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COURS DE FINANCES PUBLIQUES S4

Pr Ahmed BOUSSELHAMI
Introduction générale
Par essence, les finances publiques est politique
Aujourd’hui, les finances publiques ont connu des mutations de grande ampleur
Ces mutations sont à l’origine d’une mutation de l’Etat
I. Les différents types d’Etat :
1. L’Etat hiérarchique
Les citoyens sont considérés à la fois acteurs et objets du processus politique
Les contrôles sont essentiellement politiques sur les élus et hiérarchique sur les fonctionnaires
2. L’Etat providence en temps de crises
L’Etat devient un monopole producteur de services pour des citoyens devenus des consommateurs clients
Les contrôles reposent alors sur l’efficacité de projets
3. L’Etat médiateur
Arbitre entre des intérêts de ces citoyens
Les bases du contrôle résident alors dans sa capacité à créer des compromis
II. Concept de gouvernance :
C’est le schéma sociopolitique qui résulte des efforts de toutes les parties de la société
La gouvernance politique ne peut plus être considérée en terme contrôle, mais en termes de résultat
L’Etat doit prendre en considération les caractéristiques contemporaines qui influence ses actions
 La complexité de la société
 La dynamique de la société
 La diversité de la société
1. Les différentes modalités de gouvernance :
 Le pilotage
L’Etat est considéré comme un pilote d’un navire
Il tend à contenir les variations d’indicateurs dans les limites permises
 L’équilibrage
Il ne s’agit plus de connaître et corriger le jeu de ces forces mais de veiller à ce que leur conjonction ne débouche
pas sur des résultats négatifs

FSJES Tanger
Réalisé par HASSAN EL OUAFI
COURS DE FINANCES PUBLIQUES S4
Pr Ahmed BOUSSELHAMI

Chapitre 1 : définitions et concepts de base


I. Définitions de la loi des finances
La loi organique de finance (LOF) définit l’objet et le contenu de la loi des finances, ses règles de présentation,
ses modalités de vote ainsi que certaines règles relatives à son exécution
Le fondement juridique de la LOF est posé par la constitution qui stipule : « le Parlement vote la loi des
finances dans les conditions prévues par la loi organique »
La loi organique définit la loi des finances de la façon suivante :
« La loi des finances prévoit, évalue, énonce et autorise, pour chaque année budgétaire, l’ensemble des
ressources et des charges de l’Etat dont la limite d’un équilibre économique et financier qu’elle définit »
Il existe 3 types de lois des finances
La loi des finances pour l’année
Prévoit et autorise, pour chaque année budgétaire, l’ensemble des ressources et des charges de l’Etat
Les lois des finances rectificatives
Peuvent, au cours de l’année, modifier les dispositions de la loi des finances initiales, compte tenu de l’évolution
de la conjoncture économique et financière
La loi de règlement
Vient à postériori, la loi de règlement constate le montant des encaissements de recettes et des ordonnancements
de dépenses et arrête le compte de résultat de l’année
II. Structure de loi des finances
1. Structure juridique de loi des finances
D’après la loi organique, la loi des finances comprend deux parties :
 La première partie
Consacrée au coefficient financier, elle arrête les données générales de l’équilibre financier
Définit les limites budgétaires du pilotage relevant de la politique économique
 La deuxième partie arrête :
Par chapitre les dépenses du budget général (BG)
Par compte les dépenses des Comptes Spéciaux du Trésor (CST)
La structure bipartite de la loi des finances permet aux élus d’appréhender le document budgétaire dans son
ensemble
2. Structure comptable de la loi des finances :
A. Le Budget Général (BG)
Présente les dépenses et les recettes annuelles de l’Etat qui ne font pas l’objet de l’intégration spéciale
Le BG présente deux parties : une pour les ressources et l’autre pour les dépenses
* Les ressources
Recettes fiscales : Impôts directs, Impôts indirects, Droits de douane, Droits d’Enregistrement et Timbre
Recettes non fiscales : Monopoles (Exp OCP), Privatisation
* Les dépenses
Dépenses de fonctionnement : nécessaires à la marche du service publique de l’Etat
Elles regroupent essentiellement les dépenses du personnel, dépenses courantes des administrations telles que les
consommables, les locations et les opérations d’entretien et de maintenance, les redevances d’eau et d’électricité
et des télécommunications…
Dépenses d’investissement : nécessaires pour la réalisation des objectifs de croissance et de développement
économique et social
Le Plan de développement économique et social est remplacé par la notion du Programme économique et social,
mise en application ses dernières années (Plan Maroc Vert, Plan AZUR, Plan Emergence…)
Pour chaque programme, la LF précise deux types d’autorisation
* Crédit engagement : sont pluriannuels
* Crédits de paiement : sont annuels
La Loi programme définit, par secteur d’intervention, les objectifs à atteindre et les moyens à mettre en œuvre
Les dépenses au titre de la dette :
Les dépenses pour intérêts et commissions
Les dépenses relatives aux amortissements
B. Les services de l’Etat gérés de manière autonome (SEGMA)
Décrivent les opérations financières des services de l’Etat dont le but est la production des biens et services en
contrepartie d’un paiement
C. Les comptes spéciaux du Trésor (CST)
Ils permettent soit
- L’individualisation de certaines opérations
- L’affectation des recettes à des dépenses définies
- Le report et la continuité d’une année à l’autre

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Réalisé par HASSAN EL OUAFI
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Préparation de loi des finances :
S’accomplie en collaboration avec l’ensemble des départements ministériels, sous une démarche collégiale
L’objectif est la détermination d’une adéquation entre les recettes et les dépenses, permettant un niveau de
croissance acceptable, en tenant compte les possibilités de financement
1. Evaluation des dépenses
A. Evaluation des dépenses de fonctionnement
Evaluation des dépenses du personnel : se fait à partir de la situation des postes budgétaires en procédant à des
actualisations qui tiennent compte des postes vacants, des titularisations …
Evaluation des dépenses du matériel et divers : se fait selon une démarche incrémentale
B. Evaluation des dépenses d’investissement
Se fait par référence aux prévisions du plan de développement économique et social
Elle tient compte des projets
Dans la conception traditionnelle, les prévisions des dépenses précèdent les prévisions des recettes
Il existe 3 types de crédit :
Les crédits limitatifs : La dotation accordée par l’Etat représente un plafond à ne pas dépasser
Les crédits évaluatifs : leur montant n’est retenu qu’à titre indicatif dans le cadre du projet de LF, des
modifications peuvent avoir lieu au cours d’exécution du budget pour rectifier le tir
Les crédits prévisionnels : concernent les dépenses imprévues dont on ignore le montant
2. L ’évaluation des recettes
On distingue 4 méthodes d’évaluation des recettes :
 La méthode de reconduction automatique
Se base sur les recettes réalisées au cours de l’exercice écoulé pour évaluer les rentrées futures de l’Etat
 Le système de antiennes de majoration
Se base sur la moyenne des plus-values des recettes des 5 exercices écoulés
 La méthode d’évaluation prévisionnelle directe
Consiste à utiliser les statistiques et les études les plus récentes pour évaluer les recettes
 La méthode de la plus-value fiscale systématique
Se base sur des simulations des recettes à partir des réalisations, des prévisions de la conjoncture et en tenant
compte des mesures envisagées
III. Les principes budgétaires
1. La règle de l’unité budgétaire
Elle stipule que toutes les dépenses et toutes les recettes de l’Etat doivent figurer dans un document unique
soumis au Parlement
Cette règle à une double justification :
Un est politique : permet au Parlement d’assurer son arbitrage
L’autre est technique : permet de savoir si le budget est en équilibre
La règle de l’unité interdire la multiplicité des budgets et éviter que certaines dépenses ou recette ne soient pas
faites hors budget
2. La règle de l’universalité budgétaire
Unité et universalité sont parfois difficiles à distinguer
La règle de l’universalité est plus précise, car elle vise le contenu même de l’autorisation parlementaire Elle
implique deux exigences :
 Le principe de la non compensation
Suppose que toutes les dépenses et les recettes de l’Etat soient inscrites dans le budget sans contraction entre les
unes et les autres
 Le principe de non affectation
Exige aussi qu’à l’intérieur du budget, les dépenses et recettes forment deux masses autonomes, isolées l’une de
l’autre, sans que soit établie à l’avance une corrélation entre certaines dépenses et certaine recette
3. La règle de l’annualité
Signifie que l’Etat choisit de limiter à un an son horizon financier
Interdit d’inscrire dans la loi de finances des autorisations portant sur plusieurs années
Signifie que le gouvernement doit utiliser dans l’année les autorisations accordées
Si la règle est l’annualité et la pluri annualité est l’exception, dans la réalité on arrive à des conclusions
différentes
Par exemple : La création d’un emploi dans la fonction publique, La charge de la dette publique

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Réalisé par HASSAN EL OUAFI
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Chapitre II : mécanismes du fonctionnement de la politique budgétaire
Le budget des administrations publiques, qui recouvre les budgets de l’Etat, des collectivités locales et des
administrations de sécurité sociale, remplit à la fois les fonctions d’allocation, de redistribution et de
stabilisation
1. La politique budgétaire
La politique budgétaire renvoie essentiellement à la fonction de stabilisation
La politique budgétaire : est le processus consistant à manipuler les impôts et les dépenses publiques pour :
 Amortir les oscillations du cycle économique
 Favoriser la croissance économique
 Assurer un degré d’emploi élevé
 Maîtriser l’inflation ou la déflation
Pour financer ces dépenses, les gouvernements disposent trois moyens :
 Les impôts et autres revenus publics
 La création monétaire
 L’emprunt
2. Le solde budgétaire
Le budget : est un document prévisionnel qui précise l’origine et le montant des revenus « Recettes » ainsi que
celle des emplois « dépenses »
Le solde budgétaire est la différence entre recettes et dépenses
Le solde primaire exclut les paiements d’intérêt sur la dette
On parle d’excédent budgétaire lorsque le solde est positif, et de déficit dans le cas contraire
Solde budgétaire = solde primaire – intérêts sur la dette
Le solde budgétaire se décompose en deux composantes une conjoncturelle et l’autre discrétionnaire (structurel)
La composante conjoncturelle est indépendante de la volonté du gouvernement
La composante discrétionnaire (structurel) est appelée « impulsion budgétaire » car elle mesure de l’orientation
de la politique budgétaire
Solde budgétaire = solde conjoncturel + solde structurel
Les intérêts sur la dette n’ayant pas de caractère cyclique, on peut donc écrire :
Solde budgétaire = solde primaire conjoncturel + solde primaire structurel – intérêts sur la dette
3. Fonctionnement de la politique budgétaire
L’écart de production (output gap) est la différence entre la production déterminée par la demande Yt et la
production potentielle déterminée par l’offre 𝑌
On mesure l’écart de production en général en pourcentage de la production potentielle
Ecart de production = (Yt / 𝑌) - 1
Un écart de production négatif signifie que la production est inférieure à son potentiel, ce qui implique un
chômage supérieur au chômage d’équilibre, on parle aussi de chômage involontaire
Un écart de production positif signifie que la production est supérieure au potentiel, cela implique un
accroissement du coût marginal de production, et donc une hausse du prix
La politique budgétaire se définit en deux termes :
 Les stabilisateurs automatiques
 La politique discrétionnaire
Les stabilisateurs automatiques (composante conjoncturel) agissent naturellement et indépendamment de la
volonté du gouvernement
Dès qu’un ralentissement de l’activité se met en place, les stabilisateurs automatiques agissent à travers une
baisse des recettes et une hausse des dépenses publiques et inversement
La politique discrétionnaire (composante structurel) a un impact sur l'activité, elle soutient la croissance
lorsqu'elle est conduite à détériorer le solde et inversement
Une politique budgétaire discrétionnaire qui conduit à détériorer le solde structurel est dite expansive
Une politique budgétaire discrétionnaire est dite restrictive quand le solde structurel s'améliore
La politique budgétaire est alors soit :
Procyclique : accentuer les fluctuations
Contracyclique : atténuer ces fluctuations
Une politique budgétaire est procyclique lorsque la variation du solde structurel et la variation de l'output gap
sont de signes opposés
Une politique est contracyclique lorsque la variation du solde structurel et la variation de l'output gap sont de
mêmes signes
Une politique contra cyclique peut implique, en période de récession, un creusement volontaire du déficit par la
baisse des impôts ou l'accroissement des dépenses
La politique budgétaire est contracyclique si : le solde budgétaire se détériore lorsque la variation de l’écart de
production est négative et s’améliore lorsque la variation de l’écart de production est positive

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Réalisé par HASSAN EL OUAFI
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L’apport classique
A Smith : un budget déséquilibré ne pourrait que drainer les ressources du commerce et de l’industrie au profit
du gouvernement
Ricardo : l’emprunt public n’est qu’un impôt différé dans le temps, sa charge sera supportée par les générations
futures, par le biais d’un accroissement futur des impôts ou le recours à de nouveaux emprunts
L’apport keynésien
L’augmentation des dépenses d’équipement déclenche ce que Keynes appelle les « ondes de dépenses »
Une dépense d’investissement crée un pouvoir d’achat supérieur au montant initial de l’investissement
Théorie de croissance endogène
Les dépenses publiques dites de fonctionnement avaient un effet négatif sur la croissance
Les dépenses dites « D’avenir », telles que la recherche scientifique, l’innovation technologique, l’éducation…,
ils ont une relation entre leur progression et le taux de croissance de l’économie
L’apport des monétaristes
Le déficit budgétaire ou les politiques budgétaires expansionnistes n’ont aucun effet expansionniste
Le financement monétaire des déficits budgétaires serait source principale d’inflation
Théorie des anticipations rationnelles
Les dépenses publiques nouvelles, liées à une politique budgétaire expansionniste, seront compensées dans
l’avenir par un accroissement des prélèvements fiscaux.
La théorie des « anticipations rationnelles » stipule que : les sommes distribuées par l’Etat se trouvera épargnée,
ce qui bloquera totalement les effets du multiplicateur budgétaire

4. La politique budgétaire au Maroc

Ajustement des équilibres budgétaires


A partir de 1996, une gestion active de la dette extérieure dont les objectifs sont la mobilisation des fonds
nécessaires pour financer l’économie nationale
Cette stratégie s’est basée sur trois techniques : le refinancement, le remboursement anticipé et la conversion de
la dette en investissements

Le processus de la privatisation
Entre 1993 et 2007, la privatisation a eu des effets positifs appréciables sur les entreprises cédées et sur le plan
des IDE (investissements directs étrangers)
Le processus de privatisation, a permis de drainer des investissements extérieurs vers des secteurs industriels,
des télécommunications, du tourisme et d'énergie

Activisme budgétaire au Maroc

L’activisme budgétaire mesuré par l’ampleur de la réaction de la politique budgétaire aux changements de
l’activité économique (Cycles économiques)
Il s’agit d’examiner dans quelle mesure la politique budgétaire exerce une influence stabilisatrice ou
déstabilisatrice sur l’activité économique
Le simple jeu des stabilisateurs automatiques ne caractérise par une politique budgétaire activiste
La politique budgétaire devrait participer de façon active à la gestion du cycle économique

Durant la période (1995 - 2006), le degré d’activisme s’est amélioré


Ceci s’explique par la faiblesse de la composante conjoncturelle du déficit budgétaire qui résulte :
- La faible élasticité des recettes fiscales à l’activité économique
- Le caractère incompressible des dépenses du personnel, de la dette et de compensation
- Le poids élevé du secteur informel dans le PIB
Le déficit structurel reste quasiment proche du déficit global

Durant la période (2007 - 2014), l’absence de sensibilité de la politique budgétaire au cycle économique est
expliquée par les crises récentes dont le Maroc a été touché

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Chapitre III : problématique de l’endettement
Préserver la soutenabilité des finances publiques est l’un des défis majeurs des Etats
1. La soutenabilité, solvabilité et liquidité
La soutenabilité : c’est le maintien à terme de la solvabilité
Une politique budgétaire est soutenable si elle assure à terme la solvabilité de l’Etat, c’est-à-dire, si elle garantit
que la dette ne croîtra pas à des proportions excessives
La solvabilité : c’est la capacité à rembourser les dettes
La liquidité : vise généralement le court terme
Lorsque l’Etat se trouve en difficulté pour rembourser une dette arrivant à échéance
Si les actifs immédiatement disponibles ne sont pas suffisants pour assurer le remboursement de la dette échu,
dans ce cas, on dit que l’Etat est exposé à un problème de liquidité, même si la solvabilité est vérifiée
2. La dette publique selon les classiques
L’endettement public est un report de l’impôt sur les générations futures
3. La conception de la dette publique selon Keynes
L'endettement public en général n'entraîne pas de coûts ni pour les générations présentes, ni pour les générations
futures du fait des nouveaux investissements qu'il génère
Un déficit budgétaire justifié et maitrisé peut être un facteur de relance économique : la stimulation de la
demande globale (infrastructures), par son effet accélérateur, entraîne une augmentation plus que proportionnelle
de l'investissement qui provoque à son tour une hausse de la production, permettant ainsi de créer les emplois, de
lutter contre la pauvreté et de promouvoir une croissance durable
4. L’approche de la dette publique
Gt + iBt-1 - Tt = Bt - Bt-1
Gt + iBt-1 - Tt = Dt
Bt : l’encours de la dette publique en fin d’année
Gt : les dépenses publiques hors intérêts de l’année
Tt : Le montant des recettes fiscales en fin d’année
i : le taux d’intérêt nominal supposé constant.
L’Etat doit donc chaque année pour faire face à cette contrainte, collecter des ressources fiscales (Tt) pour les
affecter en dépenses publiques courantes et transferts (Gt) et également pour le paiement des charges d’intérêts
de la dette antérieure (iBt-1)
A partir de l’équation, on remarque que la variation de la dette, représente bien le déficit budgétaire (D t)

Analyse microéconomique des dépenses et des recettes fiscales

5. Le cas du Maroc
L’accroissement moyen de la dette publique en % du PIB a été de près de 5 points chaque année depuis les
années 90
La politique budgétaire fortement expansionniste et la stratégie d’investissement public intensif des années 70
étaient à l’origine du processus cumulatif de l’endettement
Le financement des déficits budgétaires a été assuré essentiellement par le recours aux emprunts extérieurs

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Réalisé par HASSAN EL OUAFI

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