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A REVISIBILIDADE DO ATO ADMINISTRATIVO NO UM PODER ILIMITADO NO TEMPO Ivan Barbosa Rigolin

1. No absoluto nem desparametrado o poder de a Administrao revisar seus atos administrativos que beneficiaram algum, ainda que ilegais ou irregulares, pois o tempo fator que em circunstncia alguma se pode desprezar. 2. Alm da simples teoria geral do direito que inadmite uma protelao indefinida no tempo para o exerccio de qualquer direito pela Administrao -, tambm atualmente incide sobre a matria o art. 54, da lei federal do processo administrativo, que contm norma de mbito verdadeiramente nacional sobre a decadncia daquele direito pblico, em boa hora advinda ao direito brasileiro.

I - Fomos recentemente consultados por uma associao de servidores pblicos municipais da capital paulista sobre um tema dos mais relevantes e palpitantes dentro daquela imensa pletora de assuntos que recheiam o dia-a-dia da Administrao e dos servidores que integram seus quadros funcionais. O teor do quesito foi exatamente o seguinte: absoluta a revisibilidade dos atos da Administrao, a qualquer tempo e sem restries ou limitaes de
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qualquer natureza, sobretudo se afetam direitos constitudos em favor dos administrados? O que de fato ocorreu, a ensejar o questionamento, foi uma anulao de ato administrativo que evolura diversos servidores havia cerca de seis anos, tendo sido procedida aquela anulao sob as mais variadas alegaes e os mais diversos fundamentos, tanto de ordem constitucional quanto legal. Com tal anulao retornaram os mesmos servidores ao statu quo ante, com gravssimo prejuzo remuneratrio e, pior, sob a imposio de que devolvessem ao errio, corrigidas, as importncias recebidas de modo alegadamente irregular desde a evoluo. Sumamente inquietante o acontecimento, a todos os envolvidos fez pensar sobre se, ao invs de seis anos, tivesse a Administrao tardado quinze ou vinte anos para anular a evoluo que procedera em seu favor; poderia mesmo assim anul-la, e a qualquer tempo ? ilimitado o poder anulatrio que o direito defere Administrao com relao aos atos que tenha praticado mas que, aps aquilo, entenda ilegais, ou inconstitucionais, ou contrrios ao direito positivo ? Parece que o direito no bem esse. Vejamos. II Noticiou-se na consulta que o fundamento principiolgico e genrico da anulao dos reenquadramentos e das evolues funcionais dos servidores consulentes - procedida em 2.003 -, era a Smula n 473, do Supremo Tribunal Federal. Reza a essa vetusta e tradicionalssima smula: A administrao pode anular seus prprios atos, quando eivados de vcios que os tornem ilegais, porque dele no se originam direitos, ou revog-los, por motivo de

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convenincia e oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada em todos os casos a apreciao judicial. No constitui novidade a regra que expressa, que de mais a mais jamais poderia ser outra. Essa regra, de to importante, foi copiada em algumas importantes leis federais, como a Lei n 8.666, de 21 de junho de 1.993, a lei nacional das licitaes e dos contratos administrativos, em seu art. 49. Foi-o tambm na lei federal do processo administrativo, a Lei n 9.784, de 29 de janeiro de 1.999, que normatiza principiologicamente as regras do processo administrativo para o mbito da Unio, em seu art. 53. Conte-se ainda a Lei federal n 8.112, de 11 de dezembro de 1.990, a lei do regime jurdico nico, em verdade o estatuto dos servidores pblicos civis da Unio, que em seu art. 114 repete a prdica, e com um fator de radicalismo que nem a Smula do STF contm: a qualquer tempo o ato ilegal pode ser anulado pela Administrao.

III - Ningum jamais discutiria ou questionaria de um lado o dever de a Administrao pblica anular seus atos que considere ilegais, e de outro lado a faculdade de revogar os que, segundo entenda, tornaram-se inoportunos. Nesse sentido a Smula STF 473 hoje em dia tida at mesmo por pouco exata, na medida em que na sua literalidade admite o mero poder de anular, quando em verdade a anulao em casos assim constitui um dever inegocivel imanente ao poder pblico. Mas no bem assim que as coisas sempre se do no mundo real, e freqentemente nem a Smula n 473 do Supremo Tribunal, nem o art. 49 da lei de licitaes, nem o art. 114 do estatuto dos servidores federais, nem o

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art. 53 da lei do processo administrativo, nenhum desses diplomas d resultado prtico algum, nem opera eficazmente, nem conduz a autoridade a lugar nenhum. Ainda que juridicamente corretos e mesmo necessrios ao ordenamento, por vezes ocorrem certos fatos que obrigam a previso hipottica da norma a se curvar ante a inexorabilidade das circunstncias materiais contidas naqueles mesmos fatos. E por vezes ocorre ainda mais: so circunstncias jurdicas mesmo, e no materiais, que se impem ante regramentos tradicionais e clssicos, de resto pacificamente acolhidos em circunstncias usuais.

IV Ainda que o assunto desta consulta no tivesse sido este, e apenas com o fito de evidenciar que uma regra jurdica, mesmo que to slida, consistente e consagrada, nem sempre d certo, nem sempre d resultado, e nem sempre sequer tem como ser executada, figuremos um exemplo de absoluta ineficcia da lei - que se pode estender a smulas de jurisprudncia -, e contra o qual o direito no oferece nenhuma soluo: o art. 61, da Lei federal n 8.666/93, a lei nacional de licitaes, fixa que ineficaz o contrato administrativo cujo extrato no for publicado. Ento, hoje, por mero acidente, algum descobre que um prdio foi construdo para o poder pblico h doze anos, mas o extrato do respectivo contrato no foi publicado; a autoridade contratante faleceu; a empresa construtora no mais existe, como tambm seus diretores. Observa-se, ento, que no restou sequer a quem

responsabilizar, pessoa fsica ou jurdica, por aquela falha procedimental do passado, para a qual a lei comina de ineficaz o ato praticado, que foi o contrato de obra. ineficaz esse contrato, nessa circunstncia ?

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No, evidentemente. Tanto foi eficaz que o prdio est construdo, foi pago e hoje serve perfeitamente aos seus fins. Como fica ento o direito ? Fica como se inexistisse, absolutamente impotente como se revela para dar qualquer soluo ao caso, seno o de passivamente contemplar uma situao dita antijurdica, ou juridicamente irregular.

V - Mas cuidemos de outro exemplo ainda, acaso mais perto do tema da consulta. A Lei federal n 8.112, de 11 de dezembro 1.990, que o estatuto dos servidores civis da Unio, em seu art. 174 prev que o processo administrativo disciplinar, movido contra servidor federal e que resultou em alguma penalidade para aquele, poder ser revisto a qualquer tempo, inclusive a pedido de sucessor do ex-servidor que haja falecido, se se aduzirem fatos novos, capazes de alterar a anterior convico da Administrao. O estatuto dos funcionrios pblicos do Municpio de So Paulo, a Lei n 8.989, de 29 de outubro de 1.979, em seu art. 220, 2, j consignava e ainda consigna a mesma regra de reviso a qualquer tempo do processo disciplinar. O mesmo se diga do estatuto dos servidores do Estado de So Paulo, a Lei n 10.261, de 28 de outubro de 1.968, que no art. 313 contempla a mesma regra da revisibilidade a qualquer tempo. Muito bem. Entendemos que tudo isso bem pouco tcnico e muito pouco jurdico, porque se ocasionalmente a Administrao se recusar a revisar um processo havido h trinta anos, somente restar ao interessado recorrer via judicial para que o faa. Mas se estiver prescrita a ao que asseguraria aquele direito, ento se pergunta: que direito restou ao interessado ? Que espcie de direito seria aquele,

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exercvel a qualquer tempo, se a ao judicial que o assegura estiver prescrita ? E a forosa resposta ser: nenhum. E as trs leis referidas tero tido nenhuma eficcia, por mais sacrossanto que parea o direito que pretendiam assegurar a algum (1)

VI - Sim, porque no basta que a lei escreva uma regra, e que a jurisprudncia a consagre, para que algum direito esteja ipso facto assegurado. Se materialmente no houver como cumprir a lei, e como fazer observar a jurisprudncia, o direito como se no existisse, porque o direito no pode ir contra a materialidade da vida social. E, do plano estritamente jurdico, h-se, sim, que

cumprir a regra da Smula n 473, sempre que o direito inteiro envolvido o admitir, mas no se pode invocar aquela Smula, ou qualquer outra regra jurdica, o inverso ocorrer e no caso desta consulta ocorre.

Praticamente nada em direito e dificilmente qualquer coisa em nossa vida eterno, imutvel, perptuo, insuscetvel de alterao ao longo do tempo e da histria, ou infenso a posteriores adaptaes, acomodaes, restries, limitaes ou condicionamentos que a prpria evoluo humana impe a tudo quanto o homem crie. Sobre a Smula n 473, do Supremo Tribunal Federal, sempre preciso ao aplicador do direito submet-la ao crivo de outro importantssimo, vital, indissocivel e inalienvel fator de aplicabilidade do direito: o tempo.
Fala-se de aes reais e pessoais, sem aluso ao mandado de segurana, que ocasionalmente poderia servir. Mas o raciocnio no se prejudica, porque mesmo o MS tem prazo prescricional de 120 dias.
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VII - A Smula do STF no faz meno regra do tempo em que eficazmente produz efeito, e que pode ser invocada. Se de um lado parece claro que um ato nulo em princpio no se convalida, tambm mais do que evidente que ningum poder pretender, em s conscincia, que um ato praticado a cem anos, e que durante todo um sculo produziu amplos efeitos e mudou toda a vida de pessoas, e alterou profundamente o estado de muitas coisas e de diversos institutos jurdicos e valores sociais, possa agora periclitar e ser seriamente questionado, apenas porque foi agora suscitada a sua irregularidade formal ao tempo de sua edio, quando seguramente nem mesmo o direito o mesmo, e mais provvel que o direito atual nem remotamente recorda o da respectiva ocasio. Quem pretender que isso sempre possvel no deve viver nem em nosso planeta nem em nosso pas, no qual com mxima freqncia o cidado no consegue sequer anular uma ilegalidade praticada ontem. Quem nega evidncias, perceptveis at pelo mais humilde e iletrado cidado, esse no deve pretender compor o rol dos intrpretes do direito. Quem tenta enxergar o mundo no como mas como desejaria que fosse, ento, para bem de toda coletividade que escolha profisso diversa da jurdica, porque para isso no revela vocao e bem logo se dar conta de que os idealismos cegos talvez sirvam para outros ramos da atividade humana, porm em nada contribuem para o aperfeioamento da cincia jurdica, e muito antes disso desprestigiam suas bases, desmoralizam os seus fundamentos e, na conscincia comum das pessoas, corroem todos os seus alicerces.

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VIII A ningum assalte a ingenuidade de pretender que sem tempo a revisibilidade de quaisquer atos jurdicos e nem se questiona, neste momento, da sua regularidade formal ao seu tempo. O direito erigiu inmeros institutos, marcadamente similares entre si, que em suma significam, todos eles, a perda do direito por no exercitado a tempo. Dentre eles contam-se, ao menos, cinco: a) prescrio; b) decadncia; c) perempo; d) caducidade, e e) precluso. No seremos ns que os definiremos, eis que j so e esto muito bem definidos na melhor doutrina civilista h dcadas no Brasil e alhures h sculos. De Plcido e Silva assim cuida de perempo, precluso e decadncia, em dado momento citando Venzi, como por sua vez citado por Miranda Valverde: Perempo: (...) Mas, no sentido tcnico do Direito, perempo tem conceito prprio, embora resulte na extino ou na morte de um direito. E, assim, exprime propriamente o aniquilamento ou a extino, relativamente ao direito para praticar um ato processual ou continuar o processo, quando, dentro de um prazo definido e definitivo, no se exercita o direito de agir ou no se pratica o ato. Est sim integrada no sentido genrico de perecimento. E se assemelha prescrio e decadncia, pelos resultados jurdicos que dela decorrem, isto , a extino de um direito, antes assegurado ao litigante. A perempo, porm, ocorre sempre dentro do processo, quando no prazo assinado no se

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praticou o ato, ou, dentro de um certo prazo, no se fez o que era para fazer. Em certos casos, pode significar a prescrio, porque dela pode resultar a perda de um direito. Mas, dela se difere, como acentuamos, porque se aplica exclusivamente ao processo. Da decadncia, tambm, se diferencia, desde que esta se refira extino do processo pela falta do respectivo exerccio dentro de um prazo prefixado, enquanto a perempo tanto pode referir-se extino da ao, como somente perda do direito de exerccio de um ato, que pertence ou faz parte do processo, sem que este se paralise ou se aniquile, por inteiro. (...) Precluso: (...) Indica propriamente a perda de determinada faculdade processual civil em razo de: a)no exerccio dela na ordem legal; b) haver-se realizado uma atividade incompatvel com esse exerccio; c) j ter sido ela validamente exercitada. Representa, em ltima anlise, a perda do exerccio do ato processual que, por inrcia, a parte no promove, no prazo legal ou judicial. O decurso do prazo, por inao da parte, implica na extino de direito de praticar o ato, independentemente de declarao judicial, ressalvando-se parte, no entanto, provar que no o realizou por justa causa, ou seja, por advento de evento imprevisto, alheio sua vontade, que a tenha impedido de praticar o ato por si ou por mandatrio. Uma vez verificada a justa causa o juiz assinar parte novo prazo para a prtica do ato. (...) Decadncia: (...) Desse modo, na terminologia jurdica, adotou-se o vocbulo para exprimir

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melhormente a queda ou perecimento de um direito, pelo decurso do prazo prefixado ao seu exerccio, isto , a queda ou perecimento de um direito pela falta de seu exerccio no interregno assinalado pela lei. Assim sendo, a decadncia traz em seu conceito certa analogia com a prescrio por via da qual, indiretamente, o direito se pode extinguir, desde que, tendo por objeto a ao, cujo exerccio extingue, mediata e indiretamente faz perecer o direito, em que a mesma se funda. Por isso, com elementos comuns (a inrcia e o tempo) na decadncia, a inrcia se refere ao exerccio do direito, quando para sua eficcia se fazia mister que o mesmo se desse dentro de um perodo prefixado; ao passo que na prescrio, a inrcia relativa ao exerccio da ao (demanda), dentro do prazo que lhe assinado, desde o nascimento dela, ao, em regra, posterior ao nascimento do direito, para que se operem os efeitos que lhe so legalmente assegurados, quando seja seu direito ameaado ou violado. A prescrio, assim, pressupe a

existncia de um direito, que, para ser garantido, procura a proteo judicial, enquanto no se extinga a ao, pelo decurso do prazo em que possa ser avocada. A decadncia impede que o direito, potencialmente assegurado, se reafirme, pela falta do exerccio, que se fazia necessrio. E somente, quando o direito (faculdade de agir) est subordinado condio do exerccio, no prazo regulamentar, poder-se- admitir a decadncia, resultante da omisso do titular do direito, que no se encontra em plena efetividade. (...)

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VENZI,

citado

por

MIRANDA

VALVERDE, bem os distingue: A prescrio pressupe um direito j adquirido e que se perde com o no exerccio; a decadncia pressupe um direito que se pode adquirir, agindo em certo tempo, que, transcorrido inteiramente, impede a aquisio do direito. (in Vocabulrio jurdico, ed. Forense, 18 edio, Rio de Janeiro, 2001, respectivamente s pp. 602, 628 e 241). E Pedro Nunes em seu no menos prestigiado lxico assim trata a prescrio e a caducidade: Prescrio: Maneira pela qual e sob as condies que a lei estabelece, algum adquire um direito ou se libera de uma obrigao em conseqncia da inrcia ou negligncia do sujeito ativo desta ou daquela durante determinado lapso de tempo. Comumente confundida com a decadncia. A prescrio diz-se: a) aquisitiva o modo derivado de aquisio da coisa ou de direito, em virtude da posse continuada pelo lapso de tempo e sob as condies que a lei estabelece. O mesmo que prescrio positiva, ou usucapio; b) extintiva a perda do direito subjetivo ou da faculdade de alegar, por no ter sido utilizado ou exercitado, ou caducidade da obrigao no exigida, durante o espao de tempo que a lei estabelece sob essa cominao. O mesmo que prescrio libertria, liberatria ou negativa. (...) Caducidade: Qualidade do ato, contrato ou garantia que perdeu a sua validade jurdica por inadimplemento de clusula ou obrigao, ou ocorrncia de outra circunstncia que o

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torna nulo; extino de uma faculdade de direito que no foi exercido dentro de certo prazo: caducidade da patente de inveno, caducidade do legado, caducidade da concesso. Modo de extino do aforamento, pelo fato de o enfiteuta falecer sem herdeiros, etc. o mesmo que decadncia, precluso, resoluo. No se confunde com prescrio. (in Dicionrio de tecnologia jurdica, 12 ed. Freitas Bastos, Rio de Janeiro, 1990, respectivamente s pp. 676 e 141).

IX - Vistas estas clssicas e tradicionais definies, a pergunta que se formula a seguinte: por acaso requintar-se-ia o direito, e tanto se esmeraria, at o ponto de erigir toda uma doutrina e uma vasta teoria sobre no menos que 5 (cinco) diferentes institutos sobre o tema da perda do direito por falta de exerccio a tempo, se no tivesse esse assunto tempo certo para o exerccio do direito a mais extraordinria e inquestionvel relevncia, e fundamentalidade mesmo, para o estudo dos direitos individuais ? Seria gratuita a instituio, todo o regramento legal e toda a vasta teoria da prescrio, da caducidade, da perempo, da precluso e da decadncia ? Algo que no fosse juridicamente vital mereceria tantos institutos quase iguais entre si ? Teriam os fazedores do direito civil, bimilenar e em pleno desenvolvimento a cada ano que passa, vertido tanta tinta e despendido tanto esforo disciplinador sobre alguma inutilidade ? Algum poderia acreditar nisso ?

X - Se o tema da perda do direito por desuso a tempo do meio de obt-lo no fosse fundamentalssimo ao direito, algum concebe que

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tanta teoria sobre isso fosse alicerada, ou que tantos institutos de direito material e processual; civil, penal, administrativo, trabalhista, tributrio, comercial, objetivo e previdencirio; pblico e privado; individual, plrimo e coletivo;

subjetivo; urbano e rural; real e pessoal e basta de classificaes, porque todas convergem para o mesmo resultado fossem criados, aperfeioados, estudados, conceituados e definidos ao longo de sculos pelas naes mais evoludas, e para fins de imediata utilidade ? Como se dissociar o fator tempo da garantia de qualquer direito individual essa a questo que no tem resposta na prtica do direito. Sim, e na aplicao prtica do direito, no dia-a-dia das comunidades, e para qualquer efeito, como seria possvel ignorar ou sequer menosprezar todos os prazos do direito civil, previstos sobretudo no art. 206, do Cdigo Civil, e os prazos que acompanham as centenas de artigos do Cdigo Penal ? Como passar algum ao largo dos incontveis prazos do processo civil, e os do processo penal, e os do processo do trabalho, e os do direito tributrio, e os do direito comercial, e os do direito previdencirio, e os de qualquer outro ramo do direito ? Como algum poder isentar-se dos prazos prescricionais de aes especficas, como a ao popular, a ao civil pblica, a ao por improbidade, a ao ambiental, o habeas corpus, o habeas data, o mandado de segurana, o mandado de injuno, e dezenas de outras ? Como poder algum ver-se livre dos prazos

prescricionais e decadenciais internos dos Tribunais de Contas de suas leis orgnicas e de seus regulamentos internos -, dos estatutos de funcionrios, dos regramentos administrativos de toda ordem, dos cdigos locais de posturas, dos cdigos de obras,

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XI - Como poderia algum, autoridade ou administrado, desprezar os prazos do Cdigo de Defesa do Consumidor, do Cdigo de Trnsito Brasileiro, da Lei dos Registros Pblicos, da Lei de Falncias e Recuperao Jurdica, do Cdigo Florestal, da lei de loteamentos, da lei de licitaes, da lei das parcerias pblico-privadas, da lei das concesses de servio pblico, e de tantos outros cdigos e feixes normativos que a todos abrangem e obrigam incontornavelmente ? Como menoscabar os prazos prescricionais e

decadenciais previstos na prpria Constituio Federal, como apenas por exemplo para algum propor reclamaes trabalhistas (cf. art. 7, inc. XXIX), e aqueles previstos em Constituies estaduais e em leis orgnicas municipais ? Existe, sim, um modo: vivendo-se fora do planeta, onde seguramente todos aqueles prazos nada representam. Mas para quem viva no planeta no h como desconsider-los. Se no observar o tempo previamente estabelecido para seu exerccio, direito algum permanecer para sempre exigvel, nem obrigao alguma imponvel a ningum diga o que disser, muito respeitosamente, a Smula n 473 do Supremo Tribunal Federal, ou qualquer artigo de qualquer lei presente, passada ou futura que no atente para a teoria geral do direito. o que resume com maestria Digenes Gasparini, para quem Ainda no mbito dessas medidas processuais, cabe afirmar que, pelo decurso do prazo, as aes judiciais a que teria direito a Administrao Pblica em face do administrativo tambm prescrevem. Como no h uma regra geral impondo um prazo que se no observado extinguiria a ao da Administrao Pblica contra o administrado, deve-se considerar

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como prazo mximo prescricional para a propositura dessas aes judiciais o de cinco anos, encontrado em bom nmero de norma de Direito Pblico, como o caso do Cdigo Tributrio Nacional que prescreve o prazo qinqenal para a Administrao Pblica cobrar judicialmente seu crdito fiscal. (in Direito administrativo, 10 ed. Saraiva, So Paulo, 2005, p. 851).

XII No se pode nem se deve invocar a Smula n 473, do Supremo Tribunal Federal, como uma verdade absoluta, uma regra acima das demais no mundo jurdico, um postulado intangvel da cincia, um mandamento incontrastvel e inabalvel do direito. Deve-se a seu respeito, isto sim, observ-la mais

acuradamente a partir de seu finaleis que a lio que transmite, essa sim, talvez possa ser julgada permanente e imutvel num estado democrtico de direito. Reza essa parte final: (...) respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada em todos os casos a apreciao judicial. Essa parte, na redao final que teve a Smula,. se refere revogao do ato inconveniente, e no propriamente anulao do ato ilegal. Ocorre que no se imagina como os direitos adquiridos podem ser ignorados mesmo em questo de anulao de quaisquer atos. Sim, pois basta demonstrar que um ato gerou direitos individuais, e fez algum adquirir direitos, para que ento, nesse mesmo momento de aquisio, tenha brotado junto todo o sistema de proteo que a cincia do direito, e todo o ordenamento jurdico positivo, emprestam aos direitos adquiridos.

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Quer-se dizer: se um dia, em dado momento, nasceram direitos em favor de algum, ento ter sido porque o ato, o comportamento ou a condio que os gerou no eram ilegais porm de acordo com a regra vigente ao respectivo tempo. Com isso, se aqueles atos ou aquelas condies puderam gerar direitos, somente com isso j carregam em si todo o sistema de proteo aos direitos que o ordenamento consagra e jamais se os poder anular por fora de posterior alterao do direito, ainda que de matriz constitucional como se ir concluir.

XIII Os servidores a que se refere a consulta tiveram anuladas suas evolues funcionais dadas por uma lei 1.981, e, em face dela, por uma Resoluo de 1.992. Apenas 5 (cinco), dentre os 90 (noventa) servidores atingidos pelas anulaes, tiveram suas evolues determinadas dentro do qinqnio anterior deciso que as anulou; os demais de 85 (oitenta e cinco) servidores tiveram anuladas suas evolues que haviam sido determinadas anteriormente quele qinqnio. Voltando ao direito, de notar efetivamente que mais de um diploma legal se refere ao prazo de 5 (cinco) anos como extintor do direito de o poder pblico revisar os atos que praticou em favor de seus servidores, e que no foi observado neste caso. So eles: a) a Lei municipal n 8.989, de 29 de outubro de 1.979, que em seu art. 196 prev o prazo prescricional de 2 (dois) anos para as faltas que no ensejem demisso, e de 5 (cinco) anos para as que ensejem essa penalidade; b) ainda que originariamente no aplicvel ao caso mas subsidiariamente aplicvel, como consagra a jurisprudncia superior -, a Lei federal n 9.784, de 29 de janeiro de 1.999, que regula genericamente o processo

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administrativo no mbito da Unio, repete essa previso de prazo em seu art. 54, o qual estabelece que O direito da Administrao de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favorveis para os destinatrios decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada m f.. Trata-se, a ltima, de uma importantssima estatuio normativa federal, que se impe aos procedimentos administrativos federais e que j tem ensejado a prolao de inmeros acrdos superiores a confirm-la, como no seguinte acrdo do e. Superior Tribunal de Justia, no Recurso Especial n 628.524 RS, 5 Turma, v. u., em 23 de junho de 2.004. E, no sentido da aplicabilidade do art. 54, da Lei federal n 9.784, de 1.999, ao caso presente, mesmo sendo norma federal e em face da sua ampla generalidade e abrangncia, foi a concluso do sinttico Parecer ACJ n 388/04, anexado consulta, de lavra do dr. Caio Marcelo de Carvalho Giannini, no qual cita no mesmo sentido Celso Antnio Bandeira de Mello, verbis: No por outro motivo que o douto Professor Celso Antnio Bandeira de Mello to peremptrio: o prazo de cinco anos adotado pela lei federal aplicvel a todas as esferas da Federao por fora da prpria Constituio Federal. (Grifamos)

XIV O ltimo referido acrdo do e. STJ, no Recurso Especial n 628.524 RS, foi proferido contra uma autarquia estadual gacha, o Instituto de Previdncia do Estado do Rio Grande do Sul, por aplicao analgica

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daquela referida Lei federal n 9.784/99, a lei do processo administrativo federal, e cuja ementa tem o seguinte teor: ADMINISTRATIVO. PBLICO. FILHA SOLTEIRA DEPENDNCIA. INRCIA DA ASSISTNCIA SERVIDOR

MAIOR DE 21 ANOS. MDICO-HOSPITALAR. DECADNCIA

ADMINISTRAO.

ADMINISTRATIVA. 1. No pode o administrado ficar sujeito indefinidamente ao poder de autotutela do Estado, sob pena de desestabilizar um dos pilares mestres do Estado Democrtico de Direito, qual seja, o princpio da segurana das relaes jurdicas. Assim, no ordenamento jurdico brasileiro, a prescritibilidade a regra, e a imprescritibilidade exceo. 2. Na ausncia de lei estadual especfica, a Administrao Pblica Estadual poder rever seus prprios atos, quando viciados, desde que observado o prazo decadencial de cinco anos. Aplicao analgica da Lei n 9.784/99. 3. Recurso Especial no conhecido. (Grifamos)

XV - Sendo essa a ementa do acrdo, eis alguns excertos desse importantssimo acrdo, significativo observar que o e. DTJ procedeu a extensas transcries da doutrina de Hely Lopes Meirelles sobre segurana jurdica tema dos mais essenciais envolvendo a vida dos direitos, e aqui diretamente em jogo com a questo da necessria observncia, at pela

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Administrao pblica, de prazos legais para a prtica de atos que afetem direitos dos administrados. Eis apenas uma parte daquelas transcries: O princpio da segurana jurdica considerado como uma das vigas mestres da ordem jurdica, sendo, segundo J.J. Gomes Canotilho, um dos subprincpios bsicos do prprio conceito do Estado de Direito. Para Almiro do Couto e Silva, um dos temas mais fascinantes do Direito Pblico neste sculo o crescimento da importncia do princpio da segurana jurdica, entendido como princpio da boa-f dos administrados ou da proteo da confiana. A ele est visceralmente ligada a exigncia de maior estabilidade das situaes jurdicas, mesmo daquelas que na origem apresentam vcios de ilegalidade. A segurana jurdica geralmente caracterizada como um das vigas mestras do Estado de Direito. ela, ao lado da legalidade, um dos subprincpios integradores do prprio conceito de Estado de Direito A Lei 9.784, de 29.1.99, que regula o processo administrativo no mbito da Administrao Pblica Federal determina a obedincia ao princpio da segurana jurdica (art. 1) (In Direito Administrativo Brasileiro, 27 edio, So Paulo, 2002, p. 94/95). (...) No passado, (at a 11 edio deste Curso) sustentvamos que, no havendo especificao legal dos prazos de prescrio para as situaes tais ou quais, deveriam ser decididos por analogia aos estabelecidos na lei civil, na conformidade do princpio geral que dela decorre: prazos logos pra atos nulos e mais curtos para os anulveis.

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Recomendamos

tal

posio.

Remeditando sobre a matria, parece-nos que o correto no a analogia com o Direito Pblico, nem mesmo em tema de prescrio caberia buscar inspirao em tal fonte. Antes dever-se , pois, indagar do tratamento atribudo ao tema prescricional ou decadencial em regras genricas de Direito Pblico. (...) V-se, pois, que este prazo de cinco anos uma constante nas disposies gerais estatudas em regras de Direito Pblico, quer quando reportadas ao prazo para a Administrao fulminar seus prprios atos. Ademais, salvo disposio legal explcita, no haveria razo prestante para distinguir entre Administrao e administrados no que concerne ao prazo ao cabo do qual faleceria o direito de reciprocamente se proporem aes. Isto posto, estamos em que, faltando regra especfica que disponha de modo diverso, ressalvada a hiptese de comprovada m-f em uma, outra ou em ambas as partes de relao jurdica que envolva atos ampliativos de direito dos administrados, a prazo para a Administrao proceder judicialmente contra eles , como regra, de cinco anos, quer se trate de atos nulos, quer se trate de atos anulveis. (in Curso de direito Administrativo, 15 edio refundida, ampliada e atualizada at a Emenda Constitucional n39, de 19.12.2002, So Paulo, 2003, p. 906/907; sem grifo no original.) (...) A prescrio administrativa opera a precluso da oportunidade de atuao do Poder Pblico sobre a matria sujeita sua apreciao. No se confunde com a

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prescrio civil, nem estende seus efeitos s aes judiciais (v. adiante, item VI), pois restrita atividade interna da Administrao, acarretando a perda do direito de anular ato ou contrato administrativo, e se efetiva no prazo que a norma legal estabelecer. Mas, mesmo na falta de lei fixadora do prazo prescricional, no pode o servidor pblico ou o particular ficar perpetuamente, sujeito a sano administrativa por ato ou fato praticado h muito tempo. A esse propsito, o STF j decidiu que a regra a prescritibilidade. Entendemos que, quando a lei no fixa o prazo da prescrio administrativa, esta deve ocorrer em cinco anos, semelhana da prescrio das aes pessoais contra a Fazenda Pblica (Lei 6.838/80) e para a cobrana do crdito tributrio (CTN, art. 174). Para os servidores federais a prescrio de cinco anos, dois anos e cento e oitenta dias, conforme a gravidade da pena (Lei 8.117/90, art. 142) (ob. cit., p. 650; sem grifo no original.) Observa-se a preocupao, maior impossvel, tanto de Hely quanto do e. STJ, em resguardar a mais absoluta e plena segurana jurdica nas relaes entre administrados e poder pblico, e neste particular com relao observncia de prazos pela Administrao: fora deles, est virtualmente proibida a Administrao de praticar atos prejudiciais a direitos dos administrados, que no caso presente so servidores pblicos.

XVI Mas no foi isolada aquela magnfica deciso do e. STJ, eis que o prprio acrdo cita diversos precedentes do mesmo Tribunal. Enumeremo-los:

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1) INRCIA DA

ADMINISTRATIVO. ANULAO

RECURSO DO ATO.

ESPECIAL. MANDADO DE SEGURANA. PENSO INDEVIDA. ADMINISTRAO. DECADNCIA. No pode a Administrao Pblica, aps o lapso temporal de cinco anos, anular ato administrativo que considera viciado, se o mesmo gerou efeitos no campo de interesse individual de servidor pblico ou administrado, incorporando-se ao seu patrimnio jurdico. Precedentes. Recurso 20/10/2003); no conhecido. (Resp

515.225/RS, 5 Turma, rel. Min. FELIX FISCHER, DJ de

2)

RECURSO

ESPECIAL.

ADMINISTRATIVO. EXERCCIO DA AUTOTUTELA DO PODER PBLICO. PRESCRIO ADMINISTRATIVA. 1. Aps decorridos 5 (cinco) anos no pode mais a Administrao Pblica anular ato administrativo gerador de efeitos no campo de interesses individuais, por isso que se opera a decadncia. (MS n 6.566/DF, Relator p/n acrdo Ministro Francisco Peanha Martins, in Precedente da 3 Seo. 2. Recurso no conhecido. (Resp 219.883/SP, 6 Turma, rel. Min. HAMILTON CARVALHIDO, DJ de 04/08/2003.); DJ 15/5/2000).

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3) PROCESSUAL CIVIL. VIOLAO SMULA. IMPOSSIBILIDADE DE ANLISE EM SEDE DE RECURSO ESPECIAL. PRESCRIO ADMINISTRATIVA. ART. 54 DA LEI N 9784/99. PRECEDENTES. LEI LOCAL. SMULA 280/STF. I - Verbetes ou enunciados de Tribunais no equivalem dispositivo de lei federal para fins de interposio do recurso especial. Precedentes. II Nos termos do art. 54 da Lei n 9784/99, o direito da Administrao de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favorveis para os destinatrios decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada m-f. Precedentes. III O manejo do recurso especial reclama violao ao texto infraconstitucional federal, sendo defeso ao Superior Tribunal de Justia reexaminar a aplicao de legislao local, a teor do verbete Sumular 280 - STF. IV Agravo interno desprovido (Ag Rg no Resp 595.627/RS, 5 Turma, rel. Min. GILSON DIPP, DJ de 19/04/2004.) Observe-se que este ltimo acrdo a seu turno e por mais de uma vez, cita a existncia de outros precedentes ainda, tudo a evidenciar que j existe uma farta e considervel jurisprudncia pela positiva aplicabilidade, mesmo que analgica, da regra da decadncia qinqenal, contra a Administrao pblica, do direito de anular atos administrativos benficos aos administrados, se

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decorridos mais de cinco anos da sua prtica, sempre em face da nacional abrangncia do art. 54, da lei federal do processo administrativo..

XVII - Pois bem, nada quanto ao clssico e tradicional prazo decadencial, e como visto respaldado apor firme jurisprudncia superior, foi minimamente observado pela entidade da administrao municipal ao anular atos que beneficiaram seus servidores, a grossa maioria deles tendo sido praticados havia mais de cinco anos da anulao. Apenas cinco servidores dentre cerca de noventa,

reitere-se, no tiveram suas evolues anuladas aps mais de cinco anos de obtidas. A decadncia administrativa qinqenal, reconhecida repetidamente pelo e. Superior Tribunal de Justia como acima se demonstrou, deixou de ser observada quanto grossa maioria dos servidores cujo caso foi objeto da consulta. Sim, porque a j assaz de vezes referida deciso anulou atos de evolues funcionais previstos nos anexos referentes aos acessos, constantes da Lei n 9.296/81, anexos esses que desse modo denominou aquelas evolues funcionais. Ocorre que aquelas evolues haviam praticadas havia mais de cinco anos, e as anulaes se lastrearam na falsa e falaciosa idia demolida pela jurisprudncia do Superior Tribunal de Justia como se examinou de que a qualquer tempo e sem qualquer embarao pode o poder pblico desfazer situaes pretritas que beneficiaram servidores. O e. STJ, entretanto, colocou as coisas em seu devido lugar, e delimitou o mbito e o escopo exato daquele falsamente ilimitado direito.

XVIII - De tal sorte, e para finalmente concluir, no poderia ter sido desrespeitado neste caso especfico o prazo qinqenal previsto pela

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Lei federal n 9.784, de 1.999, art. 54, para a anulao das evolues funcionais anteriormente concedidas aos servidores pblicos, sob a alegao que for, pois que para anular quaisquer atos administrativos benficos a algum no pode o poder pblico ignorar ou menosprezar aquele prazo de decadncia, quando no ainda outros, relativos a prescrio. No se concebe um poder administrativo absoluto e eterno para anular atos, pois que tal inverte a teoria geral do direito, a lgica mais primitiva a reger a organizao da sociedade, o princpio da razoabilidade e, se fora ainda necessrio elencar mais, a prpria lei fixadora de prazo decadencial, que de simplesmente federal vem de ser erigida por sbia jurisprudncia superior categoria de norma nacional de conduta para a Administrao pblica.