NOTE n 97 - Fondation Jean-Jaurs - 10 juin 2011 - page 1

Lobsession carcrale du rapport Ciotti

Jean-Jacques Urvoas*

Ne pas confondre stages post cursus et stages hors cursus

* Dput du Finistre, Secrtaire national du Parti socialiste en charge de la scurit

e dput UMP des Alpes-Maritimes Eric Ciotti a remis le 7 juin 2011 Nicolas Sarkozy un rapport de cinquante mesures pour renforcer lefficacit de lexcution des peines , qui devrait selon toute vraisemblance dboucher

avant lt sur le dpt dune proposition de loi. Cette initiative, qui vient rpondre

une commande prsidentielle, sinscrit dans un contexte trs particulier, marqu par lchec de la manuvre qui a vis, suite laffaire dite de Pornic, tenter de faire porter aux personnels du service public de la justice la responsabilit de dysfonctionnements dont, en dpit des vidences, il ne pouvait tre question pour le pouvoir dadmettre quils rsultaient tout simplement de lapplication aveugle et zle de la catastrophique Rvision gnrale des politiques publiques (RGPP). En lespce, le rapport Ciotti se rsume un ensemble de mesures disparates, dnues de toute cohrence et sans lien direct avec la ralit du travail policier, du monde judiciaire et du systme carcral. Loin duvrer la formulation de rponses efficaces, il se caractrise au final par son absence de prise sur le rel et par lidologie profondment rgressive qui le sous-tend.

UN

CONSTAT ERRON, DCONNECT DE LA RALIT

Ce rapport souffre dune tare rdhibitoire : il se pique en effet de gurir le patient sur la base dun diagnostic erron, voire fantaisiste, ce qui condamne bien videmment ds lorigine lentreprise lchec. Ds lors quil se trompe de cible, il

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lui est difficile ensuite, voire franchement impossible, dapporter des rponses efficaces des besoins pourtant identifis depuis de nombreuses annes et dont laffaire de Pornic est venue tmoigner quils ne pouvaient demeurer durablement insatisfaits sans exposer nos concitoyens de vritables tragdies. Tout dabord, la prsentation que dresse Eric Ciotti du fonctionnement de la justice savre bien des gards caricaturale et son expos contient de nombreuses erreurs factuelles.

Les amnagements de peine

Ainsi, contrairement ce quil avance, les amnagements de peine ne constituent pas un droit. Il incombe en effet au juge dapplication des peines, la demande du parquet, den examiner lopportunit. Dans ce cadre, il reoit le dtenu et value lintrt, pour ce qui le concerne, dinitier une telle procdure. Mais lobjectif est que celui-ci excute effectivement sa peine, sous une forme qui favorise sa rinsertion, qui garantisse le cas chant lindemnisation de ses victimes et qui prserve enfin au mieux de tout risque de rcidive. Par ailleurs, le rapport prsente tort ces amnagements comme le fruit dune sorte de laxisme judiciaire. En ralit, ils peuvent tre plus ou moins astreignants et le rgime de semi-libert ou le placement sous bracelet lectronique, par exemple, se rvlent assez contraignants. Pour les peines de six mois maximum, on peut procder un amnagement sous la forme dun travail dintrt gnral, ce qui semble plutt heureux... Cette procdure prsente plusieurs avantages, quEric Ciotti omet de rappeler. Dabord, elle constitue un moyen de pression non ngligeable en vue de contraindre un condamn indemniser ses victimes. Elle facilite ensuite son contrle par ladministration : suit-il bien les soins prescrits ? Comment occupe-t-il ses journes (travail, formation...) ? O rside-t-il ? Enfin, elle permet indniablement dattnuer sa dsinsertion : la prison empche en effet de travailler, de chercher un emploi ou de suivre une formation, dentretenir des relations rgulires avec sa famille, de soccuper et de subvenir aux besoins de ses enfants ou de ses proches.

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En tout tat de cause, chaque dcision relative un amnagement de peine procde dune analyse assez pragmatique et individualise de la situation de la personne concerne et du contexte dans lequel elle volue.

Les rductions de peine

Le rapport prvoit ensuite labandon des crdits de rduction des peines actuellement trois mois dincarcration en moins la premire anne de dtention et deux mois par anne suivante. Ce dispositif est destin promouvoir le bon comportement de la personne dtenue. Si la conduite de celle-ci donne toute satisfaction, elle bnficiera de ce crdit mais, dans le cas contraire, il lui sera retir mesure laquelle les juges dapplication des peines, au demeurant, nhsitent pas recourir si ncessit. Les rductions supplmentaires de peines sont destines soutenir et rcompenser les efforts consentis par le dtenu en vue de sa rinsertion sociale. Sont ici pris en considration le travail effectu en prison, le remboursement des parties civiles, le suivi dune formation autant de facteurs qui tmoignent de la volont de la personne incarcre de prparer au mieux sa sortie. Il sagit donc dun outil majeur de dynamisation du parcours dexcution des peines, dont la suppression porterait un rude coup la politique de lutte contre la rcidive.

Les moyens de la justice

Lefficacit des dispositifs existants et, en particulier, des amnagements de peine dpend largement de la qualit du suivi qui peut tre exerc. Or cest bien ce niveau que le bt blesse, et ce depuis plusieurs annes, comme en tmoignent par exemple les effets dsastreux du nombre insuffisant de conseillers dinsertion et de probation. Le rapport Warsmann prconisait ds 2003 la cration immdiate de 3 000 postes dans ce secteur. Le rapport Lamanda de 2008 puis le rapport Lecerf de novembre 2010 soulignaient pour leur part quen vue de rpondre la seule hausse dactivit engendre par la loi pnitentiaire, il conviendrait de crer 1 000 emplois supplmentaires de ces conseillers dinsertion et de probation. Or le recrutement en

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2011 sur lensemble du pays se limite 35 postes au concours un niveau ridiculement bas, qui ne permet naturellement pas de satisfaire les besoins criants dans ce domaine. Toute lefficacit de la justice dpend en effet de sa capacit convoquer souvent les personnes suivies, effectuer les vrifications ncessaires auprs des victimes, auprs des employeurs, de lentourage, des soignants, du Ple emploi ou de la mission locale et valuer avec prcision les situations individuelles au vu de ces divers critres et des entretiens raliss avec lindividu concern. Les parquets sont aujourdhui surchargs. En consquence, les retards dans lexcution des peines saccumulent, quil sagisse de solliciter les services de police afin dinterpeller une personne condamne la prison ou de demander aux juges dapplication des peines dinitier une procdure de sursis avec mise lpreuve ou damnagement de peine. Dans ce contexte, il semble tout fait incohrent de proposer, comme le fait Eric Ciotti, doctroyer au parquet de nouvelles missions, dautant quune telle mesure consisterait entriner un bien prilleux glissement de linstitution vers une fonction strictement judiciaire relevant en principe du juge. On voit mal au demeurant comment le Conseil constitutionnel pourrait valider une rforme en ce sens et lon ne peut manquer de sinterroger sur la raction quelle serait susceptible dentraner de la part de la Cour europenne des Droits de lHomme, connaissant les fortes prventions de cette juridiction lgard du parquet. Mais nest-ce pas justement labsence dindpendance de celui-ci vis--vis du pouvoir excutif qui lui vaut dtre ainsi promu dans le dispositif envisag par Eric Ciotti ?

Les raisons du dcalage entre la peine prononce et la peine excute

Il est tout fait normal de sinterroger sur les raisons du dcalage choquant entre la peine prononce et la peine excute encore faut-il le faire sur des bases de rflexion correctes.

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Etudiants : pour un parcours daccs lautonomie

Plutt quune polmique strile, la question centrale devrait porter aujourdhui sur la manire dont les peines sont prononces dans notre pays. Les tribunaux ont parfois tendance juger trop vite, sans les informations suffisantes, et peinent ds lors individualiser la sanction de faon optimale. Telle est bien souvent la raison pour laquelle ils renvoient aux juges dapplication des peines le soin de procder, dans un second temps, aux ajustements et rectifications ncessaires. Les peines prononces avec sursis et mise lpreuve sont envoyes pour leur mise en uvre aux juges dapplication des peines. Apparemment, elles ne constituent pas la priorit du gouvernement, alors mme que cette procdure de mise lpreuve concerne les quatre cinquimes des suivis et touche les dlinquants violents, les petits dlinquants sexuels, etc. Le traitement de ces dossiers rclame un contrle effectif des personnes impliques encore faudrait-il que les pouvoirs publics leur portent toute lattention quils requirent. Rappelons que les peines de prison moins de deux ans ou dun an en cas de rcidive pour lesquelles le tribunal na pas prononc de mandat de dpt (souvent, le condamn nest pas prsent) sont amnageables . Cela peut en partie expliquer le temps qui spare bien souvent le prononc de la peine de son excution concrte.

La confusion entre peines de prison en attente dexcution et peines de prisons inexcutes

La volont du lgislateur, telle quelle transparat en particulier de la loi pnitentiaire daot 2009, tait doctroyer un dlai accru (entre quatre et six mois) la justice pour dfinir le meilleur amnagement de peine possible et le plus adapt la situation de la personne condamne. Le chiffre de 80 000 89 000 peines de prison en attente dexcution rsulte aussi de ce souci de donner du temps la justice pour lapplication de la peine. Il ne correspond pas, contrairement ce que certains raccourcis tendraient laisser croire, des peines de prison inexcutes. En ralit, la proportion de peines de prison ferme inexcutes dans notre pays se rvle relativement faible mme si elle est toujours trop leve et difficilement supportable pour la victime concerne par ce dysfonctionnement de la justice.

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En fvrier 2011, le rapport dinformation du dput UMP Etienne Blanc portant sur les carences de lexcution des peines relevait que le taux de mise excution des peines demprisonnement ferme prononces entre 2005 et 2010 se situe entre 93 % et 94 % un an aprs leur prononc. A titre dexemple, en 2009, 96,4 % des peines de prison ferme prononces en 2007 taient excutes. Autrement dit, seules 3 4 % dentre elles ne sont pas appliques en France un pourcentage qui demeure bien sr trop lev, mais nanmoins relativement rduit par rapport lensemble des peines prononces.

La saturation de la machine judiciaire explique les retards pris dans lexcution des peines
Lencombrement de la machine judiciaire dbute ds le tribunal. Les jugements sont rendus, mais ne sont pas dactylographis. Seules existent des notes daudience manuscrites dune clart parfois toute relative. Dautre part, les sentences ne sont pas toujours vrifies De nombreux parquets refusent aujourdhui la mise excution sur cette seule base, considrant juste raison que lon prend des risques juridiques importants travailler sur les notes daudience. Ensuite, un stockage sopre au niveau du parquet. Bien que la gravit du mal varie selon les instances, lexcution des peines demeure le parent pauvre de notre systme judiciaire. Ce nest que trs rcemment que les procureurs ont commenc affecter du personnel cette section. Ainsi, il nest pas rare que la mise excution des jugements par le parquet de Paris seffectue avec un ou deux ans de retard. Lchelon des juges dapplication des peines constitue un autre goulot dtranglement. L aussi, les dlais dattente sont importants. Les problmes concernent majoritairement les amnagements de jugements transmis par le parquet plus rarement le lancement des mesures de sursis avec mise lpreuve. Dans le cas des amnagements de peines, le juge dapplication des peines dispose thoriquement de quatre mois pour remplir sa mission : convocation de lintress, examen de sa demande, des justificatifs quil fournit, sollicitation de lavis du parquet

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Initialement, lamnagement devait faire lobjet dune enqute de faisabilit mene par le service pnitentiaire dinsertion et de probation (SPIP), mais cette procdure pouvait prendre de nombreux mois. Aujourdhui, bien souvent, ce sont les juges dapplication des peines qui reoivent directement les personnes condamnes et qui examinent leurs ventuels justificatifs... Il arrive que, mme si lamnagement de peine a t dcid dans les dlais impartis (quatre six mois), le traitement du dossier en aval peine aboutir : les places en semi-libert ne sont pas assez nombreuses et le dlai dattente slve environ un deux mois. Quant celui ncessaire lobtention dun bracelet lectronique, il peut atteindre aujourdhui entre quatre et six mois ! Ce sont en effet les surveillants de ladministration pnitentiaire qui installent le dispositif sur les personnes concernes, or ils ne sont pas assez nombreux. Le problme est dailleurs de mme nature lorsquest prise une dcision de travail dintrt gnral : la mission incombe au SPIP qui, faute, l aussi, deffectifs suffisants, ne peut satisfaire les demandes dans un dlai raisonnable. Il est surprenant de voir quel point Eric Ciotti saffranchit bon compte de cette ralit. De fait, il semble ignorer combien la machine judiciaire est aujourdhui sature. Un tiers de lactivit des tribunaux correctionnels est consacr aux dlits routiers (conduite sans permis, conduite en tat divresse, dfaut dassurance, etc.). Il en dcoule une multitude de peines amnager ou de suivis de mises lpreuve qui finissent par asphyxier les juges dapplication des peines, les dtournant bien malgr eux dautres affaires, bien plus graves, qui rclameraient toute leur attention. De la mme manire, peut-tre serait-il temps de rflchir la place extrmement consquente quoccupent dans notre systme judiciaire les affaires de stupfiants et une possible contraventionnalisation dun certain nombre dinfractions, afin de dsengorger lactivit des tribunaux.

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UN
OUBLI MAJEUR

LA JUSTICE DES MINEURS

Soulignons tout dabord la contradiction fondamentale de ce rapport qui tend, videmment, une svrit accrue tout en mettant contribution cette fin un systme judiciaire dj au bord de lasphyxie en raison mme de la politique mene depuis plusieurs annes par les amis dEric Ciotti ! Il est tout de mme curieux de vouloir attribuer de nouvelles missions la justice pnale des mineurs alors quon ne cesse dans le mme temps de lui prlever des postes. On retrouve l en quelque sorte un des marqueurs de la politique sarkozyste en matire de scurit et de justice : Faites ce que je veux comme vous le pouvez, car je ne vous donnerai pas les moyens de mes ambitions ... Ainsi, par exemple, est affiche dans ce rapport la volont de crer des postes de directeurs territoriaux des services pnitentiaires, sans pour autant quaucune indication budgtaire ny figure. Trois des propositions formules par Eric Ciotti, portant sur la justice des mineurs, mritent que lon sy arrte. Tout dabord, la proposition n 4 entend gnraliser la prsence des Centres ducatifs ferms et Centres renforcs sur lensemble du territoire, en crant 35 CEF et 38 CER . Lexprience dmontre quon fait depuis 2002 des CEF des lieux de placement standards , rentrant dans le giron du Contrleur gnral des lieux privatifs de libert, et qui ont perdu leur spcificit daccueil des mineurs multiritrants ou multircidivistes (trois quarts des mineurs placs). Outre ces structures, Eric Ciotti propose de fonder 38 Centres ducatifs renforcs. Comment ne pas sinterroger sur leur utilit, alors mme que loffre en matire de CER est aujourdhui juge assez large et que le choix est fait den fermer ? Rien nest dit de lutilisation qui sera faite de ces tablissements. Le rapport ne prcise pas sils sont conus comme de possibles alternatives lincarcration, mme si la suppression des quartiers pour mineurs peut tre salue. Il est noter par ailleurs qu ce jour, et linverse de ce quil prne dans son rapport, il ny a aucun CEF dans le dpartement dont Eric Ciotti est llu, les Alpes-Maritimes,

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et que celui qui devait tre construit Cagnes-sur-Mer ne le sera pas car le maire (UMP) sy oppose. Eric Ciotti veut bien des mineurs dlinquants dans des CEF, mais pas chez lui... Ensuite, la proposition n 12 suggre de prvoir une peine de service civique pour les mineurs dlinquants rcidivistes [], une nouvelle peine pour les mineurs les plus difficiles condamns en tat de rcidive lgale ou de multi-ritration qui consisterait excuter une forme de service civique dont lencadrement pourrait tre confi notamment aux EPIDE, la dfense nationale, la Protection judiciaire de la jeunesse ou des structures associatives . Une telle prconisation peut paratre surprenante dans la mesure o on voit mal ce qui distinguerait cette peine de service civique de la peine de travail dintrt gnral (TIG), dispositif qui concerne de moins en moins les mineurs. A ce jour, le service civique repose fondamentalement sur le principe de volontariat. Il semble donc paradoxal, voire choquant, de lapprhender ainsi comme une peine. Quant la volont de confier cette mission la Protection judiciaire de la jeunesse (PJJ), elle tmoigne de la part du dput dune mconnaissance du fonctionnement actuel de la justice. Les mineurs faisant lobjet dune dcision dun magistrat du sige sont confis ce service et cest lui par la suite quil revient dhabiliter des associations respectant les cahiers des charges quil labore en accord avec le ministre de la justice. A ce jour, celui-ci na pas pour vocation de permettre le retour vers des dispositifs de droit commun des mineurs ayant commis des actes de dlinquance. Quant la proposition de confier des militaires lencadrement du service civique, elle se rvle proprement inapplicable en raison de la pnurie des moyens humains qua entrane dans larme la mise en uvre de la Rvision gnrale des politiques publiques... Enfin, les propositions n16 n20 visent faciliter et dvelopper le recours aux TIG . Une telle voie pourrait savrer fructueuse si ces prconisations taient accompagnes dune mthode permettant datteindre lobjectif fix. En ltat, nous sommes malheureusement dans lincantation, faute dune prise en compte effective des difficults rencontres actuellement par la justice. Entre 2009 et 2010, les TIG pour les mineurs ont baiss de 2 %. Cette diminution tient notamment au fait que

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le dispositif implique la fois le mineur, linstitution judiciaire et un tiers chez qui se droule le travail. Or aujourdhui, la justice manque de partenaires loffre des collectivits territoriales, qui sont les principaux fournisseurs de ce type de postes, se rvlant notoirement insuffisante par rapport aux besoins. On se demande dans ces conditions par quel miracle linstitution judiciaire pourrait parvenir, comme le rclame le rapport, dvelopper le recours aux TIG. Globalement, Eric Ciotti ne sest que peu, voire pas du tout appuy sur les lments du constat qua dress Michel Zumkeller, dput UMP du Territoire de Belfort, dans son rapport dinformation du 8 juin 2011 sur lexcution des peines . Celui-ci souligne notamment quil faut rendre complmentaires la logique ducative et la logique rpressive , mais que le foisonnement de mesures empiles au fil des annes et qui vont de lobligation de suivre un stage de formation civique lemprisonnement en passant par les sanctions ducatives se heurte parfois au manque de structures correspondantes, de personnels de la PJJ ou dassociations habilites disponibles . Plus loin, il ajoute qu il y a galement un manque de juges pour enfants. On en compte ainsi seulement cinq pour Paris , avant de conclure : cest souvent faute de structure adapte que les juges optent pour lincarcration qui peut se rvler catastrophique son issue . Michel Zumkeller indique enfin que le nombre de dcisions ordonnant un TIG nvolue pas faute de structure daccueil []. Les offres de service sont la baisse notamment de la part des communes. Tournant le dos ce lucide constat, Eric Ciotti contribue lui dlibrment ce foisonnement de mesures sans rflchir leur mise en uvre concrte et se montre favorable la cration de nouvelles structures plutt que dopter pour une concentration des moyens sur les juges pour enfants, la PJJ et les instances adaptes.

LES

TROIS RGRESSIONS DU RAPPORT

CIOTTI

Au-del de nombreuses dispositions consensuelles qui sapparentent des vux pieux (amliorer le TIG, le placement extrieur, la formation des personnels, etc.), certaines prconisations sont de nature aggraver encore un peu plus le mal quEric Ciotti prtend combattre la rcidive.

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Trois orientations particulirement rgressives se dgagent ainsi cet gard : Lobsession carcrale : en se fixant pour objectif daugmenter indfiniment le nombre de places de prison sans se poser la question de la pertinence du taux dincarcration actuel et en tmoignant de sa dfiance lgard des amnagements de peines, le prsent rapport renoue avec la politique du tout carcral. Or, la dmonstration nest plus faire que la prison constitue aujourdhui, et de loin, le premier facteur de rcidive, quand les peines alternatives contribuent, au contraire, en rduire considrablement le risque. La dfiance lgard de lautorit judiciaire : dans la continuit de certaines dispositions de la loi pnitentiaire, le prsent rapport entend centraliser dans les mains du parquet lexcution des peines, relguant le juge dapplication des peines au rang de vague autorit dhomologation. Il sagit, l encore, dune dmarche proprement ractionnaire, qui prend lexact contre-pied de lvolution, impulse par les lois du 15 juin 2000 puis du 9 mars 2004, ayant vu la conscration dune vritable juridiction dapplication des peines. Or, cest en garantissant, par ce biais, un vritable statut juridique au condamn, invit tre acteur de lexcution de sa peine, que celle-ci, notamment par les amnagements qui y sont apports, remplit pleinement son rle de resocialisation et, ainsi, de prvention de la rcidive. Le dmantlement des services en charge de lapplication des peines : le rapport prconise enfin de revenir sur la rforme de 1999 qui a vu la cration des SPIP, pour clater ses agents entre lautorit du juge et celle du chef dtablissement, tout en privatisant davantage lexcution des dcisions de justice pnale via un recours accru au secteur associatif. Vieille rengaine de syndicats de directeurs de prison particulirement rtrogrades, une telle orientation, parpillant les centres de dcisions et faisant obstacle toute politique dapplication des peines cohrente et tout change efficace dinformations, ne peut que multiplier les dfaillances dans la prise en charge des condamns. A cette rgression institutionnelle, nous pouvons opposer la cration, sur le modle de la PJJ, dun service public de lapplication des peines puissant et efficace,

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vritable matre duvre, sous le contrle de lautorit judiciaire, de lexcution des peines. Face la crispation dogmatique de lactuel gouvernement sur le tout carcral , une telle proposition permettrait de mettre en vidence tout larchasme dune politique incapable de moderniser l administration pnitentiaire , malgr le dvouement de ses personnels.

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