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SOCIEDADE CIVIL: SUA DEMOCRATIZAO * PARA A REFORMA DO ESTADO

Luiz Carlos Bresser-Pereira


In Luiz Carlos Bresser-Pereira, Jorge Wilheim and Lourdes Sola, orgs., Sociedade e Estado em Transformao. UNESP/ENAP, 1999: 67-116. Abstract. In the formation of the modern state, bourgeois and bureaucratic elites faced a major problem: how to impose the rule of law over a fragmented and oligarchic society. Yet, in this process, the public sphere came to be clearly separated from the private one, while the political process became gradually democratic. Today the relations between society and the state were inverted. Now, although the state continues to rule society, a democratic civil society turns increasingly accountable for the reform of the state institutions.

Desde o momento histrico em que surge o Estado moderno, o problema da relao entre o Estado e a sociedade torna-se central para a sociologia e a cincia poltica. Enquanto predominavam formas pr-capitalistas de produo, nas quais o mercado no era ainda o mecanismo institucional bsico de coordenao econmica e de apropriao do excedente, a esfera pblica no se distinguia da esfera privada, e o problema da afirmao do Estado perante a sociedade, ou, inversamente, desta sobre o Estado, no se colocava. Quando essa separao torna-se clara, o primeiro problema que surge o da construo e consolidao do Estado nacional frente a uma sociedade fragmentada e oligrquica. Esta foi uma luta que durou sculos na Europa, e que nos pases em desenvolvimento s terminou neste sculo. Nesse processo temos, em um primeiro momento a luta de uma burguesia liberal contra a aristocracia; e, em um segundo, a da burocracia socialista contra a burguesia. Enquanto estas duas lutas se travavam sem vitoriosos e vencidos to ntidos quanto muitos esperaram, ao nvel da sociedade uma sociedade civil se afirmava perante o Estado, e ao nvel do Estado os regimes autoritrios eram substitudos por regimes
Agradeo aos participantes do seminrio Sociedade e Reforma do Estado, particularmente a Adam Przeworski, Boaventura de Souza Santos, Claus Offe e Manuel Castells pelas sugestes contidas em seus trabalhos e apresentaes. E agradeo em especial a Nuria Cunill Grau por seus valiosos comentrios.
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68 democrticos. Mais recentemente, a partir dos anos 70 deste sculo, o Estado, j consolidado em relao sociedade, entra em crise fiscal, ao mesmo tempo que sua estratgia de interveno no econmico e no social colocada em questo. Diante da crise, que se acentua pelo processo de globalizao, torna-se prioritrio reformar ou reconstruir o Estado, ao mesmo tempo que se amplia o papel do mercado na coordenao do sistema econmico. Mas quem ser o agente da reforma? Ainda o prprio Estado ou a sociedade civil? E neste segundo caso, o que se deve entender por sociedade civil? Alm disso, se seu papel maior reconstruir o Estado e torn-lo mais democrtico, no necessitaria ela prpria fortalecer-se e democratizar-se, alm de agente da reforma ser objeto de auto-democratizao? Pode-se falar em um processo de democratizao da sociedade civil por sua prpria iniciativa ou ser atravs da sua interao com o Estado que esse processo se d? Por outro lado, na relao entre Estado e sociedade, o problema da afirmao do Estado frente s oligarquias locais, que tanto interessou os estudiosos do assunto no passado, ainda importante, ou perdeu grande parte de sua relevncia dado o avano do capitalismo e da democracia, e agora o problema fundamental o da afirmao da sociedade civil perante o Estado? So estas as questes que procurarei responder neste trabalho, ao analisar as relaes entre a sociedade civil e o Estado. No passado, o agente da reforma ou da mudana foi sempre uma elite oligrquica de carter aristocrtico e religioso, que assumia o controle do Estado e se impunha ao resto da sociedade. Neste caso, podemos afirmar que o Estado, confundido com a elite oligrquica, o agente. Foi Marx quem props a inverso completa do problema, primeiro, ao afirmar que o Estado era uma superestrutura da base econmica existente na sociedade; segundo, ao sugerir que o agente da mudana fosse o proletariado e sua vanguarda intelectual e poltica. Ao falar em vanguarda, entretanto, abriu espao para que, na prtica, o ideal hegeliano de transformar o Estado e sua burocracia no agente da histria prevalecesse no campo da esquerda. Enquanto isso, a direita inclua a burguesia entre as elites responsveis pela mudana. No limite, os representantes mais extremados das duas vises imaginavam o desaparecimento do Estado, em um caso substitudo por um mercado auto-regulado; em outro, por uma cooperao generalizada em uma sociedade sem classes. Deixando de lado esses extremos, que podemos considerar tanto utpicos quanto terrificantes, significativo que nenhuma das duas teses considerasse que a democracia estava se transformando, no sculo vinte, no regime poltico dominante, e que nesse quadro as teorias elitistas, sejam de base aristocrtica e burguesa, sejam de base burocrtica e proletria, perdiam fora, enquanto que o conceito de uma sociedade civil democrtica passava a ser cada vez mais importante. No era ainda o povo, em que cada cidado igual aos demais no exerccio de seus direitos, que assumia o papel de agente da histria, mas era uma sociedade civil ampla e complexa, na qual o espao para o debate e para a participao de um nmero crescente de cidados aumentava de forma dramtica.

69 Este mesmo fenmeno pode ser observado por um outro ngulo. Enquanto os regimes democrticos tendiam a se tornar universalmente dominantes e a globalizao impunha novos desafios aos Estados nacionais, o Estado, enquanto organizao e ordem definida legalmente, entra em crise no anos 70. Depois de um perodo de exacerbao ideolgica, em que se pretendeu reduzir o Estado ao mnimo, o projeto de reformar ou reconstruir o Estado tornou-se um tema central em todo o mundo nos anos 90. Tornou-se claro que a crise do Estado SocialBurocrtico, nas suas trs formas principais (o Estado do Bem-Estar, o Estado Desenvolvimentista, e o Estado Comunista) era endgena, no podendo ser ignorada, como queria a velha esquerda burocrtica, nem servir para se voltar a solues do sculo dezenove, como pretendeu a nova direita neoconservadora ou neoliberal. Diante da crise do Estado e do desafio representado pela globalizao, a sociedade civil de cada pas democrtico demonstrou que desejava redefinir o papel do Estado, mas no reduzi-lo ao mnimo, e sim fortalec-lo, para que os respectivos governos pudessem garantir, internamente, ordem, eficincia produtiva e justia social, de forma a tornar vivel, no plano internacional, a afirmao dos seus interesses nacionais. Desta forma, diante de desafios e transformaes sociais que a acelerao vertiginosa do progresso tecnolgico acentuava, em um quadro de maior democracia acompanhado por desequilbrios sociais crescentes, a sociedade civil assumia um papel estratgico na reforma das instituies bsicas: do Estado e do mercado. Mas, para exercer esse papel, e assim aprofundar a democracia, ela prpria estava tendo que mudar e aprofundar a sua democracia interna. Resumi nestes trs pargrafos iniciais minha viso sobre as relaes entre sociedade civil, Estado e mercado neste final de sculo. A sociedade civil a parte da sociedade que est fora do aparelho do Estado. Ou, situada entre a sociedade e o Estado, o aspecto poltico da sociedade: a forma atravs da qual a sociedade se estrutura politicamente para influenciar a ao do Estado. Em uma perspectiva poltica, sociedade civil e Estado somados constituem o Estado-Nao ou o Pas; em 1 uma perspectiva sociolgica, formam a sociedade ou o sistema social. Mas da mesma forma que podemos pensar na sociedade civil e no Estado constituindo o Estado-Nao ou o sociedade, podemos pensar que Estado e sociedade so dois conceitos abrangentes, um enfatizando o regime poltico, o outro, a organizao social. Giddens (1985: 17), por exemplo, usa a expresso aparelho de Estado quando designa os rgos administrativos do governo e sociedade quando se refere ao sistema social abrangente. Eu uso Estado para designar o aparelho administrativo e o sistema constitucional-legal que organiza ou regula a sociedade, e
- Uso a expresso Estado-Nao porque consagrada na teoria poltica, embora julgue a expresso Pas mais adequada, porque mais neutra, para indicar uma sociedade politicamente soberana. Estado-Nao foi uma inveno ideolgica do absolutismo para justificar a unificao de vrias naes (comunidades compartilhando a mesma raa, lngua e tradies) sob um nico Estado, que pertencia nao dominante no pas em formao, e sugerir que havia ali apenas uma nao.
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70 Estado-Nao ou sociedade para designar respectivamente o sistema poltico e o sistema social que engloba o Estado e sociedade civil em um determinado territrio. Nessa perspectiva, o Estado-Nao e a sociedade so respectivamente realidades polticas ou sociais concretas, enquanto Estado e mercado so as duas instituies fundamentais das sociedades contemporneas. Entre a sociedade, de um lado, e o Estado e o mercado, de outro, temos a sociedade civil. O mercado, que inicialmente era local, tornou-se nacional, e hoje crescentemente mundial. Como ocorre com todas as instituies, so construdas no processo de interao humana e pr-existem os seres humanos a cuja ao do forma (Storper, 1998: 4). Ou seja, so produto da liberdade humana e regulam essa liberdade. J a sociedade civil, como entidade intermediria, embora tambm possa ser subsidiariamente pensada em termos de instituio, est aqui sendo vista como o agente ou ator social concreto ou real. Quando pensamos nas relaes entre sociedade e Estado neste final de sculo, temos que ter claro que o sculo vinte foi um tempo de mudanas revolucionrias, que no autorizam qualquer volta ao passado. Nem a volta ao sculo dezenove e ao Estado Liberal pretendida pelos neoliberais, nem a volta ao sculo vinte e ao Estado Social-Burocrtico, desejada pelos social-democratas de todos os matizes. No possvel pensar no laissez faire depois que o sculo vinte demonstrou de forma to clara a potencialidade da interveno do Estado, como no possvel pensar em um Estado produtor de bens e servios depois que esse mesmo sculo deixou evidente as limitaes dessa interveno. No possvel contar apenas com o mercado para coordenar as economias capitalistas complexas em que vivemos, como no vivel imaginar que o Estado possa desempenhar esse papel majoritariamente. E no mais possvel pensar empregar mtodos autoritrios em nome do desenvolvimento econmico ou da justia social. Neste sculo que est terminando a democracia estabeleceu-se como o regime poltico dominante, no porque garanta a liberdade (isto est na prpria definio de democracia), nem porque seja o melhor caminho para alcanar uma maior justia social, mas porque afinal revelou-se, neste sculo, o regime mais capaz de manter a ordem e promover o desenvolvimento econmico. Antes a democracia podia j garantir melhor a liberdade e a justia social, mas revelava-se um regime poltico instvel. Foi apenas com a emergncia do capitalismo liberal, quando a apropriao do excedente pode ser feita via mercado, sem o uso direto da fora, que as classes dirigentes aceitaram a presso das classes mdias e dos trabalhadores organizados por um sistema democrtico.

71 Estado e mercado so duas instituies criadas pela sociedade, a primeira para regular ou coordenar toda a vida social inclusive estabelecendo as normas do mercado, a segunda para coordenar a produo de bens e servios realizada por indivduos e empresas. Sendo instituies, Estado e mercado so criaes da sociedade, so extenses da vida social, que precisam, a cada instante, a cada momento histrico, ser revistas e reformadas. A questo, portanto, quando discutimos as relaes entre sociedade, Estado e mercado, saber dadas as condicionantes do momento histrico quais os agentes sociais com capacidade de empreender a reforma. Nesta demarche preciso ter claro que a sociedade ou o sistema social uma categoria sociolgica, um dado da realidade social, enquanto o Estado e mercado so instituies: o Estado, a instituio poltica por excelncia, e o mercado, a instituio econmica. Podemos, por certo, pensar no Estado seus polticos e sua burocracia como um ator de mudana social. Em um primeiro momento, a partir da consolidao do Estado, foi isto que ocorreu. conveniente, entretanto, distinguir os agentes polticos oligrquicos que, a partir do Estado, se colocam acima da sociedade o que foi prprio dos regimes despticos do passado e est ainda presente nos regimes autoritrios de hoje daqueles agentes que agem a partir da prpria sociedade, estruturados informalmente enquanto sociedade civil, como prprio das democracias hoje dominantes. Na medida em que os sistemas econmicos e sociais tornam-se historicamente cada vez mais complexos, e os sistemas polticos, cada vez mais democrticos, a idia de agentes polticos autnomos da sociedade, localizados dentro do prprio Estado, perde legitimidade e poder explicativo. Em princpio, no regime democrtico, o ator deveria ser a sociedade em geral, ou sua expresso poltica abstrata, o povo, o demos, o conjunto dos cidados com direitos iguais. Na prtica, no chegamos ainda a esse ponto, mas quele em que a sociedade civil desempenha esse papel sociedade civil entendida como a sociedade que, fora do Estado, politicamente organizada, o poder nela existente sendo o resultado ponderado dos poderes econmico, intelectual e principalmente organizacional que seus membros detm. A sociedade assim estruturada na forma de sociedade civil passa a ser o ator fundamental que, nas democracias contemporneas, est de uma forma ou de outra promovendo as reformas institucionais do Estado e do mercado. No estou com isto ignorando que a mudana social pode ser pensada, como bem observa Offe (1998) em sua contribuio para este livro, de duas formas: como o resultado de tendncias histricas cegas e impessoais, ou como o resultado da ao deliberada de agentes ou atores. Estou, entretanto, privilegiando aqui a idia da

72 agncia, que no to racional como pretende a escola da Escolha Racional ou o Novo Institucionalismo, mas que se expressa nas sociedades contemporneas com cada vez mais fora. Contraditoriamente, os mesmos tericos que defendem no presente o laissez faire so aqueles que vem as instituies como resultado da ao individual de agentes, colocando em segundo plano seno ignorando radicalmente as condicionantes histrico-estruturais. Eu estou aqui dando maior nfase mudana deliberada, mas o agente que privilegio no individual mas coletivo: a sociedade civil. E sua ao, embora possa ser submetida a critrios racionais, e eventualmente nos leve a um mundo melhor, o vetor ou o resultado de um complexo conflito de interesses de classe e de afirmaes individuais, que se expressa em hegemonias ideolgicas cambiantes e no poder poltico de realizar as reformas institucionais desejadas. preciso, entretanto, no idealizar ou normatizar o papel que a sociedade civil vem assumindo como agente da mudana, mas analis-lo de um ponto de vista histrico. A sociedade civil crescentemente o agente transformador nas sociedades democrticas, mas isto no autoriza transform-la em um conceito moral, como fez Hegel com o Estado, Marx com o proletariado, o comunismo vulgar com a burocracia, e o neoliberalismo com o mercado. Ao contrrio, a sociedade civil , em relao ao Estado, um fenmeno histrico que resulta do processo de diferenciao social; e, ela prpria, o resultado de um processo interno de transformao em que os agentes individuais que dela participam tendem a se tornar mais iguais, e, assim, a sociedade civil, mais democrtica. Da mesma forma que no podemos pensar que a sociedade civil seja o campo dos interesses privados e o Estado, o do interesse geral; no podemos cometer o equvoco oposto de atribuir sociedade civil um papel libertador, tornando-a a consubstanciao do interesse pblico. Assim como o Estado defende com freqncia interesses privados, a sociedade civil pode lutar pelo interesse geral, mas a defesa de interesses particulares inerente prpria idia de sociedade civil. A partir destas bases, s quais voltarei no decorrer deste artigo, posso ir adiante e tentar estabelecer as relaes relevantes hoje entre a sociedade civil, estruturada em termos sociais, econmicos e polticos, de um lado, e o Estado e o mercado, de outro. Estes termos naturalmente se interpenetram. impossvel, por exemplo, pensar a sociedade organizada em termos econmicos sem considerar o mercado, mas perfeitamente possvel admitir que uma coisa so recursos econmicos concretos de que dispe uma sociedade, outra coisa, a forma em que esto organizados como mercados. Quando as sociedades eram pouco diferenciadas, dotadas de baixa complexidade, estas distines poderiam ser menos relevantes, mas neste final de sculo so essenciais.

73 Minha hiptese bsica a de que nas sociedades democrticas atuais a relao fundamental entre sociedade civil, Estado e mercado uma de ao daquela sobre estes. A sociedade civil, situada entre a sociedade e o Estado, deixa de ser passiva, dominada pelo Estado ou o mercado, e passa a buscar, ativamente, reformar Estado e mercado. Enquanto tnhamos Estados, como ocorria invariavelmente nos regimes pr-capitalistas, nos quais uma classe dominante se apropriava do excedente econmico atravs do uso direto da fora, o regime poltico era intrinsecamente autoritrio: o Estado, ou mais genericamente uma oligarquia apoiada na fora e na religio, impunha sua vontade sobre a sociedade. No momento, entretanto, em que a democracia deixa de ser uma utopia para se transformar em uma possibilidade ou em uma realidade concreta, esta relao muda radicalmente. A transformao da sociedade civil em agente principal da mudana social e mais especificamente da reforma do Estado portanto um fenmeno histrico relativamente recente. Durante sculos, o problema fundamental, na formao dos Estados nacionais ou dos pases modernos, foi o de o Estado se impor s naes e, dentro delas, s oligarquias locais, que na Europa assumiram carter feudal, mas que existiram em formas diferentes em todas as sociedades. No Brasil, por exemplo, o Estado teve que se impor aos coronis, na ndia aos marajs, na frica aos chefes tribais, etc.. Esta foi uma luta que concentrou a ateno da grande maioria dos estudos que procuraram relacionar Estado e sociedade. Era o Estado se impondo sociedade, estabelecendo a ordem e criando um mercado nacional, aliando-se, dominando e incorporando o poder oligrquico local. Minha hiptese a de que este movimento j est basicamente terminado na maioria dos pases, e o problema novo o da sociedade civil democrtica que se distingue do Estado e passa a ser ela, mais do que o Estado, o agente da mudana, que determina o curso do Estado. No entanto, em um livro ainda relativamente recente sobre as relaes entre Estado e sociedade nos pases em desenvolvimento, Migdall (1988) adotava a posio clssica sobre o assunto. O Estado se torna forte, logra poder, quando consegue vencer a resistncia de sociedades. Est claro que esta no a abordagem que estou propondo. Este tipo de relao foi verdadeira no passado, mas perdeu grande parte de seu poder explicativo na medida em que o regime democrtico foi se universalizando e a sociedade civil assumiu um poder crescente. A democracia pode ser ainda incompleta. Oligarquias de vrios tipos ainda existem. Mas agora a sociedade civil, independente do Estado, que determina ou busca determinar a organizao do Estado e do mercado, e no o contrrio. Uma sociedade civil que, alm de autnoma em relao ao Estado, no mais se confunde com o mercado, j no sendo mais a sociedade civil burguesa de Hegel mas a sociedade civil democrtica dos nossos dias.

74 Com isto no estou pretendendo que as condicionantes estruturais de carter econmico e poltico tenham deixado de ser importantes, apenas que so principalmente condicionantes da sociedade, expressando-se na forma pela qual a sociedade civil se estrutura, ao invs de diretamente determinarem as instituies do Estado e do mercado. Torna-se, assim, necessrio que, antes de procurar saber quais as reformas pretendidas ou em curso, qual a sua direo e contedo, saber quem esse ator privilegiado: a sociedade civil. E antes disto, definir brevemente quais os fatores estruturais da sociedade, do Estado e do mercado, que condicionam as relaes entre estas instncias sociais. Nas prximas sees deste artigo, portanto, discutirei, subseqentemente, e de forma breve, as condicionantes estruturais, o conceito de sociedade civil relevante, e a forma atravs da qual a sociedade civil, ela prpria em permanente mudana, busca reformar o Estado e o mercado. Para responder a estas questes usarei principal mas no exclusivamente os papers que foram apresentados neste seminrio, j que conto com a vantagem de ter podido llos antes de escrever meu prprio trabalho sobre o tema geral das relaes entre reforma do Estado e sociedade. E adotarei o pressuposto de que, nesse processo de reforma os objetivos polticos que continuaro a ser buscados sero ordem, bem estar, liberdade e justia social.

As Condicionantes da Relao Sociedade-Estado


As condicionantes estruturais que presidem as relaes entre a sociedade e o Estado neste final de sculo so, a meu ver, quatro: a crise do Estado no ltimo quartel do sculo, o brutal aumento da produtividade acompanhado contraditoriamente de melhoria dos padres de vida e de crescente concentrao da renda, o desafio da globalizao to superestimado quando real, e o avano da democracia. Relacionados com essas condicionantes histrico estruturais, temos trs respostas de carter ideolgico: o avano da nova direita neoliberal ou neoconservadora, a resistncia da velha esquerda burocrtica em se adaptar aos novos tempos, e a busca de uma terceira via social-liberal. Embora eu adote neste trabalho uma abordagem crtica das propostas normativas de transformar a sociedade civil no agente de liberao social e poltica, e no pretenda discutir um modelo ideal de Estado e de sociedade, preciso salientar que as propostas de dar mais importncia sociedade civil, ou ao terceiro setor, ou, ainda mais restritamente, s entidades e movimentos pblicos no-estatais, fazem parte do processo histrico em curso de construo de uma terceira via.

75 Sobre a crise fiscal do Estado ou, mais amplamente, a crise do Estado como causa fundamental da crise econmica na Amrica Latina e no Leste Europeu e a desacelerao do crescimento dos pases centrais nos anos 80, tenho escrito 2 exaustivamente nestes ltimos dez anos. Trata-se de uma crise endgena decorrente do crescimento excessivo e distorcido do Estado ocorrido neste sculo. Ao mesmo tempo que o Estado assumia novos e necessrios papis de coordenao e controle, como a promoo do desenvolvimento tecnolgico e cientfico, a afirmao dos direitos sociais nas reas da educao, sade, cultura, previdncia e trabalho, a proteo do meio ambiente e do patrimnio histrico-cultural do pas, a promoo de sua competitividade internacional, e o controle de seus fundamentos macroeconmicos, passava tambm a exercer tarefas de produo e/ou de fornecimento de bens e servios que o setor privado ou as entidades pblicas noestatais do terceiro setor tm melhores condies de realizar. Este crescimento em reas inadequadas, aliado ao aumento extraordinrio dos recursos fiscais do Estado, tornaram-no mais vulnervel s aes de captura do Estado ou de rent-seeking por parte de capitalistas e burocratas. Este fato somado ao excesso de demandas da sociedade sobre o Estado levaram-no crise fiscal, que se expressou na reduo seno no desaparecimento da poupana pblica e na relativa imobilizao do Estado, abrindo caminho para a desacelerao econmica, ou, nos casos mais agudos, para a crise financeira seno para a hiperinflao. Por outro lado, a complexidade crescente da relaes econmicas e sociais tornam a tarefa organizadora e condutora do Estado cada vez mais difcil. Da mesma forma que nos anos 70 fracassou a tentativa de suprir essa dificuldade pela coordenao corporativa, nos anos 90 ficou evidente a inviabilidade de san-la atravs da substituio do Estado pelo mercado. A crise do Estado, portanto, embora possa ser atribuda ao crescimento excessivo e distorcido do Estado, no aponta para um Estado mais fraco mas para um Estado mais forte, que recupere a capacidade econmica de realizar poupana pblica e a capacidade poltica de orientar a sociedade na direo do desenvolvimento e da democracia. Conforme observa Lechner (1995: 37-45 ), a origem da crise estaria no em um Estado demasiado forte mas em um Estado demasiado dbil encontramo-nos em uma situao paradoxal em que as capacidades de conduo diminuem ao mesmo tempo que as demandas de conduo aumentam. A segunda condicionante a brutal acelerao do progresso tcnico e o aumento da produtividade, trazendo, ao mesmo tempo, e contraditoriamente,

- Venho escrevendo sobre a crise do Estado desde 1977. Os trabalhos que melhor sintetizam minha viso do assunto so Bresser-Pereira (1993, 1996).

76 melhoria dos padres de vida e uma crescente concentrao da renda vem ocorrendo em praticamente todos os pases. Desde o incio dos anos 70, a concentrao de renda causadora de excluso social fenmeno generalizado, revertendo uma tendncia desconcentradora que ocorria principalmente nos pases centrais at ento. Entretanto, esta concentrao no impediu que os padres de vida continuassem a melhorar em praticamente todos os pases (exceto os da frica Central), ainda que provavelmente a uma taxa menor do que vinha ocorrendo anteriormente. A esquerda tradicional ignora esses dois movimentos em sentido oposto, preocupa-se apenas com a concentrao, e procura explic-la atravs das reformas neoliberais que se tornam dominantes nos anos 90. No aceito essa interpretao. A onda neoconservadora e a concentrao de renda recente so mais uma conseqncia do que uma causa. A causa da concentrao de renda est principalmente na acelerao do progresso tecnolgico e no aumento brutal da produtividade, que implicou em um aumento de demanda para os trabalhadores e principalmente tcnicos especializados maior do que a oferta, aumentando seus ordenados, enquanto que a diminua a demanda de trabalhadores no-especializados em relao oferta que continuava a crescer em funo do crescimento da populao nos pases em desenvolvimento, e da imigrao, nos pases centrais. A concentrao de renda, portanto, ocorre principalmente a nvel da remunerao do trabalho. No possvel detectar com clareza aumento da renda funcional do capital em relao ao do trabalho. O progresso tecnolgico levou tambm ao desemprego estrutural, mas temporrio, que muitos confundem com desemprego tecnolgico permanente, com o fim do emprego. No existe fim do emprego nem desemprego permanente de carter tecnolgico, como a economia dos Estados Unidos nestes ltimos anos tem demonstrado cabalmente. O desemprego permanente s compatvel com a abundncia, quando, na verdade, deixa de s-lo j que as pessoas decidem livremente trocar remunerao por tempo livre. Fora disto, a Lei de Say continua vlida: a oferta continua a criar sua prpria procura. O que existe, alm do desemprego macroeconmico temporrio, que Keynes analisou de forma definitiva, e do desemprego tecnolgico temporrio, decorrente da mudana rpida das aptides demandadas pelo mercado de trabalho, a diminuio dos empregos permanentes em empresas ou organizaes burocrticas e o aumento do trabalho 3 autnomo. S existe alguma diminuio do trabalho, ou mais precisamente de oferta de trabalho, na medida em que, na margem, pode-se pensar na existncia de formas ou ilhas de abundncia. Na medida em que na demanda de bens e servios

- Ver sobre as relaes entre desemprego e desenvolvimento tecnolgico principalmente Freeman e Soete (1994).

77 pelos consumidores existe um elemento subjetivo, possvel encontrar pessoas que j tm condies e esto dispostas a trocar remunerao adicional por lazer. Afirmo, porm, que este fenmeno ocorre na margem porque est longe de se haver generalizado nos pases ricos, no obstante o carter alienado de grande parte do 4 trabalho exigido nas sociedades contemporneas estimular essa troca. O aumento dos padres de vida, medidos atravs de ndices de mortalidade infantil, de esperana de vida, de aumento dos ndices de escolaridade, da melhoria dos ndices sanitrios, do aumento do consumo mdio de calorias e do aumento da posse de bens de consumo durvel so reais e generalizados, mas isto no impede que ainda existam ndices de pobreza seno de misria dramticos, e que a injustia social e o privilgio sejam ainda fenmenos que provocam indignao. Por isso, reformas institucionais que promovam o desenvolvimento econmico e a melhor distribuio do capital humano - o fator fundamental hoje na distribuio da renda so essenciais. Por isso, uma centro-esquerda moderna, que no aceite a inevitabilidade das leis concentradoras do mercado, como quer o conservadorismo neoliberal, importante. Por isso a reconstruo do Estado e o fortalecimento da sociedade civil, propostos por essa nova esquerda, so os elementos essenciais das reformas institucionais que sociedades civis democrticas devero adotar e implementar. Esta observao introduz-nos terceira condicionante histrico-estrutural que hoje preside as relaes entre a sociedade e o Estado: a globalizao. A globalizao um fenmeno da segunda metade do sculo vinte to super ou subestimado por uns e outros quanto real. E sua realidade tem tanto fundamento tecnolgico e econmico quanto ideolgico. to inaceitvel pretender que a globalizao impe de forma definitiva a supremacia do mercado ou o domnio do grande capital multinacional, no restando outra alternativa aos povos perifricos seno submeter-se s suas leis, como afirmar que no h nada de novo neste final de sculo j que a globalizao

- Gorz (1997: 12) faz uma crtica recente desse tipo de trabalho alienado, no qual o ser humano no se realiza: o trabalho que se tem ou no se tem pode no ter qualquer uma das caractersticas do trabalho no sentido antropolgico ou filosfico. preciso, entretanto, no esquecer que, pelo menos desde os anos 60, as empresas e os sindicatos perceberam os danos do trabalho alienado e vm reagindo a isto atravs do desenvolvimento de estratgias gerenciais de co-gesto no nvel dos processos de trabalho e de qualidade total, nas quais os trabalhadores passam a ter efetiva participao nas decises especficas sobre os processos de trabalho em que esto envolvidos.

78 um processo histrico antigo de internacionalizao que vem ocorrendo 5 gradualmente h muito tempo. Se qualquer uma destas duas perspectivas fosse realista seriam incompreensveis tanto, de um lado, o processo de democratizao que ocorre em todo o mundo, e que pressupe a existncia de cidados e de um Estado que afirme e garanta seus direitos, quanto, de outro lado, a sensao de angstia e desorientao apontadas por ODonnell (1996b: 2): a sensao de que o destino individual, o de muitos de nossos empreendimentos e at o de pases inteiros, est mais influenciado do que nunca por foras e atores que operam alm de nossa capacidade de control-los. Enquanto fenmeno econmico e tecnolgico, a globalizao envolve a organizao da produo em nvel mundial e o aumento da interdependncia e da competio entre os pases, na medida em que o custo dos transportes e principalmente das comunicaes diminuiu de forma dramtica nestes ltimos anos. Atravs da globalizao os mercados ampliaram seu escopo: h muito j eram internacionais, envolvendo o comrcio de bens entre pases; passaram agora a ser globais ao envolver a reorganizao da produo e das finanas em nvel mundial. No plano econmico muito comum identificar a globalizao com os fenmenos de concentrao da renda e do capital, que voltaram a ocorrer em todo o mundo nos ltimos vinte e cinco anos, ao mesmo tempo em que o Estado entrava em crise e perdia capacidade relativa de contrabalanar as foras do mercado. No plano poltico, a globalizao significa ou significaria a relativa perda de autonomia decisria dos Estados nacionais. Este fato, bvio a partir do extraordinrio aumento dos fluxos de capitais e da rapidez como so realocados de um pas para outro, tem sido, entretanto, exagerado. Os Estados dos diferentes pases continuam com ampla capacidade de definir polticas, desde que seus governos disponham de governabilidade que depende principalmente de sua legitimidade junto respectiva sociedade civil e de governana, que funo da sade financeira do Estado, da competncia de seus polticos e burocratas em tomar decises estratgicas, e da existncia de instituies que viabilizem uma administrao gerencial, efetiva e eficiente do prprio Estado. Em outras palavras, a globalizao limita a capacidade de deciso do Estado-Nao, mas em grau varivel: limitar tanto menos quanto maior for sua capacidade interna de governabilidade e governana. No nvel cultural, globalizao significa em primeiro lugar a aproximao das culturas que a comunicao via satlite e a Internet propiciam. Da, entretanto, no se conclua com facilidade a predominncia absoluta dos Estados Unidos, j que esta
- A primeira verso faz parte da ideologia neoliberal e da viso das escolas de administrao de empresas americanas, a segunda, que transforma a globalizao em um mito encontra-se, por exemplo, em Hirst e Thompson (1998). Entre elas temos a viso da globalizao como um movimento perverso do capital (Chesnais, 1994). Esta a viso corrente na esquerda, quando esta no adota a perspectiva do mito.
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79 globalizao cultural no tem impedido a afirmao das culturas nacionais e dos correspondentes valores multiculturais. Por outro lado, o avano de ideologias neoliberais a partir dos intelectuais e dos aparelhos de reproduo cultural daquele pas parecia avassalador nos anos 80, potencializado que era pela crise do Estado e da ideologia estatista, mas nos anos 90 j perdeu fora. Ao invs de avanar, vemos o neoliberalismo passar para uma posio defensiva na medida em que o establishment nos pases centrais vai se dando conta de que essas idias no contam com apoio poltico efetivo na sociedade. A globalizao no nvel cultural, entretanto, no deve ser confundida com a ideologia da globalizao. Conforme observa Oswaldo Sunkel (1998) em sua contribuio para este volume, essa ideologia, adotada pela direita neoliberal, pretende que chegamos ao fim da histria, confunde utopia com propostas totalitrias, e recusa a possibilidade de alternativas: a nica possibilidade econmica seria o predomnio total dos mercados, a flexibilizao do trabalho, etc., no mais existindo espao para o Estado definir polticas regulatrias sociais, econmicas e tecnolgicas. Ora, como observa Perrone-Moiss (1998), h um elemento apavorante na incapacidade dos neoliberais de conceber a utopia como um modo mais largo e generoso de ver outros caminhos, na sua postura de admitir que o mundo no perfeito mas afirmar que o melhor mundo possvel. Por outro lado, da parte da esquerda tradicional existe a ideologia da antiglobalizao, de carter persecutrio, que confunde a realidade da globalizao com a respectiva ideologia conservadora. Em conseqncia, tanto as reformas orientadas para o mercado quanto as reformas dirigidas para a reconstruo do Estado ou de sua capacidade de governana passam a ser fruto de uma conspirao neoliberal da direita ou das grandes empresas multinacionais, nos quadros de sua estratgia globalizante, no se percebendo que o carter neoliberal ou meramente racional dessas reformas depende da maneira que elas so realizadas. Reformas, como a privatizao, a abertura comercial, o ajuste fiscal, a reforma gerencial da administrao pblica, e mesmo a reestruturao do mercado de trabalho, sero ou no neoliberais dependendo do seu carter mais ou menos radical, do seu carter dogmtico ou no dogmtico. Se forem pragmticas e se contriburem para o desenvolvimento econmico e o fortalecimento do Estado e do mercado, e no para o simples predomnio do segundo sobre o primeiro, sero provavelmente necessrias e progressistas.

A Condicionante Democrtica
A quarta condicionante histrico-estrutural que hoje influencia as relaes Estadosociedade a predominncia do regime democrtico. De longe, esta a condicio-

80 nante mais importante. Enquanto nos quadros, primeiro, do mercantilismo e, depois, do liberalismo econmico, os Estados nacionais se afirmavam como monarquias absolutas ou, mais genericamente, como sistemas polticos oligrquicos, era o Estado que estava se afirmando perante a sociedade civil. Esta comeava a surgir, mas a iniciativa estava com o Estado ou o que o mesmo com as elites que o dominavam. Esta relao ir mudar radicalmente com a democracia. O avano da democracia um fenmeno historicamente recente. A afirmao dos direitos civis dos direitos liberdade e propriedade ocorre nos pases desenvolvidos no sculo dezenove, mas ento ainda no se podia falar em democracia, apenas em liberalismo, j que os direitos polticos de votar e ser votado eram limitados: nem as mulheres nem os pobres votavam. A democracia era masculina e censitria. Na verdade, a democracia um fenmeno do sculo vinte. O sculo vinte foi marcado por guerras e genocdios atrozes, mas, em compensao foi o sculo em que a democracia generalizou-se como regime poltico: na primeira metade do sculo nos pases desenvolvidos, na segunda, nos pases em desenvolvimento da Amrica Latina; no final do sculo, em alguns pases asiticos e africanos. Isto ocorreu na medida em que a apropriao do excedente atravs do mercado tornou-se dominante com a emergncia do capitalismo e do liberalismo. A partir desse momento, a democracia no apenas se tornou vivel, mas revelou ser, alm do regime poltico que melhor garante os direitos de cidadania, o regime poltico mais estvel. No passado, a democracia no era o regime poltico preferido pelos filsofos polticos devido instabilidade que nela observavam. Eles preferiam a monarquia ou a aristocracia apesar de saberem que suas formas corruptas a tirania e a oligarquia eram terrveis, porque viam na democracia uma instabilidade 6 intrnseca. A partir, entretanto, do momento histrico, com o advento do capitalismo industrial, em que o excedente econmico pde ser apropriado sem o uso da violncia direta, atravs de mecanismos de mercado, as classes dominantes no precisaram mais derivar seu poder e sua renda do uso direto da fora. Foi ento possvel estabelecer de forma slida e legtima, primeiro, no sculo dezenove, os princpios liberais, e, em seguida, no sculo vinte, as instituies da democracia representativa moderna.

- Segundo Bobbio (1976a), analisando o pensamento dos filsofos gregos, a superioridade da monarquia sobre as demais formas de governo, inclusive a democracia, estava na sua maior estabilidade, na sua capacidade de manter a ordem por mais tempo. Isto no obstante a forma corrupta da monarquia a tirania ser terrvel, enquanto a corrupo da democracia a olcocracia (segundo Polbio) muito menos grave.

81 As transies para a democracia, que implicaram elas prprias na reforma do Estado, ocorreram em um grande nmero de pases neste ltimo quartel de sculo, comeando pelos pases do sudoeste da Europa, passando pela Amrica Latina, atingindo todo o Leste Europeu, e chegando afinal na sia. Nesse processo a influncia internacional dos pases desenvolvidos, particularmente dos Estados Unidos, foi preponderante. A partir do momento em que deixaram de temer o comunismo e de apoiar regimes autoritrios, os governos e os investidores dos pases desenvolvidos passaram a se sentir mais seguros em suas relaes com os pases em desenvolvimento se estes se tornassem democrticos e previsveis. Isto, entretanto, s acontece quando nesses pases j ocorreu o processo de acumulao primitiva de capital e se alcanou um razovel nvel de poupana em relao ao produto nacional, de forma que o excedente econmico pode ser apropriado sem o 7 uso direto da violncia. Enquanto isto no acontece, como no caso, principalmente, dos pases da frica Central, as democracias induzidas do exterior se apresentam instveis, seno impossveis. Isto no significa que haja uma correlao precisa entre nvel de desenvolvimento e democracia. O atraso nos processos de transio democrtica na sia uma boa indicao disto. A tendncia, entretanto, tem sido na direo da democracia, que, assim, ao mesmo tempo resultado das reformas j realizadas e condicionante das reformas em curso. A transio para a democracia ocorrida na Amrica Latina, no Leste Europeu, e, em menor grau, na sia e na frica, no ltimo quartel do sculo vinte no significou, naturalmente, que tenhamos chegado a uma regime democrtico ideal, sequer satisfatrio. Os regimes polticos que podem ser considerados democrticos, porque atendem dos critrios bsicos para isto (eleies regulares, liberdade de palavra e de associao, Estado de direito) apresentam diferentes graus de democracia. No cabe aqui reproduzir a imensa literatura a respeito da consolidao das novas democracias, que deu lugar a uma quantidade enorme de tipos de democracias, ou de democracias com adjetivos, nem quero retomar o debate sobre o conceito procedimental de democracia, que tem origem em Schumpeter e

- As classes dirigentes pr-capitalistas apropriavam-se do excedente econmico diretamente, valendo-se do poder poltico do Estado. J a burguesia podia apropriar-se da mais valia via mercado. Por outro lado, a democracia era para ela um regime em princpio desejvel, porque, em primeiro lugar, ela necessitava de um Estado de direito que garantisse a propriedade e os contratos e evitasse a interveno arbitrria do Estado no mercado; segundo, porque, como era uma classe dirigente muito mais numerosa do que as classes dirigentes pr-capitalistas, precisava de mecanismos institucionais para distribuir o poder poltico entre seus membros (Bresser-Pereira, 1977a, 1978).

82 Dahl, em oposio a um conceito maximalista de democracia. Parece-me apenas importante salientar a contribuio de ODonnell nesta matria. Ao invs de simplesmente ver as novas democracias como incompletas, como regimes polticos em que falta alguma coisa em relao ao modelo das democracias consolidadas, em seus diversos trabalhos ele tem procurado mostrar como essas democracias (que contam com as duas caractersticas mnimas da poliarquia de Dahl: eleies livres e liberdade individual) se caracterizam afirmativamente por quatro elementos que as distorcem: poder poltico delegativo do chefe do Estado, baixa formalidade das instituies com amplo espao para os particularismos ou clientelismos, pouco respeito aos direitos cvicos dos pobres, e pouca utilizao dos direitos republicanos 9 desses mesmos pobres. Nas novas democracias existe sempre um sistema eleitoral e o respeito formal s liberdades bsicas, mas essas democracias tendem a ser plebiscitarias, os direitos humanos dos mais pobres continuam a ser amplamente violentados, o financiamento das eleies continua a privilegiar os que tm dinheiro, o Poder Judicirio ou dependente da poltica ou se constitui em um poder burocrtico que acumula privilgios. No ignoro essas limitaes, mas isto no justifica negar o carter democrtico desses regimes. O fato que os pases onde estas distores acontecem deixaram de ser autoritrios. Como h muito deixaram de poder ser considerados autoritrios os regimes das democracias consolidadas em que os direitos dos imigrantes so permanentemente desrespeitados e as eleies envolvem somas de dinheiro astronmicas. Todas essas democracias podem merecer adjetivos, mas so essencialmente regimes democrticos, nos quais existe espao para a ao da sociedade civil e para o aperfeioamento do prprio regime democrtico.
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Sociedade e Estado Fortes


As preocupaes e interesses dos intelectuais, particularmente dos filsofos polticos, socilogos, cientistas polticos e economistas, refletem de forma muito significativa a relevncia do avano da democracia. Na Amrica Latina, por exemplo, at h muito pouco, seu interesse estava voltado, no plano econmico, para a industrializao e o desenvolvimento, e, no plano poltico, com a afirmao do Estado nacional frente s oligarquias locais. A luta do Estado frente aos coronis e

- Sobre o tipos de democracia com adjetivos ver a resenha de Collier e Levitsky (1996). Sobre as teorias sobre a consolidao democrtica ver a resenha de Shin (1994). 9 - De ODonnell ver sobre o tema em especial (ODonneel, 1991, 1996a). Sobre ODonnell, (Mazzuca, 1998). Sobre o conceito de direitos republicanos e sobre o limitado exerccio desses direitos e dos direitos civis pelos pobres, ver Bresser-Pereira (1997a).

83 aos jagunos, repetia com as ressalvas que so necessrias a luta dos reis contra os senhores feudais, ou do poder colonial europeu contra chefes tribais e aristocracias locais. Na verdade, a implantao do capitalismo exigia a formao de um Estado forte, ou seja, de um Estado dotado de legitimidade poltica e capacidade de tributao; capaz, portanto, de exercer o controle social e impor em seu territrio um sistema jurdico que garantisse a ordem e permitisse o funcionamento do mercado capitalista. Assim, o tema central, quando se estudavam as relaes entre a sociedade e o Estado, era o da afirmao deste sobre aquela. No caso do Brasil, por exemplo, Nestor Duarte (1939) procura mostrar como a histria do pas, desde o perodo colonial, a histria das resistncias das oligarquias locais afirmao do poder central. Victor Nunes Leal (1949: 252) segue a mesma linha, mas j mostra que o coronelismo, como sistema poltico, dominado por uma relao de compromisso entre o poder privado decadente e o poder pblico fortalecido. Com os estudos marxistas, a nfase mudou da resistncia das oligarquias afirmao do Estado para a anlise da transio para o capitalismo industrial e a formao de um Estado burgus (Ianni, 1965; Saes, 1985). Em todos esses trabalhos a preocupao central continua a mesma: a afirmao do Estado - e da elite que o controla (geralmente uma aliana instvel, primeiro, entre burocratas e proprietrios de terra, 10 depois, entre burocratas e capitalistas) - sobre a sociedade. Esta pode ser pensada em termos de oligarquias locais ou do conjunto dos trabalhadores e pequenos proprietrios pobres, ou de classes mdias urbanas, mas sempre vista como uma sociedade dominada por uma elite que controla o Estado e promove a afirmao do 11 seu poder (promovendo a formao do Estado nacional). Essa forma de ver as relaes entre Estado e sociedade esgotou-se, na medida em que o Estado e o capitalismo se consolidavam, e que a relao entre sociedade e Estado passava a ocorrer de forma crescente atravs do regime democrtico. A teoria que vemos, por exemplo, em Migdall (1988) de que existiria um jogo de soma zero entre Estado e sociedade quando um agente ganha fora o outro perde no

- Jos Murilo de Carvalho (1980), referindo-se aos Estados europeus, observa que na formao do Estado moderno h uma permanente tenso entre a elite de funcionrios reais e a presso dos grupos sociais dominantes. No caso do Brasil, assinala, a elite poltica, que em grande parte se confunde com a burocracia, dirige e constitui o Estado, mas no se pode falar em um Estado separado e dominando a nao, porque a elite poltica tinha sempre que compactuar com os proprietrios. 11 - No cabe aqui a discusso sobre que grupo, nessa elite, dominante: se os burocratas ou as oligarquias de proprietrios, se o Estado ou as classes. Fernando Henrique Cardoso (1975: 175) critica o simplismo dessa dicotomia, observando, entretanto, que o risco maior de engano na caracterizao do Estado nas sociedades latino-americanas parece ir para o outro extremo: v-lo como o Produtor de todas as classes.

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84 tem mais poder explicativo na medida em que prevaleam regimes democrticos. Nas democracias, um Estado forte, com capacidade de controle social, exige uma sociedade civil forte, com igual capacidade de controle social. Uma sociedade civil forte no uma sociedade oligrquica, resistente lei do Estado; uma sociedade civil integrada no Estado e atuante no processo de orientar a forma pela qual esse Estado governado e reformado. Migdall (1988: 35) constri em seu livro uma matriz de duas entradas, em que temos, nas linhas, sociedade forte e fraca, e, nas colunas, Estado forte e fraco. Chamarei a clula formada pela primeira linha e a primeira coluna (sociedade e Estado fortes) de primeira clula; as demais clulas sero numeradas no sentido horrio. A segunda clula, para Migdall (sociedade forte Estado fraco), tem como exemplo Serra Leoa, uma sociedade tribal em que o Estado no logrou impor-se; a terceira (sociedade e Estado fracos), tem como prottipos os perodos revolucionrios, como os do Mxico (1910-1920) e da China (1939-1945); finalmente a quarta clula (sociedade fraca, Estado forte) representada pela Frana e por Israel. Migdall deixa significativamente a primeira clula sem exemplos. J que h para ele um jogo de soma zero entre Estado e sociedade, essa clula por definio vazia. Quadro 1: Sociedade e Estado Forte e Fraco

ESTADO Forte Forte SOCIE DADE Fraca Consolidao do Estado e Transio Democrtica Democracias Consolidadas Pr-Capitalismo Fraco

Transio Capitalista e Afirmao do Estado

Embora inaceitvel, essa matriz de Migdall sugere a construo de uma outra matriz (Quadro 1) usando as mesmas variveis, mas adotando-se uma outra lgica para seu preenchimento, que inclui uma perspectiva histrica. Na segunda clula temos uma situao pr-capitalista, em que ainda no h clara separao entre o pblico e o privado, entre o Estado e a sociedade; o Estado ainda no existe ou apenas est se sendo implantado: a sociedade forte e o Estado, fraco ou inexistente. A terceira clula indica o momento de formao do Estado nacional, essencial para a

85 transio para o capitalismo que ocorre logo em seguida, seno ao mesmo tempo: a sociedade fraca, porque est cedendo poder para o Estado, e este ainda no se afirmou, sendo tambm fraco. Na quarta clula temos a consolidao do capitalismo e do Estado nacional, que se impe s oligarquias locais, e o incio da transio para a democracia: o Estado est agora consolidado e se afirmou sobre uma sociedade civil enfraquecida. O movimento se completa na primeira clula, quando a sociedade civil se fortalece e a democracia se consolida: neste momento temos uma sociedade civil forte e um Estado forte. Esta matriz ou modelo, que, como prprio dos modelos simplifica dramaticamente a realidade, pode, assim, ser entendido como um processo de fases histricas, que comea na segunda clula e, caminhando 12 no sentido horrio, se completa na primeira. Adoto, assim, um modelo otimista, porque aponta na direo de democracias consolidadas, mas no ignoro que o processo histrico cheio de altos e baixos, de avanos e retrocessos. E tenho bem claro tambm que o fortalecimento da sociedade civil pode ocorrer em um momento anterior consolidao do capitalismo e da democracia: foi principalmente o que aconteceu nos Estados Unidos, conforme Tocqueville (1835) to bem demonstrou. Nos pases europeus a luta pelos direitos civis e pelos direitos polticos, ainda no sculo dezenove, foi como sabemos o produto de intensas lutas sociais. J existia, portanto, uma sociedade civil atuante nesses pases, ao mesmo tempo em que o Estado buscava se consolidar. O movimento dialtico entre o Estado e suas elites e a sociedade civil no , portanto, um fenmeno deste sculo, como seria possvel entender a partir do modelo que estou apresentando, em que neste sculo que a sociedade civil deixa de ser objeto e passa a ser sujeito da reforma ou da mudana social. Na verdade, neste final de sculo a consolidao da democracia cria oportunidades inditas para a sociedade como um todo, que se expressa, por exemplo, no fortalecimento das entidades pblicas no-estatais do terceiro setor. Ao mesmo tempo, entretanto, que surgem oportunidades, surgem desafios. Mesmo depois que as democracias sociais se consolidaram neste sculo nos pases ricos, continuaram a existir dentro da sociedade civil interstcios incivis, conforme nos sugere Whitehead (1998) no trabalho publicado neste livro. As mfias de todos os tipos, os fundamentalismos, e mesmo resistncias locais, continuam a existir nas democracias. Mas agora essas sociedades incivis no so apenas um desafio para o Estado, o so tambm para a sociedade civil.

- Estas fases histricas variam, naturalmente, de pas para pas. As clulas trs e quatro, por exemplo, indicam a transio para o capitalismo, a consolidao do poder do Estado e a transio para a democracia. Referem-se a um longo perodo que iniciou-se, nos pases da Europa Ocidental, em torno do sculo doze, e s terminou no sculo dezenove. A passagem de uma clula (ou fase) para outra nem sempre clara, e ocorreu em diferentes momentos, dependendo do pas.

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86 Por outro lado, dentro da sociedade civil permanecem desequilbrios graves de poder, que podem levar a processos de excluso social e de tentativa de eliminao de direitos de cidadania. Em nome do liberalismo transformado em neoliberalismo e em nome do mercado, temos assistido com freqncia este tipo de movimento no mundo contemporneo. J argumentei que a concentrao de renda e a excluso que vm ocorrendo neste ltimo quartel do sculo no so causados principalmente por esses interesses e ideologias, mas pela dinmica do progresso tcnico. No h dvida, porm, que as propostas neoliberais, principalmente aquelas relacionadas com a flexibilizao do contrato de trabalho e com a privatizao de monoplios naturais, apesar de seu repetido fracasso em lograr estabilidade e desenvolvimento econmico, e da perda de legitimidade poltica que sofreram nos anos recentes, contribuem para esse processo de excluso. Isto tem ocorrido principalmente nos pases em desenvolvimento que, desavisados e mais suscetveis presso internacional, as aceitam indiscriminadamente, revelando pouca capacidade de defender seu interesse nacional. Embora a tese mais geral deste trabalho seja a de que a formao do Estado nacional j ocorreu, permitindo, em seguida, o fortalecimento da sociedade civil e o advento das democracias sociais modernas, isto no significa que o Estado no enfrente desafios e riscos graves no mundo contemporneo. No caso do Estado, eu tenho defendido com nfase, desde o incio desta dcada, a tese segundo a qual uma tarefa fundamental a da reconstruo do Estado. Esta idia no seria contraditria com a tese mais geral deste trabalho? No. Quando falo em reconstruo do Estado, suponho que o Estado-Nao j se afirmou, que as resistncias das oligarquias locais j foram em grande parte superadas. Neste quadro, porm, a partir dos anos 70, esse Estado j relativamente consolidado entrou em crise: crise fiscal, crise da forma de interveno no econmico e no social, crise da forma burocrtica de administr-lo. nesse quadro que, nos anos 90, as sociedades civis democrticas se colocam como projeto a reforma ou a reconstruo do Estado. Nestes termos, quando proponho o problema da crise e da reconstruo do Estado, no estou mais me referindo a um problema de afirmao do Estado perante a sociedade, mas recuperao da governana do Estado que foi transitoriamente comprometida pela crise estou falando da reforma e do fortalecimento do Estado por iniciativa da sociedade civil e no contra ela. Estas quatro condicionantes que acabei de brevemente analisar esto naturalmente inter-relacionadas. Castells (1998), por exemplo, v a crise do Estado principalmente como resultante da globalizao e da crescente complexidade social e poltica que a acompanha. Percebe que o Estado, para se defender da perda

87 decorrente na autonomia para definir polticas, movimenta-se em duas direes opostas: de um lado organiza-se internacionalmente em blocos econmicos regionais, em zonas de livre comrcio ou em unies aduaneiras cartelizadas; ou, na direo inversa, descentraliza para as unidades locais, e adota estratgias gerenciais de administrao pblica. Offe (1998) observou que h trs princpios de coordenao econmica e social O Estado, o mercado e a comunidade (que, como veremos, no deve ser confundida com a sociedade civil), e salientou o imperativo de equilbrio entre estes trs princpios, que ameaado por trs pares de falcias: excesso ou carncia de Estado, confiana excessiva ou desconfiana radical no mercado, e comunitarismo excessivo ou negligenciamento das comunidades e identidades. Sousa Santos (1998) deu aos conceitos um carter histrico, mostrando que to invivel entregar toda a coordenao ao mercado, como ocorreu no Estado Liberal do sculo dezenove, ou toda a coordenao ao Estado, como se pretendeu fazer no sculo vinte, como invivel voltar a um comunitarismo nacionalista e conservador, seno fascista, como alguns ainda sonham. Estas duas anlises de carter geral ajudam-nos a entender as relaes entre sociedade, Estado e mercado neste final de sculo, se pensarmos que a comunidade ou mundo da vida de Habermas (1981a,b) alm de ser um princpio de coordenao baseada na solidariedade (enquanto o mercado est baseado na competio, e o Estado, no poder, como lembra Offe), representa a sociedade que histrica e vivencialmente se constitui de maneira informal, sociedade esta da qual a sociedade civil ser parte e instncia de transio para uma instituio formalmente constituda como o Estado, que, por sua vez, estabelece as normas institucionais do mercado.

O Objetivo: Reformar o Estado e o Mercado


A partir desse quadro terico simplificado e das condicionantes estruturais mais relevantes neste final de sculo, examinarei o esforo crescente da sociedade civil em reformar o Estado e o mercado. Apesar de todo o pessimismo que muitas vezes vemos nos analistas da sociedade contempornea, o fato objetivo que eles, independentemente de suas filiaes ideolgicas, vem na ao deliberada de agentes a fonte fundamental das reformas. Os marxistas podem pensar em termos do materialismo histrico, mas desde Gramsci a busca deliberada da formao de um bloco histrico hegemnico a tnica do seu pensamento. No outro extremo, os mais ardorosos defensores do neoliberalismo, embora continuem falando na mo invisvel de Adam Smith, geralmente se filiam ao novo institucionalismo ou escola

88 da escolha racional e, portanto, pressupem o princpio da agncia em relao s instituies e ordem social e econmica: agir sobre esta ltima significa mudar instituies a partir da ao individual de agentes racionais. Esta semelhana bsica de abordagem entre grupos intelectuais ideologicamente opostos reflete o domnio crescente das sociedades sobre seu prprio destino. Esto longe ainda de fazer sua prpria histria, mas percebem que sua capacidade de influenci-la aumentou substancialmente neste sculo. No o momento, aqui, de descrever estas reformas; cabe, entretanto, perguntar qual o seu sentido geral, quais os seus riscos, e quais as oportunidades que oferecem. Para a nova direita o sentido claro: implantar o domnio do mercado, reduzir o Estado ao mnimo, garantia da propriedade e dos contratos. A velha esquerda concorda que esse seja o objetivo das reformas. A diferena entre os dois grupos radicais est em que os primeiros vem nisto a realizao de um ideal, enquanto que os ltimos, o cumprimento de uma ameaa qual preciso resistir de todas as formas. Considero estas duas posies equivocadas. A realizao da proposta neoconservadora representaria, de fato, uma ameaa para a humanidade, j que o mercado no tem condies de realizar de forma tima sequer aquilo em que ele melhor: a alocao de recursos. Alm disso, pouco efetivo em estimular o aumento da poupana e da acumulao de capital, e, no plano da distribuio de renda, seu livre funcionamento intrinsecamente regressivo. Na verdade, embora possam ter tambm uma inspirao na nova direita, as reformas que vm sendo de fato implementadas no tm, na maioria dos casos, esse sentido: contam o apoio da sociedade e, embora abrindo espao para o mercado, no so dominantemente neoliberais. S podero ser consideradas neoliberais se ampliarmos indevidamente o conceito de neoliberalismo, como faz a esquerda tradicional: se no o identificarmos com a busca do Estado mnimo, e considerarmos todas as reformas destinadas a eliminar os excessos do estatismo e a reconstruir o Estado em novas bases mais eficientes como reformas neoliberais; se entendermos que reformas visando a privatizao, o ajuste fiscal, a abertura comercial, a redefinio dos contratos de trabalho, a reforma dos sistemas de previdncia e de assistncia social, a desregulamentao, a implantao de uma administrao pblica gerencial, a ampliao da transparncia nas aes do setor pblico e do privado e o aumento do papel dos mecanismos de controle social so por definio neoliberais. Esta uma forma suicida de definir neoliberalismo, que deixa seus proponentes sem alternativas diante da crise do Estado e do desafio da globalizao. Algumas dessas reformas podem, de fato, ser neoliberais quando radicais e orientadas para eliminar direitos sociais, mas quando so simplesmente reformas orientadas para o mercado que tornam a economia mais competitiva e dotam o

89 Estado de maior capacidade de ao ou seja, de maior governana e governabilidade elas podem at ser chamadas liberais, mas no so conservadoras ou neoliberais. Souza Santos (1998), no texto que est presente neste livro, fala com muita propriedade do colapso do reformismo de esquerda, na medida que o objetivo socialista que tinha como pressuposto, deixou de ser realista. Entretanto, o reformismo neoliberal que se torna dominante nos anos 80 revela flego curto: ao afirmar que o Estado era inerentemente ineficaz, parasitrio e predador, e propor o Estado mnimo, estava na verdade incorrendo em um paradoxo: um Estado dessa natureza irreformvel. Mas quando ficou claro para as elites dominantes a falta de apoio poltico na sociedade para as teses neoliberais, iniciou-se uma segunda fase no reformismo Estatal em que o pndulo passa para o fortalecimento do Estado ao invs de sua reduo ao mnimo. Uma segunda gerao de reformas busca, nos anos 90, reconstruir fiscal e administrativamente o Estado, controlar melhor os fluxos de capital, coordenar as polticas macroeconmicas em nvel mundial, e aprofundar o 13 regime democrtico em cada pas. Qual ento o verdadeiro sentido dessas reformas, se excluirmos os elementos radicais e dogmticos? Sugiro que so trs: tornar a economia nacional mais estvel, e o Estado, mais eficiente e mais democrtico. A prioridade vem sendo dada maior estabilidade e maior eficincia, mas pessoalmente considero aprofundar a democracia mais importante, no apenas pelo valor tico envolvido na democracia, mas porque em um mundo marcado pela complexidade crescente, apenas o debate democrtico amplo pode conduzir a melhores resultados econmicos. A complexidade social deriva seja da dimenso da populao mundial, seja da rapidez do desenvolvimento tecnolgico, seja da necessidade de respeitar as culturas locais. O mundo tornou-se unificado, globalizado, mas no se tornou simples; tornou-se mais complexo. Complexo culturalmente, complexo tecnologicamente, complexo democraticamente, porque cada cidado se sente cada vez mais com o direito de participar das decises polticas que afetam sua vida. Para dar conta de um quadro poltico e social dessa natureza, a nica instituio possvel a do debate democrtico amplo. A reforma poltica e a reforma do Estado vm ocorrendo, a primeira marcada pela extraordinria onda de transies democrticas que ocorreu no mundo nestes ltimos 25 anos, ao mesmo tempo em que o Estado e a economia entravam em crise. Ocorrem em meio a muitos percalos, mas so um fato. A reforma econmica do Estado, por sua vez, visa essencialmente eliminar os excessos de estatismo e reconstruir o Estado. A crise do Estado e a necessidade de sua reconstruo foram

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- Para uma anlise da reforma do Estado nos anos 90 ver Bresser-Pereira (1997b).

90 causadas principalmente pelo crescimento excessivo do Estado, a partir de uma ideologia que confundia socialismo e/ou nacionalismo com estatismo. Nesse processo, tivemos a tentativa de uma elite burocrtica de substituir o mercado pelo Estado como instituio coordenadora do desenvolvimento econmico, e os empresrios pela burocracia estatal como agentes do investimento e da industrializao. A experincia limite nessa direo aconteceu na Unio Sovitica, mas, em menor grau, ocorreu em todo o mundo. Diante do fracasso dessa tentativa foi preciso, portanto, redefinir o papel do Estado e do mercado, restabelecer as instituies democrticas, devolver ao mercado seu papel na alocao de recursos, e recuperar para o Estado sua capacidade de interveno ou de regulao. As reformas foram, portanto, necessrias, e tiveram esse sentido. Isto no significa que no tenha havido exageros e equvocos na realizao das reformas, especialmente naqueles pases - como, na Amrica Latina, a Argentina e o Peru, e 14 no Leste Europeu, a Rssia - em que a crise do Estado foi mais aguda. Nesses pases as reformas foram geralmente antecedidas de um choque liberal. Dada a quase absoluta imobilizao do Estado, a soluo primeira foi retirar do Estado a grande maioria de suas funes regulatrias. Provavelmente, o que estava por trs disto era uma restrio ou necessidade econmica implacvel: melhor do que um Estado imobilizado, incapaz de minimamente garantir a estabilidade da moeda e o funcionamento da economia, um mercado cego e injusto. Privatizaes selvagens, flexibilizaes dos mercados de trabalho eliminando direitos inalienveis, aberturas comerciais s pressas no dando tempo para as empresas nacionais se adaptarem s novas realidades foram ento freqentes. Mas reformas desta natureza so de curta durao. Assim que a crise deixa de ser aguda e que o imprio da necessidade deixa de ser total, as sociedades civis em cada pas se reorganizam. Em conseqncia, as reformas, no quadro da democracia, passam a ser realizadas com a participao da sociedade civil e tendem a recuperar o seu sentido geral: restabelecer o papel do mercado na alocao de recursos, recuperar a capacidade fiscal, administrativa e de regulao do Estado, e aperfeioar o prprio regime democrtico, cujas limitaes ainda so dramticas. Na reforma do Estado em curso, uma tarefa fundamental delimitar com clareza a rea de atuao do Estado. Souza Santos (1998) critica o critrio bsico que eu utilizei na reforma brasileira prevista no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado, 1995), e que est presente em todos os meus trabalhos recentes sobre o tema. Este

- Rezende (1996: 208) demonstrou que a tentativa de minimizao do Estado tem sido muito mais forte nos pases em desenvolvimento do que nos pases centrais. Nestes termos, os Leviats esto no lugar errado.

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91 critrio ser ou no a atividade em questo uma atividade exclusiva de Estado. Segundo Souza Santos, esse critrio ao invs de estabelecer uma relao de complementaridade entre o Estado e o terceiro setor, estabelece uma situao de substituio. De fato, proponho uma substituio. No vejo sentido em mdicos, agentes de sade, professores e pesquisadores terem o mesmo contrato de trabalho de delegados de polcia ou de fiscais. Mas distingo, entre as atividades noexclusivas, as atividades sociais e cientficas, que devem passar para o terceiro setor, da produo de bens para o mercado, que deve ser privatizada se no se tratar de monoplio natural. Souza Santos, entretanto, afirma que em vez dessa distino prefervel partir dos quatro bens pblicos que vem utilizando legitimidade, bemestar, segurana e identidade. Ora, estes quatro critrios no so concorrentes mas complementares da distino quanto ao carter da atividade (exclusiva ou no). Complementares porque, alm dela, eu tambm utilizo quatro bens pblicos ou quatro objetivos polticos das sociedades contemporneas: liberdade, igualdade, justia social e bem-estar. Sem a utilizao destes ou dos quatro critrios de Souza Santos, aquela distino fica vazia. Minha convico de que os servios sociais e cientficos so realizados com mais qualidade e eficincia por organizaes pblicas no-estatais, que alm disso garantem mais liberdade a seus membros, enquanto que a produo de bens e servios controlados pelo mercado, que no necessitam de subsdio estatal, so melhor executadas pelo setor privado. Castells (1998), no trabalho apresentado neste livro, salienta o surgimento de um Estado rede, que se articula de forma flexvel com as entidades supranacionais e com as entidades regionais e locais. Este Estado, afirma ele, exige uma administrao de um novo tipo, que tenha como primeiro princpio o da subsidiariedade: a gesto deve situar-se, para cada problema, no mbito mais descentralizado possvel em que possa ser realizada eficazmente. Em segundo lugar a administrao deve ser flexvel, de forma a permitir que o Estado deixe de ser apenas normalizador para ser negociador e inventor. Participao cidad e transparncia so dois outros requisitos enumerados por Castells, que, assim, compreende o carter moderno e democrtico da reforma gerencial do Estado que est em curso em diversos pases da OCDE e nos pases em desenvolvimento, 15 principalmente no Brasil, nos anos 90. Em todo esse processo que estou analisando preciso, portanto, ter claro que, ao contrrio do que sugerem alguns dos seus entusiastas, a sociedade civil no se fortalece s expensas do Estado. A sociedade civil tender a ser tanto mais forte quanto mais forte (mais dotado de governana e governabilidade democrtica) for o

- Fao um ampla anlise da reforma gerencial no livro Reforma do Estado para a Cidadania (Bresser-Pereira, 1998).

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92 Estado. A sociedade civil no substitui o Estado, mas cresce e se fortalece com ele. Quando, a partir dos anos 70, o Estado entrou em crise, tanto uma esquerda idealista quanto uma direita neoliberal imaginaram que se abria espao respectivamente para a sociedade civil ou para o mercado. Na verdade, existe um espao maior tanto para um quanto para outro, mas no s custas do enfraquecimento do Estado, e, sim, concomitantemente com seu fortalecimento, ou seja, com o aumento de sua capacidade de governana e governabilidade. por isso que um papel fundamental a ser desempenhado pela sociedade civil ser o de reconstruir o Estado ao mesmo tempo em que ela prpria se fortalece.

Sociedade Civil: Conceito Histrico ou Normativo?


Mas que sociedade civil esta qual estou atribuindo papel to relevante como agente ou ator das reformas? Atravs da histria o conceito de sociedade civil tem evoludo. Ele surge com os filsofos contratualistas, especificamente com Hobbes, como sinnimo de Estado ou de sociedade poltica, em contraposio ao estado de natureza. Naquele momento tratava-se de fundar o conceito de Estado ou de sociedade poltica, que at ento estava confundido com o conceito mais geral de sociedade. Para isto a expresso sociedade civil surge como uma traduo do conceito grego de sociedade poltica. A diferena estava no conceito oposto: enquanto na filosofia grega a sociedade poltica se contrapunha sociedade domstica; no contratualismo iluminista a sociedade civil se opor ao estado de natureza. No incio dos tempos modernos, com Bodin, o conceito de Estado soberano est surgindo, mas a oposio bsica que interessava primordialmente aos filsofos polticos no era a do Estado em relao sociedade, mas a de sociedade poltica ou civil, que inclui o Estado, em contraste com a barbrie, o estado de natureza. Dessa forma, era possvel deduzir logicamente e legitimar o poder poltico com base em argumentos seculares, racionais, deixando-se, em um primeiro momento, para segundo plano, para mais tarde abandonar os argumentos de base aristocrtica e religiosa. Dois sculos depois, entretanto, com a emergncia da burguesia como classe dominante mas no dirigente a distino entre uma esfera poltica ou do Estado, onde imperam a aristocracia e a burocracia patrimonialista, e uma esfera econmica ou do mercado, onde domina a burguesia, torna-se afinal historicamente possvel. Nesse momento o conceito de Estado j est consolidado, e a idia de um estado de natureza revela sua qualidade meramente heurstica, pouco tendo a ver com a

93 realidade histrica. Torna-se ento necessrio distinguir com clareza o Estado ou a 16 sociedade poltica da sociedade civil ou da sociedade burguesa. Os filsofos iluministas escoceses, entre os quais Adam Smith ficou o mais conhecido, reconhecem esse fato ao procurar colocar o Estado a servio da sociedade organizada pelo mercado. Ser, entretanto, Hegel quem, em seus Princpios de Filosofia do Direito (1820), estabelecer uma distino clara entre Estado e sociedade civil e fundar o conceito moderno de sociedade civil. Para Hegel, o estado de natureza se transforma em sociedade civil ou em sociedade burguesa, que o Estado racional hegeliano deve conduzir. Embora para Hegel a sociedade civil seja a sociedade que est fora do Estado, sua viso no dual (sociedade civil e Estado) mas trplice (famlia, sociedade civil e Estado). Importa assinalar que as trs categorias no constituem, somadas, a sociedade, mas representam trs momentos de um movimento de aperfeioamento da moralidade objetiva, que afinal se consubstancia no Estado, definido por Hegel como a realidade em ato da idia 17 moral objetiva (Hegel, 1820: 257) : na famlia no a razo que preside as relaes entre seus membros; na sociedade civil a razo j comea a ter um papel importante, embora o interesse seja dominante; com o Estado a razo alcana sua plenitude na vida social. Com Marx o conceito de sociedade civil ganha em importncia na medida em que o Estado deixa de ser a racionalidade em si, deixa de ser o momento em que a vontade e a liberdade humanas se realizam plenamente enquanto idia, e deixa de ter o papel organizador da sociedade imaginado por Hegel. Para Marx, que leva adiante o pensamento histrico-racional de Hegel, retirando-lhe seu carter idealista, a sociedade, ou, mais precisamente, uma parcela dela - a burguesia ou a classe dominante - passa a deter todo o poder poltico e a determinar o Estado. Assim, se Hegel funda o conceito moderno de sociedade civil, Marx e Engels estabelecem a relao fundamental entre esta e o Estado, ao inverter o papel da sociedade civil, que de objeto da mudana social ou de momento da sua

- Para uma anlise histrica do conceito de sociedade civil ver Cohen e Arato (1992), Arato (1995), Costa (1997). 17 - Para Hegel (1820: 156-157, sublinhado meu) a substncia moral o esprito real de um povo s ser o esprito como algo de real e consciente de si se for objetivao de si mesmo, movimento que percorre a forma dos seus diferentes momentos, que so (1) o esprito moral objetivo imediato ou natural: a famlia. Esta substancialidade desvanece-se na perda da sua unidade, na diviso e no ponto de vista relativo; torna-se ento: (2) Sociedade Civil, associao de membros, que so indivduos independentes, numa universalidade formal, por meio das carncias, por meio da constituio jurdica como instrumento de segurana da pessoa e da propriedade, e por meio de uma regulamentao exterior para satisfazer as exigncias particulares e coletivas. Este Estado exterior converge e rene-se na (3) Constituio do Estado, que o fim e a realidade em ato da substncia universal, e da vida pblica nela consagrada.

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94 realizao enquanto idia, se transforma em agente de transformao desse Estado. Engels (1888: 111) deixa esta nova viso clarssima:
Na histria moderna o Estado, o regime poltico, o elemento subordinado, e a sociedade civil, o reino das relaes econmicas, o elemento dominante. A idia tradicional, que Hegel tambm consagrou, via no Estado o elemento determinante e, na sociedade civil, o elemento condicionado por ele.

Marx e Engels radicalizaram esta perspectiva, transformando o Estado em comit executivo da classe dominante, com a qual a sociedade civil na prtica se confunde. Seus seguidores mais originais, entretanto, como Gramsci (1934) e Poulantzas (1968), restabelecem uma viso mais equilibrada da relao da sociedade civil com o Estado atravs, respectivamente, dos conceitos de bloco histrico e de ao do Estado como condensao da luta de classes. Feita exceo a Gramsci, a expresso sociedade civil fora praticamente abandonada. O estatismo comunista esquecera a lio de Marx e adotara uma perspectiva hegeliana primria, de carter burocrtico, em que o Estado volta a se impor sociedade. Bobbio, entretanto, procura revalorizar o conceito de sociedade civil a partir de um ensaio sobre Gramsci (1976b) em que afirma que este, ao enfatizar o aspecto superestrutural da sociedade civil, liga-se antes a Hegel do que a Marx. Em um segundo ensaio, que escreveu para a Enciclopdia Einaudi, Bobbio (1981: 21-26) afirma que a sociedade civil pode ser conceituada negativamente como a esfera de relaes sociais no reguladas pelo Estado. Positivamente mais difcil uma definio, mas Bobbio oferece a sua, que tem a grande qualidade de ser objetiva e abrangente, evitando qualquer tipo de reducionismo ou de normativismo:
Sociedade civil o lugar onde surgem e se desenvolvem os conflitos econmicos, sociais, ideolgicos, religiosos, que as instituies estatais tm a tarefa de resolver ou mediando-os, ou evitando-os, ou reprimindo-os. Sujeitos desses conflitos e portanto da sociedade civil enquanto contraposta ao Estado so as classes sociais, ou, mais amplamente, os grupos, movimentos, associaes, ou organizaes que as representam ou se declaram seus representantes; ao lado das organizaes de classe, os grupos de interesse, as associaes de vrios gneros com fins sociais e indiretamente polticos, os movimentos de emancipao de grupos tnicos, de defesa de direitos civis, de liberao da mulher, os movimentos de jovens, etc.

O conceito de sociedade civil recuperar importncia terica quando, nos anos 70, intelectuais em luta contra o autoritarismo na Amrica Latina e contra o estatismo comunista no Leste Europeu passam a usar o conceito para compreender (e fortalecer) a grande aliana democrtica que aos poucos estava se fazendo nos

95 respectivos pases entre os movimentos sociais, as organizaes nogovernamentais, os sindicatos e associaes de trabalhadores, e os intelectuais, 18 lderes religiosos, profissionais liberais e empresrios. Em um primeiro momento, nos anos 70 e 80, quando se tratava de combater o autoritarismo, o conceito de sociedade civil foi mantido em seu sentido original e amplo, que a definio de Bobbio autoriza, mas em um segundo, diversos autores, possivelmente a partir principalmente de Cohen e Arato (1992), passaram a lhe atribuir um carter normativo e restritivo, identificando-o na prtica com os movimentos sociais e as 19 organizaes no-governamentais. Costa (1997b: 17),por exemplo, depois de fazer uma resenha do tema, prope um conceito operacional segundo o qual sociedade civil seria o conjunto de associaes e formas organizativas, excludos os sindicatos e associaes de representao de interesses, constitudas, em princpio, por membros voluntrios, destinadas a proteger o que Habermas (1981a,b) chama de o mundo da vida. A expresso organizaes da sociedade civil, que diversos autores que participam deste livro utilizam, transforma-se para ele, equivocadamente, na prpria sociedade civil, que deixa de ser um conjunto amplo e complexo de atores da sociedade, fora do Estado, estruturados e ponderados de acordo com seus respectivos poderes polticos ou de influncia, para se transformar em um pequeno conjunto (embora felizmente crescente) de movimentos e organizaes voltadas para o controle social do Estado e do mercado. Taylor (1991), citado por Costa (1997b: 7), define sociedade civil de forma mais ampla, mas que permite uma leitura restritiva como aquela feita por Srgio Costa. Diz ele que a sociedade civil constituda por:
...uma rede de associaes autnomas e independentes do Estado, as quais agrupam cidados em torno de interesses comuns e que atravs de sua mera existncia ou atividade podem desencadear efeitos sobre a poltica.

Em um outro texto, entretanto, Taylor (1990) salienta a complexidade do conceito, e define duas tradies para ele: uma, de carter radical, com origem tanto

- Cohen e Arato (1992) assim como Seligman (1992) vo buscar as razes da recuperao do conceito de sociedade civil no Leste Europeu, particularmente no movimento polons Solidariedade, deixando em segundo plano ou esquecendo que o mesmo processo ocorria concomitantemente na Amrica Latina. Segundo Pinheiro (1994), os movimentos de direitos humanos e as ONGs, em sua luta contra os regimes militares, passaram nos anos 70 na Amrica Latina a ser chamados de sociedade civil. Costa (1997: 6) observa que na segunda metade dos anos 70 a sociedade civil torna-se categoria central da chamada deuxime gauche, que, com o movimento oposicionista no Leste, condena a hipertrofia poltica do Estado socialista real. 19 - Cohen e Arato (1992) tiveram antecessores, como, por exemplo, Restrepo (1990: 89), que, de uma perspectiva marxista, retomando principalmente Gramsci, vincula a formao de uma sociedade civil participativa e democrtica, capaz de promover a liberao poltica, ao desenvolvimento dos movimentos sociais.

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96 em Rousseau e Marx quanto em um pensamento liberal extremado, quer ver a sociedade civil como independente do Estado, que pode ser mnimo ou, no limite, desaparecer; outra, mais equilibrada, que tem origem em Montesquieu e passa por Hegel e Tocqueville, v a sociedade civil como uma esfera independente do Estado mas no auto-suficiente em relao a ele. No h nada de reducionista em nenhuma das duas tradies, inclusive na segunda, que Taylor (1990: 109, 113) claramente privilegia, j que uma economia auto-regulada e a opinio pblica so as duas formas atravs das quais a sociedade pode alcanar uma unidade ou coordenao fora das estruturas polticas. Estes dois elementos se completam com o elemento associativo desenvolvido originalmente por Tocqueville, que, conforme observa Taylor, seguindo a tradio de Monstequieu, o nico bastio contra o despotismo moderado. Cohen e Arato (1992) tambm retomam o conceito de sociedade civil a partir da utilizao desse conceito pelos intelectuais democrticos da Amrica Latina e do Leste Europeu, mas o fazem atribuindo-lhe um carter normativo ao invs de sociolgico. Seu conceito seria baseado em Habermas, que estabeleceria uma identidade entre o processo de defesa do mundo da vida e a idia de movimentos da sociedade civil (Avritzer, 1994: 37). Arato e Cohen, conforme observa Avritzer, ligam o conceito de sociedade civil aos movimentos sociais e instituies que podem se localizar tanto na esfera privada quanto na pblica, mas tm como objetivo deter a ao do mercado e do Estado. O livro de Cohen e Arato, Civil Society and Political Theory, marcou o pensamento brasileiro de esquerda e contribuiu para a retomada de um tema to importante como o da sociedade civil, mas acabou distorcendo o conceito. Provavelmente, naquele momento, quando a esquerda se via imersa em profunda crise de identidade, era mais importante fazer uma proposta de liberao, do que conservar a inteireza do conceito de sociedade civil. Mas importante ter clara a distino entre uma anlise histrica dos fatos sociais de uma anlise normativa. J no incio do livro Cohen e Arato (1992: 17) deixam claro seu objetivo normativo:
O objetivo de nosso livro desenvolver e sistematicamente justificar a idia da sociedade civil, reconcebida em parte em torno da noo de um movimento democratizante auto-limitado que busca expandir e proteger espaos para a liberdade negativa e a liberdade positiva, e recriar formas igualitrias de solidariedade sem prejudicar a auto-regulao econmica.

Para eles a sociedade e mais especificamente a sociedade civil, ao invs de ser a parte de um pas ou de um sociedade nacional que est fora do Estado, embora seja com ele relacionada, passa a ser um terceiro espao(p.18), ao lado da economia e do Estado. Sociedade civil, economia e Estado so assim colocados em

97 um mesmo plano, cabendo primeira a realizao dos projetos ou das utopias dos dois autores. Pessoalmente, eu compartilho com eles a convico de que os recursos para significao, autoridade e integrao social so minados... pela expanso de uma economia corporativa crescentemente iliberal assim como pelo crescimento excessivo do aparato administrativo do Estado intervencionista (p.24), mas no vejo porque, em funo dessa crtica, definir a sociedade civil como o conjunto de movimentos sociais e associaes que iro combater tais males ou distores. No nego aos autores, como no nego a mim mesmo, o direito de ser normativo. Pessoalmente, partilho da esperana de que se possa construir uma terceira via entre o capitalismo neoliberal e a velha esquerda burocrtica, e estou seguro que nesse processo o papel da sociedade civil e particularmente das entidades e movimentos do setor pblico no-estatal ser fundamental. Conforme observa Ignacy Sachs (1998) neste volume, ao dar seu apoio ao projeto das Organizaes Sociais, que essencial na proposta brasileira de reforma do Estado, a terceira via no se constitui apenas de um regime misto, combinando diferentes propores do setor estatal e do privado; envolve tambm uma crescente participao do setor social, que compreende as atividades sem fins lucrativos, pblicas no-estatais, em 20 conjunto com as instituio cooperativas e de auxlio mtuo. Mas no vejo porque dar um carter normativo a um conceito da sociologia poltica como o de sociedade civil. Adicionalmente, no me parece razovel reduzir um conceito complexo e amplo como o de sociedade civil a movimentos sociais e associaes. Usando o conceito habermasiano de mundo da vida, Cohen e Arato corretamente identificam nele uma dimenso de tradies e de cultura e uma dimenso institucional ou sociolgica, e situam a sociedade civil neste segundo nvel do mundo da vida. Mas, em seguida, reduzem dramaticamente o conceito, ao afirmar (p.429):
aqui, no nvel institucional do mundo da vida que se pode encontrar a raiz de um conceito de sociedade civil hermeneuticamente acessvel porque socialmente integrado. Este conceito incluiria todas as instituies e formas associacionais que exigem interao comunicativa para sua reproduo e se baseiam principalmente em processos de integrao social para coordenar aes dentro de suas fronteiras.

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- As Organizaes Sociais so uma das instituies-chave da reforma do Estado em curso no Brasil. So entidades de servio, pblicas no-estatais, de direito privado (fundaes ou associaes), que so reconhecidas pelo Estado desde que preencham uma srie de requisitos estabelecidos em lei. Atendidos esses requisitos e assinado um contrato de gesto com o respectivo rgo supervisor estatal, a entidade passa a ter direito a participar do oramento do Estado. Ver a respeito Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado (1995, 1997), Bresser-Pereira (1998), e Modesto (1997).

98 Dessa forma a economia, que era central para Hegel e Marx no conceito de sociedade civil, fica dele excluda. A sociedade civil, definida restritiva e normativamente, vai controlar, de um lado, a economia ou o mercado, e, de outro, o Estado. A transformao do mundo no ser mais realizada por elites aristocrticas iluminadas controlando o Estado, como querem os conservadores clssicos, nem por um mercado auto-regulado, como quer a nova direita neoliberal, nem por um proletariado revolucionrio, como queriam Marx e Engels, nem por uma burocracia estatal, como pretenderam seus seguidores, mas por associaes voluntrias e movimentos sociais independentes do Estado e do mercado. Nessa linha de recuperao do conceito de sociedade civil de um ponto de vista normativo temos, de acordo com Wolfe (1992), uma nova trindade: o caminho do Estado, o caminho do mercado, e o caminho da sociedade civil. A sociedade civil aparece aqui novamente como uma alternativa ao Estado e ao mercado. Mas j no mais uma sociedade histrica, nem um conceito poltico, uma estratgia de desenvolvimento: a sociedade civil exige que focalizemos nossa ateno em coisas pequenas, administrveis pelo cidado comum. A sociedade civil constituda de famlias, vizinhanas, organizaes voluntrias, sindicatos e organizaes de base. Nessa mesma linha normativa, em que se atribui sociedade civil um papel tico e civilizatrio, temos, em um livro organizado por Donati (1996), a tentativa de encontrar na sociedade civil a soluo para a crise italiana: uma terceira alternativa diante tanto da alternativa liberal quanto da alternativa estatista. Esta crise, segundo Donati (1997: 5), pode ser definida como um problema de dficit da sociedade civil, podendo a sociedade civil ser entendida como um consenso de carter universal sobre valores de civilizao compartilhados entre os diversos grupos sociais e entre as culturas que os mesmos exprimem. Donati (1997: 78) distingue um conceito clssico de sociedade civil, em que esta se confunde com a organizao poltica, do conceito moderno, em que a sociedade civil contraposta ao Estado e formada de grupos sociais que buscam afirmar seus interesses e sua identidade como universais. Em lugar desses dois conceitos, ele prope seu conceito o conceito ps-moderno segundo o qual a sociedade civil deve ser entendida como o conjunto de relaes sociais, externas s relaes especificamente polticas, que conferem prioridade ao sentido tico da ao. Vemos, portanto, que a confuso geral. Ao invs de se ficar com o conceito moderno, j subentendido nos filsofos do iluminismo escocs e definido por Hegel, busca-se um conceito novo, normativo, de sociedade civil. Esquece-se que a sociedade civil um conceito que, como observa Wanderley Reis (1994: 339), tem

99 uma origem clara na noo de cidadania civil e liberal, est relacionado com o surgimento de uma esfera em que os interesses privados e a autonomia do cidado perante o Estado se afirmam, sendo impossvel excluir a operao dos interesses da sociedade civil. Seligman (1992) critica a ambigidade e o carter normativo da recuperao do conceito de sociedade civil, que acaba se transformando em um slogan de determinados movimentos ou partidos polticos, ou ento em uma viso normativa da ordem social atravs da qual a sociedade estabeleceria um ideal tico, mas no oferece ele prprio um conceito poltico do termo. Entretanto, seu livro apresenta uma contribuio importante ao debate, ao ir buscar no iluminismo escocs a origem da idia moderna de sociedade civil. Para eles, no obstante o conceito de mo invisvel de Smith possa levar a uma concluso equivocada, a sociedade civil no apenas a arena neutra do mercado, mas a arena tica na qual se constitui a individualidade de cada um de seus membros. Para os filsofos iluministas escoceses, como Francis Hutcheson, Adam Ferguson e Adam Smith, a sociedade civil a sntese do pblico e do privado, o espao no qual as duas tendncias bsicas do ser humano o auto-interesse e o interesse pblico, o egosmo e o altrusmo se expressam. Atravs do conceito da mo invisvel, Smith demonstrou que o bem pblico independe da benevolncia privada, mas isto nunca o levou ao radicalismo mandeviliano, que est na origem do liberalismo individualista, e a afirmar que os vcios privados transformam-se em benefcio pblico. Pelo contrrio, segundo Seligman, para Smith a luta pelo prprio interesse, que racional, est iluminada pelos sentimentos morais de solidariedade e de pertencimento a um corpo social - sentimentos que fazem parte do prprio conceito de razo. Nessa direo, o autor cita Hirschman (1979), que analisando o pensamento de Smith, observa que a prpria atividade econmica, na Theory of Moral Sentiments, est baseada nas necessidades no-econmicas por simpatia e reconhecimento.

A Sociedade Civil como Agente Histrico


Mas como conceituar sociedade civil sem cair no erro do reducionismo ou na tentao do normativismo? Podemos pensar a sociedade civil simplesmente como toda a rea social que est fora do Estado. Nesse caso, sociedade e sociedade civil se identificam. Podemos, mais precisamente, ver a sociedade civil como o aspecto poltico da sociedade, ainda fora do Estado. Neste caso, necessrio distinguir sociedade civil de um outro conceito poltico: povo. Enquanto povo o conjunto de cidados com direitos e poderes iguais, na sociedade civil os direitos ainda so iguais, mas os poderes variam de cidado para cidado dependendo das trs fontes

100 de poder fundamentais das sociedades contemporneas: a organizao, o dinheiro e o conhecimento. Aqueles cidados que fazem parte de organizaes que representam classes ou interesses significativos, so mais poderosos do que aqueles que no participam; quem tem dinheiro ou controla empresas e pode empregar pessoas, ser proprietrio de aparelhos ideolgicos, particularmente a mdia, quem pode financiar candidatos a postos polticos, quem pode exercer seu poder de veto e decidir no investir, quem pode especular com moedas e valores mobilirios, evidentemente mais poderoso do que quem no tem essas possibilidades; finalmente, quem tem conhecimento tcnico e organizacional que lhe permite dirigir as organizaes ou influenciar as pessoas com base naquilo que diz ou escreve, tem mais poder do que aqueles que no dispem desse conhecimento. Assim, e sendo fiis a Hegel, Gramsci e Bobbio, podemos pensar na sociedade civil como a sociedade fora do Estado, em que os poderes dos seus membros so ponderados de acordo com as organizaes ou associaes a que pertenam, o dinheiro ou o capital de que disponham, e o conhecimento que detenham. Isto, de um ponto de vista esttico. Dinamicamente, podemos pensar a sociedade civil como um complexo campo de lutas ideolgicas em que classes, grupos de interesses e indivduos isoladamente buscam alcanar hegemonia, reformar o Estado e influenciar suas polticas. Este conceito histrico ao invs de normativo de sociedade civil no lhe retira o carter tico. na sociedade civil e atravs dela que os valores ticos e civilizatrios se afirmam, na medida em que grupos que se pretendem portadores desses valores (e possivelmente o so) dela fazem parte e sobre ela buscam exercer sua influncia. A sociedade civil s pode existir na democracia ou na luta pela democracia, mas isto no significa que ela prpria seja internamente democrtica. Em um paper dos anos 80, em que estudava a transio democrtica em curso no Brasil, procurei demonstrar que a prpria sociedade civil ser mais ou menos democrtica na medida em que o poder esteja concentrado nas mos da classe dominante ou que se espalhe por toda a sociedade (Bresser-Pereira, 1983). Ou, usando uma linguagem mais atual, a sociedade civil ser tanto mais democrtica quanto maior for o capital social existente na sociedade, quanto maior for o nmero de associaes representativas da sociedade civil existentes nessa sociedade (Putnam, 1993), e quanto menos desigual for a distribuio de renda e riqueza, assim como mais equilibrada for a distribuio de conhecimentos ou de nvel educacional entre seus membros. No foi um conceito normativo e reducionista de sociedade civil, mas um conceito do tipo que acabei de apresentar, que eu utilizei nos anos 70, quando fui buscar, como muitos outros, nessa idia inspirao para compreender o movimento

101 de redemocratizao que ento ocorria no Brasil. Os regimes autoritrios tanto na Amrica Latina como no Leste Europeu eram regimes burocrticos: burocrticocapitalistas na Amrica Latina, simplesmente burocrticos no Leste Europeu. Regimes burocrticos nos quais burocratas, no Leste Europeu, ou uma coalizo de burocratas e capitalistas, na Amrica Latina, se impunham sociedade atravs do controle total do Estado. A democratizao ser, precisamente, o processo atravs do qual a sociedade se organiza, se estrutura, ganha foras e, gradualmente, passa a se impor ao Estado. Enquanto nos regimes autoritrios o poder flui do Estado (e da elite que o domina) para a sociedade, nos regimes democrticos o inverso ocorre. Mas essa sociedade no uma abstrao; uma realidade histrica concreta, na qual existe uma dimenso poltica que a sociedade civil. Esta, por sua vez, no portadora de uma misso utpica, mas um produto de dois processos histricos: a diferenciao ou complexificao social crescente e a democratizao. Em uma sociedade primitiva no h sociedade civil nem Estado. No despotismo oriental ou no escravismo possvel falar em Estado, mas a sociedade ainda uma abstrao. Na plis grega no h ainda distino entre Estado e sociedade: a distino relevante entre a sociedade poltica e a sociedade domstica. A fragmentao caracterstica do feudalismo abre timidamente espao para a sociedade, na medida em que a burguesia comea a emergir fora do Estado, mas estamos apenas diante de um embrio do que hoje chamamos sociedade civil. No perodo das monarquias absolutas, a sociedade civil enquanto sociedade burguesa j um fato, mas os filsofos iluministas da poca esto ainda preocupados em distinguir a sociedade civil, que inclui o Estado, do estado de natureza, em um reconhecimento implcito de que a sociedade no se diferenciou e logrou autonomia relativa frente ao Estado. s depois das revolues burguesas e liberais na Inglaterra, nos Estados Unidos e na Frana que Hegel poder afinal distinguir com clareza a sociedade civil do Estado. Mas naquela poca, em que a democracia apenas engatinhava e os regimes continuavam essencialmente autoritrios, era o Estado o agente e a sociedade o objeto de regulao e controle. Ser somente na primeira metade do sculo vinte, com a definitiva emergncia da democracia nos pases desenvolvidos, e no ltimo quartel deste sculo, quando a Amrica Latina e o Leste Europeu se democratizam, que a inverso ocorre, e a sociedade civil passa a ser o agente a reformar o Estado e o mercado. Reforma o Estado, naturalmente, para que este a regule, para que, atravs das leis,
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- Reuni os artigos que escrevi na imprensa a respeito no livro O Colapso de uma Aliana de Classes (1978). O conceito de sociedade civil j utilizado no artigo bsico que ir dar origem ao livro, A Ruptura de uma Aliana Poltica (1977b).

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102 estabelea a ordem social e garanta os direitos e obrigaes dos cidados. O movimento continua, assim, nas duas direes, mas agora, e crescentemente, o vetor mais forte o que vai da sociedade para o Estado e o mercado e no o contrrio, como ocorreu nos regimes autoritrios que imediatamente antecederam a democracia.

Sociedade Civil, Terceiro Setor e Setor Pblico No-Estatal


Uma sociedade politicamente organizada pode, portanto, ser pensada como composta de um Estado e de uma sociedade civil. As duas categorias se interpenetram, tanto o Estado quanto a sociedade civil abrangem todo o EstadoNao, mas esta uma forma conveniente de decomp-lo. Alternativamente, podemos pensar nesse pas em termos dos princpios ou mecanismos que asseguram a coordenao econmica e a ordem poltica. Sob essa perspectiva, conforme demonstra Offe (1998) no trabalho para este livro, temos trs mecanismo de coordenao: o Estado, o mercado, e a prpria sociedade - o Estado atravs das leis e das polticas pblicas; o mercado, atravs da troca e da competio regulada pelo Estado; e a sociedade ou a comunidade, atravs dos valores morais e das crenas tradicionais ou consuetudinrias que regem essa sociedade independentemente do Estado. Uma terceira forma de pensar um sistema econmico e social atravs das suas formas de propriedade. Neste caso, alm da propriedade privada e da estatal, temos a propriedade pblica no-estatal, formada pelas entidades sem fins lucrativos de interesse pblico, e a propriedade corporativa, constituda pelas associaes representativas de interesses. O conceito de sociedade civil que estou usando no se limita s organizaes pblicas no-estatais e s organizaes corporativas (que somadas formam o terceiro setor). Em termos de propriedade, envolve tambm as empresas privadas. Ou melhor, o poder dos indivduos e grupos que participam da sociedade civil no deriva apenas do papel que desempenham nas entidades pblicas no-estatais e corporativas do terceiro setor, mas tambm do poder que empresrios e executivos derivam do controle das empresas privadas. Em termos sociais, abrange todas as classes sociais, e no apenas os grupos envolvidos em atividades do terceiro setor. A sociedade civil constituda por cidados individualmente, por empresas, e por organizaes do terceiro setor, ponderados pelo poder que derivam de seu capital, de sua capacidade de representao, e de seu conhecimento tcnico e organizacional. Entidades representativas de interesses, organizaes pblicas no-estatais de servio, como as escolas, hospitais e entidades de assistncia social, e organizaes

103 pblicas no-estatais de controle social, como as organizaes no-governamentais (ONGs), os movimentos sociais, e as associaes de base (grassroots) so entidades do terceiro setor que formam mas no esgotam a sociedade civil. Enquanto mecanismo de coordenao, a sociedade no deve ser pensada como agente de reforma do Estado e do mercado, mas como instituio, que, como estas outras duas instituies, organiza a alocao de recursos e a distribuio de poder e riqueza entre seus membros. Enquanto o Estado realiza essa tarefa atravs da lei e o mercado atravs da troca, a sociedade o faz atravs da definio de um sistema de valores e crenas, de princpios ticos e de normas morais, que estabelecem um sistema de solidariedade entre um grupo de indivduos que partilham origens tnicas, crenas religiosas, uma mesma lngua e tradies comuns. A sociedade, assim entendida, entretanto, no deve ser confundida com a sociedade civil. O primeiro conceito primordialmente sociolgico; o segundo, poltico. O que me interessa neste trabalho no ver a sociedade como instituio, mas a sociedade civil como agente histrico concreto da reforma das outras duas instituies fundamentais da sociedade contempornea: o Estado e o mercado. A sociedade civil constituda pelos cidados individualmente, pelas empresas, por organizaes corporativas de representao de interesses, e por organizaes pblicas no-estatais como as organizaes de servio pblicas noestatais, os movimentos sociais e as ONGs dimenso poltica da sociedade, e, nessa condio, o agente da reforma nas sociedades democrticas. Entretanto, da mesma forma que seu conceito no deve assumir um carter normativo, no deve tambm ser pensada como um substituto do Estado. Em funo da crescente utilizao de organizaes pblicas no-estatais para realizar os servios sociais de educao, sade e assistncia social, e para o controle social das aes do prprio Estado, este tender a diminuir, mas, nos termos da advertncia de Amin, embora seja bem-vinda a tendncia construo de uma rede de associaes e organizaes autnomas, que fortaleam o capital social existente na sociedade, essencial ao 22 mesmo fortalecer e tornar mais eficiente o prprio Estado. A sociedade civil o campo de lutas ideolgicas no qual se define o poder real em uma sociedade e o controle do Estado. A sociedade civil tem, ela prpria, elementos institucionais, mas o elemento real ou histrico preponderante, a ponto de podermos pens-la principalmente nesses termos. A sociedade civil o espao

22 - Amin (1997), analisando a proposta de Hirst (1994: 310) de uma democracia associativa, argumenta que a reduo do Estado por ele prevista arrisca de tornar essa democracia de e para os poderosos no contexto de um Estado residual. E argumenta, na mesma direo que estou argumentando, na necessidade de fortalecer ou reconstruir o Estado, ao mesmo tempo que se democratiza a sociedade civil.

104 onde indivduos e grupos afirmam seus interesses e seus valores ticos. , como salienta Seligman (1992), tanto a arena em que os indivduos buscam seus interesses egostas quanto o espao no qual debatem sua viso do interesse pblico. Nestes termos, a sociedade civil no deve ser vtima de duas redues: nem ser identificada com a sociedade burguesa, embora tenha nascido com a burguesia e o capitalismo, nem identificada com o terceiro setor ou com o setor pblico no-estatal de controle e idealizada como o agente da justia social. A sociedade civil s existe nos quadros do capitalismo, quando o pblico e o privado passam a ser esferas distintas da sociedade com o progressivo avano da democracia. Isto, entretanto, no significa que a sociedade civil s exista nos regimes democrticos. Conforme observa Roniger (1994), a sociedade civil no leva necessariamente democracia. Em pases islmicos como o Ir a fora da sociedade civil levou de fato reforma do Estado, mas fez pouco para gerar democracia. Em geral, entretanto, ela ser tanto mais forte quanto mais democrtica for ela prpria e o seu respectivo Estado. Para se afirmar ela ter que lutar internamente contra oligarquias de todos os tipos, contra mfias, contra grupos autoritrios e fundamentalistas. Mas isto no nos permite atribuir-lhe uma misso, idealiz-la, trat-la normativamente ao invs de v-la como um fenmeno social e poltico historicamente situado e eticamente motivado, em processo permanente de mudana.

A Estratgia: Aprofundar a Democracia


At agora critiquei o carter normativo e reducionista do atual conceito de sociedade civil e propus o retorno a um conceito mais amplo e histrico. Isto significa que estou colocando em segundo plano o elemento normativo? Ou que eu esteja reduzindo o papel histrico que a sociedade est assumindo como agente da mudana e da reforma do Estado? Ou estaria sugerindo que o desenvolvimento da sociedade civil no representa uma esperana de reforma na direo de um mundo mais desenvolvido e menos injusto? De forma alguma. Significa apenas que o elemento tico ou normativo que eu possa propor, e que decorre de minhas prprias convices polticas, ou das convices polticas daqueles com os quais me identifico, no pode ser confundido com o conceito de sociedade civil. A sociedade civil no algo que realiza os nossos desejos, mas um campo de lutas onde nossos interesses, nossos valores ticos e nossas utopias podem eventualmente se tornar dominantes. A sociedade civil em cada pas, em cada momento histrico, pode ser internamente mais ou menos democrtica (ou mais ou menos forte, quando se

105 pressupe que a sociedade civil por definio democrtica). Uma sociedade civil mais democrtica ser aquela em que os poderes dos seus diversos membros estiverem mais equilibrados. No limite, a sociedade civil seria plenamente democrtica quando se identificasse com o povo, ou seja, quando cada um dos seus membros, enquanto cidados, tivesse o mesmo poder. Este um limite impossvel, mas serve para compreendermos como as sociedades civis podem apresentar graus diferentes de democracia interna. Mangabeira Unger (1996: 152), ao invs de falar de democratizao fala em organizao da sociedade civil. E define uma sociedade civil organizada como aquela na qual dois requisitos so satisfeitos: que nela nenhum grupo esteja permanente e significativamente em desvantagem, e que esta sociedade civil tenha a capacidade interna de resistir aos impulsos de recentralizao. Prefiro falar em democratizao interna ao invs de em organizao da sociedade civil, porque na idia de organizao existe sempre uma conotao de vontade racionalmente expressa que dificilmente se realiza na sociedade civil, mas concordo com os requisitos propostos. O primeiro essencial para o processo de democratizao da sociedade civil, enquanto o segundo indica a sua fora. Uma sociedade civil ser forte, em ltima anlise, se for capaz de resistir s presses recentralizadoras do Estado ou das oligarquias que o dominem. Na verdade, ela s ser forte se, alm de resistir s presses do Estado, for capaz de democraticamente a ele se impor. O processo de democratizao da sociedade civil algo que ocorre em todo o mundo de uma maneira irresistvel. Os valores democrticos so de tal forma dominantes que as tentativas elitistas ou autoritrias de privilegiar os interesses constitudos, como, por exemplo, o movimento neoliberal, acabam sendo derrotadas. A cidadania vai se construindo lenta mas inexoravelmente. A atitude autoritria e elitista do voc sabe com quem est falando?, que Da Matta (1978) to bem analisou, perde a cada dia legitimidade e vigncia social. Conforme observa Fernando Henrique Cardoso (1998: 26), as pessoas que se aferram s prerrogativas vo achar que as pessoas no sabem mais o seu lugar, mas a verdade que no h mais lugar. Estamos num processo em que a democratizao atinge o nvel das relaes interpessoais. Atravs da sociedade civil e do debate que se trava dentro dela em princpio possvel alcanar alguma forma de consenso sobre o interesse comum. As sociedades civilizadas e a constituio de um consenso sobre o interesse pblico so fruto da racionalidade substantiva, orientada para fins. Mesmo, porm, quando a racionalidade instrumental se torna dominante, tornando a busca da eficincia ou do desenvolvimento econmico um valor fundamental do mundo moderno, ou quando a racionalidade individualista pretende abarcar toda idia de razo, como pretendem os defensores da Escola da Escolha Racional, preciso no perder de vista que uma

106 racionalidade maior continua a existir. Ou, em outras palavras, que os valores cvicos, que constituem o interesse pblico e permitem a cooperao ou a ao coletiva, continuam a ser centrais para a convivncia e a sobrevivncia humana. Atravs deles se forma um consenso civilizado sobre o interesse pblico, que, em seguida, se transforma em direito de cada cidado. esse consenso sobre o interesse pblico que permite a emergncia, neste ltimo quartel do sculo vinte, de um novo direito de cidadania , os direitos republicanos: o direito que cada cidado tem de que o patrimnio pblico seja de fato utilizado de forma pblica (Bresser-Pereira, 1997a). Estes novos direitos, que merecem tanta proteo quanto mereceram, no passado, e continuam a merecer hoje, os direitos civis, os direitos polticos e os direitos sociais, apenas se afirmam na medida em que a sociedade civil em cada pas estabelece um consenso civilizado sobre o interesse pblico, de forma a poder assumir a sua defesa: a defesa do patrimnio pblico, particularmente do fluxo de recursos que o Estado arrecada na forma de impostos. Enquanto os direitos civis se afirmam contra um Estado autoritrio todo poderoso, os direitos polticos do voz aos cidados dentro desse Estado, e os direitos sociais transformam o Estado em defensor de determinados direitos coletivos bsicos, os direitos republicanos defendem o Estado ou mais amplamente a coisa pblica contra sua captura por poderosos grupos privados. No plano da sociedade civil existe, portanto, uma luta democrtica e republicana para que esta assuma o papel de defensora dos direitos de cidadania, ao invs de se reduzir a uma elite que busca capturar o Estado para seus interesses privados. Para isto torna-se essencial aprofundar a democracia, no apenas aperfeioando os mecanismos institucionais que garantem a liberdade e a representao dentro do Estado, mas tambm envolvendo a democratizao da prpria sociedade civil. Na medida em que a sociedade civil se fortalece e se democratiza, logra transformar-se em agente estratgico da defesa dos direitos de cidadania e do interesse pblico. Este deixa de ser conceituado apenas de forma positiva ou formal como o interesse resguardado na lei aprovada pelos representantes do povo. Atravs da democratizao da sociedade civil e do aprofundamento da democracia possvel ir alm desse consenso legal, e, aos poucos, ir construindo um conceito substantivo de interesse pblico. Nas sociedades democrticas, o regime poltico democrtico e as polticas pblicas so em ltima anlise fruto de um contrato social. Em um trabalho anterior procurei demonstrar que um problema fundamental das novas democracias nos pases em desenvolvimento a ausncia ou a fragilidade desse contrato social (Bresser-Pereira e Nakano, 1998). Cunill Grau (1998), em seu trabalho para este livro, enfatiza a necessidade de um novo contrato social para esses pases, observando que no basta para isto termos uma democracia participativa, em que

107 o terceiro setor tenha um papel crescente, dadas as assimetrias de representao ou de poder poltico. Para ela, preciso pensar em uma reconceituao da participao cidad, institucionalizando-a, e, nesse processo, estabelecer uma abertura expressa para os interesses subrepresentados. Por outro lado, lembra ela que o Estado tem responsabilidades inafianveis, e salienta a necessidade de aumentar o poder da sociedade em relao aos monoplios de poder existentes no mercado (ou seja, na empresa capitalista) e no Estado (o poder dos polticos e burocratas). Dessa forma, ela est tambm se referindo necessidade de democratizar a sociedade civil. O aumento do espao das organizaes pblicas no-estatais orientadas para o controle 23 social, que ela tem estudado de forma criativa e instigante, uma parte desse processo. Atravs dele, a sociedade civil se autodemocratiza. A consolidao da democracia, que tem sido um tema fundamental para os cientistas polticos na ltima dcada, geralmente vista como um problema de institucionalizao democrtica. Atravs de reformas polticas teramos eleies mais livres, liberdade mais assegurada, igualdade mais afirmada, etc.. No nego este aspecto institucional, mas neste trabalho o que estou salientando a democratizao da prpria sociedade, atravs da democratizao da sociedade civil. Desta forma tento fazer uma ponte entre socilogos e politligos, os primeiros preocupados com a dinmica da mudana social, os segundos, com as instituies polticas. Nestes termos, no possvel limitarmo-nos seja democratizao das instituies, seja democratizao interna da sociedade civil. Esta a diminuio da concentrao de poder poltico em alguns cidados dotados de maior capacidade de organizao, ou de maior capital, ou de maior conhecimento depende da interao da sociedade civil com o Estado e das medidas tomadas nesse nvel para distribuir melhor a renda e o poder dentro da sociedade. Na verdade, a relao entre sociedade civil e Estado dialtica: a sociedade civil cada vez mais o agente, mas um agente que se modifica na medida em que as instituies estatais se modificam. Os processos de aprofundamento da democracia so concomitantes e interdependentes: ao mesmo tempo em que o Estado se democratiza, a sociedade civil, no nvel da qual se constitui o novo contrato social, passa por um processo correspondente de democratizao. Para aprofundar a democracia, o papel da sociedade civil, e, dentro dela, o desenvolvimento de um espao pblico social de controle social ou de democracia direta so fundamentais, complementando os mecanismos da democracia representativa. Da a importncia crescente dos movimentos sociais e das ONGs. Da o papel sempre importante das atividades corporativas de defesa de

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- Ver Cunill Grau (1995, 1997).

108 interesses. Da o papel das entidades sociais de defesa dos interesses das populaes mais pobres (grassroots), onde o carter pblico no-estatal e o carter corporativo se confundem. Arditi (1997) adverte contra a tentao de opor sociedade e Estado. Ele salienta que nas sociedades contemporneas, ao lado das arenas eleitorais e partidrias da democracia representativa, que seria o locus clssico da concepo liberal da poltica, temos a formao de redes ou de circuitos constitudos de entidades corporativas e de iniciativas populares de base, e, principalmente, de movimentos que afirmam a poltica no terreno da prpria sociedade civil e questionam que o Estado soberano seja o lugar e o objeto exclusivo da ao poltica. De fato, na medida em que o espao pblico no apenas o espao estatal, mas existe um espao pblico fora do Estado, a poltica, atravs da qual se administra o espao pblico, deixa de ter como nico objetivo alcanar o poder do Estado. Esta advertncia correta, mas pode ser enganosa se imaginarmos que esta rede de organizaes pblicas no-estatais possa existir independentemente do Estado. Esta rede ou mais amplamente a sociedade civil existe integrada ao Estado, assumindo, cada vez mais, o papel de reformadora do Estado que a regula. Atravs do aprofundamento do debate democrtico e do fortalecimento e democratizao da sociedade civil, poderemos eventualmente realizar nossas utopias pessoais. Nesta utopia os defensores de uma recuperao normativa do conceito de sociedade civil podero atribuir s organizaes do terceiro setor um papel mais importante do que hoje tm. Pessoalmente estou de acordo com esta meta, mas isto no me leva a alterar e idealizar o conceito de sociedade civil. Ao invs de realizar essa idealizao ou de definir um regime poltico utpico a poliarquia radical de Mangabeira Unger (1996), por exemplo estou aqui enfatizando a importncia do aprofundamento da democracia no nvel no apenas do Estado, como comum se fazer, mas tambm no nvel da sociedade civil. Se formos otimistas, o resultado desse aprofundamento democrtico ser, talvez, algo semelhante a essa poliarquia radical ou ao socialismo democrtico. No processo de fortalecimento e democratizao da sociedade civil, fundamental o desenvolvimento de um terceiro setor entre o Estado e o setor privado (no entre o Estado e o mercado): o terceiro setor, que no se confunde com a sociedade civil, mas parte essencial dela. No h razo para excluir as organizaes corporativas do terceiro setor, mas tambm no h justificativa para atribuir a elas um papel decisivo na coordenao social e na prpria afirmao de uma democracia corporativa, como fizeram os defensores do neocorporativismo a

109 partir do clssico texto de Schmitter (1974). O fato histrico novo que vem se transformando no elemento democratizador por excelncia da sociedade civil, mas que no justifica transform-las no novo agente privilegiado da histria e da reforma do Estado, so as organizaes pblicas no-estatais, so os mecanismos de controle social direto. Estudei em um outro trabalho com Nuria Cunill (Bresser-Pereira e Cunill, 1998) as organizaes pblicas no-estatais, que dividimos em dois tipos: as organizaes de controle social ou de democracia direta, como os movimentos sociais, as ONGs, os conselhos de defesa ou de fiscalizao da ao pblica; e as organizaes de produo de servios sociais de educao, sade, cultura, assistncia social. O papel dessas duas formas de entidades pblicas no-estatais hoje cada vez maior em todo o mundo, constituindo as organizaes de controle social o cerne da nova sociedade civil democratizada, enquanto que as organizaes pblicas no-estatais de servio so o caminho para a prestao de servios financiados ou subsidiados pelo Estado, mas realizados de forma competitiva por essas organizaes.

Concluso
Em concluso, espero ter neste trabalho argumentado no sentido de alguns pontos que so fundamentais para que entendamos as relaes entre sociedade civil e Estado neste final de sculo. Primeiro, que a consolidao da democracia que vem ocorrendo em grande parte do mundo inverte essas relaes, transformando de forma crescente a sociedade civil em sujeito e o Estado em objeto da reforma ou da mudana social. Segundo, que abre oportunidades extraordinrias para a democratizao da prpria sociedade civil, especialmente atravs do aumento do espao pblico no-estatal. Terceiro, que esse fortalecimento da sociedade civil s faz sentido se, ao mesmo tempo, o Estado for capaz de superar a sua prpria crise, a fim de desempenhar o papel que lhe cabe como fator compensatrio dos desequilbrios do mercado. A globalizao e a volatilidade dos fluxos de capital, por exemplo, s constituem problemas graves para os Estados nacionais que se endividaram externamente de forma irresponsvel e apresentam substanciais dficits em suas contas correntes com o exterior. Quarto, espero ter deixado claro que, embora as distores e privilgios que assolam o mundo em que vivemos sejam grandes, fruto de foras vivas e atuantes, no h razo para um pessimismo radical que to comum hoje entre os intelectuais, que, preocupados em conservar sua capacidade crtica, afirmam que o mundo caminha inexoravelmente para o colapso,

110 para o caos, para o desemprego permanente, para a excluso crescente das 24 populaes marginais. Como tambm no h razo para o otimismo fcil de imaginar que a sociedade civil desempenhar o papel salvador e realizar nossas utopias. Difcil aceitar afirmaes como a de Dryzek (1996), de que o capitalismo foi com freqncia favorvel democracia, mas agora a tendncia para que os Estados se tornem menos democrticos na medida em que se subordinam necessidade de competir internacionalmente. Nem o pessimismo dos que perderam esperana na reforma, nem o otimismo de ver na sociedade civil uma nova fonte de salvao. A sociedade civil um campo de lutas onde a vitria no necessariamente dos mais poderosos militarmente ou dos mais ricos, dos detentores do capital: pode tambm ser do conhecimento e da capacidade de organizao social. verdade que existem correlaes entre essas variveis, mas foi-se o tempo em que o poder das armas era decisivo; e o poder do capital, embora ainda central, cada vez menor em relao ao poder derivado ou do conhecimento ou da organizao. Entretanto, se o poder do capital no to forte como muitas vezes se supe, as restries econmicas o so. A luta que se trava na sociedade civil uma luta entre as classes sociais ou os grupos e suas respectivas ideologias, em funo de seus interesses e de seus valores ticos. Mas essa uma luta condicionada pelas restries de carter econmico, sempre presentes, e pelas condicionantes histricoestruturais que examinei na primeira seo deste trabalho. As condicionantes econmicas limitam os interesses, os valores ticos estabelecem parmetros para eles, as condicionantes estruturais nos do as coordenadas do ambiente econmico, poltico e cultural no qual a jornada contraditria e incerta da sociedade civil se realiza. Examinei no incio deste trabalho as condicionantes histrico-estruturais, identificando quatro: a crise do Estado, o avano da democracia, o brutal aumento da produtividade e a melhoria dos padres de vida acompanhados por crescente concentrao da renda, e o desafio da globalizao. Adicionei a elas trs conseqncias de carter ideolgico: o grande avano e subseqente recuo da nova direita neoliberal ou neoconservadora, a resistncia da velha esquerda burocrtica em se adaptar aos novos tempos, e a crise poltica de legitimidade dos governos decorrente da falta de um pensamento hegemnico alternativo. J as condicionantes

- Nessa linha catastrfica ver, por exemplo, Kurz (1991, 1997). Embora se admita que o aumento da produtividade imenso, ignoram-se os princpios bsicos da teoria econmica, que tem como um de seus postulados que a longo prazo a oferta cria a sua prpria procura, e se esquece a capacidade crescente de organizao e de afirmao da sociedade democrtica sobre o Estado e o mercado, e, a partir da crise do Estado dos ltimos 25 anos, faz-se a previso de desemprego e excluso crescentes, levando o mundo em direo da barbrie. Nesse tipo de raciocnio, no h, obviamente, espao para propostas de reforma. E como tambm no existem mas perspectivas de revoluo, a nica coisa a fazer vaticinar o desastre.

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111 ou restries econmicas so aquelas que estabelecem limites para a utilizao de recursos escassos e orientam a alocao desses recursos atravs da definio dos quatro preos bsicos dos sistemas econmicos (o preo dos bens e servios, a taxa de juros, a taxa de cmbio e os salrios). Neste quadro, o poder de veto dos financiadores, que exigem uma taxa de juros positiva, e dos empresrios, que necessitam de uma taxa de lucro superior taxa de juros, conflita com a demanda de ordenados por parte da classe mdia burocrtica e de salrios por parte dos trabalhadores. No processo de democratizao interna da sociedade civil, todas essas condicionantes ou restries, somadas aos valores ticos e aos interesses individuais e grupais, so relevantes. Entretanto, para concluir quero salientar apenas uma delas: a desigualdade de rendas e riqueza. Esta desigualdade, que fruto de uma srie de fatores histricos e institucionais, estabelece limites para a democratizao interna da sociedade civil. Przeworski (1998), no texto que escreveu para este livro, foi enftico a respeito. A questo que se props responder foi: por que nas democracias o Estado aplica a lei de forma desigual? Ou, em outras palavras, por que os direitos de cidadania no esto distribudos de forma razoavelmente igual, como pressuporia a democracia? Sua concluso, contrariando a tendncia recente de tudo explicar em termos de instituies, a de que a aplicao desigual da lei em muitas democracias latino-americanas e nos Estados Unidos, no pode ser explicada em termos de suas estruturas institucionais. A explicao est antes na distribuio desigual da renda existente nesses pases, que leva reduo da capacidade do Estado de taxar os ricos, e, com o uso dos impostos, garantir os direitos de cidadania. Segundo o autor, a carga tributria em relao ao produto nacional pequena demais, ou seja, o Estado simplesmente pobre demais na Amrica Latina, assim como nos Estados Unidos, para que possa aplicar a lei de forma universal. O processo de democratizao da sociedade civil, que condio para a reforma institucional do Estado visando garantir os direitos de cidadania, depende assim da distribuio de renda existente em cada pas. Entretanto, nos termos do conceito de sociedade civil que apresentei neste trabalho, a democracia interna da sociedade civil no depende apenas dessa varivel que se tem deteriorado nos ltimos 25 anos em todo o mundo mas depende tambm da capacidade de organizao e da capacidade de conhecimento dos cidados. E os progressos nestas duas reas, embora sempre insatisfatrios, tm sido significativos. A possibilidade de aprofundar a democracia e fortalecer a sociedade civil portanto real. Tem ocorrido no plano da histria, ainda que enfrentando percalos e retrocessos, e no h razo para que no continue no futuro.

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