Full Text

5.
Europaisierung der kommunalen Ebene
5.1
Europaisierung innerstaatlicher Strukturen
5.1.1 Die Bundesebene Die fortschreitende Europaische Integration betrifft nicht nur die nationalstaatliche, sondem in besonderem MaBe auch die regionale und die lokale Ebene. Die Bundesebene ist seit der Schaffung der Europaischen Gemeinschaft fur Kohle und Stahl (EGKS) besonders in die supranationale Organisation eingebunden, denn schlieBlich sind die Mitgliedstaaten die Unterzeichner der Vertrage. Um ihre Interessen gewahrt zu wissen, mussten sich die Mitgliedstaaten schon in den 50er Jahren mit der europaischen Politik auseinandersetzen. Deutschland befand sich in einer besonderen Situation. Aufgrund seines semi-souveranen Status nach dem Zweiten Weltkrieg war es mit auBenpolitischen Kompetenzen und Aufgaben vergleichsweise gering ausgestattet. Die Grundung der EGKS war somit flir Deutschland eine groBe Chance, um auf dem intemationalen Parkett wieder Ansehen zu erlangen. Es stellte sich damit die paradoxe Situation ein, dass Deutschland durch die Abgabe von Souveranitaten auf eine supranationale Ebene auch selbst wieder groBere Souveranitat erlangen sollte. So wurde das Auswartige Amt auch erst im Zuge der Grundung der EGKS im Jahre 1951 eingerichtet.^^^ Seine Hauptaufgabe im europapolitischen Bereich bestand in der Konzeption der langfristigen Ziele der Europapolitik. Das Tagesgeschaft in europaischen Angelegenheiten lag allerdings im Wirtschaftsministerium. Dieses bildete die Anlaufstelle ftr europaische Fragen und gab Weisungen an die Vertretung Deutschlands in Briissel. Das ist auch verstandlich, handelte es sich doch zuerst um eine europaische Wirtschaftsgemeinschaft. Mit zunehmender Ausweitung auf andere Politikfelder stieg die Bedeutung der Europapolitik. Dies hatte zur Folge, dass auch das Finanz503 Vgl. Auswartiges Amt. http://www.auswaertiges-amt.de/www/de/aamt/geschichte/index html
168
und das Landwirtschaftsministerium starker in die Europapolitik einbezogen wurden. Das Auswartige Amt, das Finanz-, das Wirtschafts- und das Landwirtschaftsministerium wurden als die zentralen Akteure in der Europapolitik geme unter der Bezeichnung Die vier Musketiere" zusammengefasst.^^^ Selbstverstandlich war auch die Bedeutung des Bundeskanzleramtes nicht zu unterschatzen, obwohl es nicht die allein entscheidende zentrale Koordinierungsstelle fiir die deutsche Europapolitik bildete. Noch bis Ende der 80er Jahre war die europapolitische Koordinierung auf Bundesebene durch ein hohes MaB an ressortspezifischer Fragmentierung und Biirokratisierung"^^^ erschwert. Nur in kleinen Schritten vollzog sich eine Anpassung der Bundesebene an die Herausforderungen der Europaischen Integration. Inzwischen hat jedes Ministerium ein Referat Oder eine Abteilung gebildet, die sich mit EU-Fragen beschaftigt. Einen markanten Punkt in der Europaisierung bundesdeutscher Strukturen stellt der Maastrichter Vertrag dar. So wurden durch die Schaffiing der dritten Saule Justiz und Inneres das Innen- und das Justizministerium starker in den Kreis der zentralen Europaakteure eingebunden. AuBerdem entschied sich das Auswartige Amt dafiir eine eigene Europaabteilung zu bilden. Mit dieser Grundsatzabteilung baute das Auswartige Amt seine Uberlegenheit gegentiber dem Wirtschaftsministerium aus, da dieses in seiner Zustandigkeit auf die erste Saule der EU beschrankt blieb. Das Auswartige Amt hingegen dehnte seinen Kompetenzbereich auf alle drei Saulen der EU aus. Eine besonders signifikante Anderung im Zuge des Maastrichter Vertrages war allerdings die Einflihrung des Europaartikels in das Grundgesetz, welcher den Landem Mitbestimmungsrechte im Bereich der Europapolitik zusicherte. Diese Entwicklungen konnten von den anderen Bundesorganen nicht unbeachtet bleiben. Neben der Anpassung der exekutiven Institutionen haben auch Bundestag und Bundesrat schrittweise eine Europaisierung ihrer intemen Strukturen vorangetrieben: Seit 1993 gibt es einen EUAusschuss im Bundestag^^^ und einen Ausschuss fiir Fragen der Europaischen Union im Bundesrat.^^^
504 Vgl. Bulmer, Simon/Maurer, Andreas/Paterson, William: Das Entscheidungs- und Koordiniemngssystem deutscher Europapolitik: Hindemis fur neue Politik? In: Schneider, Heinrich/Jopp, Mathias/Schmalz, Uwe (Hrsg.): Eine neue deutsche Europapolitik? 2002. S.237 505 Ebd. S. 238 506 Vgl. ebd. S. 243 507 Der Ausschuss fiir Fragen der EU im Bundesrat hat allerdings bereits eine lange Tradition. Schon 1957 wurde ein Sonderausschuss Gemeinsamer Markt und Freihandelszone
169
5.1.2 Die Landesebene Das Politikfeld Europa hat in den vergangenen Jahren auch in den deutschen Bundeslandem einen erheblichen Bedeutungsanstieg erfahren. Wahrend das Verhalten der deutschen Lander bis in die 80er Jahre hinein eher als reaktiv zu bezeichnen war, setzen sie sich heute aktivflxrdie Beriicksichtigung ihrer Interessen und fur eine Starkung ihrer Rolle im europaischen Haus ein. Eine Studie der Universitat Duisburg untersuchte 2000 die Auswirkungen der Europaischen Integration auf das politisch administrative System der Bundesrepublik Deutschland. Nach einer Befragung aller Abteilungsleiter samtlicher Bundes- und Landesministerien wurde festgestellt, dass die Ebenen im deutschen Staatsaufbau nahezu gleich stark von europaischer Politik betroffen sind. So gaben 88,0% der Abteilungen der Bundesministerien und 80,6% der Abteilungen der Landesministerien einen Europabezug ihrer Arbeit an.^^^ Sowohl auf Bundes- als auch auf Landesebene wird betont, dass Europaisierung nicht nur eine Umsetzung der europaischen Vorgaben in nationales Recht und die Implemetation von europaischen Programmen bedeutet, sondem auch mittels einer effektiven Europaarbeit die Einflussnahme auf Briisseler Entscheidungsprozesse beinhaltet. Die bundesdeutschen Verwaltungen mussten sich im Rahmen dieser Anforderungen zunehmend auf die neuen Aufgaben einstellen. Aus Sicht der Lander war die Einfuhrung des Art. 23 GG ein wichtiger Antrieb, um die eigenen Verwaltungen fur die neu errungenen Beteiligungsrechte vorzubereiten. Insgesamt wird als Einflussfaktor auf die bundesdeutschen Verwaltungen jedoch der Anpassungsdruck durch europaische Rechtsvorgaben und durch europaische Programme besonders herausgestellt (Vgl. Abb. 10).
eingerichtet, der 1965 zu einem Standigen Ausschuss fiir Fragen der Europaischen Gemeinschaft wurde. Vgl. Bundesrat. http://www3.bundesrat.de/Site/Inhalt/DE/ 508 Siehe Felder, Michael/Grunow, Dieter/Giering, Thomas/Wolfswinkler, Giinter: Die Auswirkungen der europaischen Integration auf das politisch-administrative System der Bundesrepublik Deutschland. http://politik.uni-duisburg.de/publikationen/SVP_2002.pdf
170
Abb. 10: Inhaltliche und prozedurale Einfliisse auf die Bundes- und Landesebene
Europ^sc$3&s Redn
Firograrmne
iMsrkîberaîscemng swsdNensta^tic^
bi^desdeutsc^
Ewopasche
Bund mhaWiit* 11=44 Bund prozedur^ M=18
Land inhataictt =356 Land psmaedural H= 173
Quelle: Felder, Michael/Grunow, Dieter/Giering, ThomasAVolfswinkler, Giinter: Die Auswirkungen der europaischen Integration auf das politisch-administrative System der Bundesrepublik Deutschland. Ergebnisse einer schriftlichen Befragung der Bundes- und Landesministerien im Rahmen des DFG Forschungsprojektes Burokratisiemng durch Europaisierung?" http://politik.uni-duisburg.de/publikationen/SVP_2002.pdf; S. 10
Wie die Duisburger Studie belegt, haben sich die Lander inzwischen zu eigenstandigen Europaakteuren entwickelt^^^ und stehen dem Bund in der Anpassung ihrer Verwaltungsstrukturen kaum nach. So wird insgesamt sogar ein Anstieg der Personalressourcen fur europaische Themen auf Landesebene festgestellt.^^^ Als landesweiter Trend lasst sich erkennen, dass die Schaltzentrale fur die Europapolitik zunehmend in den Staatskanzleien angesiedelt wird, wahrend es friiher auch vermehrt einzelne Europaministerien gab.^^^ Die europaische Landespolitik wird heute in der Kegel durch Staatssekretare und Minister reprasentiert. Die Konzentration der Europaarbeit in groBer organisatorischer Nahe zu den Ministerprasidenten zeigt, welchen bedeutenden Stellenwert das
509 Siehe zur Europaisierung der regionalen Verwaltungen auch die Studie von Engel, Christian/Heichlinger, Alexander: Regionale Verwaltungen auf dem Weg nach Europa. 2002 510 Siehe Felder, Michael/Grunow, Dieter/Giering, Thomas/Wolfswinkler, Gtinter: Die Auswirkungen der europaischen Integration auf das politisch-administrative System der Bundesrepublik Deutschland. http://politik.uni-duisburg.de/publikationen/SVP_2002.pdf; S. 17 511 Mit Ausnahme von Brandenburg und Rheinland-Pfalz haben alle Bundeslander ihre zentralen Europaabteilungen in den Staatskanzleien.
171
Thema Europa in den Landesregierungen eingenommen hat.^^^ Neben dieser symbolischen AuBenwirkung ist allerdings auch auf die funktionale Dimension hinzuweisen. So ist es die ureigene Aufgabe der Staatskanzleien die Arbeit zwischen den einzelnen Ministerien zu koordinieren. Dem nachempfunden, bilden dann auch die Europaabteilungen der Staatskanzleien die Koordinierungszentrale flir die einzelnen Europaabteilungen Oder -referate der anderen Ministerien. Zu diesem Zweck finden regelmafiige interministerielle Treffen der Europareferenten statt. In NRW wurde dem Thema Europa seit Mitte der 80er Jahre ein bedeutender Stellenwert beigemessen, der eine Intensivierung der europapolitischen Aktivitaten, besonders im Zustandigkeitsbereich des Ministerprasidenten, nach sich zog. Die erste institutionelle Anpassung an den europaischen Integrationsprozess bildete ein Koordinierungsausschuss fur EG-Angelegenheiten als Plattform fur die Abstimmung der Fachressorts bei Europafragen. Um Zustandigkeiten besser defmieren zu konnen und um der groBen Bandbreite europaischer Themen besser gerecht zu werden, wurde 1988 in jedem Ministerium ein Europareferat eingerichtet. Die bisher eher lose Kooperation wurde dann unter Regie der Staatskanzlei weiter verfestigt, indem die interministerielle Zusammenarbeit institutionalisiert wurde. Von 1996 bis 1998 gab es ein eigenstandiges Ministerium flir Bundes- und Europaangelegenheiten, welches im Zuge einer Kabinettsverkleinerung allerdings wieder abgeschafft wurde. Von da an blieb zunachst die zentrale Europazustandigkeit im Bereich der Staatskanzlei. Auch als 2000 emeut ein Ministerium fur Bundes- und Europaangelegenheiten eingerichtet wurde, blieb es organisatorisch in der Staatskanzlei angesiedelt.^^^ Seit 2003 bildet ein EU-Referat in der Staatskanzlei, unterstiitzt durch weitere EU-Fachreferate in den zehn Ministerien, die zentrale Koordinationsstelle fur die europapolitischen Aktivitaten des Landes.^^^ Neben diesen organisatorischen Veranderungen ergeben sich aber auch neue Anforderungen an bestehende Politikprozesse. Die groBen misfits" und Problembereiche werden bei der Politikvorbereitung und bei der Implementation identifiziert (Vgl. Abb. 11).
512 Deutlich wird dies auch hinsichtlich der horizontalen Kooperation auf Landerebene, da nicht nur im Rahmen der Europaministerkonferenz, sondem auch auf der Ministerprasidentenkonferenz tiber europaische Themen debattiert wird. 513 Vgl. Buchheim, Ute: Regionale Interessenvertretung in Europa. 2002. S. 71 ff. 514 Mit dem Regierungswechsel in NRW 2005 blieb die Verantwortung fiir die Europapolitik in der Staatskanzlei. In der Abteilung V (Europa- und Internationale Angelegenheiten) sind fiinf Referate mit unterschiedlichen Schwerpunkten angesiedelt.
172
Abb. 11: Von Europaisierung betroffene Bereiche auf Bundes- und Landesebene
Quelle: Angelehnt an Felder, Michael/Gmnow, Dieter/Giering, ThomasAVolfswinkler, Gunter: Die Auswirkungen der europaischen Integration auf das politisch-administrative System der Bundesrepublik Deutschland. Ergebnisse einer schriftlichen Befragung der Bundes- und Landesministerien im Rahmen des DFG Forschungsprojektes Burokratisierung durch Europaisierung?" http://politik.uni-duisburg.de/publikationen/SVP_2002.pdf; S. 29
Gerade bei der Politikvorbereitung wird die mangelnde Koordinierung zwischen europaischer und nationaler Ebene als besonders problematisch und zeitaufwendig beklagt. Des Weiteren erschweren die zeitlich engen Fristen, die Unubersichtlichkeit europaischer Forderprogramme, die aufwendigen Antragsverfahren und die Partnersuche die Initiierung europapolitischer Aktivitaten. Fiir die Implementation des Gemeinschaftsrechts ist der Grad der Inkompatibilitat von europaischen und nationalen Strukturen ausschlaggebend. Als Beispiele waren hier die Fordermittelvergabe und -verwaltung zu nennen. Festhalten lasst sich, dass durch die Europaisierung ein extremer Anpassungsdruck auf beide verfassungsstaatlichen Ebenen in Deutschland ausgeubt wird. Als Folge sind Anpassungsleistungen im gesamten Politikzyklus zu beobachten. Besonders augenfallig ist der Veranderungsprozess der Verwaltungsablaufe in Politikvorbereitung und in der Umsetzung.
Anpassungsleistungen der kommunalen Ebene
173
5.2
5.2.1 Dimensionen des Anpassungsdrucks Obwohl die Kommunen nicht, wie die Lander, um den Verlust von legislativen Kompetenzen fiirchten miissen, sind sie von europaischer Politik doch ebenfalls in erheblichem MaBe betroffen. Das Gemeinschaftsrecht wirkt auf fast samtliche Bereiche der kommunalen Verwaltungsarbeit. Als VoUzugsbehorden der BRD sind die Kommunen damit von verbindlichen Beschliissen der EG direkt fmanziell, funktional und administrativ betroffen."^^^ GemaB ihres Betroffenheitsgrades ist auf kommunaler Ebene, ahnlich wie in den Verwaltungen der Bundeslander, eine strukturelle Anpassung zu erwarten. Wahrend inzwischen alle Landesregierungen zentrale Europaabteilungen oder -referate eingerichtet haben, ist die Beschaftigung mit europaischen Themen auf der kommunalen Ebene noch immer nicht selbstverstandlich. Die Europaisierungsanalyse der kommunalen Ebene soil sich an die Erkenntnisse aus der Theoriedebatte in Kapitel 2.2 anschliefien. Um den Vorgang der Europaisierung erklaren zu konnen, ist zunachst nach den Einflussfaktoren zu fragen, welche auf die Kommunen wirken. In Kapitel 4 wurde bereits ausfuhrlich auf die Betroffenheit der Kommunen durch die Europaische Integration eingegangen. Ubertragt man diese (Jberlegungen in das Impuls-Modell von Kohler-Koch^^^, so lasst sich folgendes feststellen: 1. Die Vorgabe: Vergleicht man die Kommunen mit den beiden verfassungsstaatlichen Ebenen in Deutschland, so kann davon ausgegangen werden, dass gerade die kommunale Ebene in ihrer Funktion als Vollzugsorgan besonders intensiv durch europaische Vorgaben betroffen ist. Besonders zu betonen sind die Einwirkungen durch EURegelungen auf die Bereiche Daseinsvorsorge, offentliche Auftragsvergabe und Wirtschaftsfordemng. Der Einfluss europaischer Vorgaben betrifft nicht nur die Verwaltungsablaufe, sondem greift auch in Telle der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie ein.^^^
515 Wessels, Wolfgang: Die Offhung des Staates. 2000. S. 266 516 Vgl. Kohler-Koch, Beate/Conzelmann, Thomas/Knodt, Michele: Europaische Integration - Europaisches Regieren. 2004. S. 181 517 Vgl. dazu ausfuhrlich die Ausfuhrungen in Kapitel 4.2 oder statt vieler Sailer, Raymond: Moglichkeiten und Grenzen der Beteiligung der Kommunen und Regionen an den Entscheidungen der Europaischen Union. 1999. S. 122 ff.
174
2. Die Einbindung: Kommunale Betroffenheit lieB sich nicht nur im Bereich der Implementation, sondem auch im Rahmen der Europaischen Strukturpolitik nachweisen. Ein bedeutendes Beispiel fiir eine Einbindung der kommunalen Gebietskorperschaften in die Entscheidungsprozesse auf europaischer Ebene ist das Prinzip der Partnerschaft, nach welchem die Kommission bewusst die Beteiligung von regionalen und lokalen Akteuren unterstutzt.^^^ Die Propagierung dieses Prinzips erzeugte fur die Kommunen insofem Anpassungsdmck, da sie sich auf neue Interaktionsstrukturen einstellen mussten. Fiir die Kommunen in NRW bedeutete dies beispielsweise die Ubemahme der organisatorischen Leitung der Regionalkonferenzen.^^^ 3. Das Angebot: Im Vergleich zu den beiden vorher genannten Einflussfaktoren ist das Angebot fur die kommunale Ebene sicherlich am wenigsten relevant, da sie nicht, wie die Bundes- oder in Ausnahmefallen auch die Landesebene, an der Willensbildung in Brussel beteiligt sein kann. Der Anreiz zur Befolgung bestimmter europaischer Leitideen oder Ordnungsprinzipien ist fur die Bundesebene groBer, da sie meist maBgeblich an der Formulierung solcher Leitsatze beteiligt ist. Auch wenn der durch das Angebot erzeugte Anpassungsdmck nicht stark ist, so kann mit dem WeiBbuch Europaisches Regieren" doch zumindest ein Beispiel angefuhrt werden, bei dem die lokale Ebene auch direkter Adressat ist. Die Kommission ruft hierin die EUOrgane, die Mitgliedstaaten, die Regionen und die Kommunen dazu auf, gemeinsam einen Wandel europaischen Regierens durch mehr Offenheit, Partizipation, Verantwortlichkeit, Effektivitat und Koharenz zu unterstutzen.^^^ AUerdings ist unbestreitbar, dass von einem derartigen Aufruf kein wirksamer Impuls zur Veranderung kommunaler Strukturen ausgehen kann. Die hier identifizierten Kategorien der Einflussnahme sind nach KohlerKoch Impulse, welche fiir die Europaisierung der innerstaatlichen Strukturen verantwortlich sind. Fiir die Erzeugung eines Anpassungsdrucks,
518 Verordnung (EWG) Nr. 2081/93 des Rates vom 20. Juli 1993 zur Anderung der Verordnung (EWG) Nr. 2052/88 uber Aufgaben und Effizienz der Strukturfonds und iiber die Koordinierung ihrer Interventionen untereinander sowie mit denen der Europaischen Investitionsbank und der anderen vorhandenen Finanzinstrumente. Art. 4 Abs. 1 519 Zur Funktion der Regionalkonferenzen vgl. Potratz, Wolfgang: Dezentral und koordiniert? Die Innenwelt der regionalisierten Strukturpolitik in NRW. 2000. S, 111 ff. 520 Vgl. Kommission der Europaischen Gemeinschaften (Hrsg.): Europaisches Regieren. Ein Weifibuch. KOM (2001) 428 endgultig. Brussel, 25.07.2001. S. 13
175
welcher als notwendige Bedingung fur die Europaisierung gitf^\ kommen in Bezug auf die kommunale Ebene nur die Vorgabe und die Einbindung in Betracht. Die Einflussnahme durch das Angebot ist aus kommunaler Perspektive als so gering zu erachten, dass hier nicht von der Entstehung eines Anpassungsdrucks ausgegangen werden kann. Fiir die vorliegende Untersuchung wird unterstellt, dass in erster Linie die Implementation des EG-Rechts als wichtigster Impuls fur die Europaisierung kommunaler Strukturen anzusehen ist. Fiir die Entstehung und Starke des Anpassungsdrucks rat uns der Goodness of fit"-Ansatz^^^ nach der Inkompatibilitat zwischen europaischen und nationalen Strukturen, den sogenannten misfits"^^^ zu suchen. Die Liste dieser misfits" ist aus kommunaler Sicht sehr lang. Wahrscheinlich sollte eher umgekehrt gefragt werden: Welche EG-Vorgaben sind iiberhaupt mit den herkommlichen Verfahrensweisen vollig kompatibel? Das Vorhandensein zahlreicher misfits" wurde bereits in Kapitel 4.2 ausfuhrlich beleuchtet und ist unumstritten. Stellvertretend soil hier nur noch einmal das Beispiel der Daseinsvorsorge genannt werden, welche in weiten Teilen durch die Wettbewerbsregelungen der EG auf eine neue Basis gestellt werden
524
muss. Nach dem Goodness of fit"-Ansatz mtisste nun die Existenz derart vieler und ausgepragter misfits" zu einer Europaisierung kommunaler Strukturen fuhren. Identifizieren lasst sich ein Anpassungsdruck auf die lokalen Gebietskorperschaften in kontinuierlich steigender Form seit Grundung der EGKS. Folgt man den theoretischen Uberlegungen, hatte eine Europaisierung kommunaler Strukturen schon langst erfolgen miissen.
521 Vgl. zur Voraussetzung eines Anpassungsdrucks auch Auel, Katrin: Europaisierung nationaler Politik. In: Bieling, Hans-Jiirgen/Lerch, Marika (Hrsg.): Theorien der europaischen Integration. 2005. S. 304 ff.; Kramer, Raimund/Konig, Frank: Vemetzung europaisierter Regionen: zwischen Regionalisierung und Europaisierung. In: Conzelmann, Thomas/Knodt, Michele (Hrsg.): Regionales Europa - Europaisierte Regionen. 2002. S. 284 ff. 522 Vgl. zum Ansatz u.a. Auel, Katrin: Europaisierung nationaler Politik. In: Bieling, Hans-Jiirgen/Lerch, Marika (Hrsg.): Theorien der europaischen Integration. 2005. S. 304 523 Vgl. zum Begriff misfit" auch Borzel, Tanja A./Risse, Thomas: When Europe hits home. In: European Integration Online Papers. 2000, 4:15. http://eiop.or.at/eiop/texte/ 2000-015a.htm 524 Dazu ausfuhrlich Zimmermann-Wienhues, Sigrid: Kommunale Selbstverwaltung in einer Europaischen Union. 1997. S. 79 ff
176
Von wenigen Ausnahmen abgesehen, begannen die Kommunen aber erst im Zuge der Verwirklichung des europaischen Binnenmarktes, dem Betatigungsfeld Europa nach und nach einen bedeutenderen Stellenwert beizumessen. Insbesondere die Auswirkungen der vier Grundfreiheiten auf den eigenen Wirtschaftsstandort weckten bei den Kommunen Befurchtungen und losten einen erheblichen Anpassungsdruck aus. Festzuhalten bleibt, dass es einer solch geballten Regelungsflut bedurfte, um zumindest in einigen der groBen Kommunen das notwendige Umdenken zu erzeugen.
5.2.2 Strukturelle Anpassungsleistungen Fiir die kommunale Ebene ist zu konstatieren, dass erst ein Schockereignis, wie die Verwirklichung des Binnenmarktes, den notigen AnstoB fur Anpassungsleistungen erbrachte.^^^ Aufgabe dieses Kapitels ist es die Anpassungsleistungen am Beispiel der kreisfreien Stadte aus NRW zu analysieren. Dabei ist zunachst die Frage zu beantworten: Was kann sich im Rahmen der Europaisierung verandem und wie ist es empirisch erfassbar? Im Mittelpunkt des Interesses steht hier nicht die Integration der EURegelungen in die alltaglichen Verwaltungsablaufe. Es wurde bereits darauf hingewiesen, dass in zahlreichen konkreten Fallen, der Ursprung des Rechts fiir die kommunalen Vollzugsbehorden gar nicht gegenwartig ist.^^^ Das Gemeinschaftsrecht fliefit einfach in die Arbeit mit ein. Dieser Prozess kann im Sinne dieser Arbeit nur bedingt als Europaisierung bezeichnet werden, da ihm keine bewusste Entscheidung zu Grunde liegt. Es gab hier keine geplante Veranderung von Verwaltungspraktiken, sondem nur eine Integration zusatzlicher Aufgaben in den Verwaltungsablauf. Nach der, fur diese Arbeit maBgeblichen Definition von KohlerKoch, ist Europaisierung aber die bewusste Erweiterung des Wahmeh-
525 Vgl. zur Bedeutung eines Schockereignisses oder einer Krisensituation fur institutionellen Wandel auch: Knill, Christoph/Lenschow, Andrea: Die Europaisierung nationaler Verwaltungsmuster. In: Tommel, Ingeborg (Hrsg.): Europaische Integration als Prozess von Angleichung und Differenzierung. 2001. S. 165 526 Vgl. auch Sailer, Raymond: Moglichkeiten und Grenzen der Beteiligung der Kommunen und Regionen an den Entscheidungen der Europaischen Union. 1999. S. 136
177
mungshorizontes um die europaische Ebene.^^^ GemaB dieser Auffassung kann Europaisierung nur anhand einer bewusst gefallten Entscheidung fur eine Veranderung der intemen Strukturen und Prozesse als Reaktion auf die Europaische Integration gemessen werden. So handelt es sich bei Wandlungsprozessen entweder um das Ergebnis konstitutioneller Planung und Entscheidung autorisierter Akteure"^^^ oder um die Konsequenz absichtsvoller Entscheidungen einer Vielzahl voneinander unabhangiger Akteure"^^^. Fiir die kommunale Ebene ist dies nachweisbar anhand der Einrichtung einer Europastelle innerhalb der Verwaltung. Die Europaische Integration bedeutete fur die Kommunen zunachst auch eine neue Wettbewerbssituation. Es reicht nicht mehr aus sich nur innerhalb Deutschlands einen guten Platz in der Standortkonkurrenz zu verschaffen. Mit der zunehmenden Offnung der Grenzen mussten sich die Konmiunen auch mit auslandischen Stadten messen. ^^^ Um dem europaischen Wettbewerb standzuhalten, mussten Standortfaktoren im intemationalen Kontext neu iiberpruft werden. Wahrgenommen wurde diese Aufgabe vor allem von den Wirtschaftsforderungsgesellschaften. Die enge Verkniipfung zwischen Standortmarketing und der Rechtsetzung der EU fiihrte zu einer Spezialisierung der Wirtschaftsforderungsgesellschaften: Sie wurden zur Wiege der kommunalen EU-Arbeit. Das breitgefacherte Aufgabenspektrum umfasst neben Existenzgriindungsberatung, Standortmarketing und Wachstumsforderung auch die Initiierung und Betreuung grenziiberschreitender Kooperationen, Informationen zu EU-Programmen und Beratung in europarechtlichen Fragen.^^^ In einigen Kommunen wurde allerdings inzwischen erkannt, dass eine Reduzierung der Europaaktivitaten auf den wirtschaftlichen Bereich, deren Bedeutung nicht gerecht wUrde. Diese Erkenntnis fuhrte in NRW zu unterschiedlichen administrativen Anpassungen. Verwaltungsinteme Umstrukturierungen sind allerdings fast nur in den groBen Kommunen zu beobachten. Aus diesem Grund werden sich die folgenden Ausfuhrungen
527 Vgl. Kohler-Koch, Beate: Europaisierung: Pladoyer fur eine Horizonterweitemng. In: Knodt, Michele/Kohler-Koch, Beate (Hrsg.): Deutschland zwischen Europaisierung und Selbstbehauptung. 2000. S. 22 528 Kohler-Koch, Beate u.a.: Interaktive Politik in Europa. 1998. S. 21 529 Ebd. 530 Vgl. Rosenfeld, Martin: Das Europa der Kommunen: Zwischen (Selbst-) Entmiindigung und Entwicklungschancen im europaischen Standortwettbewerb. In: KonradAdenauer-Stiftung (Hrsg.): Diskurs kommunal 2003. Kommunen in Europa. 2003. S. 132 531 Vgl. Alemann, Ulrich von/Mtinch, Claudia (Hrsg.): Handbuch Europa in NRW. 2003. S.314ff.
178
auf die 23 kreisfreien Stadte in NRW konzentrieren. Auch eine im Jahr 1997 vom Deutschen Institut fur Urbanistik (Difli) durchgefuhrte Studie zu den EU-Aktivitaten deutscher Stadte kommt zu dem Schluss, dass in Stadten mit unter 100.000 Einwohnem eine Intensivierung von europapolitischem Engagement nicht zu erwarten ist.^^^ Da nahezu alle kommunalen Ressorts mehr oder weniger von Europa betroffen sind, wurde es vielfach als sinnvoll erachtet, eine zentrale Koordinierungsstelle fur EU-Angelegenheiten zu schaffen. Von den 23 kreisfreien Stadten in NRW haben inzwischen 15 eine Losung zur Biindelung ihrer Europaaktivitaten gefunden (Vgl. Abb. 12). Die Einrichtung einer zentralen Europastelle soil in dieser Arbeit als Zeichen fur den Bedeutungsgewinn europaischer Angelegenheiten und fur das aktive Engagement der Kommunen gesehen werden. Wie im Laufe der Untersuchung gezeigt werden soil, ist eine zentrale Europastelle die notwendige Voraussetzung fur eine engagierte kommunale Europaarbeit. Die folgende Abbildung gibt nicht nur einen LFberblick tiber die Organisation der Europaarbeit in den kreisfreien Stadten NRWs. Die Darstellung der Europaarbeit wurde bewusst mit den drei Kategorien GroBe, Ziel 2-Gebiet und Euregio verbunden, da sich aus dieser Kombination Hypothesen formulieren lassen. Naheliegend ware zum Beispiel die Annahme, dass eine Stadt, welche sich in einem Ziel 2-Gebiet befmdet und damit erhohte Chancen auf die Akquirierung von Projekten besitzt, sich mit dem Thema in besonderem Mafie auseinandersetzt. Gleiches lasst sich fur die Stadte in den Euregios vermuten, da diese im Rahmen der grenztiberschreitenden Zusammenarbeit Adressaten der Europaischen Strukturpolitik sind. Verbindet man diese Kategorien miteinander, so wird man schnell dazu verleitet, die These aufzustellen, dass Stadte, die sowohl Teil von Ziel 2 als auch einer Euregio sind, ihre Europaarbeit auch fur die AuBenwirkung klar zentralisieren. Die letzte mogliche Annahme schlieBt sich der These der Difii-Umfrage an, dass die StadtgroBe verantwortlich fur die Ausformung der Europaarbeit in einer Stadt ist.^^^
532 Vgl. Heinz, Wemer/Franke, Thomas: EU-Aktivitaten deutscher Stadte und Gemeinden. 1997. S. 7 ff. und S. 37 533 Vgl. ebd.
179
Abb. 12: Europastellen der kreisfreien Stadte in NRW und Ziel 2-Gebiete bzw. Euregio-Gebiete
Stadte Anzahl der Einwohner Ziel 2Gebiet Euregio-Gebiet Einbindung der Europaarbeit in die Verwaltungshierarchie zentrale Europastelle X dezentrale Europaarbeit X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X
Aachen Bielefeld Bochum Bonn Bottrop Dortmund Dusseldorf Duisburg Essen Gelsenkirchen Hagen Haimn Heme K6in Krefeld Leverkusen Monchengladbach Mfilheim Miinster Oberfiausen Remscheid Solingen Wuppertal
257.821 328.012 388.179 311.938 119.910 588.680 572.663 504.403 588.084 270.107 198.780 184.926 171.831 969J09 238.270 161.601 261.966 170.327 270.038 219.309 116.827 164.205 361.077
X X
Quelle: Eigene Erhebung; Stand: Marz 2005; Die Einwohnerzahlen sind vom Juli 2005. Vgl. Landesamt fur Datenverarbeitung und Statistik Nordrhein-Westfalen. http://www.lds.nrw.de/statistik/datenangebot/daten^/r31 ldichte.html
Orientiert man sich an den oben genannten Hypothesen, so zeigen die Ergebnisse der empirischen Untersuchung der kreisfreien Stadte in NRW ein iiberraschendes Bild. Auffallend ist, dass weder aus der Zugehorigkeit zu einem Ziel 2-Gebiet noch zu einer Euregio gefolgert werden kann, wie die jeweilige Stadt mit dem Thema Europa umgeht. So haben beispielweise nur sechs der zehn Stadte, die sich in einem Ziel 2-Gebiet befinden, eine zentrale Europastelle eingerichtet. Auch von den insgesamt fiinf Stadten, die sich in einem Euregio-Gebiet befinden, haben nur drei angegeben, ihre Europaaktivitaten zentral zu biindeln. Die einzigen beiden Stadte, die sowohl Teil des Ziel 2-Gebietes als auch einer Euregio sind, lassen sich ebenfalls nicht vereinheitlichen. So hat Duisburg bereits 1990
180
- als erste nordrhein-westfalische kreisfreie Stadt - eine zentrale Europastelle eingerichtet. Krefeld hingegen hat angegeben, dass die Stadt fiir strategische Aufgaben relativ klein sei und die operativen Arbeiten daher dezentral erledigt wiirden.^^"^ Auf der anderen Seite gibt es allerdings sieben Stadte, die das Thema Europa zentral gebiindelt haben, obwohl sie weder Teil von Ziel 2 noch von einer Euregio sind. Daraus wird ersichtlich, dass die geografische Lage allein wenig aussagekraftig ist und sich in dem nordrhein-westfalischen Fall die oben erwahnten Annahmen nicht bestatigen lassen. Ahnlich verhalt es sich mit der Aussage liber die Kausalitat von GroBe und Zentralisierung der Europaarbeit. Von den acht Stadten, welche ihre Europaarbeit dezentral organisieren, besitzen zwar vier eine Einwohnerzahl weit unter 200.000, Bielefeld und Bochum hingegen gehoren aber mit iiber 300.000 bzw. 400.000 Einwohnem zu den groBeren Stadten in NRW und haben trotzdem keine zentrale Stelle eingerichtet. Bis auf diese beiden Ausnahmen haben sich allerdings alle Stadte iiber 300.000 Einwohnem dem Thema Europa zentral angenommen. Nach dieser ersten Auswertung bleibt also lediglich festzuhalten, dass sich die eingangs geauBerten naheliegend erscheinenden Vermutungen nicht bestatigen lassen. Die Einrichtung einer zentralen Europastelle hangt demnach von mehreren anderen Faktoren, wie der Einstellung der administrativen Fiihrung zu Europa und den personellen und finanziellen Ressourcen ab.^^^ Als Grund fur die Einrichtung einer zentralen Europastelle nannten die Befragten am haufigsten, die bessere Koordination der einzelnen Europaaktivitaten der Stadt und die ErschlieBung von EU-Fordermoglichkeiten. AuBerdem wurde auch die Notwendigkeit einer zentralen Informationsstelle fur die Verwaltung in Europaangelegenheiten und die Informationsversorgung der Biirger betont. Weiterhin wurden Argumente, wie der zunehmende Einfluss des Gemeinschaftsrechts auf die kommunale Ebene, ein best-practice Austausch mit Fachverwaltungen anderer europaischer Stadte, die Umsetzung der EU-Regionalpolitik und die Vertretung der Interessen der Stadt auf europaischer Ebene angegeben.^^^
534 Vgl. eigene Umfrage zu den Europaaktivitaten der nordrhein-westfalischen Stadte 535 Dazu genauer in Kapitel 5.3 536 Vgl. eigene Umfrage zu den Europaaktivitaten der nordrhein-westfalischen Stadte
181
5.2.3 Ansiedlung und Ausstattung der kommunalen Europastellen Wie bereits erwahnt, gibt es groBe Unterschiede in Ausstattung und Ansiedlung der Europastellen. Die meisten zentralen Europastellen sind direkt bei der Stadtspitze im unmittelbaren Zustandigkeitsbereich des Oberbiirgermeisters angesiedelt. In NRW gilt dies fur Bonn, Dortmund, Diisseldorf, Essen, Hamm, Koln und Solingen.^^^ Auffallend ist, dass die Grofizahl der Stadte, welche erst kiirzlich - also nach 2000 - eine Europastelle eingerichtet haben, diese dann auch direkt beim Oberbiirgermeister platziert haben (Vgl. Abb. 13). In der Difu-Umfrage von 1997 wurde noch die Federfuhrung fiir EU-Angelegenheiten vor allem bei Querschnittsamtem, wie Wirtschaftforderung, Stadtentwicklung oder Statistik festgestellt. Die Beschaftigung mit europaischen Themen hat also nicht nur insgesamt in den grofien Kommunen zugenommen, sie ist auch innerhalb der Verwaltungshierarchie nach oben gewandert.^^^ Durch die zentrale Position innerhalb der Verwaltung ist es den Mitarbeitem eher moglich, amtenibergreifend und koordinierend zu arbeiten. Ftir alle Verwaltungseinheiten wird die Bedeutung der kommunalen Europaarbeit anhand der Einbindung in die interne Organisationsstruktur ersichtlich. AuBerdem verkiirzt die Nahe zur kommunalen Schaltzentrale Entscheidungswege und eroffnet bessere Handlungsoptionen innerhalb des haufig eng gesteckten Zeitkorsetts der EU fiir Forderantrage.^^^
537 Ebenfalls bei der Stadtspitze ist auch die Europastelle der Stadt Oberhausen angesiedelt. AUerdings befmdet sie sich als Einzige im Biiro des Rates. 538 Einziges Beispiel fiir eine gegenlaufige Tendenz ist die Stelle der Europabeauftragten der Stadt Hagen. Sie befand sich von 1998 bis 2002 im Bereich des Oberbiirgermeisters und wurde dann in die Wirtschaftsforderung eingegliedert. 539 Vgl. Patt, Dieter/Harte, Ruth: Europa auf der kommunalen Ebene: Funktion und Aufgaben einer/eines Europabeauftragten. In: Kommunalpolitische Vereinigung Bildungswerk e.V. (Hrsg.): Euro(pa) im Rathaus. 1999. S. 106
182
Abb. 13: Anbindung und Ausstattung der Europastellen

Stadt Einrichtung der zentr. Europastelle 1996 Bezeichnung der Europastelle Abteilung Eui*opiische Angdegenheiten" Vorstandsreferat fiir Internationale Angelegenheiten und Reprasentation Arbeitsbereich f^ intemationale Beziehungen Biiro fiir regionale und europaische Zusammenarbeit Amt filr Europaangeiegenheiten Ansiedlung der Europastelle Facbbaêich Wirtschai/Ewopaische Angelegenheiten Dezemat Oberbiirgermeisterin Mitarbeiter
Aachea
4 Mitarbeiter
Bonn
1999
4 Mitarbeiter
Dortmund
2001
Diisseldorf
2000
Amt fttr Angelegenhei- 2 Mitarbeiter, Teilten des Oberb^ger- zeit meisters 5 Mitarbeiter Biiro Oberbiirgermeister 5 Mitarbeiter AmtfeStatistik, Stadtforschuttg und Europaangelegenheiten Biiro Stadtentwicklung 1 Mitarbeiterin beim Oberbiirgermeister Referat Stadtmtwick- 2 Mitarbeiter, Teillung und Wirtschafts- zeit fbixieruttg Wirtschaftsfbrderung 1 Mitarbeiterin, Teilzeit 1 Mit^beiterin Buro des Oberbilrgermeisters AmtfiirAngelegenhei- 7 Mitarbeiter und ten des Oberbiirger- eine Stelle fiir Auszubildende meisters 1 Mitarbeiterin, Fachbereich Finanzen Teilzeit 1 Mitarbeiterin, Dezemat Finanzen Teilzeit 2 Mitarbeiter Biiro des Rates 2 Mitarbeiter mit Biiro Zeitanteilen fiir EuOberbiirgermeister ropaangelegenheiten Stadtentwicklung, Bauen und Verkehr; Stabstelle beim Geschftsbereichsleit^ 1 Mitarbeiter
Ehiisburg
1990
Essen
1992
Europabeauftragte
Gelsetddrchen
1992
Europabeauftragter
Hagen Hamm Koln
1998 2004 1992
Europabeauftragte Koordinatorin fUr Europaangelegenheiten Biiro fiir Internationale Angelegenheiten Europabeauftragte Europabeauftragte Europabeauftragte Europabeauftragte
Leverkusen Munster Oberiiausen Solingen
1997 2004 2005 2001
Wupperta!
2002
Europaburo
Quelle: Eigene Erhebung; Stand: Marz 2005
183
Allerdings ist die Ansiedlung im Zustandigkeitsbereich des Biirgermeisters nicht die einzige Option. In vielen Kommunen wird die Tradition gewahrt und die Europaarbeit in enger Verbindung mit der Wirtschaftsforderung gesehen und in einem Amt integriert. Neben diesen beiden haufigsten Organisationsmustem werden Europaangelegenheiten auch verkniipft mit Aufgaben des Amtes fiir Statistik und Stadtforschung wie in Duisburg, mit Stadtentwicklung, Bauen und Verkehr wie in Wuppertal Oder mit dem Fachbereich Finanzen wie in Miinster und Leverkusen. Letztendlich ist die Ansiedlung der Europastelle nicht ausschlieBliches Indiz fur eine aktive und vor allem effektive kommunale Europaarbeit. Allerdings ist sie schon aussagekraftig fiir die Intention, die mit der Einrichtung dieser Stelle und mit der zentralen Funktion einhergeht. So wird die Anbindung der Stelle in der Stadtspitze nicht nur mit der Erfiillung einer Querschnittsaufgabe, sondem auch mit der besseren Koordinierungsmoglichkeit begriindet. Beispielsweise wurde die Europastelle in Dortmund aus dem Bereich Wirtschaftsforderung in den Zustandigkeitsbereich des Oberbiirgermeisters verlegt, um die zentrale Bedeutung der intemationalen Arbeit und ihrer Ausrichtung auf alle Dezemate zu unterstreichen. Die Anbindung an den Oberbiirgermeister vermittelt zum einen eine starkere politische Bedeutung nach auBen und zum anderen eine Btindelungsfimktion nach innen.^"*^ Der Oberbiirgermeister hat unmittelbaren Einfluss auf die Schwerpunktsetzung - so wird dem Thema Europa eine groBere Gewichtung verliehen. AuBerdem sind die Funktionen der Europastelle weit gefachert: Zu den Hauptaufgaben gehort nicht nur die Beantragung und Umsetzung von europaischen Projekten, sondem auch die Mitarbeit in Stadtenetzwerken, die Durchfiihrung eigener offentlichkeitswirksamer Veranstaltungen und Lobbyarbeit. In den meisten Fallen, in denen eine Europastelle in den Bereichen Wirtschaftsforderung, Stadtentwicklung oder Finanzen eingerichtet wurde, liegt die Funktion dieser Stellen in erster Linie in der gesamten Abwicklung von europaischen Forderprojekten. EU-Arbeit hat hier im Schwerpunkt einen wirtschaftlichen und finanziellen Fokus. Beziiglich der Ausstattung der verschiedenen Europastellen ist es kaum moglich RegelmaBigkeiten zu identifizieren. Die Palette reicht hier von der Benennung einzelner Europabeauftragter bis hin zur Einrichtung eigener Europabiiros.^"^^ Allerdings lasst sich nicht feststellen, dass bei540 Vgl. eigene Umfrage zu den Europaaktivitaten der nordrhein-westfalischen Stadte 541 Vgl. dazu auch Alemann, Ulrich von/Miinch, Claudia (Hrsg.): Handbuch Europa in NRW. S. 513ff.
184
spielsweise die Europastellen im Bereich des Oberbiirgermeisters einem Muster folgen. Auch hier gibt es Biiros mit bis zu sieben Mitarbeitem oder einzelne Europabeauftragte (Vgl. Abb. 13). Zusatzlich erschwert wird die Untersuchung der personellen Ausstattung dadurch, dass je nach Ausrichtung des Biiros die Mitarbeiter nicht immer ausschlieBlich mit EUArbeit betraut sind, sondem auch noch andere Aufgaben wahmehmen. Mochte man dennoch eine Tendenz erkemien, so lieBe sich - bis auf einige Ausnahmen - feststellen, dass mit zunehmender GroBe der Stadt auch die Zahl der mit Europa betrauten Mitarbeiter steigt.^"^^ Insgesamt lasst die Eim-ichtung einer zentralen Europastelle gegeniiber einer dezentralen Wahmehmung europaischer Angelegenheiten folgende Vorteile erkennen: Das Europawissen wird an einer Stelle gebiindelt, die gegeniiber den anderen Fachbereichen eine Dienstleistungsfunktion iibemimmt, indem sie beispielsweise die komplexen Informationen der EU-Institutionen auswertet und systematisch an die relevanten Stellen in der Verwaltung weiterleitet. Die Europastelle besitzt einen LFberblick iiber samtliche stadtischen Europaaktivitaten und kann dadurch koordinierend tatig werden. Sie ist aber nicht nur zentrale Anlaufstelle fur die eigene Verwaltung, sondem bildet auch die Schnittstelle nach aufien. Zum einen fiingiert sie als Ansprechpartner fur Biirger, Untemehmen, andere Stadte, Verbande, EU-Institutionen etc. und zum anderen kann sie die Interessen der Stadt extern artikulieren.
5.2.4 Aufgaben der Europastellen Das Aufgabenspektrum der kommunalen Europastellen lasst sich in drei Funktionen unterteilen: 1. Informationsfunktion 2. Koordinierungs- und Beratungsfunktion 3. Vemetzungsfunktion Im Bereich der Informationsfunktion sind verwaltungsinteme und exteme Aufgaben zu unterscheiden. Innerhalb der Verwaltung iibemimmt die EU-Stelle das zentrale Informationsmanagement. Sie wird zum Umschlagplatz fiir kommunalrelevante EU-Nachrichten. Die Gmndlage der gesam542 Dieses Ergebnis stimmt mit der Erkenntnis der Difu-Umfrage von 1997 iiberein. Vgl. Heinz, Wemer/Franke, Thomas: EU-Aktivitaten deutscher Stadte und Gemeinden. 1997. S. 37
185
ten Tatigkeit besteht in der Beschaffung und Auswertung der verschiedenen Informationsdienste der EU. Die aufbereiteten Daten konnen so zielgruppengenau innerhalb der Verwaltung weitergeleitet werden.^"^^ Es sollte ebenfalls zum zentralen Anliegen einer Europakoordinierungsstelle gehoren, die EU als neuen Bezugsrahmen fur die Handlungsorientierungen der Mitarbeiter zu etablieren.^"^"^ Die EU-Stelle wird damit zum Motor fur die Steigerung der Europafahigkeit der kommunalen Verwaltung. Zur Verbesserung der Europafahigkeit ist es notwendig, das administrative Personal mit europaischen Themen vertraut zu machen. Europakompetenz kann nur erreicht werden, indem WeiterbildungsmaUnahmen wie Fremdsprachenkurse, Europaseminare oder Austauschprogramme als wichtig erachtet und gefordert werden.^"^^ Neben der Informationsversorgung der eigenen Verwaltung bilden die Biirger der Stadt eine ebenso wichtige exteme Zielgruppe. Auch hier gilt: Europa muss den Menschen naher gebracht werden. Hilfreich ist eine gute Offentlichkeitsarbeit, wozu Informationsbroschiiren, ein Intemetauftritt, Veranstaltungen und die Presse- und Medienarbeit gehoren. Zunehmende Bedeutung flir die kommunale Europaaktivitat erhalt die jahrlich stattfmdende Europa-Woche. Sie ist Teil einer Gemeinschaftsaktion der 16 deutschen Lander, der Bundesregierung, der Europaischen Kommission und des Europaischen Parlaments. Innerhalb dieser Woche fmden zahlreiche Veranstaltungen offentlicher und privater Trager zu europaischen Themen statt, deren Koordinierung meist bei der zentralen EUStelle der Verwaltung liegt. Die Europawoche stellt einen Schwerpunkt der Offentlichkeitsarbeit dar. Die Kommune zeigt Prasenz, fungiert als Initiator, Koordinator und Ansprechpartner und kann auBerdem einen Beitrag zur Starkung des Europabewusstseins der Burger leisten. In direkter Verbindung mit der Informationsfunktion steht die Beratungsaufgabe der kommunalen Europaexperten. Unterstiitzung und Beratung sind in erster Linie bei der Teilnahme an europaischen Forderprogrammen notwendig. Mogliche Zielgruppen sind hier sowohl einzelne Fachreferate in der eigenen Verwaltung, offentliche Einrichtungen der Kommune oder private Untemehmen. FUr alle bietet die Europastelle einen Anlaufpunkt fur Fragen zur Auswahl von Forderprogrammen, zu An543 Vgl. Interview Amt fur Wirtschaftsforderung/Europaische Angelegenheiten der Stadt Aachen 544 Vgl. Interview Europabtiro der Stadt Wuppertal 545 Vgl. Bischoff, Detlef: Die Europakompetenz der Verwaltungen - eine Voraussetzung fur die Wettbewerbsfahigkeit der kunftigen und der alten EU-Mitgliedsstaaten. 2002. http://www.eab-berlin.de/berichte/a-e/berichtbischoffl 51202.pdf
186
tragsvoraussetzungen, zur Ausarbeitung von Antragen, Antragsfristen und Entscheidungsverfahren. Daruber hinaus werden auch laufende Projekte in ihrer Durchfuhrung betreut.^"^^ Voraussetzung fur die Teilnahme an den meisten EU-Forderprogrammen ist die grenzuberschreitende Zusammenarbeit mit einem oder mehreren Projektpartnem. Hier liegt ein wichtiges Tatigkeitsfeld der kommunalen Europastelle: Die Vemetzungsfunktion. Der Aufbau eines Informationsnetzwerkes ist fur jeden Europabeauftragten unerlasslich. Dazu gehort der Kontakt zu europaischen Institutionen, zur Bundes- bzw. Landesregierung, zu Vereinen und Verbanden, zu Wirtschaftsuntemehmen, zu wissenschaftlichen Einrichtungen und zu kommunalen Europabiiros in anderen Stadten Deutschlands und der EU. Mit der Pflege eines solchen Europanetzwerkes ist es moglich, iiber europaische Aktivitaten informiert zu sein und grenzuberschreitende Kooperationen zu initiieren. Insbesondere fur die Suche nach auslandischen Kooperationspartnem erhalt das seit langem bestehende Instrument der Stadtepartnerschaften eine neue Bedeutung. Verfugt eine Kommune Uber ein weitverzweigtes Netz von Partnerstadten, wird die Suche nach Projektpartnem stark vereinfacht. Die haufig langjahrigen freundschaftlichen Beziehungen, die meist durch kulturellen Austausch gepragt waren, bekommen eine neue Dimension. Die gemeinsame Teilhabe an EU-Projekten bietet zusatzlich einen erheblichen wirtschaftlichen Anreiz. An dieser Stelle sei vermerkt, dass den Kommunen haufig der Vorwurf gemacht wird, sie richten Europabeauftragte nur ein, um durch die Akquirierung von Fordergeldem den eigenen Haushalt aufzubessem.^"^^ Die Erfahrungen einiger seit langerem aktiven Europabiiros zeigen aber, dass der Hauptnutzen fiir die Kommunen nicht ausschliefilich in den EUFordertopfen besteht, sondem, dass die intemationale Vemetzung einer Kommune weitreichende Vorteile verschafft.^"^^ Dies gilt besonders fiir ein weiteres Aufgabenfeld kommunaler EU-Stellen: Die Presentation des eigenen Standortes. Wie bereits erwahnt, sehen sich die Kommunen spa546 Vgl. Patt, Dieter/Harte, Ruth: Europa auf der kommunalen Ebene: Funktion und Aufgaben einer/eines Europabeauftragten. In: Kommunalpolitische Vereinigung Bildungswerk e.V. (Hrsg.): Euro(pa) im Rathaus. 1999. S. 99 547 Vgl. Schultze, Claus J.: Die deutschen Kommunen in der Europaischen Union. 1997. S. 159 548 Ein besonders gutes Beispiel hierfur ist die Stadt Koln, die seit 01.01.04 aus dem ehemaligen Fachreferat ProtokoU und Stadtepartnerschaften und dem Europabiiro ein neues Buro fiir Intemationale Angelegenheiten gemacht hat. Vgl. http://www.stadtkoeln.de/europa/index.html
187
testens seit Verwirklichung des Europaischen Binnenmarktes einem vollig neuen Wettbewerbs- und Konkurrenzsystem gegeniiber. Eine isolierte, auf ihre Grenzen bezogene Kommune kann in einem solchen System nicht bestehen. Eigene Starken und Schwachen miissen zu denen der Konkurrenten in Beziehung gesetzt werden. Dies ist aber nur moglich, indem man sich iiber ortliche Begebenheiten informiert und Kontakte aufbaut. Die hier aufgezeigten Handlungsfelder einer kommunalen Europastelle lassen erahnen, wie wichtig das personliche Engagement eines Europabeauftragten ist. Bei der Neuschaffung einer solchen Stelle ist der Riickgriff auf bestehende Strukturen und Kontakte nicht moglich. Ein hohes Ma6 an Eigeninitiative ist gefragt. Demnach ist die Effektivitat einer Europa-Koordinierungsstelle auch nicht zuletzt von der Personlichkeit und der Motivation der Mitarbeiter abhangig. Eine Steigerung der Motivation kann durch die Ansiedlung der Europastelle innerhalb der Verwaltungshierarchie unterstutzt werden. Viele Europabeauftragte fristen ein Schattendasein. Im schlechtesten Fall obliegt ihnen eigentlich ein anderes Aufgabengebiet und sie haben die Europaangelegenheiten zusatzlich zu bearbeiten. Hier wird schnell festgestellt, dass Europa als Nebentatigkeit nicht funktioniert. Aber auch Europabeauftragte, die eine voile Stelle zur Verfiigung haben, gehen haufig in der Verwaltungspraxis verloren. Meist beginnt es schon damit, dass sie fiir AuBenstehende nicht zu finden sind. Weder auf der Homepage der Kommune ist eine ausgewiesene Anlaufstelle fiir Europa zu finden, noch kann an der Telefonzentrale Auskunft dariiber gegeben werden, ob eine solche Stelle im Haus tiberhaupt existiert.
5.2.5 Steigerung der Europafahigkeit Die breite Aufgabenpalette eines Europabeauftragten hat gezeigt, dass er zum effektiven Ausfiillen seiner Aufgaben auf die Unterstiitzung der gesamten Verwaltung angewiesen ist. Um auf diese Unterstiitzung zuriickgreifen zu konnen, muss die Europafahigkeit der Verwaltung insgesamt gesteigert werden. Was bedeutet nun der Begriff Europafahigkeit in Bezug auf die kommunale Ebene? Im Folgenden soil kurz skizziert werden, was unter dem Terminus Europafahigkeit zu verstehen ist und welche MaBnahmen zu ihrer Steigerung ergriffen werden konnten. Die Landesregierung NRW hat sich ftir die Jahre 2005/2006 vorgenommen die Steigerung der Europafahigkeit der Kommunen aktiv zu for-
188
dem. Sie definiert Europafahigkeit erstens als die Fahigkeit, europaisches Recht, vor allem unmittelbares europaisches Recht, zu beachten und umzusetzen. Zweitens ist die Fahigkeit, von den vielfaltigen europaischen Fordermoglichkeiten konsequent Gebrauch zu machen, angesprochen. Drittens werden damit die Moglichkeiten der Kommunen erfasst, ihre Betroffenheit im Hinblick auf europaische Rechtsetzung rechtzeitig zu erkennen und ihre Interessen zu artikulieren."^"^^ Damit die Kommunen derartige Fahigkeiten entwickein konnen, muss eine Reihe wichtiger Voraussetzungen geschaffen werden. Bischoff unterteilt funf Kompetenzbereiche eines idealen europakompetenten Verwaltungsmitarbeiters: 1. Die Kenntnis der europaischen Philosophie, d.h. Grundkenntnisse der Motive und Funktionsweise des europaischen Einigungsprozesses. 2. Die Kenntnis des politischen Systems der EU, einschlieBlich der Kompetenzen der politischen Institutionen und des Ablaufs der Entscheidungsprozesse. 3. Die Kenntnis anderer poUtischer Systeme in europaischen Partnerlandem einschlieBlich ihrer Sprache. 4. Die Kenntnis relevanter europaischer Rechtsetzung und deren Anwendung. 5. Die Kenntnis der EU-Forderprogramme, die Verfahren der Antragstellung und Umsetzung der Projekte.^^^ Von dieser Idealvorstellung der Verwaltungskompetenz sind die Kommunen in der Regel weit entfemt. Sicherlich ist es auch kaum notwendig jeden Mitarbeiter mit diesen Kenntnissen auszustatten, aber insgesamt soUte das Bewusstsein um den grofien Einfluss durch die Europaische Integration in den Verwaltungen ausgepragter sein. Auch wenn immer mehr Stadte Europabeauftragte einstellen, verstehen sich diese meist als Einzelkampfer" innerhalb der Verwaltung, die groBe Miihe haben ihre Kollegen von der Bedeutung des Themas Europa zu liberzeugen. Ein Grund fiir das Desinteresse an europaischen Belangen liegt in der Ausbildung fur den offentlichen Dienst, die bislang nur stellenweise die Vermittlung europapolitischer Kompetenzen vorsieht. Das haufigste Modell im Verwaltungsalltag mit dem Thema Europa umzugehen, ist immer
549 Landesregierung NRW: Europapolitisches Arbeitsprogramm 2005/2006. Februar 2005. http://www.europa.nrw.de/images/l_EU-Arbeitsprogramm_2005-2006.pdf 550 Vgl. Bischoff, Detlef: Die Europakompetenz der Verwaltungen - eine Voraussetzung fur die Wettbewerbsfahigkeit der kiinftigen und alten EU-Mitgliedstaaten. 2002. http://www.eab-berlin.de/berichte/a-e/berichtbischoff280803.pdf; S. 2
189
noch die Teilzeitbeschaftigung neben vielen anderen Aufgabengebieten. Die Qualifizierung fur diesen Bereich erfolgt dann meist durch leaniing by doing".''^ Um die Europakompetenz der Verwaltung zu steigem, sind folgende Mafinahmen denkbar: 1. Die Vermittlung von Kenntnissen iiber den europaischen Integrationsprozess, das politische System der EU und seine Funktionsweise soUte in Zukunft zum festen Bestandteil der Ausbildung der Mitarbeiter in den offentlichen Verwaltungen gehoren. Zur Spezialisierung ware die Wahl verschiedener Schwerpunktsetzungen in den Politikfeldem der EU denkbar. AuBerdem soUten Auslandspraktika wahrend der Ausbildung genauso wie der Erwerb von Fremdsprachenkenntnissen obligatorisch sein.^^^ 2. Gerade fur die heutigen Verwaltungsmitarbeiter muss ein besonderes Gewicht auf Fort- und WeiterbildungsmalJnahmen gelegt werden. Es soUten regelmaBig und zu annehmbaren Konditionen einzelne Fortbildungsveranstaltungen zur Vermittlung von Grundkenntnissen iiber Europa sowie Sprachkurse angeboten werden. 3. ErfahrungsgemaB ist es hilfreich den Verwaltungsmitarbeitem Einblicke in die europapolitische Praxis zu ermoglichen. So ist es auf Bundes- und Landesebene schon seit langerem iiblich, interessierte Mitarbeiter fiir einen begrenzten Zeitraum in europaischen Institutionen oder in den jeweiligen Vertretungen des Bundes oder der Lander unterzubringen. Derartige Moglichkeiten sollten auch fiir Verwaltungsmitarbeiter der kommunalen Ebene in breiterem MaBe bereitgestellt werden. So bietet beispielsweise das Europabiiro der badenwixrttembergischen Kommunen den Verwaltungsangestellten und Europabeauftragten baden-wiirttembergischer Stadte und Gemeinden eine Hospitanz in Brtissel an. AuBerdem existieren verschiedene Programme zum Austausch von Verwaltungsmitarbeitem mit anderen EU-Staaten.''^
551 Ebd. S.3 552 Vgl. Arbeitsgemeinschaft der Kommunalen Landesverbande in Schleswig-Holstein: Die Europafahige Kommune in Schleswig-Holstein. http://landesregierung.schleswigholstein.de/coremedia/generator/Aktueller_20Bestand/StK/Information/PDF/Europa/ abschlussbericht_europafaehige_kommune,property=pdf.pdf; S. 17 553 Vgl. Bischoff, Detlef: Die Europakompetenz der Verwaltungen - eine Voraussetzung ftir die Wettbewerbsfahigkeit der kiinftigen und alten EU-Mitgliedstaaten. 2002. http://www.eab-berlin.de/berichte/a-eêrichtbischoff280803.pdf; S. 8
190
4. Um diesen MaBnahmen Gewicht zu verleihen, ist es unbedingt notwendig europapolitische Kompetenz bei der Besetzung von Fiihrungspositionen und der Einstellung von neuen Mitarbeitem im hoheren oder gehobenen Dienst zu berucksichtigen. Denn nur auf diesem Wege kann ein Anreiz geschaffen werden, der die Motivation der Verwaltungsmitarbeiter steigert, sich ein Europa-Know-How anzu554
eignen. Bei all diesen MaBnahmen kann ein Europabeauftragter untersttitzend tatig werden, indem er sich um die Organisation von Angeboten bemiiht und die relevanten Informationen an seine KoUegen weitergibt. Wichtig ist, dass es innerhalb der Kommunalverwaltung einen Ftirsprecher ftir europaische Themen und einen Initiator fur WeiterbildungsmaBnahmen gibt. Im Idealfall wird der Europabeauftragte von der Verwaltungsspitze in seinen Vorhaben bestarkt und unterstutzt. Um die Europafahigkeit der Kommunen steigem zu konnen, gibt es also zwei Ansatzpunkte: Zum einen muss die Vermittlung von Grundkenntnissen zur EU in die traditionellen Ausbildungsformen integriert werden.^^^ So kann garantiert werden, dass die zukiinftige Generation der Verwaltungsmitglieder, Europa als wichtigen Orientierungsrahmen erkennt und sich den Herausforderungen anpasst. Zum anderen muss auch die kommunale Verwaltungsspitze in Person des Biirgermeisters von der Bedeutung europaischer Politik iiberzeugt sein, um die notwendigen MaBnahmen zur Verbesserung der Europakompetenz seiner Verwaltung einzuleiten. 5.3 Grenzen der Europaisierung
5.3.1 Das Phanomen der Nichtanpassung Unter Einbeziehung der Ergebnisse der Difu-Umfragen zu EU-Aktivitaten deutscher Stadte und Gemeinden aus den Jahren 1991 und 1997 und der fur die vorliegende Arbeit durchgefuhrten Befragung der kreisfreien Stadte in NRW ist ein Anstieg der Beschaftigung mit europaischen The554 Arbeitsgemeinschaft der Kommunalen Landesverbande in Schleswig-Holstein: Die Europafahige Kommune in Schleswig-Holstein. http://landesregierung.schleswigholstein.de/coremedia/generator/Aktueller_20Bestand/StK/Information/PDF/Europa/ abschlussbericht_europafaehige_kommune,property=pdf.pdf; S. 18 555 Dazu gibt es schon vereinzelte Beispiele wie die Bundesakademie fiir offentliche Verwaltung, welche drei Qualifizierungsprogramme fur die Erftillung von europaischen und intemationalen Aufgaben entwickelt hat.
Grenzen der Europaisierung
191
men auf kommunaler Ebene deutlich nachweisbar. Dies zeigt sich an der stetig wachsenden Zahl der Europabeauftragten oder Europabiiros aber auch, wie insbesondere in den Difii-Umfragen erforscht wurde, bei der Inanspruchnahme von Stmkturfondsmitteln und bei der Beteiligung an europaischen Programmen.^^^ Die Einrichtung von zentralen Europastellen in der Kommunalverwaltung lasst sich zeitlich direkt mit der Vollendung des Europaischen Binnenmarktes in Verbindung setzen. Die Flut der Regelungen, welche im Rahmen der Vollendung des Binnenmarktes auf die Kommunen einstromte, ist die entscheidende Erfahrung oder das Schockereignis, welches zu einer neuen Auseinandersetzung mit EU-Themen auf lokaler Ebene fiihrte. SchlieBt man sich der These Kohler-Kochs an, miissten spatestens seit Vollendung des Gemeinsamen Marktes alle groBeren Kommunen Europa als neuen Bezugsrahmen erkannt haben und es miisste aufgrund des entstandenen Anpassungsdrucks zu Europaisierungserscheinungen kommen.^^^ Die Befragung der kreisfreien Stadte in NRW zeigt aber, dass noch nicht in alien groBeren Stadten Anpassungsleistungen erfolgt sind, obwohl alle Kommunen dem gleichen Anpassungsdruck durch die Europaische Integration ausgesetzt sind. Auch die Zugehorigkeit zu einem Ziel 2-Gebiet oder einer Euregio fiihrt nicht zwangslaufig zu einer zentral organisierten Europaarbeit. Wie ist die Nichtanpassung einiger Stadte zu erklaren? Weiterfiihrend sind hier die Ansatze aus dem Neo-Institutionalismus.^^^ Das bloBe Vorhandensein eines Anpassungsdrucks fiihrt nicht automatisch zu einer Veranderung bestehender Strukturen. Institutioneller Wandel ist akteursabhangig. Die Akteure wiedemm sind abhangig von bestimmten Handlungskorridoren, welche ihnen durch bestehende Regeln vorgegeben werden. Damit ist die Strategiewahl der Akteure im Falle eines entstandenen Anpassungsdrucks nur im Rahmen bestimmter Handlungsorientierungen wahrscheinlich.^^^ Wird aus Sicht der betroffenen Akteure der Rahmen
556 Vgl. Heinz, Wemer/Franke, Thomas: EU-Aktivitaten deutscher Stadte und Gemeinden. 1997. S. 37 557 Vgl. Kohler-Koch, Beate/Conzelmann, Thomas/Knodt, Michele: Europaische Integration - Europaisches Regieren. 2004. S. 181 ff. 558 Dazu ausfuhrlicher in Kapitel 5.3.1 559 Vgl. Scharpf, Fritz W.: Interaktionsformen. Akteurzentrierter Institutionalismus in der Politikforschung. 2000. S. 79 ff.; Bulmer, Simon: New institutionalism and the Governance of Single European Market. In: Journal of European Public Policy. 1998. 5:3. S. 370 ff
192
der Handlungsoptionen und damit die Anpassungskapazitat einer Organisation iiberdehnt, dann ist eine Vetoposition, also eine Nichtanpassung moglich. Was sind nun aber die Handlungsorientierungen der betroffenen Akteure? Welche Handlungsressourcen stehen ihnen zur Verfugung? Zunachst muss festgehalten werden, dass es sich bei den betroffenen Akteuren um die Entscheidungszentren der Kommunen handelt. Dies sind der Rat und an der Spitze der Verwaltung der Biirgermeister. Die Kompetenzen des Rates als parlamentarisches Gremium beziehen sich unter anderem auf die Wahl der fiihrenden Gemeindebeamten, die Konkretisierung der Gemeindeordnung fur die Gemeinde und die Festlegung der Grundstruktur der Verwaltungsorganisation und des Verfahrensablaufs bei der Beratungstatigkeit und Entscheidungsfindung"^^^. Der Biirgermeister als Chef der Verwaltung bereitet die Vorlagen fiir die Beschliisse des Rates vor und fuhrt sie aus. AuBerdem besitzt der Biirgermeister die Organisationsgewalt. Prinzipiell kann er also iiber die Einrichtung von Amtem entscheiden. In Einzelfallen kann diese Entscheidungsbefugnis allerdings auch eingeschrankt sein.^^^ So ist es durchaus moglich, dass sich der Rat in organisatorische Entscheidungen einschaltet. Dies konnte insbesondere der Fall sein, wenn es um einen hohen Kostenaufwand oder um drastische Neuerungen geht. Fiir die vorliegende Untersuchung bedeutet dies, dass in erster Linie die Entscheidung fiir die Einrichtung einer zentralen Europastelle oder dagegen beim Burgermeister liegt.^^^ Es kann aber nicht ausgeschlossen werden, dass sich der Rat in diese Thematik einmischt und eine Gegenposition zum Biirgermeister einnimmt. Auf die Einzelheiten des kommunalen Entscheidungssystems und das Zusammenspiel der Entscheidungstrager kann in diesem Rahmen nicht detailliert eingegangen werden.^^^ Anzumerken ist aber, dass in der Mehrzahl der Falle - vor allem, wenn es um die positive Entscheidung fiir die Einrichtung einer Europastelle in der
560 NaBmacher, Hiltmd/NaCmacher, Karl-Heinz: Kommunalpolitik in Deutschland. 1999. S. 280 561 Vgl. Hoher-Pfeifer, Christa: Rat und Verwaltung in NRW. 1995. S. 46 562 Fiir den ubergreifenden Bereich der Verwaltungsmodemisierung stellen dies auch Bals/Hack fest. Vgl. Bals, Hansjtirgen/Hack, Hans: Verwaltungsreform: Warum und wie. Leitfaden und Lexikon. 2002. S. 7 563 Ausfuhrlich dazu Bogumil, Jorg (Hrsg.): Kommunale Entscheidungsprozesse im Wandel. 2002
193
Stadtspitze geht - von einer Initiative und Beschlussfassung des Biirgermeisters auszugehen ist.^^'* Fiir die Erklarung der Nichteinrichtung zentraler Europastellen lassen sich folgende Falle annehmen. Erstens: Weder Rat noch Biirgermeister haben dieses Thema fur relevant befiinden und weitere Anstrengungen untemommen. Fiir diese Annahme sprechen auch die Ergebnisse der Umfrage in NRW, da die meisten Stadte die dezentrale Organisation der Europaarbeit mit der fehlenden Notwendigkeit fiir die Einrichtung einer zentralen Stelle begriindeten.^^^ Zweitens: Rat oder Biirgermeister haben die Initiative zur Einrichtung einer Europastelle ergriffen, konnten sich aber jeweils gegen den anderen nicht durchsetzen. Hier ist nun zu fragen, welche Handlungsorientierungen fiir den Vetospieler ausschlaggebend waren. Hilfreich ist in diesem Kontext die Einbeziehung von Erkenntnissen aus dem Bereich der Verwaltungswissenschaften zum Thema Verwaltungsmodemisierung.^^^
5.3.2 Erfahrungen aus der Verwaltungsmodemisierung Seit Beginn der 90er Jahre findet auf der kommunalen Ebene ein umfassender Modemisierungsprozess statt. AngestoBen wurden die Modemisierungsprozesse auf kommunaler Ebene vor allem durch das Neue Steuerungsmodell (NSM) von der Gemeinschaftsstelle fur Verwaltungsvereinfachung (KGSt) mit Sitz in Koln. Das Konzept des Neuen Steuerungsmodells orientiert sich an dem Leitbild Von der Behorde zum Dienstleistungsuntemehmen"^^^ und setzt den Abbau der streng hierarchischen Fiihrungs- und Organisationsstruktur in den Verwaltungen zum Ziel. Das Konzept sieht die Wiedergewinnung der Steuerbarkeit, die Effizienzsteigerung durch DezentraUsierung, die Zusammenfiihrung der Kos564 Vgl. Interview Europabeauftragte Rhein-Kreis-Neuss 565 Vgl. eigene Umfrage zu den Europaaktivitaten der nordrhein-westfalischen Stadte 566 Versuche der Konstituierung einer Verwaltungswissenschaft als eigene Fachwissenschaft konnten sich in Deutschland nicht durchsetzen. Die Verwaltungswissenschaften sind vielmehr Teil verschiedener Disziplinen wie der Rechtswissenschaft, der Betriebswirtschaftslehre, der Politikwissenschaft oder der Soziologie. Vgl. KiBler, Leo/Bogumil, Jorg/Greifenstein, RalphAViechmann, Elke (Hrsg.): Modeme Zeiten im Rathaus? 1997. S. 33; Bogumil, Jorg: Zum Verhaltnis von Politik- und Verwaltungswissenschaft in Deutschland. Polls Nr. 54/2002 567 Bogumil, Jorg: Binnenmodemisierung des Staates am Beispiel Deutschlands - Entwicklungsstand und Implementationsstrategien. In: Naschhold, Frieder/Bogumil, Jorg: Modemisierung des Staates. 2. Aufl. 2000. S. 163
194
ten- und Leistungsverantwortung und den Einsatz betriebswirtschaftlicher Steuerungsinstrumente vor. Dabei orientiert es sich in Inhalten und Annahmen am intemationalen Trend des New Public Managements (NPM).^^^ Vorlage war dabei fur die KGSt die Stadt Tilburg in den Niederlanden, welche ein Managementkonzept mit starker Anlehnung an privatwirtschaftliche Konzemmodelle entwickelte.^^^ Inzwischen hat sich der Begriff NSM zum vielgebrauchten Schlagwort fur zahlreiche MaBnahmen zur Verwaltungsmodemisierung entwickelt. Verbunden sind mit dem NSM drei Kemelemente: 1. Der Aufbau einer untemehmensahnUchen, dezentralen Fiihrungs- und Organisationsstruktur, 2. die Outputsteuerung, d.h. die Orientierung des Verwaltungshandelns an Produkten und Leistungen, sowie 3. die Aktivierung dieser neuen Strukturen durch Wettbewerb und Kundenorientierung.^^^ Das NSM avancierte in wenigen Jahren zur dominierenden Strategic der Binnenmodemisierung von Kommunalverwaltungen"^^^ in ganz Deutschland. Allerdings ist nach der anfangUchen Dynamik die Umsetzung der MaBnahmen etwas ins Stocken geraten. So weist auch Kost darauf hin, dass gegen die Konzepte der Verwaltungsreform auch Widerstande bestanden und noch bestehen. Es zeige sich, dass auch auf kommunaler Ebene bestehende Verhaltnisse und Besitzstande nicht ohne Schwierigkeiten zu verandem seien und das Betroffene erst von der Notwendigkeit der Reformen tiberzeugt werden mussen.^^^ Die poUtische Rolle von Verwaltungen und ihre Problemlosungsfahigkeit beschaftigen die Verwaltungswissenschaften seit den 70er Jahren.^^^ Neuen Schwung erlebte dieses Forschungsfeld durch die Modemi568 Vgl. Bandemer, Stephan von/Blanke, Bemhard/Nullmeier, Frank/Wewer, Gottrik (Hrsg.): Handbuch zur Verwaltungsreform. 1998. S. 72 569 Vgl. Reichard, Christoph: Verwaltungsmodemisierung in Deutschland in intemationaler Perspektive. In: Wallerath, Maximilian: Verwaltungsemeuerung. Eine Zwischenbilanz der Modemisierung offentlicher Verwaltungen. 2001. S. 24 570 Vgl. ebd. S. 73 ff. 571 Bogumil, Jorg/KiBler, Leo: Risiken und Chancen eines Neuen Steuerungsmodells fur die lokale Demokratie. In: Dies. (Hrsg.): Verwaltungsmodemisierung und lokale Demokratie. 1997. S. 9 572 Vgl. Kost, Andreas: Kommunalpolitik in Nordrhein-Westfalen. In: Kost, Andreas/ Wehling, Hans-Georg (Hrsg.): Kommunalpolitik in den deutschen Landem. 2003. S. 209 573 Vgl. Bogumil, Jorg/Schmid, Josef: Politik in Organisationen. 2001. S. 103
195
sierungskonzepte fur offentliche Verwaltungen. Von Interesse ist insbesondere die Mikropolitik, also die organisationsinteme Politik. Gefragt wird nach den Handlungsmoglichkeiten innerhalb vorgegebener Grenzen und nach dem Umgang mit diesen Grenzen durch das mikropolitische Agieren von Individuen und Gruppen in Organisationen"^^"^. Mit der Verlangsamung der Umsetzung des NSM wurde es zunehmend interessant Griinde fiir dieses Phanomen zu finden. Zunachst wird festgestellt, dass Verwaltungsorganisationen institutionell gepragt sind.^^^ Bogumil versteht die Organisation Kommunalverwaltung als soziales Handlungssystem, welches durch institutionelle Regeln bestimmt wird. Zu diesen Regeln zahlen nicht nur gesetzliche Vorgaben, Normen und Organisationsbestimmungen, sondem auch Gewohnheiten, Erfahrungen und Bindungen, welche das Handeln der Akteure beeinflussen.^^^ Die institutionellen Regelungen weisen den Akteuren unterschiedliche Kompetenzen und Ressourcen zu und konstituieren dadurch zentrale Akteure mit Machtpositionen. Als zentrale Akteure in den Kommunen gelten der Gemeinderat, die Verwaltungsspitze, das mittlere Management und der Personalrat. Die Machtposition dieser Akteure zeichnet sich dadurch aus, dass sie nicht nur durch institutionelle Regeln mit Kompetenzen ausgestattet sind, sondem, dass sie auch Regeln definieren und setzen diirfen. Macht bestimmt sich daher als Defmitionsmacht im Produktionszyklus von Regelsystemen. Akteur ist somit, [...] wer iiber Defmitionsmacht im ModemisierungsprozeB verfugt."^^^ Die Veranderung von Organisationen ist also institutionen- und akteursabhangig. Andersen weist darauf hin, dass zunachst ein extemer Anpassungsdruck als notwendiger Impulsgeber zur Uberwindung von Beharrungskraften des Status quo existieren muss.^^^ Generell halt Andersen die defizitare Lage der kommunalen Haushalte fur einen besonders re-
574 Ebd. S. 28; Eng verbunden sind diese Ansatze mit der Organisationstheorie. Allerdings bemiihen sich Bogumil und Schmid um eine politikwissenschaftliche Zugangsform. Sie stellen fest, dass die Untersuchung von Machtstrukturen und Entscheidungsprozessen eher zu einem vemachlassigten Forschungsbereich der Politikwissenschaft gehort. 575 Vgl. Grimmer, Klaus: Offentliche Verwaltung in Deutschland. 2004. S. 43 576 Vgl. Bogumil, Jorg/KiBler, Leo: Akteursstrategien im kommunalen ModemisierungsprozeB. http://www.femuni-hagen.de/POLAD/download/ref-heid.pdf; S. 2 577 Ebd. S. 3 578 Vgl. Andersen, Uwe: Kommunalpolitik als Experimentierfeld fur Reformen - eine Einfuhmng. In: Andersen, Uwe/Breit, Gotthardt/Massing, Peter/Woyke, Wichard (Hrsg.): Gemeinden im ReformprozeB. 1998. S. 5
196
formbegiinstigenden Einflussfaktor.^^^ Fiir die ModemisierungsmaBnahmen im Rahmen des NSM ist sicherlich auch die RoUe der KGSt nicht zu vemachlassigen, da sie den Reformprozess intensiv anstoBt, begleitet und zahlreiche Empfehlungen zur Umsetzung abgibt. Fiir samtliche Veranderungen der Binnenstrukturen ist allerdings das Vorhandensein von Reformpromotoren unabdingbar. Budaus und Hill unterscheiden die Notwendigkeit der Unterstixtzung von Politik als Machtpromotor und der Begleitung von Fiihrungskraften als Fachpromotoren.^^^ Durch die starke Abhangigkeit von machtvollen Akteuren wird deutlich, dass Modemisiemngsprozesse auch immer mit Machtprozessen in Organisationen in Verbindung stehen. ^^^ Gemeinhin zeichnen sich kommunale Entscheidungsprozesse haufig durch Verwaltungsdominanz aus. Die Verwaltungen initiieren Vorlagen und setzen Beschliisse um. Der Rat hingegen ist mit seinem Entscheidungsrecht in der Regel voU ausgelastet und verfugt nur iiber wenig Kapazitaten, um seine Kontrollrechte ganz auszuschopfen.^^^ Da der Modernisierungsprozess als intemer Verwaltungsprozess begriffen wird, nutzen nicht alle Akteure die ihnen zugewiesenen Handlungsspielraume, und so kommt dem Oberbiirgermeister eine zentrale Funktion als Akteur in der Umsetzung von Modemisierungsprozessen zu. Auf seine Veranlassung hin arbeitet das Hauptamt ein Konzept zur Einftihrung des NSM aus, welches dann dem Rat zur Abstimmung vorgelegt wird. Auch wenn das Konzept den Rat nicht ohne Anderungen passiert, so konnte der Oberbiirgermeister doch wesentlichen Einfluss in der Phase der Regelsetzung nehmen. Nach der Entscheidung des Rates ist sein Handlungsspielraum im Rahmen der Regelinterpretation noch groBer.^^^ Er ist Kopf der zentralen Lenkungsgruppe, welche fur die konkrete Umsetzung zustandig ist und genieBt damit groBe Macht im Implementationsprozess. Trotz der zentralen Position des Oberbiirgermeisters ist er auf die Kooperation mit den anderen Akteuren angewiesen. So muss nicht nur der Rat die vorgelegten Konzepte genehmigen, auch der Personalrat darf
579 Vgl. ebd. 580 Vgl. Budaus, Dietrich/Hill, Hermann: Kommunen in Deutschland - Fit fur Europa? 1996. S. 25 f. 581 Vgl. Naschhold, Frieder/Bogumil, Jorg: Modemisierung des Staates. 2. Aufl. 2000. S. 225 582 Vgl. Bogumil, Jorg: Kommunale Entscheidungsprozesse im Wandel - Stationen der politik- und kommunalwissenschaftlichen Debatte. In: Ders. (Hrsg.): Kommunale Entscheidungsprozesse im Wandel. 2002. S. 35 583 Vgl. Bogumil, Jorg/Kifiler, Leo: Akteursstrategien im kommunalen Modemisierungsprozefi. http://www.femuni-hagen.de/POLAD/download/ref-heid.pdf; S. 5
197
im Rahmen der Projektorganisation bestimmte Mitspracherechte - wie den Rationalisierungsschutz fflr Beschaftigte - geltend machen. Wichtig ist ebenfalls die Unterstiitzung auf Amtsleiterebene. Das mittlere Management teilen Bogumil und Kifiler in die Modemisierungsbefiirworter, die Modemisierungsdulder und die Modemisierungsgegner ein, denen alien gemein die Angst um Status- und Machtverlust ist. Aus diesem Antrieb heraus versuchen die Modemisierungsbefurworter so groBen Einfluss wie moglich auf den Umsetzungsprozess zu erhalten, um sich selbst eine gute Ausgangsposition zu verschaffen, wahrend die Modemisierungsgegner versuchen, den Prozess zu blockieren. Deutlich wird an dieser Szenerie, dass sich die Verwaltungsmodemisierung in ihren einzelnen Phasen durchaus als Machtspiel rekonstruieren"^^"^ lasst. Ausschlaggebend ist also nicht nur die tJberzeugung von der Gesamtrationalitat des NSM, sondem die Durchsetzung eigener Interessen. Verwaltungsmodemisierung ist weitgehend gepragt durch Prozesse der EinfluBsicherung und nicht durch Einsicht in die Notwendigkeit neuer Strukturen."^^^ Ist die Beibehaltung des Status quo und die Sicherung der Machtposition vorrangiges Ziel, so werden Beharrungskrafte innerhalb der Verwaltung aktiviert. Genahrt wird dieser Strukturkonservativismus aus der tJberzeugung, dass keine Notwendigkeit fiir die Reform bisheriger Arbeitsstrukturen und -prozesse existiert. Erst wenn sich die Einsicht einstellt, dass sich bestimmte MaBnahmen lohnen oder dazu dienen Schaden abzuwenden, haben sie in ihrer Umsetzung Chancen auf Erfolg. In diesem Kontext spielt die finanzielle Situation der Kommunen eine wichtige Rolle. Die Aussicht auf Moglichkeiten zur Haushaltskonsolidierung werden zur entscheidenden Modemisierungstriebfeder. Aus den hier kurz skizzierten Argumentationsstrangen zum Thema Verwaltungsmodemisierung lassen sich fur den Bereich der europapolitischen Einflussnahmen wichtige Erkenntnisse herausziehen. Wie bei der Einfuhmng von Modemisiemngskonzepten, bedarf auch die Schaffung einer Europastelle der Unterstiitzung von zentralen Akteuren innerhalb der Kommunalverwaltung. Die entscheidende Schltisselfunktion kommt dem Oberbiirgermeister zu. Er verfiigt tiber die notwendige Machtposition, um derartige Entscheidungen gegeniiber dem Rat, dem Personalrat und dem mittleren Management durchzusetzen. Fiir die Initiiemng von
584 Ebd. S. 8 585 Ebd. S. 10
198
Umstrukturierungen ist es also unabdingbar, dass der Oberbiirgermeister diese Vorhaben untersttitzt.^^^ Gegen mogliche Beharrungskrafte kann er nur erfolgreich ankampfen, wenn es ihm gelingt, den Nutzen der UmstrukturierungsmaBnahmen glaubhaft zu machen. Gerade im Bereich der Europapolitik ist aber immer noch die Auffassung verbreitet, dass die Herausforderungen mit den bestehenden Strukturen aufgefangen werden konnen. Unterstutzt wird dieser Strukturkonservativismus auch durch die mangelnden finanziellen Ressourcen der Kommunen. Die defizitare Haushaltslage kann also nicht nur - wie Andersen meint^^^ - ein reformbegiinstigender Faktor, sondem auch ein reformbehindemder Faktor sein. Weiclie" Argumente wie die generelle Bedeutung Europas oder die Wichtigkeit von neuen Formen der grenziiberschreitenden Kooperation haben gegen die harten" finanziellen Fakten in einem Uberzeugungsprozess wenig Chancen auf Erfolg. Vor diesem Hintergrund kann man den Bedenken nur entgegnen, indem durch die Einrichtung einer zentralen Europastelle mittelfristig die Verbesserung der Haushaltslage in Aussicht gestellt wird. Damit wird allerdings der Europastelle eine klare Funktion - namlich die Konsolidierung des kommunalen Haushaltes durch die Akquirierung von europaischen Fordergeldem - zugewiesen. Obwohl die Aufgaben einer Europastelle (wie bereits in Kaptitel 5.2.4 erlautert) weit mehr umfassen, scheint es sich zumindest zunachst bei den moglichen finanziellen Vorteilen, um die entscheidenden Argumente zu handeln. So gaben auch die meisten kreisfreien Stadte in NRW als Grund fiir die Einrichtung einer Europastelle die ErschlieBung von EU-Fordermoglichkeiten an.^^^ Reformgegner konnten nun aber die Position beziehen, dass zum einen die erfolgreiche Einwerbung von Fordergeldem nicht garantiert werden kann, da hohe Antragsauflagen und komplizierte Antragsverfahren die Antragstellung stark erschweren und zum anderen alle Projekte auch kofmanziert werden miissen,^^^ was den eigenen Haushalt wieder vor groBe Probleme stellen konnte.
586 Vgl. Interview Amt fur Wirtschaflsforderung/Europaische Angelegenheiten der Stadt Aachen 587 Vgl. Andersen, Uwe: Kommunalpolitik als Experimentierfeld fur Reformen - eine Einfuhrung. In: Andersen, Uwe/Breit, Gotthardt/Massing, PeterAVoyke, Wichard (Hrsg.): Gemeinden im ReformprozeB. 1998. S. 5 588 Vgl. eigene Umfrage zu den Europaaktivitaten der nordrhein-westfalischen Stadte 589 Vgl. Interview Europaburo der Stadt Wuppertal
Zwischenfazit
199
Europaisierung in der hier untersuchten Form ist also nicht nur institutionen- und akteurs-, sondem auch ressourcenabhangig. Auch wenn institutionelle Regeln die Voraussetzung fur Umstrukturierungen zulassen und die mit Definitionsmacht ausgestatteten Akteure Anpassungsleistungen unterstutzen, konnen mangelnde finanzielle Ressourcen den Modernisierungsgegner immer noch genug Vehemenz zur Verteidigung ihrer Vetoposition verleihen.
5.4
Zwischenfazit
Nach der Bundes- und Landesebene beginnen sich nun auch die Kommunen vermehrt dem Thema Europa zu widmen. Ausschlaggebend war der extreme Anpassungsdruck, welcher durch das Ziel, die Vollendung des Europaischen Binnenmarktes Anfang der 90er Jahre zu erreichen, ausgelost wurde. Seit diesem Schliisselereignis ist die Zahl der Kommunen, welche sich verstarkt an die europaischen Herausforderungen anpassen, kontinuieriich steigend. MaBstab fur diese Entwicklung kann nach der Definition von Kohler-Koch, welche die Europaisierung als die bewusste Erweiterung des Wahmehmungshorizontes um die europaische Ebene versteht^^^, die Einrichtung von zentralen Europastellen innerhalb der kommunalen Verwaltung sein. Bei dieser Anpassung der Binnenstruktur handelt es sich um eine bewusste Entscheidung, welche die Erkenntnis iiber den Stellenwert europaischer Politik fur die Kommunen, voraussetzt. Zwar sind Ausstattung und Ansiedlung der Europastellen sehr unterschiedlich, doch lasst sich auch die Tendenz feststellen, dass diese Stellen in der Verwaltungshierarchie nach oben wandem, d.h. vermehrt in direktem Einzugsbereich des Oberbiirgermeisters angesiedelt werden. Die organisatorische Nahe zum Oberbiirgermeister ist sinnvoU, da mit dieser Ausgangsposition die koordinierende Funktion zwischen den einzelnen Dezematen besser erfullt werden kann. In Anbetracht der meist sehr knappen Fristen fur Projektantrage sind kurze Entscheidungswege zwischen der Verwaltungsspitze und der Europastelle sehr hilfreich, um einen groBeren Zeitverlust zu vermeiden. AuBerdem signalisiert die Nahe zur kommunalen Machtzentrale sowohl innerhalb der Verwaltung als
590 Vgl. Kohler-Koch, Beate: Europaisierung: Pladoyer fiir eine Horizonterweiterung. In: Knodt, Michele/Kohler-Koch, Beate (Hrsg.): Deutschland zwischen Europaisierung und Selbstbehauptung. 2000. S. 22
200
auch nach auBen die Bedeutung der europapolitischen Themen und erleichtert so die Arbeit der Europabeauftragten.^^^ Wie die empirische Untersuchung der kreisfreien Stadte in NRW zeigte, ist die intensive Beschaftigung mit europaischen Belangen nicht zwangslaufig gebiets- oder groBenabhangig.^^^ Ahnlich wie bei der Einfuhrung von MaBnahmen zur Verwaltungsmodemisiemng ist es notwendig unter den zentralen Entscheidungstragem der Kommune Promotoren zu haben, welche sich fur die jeweiligen UmstrukturierungsmaBnahmen einsetzen. Auch wenn sich die Machthaber an bestehenden Regelsystemen orientieren miissen, so ist die Auslegung der Regeln akteursabhangig. Wichtig ftir die Strategiewahl der Akteure sind aber auch Handlungsorientierungen wie personliche Interessen, Machterhalt, Erfahrungen und finanzielle Ressourcen. Insgesamt gilt fur die Anpassung an die Europaische Integration wie ftir die Verwaltungsmodemisiemng, dass sie institutionen-, akteurs- und ressourcenabhangig ist. Die in diesem Kapitel erstellte Verbindung zwischen Ansatzen aus den Verwaltungswissenschaften und dem Europaisiemngsprozess geben nicht nur Aufschluss tiber mogliche Probleme bei der Modemisiemng der kommunalen Verwaltungen, sei es im Rahmen der Umsetzung des NSM Oder als Anpassungsleistungen auf die Herausfordemngen durch die EU, sondem lasst den Schluss zu, dass Europaisiemng auch ein Mittel zur Verwaltungsmodemisiemng ist. So betont auch Kohler-Koch, dass Europaisiemng in vielfaltiger Weise als Vehikel der Modemisiemng" eingesetzt wird.^^^ Sie bezieht sich dabei auf die Legitimiemng von Reformen durch den entstandenen Anpassungsdmck oder die Neureguliemng bestimmter Politikbereiche. So avancierte die konzeptionelle Verkniipfung von Europa und Modemisiemng zu einem weit verbreiteten Argumentationsmuster.^^^ Europaisiemng ist daher nicht, wie einige Untersuchungen nahe legen, eine Einschrankung von Handlungsmoglichkeiten und die zwanghaf591 Vgl. Patt, Dieter/Harte, Ruth: Europa auf der kommunalen Ebene: Funktion und Aufgaben einer/eines Europabeauftragten. In: Kommunalpolitische Vereinigung Bildungswerk e.V. (Hrsg.): Euro(pa) im Rathaus. 1999. S. 106 592 Der Begriff der Grofienabhangigkeit muss insofem eingeschrankt werden, dass iiberhaupt erst ab einer bestimmten GroBe der Stadt, die Spezialisierung einzelner Verwaltungsangestellter in europaischen Bereichen sinnvoU ist. So ubemehmen die Kreise fur die kleineren Stadte derartige Aufgaben. 593 Kohler-Koch, Beate: Europaisierung: Pladoyer fur eine Horizonterweiterung. In: Knodt, Michele/Kohler-Koch, Beate (Hrsg.): Deutschland zwischen Europaisierung und Selbstbehauptung. 2000. S. 23 594 Vgl. ebd.
Zwischenfazit
201
te Anpassung an Vorgaben. Das Gegenteil ist der Fall: Europa eroffnet einen neuen Handlungsraum und damit ein erweitertes Handlungsrepertoire. Es liegt in der Entscheidung der Akteure das neue Handlungsrepertoire im Rahmen ihrer Moglichkeiten auszuschopfen. Wie dies auf kommunaler Ebene bereits geschieht und noch geschehen kann, ist Ttiema des folgenden Kapitels. Festzuhalten bleibt, dass mit der Anpassung der Binnenstruktur, also mit der Einsetzung von Europaspezialisten innerhalb der Verwaltungen, erst die notwendige Voraussetzung geschaffen wurde, um den erweiterten Handlungsraum Europa aucti aus kommunaler Perspektive zu nutzen.

Full Text

Transféré par

Informations du document

Copyright

Formats disponibles

Partager ce document

Partager ou intégrer le document

Options de partage

Avez-vous trouvé ce document utile ?

Ce contenu est-il inapproprié ?

Droits d'auteur :

Formats disponibles

Full Text

Transféré par

Droits d'auteur :

Formats disponibles

5.

Europaisierung der kommunalen Ebene

Europaisierung innerstaatlicher Strukturen

Europaisierung der kommunalen Ebene

Europaisierung innerstaatlicher Strukturen

Europaisierung der kommunalen Ebene

Bund mhaWiit* 11=44 Bund prozedur^ M=18

Land inhataictt =356 Land psmaedural H= 173

Europaisierung innerstaatlicher Strukturen

Europaisierung der kommunalen Ebene

Anpassungsleistungen der kommunalen Ebene

Anpassungsleistungen der kommunalen Ebene

Europaisierung der kommunalen Ebene

Anpassungsleistungen der kommunalen Ebene

Europaisierung der kommunalen Ebene

Anpassungsleistungen der kommunalen Ebene

Europaisierung der kommunalen Ebene

Anpassungsleistungen der kommunalen Ebene

Europaisierung der kommunalen Ebene

Anpassungsleistungen der kommunalen Ebene

Europaisierung der kommunalen Ebene

Abb. 13: Anbindung und Ausstattung der Europastellen

Hagen Hamm Koln

1998 2004 1992

Leverkusen Munster Oberiiausen Solingen

1997 2004 2005 2001

Quelle: Eigene Erhebung; Stand: Marz 2005

Anpassungsleistungen der kommunalen Ebene

Europaisierung der kommunalen Ebene

Anpassungsleistungen der kommunalen Ebene

Europaisierung der kommunalen Ebene

Anpassungsleistungen der kommunalen Ebene

Europaisierung der kommunalen Ebene

Anpassungsleistungen der kommunalen Ebene

Europaisierung der kommunalen Ebene

Grenzen der Europaisierung

Europaisierung der kommunalen Ebene

Grenzen der Europaisierung

Europaisierung der kommunalen Ebene

Grenzen der Europaisierung

Europaisierung der kommunalen Ebene

Grenzen der Europaisierung

584 Ebd. S. 8 585 Ebd. S. 10

Europaisierung der kommunalen Ebene

Europaisierung der kommunalen Ebene

Vous aimerez peut-être aussi