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L’Ukraine candidate à l’UE : un signal
fort, et après ?
PAR LUDOVIC LAMANT
ARTICLE PUBLIÉ LE VENDREDI 24 JUIN 2022
Charles Michel et Ursula Von der Leyen suivis par les chefs
d’états, arrivent pour la photo de famille du sommet UE-
Balkans occidentaux à Bruxelles, le 23 juin 2022. © Photo Abaca
Les Vingt-Sept ont octroyé jeudi à l’Ukraine et à la
Moldavie le statut de candidat officiel à l’adhésion
de l’Union européenne. Une victoire pour Volodymyr
Zelensky, même si rien ne dit que l’UE réussira là où
elle a échoué ces dernières années, sur fond de bronca
des pays des Balkans occidentaux, eux aussi candidats,
et déjà déçus.
Prix Nobel de la paix 2012, l’Union européenne a
accordé jeudi 23juin le statut de candidat officiel à
l’adhésion à un pays en guerre, l’Ukraine, aux côtés de
l’un de ses voisins menacés par Moscou, la Moldavie
(c’est le point 3.11 des conclusions du sommet). La
Géorgie, elle, décroche la promesse d’obtenir ce statut
à condition de réaliser d’ici-là des réformes.
La procédure sera encore très longue et incertaine
jusqu’à l’entrée de Kyiv dans l’UE - le ministre
français Clément Beaune avait parlé de «quinze ou
vingt ans», suscitant un début de polémique avec des
capitales du flanc oriental de l’Europe, dont certaines
militaient au début du conflit pour une «adhésion
express», hors procédure. Mais cette première étape,
qui semblait hors d’atteinte il y a encore quelques
semaines, est d’ores et déjà «historique», s’est félicité
jeudi soir Charles Michel, le président du Conseil.
La présidente de la Commission, Ursula von der
Leyen, a sans doute le mieux résumé l’état d’esprit de
beaucoup de dirigeant·es, lors d’un discours mercredi:
«C’est le seul pays dont les citoyens se sont fait tirer
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dessus pour s’être enveloppés d’un drapeau européen.
L’Ukraine a enduré les pires horreurs pour une simple
raison: son désir de rejoindre l’Union européenne.»
Charles Michel et Ursula Von der Leyen suivis par les chefs
d’états, arrivent pour la photo de famille du sommet UE-
Balkans occidentaux à Bruxelles, le 23 juin 2022. © Photo Abaca
«C’est la moindre des choses que l’on peut faire
[pour la population ukrainienne – ndlr]», a jugé jeudi
soirGitanas Naus#da, le président de la Lituanie.
«C’est un signal tre#s fort vis-a#-vis de la Russie
dans le contexte ge#opolitique», a déclaré de son côté
Emmanuel Macron, qui occupe jusqu’à la fin du mois
la présidence tournante de l’Union.
Sans surprise, le président Volodymyr Zelensky s’est
réjoui, depuis Kyiv, du feu vert des Vingt-Sept: «Cela
fait cent vingt jours [la durée des combats - ndlr] et
trente ans [depuis l’indépendance de l’Ukraine - ndlr]
que nous attendons cela […] Désormais, il nous reste
à battre l’ennemi, reconstruire l’Ukraine, adhérer à
l’UE, et nous pourrons nous reposer.»
Ce geste est en partie symbolique, alors que la guerre
engagée semble tourner, depuis quelques semaines,
à l’avantage de Moscou dans le Donbass, et que les
frontières mêmes de l’Ukraine sont disputées. «La
question des frontières ne se pose pas aujourd’hui
dans le contexte de l’octroi du statut de candidat,
mais elle se posera à une étape ultérieure du
processus d’adhésion», évacue-t-on dans l’entourage
du président français.
Surtout, les combats risquent de durer encore des
années, selon la prédiction du secrétaire général de
l’Otan, empêchant ne serait-ce que le début des
négociations en vue de l’adhésion.
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Le courroux des Balkans occidentaux
Le feu vert de jeudi soir intervient après la visite
d’Emmanuel Macron et de ses homologues allemand,
italien et roumain à Kyiv la semaine dernière
- un moment de bascule, en particulier pour le
chancelier Olaf Scholz, jusqu’alors sceptique à l’idée
d’une candidature de l’Ukraine –, mais aussi après
l’avis détaillé publié le 17juin par la Commission,
résolument optimiste - allant jusqu’à considérer que
70 % de l’ « acquis communautaire », c’est-à-
dire l’ensemble des législations et du droit européen,
a déjà été transposé par Kyiv. Les derniers pays
réticents à l’ouverture du sommet - Danemark, Pays-
Bas, Portugal - ont levé leurs réticences au cours de la
discussion jeudi.
Mais la première journée du sommet fut loin d’être de
tout repos. Les discussions à Vingt-Sept sur l’Ukraine
et la Moldavie ont été précédées d’une réunion bien
plus chaotique, jeudi en fin de matinée, avec les
dirigeant·es de pays des Balkans occidentaux. Eux
se plaignent d’être relégués depuis des années dans
l’antichambre de l’UE, sans perspective d’adhésion.
Edi Rama, premier ministre albanais
Le sommet fut pour eux l’occasion de rappeler la
frustration et les déceptions accumulées depuis l’octroi
de leur statut de candidat officiel à l’adhésion, à un
moment où l’Ukraine et la Moldavie leur volent la
vedette.
«Nous avons affaire à un problème grave, en même
temps qu’un coup majeur infligé à la crédibilité
de l’Union européenne», s’est emporté le premier
ministre de Macédoine du Nord, Dimitar Kova#evski.
Sur la même lancée, le premier ministre albanais
Edi Rama a dénoncé, lui, «l’esprit tordu de
l’élargissement», ajoutant que les dirigeant·es de l’UE
avaient offert «un spectacle effrayant d’impuissance».
«Nous n’avons rien obtenu», a de son côté résumé
Aleksandar Vu#i#, l’autocrate à la tête de la Serbie, qui
a par ailleurs braqué les Européens sur le soutien à la
Russie depuis le début de la guerre en Ukraine. Preuve
des tensions, Charles Michel, Ursula von der Leyen et
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Emmanuel Macron ont préféré annuler la conférence
de presse qui devait clôturer cette première étape du
sommet.
Outre l’Ukraine et la Moldavie, l’UE a reconnu le
statut de candidat officiel à cinq pays : le Monténégro
(dont les négociations en vue d’une adhésion durent
depuis 2012), la Serbie (depuis 2014), la Turquie (les
discussions avec Ankara, ouvertes en 2005, sont au
point mort), la Macédoine du Nord et enfin l’Albanie.
De leur côté, le Kosovo et la Bosnie-Herzégovine sont
désignés comme des «candidats potentiels».
Le principal point de crispation de la réunion a
porté sur le veto que la Bulgarie continue d’opposer
à l’ouverture des négociations d’adhésion avec la
Macédoine du Nord, pour des raisons historiques.
Dans leurs conclusions, les dirigeants des Vingt-Sept
ont cherché à clarifier l’état des discussions, avec
deux longs paragraphes consacrés au cas particulier
de la Bosnie, qui se rapproche, elle aussi, du statut de
candidat officiel.
Les écueils de l’élargissement «made in
Bruxelles»
Cette bronca des Balkans a valeur d’avertissement
pour l’Ukraine et la Moldavie. Elle en dit long sur
les ambiguïtés et impasses associées à la politique
d’élargissement de l’Europe. «Cette fois, nous devons
éviter la séquence “promesses”, puis “attente”, puis
“frustration”, qui est devant nous si l’on ne fait rien»,
met en garde l’ancien président du conseil italien
Enrico Letta, président de l’Institut Jacques Delors.
Dans les années 2010, et la poussée de mouvements
anti-UE sur tout le continent, nombre de dirigeants
semblaient plus prudents sur la question de
l’élargissement. Emmanuel Macron lui-même s’était
opposé, à l’automne 2018, à l’ouverture de
négociations avec l’Albanie et la Macédoine du Nord.
Du côté de l’Élysée, on expliquait alors préférer
l’«approfondissement» des politiques européennes à
vingt-sept, sur l’harmonisation fiscale ou le marché
unique, à l’élargissement. «Avant tout élargissement
effectif, sachons nous réformer nous-mêmes»,avait
lancé le président français. Mais tout a changé avec la
guerre en Ukraine.
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Après le statut de candidat octroyé dans la
précipitation à l’Ukraine et à la Moldavie, sous
la pression de la guerre, cette rhétorique de
l’«approfondissement» et de l’«élargissement» est
tout entière à revoir. Avec un triple écueil à éviter:
• Les pays qui semblent enfermés à jamais dans une
antichambre de l’UE, à l’instar de la Turquie ou
de certains États des Balkans, dont la population se
détourne, progressivement, de l’Union.
• Les effets de bord du « grand
élargissement »bâclé de 2004, lorsque dix États,
dont huit d’Europe centrale, avaient rejoint l’Union,
suivis en 2007 de la Bulgarie et de la Roumanie.
De fortes disparités économiques entre les nouveaux
adhérents et les anciens (cristallisées par les tensions
sur le dossier des travailleurs détachés, et la figure du
« plombier polonais» instrumentalisée par l’extrême
droite), mais aussi des dérives en matière d’État
de droit (en Hongrie et en Pologne avant tout)
n’ont cessé de mettre à mal le projet européen ces
dernières années.
• Les failles de la «politique de voisinage». Lancée
en 2002, cette approche visait à former un «anneau
de paix, de stabilité et de prospérité» aux frontières
de l’UE, sans aller jusqu’à offrir l’adhésion («tout
sauf les institutions», avait dit Romano Prodi,
quand il présidait la Commission). À l’origine, elle
concernait six voisins à l’Est, dont l’Ukraine, et dix
au Sud, dont l’Algérie et la Tunisie. Autant de pays
avec lesquels l’UE a surtout cherché à conclure des
accords de libre-échange, mais que les dirigeants
n’ont pas suffisamment soutenus à des moments clés
de leur histoire (la «révolution orange» de 2004 en
Ukraine, ou le «printemps arabe» de 2011).
Le Parlement européen en soutien
Les dirigeant·es réuni·es à Bruxelles ont tenté de
répondre à ces critiques. Ils esquissent dans leurs
conclusions deux pistes censées éviter de répéter les
erreurs du passé. D’abord, ils se sont engagés à
poursuivre la réflexion sur le projet de «communauté
politique européenne», notamment porté par Macron
lors de son discours au Parlement européen le 9 mai
dernier. Sur le papier, un forum rassemblant les Vingt-
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Sept et les neuf pays candidats ou quasiment candidats
à l’adhésion (et peut-être d’autres, la Norvège, la
Suisse, voire le Royaume-Uni?).
Promoteur de l’idée, Enrico Letta imagine des
réunions deux fois par an, en clôture de sommets
européens traditionnels à vingt-sept, pour que
ces pays apprennent à travailler ensemble, sans
attendre l’aboutissement des fastidieuses procédures
d’adhésion. «Ils pourraient se réunir tout de suite, à
trente-six, dès l’automne. C’est aussi une manière de
dire à l’Ukraine qu’elle fait tout de suite partie de
la famille européenne », insiste Letta. «On n’a pas
vocation à tous habiter la me#me maison, mais on
partage la me#me rue», a encore déclaré Macron jeudi
soir.
Le débat sur l’adhésion de l’Ukraine à l’UE reste très
feutré dans les États membres.
Deuxième étage de la fusée, encore plus lointain
et hasardeux, en raison des réticences de nombreux
pays: une convention pour réformer les traités et
tenter de refermer l’épisode traumatique du Traité
constitutionnel européen (TCE) de 2005. L’un des
objectifs de ses avocats serait d’en finir avec la
règle d’unanimité à la table du Conseil dans certains
domaines, afin de préparer le terrain à une Europe
encore élargie.
Paris et Berlin y sont favorables mais les Vingt-Sept,
ici, sont restés très prudents: le Conseil se contente
de «prendre note» des travaux de la Convention sur
l’avenir de l’Europe, qui s’était clôturée en mai et
appelait à des changements de traité. Difficile de
dire si ce projet a des chances d’aboutir, surtout
depuis qu’Emmanuel Macron a perdu sa majorité à
l’Assemblée nationale.
Ces questions politiques sont très sensibles dans les
débats politiques de beaucoup d’États membres de
l’UE. Mais le débat sur les perspectives d’adhésion
octroyées à l’Ukraine reste très feutré, à ce stade.
Alors que les eurodéputé·es ont été consulté·es jeudi en
amont du sommet, une très large majorité d’ a validé
la manœuvre (529 pour, 45 contre, 14 abstentions).
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Leur résolution estime qu’il n’y a pas d’alternative à
cet élargissement, «plus que jamais un investissement
géostratégique» pour l’UE. Ce texte a été voté par
l’essentiel des eurodéputé·es français (LREM, LR,
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