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Potomac Paper 1

la veille de Copenhague : Obama et lenvironnement

Yves-Marie Pron
Novembre 2009

Programme tats-Unis

L'Institut franais des relations internationales (Ifri) est, en France, le principal centre indpendant de recherche, d'information et de dbat sur les grandes questions internationales. Cr en 1979 par Thierry de Montbrial, l'Ifri est une association reconnue d'utilit publique (loi de 1901). Il n'est soumis aucune tutelle administrative, dfinit librement ses activits et publie rgulirement ses travaux. L'Ifri associe, au travers de ses tudes et de ses dbats, dans une dmarche interdisciplinaire, dcideurs politiques et conomiques, chercheurs et experts l'chelle internationale. Avec son antenne de Bruxelles (Ifri-Bruxelles), l'Ifri s'impose comme un des rares think tanks franais se positionner au cur mme du dbat europen.

Les opinions exprimes dans ce texte n'engagent que la responsabilit de l'auteur.

Le programme tats-Unis de l'Ifri lance en 2009 une collection de notes en ligne, les Potomac Papers", qui prsentent des analyses de la politique amricaine au niveau national. Le programme tats-Unis reoit le soutien de :

ISBN : 978-2-86592-628-2 Tous droits rservs, Ifri, 2009


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Y.-M. Pron - Obama et lenvironnement

Ce qu'il faut retenir / Executive Summary

Un an aprs llection de Barack Obama, il est trop tt pour tablir un bilan dfinitif de son action dans le domaine de lenvironnement. Pourtant sa prsidence se dmarque dj rsolument de celle de son prdcesseur, en particulier au sujet du changement climatique. Ce dossier, qui ne rsume pas lui seul toute la politique environnementale, est particulirement complexe : dune part, les chances internationales, avec la prochaine confrence de Copenhague, ne concident pas avec le calendrier du Congrs ; dautre part, lopinion amricaine savre la fois ambivalente et inconstante sur ce sujet. Au cours de la campagne lectorale, Barack Obama a pourtant pris le risque de faire du climat et de lnergie des thmes majeurs de son programme. Une fois lu, son discours a t mis en pratique. Il a constitu une quipe la fois exprimente et activiste. Le parcours de ses membres les plus importants tmoigne de la volont de renouer avec lre Clinton, mais aussi de tirer les leons de certains de ses checs. Aprs les annes de passivit de la prsidence Bush, lEnvironmental Protection Agency a propos des normes dmission de gaz effet de serre pour les vhicules et les centrales thermiques. Lexcutif fdral revient ainsi sur un terrain o les tats, les municipalits, les entreprises et les associations de protection de lenvironnement taient jusqualors les plus actifs. La machine lgislative sest galement mise en marche : en juin 2009, la Chambre des reprsentants sest prononce une courte majorit en faveur du projet de loi Waxman-Markey ; au Snat, le projet Kerry-Boxer donne lieu de vifs dbats entre rpublicains et dmocrates et suscite lopposition de certains milieux industriels et agricoles. Sil est trs peu probable quun texte puisse tre approuv avant le dbut de la confrence de Copenhague, le contenu des deux projets montre que les tats-Unis ont entrepris de mettre en uvre un programme de rduction des missions de gaz effet de serre lchelle fdrale. Il repose sur un systme de plafonnement et dchange (cap and trade) et entranerait un ambitieux effort de recherche et dveloppement dans le domaine des nergies propres et de lefficience nergtique. Au-del des intentions et des initiatives dj annonces, le prsident Obama sera jug sur sa capacit faire voter par le Congrs une grande loi sur le climat et lnergie, et le convaincre de consentir aux engagements internationaux qui seront ngocis Copenhague en dcembre 2009, ou dans le cadre de discussions ultrieures.

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Sommaire

INTRODUCTION ..................................................................................... 3 UNE OPINION AMBIVALENTE ET VOLATILE .............................................. 4 Une polarisation croissante ........................................................ 4 Une volatilit croissante.............................................................. 6 LEXECUTIF REPREND LINITIATIVE ...................................................... 10 Une nouvelle quipe .................................................................. 10 Une priorit pour lexcutif ....................................................... 12 LA MACHINE LEGISLATIVE EN MOUVEMENT .......................................... 16 Premire tape : la Chambre des reprsentants..................... 16 Deuxime tape : le Snat......................................................... 21 DES AGENDAS DIFFERENTS ................................................................ 25 Les entreprises et les organisations de protection de lenvironnement ............................................ 25 Copenhague et Capitol Hill ....................................................... 27 CONCLUSION...................................................................................... 29

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Introduction

Lors de lattribution du prix Nobel de la paix Barack Obama, les membres du comit dOslo ont voulu souligner dans leur communiqu que les tats-Unis assumaient dsormais un rle plus constructif pour faire face aux grands dfis climatiques auxquels le monde est confront1 . Alors que le nouveau prsident amricain est encore au dbut de son mandat, cette distinction est la mesure des espoirs considrables suscits par son lection. Pourtant les ractions exprimes dans la presse tmoignent aussi de la dception de certains observateurs, europens notamment, qui regrettent que des initiatives plus audacieuses naient pas t prises et jugent parfois svrement ce quils qualifient d inaction : lexcutif se retrancherait derrire un Congrs occup dautres priorits et une opinion peu sensible lurgence climatique. Or, en matire denvironnement, la complexit du jeu institutionnel et la multiplicit des acteurs, tant lchelle fdrale qu celle des tats, dfient les analyses simplistes. Il convient donc dexaminer avec soin laction du gouvernement fdral et ltat de lopinion publique.

Yves-Marie Pron, Chartered Financial Analyst, est matre de confrences en civilisation amricaine lUniversit de Rouen. Diplm de lcole suprieure de commerce de Paris (1989), il a travaill New York pour une banque franaise de 1995 2004. Agrg dhistoire depuis 2005, il a soutenu une thse de doctorat sur limage de la France dans la presse amricaine des annes 1930-1940 (Universit Paris I, 2008). Il a rdig Lenvironnement aux tats-Unis : entre jurisprudence et politique (Note de lIfri, aot 2007). 1 The Nobel Peace Prize 2009 , communiqu de presse, Oslo, 9 octobre 2009, Nobelprize.org.

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Une opinion ambivalente et volatile

Lenvironnement est devenu, aux tats-Unis comme en Europe, un enjeu du dbat public. Selon une tude comparative publie par Gallup en juillet 2009, 97 % des Amricains affirment savoir quelque chose / savoir beaucoup au sujet du rchauffement de la plante ou du changement climatique , alors que seulement 3 % dclarent ne jamais en avoir entendu parl / ne savent pas / refusent de rpondre2 . Ces niveaux les situent en tte des citoyens des pays industrialiss (98 % au Japon, 97 % au Royaume-Uni, 93 % en France) et loin devant les pays tels que la Russie (83 %), le Brsil (79 %), la Chine (57 %) ou lInde (37 %). Certes le risque climatique nest pas peru avec la mme intensit aux tats-Unis : les Amricains de la premire catgorie sont ainsi 64 % considrer le rchauffement climatique comme une menace trs srieuse / assez srieuse pour eux-mmes et leur famille, alors que cest le cas de 75 % des Japonais, 71 % des Britanniques, 81 % des Franais. Mais, si lopinion publique amricaine nest pas ignorante de la nature et des enjeux du changement climatique, elle nest ni unanime, ni fige dans des certitudes immuables.

Une polarisation croissante


La sensibilit des Amricains lenvironnement sexprime notamment par la trs grande diversit des organisations de protection de lenvironnement, parfois trs anciennes, ou par la popularit des parcs nationaux, ds leur cration la fin du XIXe sicle. La protection de lenvironnement a longtemps bnfici du soutien des deux grands partis politiques : les rpublicains rappellent le rle pionnier de Theodore Roosevelt et les dmocrates soulignent que Franklin Delano Roosevelt a poursuivi son uvre de conservation des ressources naturelles dans le contexte du New Deal. Cependant un clivage entre les lecteurs des deux partis est apparu au cours des dernires dcennies. partir des annes 1980, les rpublicains sont devenus de moins en moins favorables lintervention publique dans le domaine
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J. Ray, In Major Economies, Many See Threat From Climate Change , Gallup, 8 juillet 2009, tude ralise des dates diffrentes selon les pays (aot 2007 aux tats-Unis).

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de la protection de lenvironnement : les agences fdrales ou locales, les mesures rglementaires adoptes la suite des grandes lois de protection de lenvironnement votes au cours des annes 1970 notamment pendant la prsidence du rpublicain Richard Nixon ont t critiques comme autant de manifestations dun big government quil fallait combattre. La question du rchauffement climatique a accentu ce clivage : de nombreux lgislateurs et commentateurs conservateurs en ont longtemps contest la ralit scientifique3, alors que des leaders dmocrates de premier plan, comme lancien vice-prsident Al Gore, se sont engags dans une action dtermine de sensibilisation de lopinion publique. Sil est possible dobserver, au cours de la dernire dcennie, une prise de conscience progressive du problme du changement climatique, cette moyenne masque des volutions divergentes entre rpublicains et dmocrates. Ainsi titre dexemple, 61 % des Amricains interrogs par Gallup estimaient en 2008 que les effets du rchauffement climatique ont dj commenc se produire , contre 48 % en 19974. Mais le chiffre de 2008 masque des contrastes trs appuys : 76 % des dmocrates et seulement 41 % des rpublicains. En 1997 en revanche, le consensus tait presque parfait : 46 % des dmocrates et 47 % des rpublicains. Llectorat rpublicain nest pourtant pas monolithique, ce dont tmoigne notamment lvolution du discours des glises, auquel il est traditionnellement trs sensible. En 2006, les leaders de plusieurs glises vangliques, qui rassemblent une part importante de la base du parti, ont dcid de crer une Global Warming Initiative, appelant une action fdrale pour rduire les missions de dioxyde de carbone (CO2). Toutefois cette initiative nest pas unanime, et les leaders vangliques les plus conservateurs ont critiqu la participation de leurs confrres ce quils qualifient d hystrie du changement climatique . La dsignation de John McCain lors des primaires de 2008 pouvait laisser anticiper une volution du discours des rpublicains. Le snateur de lArizona, en effet, a particip des initiatives bipartisanes aux cts dautres lgislateurs de premier plan : en 2003, il a t le co-auteur, avec son collgue Joe Lieberman alors encore membre du Parti dmocrate, dun projet de Climate Stewardship Act. Sur ce sujet comme sur celui de la politique trangre, il na pas dissimul ses divergences avec lAdministration de George W. Bush. La dsignation de sa colistire Sarah Palin, si elle a sduit la base conservatrice du parti, a cependant brouill son image de dfenseur de lenvironnement : la candidate, gouverneur de
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Jusquaux lections de novembre 2006, le snateur rpublicain Jim Inhofe, de lOklahoma, dirigeait le Committee on Environment and Public Works. Il incarnait une opposition dtermine lintervention fdrale en matire denvironnement, qualifiant notamment le rchauffement climatique d imposture scientifique. 4 R. E. Dunlap, Climate-Change Views: Republican-Democratic Gaps Expand , Gallup, 29 mai 2008.

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lAlaska pendant la campagne, favorable lexploitation des ressources en hydrocarbures de son tat, tait accueillie dans les meetings lectoraux aux cris de Drill, baby, drill !5 (Fore, bb, fore !). En matire denvironnement, comme dans dautres domaines, les rpublicains modrs semblent avoir de plus en plus de difficults faire prvaloir leur point de vue au sein du parti. Du ct des dmocrates, les candidats de la campagne des primaires ont plac le problme du rchauffement climatique au premier rang de leurs programmes. Si leur lectorat est beaucoup moins sceptique que celui des rpublicains au sujet de sa ralit scientifique, ce choix ntait pas sans risque, car il est aussi conscient du cot et des sacrifices qui seront ncessaires pour le rsoudre. Une fois dsign par le Parti dmocrate, Barack Obama na pas tent, comme ses prdcesseurs malheureux Al Gore et John Kerry en 2000 et 2004, de minimiser son engagement en faveur de lenvironnement6. Il a notamment parl, plusieurs reprises, de plante en danger . Sil serait abusif dtablir un lien direct de cause effet entre le changement climatique et la tempte qui a ravag La Nouvelle-Orlans en 2005, Katrina nen a pas moins t perue comme une catastrophe environnementale et comme un chec majeur de lAdministration Bush, juge responsable, sinon de lavoir provoque, du moins davoir t incapable dy rpondre avec efficacit. Si le thme de lenvironnement a permis Barack Obama de renforcer son image de rupture avec les annes Bush et de se diffrencier encore davantage de son adversaire rpublicain, son lection ne sest pas joue sur la seule question du changement climatique : dans les dbats lectoraux, la crise conomique, la rforme du systme de sant et la politique trangre lIrak, lAfghanistan ont tenu un rle plus important.

Une volatilit croissante


Au tout dbut de sa prsidence, Barack Obama suscitait beaucoup plus desprances que George W. Bush en 2001. Selon linstitut de sondage Gallup, 79 % des Amricains estimaient en mars 2009 quil ferait du bon travail pour protger lenvironnement, contre 51 % pour son prdcesseur en mars 20017. Si les dmocrates taient plus
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Sarah Palin a dmissionn de ses fonctions de gouverneur de ltat en juillet 2009. Lengagement environnemental dAl Gore est ancien et prcde son accession la vice-prsidence des tats-Unis. Sil a depuis men une action dtermine auprs de lopinion amricaine et internationale, avec notamment son film An Inconvenient Truth, sa campagne de 2000 tait reste dlibrment discrte sur ce thme. 7 Selon Gallup, lenvironnement constitue bien un critre de diffrenciation dans la perception des deux prsidents : aux mmes dates en effet, leurs cotes de popularit taient peu prs identiques (63 % pour George W. Bush en mars 2001 et 65 % pour Barack Obama en mars 2009). F. Newport, High Expectations for Obama on the Environment , Gallup, 22 avril 2009.

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optimistes, 95 %, les indpendants et les rpublicains avaient eux aussi une perception positive de sa capacit agir dans le domaine de lenvironnement : respectivement 75 % et 65 %. Si le nouveau prsident, au lendemain de son lection, tait crdit a priori dune plus grande efficacit face au problme de lenvironnement, cela ne signifie pas pour autant que les Amricains considrent ce danger comme le plus grave auquel ils ont faire face. Alors que la crise se poursuit et que le chmage augmente, cest la situation conomique qui est devenue leur premire proccupation. En mars 2009, Gallup relve, pour la premire fois en 25 ans, que le souci de la croissance a pris le pas sur celui de lenvironnement : 51 % des Amricains considrent quil faut lui donner la priorit, contre 42 % en faveur de lenvironnement8. Bien videmment, les rsultats ne sont pas identiques selon que lon interroge les dmocrates (44 % pour la croissance contre 50 % pour lenvironnement), les rpublicains (64 % contre 31 %) ou les indpendants (50 % contre 42 %). Gallup observe aussi que les Amricains se partagent peu prs galement entre ceux qui souhaitent donner la priorit la protection de lenvironnement (47 %) et ceux qui souhaitent au contraire mettre en avant lexploitation des ressources nergtiques des tats-Unis (46 %). Dans le mme temps, et sans remettre en cause la ralit du rchauffement climatique, la proportion dAmricains estimant que la gravit de cette question est exagre par les mdias saccrot (41 %, contre 57 % qui pensent quelle est soit correctement estime, soit sousestime9). Ces ambiguts sont encore plus flagrantes lorsque les Amricains sont confronts la mise en uvre effective de la politique environnementale en faveur de laquelle ils se sont prononcs lors de llection prsidentielle de novembre 2008. Peu de temps aprs le vote, par la Chambre des reprsentants, du projet de loi Waxman-Markey sur le climat et lnergie, les tudes dopinion ont en effet produit des rsultats trs diffrents. Selon Rasmussen Reports, seulement 35 % des personnes interroges se dclareraient en faveur de la loi, tandis que 40 % y seraient dfavorables10 ; 35 % estimeraient que la loi aurait un impact ngatif sur lconomie, tandis que seulement 15 % penseraient que son impact serait positif. Au contraire, selon un sondage de linstitut Zogby International commandit par la National Wildlife Federation11, 71 % des Amricains seraient partisans de la loi et 51 % estimeraient que la lutte contre le rchauffement climatique et en faveur dune nergie
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F. Newport, Americans: Economy Takes Precedence Over Environment , Gallup, 19 mars 2009. 9 Gallup, Increased Number Think Global Warming is Exaggerated , 11 mars 2009. 10 Rasmussen Reports, Climate Change Bill Gets Mixed Reviews , 31 aot 2009. 11 La National Wildlife Federation est une organisation non gouvernementale de protection de lenvironnement. Cre en 1937, relativement modre, elle place dsormais la changement climatique au premier rang de ses priorits.

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propre contribuerait crer des emplois aux tats-Unis12. Enfin, une tude rcente du Pew Research Center for the People and the Press confirme le clivage entre rpublicains, dmocrates et indpendants, ainsi quun scepticisme accru de lopinion lgard de la ralit scientifique et de la gravit du rchauffement climatique : si 71 % des Amricains estimaient, en avril 2008, quexistaient des preuves solides (solid evidence) de llvation de la temprature terrestre, ils ne sont plus que 57 % en octobre 2009. Sur la mme priode, la proportion dAmricains jugeant le problme du rchauffement climatique trs srieux ou assez srieux est passe de 73 % 65 %. Cette tude rvle aussi lexistence dune majorit favorable la limitation des missions de carbone ainsi qu la participation des tats-Unis un accord mondial, et lignorance dun grand nombre dAmricains au sujet du mcanisme de plafonnement et dchange (cap and trade system) qui constitue le fondement du projet de loi Waxman-Markey13. Il est vraisemblable en effet que beaucoup dAmricains ignorent les dtails dun texte long et complexe. Lopinion est donc encore trs mouvante, et les associations et groupes de pression divers tentent de linfluencer dans le sens qui leur est le plus favorable : les journaux, les shows tlviss et radiophoniques, et bien entendu Internet, sont larne dun dbat intense qui remet en question, en permanence, les certitudes scientifiques, les affirmations des experts et lobjectivit des mdias eux-mmes. On a ainsi vu apparatre rcemment une organisation qui nest pas sans rappeler celles qui ont pris part, souvent avec vhmence, au dbat sur la rforme du systme de sant amricain : Energy Citizens fdre des entreprises et des associations professionnelles des secteurs industriels et agricoles. Cette organisation soppose rsolument au projet de loi Waxman-Markey, quelle accuse de contribuer une augmentation significative du prix des carburants, notamment des carburants agricoles, de conduire des suppressions demplois au profit de pays trangers, et de nuire la croissance conomique et lindpendance nergtique du pays. Du ct des organisations de protection de lenvironnement, nombreuses sont celles qui ont apport leur soutien au projet de loi : Environmental Defense Fund, International Association of Fish and Wildlife Agencies, National Audubon Society, National Parks Conservation Association, National Wildlife Federation, The Pew Charitable Trusts, etc. Dautres en revanche Friends of the Earth, Public Citizen, Greenpeace, etc. ont exprim leurs rserves, voire leur opposition : elles jugent son contenu insuffisant et dplorent la lenteur des snateurs. Certains

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Zogby Poll, Majority Favors Clean Energy Bill and Wants Senate to Take Action , 11 aot 2009. 13 Pew Resarch Center for the People and the Press, Fewer Americans See Solid Evidence of Global Warming. Modest Support for Cap and Trade Policy , 22 octobre 2009.

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nhsitent pas taxer Barack Obama dinaction, aprs lavoir soutenu avec enthousiasme pendant la campagne prsidentielle14. Lopinion publique amricaine, proccupe par la monte du chmage, est donc partage entre sa volont dagir avec pragmatisme contre une menace que beaucoup considrent comme bien relle, et un scepticisme instinctif envers les donneurs de leon , quil sagisse des Europens, des scientifiques, des journalistes, ou dhommes politiques anims des meilleures intentions, mais peut-tre trop confiants dans la magie du verbe. Dans ce domaine comme dans dautres, le prsident sera jug sur ses actes, en premier lieu sa capacit obtenir du Congrs le vote de la loi quil appelle de ses vux.

14 L. Kaufman, Disillusioned Environmentalists Turn on Obama as Compromiser , New York Times, 11 juilllet 2009. Voir aussi la ptition de Greenpeace, Be a Leader on Global Warming! .

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Lexcutif reprend linitiative

Le programme de campagne du candidat Barack Obama traite conjointement de la politique environnementale et de la politique nergtique15. Il bauche un nouveau futur nergtique fond sur les nergies alternatives et renouvelables, et dans lequel il serait mis fin la dpendance des tats-Unis envers le ptrole tranger, la crise climatique mondiale serait surmonte et des millions de nouveaux emplois seraient crs. Un an aprs llection prsidentielle, est-il possible de prciser le contenu de ce programme certes trs ambitieux, mais encore bien vague au moment de sa formulation ? Une premire faon de rpondre cette question est de sintresser au profil de ceux quil a choisis pour le mettre en uvre.

Une nouvelle quipe


Les collaborateurs du prsident amricain sont nombreux et il ne sagit pas den tablir la liste exhaustive plusieurs dpartements fdraux prennent dailleurs une part active la protection de lenvironnement, ce qui rend lexercice dautant plus difficile. Nous nous limiterons ici aux titulaires de certains des postes les plus directement impliqus dans la dfinition et lexcution de la politique environnementale des tats-Unis16. En dcembre 2008, le prsident a dsign Lisa Jackson pour occuper la charge dadministrateur de lAgence fdrale de protection de lenvironnement (Environmental Protection Agency, EPA). Elle succde au rpublicain Stephen Johnson, nomm par le prsident George W. Bush en janvier 200517. Directrice de cabinet de lancien gouverneur dmocrate du New Jersey Jon Corzine, elle a surtout dirig, de fvrier 2006 novembre 2008, le dpartment de la Protection de lenvironnement (Department of Environmental Protection, DEP), quivalent institutionnel de lEPA lchelle de
<www.barackobama.com/issues/newenergy>. Pour une prsentation plus complte des attributions des diffrents acteurs de la politique environnementale amricaine, voir notamment Y.-M. Pron, Lenvironnement aux tats-Unis, entre jurisprudence et politique , Note de lIfri, aot 2007, Ifri.org. 17 Nomm par le prsident des tats-Unis, ladministrateur fait partie de lAdministration prsidentielle bien quil nait pas le titre de secrtaire rserv aux responsables des grands dpartements.
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ltat du New Jersey. De la mme gnration que le prsident, elle est aussi la premire Afro-Amricaine la tte de lEPA, o elle a travaill pendant 16 ans avant de rejoindre le DEP en 2002. Elle a la rputation de trs bien connatre lagence quelle dirige dsormais et dtre en faveur dun interventionnisme fdral en matire de rgulation des activits industrielles. Lquipe environnementale du prsident ne se limite pas Lisa Jackson. Prix Nobel de physique en 1997, Stephen Chu a t nomm secrtaire du dpartement de lnergie. Il apporte au cabinet prsidentiel sa crdibilit scientifique ainsi quun engagement affirm en faveur des nergies alternatives et renouvelables. Il est aussi le second Amricain dorigine chinoise diriger un dpartement fdral. la Maison-Blanche, Nancy Sutley prside le Council of Environmental Quality (CEQ), qui fait partie du bureau excutif du prsident (Executive Office of the President). Elle est ce titre lun des principaux conseillers de Barack Obama dans le domaine de lenvironnement. Avant sa nomination, elle tait deputy mayor de Los Angeles, en charge de lnergie et de lenvironnement de la mtropole californienne. Elle aussi a travaill au sein de lEPA pendant lAdministration Clinton. En termes dorganisation, le prsident Obama a innov en ajoutant au CEQ un bureau spcialis, lOffice of Energy and Climate Change Policy. Il est dirig par Carol Browner, qui fut administratrice de lEPA pendant les deux mandats de Bill Clinton. Elle a accompagn lancien vice-prsident Al Gore au dbut de sa carrire et est reste proche du clan Clinton . Comme Lisa Jackson, elle est considre comme une avocate dune intervention fdrale dtermine. Bien quelle nexerce pas de responsabilit oprationnelle la tte dune agence ou dun dpartement, les mdias, qui la qualifient denergy czar, lui attribuent une grande influence auprs du prsident. Dans le cadre des dbats lgislatifs en cours, elle joue notamment un rle de liaison entre lexcutif et le Congrs. Sous lautorit de Carol Browner, Heather Zichal est deputy assistant. Elle a conseill le candidat Obama en matire denvironnement au cours de la campagne prsidentielle, aprs avoir exerc des fonctions analogues auprs du candidat John Kerry en 2004. Au plan diplomatique, la secrtaire dtat Hillary Clinton a nomm Todd Stern envoy spcial pour le changement climatique. Il reprsente les tats-Unis dans les discussions internationales. Juriste de formation, Todd Stern a compt parmi les envoys du prsident Clinton lors des ngociations de Kyoto. Bien quelle ne fasse pas partie de lexcutif, la Cour suprme, enfin, joue un rle dterminant dans linterprtation des lois relatives lenvironnement. En mai 2009, le prsident a d dsigner le successeur du juge David Souter, qui venait dannoncer son dpart. Ce dernier, bien que nomm par le prsident George H. W. Bush en 1990, stait affirm comme lun des membres progressistes de la

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Cour, notamment dans le domaine de lenvironnement : il avait ainsi vot avec la majorit lors de larrt Massachusetts v. EPA en 200718. La dsignation par Barack Obama et la confirmation par le Snat de la juge Sonia Sotomayor ne devraient pas se traduire par un bouleversement des quilibres de la Cour suprme. Elle a t accueillie favorablement par les organisations de protection de lenvironnement, qui se rfrent aux dcisions de justice quelle a prises dans le cadre de ses prcdentes fonctions. en juger par les titulaires des fonctions les plus emblmatiques, lquipe environnementale rassemble par Barack Obama est donc la fois jeune, fminine, diverse mais surtout exprimente. Le prsident na pas seulement souhait manifester, par ses choix, sa volont de rupture avec lAdministration prcdente. Il a aussi voulu sentourer de collaborateurs qui naient pas oubli les leons de la prsidence de Bill Clinton, et notamment les rsistances rencontres au Congrs au lendemain de la confrence de Kyoto.

Une priorit pour lexcutif


Dans le domaine de la lutte contre le changement climatique, le prsident Bush a souvent t accus dimmobilisme. Il a notamment refus avec dtermination tout engagement quantitatif contraignant les tats-Unis rduire leur production de gaz effet de serre. Les dernires annes de sa prsidence ont pourtant t marques par des volutions significatives, aux plans politique et surtout juridique, dont il est vrai quil na pas eu linitiative. Les lections du 7 novembre 2006 se sont traduites par un changement de majorit au Congrs, aussi bien au Snat qu la Chambre des reprsentants. La victoire des dmocrates a conduit au renouvellement de la composition et de la prsidence des commissions parlementaires permanentes charges des questions relatives lenvironnement. Le 110e Congrs na cependant pas vot de texte dcisif en la matire : la loi sur lindpendance et la scurit nergtiques (Energy Independence and Security Act), signe par le prsident Bush en dcembre 2007, se proposait daugmenter la production de carburants renouvelables et propres, dencourager la recherche sur le captage et le stockage des gaz effet de serre, ou

18 En avril 2007, larrt Massachusetts v. EPA a affirm la comptence de lEPA en matire de rgulation des missions de gaz effet de serre, dans le cadre du Clean Air Act de 1970. Un an auparavant, en juin 2006, la Cour suprme stait prononce sur une autre affaire importante de droit environnemental, Rapanos v. United States, relevant cette fois du Clean Water Act de 1972. Dans les deux cas, le juge Souter avait vot dans le sens dune intervention du pouvoir fdral en matire de protection de lenvironnement. Pour une analyse plus dtaille de ces deux arrts, voir Y.-M. Pron, op. cit. [16].

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encore damliorer lefficience nergtique des vhicules et des immeubles, mais elle ne comportait pas dobjectifs quantitatifs de rduction des missions de gaz effet de serre pour combattre les effets du changement climatique. Dans lattente dune lgislation nouvelle, le cadre juridique restait celui du Clean Air Act de 1970. Son interprtation par lAdministration Bush tait extrmement restrictive : lEPA affirmait que la loi ne lui donnait pas lautorit ncessaire la dfinition de normes contraignantes visant rduire les missions de gaz effet de serre, et que de telles normes seraient inopportunes tant quun lien de cause effet navait pas t scientifiquement tabli entre ces missions et llvation de la temprature terrestre. Cette interprtation a t conteste devant les cours de justice par des associations de protection de lenvironnement, des tats et des collectivits locales. Le 2 avril 2007, la Cour suprme sest prononce en faveur des partisans dune intervention fdrale pour combattre les effets du changement climatique. Larrt Massachusetts v. EPA a t interprt comme une nette victoire des dfenseurs de lenvironnement : la Cour suprme confortait les tats qui, comme la Californie ou ltat de New York, avaient entrepris de lutter contre le changement climatique sans attendre que le pouvoir fdral se dcide agir. Elle rappelait aussi lexcutif et le Congrs leurs responsabilits pour dfinir un cadre lgislatif plus adapt que les textes vots au cours des annes 197019. La victoire de Barack Obama et la nette majorit dmocrate au 111e Congrs ont permis dinitier la prparation dune grande loi sur lenvironnement et lnergie. Mais llection dun prsident qui a fait du changement climatique un point important de son programme a aussi donn une impulsion nouvelle lEPA, dans le cadre de ses pouvoirs existants. Dans les jours qui ont suivi sa prestation de serment, Barack Obama a ainsi sign deux memorandums prsidentiels relatifs lindpendance nergtique du pays. Dans un contexte de crise conomique, au lendemain de lannonce de licenciements par plusieurs grandes entreprises, il proclamait sa volont de lutter contre le changement climatique, soulignant ainsi la rupture avec lAdministration Bush. Les remarques prononces par le prsident cette occasion soulignaient la ncessit dun effort long terme, rgulier, cibl et pragmatique pour atteindre lobjectif dune Amrique indpendante dans le domaine de lnergie, et dont le dynamisme serait nourri par une une nouvelle conomie de

19 Larrt Massachusetts v. EPA de 2007 ne signifie pas, bien au contraire, que la Cour suprme, sous la prsidence du Chief Justice Roberts, soit toujours favorable aux arguments des organisations de dfense de lenvironnement. Plusieurs arrts rcents, moins importants ou moins mdiatiss, ont suscit de vives critiques de la part des organisations de protection de lenvironnement : ainsi, titre dexemple, Summers v. Earth Island Institute (3 mars 2009), qui restreint leur capacit contester, devant les tribunaux, les modalits dapplication, par le Forest Service, de certaines rglementations fdrales.

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lnergie employant des millions dAmricains20. Le prsident annonait aussi son intention de cooprer avec les tats pour rduire les missions de gaz effet de serre, citant notamment lexemple de la Californie. Outre ces instructions relatives des domaines de comptence trs prcis de certaines agences fdrales, notamment le dpartement des Transports (Department of Transportation, DOT), il rappelait que le plan de soutien lconomie, alors encore en discussion, comportait des investissements significatifs dans le domaine de lindpendance nergtique et de lnergie propre (rnovation et mise aux normes des btiments administratifs fdraux, modernisation des infrastructures lectriques, etc.)21. Les remarques prsidentielles se concluaient par une affirmation de la volont des tats-Unis dassurer un leadership mondial dans ce domaine, invitant les autres grands pays, notamment la Chine et lInde, prendre leur part des efforts ncessaires. En mai 2009, Barack Obama a annonc le lancement dune politique nationale visant conomiser lnergie et rduire la pollution occasionne par les missions de gaz effet de serre par les vhicules vendus aux tats-Unis22. En septembre, son Administration a annonc la mise en place de nouvelles normes dmission nationales, qui entreraient en vigueur en 2012 et contribueraient clarifier lenvironnement rglementaire souvent confus et contradictoire auquel est confronte lindustrie automobile. Comme il est dusage lorsque de nouvelles normes sont proposes, elles sont soumises une priode de commentaires publics de deux mois. Dans un discours prononc devant des ouvriers de General Motors dans lOhio le 15 septembre, le prsident a affirm que les rgles nouvelles donneraient au secteur automobile la clart, la stabilit et la prdictabilit qui lui ont jusqu prsent fait dfaut23. Le jour mme de lintroduction du projet de loi Kerry-Boxer au Snat, lEPA a propos un ensemble de rgles qui doivent entrer en vigueur ds 2011 et sappliqueraient aux 400 plus puissantes centrales lectriques du pays, qui mettent plus de 25 000 tonnes de dioxyde de carbone annuellement et seraient responsables de prs de 70 % des missions de gaz effet de serre aux tats-Unis. Ces centrales devraient notamment obtenir de lEPA des permis de construction et dexploitation. Comme les normes relatives aux vhicules, ce texte doit tre comment par les reprsentants des associations de protection de lenvironnement et des milieux industriels.

Remarks by the President on Jobs, Energy Independence and Climate Change , The White House, 26 janvier 2009. 21 Au terme des dbats du Congrs, lAmerican Recovery and Reinvestment Act a t sign par le prsident le 17 fvrier 2009. 22 President Obama Announces National Fuel Efficiency Policy , The White House, Office of the Press Secretary, 19 mai 2009. 23 Remarks by the President to General Motors Plant Employees , GM Lordstown Assembly Plant, Warren, Ohio, 15 septembre 2009.

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Les initiatives de lEPA ont suscit lopposition des rpublicains et des milieux industriels directement concerns. Ces derniers, cependant, ne sont pas unanimes : si la United States Chamber of Commerce a dj annonc son intention de contester devant les tribunaux la lgitimit de la nouvelle rglementation relative aux normes dmission des vhicules, lAlliance of Automobile Manufacturers, qui regroupe les principaux constructeurs amricains, la soutient. Dans le contexte de la prparation de la confrence de Copenhague, ces initiatives permettent de montrer lopinion publique et aux partenaires internationaux des tats-Unis que lAdministration Obama nentend pas rester inactive dans lattente dun vote du Congrs. Elles ont aussi pour effet dindiquer aux industriels et aux lgislateurs rticents quune approche rglementaire plus contraignante que le projet de loi en cours de discussion nest pas exclue. Il convient enfin dobserver que la politique environnementale ne se limite pas la seule question du changement climatique. Des initiatives ont t prises par lEPA dans dautres domaines : des autorisations fdrales plus restrictives pour les forages dhydrocarbures sur la plateforme continentale des tats-Unis ou sur des terres fdrales relevant du National Park Service, ou encore une application plus rigoureuse des dispositions du Clean Water Act relatives la pollution de leau. Ce sont autant dindices dune volont daction qui contraste avec la passivit de lagence pendant la prsidence de George W. Bush.

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La machine lgislative en mouvement

Une fois vot le plan de soutien aux banques et lactivit conomique, le 111e Congrs nouvellement lu a pu se consacrer aux grands chantiers lgislatifs annoncs par le prsident : la rforme du systme de sant, celle de la rglementation financire et, bien entendu, lenvironnement et lnergie. Sil est possible de percevoir un ordre de priorit, la rforme de la sant apparaissant comme lobjectif premier de lexcutif en cette fin danne 2009, les deux autres ne sont pas ngligs : le travail lgislatif se poursuit et des progrs significatifs ont t raliss. En matire denvironnement et dnergie, un texte de loi a ainsi t vot par la Chambre en juin et un autre introduit au Snat en septembre. La logique commune ces deux textes est celle dun systme de plafonnement et dchange (cap and trade) dfinissant des plafonds dgressifs sur les missions de gaz effet de serre et permettant aux metteurs dchanger entre eux des permis dmission, afin de leur donner une plus grande flexibilit pour atteindre leurs objectifs24.

Premire tape : la Chambre des reprsentants


Le 26 juin 2009, la Chambre des reprsentants a vot en faveur du projet de loi H.R. 2454 par une majorit trs troite de 219 voix contre 212. Le projet, dont le nom officiel est American Clean Energy and Security Act (ACES), est communment appel la loi WaxmanMarkey, du nom de ses deux promoteurs au sein de la Chambre, les reprsentants dmocrates Henry A. Waxman et Edward J. Markey. Lun et lautre sont des lgislateurs expriments, qui ont acquis une rputation dexpertise dans les domaines de lnergie et de lenvironnement. Henry Waxman est depuis 1974 le reprsentant du 30e district lectoral de Californie et prside, depuis janvier 2009, le

Dans son principe, le mcanisme de cap and trade diffre de celui de la taxe carbone . Si lobjectif est le mme (rduire les missions de gaz effet de serre), la taxe applique un prix dtermin des volumes dmission variables, tandis que le systme cap and trade fixe des volumes dmissions dont le prix peut varier. Les modalits dapplication des deux approches diffrent aussi significativement.

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Committee on Energy and Commerce dont il est membre depuis 1979. Edward Markey reprsente depuis 1976 le 7e district lectoral du Massachusetts la Chambre des reprsentants. Il fait lui aussi partie du Committee on Energy and Commerce, dont il prside le Subcommittee on Energy and Environment. Il prside en outre le Select Committee on Energy Independence and Global Warming. la diffrence du premier, qui est un comit permanent, ce dernier est un comit spcial, institu par un vote de la Chambre en mars 2007, et dont lexistence peut tre remise en question. Sans autorit lgislative, les select committees ont avant tout un rle de conseil. Dans sa version finale, cest--dire telle que la Chambre la vote, aprs introduction damendements et dbat, le projet de loi Waxman-Markey est un texte long de 1 429 pages. Son objectif est de crer des emplois dans le domaine des nergies propres, de parvenir lindpendance nergtique, de rduire la pollution occasionnant le rchauffement climatique et dassurer la transition vers une conomie de lnergie propre . Bien que les dispositions de la loi dfinitive soient susceptibles dtre trs diffrentes la suite des discussions en cours au Snat, il est intressant de sarrter au contenu du texte de la Chambre des reprsentants, car il reflte la fois les enjeux du dbat lgislatif et lesprit des compromis qui ont t ncessaires. Ses principales dispositions portent notamment sur les quatre sujets suivants.

Le rchauffement climatique
partir de 2012 entreront en vigueur des limites de tonnage annuel dmissions de dioxyde de carbone et dautres polluants contribuant au rchauffement climatique. Ces limites simposeront aux gros metteurs amricains, notamment les centrales lectriques et les raffineries. La pollutioncarbone provenant de ces metteurs devra tre rduite de 17 % dici 2020 et de 83 % dici 2050 (par rapport aux niveaux de 2005). Pour atteindre ces objectifs, le projet de loi institue un systme de quotas ngociables. Cette approche fonde sur le march doit offrir aux industriels des incitations conomiques pour rduire les missions de carbone un moindre cot pour lconomie. Les metteurs plafonns sont autoriss augmenter leurs missions de carbone sils peuvent obtenir des rductions compensatoires de sources non plafonnes moindre cot. La moiti de ces crdits dmission doit provenir de sources domestiques, sauf cas exceptionnels. Un groupe de scientifiques indpendants sassurera de lintgrit de ces compensations. Dans le cas o il sagirait de compensations internationales, un accord spcifique

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devra avoir t conclu entre les tats-Unis et le pays concern. LEPA et le dpartement dtat ngocieront, avec certains pays en dveloppement, des accords destins prvenir la dforestation tropicale. Ces accords seront financs par le produit de la vente de quotas spcifiquement mis de ct cet effet. Le secrtaire lAgriculture, et non lEPA, reoit instruction dtablir un programme rgissant lmission de crdits dmission pour les metteurs agricoles et forestiers. Par une combinaison de rglements et dincitations financires, les nouvelles centrales lectriques au charbon sont incites mettre en uvre des technologies de captage et stockage du dioxyde de carbone.

Les quotas dmission


Les principaux metteurs amricains devront obtenir un permis pour chaque tonne de carbone (ou dquivalent carbone) mise dans latmosphre. LEPA estime que ces permis coteront 13 dollars la tonne en 2015 et augmenteront jusqu 26-27 dollars dici 2030. Environ 80 % des permis seraient distribus gratuitement pendant les premires annes du programme, considres comme une phase de transition. De 2012 2025, 55 % du produit de la mise sur le march des permis dmission seraient utiliss pour protger les consommateurs de laugmentation des prix de lnergie ; 19 % pour aider les secteurs les plus exposs la concurrence (producteurs dacier, de ciment, de papier, etc.) assurer leur transition vers une conomie dnergie propre ; 13 % pour des investissements dans lnergie propre et lefficience nergtique ; 10 % pour la formation, la prvention de la dforestation, etc. Ces pourcentages doivent tre modifis pour la priode 2026 2050, la transition des secteurs les plus exposs ntant dsormais plus considre comme prioritaire.

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Lnergie propre
Le projet de loi prvoit que les distributeurs dlectricit devront assurer un pourcentage croissant de leur production partir de sources renouvelables (nergies olienne, solaire, gothermique, etc.) : 6 % en 2012 et 20 % en 2020 (seuils combinant les nergies renouvelables et lefficience nergtique). De plus, le gouvernement fdral devra assurer 20 % de son approvisionnement nergtique partir dnergies renouvelables dici 2020. Dici 2025, 13 % du produit de la vente des permis dmission seront attribus des investissements dans les nergies propres et lefficience nergtique. Sur la base destimations provenant de lEPA, le Committee on Energy and Commerce de la Chambre des reprsentants avance un montant total de 190 milliards de dollars environ, investis notamment dans les nergies renouvelables et lefficience nergtique (90 milliards), les technologies de captage et stockage du dioxyde de carbone (60 milliards), les vhicules lectriques (20 milliards) ainsi que la recherche (20 milliards). Ces investissements dans lnergie propre doivent bien entendu se poursuivre au-del de 2025. Les investissements privs dans le domaine de lnergie propre seront encourags. Le projet de loi prvoit de crer une nouvelle entit administrative, la Clean Energy Deployment Administration, pour soutenir les investissements privs dans le domaine des nergies propres. Le projet de loi comporte des provisions destines promouvoir le dploiement de smart grids, les rseaux intelligents qui utilisent linformatique pour optimiser la distribution et la consommation dlectricit.

Lefficience nergtique
Le projet de loi dfinit des objectifs chiffrs en matire defficience nergtique : les nouvelles constructions devront tre plus efficientes de 30 % en 2012 et de 50 % en 2016. Les tats sont encourags adopter et mettre en uvre des codes defficience nergtique leur chelle, le dpartement de lnergie fournissant un code fdral constituant un minimum de rfrence. Des programmes sont

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aussi institus afin daider les propritaires mettre aux normes les constructions existantes. De nouvelles normes defficience sont adoptes pour les appareils dclairage, de chauffage, etc. Le processus dlaboration de normes du dpartement de lnergie est modifi afin de le rendre plus efficace. LEPA devra promulguer des normes dmission pour les vhicules tout-terrain, les locomotives, les navires, etc. Les promoteurs du projet de loi se rclament dune approche quilibre qui lui a valu le soutien de certains milieux industriels et agricoles, ainsi que dorganisations de protection de lenvironnement. Les objectifs chiffrs de rduction dmissions, sils restent infrieurs ceux auxquels les pays europens seraient prts consentir dans le cadre des ngociations internationales, nen sont pas moins nettement suprieurs ceux que certains lus dmocrates avaient proposs au dbut des dbats lgislatifs au printemps. Les rpublicains se sont rsolument opposs au projet de loi. ce stade du dbat, beaucoup dentre eux ne nient plus la ralit du rchauffement climatique, non plus que le rle jou par les activits humaines, mais ils dnoncent le cot, leurs yeux beaucoup trop lourd, du programme de rduction des missions et des investissements dans le domaine de lnergie propre25. Ils contestent les estimations rassurantes des dmocrates le prix dun timbreposte par jour dici 2020 et avancent au contraire des chiffres inquitants, encore amplifis par les animateurs radios ultraconservateurs comme Rush Limbaugh ou Glenn Beck, qui ambitionnent de susciter un mouvement dopinion comparable celui qui a embras lAmrique conservatrice contre le projet de rforme du systme de sant au cours de lt26. Le projet de loi de la Chambre des reprsentants est donc un texte de compromis, sinon entre dmocrates et rpublicains, du moins entre les milieux industriels et agricoles, dune part, et les dfenseurs de lenvironnement, dautre part. Si ses dispositions sont essentiellement domestiques, il est nanmoins intressant de noter
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Selon le Congressional Budget Office, le projet de loi Waxman-Markey savrerait lgrement positif en termes budgtaires : sur la priode 2010-2019, il augmenterait les revenus du gouvernement fdral de 846 milliards de dollars et les dpenses de 821 milliards, soit une rduction nette du dficit budgtaire de 24 milliards de dollars ( Congressional Budget Office Cost Estimate , H.R. 2454, 5 juin 2009). 26 Les animateurs de shows radiophoniques, dont Internet accrot encore laudience, ne reculent pas devant loutrance : Rush Limbaugh na pas hsit pas comparer les reprsentants Waxman et Markey lescroc Bernard Madoff, tandis que Glenn Beck a accus des parlementaires dmocrates de bnficier financirement, par le biais de leurs investissements personnels, des dispositions du projet de loi en faveur de lnergie propre.

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que le texte inclut une section spcifique, intitule International Participation. Ce court paragraphe, plac au tout dbut du texte de la loi, prcise que ladministrateur de lEPA devra, en collaboration avec le dpartement dtat et le reprsentant amricain au Commerce, prsenter au Congrs un rapport annuel indiquant si la Chine et lInde ont adopt des normes dmission de gaz effet de serre aussi restrictives que celles des tats-Unis.

Deuxime tape : le Snat


Aprs le vote du texte Waxman-Markey, un projet de loi sur le mme sujet a t introduit au Snat le 30 septembre, sous le nom de Clean Energy Jobs and American Power Act (S. 1733), ou encore loi KerryBoxer. Ce relatif retard trois mois aprs le vote du projet de la Chambre des reprsentants sexplique en partie par lintensit des dbats sur la rforme du systme de sant au cours de lt. Il est intressant de noter que les deux sponsors du projet au Snat reprsentent les mmes tats que leurs collgues de la Chambre Waxman et Markey27. Ancien candidat dmocrate llection prsidentielle de 2004 contre George W. Bush, John Kerry est snateur du Massachusetts depuis 1984. Il prside le Committee on Foreign Relations. galement dmocrate, Barbara Boxer reprsente la Californie au Snat depuis 1992. Elle en prside le Committee on Environment and Public Works. Lintroduction du projet de loi Kerry-Boxer au Snat a t salue par une dclaration du prsident Obama affirmant son soutien leffort des deux lgislateurs ainsi que son engagement faire voter une loi crant des emplois et tablissant des incitations dvelopper lnergie propre qui favorisent linnovation28 . Lnonc des objectifs gnraux du projet est quasi identique celui du texte vot en juin par la Chambre des reprsentants. En termes quantitatifs cependant, les seuils envisags sont un peu plus ambitieux : il sagit de rduire les missions de dioxyde de carbone par les metteurs amricains de 20 % ds 2020, contre 17 % dans le texte de la Chambre (pourcentages calculs par rapport aux niveaux de 2005). Bien que les sujets abords rejoignent ceux de la loi WaxmanMarkey, la structure et la squence des paragraphes diffrent. Le titre de la loi est lui aussi diffrent : Clean Energy Jobs and American Power Act, comme si la monte du chmage avait conduit ses
27 Selon le rcent sondage du Pew Resarch Center for the People and the Press, un clivage rgional se superpose au clivage politique entre dmocrates et rpublicains : les Amricains de la cte Est et de la cte Pacifique sont plus favorables que ceux du Midwest ou du Sud la limitation des missions de carbone ( Fewer Americans See Solid Evidence of Global Warming. Modest Support for Cap and Trade Policy , 22 octobre 2009). 28 Statement from the President on the Clean Energy Jobs and American Power Act , The White House, Office of the Press Secretary, 30 septembre 2009.

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sponsors mettre laccent sur limpact espr de la loi en matire de cration demplois. Cest dailleurs lesprit des dclarations des deux snateurs dans le communiqu de presse paru loccasion de la prsentation de leur texte. Le texte initial est plus court que celui de la Chambre, 800 pages contre 1 429, mais il est susceptible dtre allong et modifi lors des dbats du Snat. la mi-novembre en effet, il est toujours en cours de discussion au sein des diffrents comits spcialiss du Snat et na pas encore t soumis au dbat et au vote de lassemble. Les dfenseurs de groupes dintrts particuliers font pression sur les snateurs pour introduire des amendements qui leur seraient favorables cest le cas, notamment, des agriculteurs, qui ont dj obtenu de substantiels amnagements lors des dbats de la Chambre des reprsentants, et qui exercent traditionnellement une plus grande influence au Snat. Quant aux opposants rsolus du projet de loi Waxman-Markey, ils ne sont pas davantage favorables au texte des snateurs Kerry et Boxer29. Si les dmocrates disposent dune majorit au Snat, elle est tout juste suffisante pour viter lobstruction parlementaire de la minorit rpublicaine (filibustering). Or certains lus dmocrates sont susceptibles de la rejoindre. Il sera donc ncessaire de parvenir un compromis, que certains trouveront dcevant, et dont la formulation risque de prendre du temps. Carol Browner, qui dirige la Maison-Blanche lOffice of Energy and Climate Change Policy, a dclar au tout dbut du mois doctobre quil tait peu probable que la loi soit signe par le prsident avant le dbut de la confrence de Copenhague30. cette date, les promoteurs du projet navaient cependant pas renonc le faire aboutir. Le 11 octobre, John Kerry a fait paratre, dans le New York Times, une tribune intitule : Yes We Can (Pass Climate Change Legislation)31 . Ce texte est co-sign par Lindsay Graham, snateur rpublicain de Caroline du Sud. Les deux snateurs nomettent pas daffirmer leur volont dtablir un leadership amricain en matire de changement climatique : sans douter de la sincrit de leurs convictions, il est permis dobserver que ce rappel relve en partie dune rhtorique destine lgitimer la participation des tats-Unis des ngociations internationales qui pourraient se traduire par ladoption dengagements quantitatifs contraignants. Ils se proposent ensuite de dfinir les bases dun consensus acceptable pour leurs partis respectifs :

29 Energy Citizens a exprim son scepticisme dans un communiqu de presse dnonant un considrable impt nouveau pour les agriculteurs, les transporteurs routiers, les petites entreprises et les familles amricaines ( Statement on the Kerry-Boxer Bill , Energycitizens.org). 30 S. Goldenberg, US climate bill not likely this year, says Obama adviser , The Guardian, 4 octobre 2009. 31 J. Kerry et L. Graham, Yes We Can (Pass Climate Change Legislation) (tribune), The New York Times, 11 octobre 2009.

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Le changement climatique est une menace relle pour lconomie et la scurit nationale. Il faut donc massivement rduire les missions de carbone, au moyen dun systme fond sur le march, qui donnera aux principaux metteurs le temps de sadapter sans nuire leur comptitivit ni conduire la dlocalisation des emplois. Sil est ncessaire dinvestir dans les nergies renouvelables, telles les nergies solaire ou olienne, il faut aussi exploiter lnergie nuclaire. Cela suppose une rationalisation du systme rglementaire et un effort de recherche et dveloppement, notamment dans le domaine de la gestion des dchets. Pour contribuer efficacement lindpendance nergtique du pays, il reste indispensable dutiliser en priorit les ressources fossiles domestiques, au premier rang desquelles le charbon, qui devra tre rendu propre grce aux technologies de captage et stockage du dioxyde de carbone. Un compromis devra aussi tre trouv au sujet de lexploration des ressources amricaines en hydrocarbures, onshore et offshore. Pour obtenir et conserver un rle de leader dans le domaine de lnergie propre, notamment face la Chine et lInde, qui vont investir massivement, les tats-Unis devraient envisager dtablir des barrires douanires sur les produits de pays ne respectant pas les normes environnementales. Les entreprises et les consommateurs doivent tre protgs de laugmentation du prix de lnergie. Cet objectif doit tre atteint par le systme de prix plafond et plancher applicable aux permis dmission. Les deux snateurs nomettent pas de rappeler quune absence de lgislation rendrait ncessaire une action rglementaire de lEPA, forcment plus coteuse et moins protectrice de lemploi. La tribune du 11 octobre tmoigne dun esprit bipartisan devenu rare et qui, dans le contexte du rapport de force qui prvaut au Snat, sera ncessaire pour que la loi soit vote. Lindsay Graham est considr comme un proche de son collgue de lArizona John McCain : la rfrence lnergie nuclaire sadresse tout particulirement aux rpublicains de sa sensibilit politique. La difficult sera de ne pas aliner pour autant les dmocrates les plus engags en faveur de la protection de lenvironnement. Le texte voque par ailleurs la menace dun protectionnisme cologique qui ne manquerait pas de susciter de vives ractions de la part des

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partenaires commerciaux des tats-Unis. ce stade, bien des aspects du projet de loi sont donc encore ouverts la discussion, qui se poursuit dans un climat trs tendu entre dmocrates et rpublicains au sein des comits spcialiss du Snat.

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Des agendas diffrents

Le vote par le Snat dun texte conforme lesprit du projet de loi de la Chambre des reprsentants, assorti dobjectifs un peu plus ambitieux, aurait des consquences importantes pour les entreprises amricaines, contraintes sadapter un nouvel environnement lgislatif. Mais, quelle que soit lissue des discussions du Congrs, leurs dirigeants savent dj quil leur faudra aussi composer avec un excutif beaucoup plus dtermin user de son autorit rglementaire. Tous ne sont pas opposs, loin sen faut, lide dune action rsolue contre le changement climatique. Le concept d conomie verte ne date dailleurs pas de llection du prsident Obama. Dans le contexte de la rcession qui frappe lconomie amricaine depuis la fin de 2007, ses plus ardents promoteurs dfendent lide dune solution verte la crise conomique.

Les entreprises et les organisations de protection de lenvironnement


Le monde conomique en effet nest pas crisp sur une attitude de refus systmatique de toute rglementation environnementale. Si un dialogue constructif demeure difficile entre dmocrates et rpublicains, les grandes entreprises de lindustrie et des services et les organisations non gouvernementales ont dores et dj commenc travailler en commun. LUnited States Climate Action Partnership (USCAP), fonde en 2007, a jou un rle important lors de llaboration du texte du projet de loi Waxman-Markey. Elle rassemble des organisations de protection de lenvironnement et de grandes entreprises amricaines des secteurs de lnergie ou des transports. Parmi ses membres fondateurs, elle compte notamment Alcoa, BP America, Caterpillar, Duke Energy ou encore General Electric. Ils ont t rejoints par Chrysler, Dow Chemical, Ford, General Motors, Rio Tinto, etc. Les organisations non gouvernementales incluent Environmental Defense, Natural Resources Defense Council, Pew Center on Global Climate Change et le World Resources Institute. Les adversaires de lUSCAP laccusent soit de se compromettre avec les intrts conomiques, soit dtre antiamricaine et ennemie du charbon . On observe que nen font partie ni Greenpeace, du ct environnemental, ni la United States Chamber of Commerce, du ct des milieux industriels. Cette dernire maintient dailleurs une opposition rsolue au projet de

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loi Waxman-Markey, ce qui a conduit un certain nombre de grandes entreprises amricaines (Pacific Gas and Electric, PNM, Exelon, Nike, Apple) prendre leurs distances avec elle. Lvolution de lattitude des entreprises amricaines procde sans doute avant tout de la volont daccompagner, et donc dinfluencer autant quil est possible, llaboration de textes lgislatifs qui se traduiront par des contraintes rglementaires dont elles devront saccommoder sur le long terme. Elle tmoigne aussi de la prise de conscience des enjeux du changement climatique par lensemble de lopinion publique amricaine dont font partie leurs dirigeants, leurs salaris et leurs clients et rvle lmergence dune conomie verte dont les contours se dessinent peu peu. Si lide nest pas spcifiquement amricaine en octobre 2008, les Nations unies ont appel un New Deal vert lchelle de la plante32 cette vision rejoint celle de la Confrence des maires amricains, dont certains, comme le maire de New York Michael Bloomberg, promeuvent lide de villes durables33 ou de think tanks progressistes : le Center for American Progress, par exemple, estime que des investissements massifs dans la technologie verte permettront de rsoudre la fois deux problmes majeurs : le changement climatique et la rcession34. Des observateurs moins optimistes relveraient sans doute que les investissements verts ne constituent pas, en priode de crise conomique, une priorit pour les entreprises. Si le rythme des campagnes publicitaires sur ce thme sest sensiblement ralenti, il nen reste pas moins que des tendances lourdes demeurent. Certes il est peu probable quexistent des solutions technologiques simples permettant dannuler les effets contraignants des objectifs quantitatifs de rduction dmissions. Mais, comme lindique le contenu des projets de loi Waxman-Markey et Kerry-Boxer, des investissements considrables vont tre raliss dans lnergie propre et lefficience nergtique : les nergies renouvelables, la mise aux normes des vhicules et des constructions, les smart grids, la technologie de captage et stockage du dioxyde de carbone, voire le nuclaire, sont
United Nations Environment Program (UNEP), Global Green New Deal Evironmentally-Focused Investment Historic Opportunity for 21st Century Prosperity and Job Generation , communiqu de presse, 22 octobre 2008. 33 linitiative du maire dmocrate de Seattle, Greg Nickels, plusieurs centaines de membres de la United States Conference of Mayors ont pris lengagement de rduire les missions de dioxyde de carbone de leurs villes de 7 % dici 2012 (par rapport aux niveaux de 1990). Initie en 2005, cette initiative regroupait 1 000 maires en octobre 2009 ( 1000th Mayor Mesa, AZ Mayor Scott Smith Signs the U.S. Conference of Mayors Climate Protection Agreement , communiqu de presse, 2 octobre 2009). 34 Voir notamment ce sujet sur le site du Center for American Progress, Americanprogress.org : R. Pollin, J. Heintz et H. Garrett-Peltier, The Economic Benefits of Investing in Clean Energy. How the economic stimulus program and new legislation can boost U.S. economic growth and employment , Department of Economics, Political Economy Research Institute (PERI), University of Massachusetts, Amherst, juin 2009.
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autant de secteurs prometteurs en termes de recherche et dveloppement, de chantiers de grande envergure et donc demplois. Quelle que soit lissue des discussions en cours au Snat, il est vraisemblable quune part significative de ces investissements devra tre ralise moyen ou long terme. Un financement public massif, tel que lenvisagent les projets de loi, apporterait un puissant soutien au dveloppement dune conomie verte qui attire dj, sous forme de venture capital par exemple, des investisseurs privs. trs court terme cependant, ce sont les agendas lgislatif et diplomatique qui dterminent les perspectives de dveloppement dans ce domaine.

Copenhague et Capitol Hill


Tout au long de la prsidence de George W. Bush, la mauvaise volont des tats-Unis dans les ngociations climatiques a contribu renforcer limage de l unilatralisme amricain . ltranger, la caricature dun pays insensible aux enjeux environnementaux sest ainsi impose, ngligeant la fois la vivacit des dbats domestiques et les avances ralises par les Amricains dans ce domaine. En novembre 2008, llection de Barack Obama a suscit de grands espoirs. Un an aprs, la veille de louverture de la confrence de Copenhague, certains expriment cependant leur dception, reprochant au prsident son inaction, voire sa mauvaise foi, laccusant de se retrancher derrire un Congrs rticent. Si Barack Obama cite frquemment les investissements prvus dans le domaine de lnergie propre, ainsi que lactivisme rglementaire de son Administration, il est vrai quil peut difficilement assumer un rle de leader international tant quune loi na pas t vote par le Congrs. La Confrence des Nations unies sur le changement climatique doit se tenir Copenhague, du 7 au 18 dcembre 2009. Il sagit, pour la communaut internationale, dcrire la suite du protocole de Kyoto de 1997. Lobjectif est ambitieux : trouver les moyens de limiter le rchauffement climatique deux degrs Celsius au-dessus des niveaux de lpoque pr-industrielle. Cela suppose, horizon 2050, de rduire massivement les missions de CO2 (jusqu 80 %), au moyen dengagements contraignants consentis par les tats. Si cet objectif moyen terme est assez gnralement admis, il ny a pas de consensus sur les moyens pour y parvenir, non plus que sur les objectifs intermdiaires plus court terme. Le principal clivage se situe entre les pays industrialiss et les pays mergents, comme la Chine et lInde, qui ont refus jusqu prsent toute limitation leur capacit de dveloppement conomique. Parmi les pays industrialiss, lEurope et les tats-Unis sopposent en particulier sur deux points fondamentaux : les Europens sont prts consentir des objectifs de rduction dmissions quantifis et contraignants dici 2020 (- 20 %), calculs sur la base des niveaux de 1990. Les Amricains, quant eux, se rfrent aux niveaux de 2005. Par ailleurs, les Europens ont annonc

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leur volont de contribuer, par une aide massive, ladaptation des conomies mergentes. En septembre, les ngociations donnaient limpression dun enlisement peu propice la conclusion dun accord. Le secrtaire gnral des Nations unies, Ban Ki-Moon, a rappel les leaders des grands pays leurs responsabilits politiques dans ce domaine. Il a organis un sommet au sige de lOrganisation, New York, afin de ranimer les ngociations pralables la confrence. Les pays mergents y ont affich une attitude plus ouverte, la Chine prenant notamment lengagement de rduire ses missions de CO2 de faon notable dici 2020, sans toutefois mentionner dobjectifs chiffrs. Le diplomate nerlandais Yvo de Boer, responsable de lorganisation de la confrence de Copenhague pour les Nations unies, a salu le rle de front runner dsormais tenu, selon lui, par la Chine et lInde. Les tats-Unis nont donc pas retrouv le rle de leader incontest quils revendiquent dans le domaine du changement climatique. En outre les dclarations chinoises, pour peu quelles soient suivies deffet, rduisent la porte de largument traditionnel, repris implicitement au tout dbut du projet de loi Waxman-Markey, justifiant linaction amricaine par celle des deux grands pollueurs que sont la Chine et lInde. Quelles que soient les divergences entre la Chine et les tatsUnis, il nen demeure pas moins quun accord viable devra inclure les deux pays, qui sont lchelle mondiale les premiers metteurs de CO2, avec en 2007 40 % des missions eux deux35. Si le prsident amricain multiplie les dclarations douverture lors des grands rendez-vous internationaux, il sait que sa capacit daction est limite : en dernier ressort, cest du Congrs que relve le consentement des tats-Unis des engagements quantitatifs contraignants de rduction dmissions de gaz effet de serre. De nombreux officiels amricains qui travaillent la prparation de la confrence de Copenhague ont fait partie de l quipe climatique du prsident Clinton celle de Kyoto. Sil est une leon quils en ont retenue, cest quil est vain daccepter, dans des ngociations internationales, des engagements quil est ensuite impossible de confirmer et de mettre en uvre une fois de retour Washington. De leur ct, les diplomates des Nations unies nignorent pas les contraintes du processus lgislatif amricain, non plus que la grande sensibilit des lgislateurs tout engagement contraignant qui paratrait impos de ltranger : dans une tribune parue dans le New York Times du 26 octobre, Ban Ki-Moon, sans manquer de saluer linitiative bipartisane des snateurs Kerry et Graham, en appelle nouveau au leadership amricain36.

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Source : International Energy Agency, CO2 Emissions from Fuel Combustion, Highlights, 2009 Edition, Iea.org. 36 Ban Ki-Moon, We Can Do It (tribune), New York Times, 26 octobre 2009.

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Conclusion

Louverture de la confrence de Copenhague nattendra pas que les deux Chambres du Congrs se mettent daccord sur un texte commun soumettre la signature du prsident. Si la loi tait prte temps, la position amricaine dans les ngociations internationales serait incontestablement renforce. Mais, ce stade, cela semble trs peu probable et Barack Obama na pas les moyens de contraindre le Snat voter sur un projet qui nest dailleurs pas encore prt. Il a de surcrot dcid davancer simultanment sur plusieurs grands dossiers, ce qui le contraint mnager les lgislateurs. partir du moment o leurs dbats se poursuivent, il serait maladroit, pour le prsident amricain, de donner limpression quil essaye de les contourner en sadressant directement lopinion. Cette dernire a dautres proccupations et on a vu au cours de lt que les town hall meetings prsidentiels au sujet de la rforme du systme de sant avaient donn des rsultats ambigus. Les snateurs devraient donc prendre leur temps. Jusquau mois de novembre 2010, le prsident peut compter sur une majorit dmocrate au Congrs. Ses membres nignorent pas que leur sort est li celui des textes sur lesquels ils travaillent : une loi trop contraignante pour les activits industrielles ou agricoles les exposerait des reprsailles de leurs lecteurs ; une absence de loi donnerait limage dune majorit divise et dun Congrs impuissant. Quant Barack Obama, une ventuelle dfaite dmocrate aux lections de mi-mandat rduirait considrablement les perspectives de succs de sa prsidence. Du point de vue amricain, Election Day 2010 apparat comme une chance au moins aussi importante que louverture de la confrence de Copenhague. De grandes esprances, aux tats-Unis et dans le reste du monde, mais aussi des contraintes institutionnelles fortes qui limitent le pouvoir de tout prsident amricain, ft-il prix Nobel de la paix ; de la rcession la sant, de multiples dossiers qui exigent des rponses rapides, mais une stratgie qui consiste les faire avancer simultanment, sans brusquer les lgislateurs : lenvironnement, plus spcifiquement le dossier du changement climatique, constitue bien des gards un rvlateur des paradoxes de la prsidence Obama. horizon relativement bref, les vnements de Capitol Hill et de Copenhague seront autant dindicateurs de la pertinence des choix du prsident et de sa capacit tenir ses promesses de campagne.

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