sociedad civil siempre va a
institucional, produciéndose de esta manera fallas conducir a mejores resultados. Ello solo ocurre
de gobierno; sin embargo, los altos niveles de capi- cuando la alta participación ciudadana se da en un
tal social conjuntamente con la participación ciuda- contexto de alto capital social o, en su defecto, de
dana pueden interactuar para crear o fortalecer el altas capacidades institucionales locales.
arreglo institucional existente. Muchas de las inno-
vaciones institucionales que surgen en comunida- Finalmente, en aquellas comunidades en las que la
des muy bien organizadas, y con altas tasas de institucionalidad local es relativamente sólida, pero
participación, en Europa o los Estados Unidos, los niveles de capital social y participación ciuda-
suelen seguir estos patrones. dana son bajos, el liderazgo político tiende a orien-
tar el diseño e implementación de políticas públicas
En cambio, cuando el capital social es bajo, la alta a través de un estilo de gobierno más directivo.
participación ciudadana carente de instituciones loca- Cuando el contexto de capital social es relativa-
les sólidas puede optar por movilizaciones sociales mente alto pero la participación ciudadana es baja,
orientadas fundamentalmente a resolver fallas de estas mismas instituciones locales intentan estimu-
gobierno; no obstante, estas culminan con la captura lar la cultura cívica entre sus miembros. En estos
de rentas o el dominio de grupos de interés. En este casos, el gobierno local intenta fortalecer la fibra
tipo de casos, el bajo nivel de capital social puede participativa aprovechando el capital social e insti-
ocasionar que el grupo que participe esté velando tucional que posee la comunidad. Por último,
solamente por sus intereses particulares y que también existen instancias de gobiernos directivos
termine controlando las instituciones locales. Estos en las que la participación ciudadana y la institucio-
ejemplos son muy comunes en los procesos de defi- nalidad local interactúan positivamente, tratando de
nición de las zonas de uso residencial y comercial de revertir los bajos niveles de capital social y generar
un municipio, en las que, en un principio, algunos un ciclo virtuoso de gobernabilidad. El caso de la
grupos de la comunidad demandan un plan urbano transformación urbana de la ciudad de Curitiba en
local que, ante la ausencia de controles sociales más Brasil es una muestra de los beneficios de este tipo
amplios y ante la baja capacidad técnica de la locali- de interacción. En este caso, el gobierno de la
dad, termina siendo capturado por intereses particula- ciudad tuvo una visión de largo plazo en cuanto al
res. Precisamente, algunos estudios sobre desempeño plan de transporte urbano de la ciudad, pero logró
local en América Latina, particularmente en México consultar ampliamente con sus habitantes para
y Brasil, han mostrado que los grupos ciudadanos introducir ajustes sustanciales y contar con el apoyo
están mucho más orientados a la extracción de rentas ciudadano que implicaba una transformación de esa
privadas que a velar por una mejor provisión de naturaleza (ver Recuadro 5.3).
bienes y servicios públicos (Grindle, 2008 y Tendler,
Gestión local en América Latina: algunos patrones de desarrollo 125

Recuadro 5.3 El sistema de transporte en Curitiba: planificación y participación ciudadana

En la década de los sesenta, la ciudad de Curitiba, capital del cos, especialmente en materia de transporte.
Estado de Paraná (al sur de Brasil), contaba con apenas Posteriormente, se creó el Sistema de Transporte Público,
350.000 habitantes. Sin embargo, la modernización de la que gestionó la construcción de una amplia red de rutas de
producción en el campo originó la migración de los autobuses. Dicha ruta fue complementada con la transforma-
campesinos hacia los municipios colindantes, provocando ción de numerosas áreas comerciales del centro de Curitiba
tasas de crecimiento poblacional cercanas al 5% anual y el en zonas peatonales, la instalación de alrededor de 150 km
colapso de los servicios públicos y zonas verdes disponibles de ciclovías, y la creación de paradas “tipo tubo” que permi-
de la ciudad. Debido a la presión demográfica, se tornó nece- tieron agilizar el embarque y la compra de boletos.
sario formular políticas públicas para viabilizar el desarrollo.
La empresa municipal Urbanización de Curitiba (URBS) se
La primera respuesta del gobierno estatal fue la creación del encargó, en su momento, de construir la infraestructura nece-
Instituto de Investigación y Planificación Urbana de Curitiba saria para el funcionamiento de la nueva red de autobuses; y
(IIPUC), una agencia independiente que se encargaría de actualmente se encarga de administrar el sistema de trans-
elaborar un plan de desarrollo urbano para la ciudad. Fue así porte colectivo que diariamente atiende a alrededor de dos
como los miembros del IIPUC redactaron el Plan Preliminar, que millones de pasajeros. Para ello, URBS contrata los servicios
fue sometido a la opinión pública a través de la serie de semi- de doce compañías de autobuses que compiten entre sí en
narios públicos “Curitiba del Mañana”, que permitieron la legiti- términos de precios y calidad de servicio, garantizando la
mación política del plan y la incorporación de cambios para eficiencia permanente del sistema.
adecuarlo a las necesidades de la comunidad. La participación
activa de la ciudadanía fue un elemento clave en el éxito del Con el paso del tiempo, el sistema de transporte se fue
proyecto, toda vez que permitió minimizar los conflictos asocia- perfeccionando y complementando con nuevos servicios.
dos a los cambios que estaban por suscitarse en la ciudad. Actualmente, la ciudad cuenta con 1.980 unidades que
cubren múltiples rutas. Además, el sistema general de trans-
De este modo, se redactó un plan preliminar modificado, conoci- porte se complementa con autobuses que prestan servicios
do como el Plan Director de Desarrollo Territorial de Curitiba y que específicos, tales como el Sistema Turístico, que recorre las
es considerado por muchos como la punta de lanza del desarro- principales atracciones turísticas de la ciudad; el Sistema
llo de esta ciudad. Con la puesta en marcha del Plan Director se Circular Centro, que rodea el centro de Curitiba; el Sistema de
buscaba transformar la ciudad en todos los aspectos, haciendo Enseñanza Especial, que atiende de manera gratuita a
especial énfasis en el transporte y el uso de los espacios públicos discapacitados; y el Sistema Interhospitales, cuya ruta conec-
de acuerdo con un modelo lineal de expansión urbana. La ta a los principales centros de salud.
concepción de crecimiento lineal de la ciudad se basó en la
construcción de cinco corredores estructurales, esto es, vías con El significativo aumento de la velocidad de los autobuses y los
dos canales especialmente diseñados para la circulación de auto- extraordinarios niveles de eficiencia del servicio determinaron
buses; dos canales para el tráfico rápido de vehículos livianos y una mayor disposición por parte de la ciudadanía a dejar sus
dos canales para el tránsito lento. Estas vías fueron creadas con vehículos en casa. Para el año 1991, el uso de vehículos
la finalidad de integrar el sistema vial y de transporte, impulsando particulares había disminuido en 28% y como consecuencia,
el crecimiento ordenado de la mayor densidad poblacional a lo Curitiba es hoy una de las ciudades brasileñas con menor
largo de estas. Ello permitió fomentar la ocupación de los espa- nivel de contaminación del aire.
cios que disponían (o dispondrían en el futuro, según lo estableci-
do en el plan) con una eficiente infraestructura de servicios públi- Fuente: Instituto de Investigación y Planificación Urbana de Curitiba.

Patrones de gestión local dos por la presencia y la interacción con otras varia-
en América Latina bles como participación, liderazgo o capacidad
institucional, mencionadas anteriormente. En otras
El marco analítico antes expuesto permite extraer la palabras, aun si el capital social y la gestión local
siguiente hipótesis básica sobre la gestión local: los están correlacionados positivamente, esto podría
altos niveles de capital social per se no conllevan ser el resultado de la presencia de otras variables y
necesariamente a mejoras en la gestión. Los deter- no simplemente de la existencia de altos acervos de
minantes de la gestión deberían estar complementa- capital social dentro de la comunidad. Por lo tanto,
126 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

el impacto del capital social sobre la gestión local viven en su comunidad a la hora de relacionarse para
es contingente y depende también de la presencia resolver sus conflictos? y ¿qué tanto han cambiado
de estos otros factores. Otra hipótesis importante los niveles de confianza entre los miembros de su
que se deriva del marco analítico es que, incluso en comunidad en los últimos años? (esta última pregunta
contextos de bajo capital social, la interacción entre busca capturar la dinámica de acumulación de capital
participación ciudadana, liderazgo político y capa- social). El liderazgo político se mide en función de la
cidades institucionales puede conllevar a mejoras percepción de cercanía del gobierno local a los ciuda-
en la gestión local. danos, es decir, en función de la accesibilidad.
Asimismo, la capacidad institucional es vista como
La medición de estas otras variables representa en una función de la percepción ciudadana sobre los
sí misma una iniciativa importante, si se la compara niveles de eficiencia del gobierno local. Finalmente,
con otros estudios que han centrado sus esfuerzos la participación ciudadana se mide con base en la
tan solo en el capital social. Con ello se intenta intensidad con la que el individuo interactúa por
reflejar la necesidad teórica de desagregar el medios no electorales para influir en las decisiones
impacto de los factores analizados y contribuir con públicas de la localidad y en la calidad percibida de
la comprensión de los distintos factores que influ- esa participación en cuanto a su efectividad.
yen en la gestión local. En este contexto, para
comprobar estas hipótesis básicas, se ha utilizado Los datos muestran una alta correlación entre el
una encuesta realizada por la CAF entre los meses capital social y cada una de las potenciales varia-
de junio y julio de 2009 en 23 ciudades de América bles que contribuyen a explicar mejoras en la
Latina. En esta encuesta, se realizaron preguntas de gestión local. En el Gráfico 5.1, se observa que en
diversa naturaleza con la finalidad de medir las las ciudades latinoamericanas a mayor capital
percepciones ciudadanas sobre algunas de estas social, mayor crecimiento en la participación ciuda-
variables. Como se podrá apreciar, dado el carácter dana, mejor liderazgo político y mayor capacidad
subjetivo de las respuestas y la alta correlación local. Este primer descubrimiento es consistente
entre las distintas variables, los resultados son limi- con las discusiones previas relativas al marco analí-
tados como para derivar un modelo de impacto tico y, en particular, con la idea de que existe una
específico de cada factor sobre la gestión local. Sin gran endogeneidad entre todas estas variables.
embargo, la encuesta sirve para mostrar patrones
empíricos de gestión local en América Latina que Efectivamente, la tabla de correlaciones muestra
reflejan combinaciones diferentes de factores para una alta asociación entre todas las variables estudia-
explicar el éxito o el fracaso en cuanto a la percep- das. Por lo tanto, dada esta endogeneidad, es difícil
ción de los resultados administrativos de una establecer mecanismos causales específicos para
ciudad. Con ello se pretende mostrar que la necesi- explicar con exactitud los determinantes de la
dad de desagregar el concepto de capital social y la gestión local.
necesidad de incluir otras variables explicativas
constituyen un camino apropiado para contribuir El diagrama de dispersión del Gráfico 5.1 muestra
con un mejor entendimiento de las dinámicas políti- una relación positiva entre los cambios en los nive-
cas, sociales e institucionales que tienen un impacto les de capital social y la gestión local. Adicional-
en la gestión local de las ciudades. mente, este diagrama de dispersión muestra que
existe un grupo de ciudades que se encuentran por
La encuesta mide la gestión local en función de los encima de la línea de tendencia, lo cual implica que
niveles de satisfacción de los ciudadanos con la cali- poseen un desempeño de la gestión local como
dad de vida, transporte, vivienda y seguridad; es decir, función del capital social por encima de la media
la gestión es vista como una función directa de los del conjunto de ciudades estudiadas. Algunas de
niveles de satisfacción de los habitantes con los servi- estas localidades son Medellín (Colombia), Salto
cios públicos de la ciudad. El capital social, entendido (Uruguay), Barranquilla (Colombia), Bogotá
como las expectativas que moldean el comporta- (Colombia), Montevideo (Uruguay) y Quito (Ecua-
miento cooperativo de los individuos en un contexto dor). Como se verá más adelante, estas ciudades
social, se mide a través de las siguientes preguntas: muestran patrones de interacción diferenciadas
¿qué tanta confianza existe entre las personas que entre las diferentes variables estudiadas, por lo que
Gestión local en América Latina: algunos patrones de desarrollo 127

Gráfico 5.1
Relaciones de la
Diagrama de dispersión: capital social - gestión local
0,95 gestión local para
ciudades seleccionadas
de América Latina
0,90 MED
RAF
RÍO SALTO
0,85 S. PAULO N. IGUAZÚ BOG BARRANQ
MONT CÓRD
0,80 QUITO SN. CRIST. MANTA
GUA
AREQ BA
CCS COCHAB
0,75 LIMA STA CRUZ
Log gestión local

PIURA LA PAZ
0,70

0,65
MBO
0,60

0,55
1,20 1,25 1,30 1,35 1,40 1,45 1,50 1,55 1,60 1,65

Log capital social

Matriz de correlación
Gestión Participación Capital Capacidad Liderazgo
local ciudadana social institucional político
Gestión local 1,00
Participación ciudadana 0,70 1,00
Capital social 0,64 0,60 1,00
Capacidad institucional 0,48 0,41 0,50 1,00
Liderazgo político 0,46 0,44 0,51 0,96 1,00

Fuente: elaboración propia con base en CAF (2009b).

la explicación de este desempeño probablemente no de la evaluación promedio a cada una de las dimen-
sea capturada exclusivamente por los niveles de siones identificadas. En este gráfico, es posible
capital social en cada localidad. observar que las ciudades varían de forma significa-
Es importante resaltar también que el hecho de que tiva a lo largo de todas estas variables y que estas
existan algunas ciudades con un desempeño por variaciones pueden ser incluso pronunciadas dentro
encima de la tendencia no quiere decir que su de un mismo país. El gráfico también revela que la
desempeño sea alto. En términos generales, todas ciudad que sobresale del resto es la de Rafaela
las ciudades latinoamericanas encuestadas mues- (Argentina), seguida por Medellín (Colombia),
tran niveles bajos de respuesta en la escala utilizada dados sus altos valores, si bien estos no son tan
para cada una de las variables que fueron medidas. altos respecto de la escala uno y diez, ya que la
En otras palabras, las ciudades latinoamericanas no mayoría de los valores ronda alrededor de los seis y
poseen altos niveles de desempeño en ninguna de siete puntos. Son interesantes también los casos de
las dimensiones estudiadas. Por lo tanto, los ciuda- Salto (Uruguay), Barranquilla (Colombia) y Bogotá
danos perciben que existen enormes oportunidades (Colombia) dado que los valores de sus variables en
de mejora en cada una de ellas, se trate de capaci- estudio son relativamente altos con respecto al
dad institucional, liderazgo político, participación resto. Ahora bien, los valores para cada variable del
ciudadana, capital social o gestión local. conjunto restante de ciudades se ubican, aproxima-
damente, en la mitad de la escala (cinco puntos).
El Gráfico 5.2 (ver p. 128) muestra la distribución Igualmente, merece la pena resaltar que todas las
de las distintas ciudades en cuanto a su desviación ciudades latinoamericanas muestran bajos niveles
128 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

Gráfico 5.2
Variables de la gestión
Gestión local Participación ciudadana Capital social
local en América Latina Capacidad institucional Liderazgo político
10
9
8
7
6
5
4
3
2
1
0
Arequipa

Barranquilla

Bogotá

Buenos Aires

Caracas

Cochabamba

Córdoba

Guayaquil

La Paz

Lima

Manta

Maracaibo

Medellín

Montevideo

Nova Iguazú

Piura

Quito

Rafaela
Río de

Salto

San Cristóbal

Santa Cruz

Sao Paulo
Janeiro
Fuente: CAF (2009b).

de capital social, en comparación con la evaluación Janeiro y Sao Paulo) muestran patrones diferencia-
subjetiva de liderazgo, capacidad institucional y dos respecto a la combinación de potenciales varia-
participación ciudadana. También es posible obser- bles explicativas. Por ejemplo, Rafaela en Argentina
var una asociación casi perfecta entre capacidades y muestra una alta consistencia con el marco analítico,
liderazgo. Es probable que los individuos no distin- debido a que el buen gobierno es resultado de altos
gan entre ambos factores o que el liderazgo, medido niveles de capital social, liderazgo político, capaci-
como la cercanía a los ciudadanos, sea visto como dades locales y participación ciudadana. Esta ciudad
un indicador de la eficiencia de las instituciones muestra, en términos relativos con otras ciudades
locales. Por último, prácticamente todas las ciuda- latinoamericanas, altos niveles de sostenibilidad en
des latinoamericanas muestran una gran valoración su gestión local. Un caso muy similar, aunque
en la intensidad y la efectividad de la participación menos pronunciado en cuanto a su alto desempeño
ciudadana. en capital social y participación ciudadana, es la
ciudad de Salto en Uruguay. En esta ciudad, la
Ahora bien, para poder tener una evaluación de encuesta pareciera revelar que el liderazgo político y
cada una de las ciudades en cuanto a su desempeño las capacidades locales han sido los grandes dinami-
relativo se ha ordenado cada una de las localidades zadores de la gestión. El caso de Medellín en
en alto, medio alto, medio bajo y bajo, para cada Colombia es particularmente interesante porque
una de las dimensiones estudiadas, estableciendo la pareciera que los altos niveles de gestión local
posición percentil de cada ciudad en la distribución pueden ser alcanzados aun en un contexto de meno-
del desempeño de la misma localidad en cada res niveles de capital social. Medellín es una ciudad
dimensión –el desempeño de una ciudad es consi- que ha desarrollado capacidades locales, liderazgos
derado alto si su evaluación está por encima del políticos y mecanismos de participación ciudadana
percentil 75; medio alto, por encima del percentil para compensar temporalmente sus debilidades en
50; y así sucesivamente–. El Cuadro 5.1 reporta cuanto al desarrollo del capital social. En este
estos resultados en los que se incluye, con un tono sentido, las diferencias entre los casos de Rafaela y
específico, el nivel en términos relativos en cuanto Salto parecieran evidenciar la posibilidad de que,
a su percentil (alto, medio alto, medio bajo y bajo) y efectivamente, el buen gobierno en el contexto de
la puntuación obtenida en la medición de la escala altos niveles de capital social puede ser contingente
para cada dimensión en términos absolutos. y depender también de otros factores. Por otro lado,
el caso de Medellín revela que efectivamente es
Un primer análisis del Cuadro 5.1 revela que las posible pensar en cambios radicales de patrones de
ciudades con alto desempeño de gestión local gestión local, incluso en el contexto de menores
(Medellín, Rafaela, Salto, Barranquilla, Río de niveles de capital social.
Gestión local en América Latina: algunos patrones de desarrollo 129

Cuadro 5.1 Desempeño en la gestión local de ciudades seleccionadas de América Latina a/


Gestión Participación Capital Capacidad Liderazgo
Ciudad
local ciudadana social institucional político
Medellín 8,06 6,11 2,50 5,87 5,53
Rafaela 7,77 6,97 3,95 6,95 7,05
Salto 7,53 5,76 3,10 6,23 6,54
Barranquilla 7,25 5,29 3,08 5,76 5,22
Río de Janeiro 7,17 6,41 2,76 4,05 3,75
Sao Paulo 6,97 5,90 1,92 4,47 4,41
Bogotá 6,82 5,37 2,63 4,47 4,66
Nueva Iguazú 6,78 5,97 2,43 3,57 3,34
Montevideo 6,73 6,34 2,46 5,91 5,90
Córdoba 6,55 6,01 2,87 3,10 3,11
San Cristóbal 6,42 4,39 2,49 5,12 4,11
Quito 6,37 6,13 2,27 4,43 4,18
Manta 6,36 6,47 2,77 4,93 4,77
Guayaquil 6,18 6,66 2,44 6,65 6,07
Buenos Aires 6,02 5,71 2,53 4,04 3,84
Caracas 5,93 5,15 2,40 4,18 4,21
Santa Cruz 5,75 5,53 2,81 4,64 4,52
Cochabamba 5,72 5,96 2,90 4,76 4,63
Arequipa 5,69 4,64 2,06 4,01 4,13
Lima 5,59 4,65 2,29 4,26 4,02
La Paz 5,33 5,11 2,19 4,28 4,12
Piura 5,23 4,53 1,96 2,91 3,06
Maracaibo 4,07 3,90 1,81 4,23 4,12
a/ La calificación del desempeño se hace en una escala de 1 a 10, en la que 1 significa la valoración menos favorable.
Las escala de colores agrupa en cuatro grupos esta clasificación:
Desempeño alto Desempeño medio alto Desempeño medio bajo Desempeño bajo
Fuente: CAF (2009b).

Dos otros casos colombianos exitosos, que muestran ser contingente en la capacidad de mejorar su
altos niveles de gestión local, son Barranquilla y desempeño en las otras variables estudiadas. En todo
Bogotá. Barranquilla ha apalancado su gestión en caso, tanto Barranquilla como Bogotá corroboran
altos niveles de capital social y con una percepción que los cambios en los patrones de gestión no depen-
media alta sobre las capacidades locales y de lide- den exclusivamente de los niveles de capital social.
razgo político. El caso de Bogotá es quizás el más
enigmático, pues ha alcanzado altos niveles de Las ciudades de Nueva Iguazú, Montevideo,
gestión a pesar de que la localidad no se caracteriza Córdoba, San Cristóbal y Quito, aunque con altos
por tener altos niveles de ninguna de las variables niveles de gestión, tienen un menor desempeño que
estudiadas. Una posible hipótesis es que la percep- el primer grupo de ciudades analizadas. Estas ciuda-
ción subjetiva de mejora en Bogotá viene de un des también muestran una gran variedad de patrones
punto tan bajo que la utilidad marginal que perciben en cuanto al desempeño de capacidades, liderazgo,
los ciudadanos de las mejoras introducidas en la participación y capital social. Destaca, entre ellas,
ciudad es muy alta. Sin embargo, los datos revelan Montevideo que posee altos niveles en sus capacida-
que la sostenibilidad de esta gestión local pareciera des, liderazgo y participación ciudadana pero bajos
130 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

Cuadro 5.2 Variables descriptivas en ciudades seleccionadas de América Latina


PIB per cápita Índice libertad Subíndice entorno Subíndice capital
Ciudad
(USD 2008) para los negocios (2009) macroeconómico (2009) a/
a/ humano (2009) a/
Medellín 9.780 64,6 62,9 12,3
Rafaela n.d. n.d. n.d. n.d.
Salto n.d. n.d. n.d. n.d.
Barranquilla 4.684 64,6 62,9 4,2
Río de Janeiro 8.490 58,6 59,6 40,8
Sao Paulo 14.214 58,6 59,6 60,4
Bogotá 9.107 64,6 62,9 22,8
Nueva Iguazú n.d. n.d. n.d. n.d.
Montevideo 10.632 64,3 62,8 13,3
Córdoba 7.973 51,4 51,9 14,5
San Cristóbal n.d. n.d. n.d. n.d.
Quito 4.261 45,2 53,0 6,6
Manta n.d. n.d. n.d. n.d.
Guayaquil 6.011 45,2 53,0 6,4
Buenos Aires 12.232 51,4 50,9 38,1
Caracas 11.406 32,4 38,7 10,7
Santa Cruz 2.829 50,9 44,7 2,0
Cochabamba n.d. n.d. n.d. n.d.
Arequipa 5.924 62,0 54,0 1,0
Lima 4.678 62,0 54,0 17,6
La Paz 2.058 50,9 44,7 5,1
Piura n.d. n.d. n.d. n.d.
Maracaibo 11.441 n.d. n.d. n.d.
a/ Índices calculados en escala de 1 a 100.
Fuentes: América Economía, Instituto Brasilero de Geografia y Estatística, Instituto Nacional de Estadísticas de Ecuador,
Instituto Nacional de Estadísticas y Censos de Argentina, UNData.

grados de capital social. Esta ciudad, de realizar un Finalmente, el resto de las ciudades (Manta, Guaya-
mayor esfuerzo en mejorar los niveles de confianza quil, Buenos Aires, Caracas, Santa Cruz, Cocha-
ciudadana, probablemente pueda destacarse aun más bamba, Arequipa, Lima, La Paz, Piura y Mara-
en el futuro. En cambio, la gestión local de Córdoba caibo) poseen bajos niveles de desempeño en la
pareciera estar fuertemente apalancada en las actitu- percepción de su gestión local. El análisis de este
des de los ciudadanos de cooperar en la solución de grupo arroja dos inferencias interesantes. La
los problemas públicos y en los altos niveles de primera es que este último grupo revela un cluster
confianza entre sus habitantes. Sin embargo, si la de las tres ciudades que fueron encuestadas tanto en
ciudad no mejora en las otras dimensiones, la locali- Bolivia como en Perú. ¿Qué explica que en ambos
dad posiblemente encuentre serias restricciones para países, independientemente de las localidades en
subir el nivel de percepción sobre la gestión. De donde vivan, los ciudadanos tengan una baja
igual modo, Quito se destaca por poseer altos nive- percepción de la gestión local de todas sus ciuda-
les de participación ciudadana, lo cual posiblemente des? Es difícil contestar esta pregunta aunque una
haya contribuido a mejorar la percepción de la posible respuesta sea que la descentralización es un
gestión local. No obstante, esta ciudad debe trabajar proceso que en estos países todavía no ha logrado
arduamente en las otras dimensiones señaladas. consolidarse entre los ciudadanos como un modelo
de gestión distinto. Sin embargo, en el caso de
Gestión local en América Latina: algunos patrones de desarrollo 131

Cochabamba en Bolivia pareciera que, a pesar de puede limitar la posibilidad de que las comunidades
tener altos niveles de capital social y una posición con bajos niveles de capital social puedan iniciar
media alta en cuanto a liderazgo, capacidades y procesos de transformación orientados a mejorar la
participación, es posible esperar mejoras de la gestión local. Existen otros factores que también
percepción en un futuro. Guayaquil en Ecuador se pueden contribuir a explicar este fenómeno, tales
comporta de una manera similar a Cochabamba como la participación ciudadana, el liderazgo polí-
pues posee altos niveles de participación ciudadana, tico y las capacidades locales. Estos elementos,
capacidad institucional y liderazgo y, sin embargo, aunque estén fuertemente asociados y probable-
la gestión no es bien percibida. Quizás ambas loca- mente evolucionen conjuntamente, interactúan de
lidades tengan que realizar un mayor esfuerzo en formas diferentes, generando resultados distintos en
comunicar sus avances y establecer mejores meca- cuanto a la gestión local.
nismos para que estas distintas variables se traduz-
can en una mejor gestión. Los resultados sobre la percepción ciudadana de la
gestión local en 23 ciudades latinoamericanas
Conclusiones permiten ahondar en este análisis. En primer lugar,
muestran que el capital social pareciera no ser una
América Latina ha estado sumergida en un proceso condición suficiente para garantizar mejoras en la
de transformación institucional como consecuencia gestión de una ciudad. Aunque es, sin duda, una
de la transferencia de responsabilidades fiscales, variable relevante, las mejoras en la gestión pueden
administrativas y políticas de los gobiernos nacio- deberse a la interacción de otros factores como el
nales a los gobiernos provinciales y municipales. liderazgo, la participación y las capacidades institu-
Estas reformas institucionales han permeado en casi cionales. En segundo lugar, las ciudades –aun en
todos los países aunque con distintos grados de situaciones de bajos niveles de capital social–
profundidad. Para garantizar mejoras en los proce- pueden apalancarse en estas otras variables para
sos de descentralización, muchos de los aportes generar cambios favorables. Finalmente, existen
teóricos se han centrado en la necesidad de introdu- diversos patrones de gestión que pueden producir
cir cambios fiscales y políticos para generar mayor mejoras, por lo que las ciudades no necesariamente
autonomía financiera y mayor rendición de cuentas deben seguir una misma ruta para alcanzar el obje-
a través de mecanismos democráticos. Sin duda, tivo deseado.
ambas reformas son fundamentales para garantizar
un adecuado funcionamiento de la descentraliza- Evidentemente, los resultados de este análisis tienen
ción y, por lo tanto, de los gobiernos regionales y serias limitaciones para poder inferir conclusiones
locales. Sin embargo, estas reformas no son sufi- más generales. Particularmente, no es posible deter-
cientes para aumentar la gestión local que es lo que, minar con exactitud cuál es el impacto de cada
en definitiva, logrará aumentar la calidad de vida de variable relevante sobre la gestión local. Cada una
los ciudadanos. de ellas está íntimamente vinculada con la otra como
para saber cómo influye cada factor en la gestión.
Un reto fundamental para lograr que la descentrali- Para poder superar estas limitaciones, es importante
zación tenga dicho impacto consiste en analizar los continuar reflexionando teóricamente sobre los
posibles factores que afectan a la gestión local y no potenciales canales que vinculan las variables entre
solo a las elecciones o a la disponibilidad de recur- sí y la utilización de instrumentos de medición siste-
sos fiscales. El capital social es uno de los factores máticos y recurrentes sobre la gestión de las ciuda-
que se menciona con frecuencia como una variable des en América Latina. Resulta igualmente impor-
explicativa de la gestión local. Las expectativas tante documentar los distintos casos relevantes para
sociales que moldean las actitudes de los individuos comprender los procesos por los que han tenido que
en su esfuerzo por cooperar en las soluciones de los pasar las distintas localidades a fin de mejorar su
problemas de la comunidad, que están, a su vez, gestión. Con frecuencia, estos procesos no son
determinadas por los grados de asociatividad de una variables directamente observables pero sí condicio-
localidad, representan una variable frecuentemente nes que terminan permitiendo a los distintos factores
citada para explicar los incrementos en la gestión interactuar en la dirección esperada.
local. Sin embargo, esta variable es muy amplia y
132 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

Por consiguiente, conocer el funcionamiento intrín- descentralizados, dichas entidades deben tener un
seco de la gestión local es una tarea fundamental; entendimiento cabal de la relación entre capital
resaltar la relevancia de los niveles de capital social social, participación ciudadana, liderazgo político y
o de las instituciones no es suficiente. Con el fin de gestión local. Este capítulo ha intentado construir
que los gobiernos y las organizaciones –locales, un modelo analítico, ciertamente incompleto, que
regionales, nacionales e internacionales– tengan permite comenzar a entender la complejidad de
realmente la capacidad de cambiar situaciones estas relaciones y ayudar en la construcción de
sociales complejas, como mejorar la provisión de mejoras en la gestión local en América Latina.
bienes y servicios públicos en los distintos ámbitos
6
Instituciones y transformación
productiva local
135

Instituciones y transformación
productiva local
Introducción

La globalización ha permitido que la actividad largo plazo y que, en la práctica, son poseídos y
económica sea relativamente más móvil debido a la gerenciados localmente (Rodríguez-Pose, 2009)1.
mayor sensibilidad a las diferencias locales y regio- Precisamente la gerencia de este proceso, caracteri-
nales. Este cambio en la dinámica económica inter- zado por la presencia de instituciones blandas, ha
nacional implica que las ventajas comparativas que llegado a denominarse ‘desarrollo económico local’
ciertas localidades disfrutaron en el pasado gracias a (Rodríguez-Pose, 2009) aunque otros autores hablan
sus condiciones únicas o a su proximidad a las mate- de la construcción de entorno de negocios y compe-
rias primas se hayan vuelto menos relevantes, dando titividad regional. Independientemente de las dife-
paso a otro tipo de atractivos a la inversión. Hoy en rencias entre estos conceptos y del hecho de que sus
día, es una realidad que estas transformaciones están orígenes teóricos sean igualmente disímiles, todas
comenzando a exigir que los gobiernos subnaciona- estas ideas resaltan la importancia de la dimensión
les, conjuntamente con el sector privado, cumplan institucional en la creación de una plataforma
un papel cada vez más activo en el desarrollo de público-privada para orientar la transformación
políticas productivas, orientadas a una mayor coor- productiva.
dinación y planificación para crear y sostener venta-
jas competitivas de carácter dinámico. Resulta evidente que el desarrollo económico de
una localidad está igualmente vinculado a sus dota-
Las políticas de desarrollo económico local suelen ciones iniciales y a su atractivo de mercado, tal
poseer varias características que las distinguen de como fue analizado en los capítulos 1 y 2, respecti-
otro tipo de políticas productivas, sobre todo de vamente. Este atractivo, a su vez, está influido por
aquellas a nivel nacional. La primera, y quizás la el acceso a mercados, las inversiones en infraes-
más importante, es que se trata de políticas públicas tructura física, la fortaleza de las instituciones
centradas en el territorio como unidad de acción. formales y la inversión en capital humano. Sin
Además de ello, requieren de una inversión impor- embargo, la capacidad de una localidad de coordi-
tante en la generación de capacidades instituciona- narse para construir cierto dinamismo empresarial
les, que faciliten la participación y el diálogo con está atada a la consolidación de mecanismos
los distintos actores económicos y sociales, para –muchas veces informales– que permiten movilizar
garantizar la implementación en el mediano y largo a los diversos agentes hacia consensos más am-
plazo de los acuerdos alcanzados. Tal como se ha plios; es decir, adaptándose de una forma que no
analizado en los capítulos 1 y 5, este tipo de institu- sea disruptiva a los cambios políticos y a las prefe-
cionalidad, denominada blanda, es extremadamente rencias ciudadanas a los que pueda estar sometida
relevante pues complementa instituciones más la localidad.
duras ancladas en reglas formales y en el funciona-
miento del estado de derecho. ¿Cómo surgen estas instituciones blandas sobre las
cuales se ancla el desarrollo económico local?
En la implementación de este tipo de perspectivas ¿Cómo identificar las grandes apuestas productivas
existe un mayor grado de coordinación vertical dentro de un territorio? ¿Qué tipo de instituciones
(entre instituciones locales, regionales, nacionales y de apoyo deben impulsar las localidades para
supranacionales) y horizontal (actores privados y hacerse más atractivas para las inversiones? ¿Cómo
públicos). Esta complejidad le confiere a la goberna- fortalecer el conglomerado de empresas (clusters)
bilidad un carácter “multi-nivel” y “multi-agente”. para acelerar procesos de innovación y emprendi-
El centro de este esfuerzo radica en la movilización miento? Los gobiernos subnacionales suelen deba-
de recursos asociados con una visión compartida de tirse largamente en torno a estas preguntas. Y, como

1 Artículo realizado para este reporte.


136 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

es de esperarse, el tipo de respuesta que cada Una situación similar se evidencia cuando se anali-
unidad de gobierno le da a estas interrogantes puede zan los niveles de competitividad de las regiones
variar significativamente. De ahí que una respuesta (provincias, departamentos o estados) en ocho países
adecuada no sea exclusivamente qué hacer sino latinoamericanos que poseen índices para capturar el
cómo hacer para que la implementación de la polí- desempeño competitivo de sus distintas unidades
tica pública sea efectiva. Como se verá más territoriales (Argentina, Bolivia, Brasil, Chile,
adelante, esa efectividad depende de la capacidad Colombia, México, Perú y la República Bolivariana
de la localidad de intercambiar información para de Venezuela). Estos índices tratan de evaluar y
identificar cuáles son las reformas institucionales medir la competitividad regional entendida como la
necesarias, las inversiones sociales y en infraestruc- capacidad de las entidades subnacionales para
tura física requeridas, las apuestas productivas proveer un ambiente que sustente mejoras continuas
pertinentes y los esfuerzos de innovación para en la productividad de las empresas. De acuerdo con
fortalecer los clusters existentes. Por ello, el desa- esta definición, el enfoque competitivo está centrado
rrollo local exige coordinación más que imposición fundamentalmente en la empresa y en la contribu-
de una visión que permita apalancar mejoras conti- ción del entorno de negocios para incrementar la
nuas sobre áreas previamente consensuadas. productividad de las firmas localizadas en un espacio
geográfico determinado. Los fundamentos microeco-
El desempeño competitivo de las regiones nómicos de la productividad descansan en dos áreas
interrelacionadas. La primera es la sofisticación con
Existen variaciones significativas en el desempeño la que compiten las compañías establecidas en un
económico y competitivo de las regiones hacia el espacio geográfico; la segunda es la calidad del
interior de los países. En el capítulo 1, se encontró entorno para los negocios a nivel microeconómico
evidencia empírica de que no existe un proceso de (Porter, 2002). En América Latina, la mayoría de los
convergencia en el nivel de ingreso entre las regio- índices que han intentado medir la competitividad a
nes en América Latina pero sí existe una mayor nivel regional se analizan considerando únicamente
convergencia en la calidad de vida de sus localida- los aspectos relativos al entorno de negocios.
des. Esta falta de convergencia en los niveles de
ingreso quizás sugiere que los gobiernos subnacio- Los motores de la competitividad de las regiones
nales están en la capacidad de asumir un papel más varían según el estado de desarrollo en el que se
preponderante en la promoción de temas producti- encuentran (Porter, 2002). En este sentido, es posi-
vos que permitan complementar las políticas nacio- ble identificar tres grupos de territorios. El primer
nales para impulsar un mayor crecimiento. grupo está conformado por espacios regionales
menos avanzados, para los cuales las diferencias en
Diversos estudios han encontrado (p.e., CEPAL, 2009) competitividad están dadas, principalmente, por el
que los territorios con una mayor tasa de crecimiento costo de los factores; por ejemplo, el costo de la
son precisamente aquellos que han logrado una mano de obra y el acceso a los recursos naturales.
mejor inserción en la economía mundial mientras El segundo grupo lo constituyen las regiones en
que aquellos que no lo han alcanzado muestran reza- proceso de transición, en el que los incrementos de
gos significativos y no siempre deseables. En una competitividad se logran, básicamente, a través de
gran proporción, estas localidades basan su creci- una mayor eficiencia en la producción de bienes y
miento en recursos naturales exportables, tanto reno- servicios. Para este selecto grupo de territorios, la
vables como no renovables, con algunas excepciones competitividad viene dada por la atracción de inver-
en el desarrollo de industrias livianas de manufactura siones, tanto nacional como extranjera, pues esta
(Brasil y México) o en la promoción de sectores de permite al sector privado acceder a la tecnología y
servicios financieros, comerciales y turísticos ubica- el capital requerido para aumentar masiva y rápida-
dos en áreas metropolitanas (CEPAL, 2009). En térmi- mente su eficiencia en la producción de bienes y
nos generales, pareciera entonces que aquellos terri- servicios (Porter, 2002). En esta etapa, el compo-
torios que han tenido una mejor capacidad de nente institucional y, en particular, la calidad del
inserción, gracias a dotaciones iniciales demandadas sector público pasan a ocupar una posición rele-
globalmente, han logrado despegar en cuanto a su vante como mecanismo de diferenciación para la
crecimiento. atracción de inversiones. En el tercer grupo de
Instituciones y transformación productiva local 137

regiones, mucho más avanzadas y que en América (OCDE, 2009). Otros estudios han evidenciado la
Latina suelen estar ubicadas en las zonas metropoli- importancia de otras dimensiones propias de la
tanas de gran tamaño, la competitividad está deter- competitividad como el tamaño del mercado y la
minada por la capacidad de innovación, el acceso a infraestructura para explicar el desempeño de una
capital humano y los avances tecnológicos. provincia o departamento (Bonet y Meisel, 1999).

Los índices regionales de competitividad, aunque La distribución del posicionamiento competitivo que
diferentes en cuanto a los indicadores utilizados y los surge a partir del nivel absoluto de los diversos índi-
pesos otorgados a las distintas variables, suelen medir ces no es suficiente para capturar el esfuerzo que
dimensiones similares moldeadas a partir de la meto- realiza una región para hacerse más atractiva. La
dología utilizada por el World Economic Forum razón es que estos índices están midiendo niveles que
(WEF) para estimar la competitividad a escala nacio- suelen estar afectados por el ingreso per cápita, lo
nal. Estos instrumentos miden, aunque con diferentes cual impide, a su vez, identificar el desempeño real
ponderaciones, dimensiones vinculadas al tamaño del que está realizando la entidad territorial. En particu-
mercado, capital humano, infraestructura, calidad lar, una región más rica (por razones ajenas a los
institucional, innovación y tecnología. Los resultados esfuerzos realizados en temas institucionales, tecno-
de las distintas metodologías utilizadas en cada país lógicos y de innovación; p.e., debido a la existencia
no son comparables entre sí aunque estas sí pueden de recursos naturales) podría invertir más en infraes-
ser ordenadas en función de la posición percentil para tructura, en educación y capacitación, entre otros.
obtener una idea del posicionamiento espacial de las Esto haría que el nivel absoluto del índice sea
regiones más competitivas en todo el continente. Los elevado pero que no refleje del todo el esfuerzo reali-
mapas que se presentan en la Figura 6.1 muestran zado. Este problema es particularmente relevante
este posicionamiento espacial por niveles para los para las jurisdicciones más pobres que pueden tener
ocho países estudiados. Los resultados se reportan un desempeño superior al esperado (en función de su
para la dimensión global así como en sus vertientes PIB) para lograr dinamizar su base productiva, aun en
institucionales, y de innovación y tecnología (para un contexto desfavorable; y lamentablemente esta
ver los resultados por país ver Anexo B, p. 234). ambición no está siendo reflejada por dichos índices.
Aun cuando estas regiones enfrentan situaciones
Al analizar estos índices al interior de cada uno de económicas y socialmente complejas, los gobiernos
los países, las regiones más competitivas suelen pueden orientar sus energías para diseñar programas
estar asociadas a territorios con un mayor ingreso efectivos de políticas con el fin de alcanzar mejoras
per cápita. Probablemente, este mayor ingreso productivas que les permitan elevar su competitivi-
refleja, como se mencionó anteriormente, una dad muy por encima de las condiciones de ingreso o
mejor inserción de dichos territorios en la economía PIB que confrontan en el período actual.
global. A su vez, las diferencias regionales en los
ingresos al interior de los países también muestra ¿Cómo resaltar, entonces, el desempeño de una enti-
una alta correlación con la calidad institucional. dad para que se torne más competitiva? Una forma de
Otros estudios realizados a nivel departamental, en medir este esfuerzo es obteniendo la diferencia entre
particular para el caso de Colombia, encuentran el índice observado y el índice estimado dado el nivel
resultados similares en cuanto a la importancia de la de ingreso per cápita. Este indicador es particular-
variable institucional para explicar las variaciones mente interesante porque logra reducir el sesgo del
entre los niveles y las tasas de crecimiento del ingreso, que suele estar asociado a los diversos índi-
ingreso per cápita (Olivera y Perry, 2009). En ces de competitividad, e identificar aquellas regiones
cambio, la asociación entre la dimensión de innova- que tienen un mejor o peor desempeño de lo espe-
ción y tecnología, y el ingreso de los territorios rado. Según estas estimaciones (ver Figura 6.2), reali-
subnacionales es más débil aunque no del todo irre- zadas tan solo para aquellos países de los que se
levante. Esto quizás refleje que los sistemas de cuenta con información estadística oficial del PIB
innovación y las inversiones en tecnología siguen para las diversas entidades, algunas localidades que,
estando altamente centralizados y, por lo tanto, en en un principio, no lucían altamente competitivas en
su mayoría, no responden aún a las realidades función del nivel absoluto del índice de competitivi-
empresariales e institucionales de cada territorio dad pasan a reportar un desempeño real significativo,
138 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

Figura 6.1
Mapas de la competiti-
Argentina
dad de los estados
Índice de Competitividad Ciencia y Tecnología Instituciones

de países selecciona-
dos de América Latina

Bolivia
Índice de Competitividad Bolivia Ciencia y Tecnología Instituciones

Brasil
Índice de Competitividad Ciencia y Tecnología Instituciones

Información no disponible

El nivel de competitividad se agrupa en cuatro niveles: alto, medio alto, medio bajo, bajo.
Fuentes: Bolsa de Comercio de Córdoba, CEPAL, Consejo Nacional de Promoción de Inversiones de la R.B. de Venezuela, Consejo Nacional
de la Competitividad de Perú, Instituto Mexicano para la Competitividad, Instituto Nacional de Estadísticas de Chile, Movimiento Brasil
Competitivo, Sistema Boliviano de Productividad y Competitividad, cálculos propios.
Continúa
Instituciones y transformación productiva local 139

Continuación
Chile Figura 6.1
Índice de Competitividad Ciencia y Tecnología Instituciones Mapas de la competiti-
dad de los estados
de países selecciona-
dos de América Latina

Colombia
Índice de Competitividad Ciencia y Tecnología Instituciones

México
Índice de Competitividad Ciencia y Tecnología Instituciones

Información no disponible

El nivel de competitividad se agrupa en cuatro niveles: alto, medio alto, medio bajo, bajo.
Fuentes: Bolsa de Comercio de Córdoba, CEPAL, Consejo Nacional de Promoción de Inversiones de la R.B. de Venezuela, Consejo Nacional
de la Competitividad de Perú, Instituto Mexicano para la Competitividad, Instituto Nacional de Estadísticas de Chile, Movimiento Brasil
Competitivo, Sistema Boliviano de Productividad y Competitividad, cálculos propios.

Continúa
140 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

Continuación
Figura 6.1 Perú
Mapas de la competiti- Índice de Competitividad Ciencia y Tecnología Instituciones
dad de los estados
de países selecciona-
dos de América Latina

RB, Venezuela
Índice de Competitividad Ciencia y Tecnología Instituciones

Información no disponible

El nivel de competitividad se agrupa en cuatro niveles: alto, medio alto, medio bajo, bajo.
Fuentes: Bolsa de Comercio de Córdoba, CEPAL, Consejo Nacional de Promoción de Inversiones de la R.B. de Venezuela, Consejo Nacional
de la Competitividad de Perú, Instituto Mexicano para la Competitividad, Instituto Nacional de Estadísticas de Chile, Movimiento Brasil
Competitivo, Sistema Boliviano de Productividad y Competitividad, cálculos propios.

como es el caso de los siguientes territorios: Quindío público-privada precisamente porque esta actividad
(Colombia), Norte de Santander (Colombia), Ica exige una serie de condiciones para poder elevar el
(Perú), Biobio (Chile), Córdoba (Argentina), Provin- atractivo de la localidad. Quindío, en Colombia,
cia de Buenos Aires (Argentina), Paraiba (Brasil), logró aprovechar las bellezas naturales y el valor
Nayarit (México) y Guanajuato (México). En histórico de la industria del café para impulsar una
cambio, existen otras regiones que en ciertos niveles industria ecoturística en un contexto de precios
parecían altamente competitivas pero que medidas en bajos para el sector cafetalero. Diversos producto-
función de su esfuerzo real pasan a tener un desem- res de café aprovecharon su infraestructura para
peño menos relevante. Estas son Valle (Colombia), adaptarla al turismo y diversificar así sus fuentes de
Santander (Colombia), Coahuila (México), México ingresos. Esta transformación se logró gracias a una
DF (México), Distrito Federal (Brasil), La Rioja activa participación del sector público en la adecua-
(Argentina) y Santa Cruz (Argentina). ción de servicios e inversión de la promoción turís-
tica de la ruta cafetera. A otra escala, Buenos Aires,
De todas estas regiones, cinco de ellas (Quindío, luego de la crisis del corralito en Argentina a
Buenos Aires, Paraiba, Ica y Nayarit) se han rein- comienzos del milenio, comenzó a ser altamente
ventado debido a la actividad turística. Esta obser- atractiva para el turismo global apalancado funda-
vación quizás sugiera alguna especificidad propia mentalmente en la importancia de su cluster de
del turismo que facilite una mayor coordinación entretenimiento, cultura y modas. Paraiba ha desa-
Instituciones y transformación productiva local 141

Figura 6.2
Competitividad
Esfuerzo Competitivo Argentina Esfuerzo Competitivo Bolivia Esfuerzo Competitivo Brasil

controlada por el nivel


de ingreso regional

Esfuerzo Competitivo Chile Esfuerzo Competitivo Colombia Esfuerzo Competitivo México

Esfuerzo Competitivo Perú Esfuerzo Competitivo Venezuela, R.B.


El nivel de competitividad controlada por
el nivel de ingreso regional se agrupa en
cuatro niveles:
Alto (mejora su evaluación)
Mantiene su nivel competitivo
Bajo (desmejora su evaluación)
Información no disponible Fuentes: Bolsa de Comercio de Córdoba,
CEPAL, Consejo Nacional de Promoción
de Inversiones de la R.B. de Venezuela,
Consejo Nacional de la Competitividad
de Perú, Instituto Mexicano para la
Competitividad, Instituto Nacional de
Estadísticas de Chile, Movimiento Brasil
Competitivo, Sistema Boliviano de
Productividad y Competitividad,
cálculos propios.

rrollado una industria turística basada en la belleza servicios a una demanda turística creciente. Una de
de sus activos playeros que actualmente compite las principales características de Nayarit es el hecho
con localidades mucho más establecidas en Brasil de tener indicadores institucionales de alta calidad y
como Bahía. Nayarit se ha consolidado como un bajos niveles de violencia, comparado con otros
centro turístico emergente en México y cuenta con estados mexicanos, particularmente su vecino Sina-
un gran flujo de turistas internacionales. La locali- loa. Finalmente, Ica en Perú es un territorio prácti-
dad ha atraído elevados montos de inversión extran- camente desértico que ha generado sinergias intere-
jera que ha impulsado al sector público a adecuar santes entre la industria turística y la producción de
142 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

pisco (un aguardiente a base de uvas) para incre- procesos de apertura comercial. Resolver estos dile-
mentar su atractivo. El resultado en Ica ha sido un mas implicó un esfuerzo público y privado soste-
mayor dinamismo en ambas industrias. nido de trabajo con las PYMES como principal inte-
grante del tejido empresarial. Para ello, el estado de
De la totalidad de este selecto grupo de regiones con Jalisco introdujo programas para competir en
un alto esfuerzo competitivo, tan solo tres de ellas nichos de mayor valor, que están incorporando a las
(Córdoba, Biobio y Norte de Santander) han estado PYMES en el área agrícola, turística e incluso indus-
enfocadas en el fortalecimiento o el desarrollo de trial (ver Recuadro 6.1).
nuevas industrias ligeras. El caso de Córdoba en
Argentina es quizás el más interesante debido a su Del mismo modo, existen situaciones en las que las
esfuerzo por introducir procesos de innovación alre- entidades pueden quedar atrapadas viciosamente en
dedor de sus clusters de software –asociados a la estadios de bajo desempeño competitivo. La socie-
instalación de diversos BPO (Business Processing dad y el sector público local se mantienen estanca-
Offices) en la provincia– y al fortalecimiento de dos y poco motivados a introducir programas para
Centros de Innovación Tecnológica para incorporar revertir su situación económica e institucional y
procesos y productos de biotecnología a la base dinamizar el tejido empresarial. Estas situaciones
agroindustrial existente. Biobio en Chile ha logrado suelen revelar territorios con actividades económi-
desarrollar una base productiva bastante diversifi- cas de bajos niveles de productividad y con altos
cada en los sectores pesquero, siderúrgico, forestal y niveles de violencia y pobreza. Los gobiernos loca-
textil con una fortaleza creciente en la calidad educa- les suelen establecer sus relaciones con los ciudada-
tiva y en su base de innovación. El Norte de Santan- nos de una forma exclusivamente clientelar. Un
der en Colombia es un caso interesante por cuanto es buen cúmulo de regiones latinoamericanas posee
un departamento fronterizo con la República Boliva- precisamente estas características. En estas entida-
riana de Venezuela que se caracteriza por sus altos des, puede tener sentido que el gobierno central
niveles de violencia y contrabando. El Norte de intente revertir esta tendencia por medio de inter-
Santander estuvo enfocado tradicionalmente en sus venciones focalizadas en un sistema de alianzas con
fortalezas comerciales ancladas en la ciudad de los gobiernos subnacionales, orientadas a mejorar
Cúcuta que continúa movilizando un cúmulo signifi- el capital físico existente, introducir iniciativas de
cativo del comercio internacional con la República formación de capital humano e intentar germinar
Bolivariana de Venezuela. A pesar de ello, la región ciertas industrias potenciales.
ha venido fortaleciendo, con un sólido apoyo guber-
namental, diversos clusters como el avícola, y los de En México, el ejemplo de Chiapas es quizás uno de
chocolate y cuero. Todos estos sectores han los más elocuentes para ilustrar esta dinámica; tanto
mostrado un gran crecimiento exportador basado en por las dificultades sociales que ha tenido que
las mejoras de sus procesos productivos. enfrentar –en particular el surgimiento de movi-
mientos insurgentes como el zapatismo, así como
Finalmente, es necesario resaltar que medir el por el impulso que el gobierno nacional y regional
desempeño real, controlando por el nivel de han tratado de imprimirle al estado. Chiapas es un
ingreso, quizás permita identificar más fácilmente territorio rural polarizado alrededor de un conflicto
los esfuerzos que hacen algunas regiones más armado en el que se ha evidenciado la división
pobres por impulsar mejoras productivas en norte-sur ocasionada por una mayor apertura
ambientes extremadamente complejos. Un buen comercial y de mercado. Chiapas posee uno de los
ejemplo de los dilemas que implica superar los niveles de pobreza y desigualdad de ingreso más
niveles de ingreso existentes a través de una profun- altos de México, que facilita las condiciones para el
dización del esfuerzo competitivo se ve reflejado en surgimiento de grupos armados que operan con
el caso de Jalisco. El estado de Jalisco en México pocos controles dentro del estado y en la frontera
tuvo que aumentar a finales de los noventa su con Guatemala. Después de un proceso de conflicto
esfuerzo para tratar de transitar de niveles de agudo entre las Fuerzas Armadas y estos grupos
competitividad medio bajos a niveles medio altos insurgentes, el gobierno nacional optó por iniciar,
en un contexto económico de desaceleración de sus conjuntamente con la gobernación, un proceso
industrias establecidas como consecuencia de los masivo de inversión en carreteras que permitiese la
Instituciones y transformación productiva local 143

Recuadro 6.1 Jalisco: renovación económica e inclusión de las PYMES en las cadenas productivas

El caso del estado de Jalisco es un ejemplo de cómo, mediante la impulsar el turismo a través de la promoción del turismo tradi-
aplicación de políticas de desarrollo integradas y sostenibles, fue cional (principalmente en la zona de Puerto Vallarta) y no tradi-
posible revertir en poco tiempo la baja competitividad y la desace- cional (turismo ecológico y rural).
leración económica que venían afectando a la economía local. La
economía mexicana sufrió profundos cambios desde mediados Sin embargo, el principal centro de atención de la estrategia fue
de la década de los ochenta. Las políticas pasaron del modelo de el sector industrial local, especialmente los subsectores con bajo
industrialización por sustitución de importaciones (ISI) a una aper- nivel tecnológico e integrados por pequeñas y medianas empre-
tura relativa de la economía, a través de su ingreso al Acuerdo sas (PYMES). La estrategia contemplaba la aplicación de incen-
General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT), a partir tivos para los sectores relevantes, los cuales incluían la creación
de 1985, hasta una política agresiva de negociaciones de acuer- de instancias para la investigación y el desarrollo, apoyo
dos de libre comercio que comenzaron con el Tratado de Libre financiero, planes de entrenamiento y asignación de recursos
Comercio con Norteamérica (NAFTA), desde 1994. para la educación superior.

En este contexto, el gobierno local electo en 1995, liderado por el Además, se dio paso a la creación de una red institucional de
gobernador Alberto Cárdenas Jiménez, tuvo como prioridad apoyo a las pequeñas empresas, conformada por el gobierno
implementar un plan de desarrollo para lograr no solo la recu- estatal, algunos municipios, cámaras, centros tecnológicos y
peración de la economía de Jalisco, sino también solventar los universidades. Gracias a esta alianza público-privada se imple-
graves problemas que ocasionó la crisis de 1994-1995 (común- mentó una amplia red de centros de investigación para impulsar la
mente conocida como Efecto Tequila). Esta visión se vio reflejada competitividad de las PYMES. Algunas de estas iniciativas fueron
en el Plan Estatal de Desarrollo 2001-2007 y, más recientemente, financiadas parcialmente por el sector privado. El objetivo de esta
en el Plan Estatal de Desarrollo 2030. red consistía en ayudar a las PYMES locales a aceptar y asimilar
los retos de la nueva economía, promoviendo la cultura empre-
Aunque el gobierno regional lidera la estrategia, muchos de los sarial y la adopción de tecnologías de información, y prestando
principios de participación relacionados con el enfoque de desar- además asesoría en temas como control de calidad, propiedad
rollo económico local han sido usados en el proceso de planifi- intelectual y acceso a la información, entre otros.
cación estratégica. Uno de los principales objetivos de los gobier-
nos locales desde 1995 ha sido la democratización y mayor trans- El pilar fundamental de esta estrategia, en especial para ampliar el
parencia en la planificación, de manera que la consulta pública y apoyo al plan desarrollado, fue sin duda alguna el segmento de
la participación ciudadana se han vuelto esenciales para la PYMES que constituye el grueso del parque industrial de Jalisco.
continuidad del proceso. Por ejemplo, el Plan Estatal de Desarrollo Sin embargo, el gobierno local también buscó involucrar a las
2030 considera diversas formas de participación, tales como grandes firmas locales, interviniendo en aquellos sectores donde
mesas de trabajo y talleres en los que la industria, la sociedad civil consideraban que era posible establecer sinergias y crear cade-
y el gobierno local intercambian ideas. Asimismo promovió una nas de producción entre estas empresas y las PYMES, con el fin
mayor coordinación vertical a través del involucramiento del de concentrar la producción en el estado. Jalisco ha hecho esfuer-
gobierno local en las diferentes etapas del proceso de planeación. zos para sustituir las maquilas tradicionales (plantas de ensam-
blaje basadas en el uso intensivo del trabajo manual) por
La nueva estrategia se basó en la identificación de sectores maquilas de segunda o tercera generación (que operan con nive-
estratégicos que iban a permitir maximizar el potencial de desa- les tecnológicos superiores y suelen sustituir recursos foráneos
rrollo local del estado, particularmente la agroindustria y el turis- por recursos locales).
mo. Ello implicaba fortalecer un amplio rango de sectores locales,
cuya competitividad había sido afectada por la apertura económi- El estado de Jalisco ha demostrado que el diseño e imple-
ca del país. Así, se definieron distintos planes, dirigidos a apunta- mentación de políticas basadas en el potencial local pueden rendir
lar aquellos sectores económicos con potencial previamente iden- frutos. Evidentemente, todos los cambios pudieran no atribuírsele
tificado para competir en un entorno cada vez más global e inte- a la estrategia de desarrollo local, pero sin duda se trata de un
grado. De esta manera, se buscó desarrollar ampliamente proceso que ha contribuido a revertir el debilitamiento que durante
sectores tradicionales como la agricultura, mediante el fortale- casi dos décadas mostró la economía de Jalisco, paradójica-
cimiento de las cadenas de producción y de sus vínculos con el mente, en un contexto local y regional altamente dinámico.
sector industrial; procurando retener el mayor valor agregado
posible dentro del estado. En el área de servicios, se decidió Fuente: Rodríguez-Pose (2009).
144 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

interconexión física del territorio y la construcción Las esferas de política de los gobiernos
de un nuevo aeropuerto. Igualmente, se iniciaron subnacionales para impulsar el desarrollo
programas sociales innovadores en telemedicina y productivo
educación a distancia para colegios de secundaria,
así como una inversión sustancial en la reconstruc- Esta sección plantea el tipo de enfoque que tiene
ción de las escuelas y dispensarios médicos existen- una estrategia de desarrollo impulsada desde lo
tes. El Instituto Nacional de Arqueología de México local y, en especial resalta el papel que las autorida-
comenzó a invertir en el rescate de monumentos y des subnacionales pueden ejercer en dicho proceso.
ciudades mayas esparcidas en todo el territorio con En este sentido, se destacan acciones de política
la finalidad de aumentar el atractivo de Chiapas que pueden utilizar los gobiernos que están estruc-
como localidad turística. El Ministerio de Turismo turadas alrededor de un esquema de tres esferas que
y la gobernación implementaron programas para cubren lo que algunos autores llaman el desarrollo
atraer inversiones hoteleras y facilitar las condicio- del hardware, software y el orgware económicos
nes por medio de la construcción de hostales y (Vázquez Barquero, 1999).
posadas, restaurantes y cooperativas artesanales,
para que la población pudiese insertarse productiva- Tal como se presentó en los capítulos 1 y 2, el hard-
mente. Si bien el saldo de la deuda social en Chia- ware involucra políticas dirigidas al aumento del
pas sigue siendo enorme, las condiciones económi- potencial de mercado local, como la provisión de
cas han comenzado a cambiar y el estado ha infraestructura básica (p.e., el establecimiento de
logrado un mayor dinamismo. redes de transporte y de comunicaciones) y de
infraestructura para el desarrollo de capital humano
Ahora bien, ¿cómo se explican las diferencias de (p.e., educación, salud, establecimientos culturales,
competitividad entre las regiones? ¿Por qué una entre otros). Los gobiernos locales y regionales
región ha decidido ser más efectiva al esforzarse más pueden ejercer un papel protagónico en la adecua-
que otra? Una explicación potencial es que las regio- ción de aquellos factores competitivos que inciden
nes con un mayor desempeño real competitivo han directamente en la acumulación de capital físico y
resuelto problemas de coordinación importantes entre humano. Estas inversiones no están enfrentadas,
el sector público y el privado y, por lo tanto, están sino que muchas veces son complementadas por los
realizando intervenciones concertadas que logran gobiernos nacionales.
aumentar su desempeño en alguna o en las múltiples
dimensiones que involucran a la competitividad. Por su parte, el software se refiere al diseño e
Muchas veces, el motor de este esfuerzo no es direc- implementación de estrategias y planes integrales
tamente observable porque involucra la intervención de desarrollo local que contemplan también aspec-
de una institucionalidad blanda que ha permitido, en tos que afectan la calidad de vida de las comunida-
primera instancia, incrementar los niveles de asociati- des (p.e., en la provisión de bienes y servicios
vidad entre ambas esferas. Por lo tanto, probable- públicos). La importancia de la calidad de vida y
mente el hecho de que existe esta institucionalidad del planeamiento estratégico se estudiará con
blanda facilita al sector público y al sector privado mayor detalle en los capítulos 7 y 8. En este
consensuar una visión y realizar intervenciones espe- proceso de diseño e implementación de estrategias
cíficas muy bien focalizadas y eficaces lo que, a su de desarrollo a nivel local, por lo general los distin-
vez, les ayuda a mejorar su desempeño. Esta raciona- tos grupos de interés y organizaciones locales
lidad va más allá de la argumentación –más bien –comúnmente asistidos por expertos externos–
simple– que sostiene que las mejoras se dan porque se definen focos de intervención que permiten explo-
logró elevar alguna de las dimensiones competitivas tar el potencial detectado previamente a partir de un
en infraestructura, institucionalidad formal, capital diagnóstico de sus ventajas comparativas y de los
humano, innovación y tecnología, entre otras. Por el cuellos de botella existentes. Esta perspectiva debe
contrario, quizás una explicación alternativa es que la tener carácter integral y balanceado de modo que
institucionalidad blanda pasa a ser, entonces, una cualquier esfuerzo realizado, por ejemplo, para
variable que interviene directamente en el proceso atraer inversión, sea igualado por medidas similares
para determinar la efectividad en el cambio de dichos que contribuyan a mejorar el tejido económico
factores competitivos. local, la infraestructura y la oferta de mano de obra
Instituciones y transformación productiva local 145

local. En otras palabras, para que este esfuerzo sea información acerca de sus problemas, necesidades y
efectivo deben estar involucrados sistemáticamente fortalezas. En segundo lugar, el número de actores y
los actores políticos, económicos y sociales que los grupos de interés involucrados suele ser pequeño,
actúan dentro del territorio. Las políticas públicas lo cual facilita la toma de decisiones en cuanto a los
que suelen implementar los gobiernos subnaciona- cursos de acción que deben seguirse. La supervisión
les están, por lo tanto, basadas en la selección de las iniciativas implementadas será menos compli-
consensuada de líneas estratégicas de trabajo, entre cada cuanto más pequeño sea el territorio. En contra-
ellas, mejora del clima de inversión, políticas de posición, al trabajar con áreas extensas, la imple-
promoción, políticas de incentivos, entre otras. mentación puede llevarse a cabo de manera más
eficiente, dada la posibilidad de aprovechar las
Por último, por orgware se entiende la capacidad economías de escala disponibles. Finalmente, las
institucional y organizacional para diseñar, imple- grandes localidades suelen ser más influyentes a la
mentar y monitorear toda la estrategia o la interven- hora de ejercer presión sobre el gobierno central.
ción focal seleccionada. Este componente destaca la Además, las entidades suelen estar mejor preparadas
relevancia de los aspectos institucionales para mejo- para enfrentar la competencia internacional. Lo más
rar las condiciones productivas de una localidad y importante de este planteamiento es que, indepen-
resalta la importancia de algunos problemas de dientemente de la escala de acción ideal, los actores
gobernabilidad. Este reto implica ir más allá de la locales tienen un papel primordial en sus propias
mera coordinación vertical y horizontal entre dife- estrategias de desarrollo, ya sea que estas se imple-
rentes niveles de gobierno: involucra reciprocidad y menten en un ámbito más pequeño o en uno que
transparencia. De esta manera, se facilita el empode- implique –por consideraciones de escala– un mayor
ramiento de la población, y se logra que los indivi- nivel de cooperación entre comunidades vecinas2.
duos y comunidades se hagan cargo de su propio
futuro. Como se mencionó en el capítulo 5, esta Es necesario destacar que el desarrollo económico
mayor participación requiere ir más allá de la cele- local no puede describirse como el resultado de etapas
bración de elecciones locales. Este proceso o fases cronológicas claramente identificables. Es
promueve el fortalecimiento de la sociedad civil y de común observar que las entidades suelen iniciar estos
las instituciones académicas así como de la forma- procesos en puntos focalizados (promoción de inver-
ción de redes y asociaciones; estructuras que resultan siones, promoción de clusters, reducción de barreras
fundamentales para el progreso económico y social. administrativas, entre otros) y a partir de allí,
comienza a surgir un proceso de aprendizaje que
Por otro lado, es necesario mencionar que no existe permite escalar este esfuerzo. En estos procesos, las
un criterio específico para definir la escala territorial instituciones de apoyo –como las universidades,
de estas transformaciones productivas. La adaptabi- asociaciones y otras organizaciones sin fines de lucro–
lidad es vital pues implica que la dimensión geográ- suelen proveer conocimiento especializado, parte
fica y el tamaño de población ideales para imple- fundamental en la selección y ejecución de dichas
mentar iniciativas de esta índole varían dependiendo intervenciones. En la medida en que estas focalizacio-
del contexto local. Más aun, el tamaño de la locali- nes van teniendo éxito –y que vaya emergiendo una
dad no solo influye en el potencial económico de la visión de más largo aliento, este tipo de iniciativas
región, sino también en la facilidad para la coordina- comienza a institucionalizarse más formalmente.
ción entre los agentes involucrados, determinando
así la existencia de un trade-off (disyuntiva) entre En la siguiente sección, se presentarán ejemplos de
ambos elementos (Glaeser et al., 2002). la importancia y la interacción entre el software y el
orgware en el diseño de estrategias de desarrollo
La implementación de estrategias de desarrollo en económico local que se evidencian en iniciativas
un territorio reducido tiene por lo menos tres venta- vinculadas con la reducción de barreras administra-
jas. En primer lugar, los grupos locales de interés tivas, en el fortalecimiento de los clusters producti-
conocen de cerca su realidad, esto es, tienen amplia vos y en la promoción de inversiones a nivel local.

2 Estas consideraciones son parecidas a las presentadas en el capítulo 5 sobre los trade-off que se presentan en la definición de la
escala adecuada de provisión de algunos servicios públicos.
146 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

Disminución de barreras administrativas tan el objetivo de mejorar los procesos administrati-


a la inversión vos con la finalidad de incrementar el atractivo de
la localidad para los inversionistas. Igualmente,
La promoción de reformas institucionales para ambos sectores deben estar dispuestos a cooperar
mejorar el clima de inversión a nivel local, a través técnicamente para compartir información y discutir
de cambios que incrementen la calidad del marco tanto el diagnóstico como la conveniencia de las
regulador provisto por el sector público para la acti- soluciones propuestas (ver Recuadro 6.3). Cabe
vidad privada, redundan en una mejora del atractivo resaltar que, las reformas son imposibles de ejecutar
de una región para las nuevas inversiones. Los sin que el gobierno local sea el principal promotor;
gobiernos subnacionales han tomado como bandera en efecto, sin el apoyo de los más altos funcionarios
estimular mejoras en la calidad del funcionamiento del gobierno subnacional (alcalde o gobernador), e
de las instituciones, y han convertido este objetivo incluso nacional (ministros), es difícil que las agen-
en uno de los elementos diferenciadores y, por lo cias públicas por sí mismas encuentren incentivos
tanto, en una ventaja competitiva, con respecto a para impulsar estas reformas. De ahí que sea nece-
otras entidades (Labrador y Penfold, 2005). Una sario un liderazgo claro y sostenido para coordinar
manera de alcanzar este objetivo es simplificando este esfuerzo; pero aun en caso de que exista este
los trámites administrativos (a la entrada, la localiza- liderazgo por parte del sector público, resulta difícil
ción y el funcionamiento) tanto para las inversiones imaginar cambios significativos que mejoren los
como para la operación de las empresas en marcha. procedimientos administrativos que afectan directa-
mente su desempeño sin la participación del sector
Bien es sabido que la presencia de una plataforma privado. Con frecuencia al sector privado le causa
institucional de baja calidad, caracterizada en parte poca ilusión trabajar con el gobierno, pues las
por las altas barreras administrativas, tiene un iniciativas suelen ser abandonadas recurrentemente.
impacto determinante en el crecimiento económico Para poder participar, el sector privado requiere que
toda vez que afecta desproporcionadamente a la los funcionarios se involucren activamente y de
pequeña y mediana empresa. Probablemente, las forma creíble en la resolución del problema. En
grandes empresas están en una posición financiera algunas ocasiones, se observan casos en los cuales
más holgada para internalizar más rápidamente los el sector privado o el sector público inician una
costos transaccionales que pueden generar las barre- reforma a parte de un estudio que demuestre la
ras administrativas. Sin embargo, para la pequeña y dimensión y alcance del problema. Sin embargo,
mediana empresa algunos de estos costos alcanzan puede ocurrir que una vez culminado el estudio uno
niveles tan altos que no pueden ser internalizados y, de los sectores abandone la iniciativa porque no se
cuando lo son, su competitividad se ve seriamente comparte el mismo objetivo.
afectada. Elevadas barreras administrativas, como lo
ha demostrado Hernando de Soto (1990; 2003) para Asimismo, suele suceder que, aun cuando ambos
el caso peruano, pueden ser el factor que condiciona sectores comparten el objetivo de hacer más
a las pequeñas y micro empresas a optar racional- eficientes y rápidos los procesos administrativos
mente por convertirse en empresas informales. Estu- para los inversionistas, el debilitamiento de las rela-
dios similares realizados en otros países latinoameri- ciones a causa de problemas de inestabilidad polí-
canos, como por ejemplo en la República tica o conflictos relacionados con problemas socia-
Bolivariana de Venezuela, han estimado que algunas les los conduce a abandonar las iniciativas
barreras, sobre todo en el área tributaria, laboral y emprendidas. Las recomendaciones son acogidas
aduanal, pueden ser tan altas que ocasionan que la con entusiasmo pero no siempre son implementadas
pequeña y la mediana empresa pierdan su dina- por falta de cooperación técnica entre los actores.
mismo (Penfold, 2002). Estos costos son particular- Por ello, estas reformas requieren alianzas entre los
mente altos no solo a nivel nacional sino también a promotores y futuros ganadores del cambio institu-
nivel local en lo que respecta a permisos de cons- cional para garantizar así la sustentabilidad de la
trucción, localización y apertura de empresas. reforma en el tiempo, debido a que de esta forma se
convierten en sus dolientes más cercanos. Esta
La implantación de un programa de esta naturaleza dinámica permite que los funcionarios y represen-
requiere que el sector público y el privado compar- tantes electos reciban una retroalimentación por
Instituciones y transformación productiva local 147

parte de los empresarios sobre los éxitos y las debi- tando a funcionarios, y se formularon propuestas
lidades del programa; por si fuera poco, el sector normativas que fueron elevadas y aprobadas por el
empresarial puede ser una fuente de innovación en Ejecutivo y luego por el Congreso de la República
la creación de soluciones eficientes y novedosas a (Tramifácil, 2009). Esta experiencia permitió, en un
los problemas identificados. Para ello, es impres- período de tiempo relativamente corto, optimizar el
cindible que todos los sectores e intereses económi- direccionamiento, el uso de capacidades humanas y
cos estén representados (importadores, exportado- recursos disponibles a favor de la reforma. Tramifá-
res así como la micro, pequeña, mediana y gran cil mantuvo su focalización en mejorar los procesos
empresa) para asegurar que la reforma no esté para el otorgamiento de las licencias de funciona-
sesgada hacia un grupo o interés específico. miento en las municipalidades, por ser esta la princi-
pal barrera burocrática para la apertura de negocios.
Un buen caso para ilustrar la interacción entre el Este programa logró ser implementado exitosa-
software y orgware en materia de barreras adminis- mente en más de 42 municipalidades ubicadas en 12
trativas a la inversión es el programa de Tramifácil regiones del país. El programa permitió incrementar
en Perú. El gobierno nacional, en coordinación con en alrededor de 600% la formalización de negocios
diversas alcaldías y regiones, inició un programa de durante el año 2007-2008 (Tramifácil, 2009).
amplio alcance para introducir reformas institucio-
nales focalizadas exclusivamente en el tema de Promoción de clusters productivos
remoción de barreras administrativas para la crea-
ción de empresas. Para ello se instauró una Mesa Un elemento fundamental para acelerar el desarrollo
Nacional de Simplificación de Trámites (Intermesa) local es el fortalecimiento de industrias existentes y
en la que participan más de 23 actores públicos y la creación de nuevos negocios como medio efec-
privados con el objetivo de concentrar los recursos tivo para fomentar la actividad económica, donde el
técnicos y la coordinación necesaria para ejecutar emprendimiento y la base de innovación con los que
este tipo de programas en diversos municipios y cuenta la entidad constituyan activos con alto poten-
regiones. Desde hace varias décadas, Perú posee cial para contribuir al crecimiento económico y a la
uno de los más altos niveles de informalidad de creación de empleo. De hecho, los empresarios
América Latina ocasionados precisamente por la pueden identificar oportunidades y moverse hacia
presencia de altas barreras para el registro y opera- actividades con altos rendimientos a través del esta-
ción de empresas. En Lima, 27,2% de las grandes y blecimiento de nuevos y más eficientes negocios
medianas empresas reportan enfrentar costos eleva- basados en una mayor interconexión entre las indus-
dos asociados específicamente a obstáculos como la trias y las empresas localizadas en un mismo ámbito
obtención de licencias y permisos; las pequeñas y geográfico3. Tal como se explicó anteriormente, la
micro empresas reportan una tasa más elevada de interacción entre las esferas de orgware y software
30,2% y 37,6%, respectivamente. En Arequipa, las del conjunto de actores puede ser importante para
cifras son similares, con un 21,2% y 31,2% de las inducir el cambio hacia una dirección u otra.
pequeñas y micro empresas, respectivamente, lo
que resalta la gravedad de este tipo de problema La utilización de la la teoría de clusters intenta
(Proinversión, 2006). precisamente inducir mejoras en los niveles de
productividad a través de una mayor interacción
A través de la creación de Tramifácil se evitó la entre las empresas y las industrias localizadas en un
duplicidad de agendas, se estandarizaron metodolo- mismo espacio territorial para promover procesos
gías a través de la documentación de un manual de innovación. La teoría de clusters parte del
único, se aprendió de experiencias exitosas creadas supuesto de que la aglomeración empresarial puede
a partir de municipalidades modelo, se extendió la inducir altas tasas de innovación dado que la cerca-
formación de capacidades y la asistencia técnica a nía de las empresas reduce las curvas de aprendi-
las municipalidades, formando expertos y capaci- zaje a través de efectos derrame –e incluso genera

3 Inclusive en aquellas regiones con poca abundancia de capital, donde los negocios tengan objetivos mayormente económico-
sociales, pueden establecerse estructuras de propiedad distintas que permitan ejercer control local, retener los excedentes y orientar
los negocios hacia los empleados y hacia la satisfacción de las necesidades locales. Tal es el caso de las cooperativas y empresas de
propiedad colectiva.
148 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

economías de escala necesarias para reducir costos El Recuadro 6.2 describe el proceso de desarrollo
de ciertas actividades que las empresas probable- del cluster de vinos en la provincia de Mendoza en
mente no pueden asumir individualmente (CAF, Argentina. El caso mendocino muestra la importan-
2006). Los clusters también pueden ser vehículos cia del factor asociativo para el fortalecimiento de
interesantes para crear instituciones de apoyo orien- instituciones de apoyo público y privado que permi-
tadas a incrementar las tasas de innovación a través tieron mejorar exponencialmente los procesos de
de esfuerzos de capacitación e inversión en investi- innovación y calidad de los vinos; ello, a su vez,
gación y desarrollo que necesitan las empresas que logró aumentar el potencial exportador de la región
participan en la aglomeración (Porter, 1990). gracias a un activo esfuerzo de promoción interna-
cional. El cluster de vinos en Mendoza estuvo
Los gobiernos locales suelen ser un actor clave para caracterizado por la presencia de interacciones
que la industria logre resolver problemas de coordi- recurrentes, profundas e intensas entre una gran
nación comúnmente ocasionados por la alta rivali- diversidad de actores especializados –públicos y
dad que existe entre las empresas individuales y privados, nacionales y subnacionales– que facilitó
también en la creación de las instituciones de apoyo el proceso de innovación de las empresas. Los
(centros tecnológicos de innovación, centros de beneficiarios de este esfuerzo sostenido fueron, en
entrenamiento, centros de promoción de inversio- su mayoría, empresas vinícolas de mediano y
nes, zonas de exportación, entre otros) que puedan pequeño tamaño que lograron impulsar un creci-
estar requiriendo el cluster para incrementar su miento dinámico de sus ventas.
productividad. En este sentido, los gobiernos loca-
les suelen seleccionar un conjunto de aglomeracio- Promoción de inversiones
nes existentes o potenciales y trabajar en su desa-
rrollo y promoción. Sin embargo, el éxito de este Las compañías privadas, en su esfuerzo por diversi-
tipo de intervenciones también depende de factores ficar la inversión a nivel global, pueden demandar
estrictamente empresariales que escapan de la información especializada que no siempre está
voluntad del sector público. disponible por parte de los gobiernos nacionales.
Este simple hecho puede justificar que tanto regio-
De ahí que para elevar la productividad de las nes como ciudades impulsen actividades de difu-
empresas que participan en un cluster sea vital que, sión de información así como esfuerzos focalizados
como condición inicial, las diversas firmas tengan de atracción de inversiones. Frecuentemente, estos
un nivel de asociatividad mínima en la localidad. esfuerzos involucran recopilación de información
Esto suele reflejarse en la presencia de asociaciones estadística y económica de la localidad, definición
o gremios relativamente consolidados que están concertada de sectores con alto atractivo para las
proveyendo servicios complejos, que van más allá inversiones, construcción de una identidad o marca
de los ejercicios de cabildeo gubernamental, a las de la localidad y provisión de servicios de acompa-
empresas miembros. Frecuentemente, estos actores ñamiento (after care) a los inversionistas que deci-
dinamizan, junto con el gobierno local, la evolución dan localizarse en la entidad. La creación de agen-
del cluster. La localidad también debe contar con cias de promoción de inversiones a nivel local ha
instituciones de apoyo públicas o privadas (univer- sido una práctica ampliamente utilizada en Europa,
sidades, agencias regulatorias, centros tecnológicos particularmente en países como Inglaterra, España
o de entrenamiento) especializadas en las activida- y Dinamarca. En Asia, países como China han
des del cluster. Estas instituciones de apoyo impulsado este tipo de agencias como un instru-
proveen los mecanismos por medio de los cuales las mento importante en la creación de zonas regiona-
empresas promueven mejoras continuas de produc- les de inversión altamente diferenciadas.
tividad (Porter y Emmons, 2003) y suelen ser ejes
centrales en los procesos de investigación y desa- En América Latina, el país con mayor desarrollo en
rrollo, en la obtención de licencias colectivas e indi- este tipo de agencias de promoción de inversiones
viduales, en la promoción de marcas colectivas y es Colombia. En una medición reciente, Invest
denominaciones de origen, en el entrenamiento de Bogotá fue evaluada con una mejor calificación que
personal y en la promoción de los productos en los su contraparte nacional; más aun, fue ubicada en
mercados globales. este mismo estudio en el puesto 16 entre las mejo-
Instituciones y transformación productiva local 149

Recuadro 6.2 El cluster de vinos en Mendoza

Históricamente, Argentina ha sido uno de los mayores produc- dinamismo interesante. Una de las razones que explica este
tores de vinos en América Latina pero solo recientemente ha desempeño fue el esfuerzo concertado del gobierno regional y del
tenido una actividad exportadora significativa. La región de sector privado de fortalecer continuamente el cluster de vinos de
Mendoza, uno de los principales territorios productores de vino de Mendoza. Esto se realizó a través de la creación de un marco
este país, también vivió un proceso similar. Durante la década de regulatorio que promoviera el sector así como de la creación de
los ochenta, la industria estuvo fuertemente regulada y contaba instituciones de apoyo especializado, muchas de ellas público-
con unos pocos productores de vino de mesa de bajo nivel, orien- privadas, en las que participan el gobierno nacional, regional y el
tados fundamentalmente hacia el mercado interno. Sin embargo, sector privado. Delimitar el territorio de Mendoza en zonas dife-
hacia comienzos de la década de los noventa, Argentina logró renciadas por el clima y calidad de los suelos fue una de las regu-
posicionarse en el mercado de exportación con cerca del 1,5% del laciones más interesantes; esto permitió trabajar en procesos de
consumo total. En los últimos años, la exportación de vinos ha innovación estrictamente vinculados a estas condiciones.
crecido, en promedio, más de un 23% interanual. Del total de
exportación, casi el 85% representa vinos de alta calidad, muchos El sector privado promovió la creación de grupos empresariales
de ellos provenientes de Mendoza. En efecto, la región aporta de aprendizaje (CREA) conformados por ocho a diez firmas que
cerca del 90% del valor y el volumen de exportación de Argentina. se reunían con cierta regularidad para compartir conocimiento
tácito del negocio y ayudarse mutuamente a resolver problemas
Este cambio no ha estado anclado en ventajas competitivas comunes. Estos mismos grupos comenzaron a organizarse
basadas en costos sino en un proceso empresarial orientado a la también en comités de evaluación y control de calidad. En 1990,
innovación de productos y control de calidad. Según revistas dichos grupos escalaron el esfuerzo gracias al apoyo de tres insti-
especializadas como Wine Spectator y Wine Enthusiast, los vinos tuciones de apoyo –a saber, la Asociación de Enólogos, el Centro
de Mendoza son comparables a los mejores vinos chilenos y de Bodegueros y la Facultad de Enología Don Bosco– que
muestran una base muy amplia de variedad y calidad de produc- crearon una gran feria internacional anual llamada Evico.
tos. Ciertamente, la región se vio muy favorecida con el proceso También se crearon otros eventos para promover la calidad de los
de apertura comercial de la década de los noventa y logró atraer productos, como Codevin.
inversión extranjera significativa. Esta inversión permitió, junto con
un grupo reducido de productores locales, liderar un proceso de De igual modo, el gobierno provincial centró sus esfuerzos en
difusión tecnológica que elevó la calidad del recurso humano, crear programas de créditos tanto para el capital de trabajo como
reorganizó los procesos de producción y mantenimiento, e intro- de inversión de empresas de mediano y pequeño tamaño. Para
dujo técnicas de embotellamiento alineadas con los estándares ayudarlas aun más, el gobierno provincial fomentó la creación de
internacionales. Empresas internacionales como Chandon de cooperativas, organizadas a través de Fecovita, para inducir
Francia junto con firmas locales como Catena, Trapiche y Arizu se procesos de entrenamiento, capacitación técnica y certifica-
destacaron por introducir muchas de estas transformaciones. ciones. Adicionalmente, el gobierno nacional focalizó sus esfuer-
zos de innovación agrícola en la creación de centros especializa-
Actualmente, la región de Mendoza cuenta con más de 90 dos regionales con un foco importante de intervención en el clus-
productores, muchos de ellos de mediano y pequeño tamaño, y ter de vinos de la provincia de Mendoza. La gobernación de
cerca de 65 proveedores de insumos básicos para la industria. Mendoza también creó instituciones similares. A mediados de la
Este espacio geográfico cuenta con más de 100 microclimas que década de los noventa, el gobierno inició ProMendoza para
pueden producir por encima de 12 distintos tipos de cepas de alta promover directamente la exportación de los vinos en los merca-
calidad. Otras regiones con condiciones similares a Mendoza, dos internacionales.
como la provincia de San Juan, no han logrado despegar la indus-
tria de la misma manera, aunque han venido mostrando un Fuente: McDermott (2006).

res agencias de inversión del mundo (Banco cámara de comercio de Bogotá y la alcaldía) que,
Mundial, 2009a). Según este reporte, este tipo de basada en un estudio de la gobernación de Cundina-
agencias locales tienden a tener una atención marca, recomendaba la adopción de este tipo de
mucho más personalizada y directa a los inversio- estrategia. La agencia, con el apoyo del Banco
nistas que sus pares nacionales. Invest Bogotá Mundial, se creó bajo una figura jurídica de una
surgió precisamente de un trabajo colaborativo organización sin fines de lucro que garantizaba una
entre el sector público y el sector privado (la gobernanza público-privada, de carácter indepen-
150 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

Recuadro 6.3 La confianza hacia el sector privado en las ciudades latinoamericanas

Uno de los principales argumentos del presente capítulo es encuesta trató de medir esta confianza de una forma subjetiva
que la gerencia del proceso de desarrollo económico local es a través de la percepción de los individuos sobre la función del
uno de los elementos que diferencia el progreso entre distin- sector privado en la solución de los problemas de sus comu-
tas unidades territoriales. En la encuesta realizada por la CAF nidades. Para ello, respondieron a la siguiente pregunta (en
en 23 ciudades de América del Sur, se intentó medir los nive- una escala de valores del uno al diez): “¿qué tan comprometi-
les de confianza de los ciudadanos hacia el sector privado do percibe Ud. que está el sector privado en la resolución de
como un factor diferenciador del ambiente de negocios. La los principales problemas de su ciudad?”
Cuadro 1 Resultados de la encuesta sobre confianza hacia el sector privado como fuente
de solución a problemas públicos a/
Ciudad Confianza en el sector privado Percentil
Rafaela 5,92 100,0
Salto 5,27 95,4
Caracas 5,26 90,9
Medellín 5,09 86,3
Guayaquil 4,88 81,8
Montevideo 4,86 77,2
Manta 4,74 72,7
Barranquilla 4,59 68,1
Río de Janeiro 4,37 63,6
Bogotá 4,35 59,0
Santa Cruz 4,30 54,5
Cochabamba 4,27 50,0
Sao Paulo 4,13 45,4
Quito 4,12 40,9
Arequipa 4,04 36,3
Nueva Iguazú 4,02 31,8
Maracaibo 4,02 27,2
Piura 3,89 22,7
La Paz 3,89 18,1
Lima 3,57 13,6
Córdoba 3,53 9,0
San Cristóbal 3,41 4,5
Buenos Aires 3,36 0,0
a/ El rango de valoración se sitúa entre uno y diez, siendo uno la menos favorable. La escala de colores agrupa en cuatro niveles
la confianza en el sector privado en las ciudades presentadas:
alto, medio alto, medio bajo, bajo.
Fuente: CAF (2009b).
El cuadro muestra los resultados por ciudad recogidos en la Sin embargo, en términos relativos, los resultados muestran
encuesta realizada. Las ciudades se distribuyen en cuatro unas comparaciones interesantes a nivel latinoamericano e
categorías (alto, medio alto, medio bajo y bajo), referida cada incluso al interior de los mismos países. La ciudad de Rafaela,
una de ellas al nivel de confianza hacia el sector privado. En en Argentina, posee el nivel más alto de confianza en la región
primer lugar, hay que destacar que, en términos absolutos, en el sector privado para la solución de problemas locales
todas las ciudades latinoamericanas están distanciadas de un según la percepción de sus ciudadanos, con 5,92. Las
valor alto (cerca de diez en la escala) de tener percepciones ciudades de Salto (Uruguay), Caracas (República Bolivariana
favorables sobre el sector privado en su contribución a la solu- de Venezuela), Medellín (Colombia), Guayaquil (Ecuador) y
ción de los problemas públicos. Montevideo (Uruguay) también poseen un nivel alto de confi-
Continúa
Instituciones y transformación productiva local 151

Continuación
Recuadro 6.3 La confianza hacia el sector privado en las ciudades latinoamericanas

anza en el sector privado. En el nivel medio alto, se encuen- ciudades –descritas más adelante en este capítulo– son dos
tran las ciudades de Manta (Ecuador), Barranquilla ejemplos en la región con una gerencia del desarrollo
(Colombia), Río de Janeiro (Brasil), Bogotá (Colombia), Santa económico local exitosa. En el caso de Rafaela, cabe señalar
Cruz (Bolivia) y Cochabamba (Bolivia). En el nivel medio bajo que existe una diferencia importante con respecto al resto de
de confianza en el sector privado, se ubican las ciudades de las ciudades de Argentina (Buenos Aires y Córdoba) donde se
Sao Paulo (Brasil), Quito (Ecuador), Arequipa (Perú), Nueva hizo la encuesta: en Rafaela existe un nivel alto de confianza
Iguazú (Brasil) y Maracaibo (República Bolivariana de en el sector privado, mientras que en Córdoba y Buenos Aires
Venezuela). Finalmente, las ciudades de Piura (Perú), La Paz el nivel de confianza local de dicho sector es percibido como
(Bolivia), Lima (Perú), Córdoba (Argentina), San Cristóbal bajo; lo que indica que la diferenciación de Rafaela sobre el
(República Bolivariana de Venezuela) y Buenos Aires resto es evidente. En relación con Medellín, la diferencia con
(Argentina) son aquellas en las que el sector privado tiene el respecto al resto de las ciudades colombianas (Bogotá y
menor nivel de confianza, según la percepción ciudadana. Barranquilla) es menor, por lo que pareciera que la percepción
ciudadana del compromiso del sector privado en la resolución
Es interesante observar el hecho de que ciudades como de los problemas de las localidades es similar.
Rafaela (Argentina) y Medellín (Colombia) se encuentren en el
nivel alto de confianza en el sector privado, ya que estas Fuente: elaboración propia.

diente, orientada a estimular la atracción de inver- La gerencia de los procesos de desarrollo


sión extranjera en la ciudad de Bogotá. económico local

A pocos años de haber sido fundada, Invest Bogotá Hay evidencia empírica de que existe una asocia-
solo optó por focalizar su trabajo de promoción de ción entre el crecimiento económico y los niveles
inversiones en el área de servicios de valor agregado de capital social. Diversos estudios (Grief, 1993;
y de servicios orientados a la exportación, particu- Knack y Keefer, 1997; Putnam, 1993; Narayan y
larmente en la atracción de BPO (Business Proces- Pritchett, 1999) sugieren que existe una correlación
sing Outsourcing). Según diversos estudios encarga- positiva entre ambos fenómenos aunque esta rela-
dos por la agencia, Bogotá contaba con importantes ción no es del todo clara, particularmente en cuanto
fortalezas educativas y tecnológicas para posicio- a su causalidad. Según estos estudios, las normas de
narse en América Latina como receptora de este tipo reciprocidad y confianza son elementos esenciales
de inversiones. La agencia comenzó a trabajar siste- para el crecimiento económico pues ayudan a
máticamente en la mejora del clima de inversión, la disminuir costos transaccionales, y fomentan el
definición de una estrategia sectorial, la generación emprendimiento y la innovación. Algunos estudios
y facilitación de la inversión, el apoyo a la instala- más recientes (Miguel et al., 2005; y Routledge y
ción de empresas, la promoción de la reinversión y Von Amsberg, 2003) muestran que esta relación es
la realización de recomendaciones concretas tanto más compleja y que no es necesariamente lineal.
para los inversionistas como para la ciudad. Después Incluso, según estos estudios, el capital social no es
de tres años de trabajo continuo, la agencia logró un insumo crucial para el crecimiento sino que
atraer directamente a 12 inversionistas en el área de puede ser una consecuencia del tipo de industriali-
BPO de escala internacional, se generaron 4.200 zación y que otros factores, de carácter político e
empleos directos, y la ciudad de Bogotá comenzó a institucional, pueden ser más importantes para
ser reconocida por los mercados de España y los explicar el crecimiento de una localidad (Miguel et
Estados Unidos como una localidad atractiva. A al., 2005; Miguel, 2003).
partir de este éxito, la agencia escaló su estrategia al
comenzar a atraer empresas de software que estuvie- Otras investigaciones centradas en temas de locali-
sen dispuestas a instalarse como potenciales clientes zación empresarial estiman que la aglomeración de
alrededor de estos BPO. La idea de integrar la cadena empresas es un elemento primordial para promover
de valor entre ambas industrias, a través de una el crecimiento e incrementar los niveles de innova-
estrategia activa de promoción de inversiones, es sin ción (Porter, 1990; Rosenfeld, 1997; Rothwell,
duda una apuesta interesante. 1991). Tal como se presentó en la sección anterior,
152 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

el desarrollo de los clusters y, por lo tanto, los De acuerdo con Rodríguez-Pose (2009), existen
aumentos en la tasa de innovación que implica una tres diferencias fundamentales entre las estrategias
mayor aglomeración empresarial son resultados no de arriba hacia abajo (políticas sectoriales o indus-
solo de los factores que circundan a la ubicación triales) y las de desarrollo local:
empresarial sino también de factores institucionales
(incluidas las instituciones informales o blandas) Nivel de intervención. En el enfoque de la política
como los niveles de asociatividad y las instituciones sectorial, el gobierno central decide las áreas que
de apoyo. Los niveles altos de asociatividad empre- requieren intervención e implementa las estrategias
sarial permiten una mayor coordinación en aquellas necesarias, con escasa participación de los actores
áreas donde las empresas pueden aumentar más locales. Por el contrario, el enfoque de desarrollo
valor cooperando que compitiendo unilateralmente. local considera que la estructura de las instituciones
Además, precisamente las instituciones de apoyo, regionales y locales es más flexible y, por tanto,
tanto públicas como privadas, habilitan el diseño de tienen mayor capacidad para interactuar con los
políticas públicas altamente especializadas que grupos de interés a fin de responder a los cambios de
permiten sostener la ventaja competitiva tanto del la localidad. La identificación de las diversas inicia-
cluster como de la localidad. tivas se aborda mediante la participación y el
diálogo social: los grupos de interés trabajan en
Existen estudios similares que también destacan la forma conjunta con organizaciones internacionales y
relevancia de los factores institucionales en el desa- con gobiernos regionales y nacionales para maximi-
rrollo local y encuentran que la calidad de la inte- zar el potencial económico local. De esta manera, se
racción entre el sector público y el sector privado es crean incentivos y oportunidades para la formación
la clave para entender las razones que motivan a de alianzas entre, por ejemplo, grupos sociales o
una entidad a desarrollarse (Stoner-Weiss, 1997). políticos y distintos actores del sector privado.
Los gobiernos locales fuertes, entendidos como un
sector público con capacidades institucionales, y un Área de acción. Mientras que las estrategias secto-
sector privado orientado a la promoción de mejoras riales están dirigidas a apuntalar la economía a
de productividad y no exclusivamente a la captura través de la intervención en determinadas indus-
de rentas pueden interactuar de una forma positiva trias, las estrategias de desarrollo local adoptan un
para identificar y desarrollar ventajas competitivas enfoque territorial. En este caso, el estudio exhaus-
(Evans, 1993; Stoner Weiss, 1997). tivo de las condiciones económicas, sociales e
institucionales de la región conlleva a la imple-
Todas estas investigaciones sugieren que, en el mentación de programas integrales que permitan a
fondo, el desarrollo económico local no es conse- la zona geográfica alcanzar su máximo potencial
cuencia exclusivamente de los factores productivos económico.
existentes dentro de un territorio, sino del proceso
que permite movilizar estos factores hacia una Instrumentos utilizados. Los políticas industriales
dirección concertada. Este proceso está influido por que caracterizan a los enfoques de políticas de
los niveles de capital social, por la asociatividad arriba hacia abajo suelen valerse de la inversión en
empresarial, por las instituciones de apoyo y por la infraestructura y los incentivos fiscales como medio
capacidad del sector público de coordinarse con el para atraer nuevas empresas. Por su parte, el desa-
sector privado. La gerencia de este proceso puede rrollo económico local propone que la región
distinguir a una entidad territorial de otra en cuanto explote y construya nuevas ventajas competitivas al
a los resultados del desarrollo económico. El debate complementar instrumentos tradicionales con otros
acerca del desarrollo regional y local ha cambiado como los sistemas de apoyo a la industria y los
su enfoque, y ha pasado de estudiar la cantidad a programas educativos o microfinancieros.
analizar su calidad. Esa calidad viene definida, de
alguna forma, por el proceso que circunda a la Es preciso destacar también qué elementos caracte-
selección de la estrategia de desarrollo. Ahora bien, rísticos de este enfoque lo distinguen con respecto a
¿cómo describir este proceso de una forma que sea las estrategias enmarcadas dentro de las perspectivas
útil a la hora de implementar una política pública? de desarrollo comunitario, dado que la coincidencia
en algunos aspectos podría provocar confusiones.
Instituciones y transformación productiva local 153

Recuadro 6.4 Las fases estilizadas del desarrollo económico local

El desarrollo económico local no sigue necesariamente un zadas. Aquí los distintos actores también definen las diversas
proceso por fases claramente definido. Este puede ser muy iniciativas que van a permitir alcanzar dichos objetivos.
incremental e incluso aleatorio pero usualmente coevoluciona Promoción. Esta etapa implica comunicar tanto dentro como
hacia estadios más sistemáticos, de modo que este recuadro fuera del territorio las estrategias de desarrollo económico
tan solo intenta reflejar una versión estilizada de las fases por local seleccionadas. Es común observar en esta fase del
las que suelen transcurrir estos procesos: i) diagnóstico terri- proceso cómo los actores locales intentan presentar sus
torial; ii) sensibilización de los grupos de interés; iii) proyectos a otras instancias gubernamentales, e incluso inter-
concertación de un plan estratégico; iv) promoción en foros nacionales, con el propósito de obtener fondos financieros y
locales; v) implementación y vi) evaluación y monitoreo. respaldo institucional. Sin embargo, este proceso implica no
solo privilegiar los potenciales centros de financiamiento de las
Diagnóstico territorial. Esta fase inicial del proceso puede estar diversas iniciativas sino también conseguir el respaldo de
liderada por el sector público o privado en colaboración con las todos los actores relevantes dentro de la comunidad para
universidades y otras organizaciones sin fines de lucro. Este diag- garantizar así una implementación exitosa. En caso que el
nóstico implica la identificación, con una visión de largo aliento por foco de la promoción sea más externo que local, se corre el
parte de un grupo de expertos que cuentan con el aval de la comu- riesgo de que la implementación sea un fracaso; y si por el
nidad, de las potencialidades y la vocación económica del territo- contrario, en esta fase se privilegia más lo local que lo exter-
rio basado en el atractivo de los factores existentes y las brechas no, se corre el riesgo de no conseguir financiamiento para
que deben ser superadas para alcanzar un posicionamiento apoyar el proceso; de modo que el balance entre ambos públi-
competitivo. En estos diagnósticos suelen presentarse las diversas cos debe ser tomado en cuenta en esta etapa de promoción.
opciones disponibles así como los retos y beneficios que implica
el desarrollo de cada una de estas alternativas. Implementación. Sin duda, esta es la fase más retadora de
cualquier proceso de desarrollo económico local pues supone
Sensibilización. En esta segunda etapa, el diagnóstico terri- sostener su ejecución más allá de los cambios políticos a los
torial es compartido con los distintos actores de la comunidad que pueda estar sujeta la comunidad. La solución a este dile-
y también con otros potenciales actores interesados (p.e., el ma consiste en la creación de capacidades institucionales
gobierno regional y nacional). El objetivo de estas evalua- locales, en las que participen todos los actores relevantes, para
ciones es contraponer las distintas opciones disponibles para garantizar su continuidad en el tiempo. Este proceso implica
obtener retroalimentación sobre los riesgos y beneficios que definir responsabilidades compartidas entre el sector público y
plantea cada una de ellas. Los actores pueden señalar opor- privado, y también acotar claramente cuáles son las iniciativas
tunidades de mejora del diagnóstico territorial, complementar- que no deben ser modificadas repentinamente. Esto no signifi-
lo con nuevas opciones e incluso mostrar su viabilidad. Estas ca que las iniciativas no deban ser ajustadas –como resultado
consultas deben servir para perfeccionar las opciones de de cambios en las preferencias de los ciudadanos–, pero sí
desarrollo económico sobre la base del diagnóstico territorial. deben ser concertadas nuevamente dentro de la institucionali-
dad encargada de ejecutar la estrategia global de la localidad.
Concertación estratégica. La concertación entre los distintos
actores sobre las decisiones estratégicas de desarrollo Evaluación y monitoreo. Finalmente, los resultados deben
económico local, en particular sobre qué opción de las ser medibles en función de las metas que fueron establecidas.
disponibles en el diagnóstico territorial debe ser adoptada De lo contrario, a la comunidad le va a costar identificar y
como preferente, supone la construcción de una institucionali- defender los resultados alcanzados por la estrategia selec-
dad en la que los diversos actores puedan interactuar en el cionada. Es común observar cómo tanto la evaluación como el
tiempo. Frecuentemente, esta institucionalidad implica la monitoreo del desarrollo económico local están localizados
construcción de redes sociales o la creación de instituciones fuera de la esfera pública; en particular, en alguna institución
público-privadas donde la agenda sea debidamente debatida sin fines de lucro administrada por el sector privado. Esta solu-
y concertada. Precisamente en estos foros, el sector público y ción permite garantizar independencia y continuidad en esta
el privado tienen la oportunidad de definir la vocación económi- fase del proceso.
ca de la localidad y los objetivos estratégicos que deben ser
trazados, conjuntamente con las metas que deben ser alcan- Fuente: elaboración propia.
154 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

Por una parte, el desarrollo comunitario se concentra instancia superior. En segundo lugar, dado que las
en dar solución a problemas sociales, por lo general estrategias de desarrollo local son de carácter parti-
dejando a un lado los problemas económicos que cipativo, la coordinación horizontal entre los secto-
yacen en la base del subdesarrollo. En cambio, las res público y privado con la sociedad civil se hace
estrategias de desarrollo local prestan atención a necesaria. Una mayor coordinación a este nivel
temas de pobreza y exclusión; pero también hacen resultará en mejores prácticas de gobierno y, por
énfasis en promover el crecimiento económico, de tanto, en una mayor participación e interacción
manera de generar el mayor bienestar posible. Por público-privada en los procesos de toma de decisio-
otra parte, los actores externos (como los gobiernos nes. Tal entorno posibilita la interacción del
nacionales, ONG y organismos internacionales) son la gobierno local con cámaras comerciales e industria-
base de las estrategias comunitarias; mientras que en les, asociaciones empresariales, universidades,
el caso del desarrollo local, los agentes locales, tanto organizaciones y grupos civiles, voluntarios y otros
públicos como privados, son los actores principales organismos (Storper, 1997).
en el diseño e impulso de las estrategias. Como se
puede apreciar, el desarrollo local tiene claras dife- Más allá de los modos formales de coordinación, las
rencias con respecto a otros enfoques, aunque ello no redes sociales han recibido una creciente atención
quiere decir que sea incompatible con estos. De como formas institucionalizadas de organización
hecho, las estrategias de desarrollo local no sustitu- social que, sin ser mercados u organizaciones jerár-
yen sino que complementan otras iniciativas para quicas, pueden resultar altamente beneficiosas. Las
constituir la agenda de transformación productiva de redes sociales tienen su fundamento en relaciones de
un país; y la efectividad de las iniciativas locales confianza entre los agentes involucrados, lo cual
podría estar determinada por su grado de vinculación permite compartir información relevante y realizar
con las estrategias nacionales existentes. acciones mutuamente beneficiosas sin necesidad de
celebrar contratos formales. Más aun, las relaciones
En términos generales, los procesos de desarrollo sociales donde prevalece la confianza forman un
económico local, dada su naturaleza, solo pueden capital social que fomenta el surgimiento de una
funcionar mediante redes multi-niveles y multi- inteligencia colectiva e incrementa la capacidad de
agentes; es decir, donde participan múltiples actores las regiones y localidades para la innovación y la
que pueden ser habitantes de la comunidad o miem- adaptación al cambio. Sin embargo, es necesario
bros de diferentes niveles institucionales, sectores acotar que aunque la literatura sobre capital social
económicos y de gobierno. Para ello, es necesario sugiere que dicho activo tiene importantes implica-
crear mecanismos efectivos para la coordinación ciones para el desarrollo, ello puede llevar a prácti-
entre los distintos agentes. La coordinación puede cas ineficientes, tal como se analizó en el capítulo 5.
manifestarse de varias formas4, pero en algunos Por ende, el desarrollo de las regiones no solo
casos puede resultar difícil de lograr y sostener. requiere la integración al interior de la comunidad,
sino también la creación de vínculos externos a ella.
Existen dos tipos de coordinación que parecieran
ser fundamentales. En primer lugar, la toma de Desarrollo económico local
decisiones requiere de una alta coordinación a nivel en dos ciudades latinoamericanas
vertical (es decir, entre todas las instituciones loca-
les, regionales, nacionales y supranacionales invo- El relativo desplazamiento del centro de la toma de
lucradas), dado que las distintas políticas aplicadas decisiones en algunas áreas del desarrollo econó-
en el marco de un mismo proyecto de desarrollo mico hacia las localidades y regiones ha hecho
podrían generar conflictos y con ello, socavar sus surgir un cúmulo de ejemplos de transformación en
beneficios potenciales. Además, el financiamiento todo el mundo; algunos exitosos y otros no. De
de las iniciativas locales puede depender de alguna hecho, las estrategias de desarrollo local han ganado

4 Los niveles de coordinación requeridos para la implementación de estrategias exitosas han impulsado al desarrollo económico local
a asociarse con complejos sistemas de gobierno. Dichos sistemas comprenden nuevas formas de cooperación entre ciudades
y zonas suburbanas, coordinación regional, planificación territorial y organización institucional metropolitana. Como resultado
de la creación de este tipo de sistemas, se facilita el empoderamiento de los grupos locales de interés, mejorando la cooperación
e interacción entre ellos.
Instituciones y transformación productiva local 155

cada vez mayor espacio en muchos países, incluso les y económicos primordiales que deben ser aten-
en América Latina. Esta sección pretende analizar didos, particularmente en materia de gobierno,
dos ciudades latinoamericanas, vistas bajo el ángulo desarrollo local e inclusión social.
de la gerencia del proceso de desarrollo económico
local y el surgimiento de instituciones de apoyo. De Estudios independientes previos a la realización del
ahí que el centro de análisis de esta sección no nuevo plan permitieron identificar diez ejes de
consista en los resultados sino la gerencia de proce- intervención considerados claves para viabilizar el
sos para la transformación productiva. Estos casos desarrollo socioeconómico de Medellín, a saber,
son Medellín (Colombia) y Rafaela (Argentina). arte y cultura, desarrollo económico, educación,
Medellín es un ejemplo en el que el eje de acción inclusión social, seguridad y convivencia, urba-
está centrado en la transformación urbana de la loca- nismo social, internacionalización, finanzas y trans-
lidad como piedra de toque para la promoción parencia, participación ciudadana y planificación
económica. En cambio, Rafaela es un ejemplo del estratégica. Los Planes Estratégicos de Desarrollo
diseño de estrategias concentradas en la activación y utilizaron una filosofía de buenas prácticas en cada
renovación de la actividad económica local. Como uno de estos ejes. Estas buenas prácticas se basaron
se verá más adelante, estos ejemplos evidencian que en una serie de principios de anticorrupción en la
el mayor dinamismo de los gobiernos locales y la gestión pública, que debían ser cumplidos por todo
construcción de nuevas estructuras de gobernanza funcionario gubernamental a fin de fomentar la
con el sector privado, concebido en un sentido confianza, honestidad y el equilibrio entre intereses
amplio y participativo, permiten implementar estra- individuales y colectivos.
tegias de desarrollo local que impulsan la transfor-
mación socioeconómica de regiones y ciudades en De forma paralela a la formulación de iniciativas
períodos de tiempo relativamente cortos. concretas para cada uno de estos ejes estratégicos, se
puso en marcha un proceso de constante monitoreo y
Medellín análisis de la economía local, para lo cual se utiliza-
ron los estudios que periódicamente elaboraban
El proceso de descentralización en Colombia ha diversos organismos privados locales en determina-
fomentado la democratización de los gobiernos das áreas de la economía. Tal es el caso de la Cámara
regionales y locales. Esto último ha dado lugar al de Industrias de la Construcción, la Cámara de
surgimiento de formas innovadoras de gobernanza Comercio de Medellín y la Asociación Nacional de
en varias ciudades del país y Medellín es una de las Industriales de Colombia. Igualmente, se realizó una
más interesantes. Medellín es la segunda ciudad de encuesta de hogares con la cual se comenzó a calcu-
Colombia y uno de los centros industriales más lar el Índice de Calidad de Vida, una útil herramienta
importantes del país. El Plan Estratégico del Área para cuantificar el progreso de la ciudad. Adicional-
Metropolitana de Medellín fue diseñado en 1995 mente, la ciudad se unió a la iniciativa “Medellín,
con la asistencia técnica del Centro Iberoamericano ¿cómo vamos?” que intenta medir el avance estraté-
de Desarrollo Estratégico Urbano (CIDEU), una gico de la localidad. Todos estos instrumentos de
asociación sin fines de lucro que se encarga de trabajo, provistos por este tipo de instituciones de
fomentar el desarrollo económico y social de las apoyo, se convirtieron rápidamente en un meca-
ciudades iberoamericanas a través de la planifica- nismo de diálogo con el sector público para concertar
ción urbana. Este plan inicial, aunque no fue imple- políticas públicas innovadoras en diversas esferas.
mentado, sirvió como una primera referencia en el
proceso de cambio al alimentar el intenso debate Los grupos de interés participaron en el desarrollo
entre gobierno, sociedad civil y empresa sobre el de su localidad a través de dos mecanismos. En
futuro de la ciudad. Pocos años después, se elaboró primer lugar, a través del Congreso de la Ciudad, un
un plan estratégico renovado para Medellín que evento anual donde se presentaba a los grupos del
recogió buena parte del insumo anterior y que se sector privado, uniones comerciales, ONG y la
revisa cada cuatro años cuando culmina el mandato comunidad civil en general la dirección estratégica
del alcalde y el gobernador. Estos planes constitu- del nuevo plan así como los resultados de doce estu-
yen la principal herramienta de planeación a largo dios distintos. El Congreso de la ciudad y las mesas
plazo de la ciudad, e incorporan los aspectos socia- de trabajo permitieron crear un sentido de apropia-
156 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

ción de la estrategia entre los actores involucrados gía de clusters como instrumento de trabajo para
en su implementación. Por otra parte, los resultados incrementar la productividad e impulsar mayor valor
de esas evaluaciones fueron usados posteriormente agregado en industrias como la textil, automotriz, la
como insumos para el desarrollo de la estrategia. El industria de calzado y de servicios.
segundo mecanismo de participación ciudadana fue
el proceso de Planeación y Presupuesto Participativo En este contexto, la industria textil y la de calzado
en marcha desde el año 2004. Se trata de un fueron desarrolladas a través de procesos de promo-
programa mediante el cual la administración local y ción de una mayor asociatividad empresarial y la
los ciudadanos deciden conjuntamente el destino de creación de instituciones de apoyo orientadas a
aproximadamente 31% de los recursos de libre incrementar valor a través de mejoras de calidad de
inversión del municipio de Medellín (es decir, los productos y de diseño industrial. La creación de
recursos asignados de acuerdo con las prioridades escuelas de diseño de moda, procesos de certifica-
definidas por el alcalde), equivalente al 7% del ción, centros de entrenamiento, ferias internaciona-
presupuesto municipal total. Estos recursos se repar- les, entre otros, fueron pasos claves en el proceso de
ten entre los distintos vecindarios, quienes posterior- elevar el valor de la cadena textil y de calzado.
mente deciden a qué tipo de proyectos han de asig- Estos procesos de cambio implicaron trabajar con
nar su presupuesto. las cámaras de comercio e industria, crear centros
tecnológicos y de entrenamiento especializados que
Todos estos factores formaron parte del modelo de fungieron como instituciones de apoyo para el desa-
gestión para la transformación de la ciudad, a través rrollo de estos clusters productivos.
de la planificación participativa y la construcción
de redes de confianza y respeto entre los grupos de La industria automotriz pasó por un proceso similar,
interés locales. El modelo de gestión de Medellín aunque con un mayor foco en la cadena de proveedo-
plantea 14 principios de gestión pública como res, en su mayoría empresas de mediano y pequeño
medio para lograr dos desafíos fundamentales: tamaño, para elevar la calidad de las operaciones y
saldar la deuda social acumulada con la población procesos requeridos por los estándares internaciona-
local (alta inequidad, pobreza y baja calidad de les. Asimismo, el gobierno municipal, junto con el
vida) y disminuir la violencia en la ciudad. Adicio- sector empresarial, se planteó la posibilidad de
nalmente, el éxito de la estrategia de desarrollo apalancar empresas de servicios en el área de cons-
implementada en la región promovió la creación del trucción para promover un proceso de asociatividad
Laboratorio Medellín, un proyecto que buscaba orientado a crear un cluster en esta área. La idea de la
sistematizar, identificar y difundir las mejores prác- ciudad era convertir a estas empresas de ingeniería
ticas de gestión pública para la transformación en un cluster exportador de servicios a nivel
urbana. mundial. Para ello, se contrataron diversos estudios
que intentaron especificar los requerimientos institu-
En el plano económico, la ciudad había sufrido los cionales, tecnológicos y gerenciales así como los
embates que implicaron los altos niveles de violencia potenciales mercados de exportación.
ocasionados por el conflicto armado, el narcotráfico y
el crimen durante la década de los ochenta y los Aún resulta demasiado pronto para vislumbrar si la
noventa. La ciudad tenía no solo los índices de homi- estrategia de desarrollo implementada efectiva-
cidio más altos de Colombia sino de toda la región mente transformará la ciudad de Medellín de forma
latinoamericana. Este desfavorable ambiente de nego- sostenida; y de producirse tal transformación, será
cios provocó un proceso de desinversión y cambio de también difícil discernir en qué medida ello fue
localización de diversas empresas. Sin embargo, la producto de la gerencia del proceso de transforma-
reversión parcial de los indicadores de violencia, a ción socioeconómica, o de factores como el entorno
comienzos del milenio, creó un cambio importante en nacional o internacional. No obstante, no hay duda
el comportamiento empresarial, acompañado de una de que la estrategia habrá jugado un papel impor-
mayor apertura internacional de Colombia, que tante en los cambios que comience a sentir la
permitió sembrar las bases para impulsar una serie de ciudad. El mayor dinamismo que la descentraliza-
iniciativas concertadas para renovar algunos clusters ción le ha otorgado a la sociedad y al gobierno local
existentes y crear otros. Medellín adoptó la metodolo- ha contribuido a la eliminación de importantes
Instituciones y transformación productiva local 157

cuellos de botella y ha permitido el empodera- Por lo tanto, la comunidad empresarial de Rafaela


miento de los grupos locales de interés, haciéndolos estuvo involucrada, desde sus inicios, en el proceso
copartícipes de su propio futuro y generando un de desarrollo económico local, de manera directa o
renovado espíritu empresarial. a través de alguno de los organismos mencionados.
Sea mediante la elaboración de estudios, el diseño
Rafaela de estrategias, la participación en comisiones nego-
ciadoras e, incluso, mediante procesos informales
La ciudad de Rafaela está situada en la provincia de diálogo, los empresarios locales influyeron en la
argentina de Santa Fe. Con una población de 97.280 formulación de políticas económicas, en la evalua-
habitantes, esta ciudad ha sido reconocida como una ción de la competitividad y en la planificación de la
de las economías locales más dinámicas de la provin- ciudad. El gobierno de la provincia, por su parte,
cia y del país. Representa un ejemplo exitoso de cómo desempeñó un papel activo como facilitador del
la descentralización le ha permitido al gobierno muni- proceso.
cipal convertirse en un líder en la gerencia de proce-
sos de transformación productiva a nivel local, con el En contraste con el caso de Medellín, el proceso de
uso de poca ayuda financiera y técnica externa. planificación estratégica en Rafaela no se ha guiado
por la elaboración periódica de planes. El último plan
Los actores relevantes en este proceso de transfor- se publicó en el año 1996, con un horizonte temporal
mación productiva fueron el gobierno de la provin- de diez años, de manera que actualmente el proceso
cia y de la ciudad, así como grupos locales de inte- se lleva a cabo sobre la base de proyectos o iniciativas
rés, pertenecientes fundamentalmente al sector específicas. Estas iniciativas suelen ser concertadas
empresarial. Uno de los principales actores a nivel entre diferentes instituciones de apoyo que incluyen a
municipal es la Secretaría de Programación Econó- gremios, universidades y asociaciones empresariales.
mica (SPE), creada para promover la cooperación Además, en términos formales, la planificación no se
público-privada como medio para fortalecer las elabora basada en estudios. El gobierno local identi-
firmas locales –en especial las pequeñas y medianas fica las áreas que requieren ser atendidas en la planifi-
empresas– y con ello, impulsar el desarrollo de la cación mediante el diálogo formal e informal con el
localidad. La SPE también asumió la coordinación sector empresarial y otras instituciones relevantes. Sin
del proceso de planificación local y de poner en embargo, a pesar de la activa participación del sector
marcha algunos proyectos de desarrollo. El Insti- privado en el proceso de desarrollo, aún no se cuenta
tuto de Capacitación y Estudios para el Desarrollo con información sistematizada acerca de su trayecto-
Local (ICEDEL) se encargó de realizar estudios en ria y forma de trabajo.
torno a temas de competitividad que sirvieron de
apoyo para la toma de decisiones y la administra- La recolección de datos es particularmente robusta en
ción de programas de desarrollo. El Centro de el área de capital humano, empleo y estructura
Desarrollo Empresarial (CDE), integrado por el económica, para lo cual se cuenta con información
gobierno municipal y seis organizaciones empresa- anual. En este sentido, ICEDEL se ha convertido en
riales, activó su oferta de asistencia técnica a las una de las fuentes más importantes de información
empresas en materia de entrenamiento, desarrollo especializada dado que realiza periódicamente una
de productos y análisis de la competencia. Los estu- encuesta de hogares y una encuesta de carácter socio-
dios que realizó el CDE en torno a la competitividad económico. Adicionalmente, el diálogo constante con
en la ciudad también fueron utilizados como insu- el sector empresarial ha permitido cierta regularidad
mos para el proceso de planificación. Finalmente, el en la recolección de información cualitativa.
Centro Comercial, Industrial y de la Producción
(CCIP) es una institución privada que defiende los En términos empresariales, Rafaela ha mostrado un
intereses del sector industrial y comercial de la desempeño significativamente mejor al promedio del
ciudad y es la instancia fundamental para anclar el país. La evolución positiva puede observarse a través
diálogo entre los grupos de interés. Esta asociación de cualquier indicador. Evidentemente, en este caso
empresarial también participó activamente en el también es difícil verificar en qué medida dicho
proceso de planificación y en la selección de inicia- desempeño ha sido inducido por la estrategia de
tivas concretas. desarrollo, o por otros factores tales como dinámicas
158 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

económicas nacionales o regionales. Durante el perí- Este tipo de iniciativas ha emergido como comple-
odo 2000-2006 y a pesar de la crisis económica que mento para abordar el subdesarrollo desde un enfo-
vivió el país en 2002, el número de establecimientos que más participativo, e incluso más democrático,
industriales aumentó en más de 15%, lo que ha haciendo el proceso más sostenible. El hecho de
contribuido a la diversificación del entramado que las estrategias de desarrollo local surjan y se
económico local. Buena parte de la expansión econó- implementen desde la propia localidad (aunque
mica de Rafaela descansa en el incremento de más de frecuentemente cuenten con apoyo externo) tiene
127% de las exportaciones entre los años 2000 y importantes ventajas sociales, dado que permite el
2007. El grueso de este incremento se concentra en empoderamiento de los habitantes locales, quienes
los sectores agroalimentarios y de autopartes. precisamente serán los más beneficiados con las
mejoras que vaya experimentando la región.
El dinamismo de las firmas locales ha resultado en la También en términos económicos, el enfoque posee
obtención de beneficios económicos considerables importantes ventajas: las iniciativas locales y regio-
que dichas empresas se han encargado de reinvertir nales contribuyen a explotar cabalmente los recur-
(el censo industrial del año 2006 evidencia que dos sos disponibles en la región y con ello movilizan al
tercios de las empresas de Rafaela han reinvertido máximo el potencial económico existente.
sus beneficios). Además, el crecimiento de las firmas
ha sido causa y consecuencia de un notable proceso Sin embargo, es importante destacar que no se trata de
en el cual el 80% de las empresas introdujo alguna un enfoque libre de riesgos. El éxito de estas iniciati-
innovación en sus productos o procesos. Rafaela, a vas está condicionado por una compleja combinación
pesar de su tamaño, ha logrado consolidar un dina- de factores. La estrategia implementada viabilizará el
mismo empresarial fundamentado en el fortaleci- desarrollo socioeconómico dependiendo no solo del
miento de las instituciones de la ciudad y en el surgi- contexto local, nacional e internacional prevaleciente,
miento de una asociatividad anclada en la creación sino también de la efectividad del diagnóstico previo
de instituciones de apoyo cada vez más especializa- para identificar adecuadamente las oportunidades que
das en temas de desarrollo económico local. ofrece la región. Aunque los modelos de abajo hacia
arriba no son la panacea, el creciente surgimiento de
Conclusiones casos exitosos está demostrando que estos son capa-
ces de generar más sostenibilidad y adaptabilidad a
Las experiencias anteriormente reseñadas reflejan las cambiantes condiciones económicas que los enfo-
que en un contexto global de cambios continuos en ques tradicionales. Se trate de regiones grandes o
los que las regiones pasan a ejercer un papel más pequeñas, tradicionalmente más urbanas o más rura-
protagónico, las políticas tradicionales de política les, con fuerte o débil institucionalidad, algunos casos
sectorial o industrial parecieran no ser suficientes evidencian que la capacidad económica e institucio-
mientras que las políticas de desarrollo económico nal local permiten asegurar el desarrollo sostenible y
local pudiesen ser un complemento válido. En más la creación de empleos de calidad. Adaptar las estrate-
de cincuenta años, las políticas nacionales han gias de desarrollo a las condiciones locales promo-
fallado en dar solución a los problemas a nivel local, viendo, a la vez, en el marco de las estrategias, la
contribuyendo en algunos casos a exacerbarlos y a construcción de capacidades institucionales tanto
generar una mayor dependencia con respecto a los formales como informales puede ser la manera idónea
gobiernos centrales. Este fracaso abre la posibilidad de consolidar las condiciones económicas de las
a que los gobiernos locales tengan un mayor espacio regiones y sus localidades.
para coordinar esfuerzos y actores hacia la moviliza-
ción de aquellos activos que puedan existir o gene-
rarse en un ámbito territorial específico para impul-
sar el dinamismo del tejido empresarial.
7
Calidad de vida en la ciudad
161

Calidad de vida en la ciudad

Introducción

Los procesos de desarrollo local no solo pueden cumplir un papel muy importante en mejorar la
fortalecer el tejido productivo de un territorio (y con calidad de vida de los hogares, más allá de lo que
ello el empleo y el ingreso local) sino que también determina el ingreso.
pueden incidir de manera positiva en la calidad de
vida de los hogares en forma directa al proveer cier- Una vez determinados los bienes y servicios más
tos bienes públicos y servicios que afectan crítica- importantes para el bienestar de los hogares, y una
mente el bienestar de las familias. Como se vio en el vez establecidos aquellos que deberían ser priorita-
capítulo 4, la gestión local puede mejorar la provi- rios para los gobiernos locales, es fundamental
sión de estos bienes y servicios, pero la descentrali- evaluar, en función de consideraciones desarrolladas
zación en sí no es suficiente, y requiere de otras en el capítulo 4, cuáles deberían ser provistos por los
instituciones, algunas de las cuales se presentaron en gobiernos locales. El presente capítulo subraya la
el capítulo 5. De hecho, en el mencionado capítulo 5 importancia de un enfoque integrado para la provi-
se vio cómo el capital social, la participación ciuda- sión de servicios públicos a nivel local, y la superio-
dana y las capacidades institucionales locales inte- ridad de estos servicios como parte de un proceso de
ractúan en la gestión local. planificación amplio comparado con una situación
de intervenciones fragmentadas y aisladas.
Resulta difícil obtener una medida directa de la
calidad de la gestión local. La forma de evaluar el La planificación estratégica es una herramienta útil
impacto de bienestar de los bienes y servicios públi- para organizar la provisión de bienes y servicios
cos de una determinada localidad ha sido objeto de públicos, promoviendo intervenciones integrales
mucho estudio1. En particular, existe un debate cuyo objetivo es el territorio. Un número impor-
sobre cómo calcular los indicadores de calidad de tante de ciudades en América Latina ha emprendido
vida a nivel urbano. Extraer un valor implícito para planes estratégicos de largo plazo con los que se ha
bienes (o males) públicos puede ser una herra- logrado una convergencia de intereses públicos y
mienta de política importante. Al decidir cómo privados. Esta planificación a nivel local es una
invertir recursos escasos, es fundamental saber si la tendencia muy relevante, dado que la planificación
prioridad, por ejemplo, es mejorar la calidad de la estratégica a largo plazo a nivel nacional sigue
vivienda o las características de ciertas infraestruc- siendo escasa. El hilo común de las experiencias
turas urbanas, y qué servicios o características se positivas de planificación estratégica a nivel local
consideran más significativos para los hogares. es un pacto de largo plazo entre gobiernos locales,
Monitorear los indicadores de calidad de vida a el sector privado y la sociedad civil. Estos acuerdos
nivel local sirve, por un lado, para revelar dispari- dan estabilidad al proceso de planificación y sirven
dades entre diferentes áreas urbanas y, por otro, de plataforma para su éxito (Rojas et al., 2005).
para identificar los factores determinantes (Powell Esto refleja las lecciones del capítulo 6: una buena
y Sanguinetti, 2008). gestión local es la combinación de diferentes
elementos que incluyen no solamente las capacida-
Uno de los resultados más importantes que emerge des institucionales sino también el nivel de partici-
de este tipo de estudios es la presencia de una rela- pación de los diferentes actores económicos en el
ción positiva fuerte entre la satisfacción con la loca- ámbito público y de la asociatividad en la esfera
lidad donde se vive y la satisfacción con la propia comunitaria. A lo largo del presente capítulo se
vida (BID, 2008a). Algunas características de la examinarán algunos ejemplos de planes urbanos
localidad que afectan la calidad de vida son elemen- estratégicos exitosos para ver qué lecciones se
tos donde las políticas públicas pueden intervenir pueden extrapolar a las áreas urbanas de América
directamente. En este sentido, las ciudades pueden Latina.

1 Ver BID (2008a) para un análisis reciente de este debate.


162 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

El problema del transporte urbano es un tema prio- Una amplia literatura ha documentado el vínculo
ritario en todas las ciudades de América Latina. Por entre calidad de vida y características urbanas –en
su complejidad, dicho problema no puede ser particular, bienes y servicios públicos y amenidades
resuelto con intervenciones aisladas y ad hoc. locales–, y el hecho de que considerar solamente
Además, los sistemas de transporte, al estar fuerte- ingresos es un indicador insuficiente de bienestar de
mente vinculados con el territorio, requieren de un los hogares. Cattaneo et al. (2009), por ejemplo, al
proceso de provisión integrado con la planificación examinar el programa Piso Firme en México2,
urbana. En efecto, el transporte urbano es un muestran evidencia de que algunas características
elemento fundamental de cualquier plan de desarro- básicas de la vivienda pueden generar mejoras
llo de una localidad, y puede beneficiarse de un importantes en términos de salud y satisfacción
proceso de planificación estratégica. Por esta razón, subjetiva que no están asociadas al nivel de ingre-
el capítulo ofrece también un análisis de interven- sos del hogar. Cruces et al. (2008), al estudiar el
ciones locales en transporte público y su potencial caso de diferentes localidades dentro del Área
para mejorar la calidad de vida de los hogares. Metropolitana de Buenos Aires, encuentran una
relación significativa y robusta entre el nivel de
El resto del capítulo está organizado de la siguiente satisfacción con la localidad donde se vive y el
manera: en la segunda sección, se presentarán nivel de satisfacción con la vida.
medidas de calidad de la oferta de servicios públi-
cos y amenidades locales, esto permitirá contar con La calidad de vida de los hogares depende de una
una medida indirecta de la calidad de gestión de una multiplicidad de características urbanas locales que
localidad. En la tercera sección, se destacará la representan un espacio importante de intervención
importancia de efectuar intervenciones de oferta de pública local. Las ciudades de América Latina
bienes y servicios públicos en un contexto de plani- difieren mucho entre sí respecto a la provisión y
ficación estratégica, y se presentarán algunos casos calidad de bienes y servicios públicos; asimismo, se
de planificación estratégica en la región. En la encuentran muchas diferencias al interior de una
cuarta sección se estudiará en particular el caso del misma ciudad.
transporte público. En la quinta sección se propon-
drán algunas consideraciones finales. En 2008, la CAF empezó a realizar una encuesta en
16 ciudades de América Latina con el objetivo de
Bienes y servicios públicos, y calidad comprender mejor la relación entre las condiciones
de vida de los hogares de acceso, la satisfacción con los servicios y la
disposición a adoptar ciertas políticas de uso de la
La calidad de vida depende, en gran medida, del infraestructura; algunos de los resultados de esta
acceso a una variedad de bienes y servicios: el primera encuesta se presentaron en el Reporte de
ingreso es la medida más directa de la capacidad de Economía y Desarrollo, 2009 (CAF, 2009a). Este
los individuos de acceder a estos bienes y servicios y año, la encuesta se ha extendido a una muestra de
satisfacer sus necesidades. Sin embargo, las relacio- 23 ciudades, grandes y pequeñas, lo que permite
nes interpersonales, el nivel de satisfacción con el tener una visión más amplia de la provisión de
trabajo y con la salud, así como la satisfacción con servicios públicos en los países de la región, y
la vivienda, son elementos que afectan la calidad de examinar si hay diferencias importantes relaciona-
vida de los individuos. Además, el acceso a determi- das con el tamaño de las ciudades. Un mayor
nados bienes y servicios públicos parece contribuir número de ciudades, diferenciado por tamaño,
directamente a la calidad de vida de los individuos, permite ver patrones y diferencias dentro de un país
independientemente del efecto del nivel de ingresos. y, en particular, permite determinar si la calidad de
Estudios recientes sobre la calidad de vida urbana vida y la valoración de los bienes públicos son simi-
encuentran una relación positiva fuerte entre satis- lares para ciudades de diferentes tamaños. De
facción con la localidad donde se vive, satisfacción hecho, se puede pensar que las ciudades de diferen-
con la vivienda y satisfacción de vida (BID, 2008a). tes tamaños deberían tener distintos problemas en

2 Piso Firme es un programa del Gobierno mexicano para mejorar las condiciones de vida de los hogares con piso de tierra,
sustituyéndolos con cemento.
Calidad de vida en la ciudad 163

términos de demanda y acceso a infraestructura, y urbanas. Debido a la tendencia de segmentación de


especialmente de congestión. las áreas urbanas (sobre todo en ciudades grandes)
según ingresos y dado que los precios de los inmue-
El punto de partida de la relación entre bienes y servi- bles tienden a reflejar características locales, se
cios públicos y bienestar de los individuos es el puede esperar que la calidad de vida también sea
acceso de los hogares a los servicios básicos. En segmentada en el espacio urbano. Esto se traduce
efecto, además de la calidad de los materiales de en importantes disparidades en acceso a servicios y
construcción, el acceso a servicios básicos (agua, bienes públicos entre diferentes áreas urbanas de las
saneamiento, electricidad y, en menor medida, telefo- ciudades de la región. En general, se ofrecen más
nía) es un requisito esencial para un hogar de calidad. servicios, y de mayor calidad, en las áreas de mayor
Las ciudades de América Latina han hecho avances nivel socioeconómico. En algunos casos, como en
importantes con respecto al acceso a servicios bási- los de Buenos Aires y Lima, estas disparidades
cos, logrando, en la gran mayoría de los casos, el siguen un patrón centro-periférico; en otros casos,
acceso universal a los diferentes servicios, con la se relacionan con disparidades en otras variables
excepción de la recolección de basura. La encuesta socioeconómicas, como los niveles de educación,
mostró que, en general, los usuarios consideran los tal como en los casos de Bogotá y Montevideo
niveles de calidad –tanto subjetivos como objetivos– (BID, 2008a).
de los servicios de infraestructura inferiores a los indi-
cadores de acceso. Esto refleja el hecho de que los Aun en presencia de valores de acceso relativa-
países de la región han alcanzado logros importantes mente altos, la calidad de estos puede ser muy
en cuanto a acceso, aunque aún quedan algunas variable. Medir la calidad de los servicios no es
brechas profundas en cuanto a la calidad de servicios. sencillo. Una medida posible es la “confiabilidad”
(reliability), es decir, que el servicio sea provisto
Cabe destacar que existe una brecha en cuanto al con continuidad y seguridad. El Cuadro 7.1 (ver
acceso a servicios entre las áreas urbanas y las rura- p.164) presenta un indicador de confiabilidad4 para
les, aunque la evidencia empírica sugiere que estas los servicios de agua, electricidad y recolección de
disparidades tienden a disminuir con los procesos basura y transporte en la muestra de ciudades de
de urbanización de la economía3. Sin embargo, se América Latina de la encuesta (CAF, 2009b).
estima que para 2010 casi el 80% de la población de
América Latina será urbana (CEPAL, 2007). Esto Al comparar el Cuadro 7.1 con los resultados de CAF
apunta a que gran parte de la problemática de la (2009a) se puede apreciar que los valores de confia-
infraestructura de la región estará vinculada a la bilidad son mucho menores que los de acceso; en
urbanización, y subraya la importancia de políticas efecto, mientras que se ha logrado el acceso univer-
de intervención de infraestructura en las zonas sal en la casi totalidad de las ciudades examinadas,
urbanas. hay valores mucho menores de confiabilidad. Ahora
bien, el caso del transporte requiere explicación: la
Es un hecho bien documentado que la distribución variable utilizada, predictibilidad, toma en cuenta
de ingresos en América Latina es la más desigual que a los usuarios no solamente les importa el
del mundo. Esta distribución desigual también se tiempo necesario para hacer un traslado cada día,
refleja en el acceso a bienes y servicios en las áreas sino también la variabilidad de este tiempo. En este

3 En los países menos desarrollados, donde la población urbana representa solo el 25% de la población total, el acceso a agua y
saneamiento en las áreas urbanas es, en promedio, 25 puntos porcentuales mayor que en las áreas rurales. Sin embargo, en países
más urbanizados, donde la población urbana representa entre 50% y 70% del total (como en el caso de Bolivia, Colombia y Ecuador),
las disparidades de acceso bajan a entre 15 y 20 puntos porcentuales. En los países donde el proceso de urbanización es más
desarrollado (p.e., en Argentina, Brasil y la República Bolivariana de Venezuela), las disparidades de acceso a servicios públicos
básicos entre áreas urbanas y rurales es mínima (Banco Mundial, 2009b).
4 En este caso, la confiabilidad se mide de la siguiente manera: para el agua, si el hogar recibe servicio de agua todos los días sin
cortes; para la electricidad, si el hogar declara que nunca o casi nunca recibe cortes por problemas de la empresa; y para la recolección
de basura, se considera el servicio de calidad si la recolección de basura ocurre más de una vez por semana. La calidad del sistema de
transporte se ha definido como la predictibilidad del tráfico, lo que se opone al índice de impredictibilidad que se utilizará más adelante y
que consiste en la diferencia entre el tiempo máximo y mínimo de traslado como proporción del tiempo promedio de traslado.
164 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

Cuadro 7.1 Indicadores de calidad para los servicios para ciudades seleccionadas
de América Latina (porcentaje)
Servicio Servicio de recolección Servicio Servicio
de agua de deshechos de electricidad de transporte
Buenos Aires 96,2 98,7 83,5 47,6
Córdoba 97,8 97,2 68,5 57,9
Rafaela 85,3 99,7 92,0 51,5
La Paz 88,3 87,9 83,3 45,6
Santa Cruz 99,3 79,9 95,3 58,2
Cochabamba 35,8 83,9 87,4 49,9
Sao Paulo 94,3 100,0 93,2 34,8
Río de Janeiro 90,0 98,3 88,7 53,8
Nueva Iguazú 70,0 96,2 83,2 54,5
Bogotá 99,5 96,5 93,5 37,3
Medellín 99,3 99,5 98,2 59,2
Barranquilla 99,5 99,5 60,9 63,6
Quito 97,5 95,0 86,4 73,2
Guayaquil 91,3 86,5 86,2 71,5
Manta 43,4 94,4 69,7 60,8
Lima 83,2 94,3 93,9 63,1
Arequipa 91,0 81,5 90,9 66,4
Piura 77,7 83,8 92,4 70,8
Montevideo 98,5 99,7 95,7 63,7
Salto 98,7 100,0 97,5 71,0
Caracas 78,9 93,9 72,3 43,0
Maracaibo