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III Encontro ULEPICC-Br

Enquadramento legislativo da radiodifuso: a anlise de um paradoxo normativo histrico

GT1: Polticas de comunicao Chalini Torquato Gonalves de Barros1 Universidade Federal da Bahia Resumo A presente anlise se prope entender como a radiodifuso est enquadrada no marco legal abarcando o entrelaamento de fatores de cunho tecnolgico, econmico e poltico que configuram o setor. Parte-se de informaes levantadas numa pesquisa anterior mais aprofundada de modo a avanar para discusses mais recentes sobre a reformulao do marco, considerando, especialmente, aquelas desenvolvidas na Conferncia Nacional de Comunicao. Busca-se observar o patamar em que se encontram as discusses regulamentares para a radiodifuso e como elas abordam a ciso normativa das telecomunicaes. Percebe-se que os debates da Conferncia revigoraram a ideia de reformulao normativa, gerando novas expectativas de reestruturao para o setor.
Palavras-chave: radiodifuso, telecomunicaes, regulamentao, Economia Poltica da Comunicao, Conferncia Nacional de Comunicao.

Introduo O estudo apresentado derivado da dissertao de mestrado2 defendida em fevereiro de 2009, trazendo uma atualizao das informaes obtidas com o acompanhamento das discusses mais recentes. A pesquisa realizada naquela ocasio se dedicou ao exame das razes que desencadeiam a ciso normativa entre telecomunicaes e radiodifuso dentro das polticas de comunicao no Brasil. A legislao que rege a comunicao no Brasil marcada por um significativo paradoxo, desde o ano de 1995, quando uma emenda constitucional alterava o texto do artigo 21 da Constituio Federal de 1988, em seus incisos XI e XII. Alm de oficializar a privatizao dos servios de telecomunicaes, a Emenda Constitucional n 8, de 15 de agosto de 1995, diferenciava os servios de radiodifuso sonora de sons e imagens dos demais servios de telecomunicaes, tornando-os, assim, excludos de toda a reestruturao regulamentar que o setor sofreria em seguida. Esta dissociao normativa vai constituir o que Murilo Ramos (2000) chamou de o paradoxo da radiodifuso.
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Doutoranda e mestre no Programa de Ps-Graduao em Comunicao e Cultura Contempornea/ UFBA. Integrante do Grupo de Estudos de Polticas de Informao, Cultura e Comunicaes (GEPICC). Bolsista da Capes. 2 BARROS, Chalini. Radiodifuso e telecomunicaes: um estudo sobre o paradoxo da desvinculao normativa no Brasil. Dissertao (Mestrado em Comunicao e Cultura Contempornea). Programa de Ps-Graduao em Comunicao e Cultura Contempornea, Universidade Federal da Bahia, Salvador, 2009.

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Isso impediu que a regulamentao que estava sendo paralelamente criada englobasse as modalidades de telecomunicao caracterizadas pela transmisso de sons e imagens por radiofreqncia. Portanto, a partir do momento em que a ciso dada, possvel observar como as orientaes regulatrias que definem as bases normativas de cada setor vo apresentar uma sensvel bifurcao de destinos entre aqueles que, na prtica, se caracterizam servios de uma mesma natureza. A busca pelas possveis explicaes para este feito passa pela interferncia do coronelismo eletrnico e clientelismo poltico no estabelecimento dessa separao. Aqui, torna-se pea-chave considerar influncia de interesses de empresrios da radiodifuso, a exemplo da Associao Brasileira de Rdio e Televiso (Abert) e da Rede Globo, na formulao de polticas pblicas para o setor de radiodifuso, por conta da manuteno de um modelo de mercado adequado s suas estratgias econmicas e polticas. Dessa maneira, pode-se destacar, dentre as constataes alcanadas, que se o paradoxo da radiodifuso persiste na atualidade exatamente porque cumpre o papel de barreira de proteo para os lderes de mercado e porque o poder poltico do empresariado assume propores suficientes para condicionar as aes do Estado neste setor. Uma legislao determinada por essas necessidades estratgicas funciona como barreira poltico-institucional na medida em que barra a entrada de novos agentes no sistema e no oferece condies de sobrevivncia aos que conseguem entrar, reduzindo severamente a possibilidade de concorrncia no setor (BRITTOS, 2004). Tendo em vista uma atualizao dessa discusso, so tomadas as seguintes questes norteadoras: em que patamar se encontra a discusso sobre a regulamentao da radiodifuso atualmente? A desvinculao normativa, que dissocia radiodifuso e telecomunicaes, tem sido colocada em pauta nas discusses sobre reformulao normativas atuais? 1. A distino normativa: radiodifuso e telecomunicaes Movimentos voltados para a reconstruo estrutura dos Estados nacionais apontava para o esgotamento da mquina administrativa. Sob essa justificativa foi realizada, durante o governo Fernando Henrique, a alterao do texto da Constituio Federal de 1988 consolidando no somente a privatizao do setor de telecomunicaes, mas tambm a desvinculao dos servios de radiodifuso sonora e de sons e imagens dos demais servios de telecomunicaes. O texto constitucional passou, ento a vigorar com a seguinte redao:
As Mesas da Cmara dos Deputados e do Senado Federal, nos termos do 3 do art. 60 da Constituio Federal, promulgam a seguinte emenda ao texto constitucional: Art.1 O inciso XI e a alnea a do inciso XII do art. 21 da Constituio Federal passam a vigorar com a seguinte redao: Art. 21. Compete Unio:

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XI explorar, diretamente ou mediante autorizao, concesso ou permisso, os servios de telecomunicaes, nos termos da lei, que dispor sobre a organizao dos servios, a criao de um rgo regulador e outros aspectos institucionais; XII explorar, diretamente ou mediante autorizao, concesso ou permisso: a) os servios de radiodifuso sonora e de sons e imagens; (BRASIL, 1995)

A maior conseqncia desta reformulao foi a supresso da radiodifuso das reformulaes regulatrias fundamentais por que passaria o setor de telecomunicaes em seguida. Quando a modernizao administrativa que advm da privatizao passa a vigorar para as telecomunicaes, com a criao de uma lei especfica e de um rgo de regulao independente, ela no atinge o setor de radiodifuso que permanece regido pelo Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes (CBT), de 1962. Esta dissociao constitui o que Ramos (2000) chamou de paradoxo da radiodifuso, inclusive porque seus congneres prximos, como a TV a Cabo, o MMDS, o DTH3 e mesmo as futuras novas modalidades de rdio por assinatura, encontram-se amparados pela Anatel. A disposio normativa dos servios de comunicao no Brasil pode ser compreendida abaixo na Figura 2, que mostra como fica interpretado constitucionalmente o setor. Figura 1: A Comunicao Social de acordo com as definies constitucionais

Comunicao Social
Meios de Comunicao de Massa Jornalismo

Comunicao Social Eletrnica

Telecomunicao para Transporte - Televiso a Cabo - DTH (Assinatura por Satlite) - MMDS (Assinatura por Microondas) Radiodifuso - Sonora (FM, Com., AM, OC e OT) - Sons e Imagens (Televiso Aberta)

Fonte: Documento de Referncia da Consultoria Legislativa. Portal da Cmara. Diretoria legislativa. 12 jun. 2008. Disponvel em: <http://www2.camara.gov.br/fiquePorDentro/Temasatuais/fidelidade partidaria/documento-de-referenciada-consultoria-legislativa-1>. Acesso em: 08 out. 2008.

Sendo institucionalizados como duas instncias distintas da Comunicao Social Eletrnica os servios ficam, ento, regidos por determinaes tambm distintas e a radiodifuso tradicional permanece aprisionada s mesmas regras que a instituiu na dcada de 60.
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MMDS: Servio de Distribuio de Sinais Multiponto Multicanal (televiso por assinatura na faixa de microondas). DTH: Servio de Distribuio de Sinais de Televiso e de udio por Assinatura via Satlite (televiso por assinatura via satlite)

2. Definies tcnicas e regulatrias

Historicamente a radiodifuso citada explicitamente pela primeira vez em um instrumento normativo em 1931, atravs do decreto n.20.047. Pouco depois, em 1932, o decreto n.21.111 j mencionava a televiso como um novo servio de radiodifuso antes mesmo que ela houvesse chegado ao mercado nacional, estabelecendo que radioteleviso, do mesmo modo que qualquer outro uso de radioeletricidade para a transmisso ou recepo de textos, sinais, sons ou imagens de qualquer natureza, atravs de ondas hertzianas, deveriam ser considerados servios de telecomunicaes (FEDERICO, 1982, p. 50 apud JAMBEIRO, 2001, p.55). Dessa maneira, radiodifuso, radiotelegrafia e radiotelefonia eram ento consideradas atividades similares [...] (JAMBEIRO, 2001, p. 47). A regulamentao que regia o setor era, contudo, fragmentada e desordenada, tornandose evidente a necessidade de um arcabouo regulatrio orgnico. Aps a discusso de diversos projetos para a criao deste marco terico, uma ao conjunta entre empresrios de telecomunicao e de radiodifuso conseguiu finalmente a aprovao do CBT, pela lei n 4.117, em 27 de agosto de 1962. A partir dele os servios de telecomunicao ficam distribudos em seis grupos com regulamentos especficos: servios pblicos, servios pblicos restritos, radiodifuso, emisso privada de rdio, servios limitados e servios especiais. No que concerne definio dos servios de radiodifuso, o CBT, subordinando-os s telecomunicaes, institui:
Quanto aos fins a que se destinam, as telecomunicaes assim se classificam: [...] d) servio de radiodifuso, destinado a ser recebido direta e livremente pelo pblico em geral, compreendendo radiodifuso sonora e televiso (BRASIL, 1962).

Este mesmo vnculo mantido na reformulao que veio em seguida com a Constituio de 1967 em que
A radiodifuso, antes considerada uma atividade especfica a ser explorada diretamente pelo governo ou por outras entidades atravs de concesses, foi eliminada da nova Constituio. O mesmo foi feito com a telegrafia, a radiocomunicao e a telefonia. No lugar dessa especificao de servios os militares colocaram na Constituio a expresso genrica, Servios de Telecomunicaes, emprestada do Cdigo Nacional das Telecomunicaes que o Congresso aprovara em 1962 (JAMBEIRO, 2001, p. 84).

O termo telecomunicaes ficava estabelecido, portanto, para designar os servios de radiodifuso, tambm em texto constitucional, o que foi mantido ainda na Constituio de 1988. E no era para ser diferente, uma vez que agindo assim a legislao nacional apenas acompanhava uma formalidade empregada em todo o mundo (RAMOS, 2000). O decreto 52.795 de 1963, que institua o Regulamento dos Servios de Radiodifuso tambm j o definia como [...] o servio de telecomunicaes que permite a transmisso de sons (radiodifuso sonora) ou a transmisso de sons e imagens (televiso), destinada a ser direta e

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livremente recebida pelo pblico (BRASIL, 1963). Jos Antnio Milagre (2007) oferece uma definio tcnica esclarecedora sobre as delimitaes devidas a esse respeito.
Radiodifuso a emisso e transmisso de notcias, de programas culturais ou recreativos por meio da radiofonia, para recepo geral. Radiofonia a converso em som dos raios trmicos e luminosos das ondas hertzianas. Para compreendermos completamente, preciso que saibamos que Hertz (Hz) a unidade de medida de freqncia definida como a freqncia de um fenmeno cujo perodo tem a durao de um segundo; um ciclo por segundo. Neste cenrio, descobrimos que a radiodifuso a comunicao que deve se dar necessariamente por meio de Radiofreqncia (freqncia de onda eletromagntica, intermediria entre as audiofreqncias e as freqncias infravermelhas), considerando-se freqncia, o nmero de oscilaes de um movimento vibratrio na unidade de tempo. Telecomunicao conceituada como sendo a denominao geral das comunicaes distncia, compreendendo a telefonia e telegrafia (por fios ou por ondas hertzianas) e a televiso. J por televiso, considera-se o sistema eletrnico para transmitir imagens fixas ou animadas, juntamente com o som, atravs de um fio ou do espao, por aparelhos que os convertem em ondas eltricas e os transformam em raios de luz visveis e sons audveis. Logo, conclumos que se a televiso utiliza radiofreqncia, uma modalidade de radiodifuso, que por sua vez modalidade de telecomunicao, que o gnero (MILAGRE, 2007).

Torna-se claramente constatvel, pois, que os servios de telecomunicaes englobam a radiodifuso, por uma questo de conceituao lgica e tecnolgica, mesmo se resguardando suas particularidades, ou seja, h um consenso no entendimento tcnico quanto caracterizao dessa como um servio daquela (PIERANTI, 2008, p. 107). Atualmente, porm, com a distino regulatria que colocada, o servio de radiodifuso isola-se, ao passo que tudo o que se refere telefonia e transmisso de dados, segue uma trajetria de atualizao de seus marcos regulatrios com decretos e portarias especficos de acordo com as determinaes da LGT como pode ser observado no quadro 1. Quadro 1 Principais marcos na legislao da Comunicao Social e das Telecomunicaes
Ano 1962 1988 1995 1997 1997 1997 2002 Servio4 Radiodifuso TVA (em UHF) TV a Cabo Telecomunicaes MMDS DTH Diploma institudo Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes Decreto de Servios Especiais Lei do Cabo Lei Geral das Telecomunicaes Portaria do Ministrio das Comunicaes Portaria do Ministrio das Comunicaes Emenda Constitucional 36 e Lei da Imprensa Limite do capital estrangeiro 30% Vedao Total 49% Sem Limite Sem Limite Sem Limite 30%

Imprensa

TVA: Servio Especial de Televiso por Assinatura (um nico canal em UHF).

Telecomunicaes

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Fonte: Documento de Referncia da Consultoria Legislativa. Portal da Cmara. Diretoria legislativa. 12 jun. 2008. Disponvel em: <http://www2.camara.gov.br/fiquePorDentro/ Temasatuais/fidelidadepartidaria/documento-de-referenciada-consultoria-legislativa-1>. Acesso em: 08 out. 2008.

A segregao normativa que marca as trajetrias legais e definies polticas do setor se reflete ainda na distino de regras para outorgas e planos de licitao, obrigaes sociais e fiscalizao efetiva do cumprimento das determinaes. O que consta segundo alguns autores que, diante da diferenciao instituda em 1995, radiodifuso estaria prevista a criao de um instrumento normativo equivalente a LGT para as telecomunicaes, uma espcie de lei geral especfica para a comunicao de massa. Assim, haveria de fato a inteno de substituir o Cdigo de Telecomunicaes por uma legislao mais moderna dentro do setor. Os dois marcos dessa reforma nas comunicaes seriam a Lei Geral de Telecomunicaes (LGT), aprovada em 7 de julho de 1997, e a Lei Geral da Comunicao Eletrnica de Massa (LGCEM)[...] (BOLAO, 2007, p. 39). No entanto, essa promessa at hoje ainda no se consolidou. 3. Duas explicaes e uma mesma causa Tendo em vista, portanto, a inteno de desvendar quais fatores motivam esta desvinculao normativa, torna-se necessrio um esboo acerca de suas justificativas mais provveis. Uma delas seria a urgncia com que foram tratadas as reformas e a promulgao de novos marcos regulatrios para o setor durante a fase de privatizao. O roteiro de Reforma do Aparelho de Estado exigia medidas polticas imediatas para que se pudesse alcanar a reordenao efetiva do setor de telecomunicaes delegando-a iniciativa privada. A ciso foi, ento, essencial para acelerar o processo de normatizao referente quebra do monoplio, pois, de outro modo, um longo conflito seria travado com os empresrios do setor de radiodifuso.
Para Gustavo Gindre, coordenador do curso de comunicao da Universidade Cndido Mendes, essa ciso passou a prevalecer j na emenda da quebra do monoplio e na Lei Geral das Telecomunicaes aprovada em 1997. A idia era vender a Telebrs logo. Sem essa separao, seria impossvel, afirma Gindre. Se telecomunicaes e radiodifuso fossem regulamentadas em uma nica lei, o processo se complicaria, por envolver interesses do empresariado e dos polticos detentores de boa parte das concesses (BRANT, 2002).

Orientando-se pelo mesmo raciocnio, Pieranti (2008) afirma:

[...] a imediata promulgao de novos marcos no caso, a LGT, a chamada Lei Mnima e, principalmente, a Emenda Constitucional n 8 era crucial para a privatizao das empresas telefnicas estatais. A urgncia com que foram tratadas as privatizaes uma das explicaes possveis para que a reformulao legal no setor abstrasse a radiodifuso, servio cujas implicaes polticas, permanentes obstrues legislativas e acordos entre parlamentares e governantes j haviam se tornado lendrias no cenrio nacional (PIERANTI, 2008, p. 107).

Outra explicao sustentvel apresentada de forma sinttica numa hiptese formulada por Murilo Ramos (2000):
[...] para assegurar a continuidade de sua maior autonomia possvel diante dos poderes estatais e dos controles da sociedade, a indstria de radiodifuso optou pela inovao tcnico-jurdica de situar-se como servio singular, constitucionalmente estabelecido e no

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como servio de telecomunicaes como acontecem nos demais pases do mundo. [...] o paradoxo ocorreu pela razo simples de o principal lobby da radiodifuso no Congresso Nacional, a Associao Brasileira de Emissoras de Rdio e Televiso (Abert), ter procurado manter sua indstria fora do alcance do novo rgo regulador, a Agncia Brasileira de Telecomunicaes [...] (RAMOS, 2000, p.176-178).

Fica claro, porm, que as duas possibilidades apresentadas compartilham uma mesma essncia justificativa. Ambas esto atreladas ao forte poder poltico carregado pelos empresrios do setor de radiodifuso. Se por um lado, a emergncia das reformas no poderia esperar um acordo pacfico com os radiodifusores, como nem se arriscaram os idealizadores das reformas da dcada de 1990, por outro, novamente os interesses deste empresariado se colocam como barreira intransponvel a qualquer possibilidade de se arriscar sua autonomia legislativa pela submisso a um rgo regulador. A indstria de rdio e televiso, assim, se pe parte das reformas setoriais e se isola numa bolha regulatria atemporal perfeitamente conformada com sua estratgia operacional e oportunamente aqum de qualquer ameaa no que se refere a propostas normativas com pretenses democrticas ou concorrenciais. 4. Manuteno de um modelo vigente O acompanhamento histrico da trajetria legislativa do setor de comunicao no Brasil revela um cenrio impregnado de prticas polticas antidemocrticas que se reinventam ao longo das dcadas, estabelecidas sob o manto do clientelismo e paternalismo polticos. Tais prticas se reafirmam a partir do impedimento de transformaes efetivas tanto no que diz respeito ao estmulo competitividade, pondo em prtica regras antimonoplio, quanto ao estabelecimento de diretrizes que estruturem um modelo de comunicao mais democrtico no pas. No que diz respeito a conquistas democrticas, os parcos avanos alcanados pela Constituio de 1988, no se efetivaram normativamente, atravs de leis que os fizessem valer e ao invs disso ocorre uma displicncia quanto ao que j est estabelecido. Ao mesmo tempo, possvel observar que se repercute at os dias atuais, um entrave s iniciativas de reformulao legislativa no Congresso, estabelecidas por foras polticas de presso advindas especialmente do empresariado de radiodifuso. 4.1. Abert e Rede Globo Fundada em 1962 pela unio das emissoras de radiodifuso que se posicionaram contrariamente aos vetos do presidente Joo Goulart, quando da aprovao do CBT, a Associao Brasileira de Rdio e Televiso (Abert) desenvolveu uma trajetria de incontestvel notoriedade no cenrio poltico brasileiro. Foi graas ao da Abert na constituinte de 1988, por exemplo, que a proposta de um Conselho Nacional de Comunicao, originalmente concebido como um colegiado independente e deliberativo, limitou-se a um rgo consultivo do Congresso, o

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Conselho de Comunicao Social. Ainda por conta dessa interferncia a Assemblia Nacional Constituinte aprovou o dispositivo que condiciona a no renovao de quaisquer concesses ao voto de dois quintos dos parlamentares alm de outros dispositivos antimonoplio e de promoo da regionalizao de produo que no puderam ser aprovados (JAMBEIRO, 2001). Por conta, pois, de sua notvel influncia na formulao de polticas pblicas no setor, a atuao da Abert se constitui uma arma fundamental na manuteno do status quo de seus representados, lderes polticos e econmicos.
A indstria da radiodifuso brasileira, congregada desde os embates congressuais para aprovao da Lei n 4.117/62 em torno da Associao Brasileira de Emissoras de Rdio e Televiso (ABERT), sempre se pautou por uma grande influncia sobre o meio parlamentar, sobre o Poder Executivo e sobre a sociedade. Escudada sob seu poder formador de opinio e liderada, inicialmente, pelos Dirios e Emissoras Associados, at os anos 60, e, a partir dos anos 70, pelas Organizaes Globo, a ABERT um grupo de presso sempre presente nas mais estratgicas decises nacionais. Particularmente aquelas que lhe dizem respeito, direta ou indiretamente (RAMOS, 2000, p. 174).

Desse modo, voltando-se essencialmente para a defesa da lder do mercado, a Abert continua a exercer uma presso decisiva nas definies polticas para o setor. Em virtude de sua autonomia poltica, a Abert se pe contrria a qualquer possibilidade de se submeter a um rgo regulador. Os rgos reguladores sempre foram um elemento decisivo nas pautas polticas da ABERT. Desde que o regime militar ps fim ao CONTEL, centralizando no Ministrio das Comunicaes todo o poder de poltica para o setor, esta situao jamais deixou de servir aos interesses do lobby da radiodifuso (RAMOS, 2000, p. 175). Mantendo-se alheia a qualquer tipo de rgo regulador, portanto, e atrelada a uma legislao convenientemente defasada, os empresrios da radiodifuso conseguem preservar h dcadas o modelo oligoplico que os consagrou, aquele que garante seus interesses (BOLAO, 2007). Deve-se influncia dos concessionrios privados, por exemplo, a estagnao em que se encontra a discusso de projetos, como o da Lei Geral de Comunicao Eletrnica de Massa (LGCEM), um exemplo de ao legislativa que se prope a atualizar a normatizao do setor. Outro exemplo mais recente foi a presso exercida pelas emissoras, especialmente a Globo, na discusso sobre o modelo de TV Digital a ser implementado no Brasil.
A escolha do modelo definiu, a rigor, as duas questes bsicas: no haveria reviso dos marcos regulatrios; e ficava assegurada a manuteno do negcio da TV aberta como exclusivo para as tradicionais empresas de radiodifuso. Foram ignoradas, assim, as amplas possibilidades de explorao da evidente e crescente convergncia tecnolgica para estimular competio entre servios de telecomunicaes e o ingresso de novos investidores. Preferiu-se manter o status quo, preservando-se os privilgios das cadeias nacionais de TV analgica e contendo-se o surgimento de novas emissoras e produtoras. Isto , os espaos de onda que a tecnologia digital cria no sero disponibilizados para grupos privados e organizaes sociais que queiram se habilitar para investir no setor. Ficam com os mesmos que j l esto (JAMBEIRO, 2008, p. 99-100).

Estes mesmos atores reagiram tambm ao projeto de lei da Ancinav, compactuando para o seu arquivamento, o que contribui sobremaneira para a argumentao de que o empresariado do setor de comunicaes teria no s fortssimo poder de barganha dentro das polticas

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brasileiras de comunicao como no est de forma alguma disposto a perd-lo. No caso especfico da rea das comunicaes, o Brasil do passado mantm no cabresto os atores e prticas sociais que ousam imaginar um futuro em que o interesse pblico se imponha ao privado (GRGEN, 2008, p. 197). O discurso em geral adotado pelos legisladores de uma diplomacia entre conflitos multilaterais que emperram decises polticas precipitadas que na verdade obscurece um receio de se desafiar o poder poltico dos empresrios da mdia. No entrar em rota de coliso com o setor privado que constri e sustenta a imagem pblica dos governantes, a ttica permanente de qualquer poltico (GRGEN, 2008, p.207). O reflexo de uma trajetria legislativa sustentada na troca de favores a firmao de uma estrutura arcaica para o setor de radiodifuso que no representa ameaa de rompimento com o modelo vigente. 5. Defasagem e propostas de reviso do marco regulatrio As atividades de radiodifuso so regidas pelo Ministrio das Comunicaes a quem cabe outorgar concesses, autorizaes e permisses para a execuo do servio, enquanto o espectro de radiofreqncias fica sob incumbncia da Anatel. Sendo mantido em vigor apenas em parte, pois sua unidade foi quebrada em 1995, o Cdigo de 1962 torna-se no somente desatualizado, mas tambm incoerente em sua integralidade, no dando conta de desafios como digitalizao e convergncia das mdias.
O atraso no setor da radiodifuso enorme. A legislao totalmente anacrnica. Ela no acompanhou as mudanas. Est, no mnimo desde os anos 80, totalmente defasada e j nasce com problemas. Ela no acompanha as possibilidades da convergncia porque, ao estar atrasada para a radiodifuso, chega-se num novo momento histrico com uma legislao que no d conta da radiodifuso, muito menos do espao da convergncia. Isso agora com a TV digital, onde a prpria TV pode ser um meio convergente por si, trazendo, alm do contedo audiovisual tradicional da TV, dados prprios de outras mdias, com a possibilidade de interatividade no mais alto grau, com auxilio com o canal de retorno, no sendo, portanto s radiodifuso. Eu diria o seguinte: fundamental que se tenha uma legislao integradora nesse momento, no s para resolver os problemas histricos, mas para dar conta dessa nova realidade, porque seno hoje existe um vcuo a. Existe um vazio legal onde, em principio, no se sabe como pode ser feita a multiprogramao como pode ser feita a interatividade no mais alto grau, alm de todos esses desvios, digamos assim, em termos de avanos democrticos que podem se perpetuar no novo sistema (BRITOS, Informao verbal). 5

A atualizao para este marco era algo previsto desde as reformulaes normativas do governo de Fernando Henrique quando, o ento ministro das comunicaes, Srgio Motta defendia publicamente a prioridade pela elaborao de uma Lei Geral de Comunicao que pudesse abarcar todo o setor e que revogasse o CBT. O ministro pretendia criar uma lei que englobasse a radiodifuso, algo anunciado ainda em 1996, antes mesmo do deferimento da Lei Geral de Telecomunicaes (BRANT, 2002). O momento que sucede o falecimento de Srgio Motta, em 1998, faz com que as definies para a nova lei tomem outro rumo. Pimenta da Veiga,
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Informao obtida em entrevista concedida autora em 14 de novembro de 2008 por Valrio Brittos.

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ao assumir a pasta do ministrio posteriormente, reconheceu a estagnao em que se encontrava o processo e prometeu amplo debate, inclusive com consultas pblicas, no entanto o que se deu foi uma guinada no projeto de modo a tornar-se muito mais suscetvel aos interesses do empresariado (BOLAO, 2007). Pelo menos seis verses do anteprojeto foram formuladas e somente em 2001 o texto do que viria a ser uma Lei Geral de Comunicao Eletrnica de Massa (LGCEM) foi colocado sob consulta pblica (LOPES, 2005). Para Csar Bolao (2007), tratava-se, na verdade de uma Lei de Radiodifuso que corresponderia, pela temtica tratada, a LGCEM e que consagrava a separao entre radiodifuso e os demais servios de telecomunicao, seguindo assim uma direo oposta originalmente colocada pelo ex-ministro Srgio Motta, de vincular todo setor a uma entidade autnoma sob a forma de uma Agncia Nacional de Comunicao (Anacom). O anteprojeto, no entanto, seja por sua dificuldade de aceitao por alguns atores envolvidos, entidades e meios de comunicao (BRANT, 2002), ou por possivelmente colocar em jogo interesses do lobby dos radiodifusores, bem como de membros do Executivo e Legislativo (LOPES, 2005), logo foi engavetado. Com o programa de governo de Lus Incio Lula da Silva, em 2002, no estavam definidas metas de reformulao para o setor de comunicaes. A gesto do Miro Teixeira no Ministrio das Comunicaes deu prioridade praticamente absoluta questo do acmulo de processos de radiodifuso comunitria, bem como ao resgate do poder ministerial sobre as telecomunicaes (LOPES, 2005, p. 6). No entanto, quando Euncio Oliveira assume o Ministrio retoma-se a idia de renovar a legislao do setor, como fica explcito em suas metas publicadas para o ano de 2005. O problema que, por conta de discusses paralelas relacionadas ao projeto da Ancinav, e em virtude dos ataques incisivos da mdia, as propostas de reformulao legislativa acabaram perdendo fora e mais uma vez se desviando de seu rumo (LOPES, 2005). 6. Discusses recentes sobre o marco regulatrio Muito embora no tenha se concretizado em ocasies anteriores, a proposta da reviso geral do marco regulatrio para as comunicaes no Brasil mais uma vez alimenta expectativa dos atores envolvidos em seu debate. Apesar de ter permanecido dbil por boa parte do tempo enquanto o Ministrio das Comunicaes encontrava-se sobre o comando do senador Hlio Costa, marginalizado pela discusso eminentemente tcnica acerca do modelo de TV digital6 que seria implantado no pas (falava-se essencialmente dos benefcios da alta definio e da recepo por dispositivos mveis, etc.), o debate acerca das polticas de comunicao ganhou novo flego nos ltimos anos.

Ver o aprofundamento desse tema em Barros (2006).

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Prova disso foi a movimentao por um novo modelo de comunicao no Brasil que ganhou amplo apoio e todas as entidades ligadas s lutas pela democratizao da comunicao oficialmente organizadas sob um movimento pr-conferncia. 7 Em decorrncia disso, as polticas de comunicao ganharam amplitude na agenda pblica e no dia 16 de abril de 2009 o presidente Lula convocou por decreto a 1 Conferncia Nacional de Comunicao (Confecom). De fato, com certa dose de astcia, as entidades defensoras da conferncia souberam aproveitar o momento propcio em que os empresrios de radiodifuso estavam se sentindo ameaados em seu terreno pelas empresas de telecomunicao e passavam a se mostrar mais maleveis ao dilogo. Segundo Celso Schrder,
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do FNDC, a aceitao por parte desses

empresrios, em especial pela Rede Globo, foi a pea chave para que finalmente tais movimentos deslanchassem e de fato pudessem ser endossados pelo governo, da a Conferncia finalmente pde se realizar em dezembro de 2009. O evento, criado com o objetivo de formular diretrizes para as polticas pblicas na rea de comunicao, significou um indiscutvel avano nesse debate contando com a participao de mais de 1.600 delegados das 27 unidades federativas representando movimentos sociais, parte dos empresrios de comunicao e telecomunicaes e o governo. Segundo o caderno final resultado da Conferncia, durante os dias de evento 633 propostas foram aprovadas, sendo 64 na plenria final e 569 nos grupos temticos.9 A realizao da Conferncia teve como sua principal conquista o estabelecimento do dilogo aberto com a sociedade acerca de temas antes abafados, tidos como proibidos mesmo na esfera institucionalizada e que nunca atingiam o grande pblico.
Sua simples realizao representa um divisor de guas entre a intolerncia anterior dos radicais e o dilogo que se abre sobre o tema da comunicao no pas depois do evento de Braslia. A Conferncia criou uma cultura de debates sobre as polticas pblicas de comunicao (tema tabu nos crculos polticos at agora) que no tem volta atrs. [...] Na Conferncia, movimentos sociais e empresrios tornaram pblicos seus interesses e a extenso de suas intolerncias. O tema saiu da invisibilidade. Ficou mais claro at onde cada um capaz de ceder ou de no arredar o p. [...] Os empresrios presentes sentaram-se mesa, dialogaram, cederam, cobraram. O movimento social, muito diversificado, reivindicou, brigou, mas demonstrou tolerncia e compreenso (MOTTA, 2009).

Dessa maneira, um dilogo mesmo que conflituoso foi estabelecido, entretanto, o boicote das grandes empresas de mdia, deixou clara sua indisposio para o debate uma vez que mesmo tendo endossado a realizao da conferncia inicialmente, elas se afastaram sob a alegao de que as propostas de estabelecer um controle social da mdia seriam uma forma de censurar os rgos de imprensa (EMPRESRIOS OFICIALIZAM..., 2009). Por conta disso, a Associao Brasileira de Emissoras de Rdio e Televiso, a Associao Brasileira de Internet, a Associao Brasileira de TV por Assinatura, a Associao dos Jornais e Revistas do Interior do

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http://www.proconferencia.com.br/ Informao obtida em entrevista com Celso Augusto Schrder concedida autora em 25 de novembro de 2008. 9 Disponvel em <http://www.secom.gov.br/sobre-a-secom/publicacoes/confecom>.

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Brasil, a Associao Nacional dos Editores de Revistas e a Associao Nacional de Jornais, no se mantiveram na Conferncia. A grande mdia, atravs desse comportamento, acabou reafirmando e assumindo publicamente sua averso busca do consenso quando se est em jogo a reformulao normativa do setor. De acordo com Schrder (2010) o boicote 1 Conferncia Nacional de Comunicao promovido por empresas de comunicao capitaneadas pela Rede Globo expressou seu mau costume de articular seus interesses atravs de lobbies em Braslia e o temor das mesmas em negociar suas propostas publicamente. Entretanto, a retirada das seis entidades empresariais no representou qualquer impedimento Conferncia.
Apesar de interessar a todos os atores um marco regulatrio atualizado para as comunicaes, os empresrios privados parecem acreditar que as polticas pblicas continuaro sendo indefinidamente estabelecidas com a excluso da cidadania. No s porque, de outra forma, seus interesses correriam riscos, mas tambm porque no esto acostumados a negociar com a sociedade civil, a levar em conta o interesse pblico que se manifesta de forma organizada e, sobretudo, democrtica (LIMA, 2009).

As diretrizes resultantes da conferncia, delineadas pela discusso e aprovao de propostas devero subsidiar a elaborao de projetos por parte do Legislativo e Executivo. Eis algumas das propostas aprovadas: a afirmao da comunicao como direito humano, e o pleito para que esse direito seja includo na Constituio Federal; a criao de um Conselho Nacional de Comunicao; o combate concentrao no setor, com a determinao de limites propriedade horizontal, vertical e cruzada; a garantia de espao para produo regional e independente; a regulamentao dos sistemas pblico, privado e estatal de comunicao; o fortalecimento do financiamento do sistema pblico de comunicao; a descriminalizao da radiodifuso comunitria; a definio de regras mais democrticas e transparentes para concesses e renovaes de outorgas, visando ampliao da pluralidade e diversidade de contedo; a definio do acesso internet banda larga como direito fundamental; a implementao de instrumentos para avaliar e combater violaes de direitos humanos nas comunicaes; o combate discriminao de gnero, orientao sexual, etnia, raa, gerao e de credo religioso nos meios de comunicao; a garantia da laicidade na explorao dos servios de radiodifuso; a proibio de outorgas para polticos em exerccio de mandato eletivo (INTERVOZES, 2010). O relatrio final da Conferncia, publicado pelo Ministrio das Comunicaes e editado pela Secretaria de Comunicao Social da Presidncia da Repblica, mostra que cerca de 35% (222 propostas) das 64110 propostas aprovadas na conferncia implicam alguma forma de ao legislativa no Congresso Nacional, sendo que dois teros (148) j so alvo de alguma ao, como projetos de lei e estudos legislativos, na Cmara ou no Senado (HAJE, 2010). As propostas esto sendo apresentadas numa classificao de cinco eixos com a finalidade de orientar a agenda
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O nmero de propostas aprovadas, na verdade, no to exato, pois apresentam variaes nos documentos oficiais.

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pblica: Marco Regulatrio; Regulamentao do artigo 221 da Constituio Federal; Direitos Autorais; Marco Civil da Internet e regulao da radiodifuso pblica (MAZZA, 2010). No dia 21 julho de 2010, foi publicado o decreto presidencial criando uma comisso interministerial para a criao de uma Comisso Interministerial coordenada pela Casa Civil a fim de elaborar estudos e apresentar propostas de reviso do marco regulatrio da organizao e explorao dos servios de telecomunicaes e de radiodifuso (BRASIL, 2010)
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. Segundo o

documento, a comisso dever ser composta por Ministrios da Comunicao e Fazenda, alm de Secretaria de Comunicao Social da Presidncia da Repblica e Advocacia-Geral da Unio e somente encerrar o seu trabalho quando entregar presidncia um relatrio final com propostas de reviso do marco regulatrio sem, porm estabelecer qualquer prazo. Neste novo decreto fica revogado, portanto, o de 17 de janeiro de 2006 que tinha finalidade bastante similar, instituindo uma Comisso Interministerial para elaborar anteprojeto de lei para regulamentao dos artigos 221 e 222 da Constituio e da organizao e explorao dos servios de comunicao social eletrnica. Vencio Lima denuncia que esta comisso jamais chegou a se reunir e que o decreto de 2006, por sua vez, revogava o de 26 de abril de 2005, que tambm se voltava para exatamente para o mesmo fim (LIMA, 2010). Tratam-se dos mencionados projetos de LGCEM.
Pelo menos seis pr-projetos de uma Lei Geral de Comunicao Eletrnica de Massa chegaram a circular nos bastidores do governo antes do falecimento do ex-ministro [Srgio Motta]. Posteriormente, ao tempo do ministro Pimenta da Veiga, uma nova verso do prprojeto chegou a ser colocada em consulta pblica pelo Ministrio das Comunicaes. No deu em nada. [...] Afinal, que foras poderosas so essas que continuam a impedir at mesmo a elaborao de uma proposta de marco regulatrio para uma "rea crucial"? Do primeiro governo de FHC at hoje so quase 16 anos! Daqui a pouco mais de cinco meses o presidente ser outro, o governo ser outro. E como disse o ministro Franklin Martins, ficar para o prximo governo seja ele qual for cuidar de eventuais "propostas que permitam avanar numa rea crucial". Em outras palavras, fazer o que at agora no se fez, isto , elaborar, pelo menos, um projeto de lei a ser enviado ao Congresso Nacional que crie um marco regulatrio para as comunicaes no Brasil (LIMA, 2010).

Em ano eleitoral, j se assume que a tarefa de transformar as recomendaes em proposies legislativas ficar na incumbncia do prximo mandato presidencial. Resultados prticos s podero se realizar se derivarem de uma articulao coordenada entre os atores concernidos para exigir dos poderes Legislativo e Executivo a responsabilidade de materializar em sua agenda as prioridades debatidas democraticamente. Uma vez que o dilogo foi estabelecido fundamental que haja presso para que ele no de dissipe. Mesmo com a histrica trajetria de retrocessos no ambiente normativo da comunicao, a expectativa para o momento positiva, como fica claro na declarao de Celso Schrder (2010)
No tenho dvida que a Confecom aponta para uma nova realidade na comunicao. Mas ainda falta a presso necessria para que esta realidade finalmente se estabelea. A expectativa que o novo governo brasileiro tenha a coragem de continuar o processo de democratizao em curso (SCHRDER, 2010).

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Disponvel em <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2010/Dnn/Dnn12700.htm>

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Concluso Novamente surge a promessa de que um novo marco regulatrio seja planejado, o que j ocorreu em outras ocasies, mas agora parte-se de um novo patamar. As diretrizes esto dadas, foram discutidas, apoiadas, rechaadas, reformuladas e consentidas por todos os atores envolvidos numa construo mtua, ainda que conflituosa, mas indiscutivelmente democrtica. Se problemas crnicos que prejudicavam o estabelecimento de um modelo de comunicao mais democrtico puderam finalmente vir tona e ser questionados num debate aberto com a sociedade, pode-se considerar que um grande avano foi alcanado. As agendas dos diversos segmentos envolvidos modelaram no apenas um documento oficial reunindo recomendaes acordadas, mas antes de tudo geraram o compromisso de faz-las valer. O estgio atual do debate revela um amadurecimento significativo das aes da sociedade civil, que soube concatenar uma ao coordenada legtima, alcanando um importante feito progressista em nome da democratizao do setor e do direito comunicao. J o empresariado, que antes apresentava uma postura mais malevel, apenas confirmou sua hostilidade ao dilogo aberto e, dada a sua trajetria histrica, possvel acreditar que ele tenha feito a opo de utilizar-se de sua influncia poltica por meios menos transparentes. Resta saber, portanto, como as foras de presso se articularo daqui em diante, durante o todo o longo desenrolar dos trmites at a positivao de um novo marco. No que diz respeito dissociao normativa entre os servios de radiodifuso e telecomunicaes, percebe-se que o tema no tratado de forma especfica uma vez que a reformulao normativa ainda abordada em sua amplitude, discutindo questes de modo disperso, sem direcionamentos determinados. Os servios de radiodifuso e telecomunicaes so tratados ainda separadamente, como est institucionalizado e como acontece, por exemplo, no decreto presidencial de 21 de julho de 2010 que distingue organizao e explorao dos servios de telecomunicaes e de radiodifuso (BRASIL, 2010). A reintegrao normativa da radiodifuso s telecomunicaes, ainda no surge expressamente como pauta nas intenes de reformulao apresentada pelos legisladores. O tema fica, no entanto, implcito no mbito da necessidade de uma reviso mais ampla do marco regulatrio, que abarque as necessidades de um mercado em plena fase de convergncia tecnolgica quando se chega ao consenso de que a regulao do setor da radiodifuso defasada e que precisa ser revista com urgncia. , contudo, importante ressaltar, que o momento ainda prematuro e h indcios de que, no tocante a propostas mais slidas, pouco venha a se concretizar em curto prazo, especialmente por se tratar de ano de pleito presidencial. Vale acompanhar o desenrolar dos debates para verificar se de fato a lgica histrica de reproduo da velha estrutura vai permanecer, ou se

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finalmente, a mobilizao dos atores ser capaz de desenhar novas possibilidades mais concretas em direo democratizao do setor. Referncias BARROS, C. TV Digital: perspectivas para uma nova plataforma tecnolgica no Brasil, 2006. 146f. Monografia (Graduao em Comunicao Social) - Universidade Federal de Sergipe, So Cristvo, 2006. BOLAO, C. R. S. Qual a lgica das polticas de comunicao no Brasil? So Paulo: Paullus, 2007. 124p. BRANT, J. Polticas Nacionais de Radiodifuso (1985-2001) e Espao Pblico. 2002. 260 f. Trabalho de concluso do curso (Graduao) Universidade de So Paulo, So Paulo, 2002. BRASIL. Lei n.4117, de 27 de agosto de 1962. Institui o Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes. Dirio Oficial [da] Repblica Federativa do Brasil, Braslia, DF, 05. out. 1962. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br>. Acesso em: 10 mar. 2008. _____. Decreto n. 52.795, de 31 de outubro de 1963. Aprova o regulamento dos servios de radiodifuso. Dirio Oficial [da] Repblica Federativa do Brasil, Braslia, DF, 12. nov. 1963. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br>. Acesso em: 10 mar. 2008. _____. Emenda Constitucional n. 8, de 15 de agosto de 1995. Altera o inciso XI e a alnea a do inciso XII do art. 21 da Constituio Federal. Dirio Oficial [da] Repblica Federativa do Brasil, Braslia, DF, ago. 1995. Disponvel em: <http://www.planalto. gov.br/ccivil_03/Constituicao/ Emendas/Emc/emc08.htm>. Acesso em: 15 out. 2008 BRITTOS, V. Televiso e barreiras: as dimenses esttica e regulamentar. In: JAMBEIRO, O.; BOLAO, C.; BRITTOS, V. (Orgs.). Comunicao, informao e cultura: dinmicas globais e estruturas de poder. Salvador: Edufba, 2004. p. 15-42. EMPRESRIOS OFICIALIZAM sada da Confecom. Teles e Band continuam. TeleSntese. 13 de Agosto de 2009. Disponvel em: <http://tinyurl.com/29rso3l> Acesso em: 20 mar.2010. GRGEN, J. Apontamentos sobre a regulao dos sistemas e mercados de comunicao no Brasil. In: SARAVIA; MARTINS; PIERANTI. Democracia e Regulao dos Meios de Comunicao de Massa. Rio de Janeiro: FGV, 2008, p.196-221. HAJE, L. Congresso j discute 148 propostas da Conferncia de Comunicao. Cmara dos Deputados. 10 jun. 2010. INTERVOZES. Confecom: um marco para a democracia no Brasil. Observatrio do Direito Comunicao. 07 mai. 2010. JAMBEIRO, O. A TV no Brasil no sculo XX. Salvador: EDUFBA, 2001. _____. A regulao da TV no Brasil: 75 anos depois, o que temos? Dossi Lei Geral de Comunicao Eletrnica. Estudos de Sociologia, So Paulo, v. 13, p. 85-104, 2008. LIMA, V. A grande mdia e a 2 Confecom. Observatrio da Imprensa. 22 dez 2009. _____. Dezesseis anos, trs decretos e nada muda. . Observatrio da Imprensa. 22 jul. 2010.

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