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RE PUBLIQUE DEMOCRATIQUE DU CONGO

UNITE GOUVERNANCE MINISTERE DU PLAN

Evaluation externe du programme du Gouvernement 2007 2008


Contrat de Gouvernance (CDG) Programme dactions prioritaires (PAP) RAPPORT SYNTHESE
Consultants
Chef de Mission : Fidle Tshingombe Equipe dexperts : Albert Bombito, Alexandre Nshue, Bernadette Bwenzi, Jocelyne Kongolo

Direction
Francesca Bomboko, Coordinatrice Nationale Observatoire Congolais de la Pauvret et de lIngalit, Ministre du Plan Alois Thamba, Directeur Direction des Etudes Macro Economique, Ministre du Plan Mounir Dabbabi, Coordonnateur Gouvernance Economique, PNUD

Mai 2009

TABLE DES

MATIERES

INTRODUCTION METHODOLOGIE PROFIL DE LA GOUVERNANCE ANALYSE DE LA CONCEPTION ANALYSE DES PERFORMANCES ANALYSE DE LIMPACT ANALYSE DES CONTRAINTES LEONS APPRISES ET/OU A TIRER RECOMMANDATIONS

4 5 6 7 9 9 13 13 14

INTRODUCTION
Le Gouvernement congolais issu des urnes a lors de son investiture en fvrier 2007 soumis son programme dactions lapprciation et la sanction de la reprsentation nationale conformment larticle 90 de la Constitution. Ce programme qui a t adopt la majorit des membres de lAssemble nationale, se fonde essentiellement sur le Document de Stratgie pour la Croissance et la Rduction de la Pauvret (DSCRP) ainsi que sur les 5 chantiers de la Rpublique. La principale vise du programme prsent par le Gouvernement est datteindre le point dachvement du lInitiative des pays pauvres trs endetts (I-PPTE), dacclrer la croissance conomique et de rduire la pauvret aussi bien absolue que relative dans les cinq annes venir. Latteinte de cet objectif est bien sr tributaire de la restauration de lautorit de lEtat, de la promotion du droit, de la dfense de la libert de tous les citoyens et de lamlioration de la position extrieure nette du pays. Dans le court terme, le Gouvernement sest propos de raliser certaines rformes prioritaires sinon urgentes dans le cadre dun Contrat de gouvernance (CDG) afin damliorer lefficacit de lEtat et rtablir la stabilit dans le pays. Ce contrat qui est un document annexe au Programme du Gouvernement (PDG) se concentre sur les domaines ci-aprs : la rforme du secteur de la scurit ; la transparence ; la gestion des finances publiques ; la gestion des ressources naturelles ; la rforme de ladministration publique ; la gouvernance locale ; le climat dinvestissement et la rforme des entreprises publiques. Il a galement labor en concertation avec ses partenaires au dveloppement un Programme dActions Prioritaires (PAP) rparties selon les 5 piliers du DSCRP dont la mise en uvre couvre une priode de 18 mois (juillet 2007 dcembre 2008) et constitue une premire tape dans la mise en excution de la Stratgie de Croissance et de Rduction de la Pauvret (SRP). A titre de rappel, les cinq piliers du DSCRP se prsentent comme suit : Promouvoir la bonne gouvernance et consolider la paix par le renforcement des institutions ; Consolider la stabilit macroconomique et la croissance ; Amliorer laccs aux services sociaux et rduire la vulnrabilit ; Combattre le VIH/Sida Appuyer la dynamique communautaire. Puisque le DSCRP sinscrit dans lInitiative en faveur des Pays Pauvres Trs Endetts, la mise en uvre satisfaisante du CDG et du PAP devrait dboucher sur latteinte du point dachvement la fin 2008.

Les 7 points dclencheurs par lesquels la RDC devrait passer pour atteindre le point dachvement sont : la mise en uvre satisfaisante du DSCRP ; le maintien de la stabilit macroconomique et la consolidation de la croissance; lutilisation de lpargne budgtaire pour financer les secteurs sociaux ; lamlioration de la gestion des finances publiques ; lamlioration de la gouvernance ; ladoption des stratgies sectorielles satisfaisantes ; lamlioration de la gestion de la dette.

Cest dans ce cadre que le gouvernement travers le Ministre du Plan et le Programme des Nations Unies pour le Dveloppement (PNUD) ont jug bon de procder une valuation du programme du gouvernement suivant des termes de rfrence convenus dun commun accord. Ainsi, une quipe de 5 experts a t constitue pour effectuer cette mission. Cette quipe avait donc comme principal objectif de faire une valuation ex post du Programme Du Gouvernement (PDG) qui a t excut jusqu fin 2008 travers le Contrat de Gouvernance (CDG) de neuf mois allant davril dcembre 2007 et le Programme dActions Prioritaires (PAP). Cet exercice dvaluation consistait principalement en une valuation objective et profonde de la mise en excution du PDG travers un examen de la pertinence et la cohrence des mesures, de la faisabilit des actions, de la transparence, de lefficacit, de lefficience et de ladaptabilit des mesures consignes dans le CDG et le PAP. Dans ce cadre, la confrontation des rsultats attendus, des actions prvues et des ralisations dans le cadre du CDG et du PAP, devrait en fin de compte permettre de dgager les contraintes au bon droulement du Programme et de proposer des recommandations pour de meilleurs rsultats dans la poursuite du processus.

METHODOLOGIE
Pour mener bien sa mission, lquipe dvaluation a procd un survol de la littrature disponible. Elle a galement procd une collecte dinformations et a chang avec les acteurs impliqus dans lexcution du PDG : membres du Gouvernement, administrations publiques, groupes thmatiques, socit civile. Pour la collecte des donnes, lquipe a procd de la manire suivante : une revue documentaire, notamment, du DSCRP, le PDG, le CDG et le PAP (analyse desk); des changes avec les chefs et membres des 15 groupes thmatiques en charge de la mise en uvre et du suivi du DCSRP ; une enqute quantitative par ladministration dune grille danalyse standardise auprs des ministres afin dvaluer le niveau dexcution des actions. Le cadre synoptique du DSCRP, le rapport dtape du DSCRP et le rapport des points dclencheurs de lIPPTE ont contribu la finalisation du guide dentretien avec les parties prenantes au PDG (partenaires, donateurs, observateurs et autorits publiques). Ils ont galement servi dans le processus dapprciation des actions dans le PDG : CDG/PAP.

PRESENTATION DU CDG ET DU PAP


Le Contrat de gouvernance (CDG) traduit la volont du Gouvernement de mettre en place des institutions oprationnelles, capables dassurer la scurit des personnes avec leurs biens, et de garantir la transparence, lefficacit de laction publique et lquit sociale. Davril dcembre 2007, le CDG devait procder un assainissement assez rapide de la gouvernance et prparer le pays dautres rformes devant permettre de faire avancer le dveloppement et de faire reculer la pauvret. Llaboration du PAP, dont le pilier I peut tre considr quelques gards comme un prolongement du CDG, a t commande par la ncessit de renforcer la cohrence des programmes sectoriels avec le DSCRP et de rechercher le meilleur impact des investissements publics sur la rduction de la pauvret et la consolidation de lEtat de droit afin datteindre le point dachvement. Mcanisme de financement Les ressources du DSCRP avaient t values 7.029,5 milliards de FC, ou 14,317 milliards de USD (soit 2, 875 milliards USD par an) dont 6,982 milliards de dollars reprsentent les ressources propres de lEtat congolais et 7,335 milliards USD reprsentent le soutien extrieur pour la priode de 2007 2011 correspondant la lgislature actuelle. Le cot du PAP A cet effet, les efforts de mobilisation des ressources additionnelles pour financer le PDG reposent sur laugmentation de la pression fiscale, et des ressources lies aux investissements privs directs, des ressources conscutives la rforme des entreprises publiques et prives, la lutte contre la corruption, la fraude fiscale et douanire ainsi que sur llargissement de lassiette fiscale des contribuables en accroissant le nombre de contribuables, ainsi que lapport des partenaires extrieures, notamment, dans le cadre de la ngociation dun nouveau programme formel avec le FMI. Mcanisme de suivi interne Lexcution du PDG a t place sous lautorit du Premier Ministre. Un Comit de pilotage du Programme du Gouvernement a t cr cet effet (CPPG). Il est prsid par le Premier Ministre, second de quatre vice-prsidents : Ministres du Plan, du Budget, des Finances et de lIntrieur. Afin dassurer lexcution physique et le suivi technique, le Gouvernement et les partenaires au dveloppement (PAD), sous la coordination du Ministre du Plan se sont organiss en janvier 2008 en 15 espaces de rencontres appels groupes thmatiques (GT). Lobjectif principal des GT est dassurer le suivi de la mise en oeuvre du DSCRP, de crer un cadre de concertation et de dialogue entre les ministres sectoriels, le secteur priv et les PAD en vue dun consensus et des voies et moyens pour un dveloppement concert et durable. Tous ces mcanismes de suivi interne ont cohabit avec les structures que le DSCRP a retenu dans systme de mise en uvre, de suivi et dvaluation, comme : la Commission Interministrielle charge de la mise en uvre de la Stratgie Nationale de Lutte contre la Pauvret (CI-SNLCP) et la Commission Interministrielle charge du Suivi des Programme conclus avec les Institutions Financires Internationales (CISPI).

PROFIL DE LA GOUVERNANCE
Lanalyse du contexte pays indique que lun des principaux facteurs explicatifs des contreperformances socioconomiques enregistres durant les annes 1970 2000 est labsence de bonne gouvernance et de dmocratie. Avec les lections lgislatives et prsidentielles de 2006, des progrs considrables ont t raliss en matire de dmocratie. Toutefois, en dpit de la nouvelle Constitution, le profil de la RDC se caractrise par des administrations publiques qui nont pas encore internalis le principe de montrer en quoi leurs actions et leurs dcisions sont conformes des objectifs prcis et convenus, par des structures peu efficaces, efficientes, transparentes et nayant pas la capacit de rpondre rapidement lvolution de la socit et aux attentes de la population. Les administrations publiques du pays sont capables dune production de qualit, notamment dans les services rendus aux citoyens, mais prouvent dnormes difficults ce que leurs prestations rpondent l'intention des responsables de l'action publique. Bon nombre de ces difficults se situent au niveau des administrations ministrielles, dans les relations entre les administrations ministrielles et les cabinets ministriels, dans la rotation excessive des ministres et secrtaire gnraux, et surtout la non libration du budget de fonctionnement. La culture de lvaluation, de publication des audits, de discussions publiques sur les effets des rformes passes, prsentes et futures, existe. Mais, ce jour, les grandes rflexions rtrospectives, qui ont eu lieu en RDC, nont abouti pas la concrtisation dune vision commune du dveloppement long terme. Le manque de culture de redevabilit est lune des contraintes importantes la bonne gouvernance politique et explique en partie la faible ralisation des objectifs de dveloppement passs et en cours. Toutefois, partant des indicateurs mondiaux de gouvernance publis par la Banque mondiale, il y a quand mme lieu de noter que quelques progrs notoires en matire de gouvernance politique et de linstauration dun Etat de droit ont t raliss.

EVOLUTION DES INDICATEURS DE GOUVERNANCE POUR LA RDC DE 1996 A 2007


Indicateurs 1996 1998 2000 -1,89 -2,64 -1,76 -2, 34 -1,99 -1,60 2002 -1,71 -2,22 -1,77 -1,71 -1,84 -1,46 2003 -1,58 -2,19 -1,45 -1,67 -1,85 -1,43 2004 -1,73 -2,22 -1,48 -1,70 -1,78 -1,39 2005 -1,66 -2,32 -1,67 -1,62 -1,72 -1,41 2006 -1,56 -2,39 -1,68 -1,40 -1,73 -1,44 2007 -1, 46 -2,26 -1,68 -1,35 -1,67 -1,27

Liberts et lobligation de rendre -1,63 -1,90 compte Stabilit politique et absence de -1,88 -3,06 violence Efficacit et efficience du -1,70 -1,86 gouvernement Qualit du cadre rglementaire et -2,56 -2,43 normatif Etat de Droit -2,06 -2, 10 Control de la corruption -2,09 -1,73 Score maximum de 2,50 et score minimum de -2,50 World Governance indicators, Banque Mondiale

Toutefois, malgr les progrs considrables raliss dans les domaines de la transparence, ltat de droit et le contrle de la corruption de puis 1996, la RDC compar aux autres pays de lAfrique australe et des pays de Grands Lacs obtient les scores les plus bas.

ANALYSE DE LA CONCEPTION
Le concept de bonne gouvernance apprhend dans le DSCRP, dans le PDG ainsi que dans le CDG/PAP, se confond aux rformes structurelles au dtriment de la pratique de la gouvernance au quotidien . Sil est vrai que les rformes permettent de crer un cadre favorable la bonne gouvernance, elles ne devraient toutefois pas se substituer la manire de gouverner. Le CDG/PAP est fortement ax sur la mise en uvre des reformes dans le but damliorer la bonne gouvernance et lefficacit/efficiences des politiques publiques afin de promouvoir la croissance et rduire la pauvret. Cette stratgie ne semble toutefois pas cadr avec le profil de gouvernance de la RDC. Concilier la thorie des cadres rglementaires ou les textes la pratique de la gouvernance a toujours t un dfi considrable pour les diffrents gouvernements qui se sont succd dans ce pays. Au regard du grand nombre dactions envisages dans le CDG et de lhorizon temporel retenu, il y a lieu de dire que sa faisabilit et sa viabilit ntaient pas garanties. En effet, la non dfinition du chronogramme des actions envisages dans le cadre du CDG a entretenu un flou sur la viabilit des actions et a rendu difficile lanalyse de sa faisabilit dans le temps. Il y a lieu de dplorer la faible appropriation du CDG par les administrations au niveau national, les entits dcentralises et les autorits provinciales. Cet tat de choses tient la mise en place de nouvelles administrations provinciales et au manque dinterconnexion claire entre le pouvoir central et les entits dcentralises. Les mrites du CDG/PAP Le CDG/PAP 2007 constitue une vritable avance en termes de recherche de la transparence dans la gestion des ressources dont dispose lconomie nationale. Le CDG/PAP se proccupe de la mise en place dun climat favorable la stimulation de la croissance. Les faiblesses du PAP/CDG Mme si le CDG/PAP identifie les priorits appropries et les actions pertinentes pour sa mise en uvre, sa plus grande faiblesse demeure sa non appropriation par toutes les parties prenantes Une autre grande faiblesse du CDG /PAP est quil ne dfinit pas une stratgie de gouvernance claire avec des objectifs bien articuls. Certes le prsent CDG/PAP se proccupe de la mise en place dun climat favorable la stimulation de la croissance, mais il nindique pas suffisamment comment, en termes dindicateurs dobjectifs et de rsultats et de moyens engager ; Les capacits statistiques du pays ne sont pas en mesure de contribuer efficacement au mcanisme suivi et valuation du PDG ; Mais trs peu dactions en rapport avec le dveloppement du systme national statistique ont t prvue dans le CDG et le PAP.

ANALYSE DES PERFORMANCES


Les performances du CDG ont t discutes en fonction des secteurs dinterventions retenus par le Gouvernement alors que celles du PAP ont t examines en fonction de ses 5 piliers du DSCRP. Globalement, lexcution du CDG dans son ensemble na pas t satisfaisante car 5 actions seulement ont t totalement ralises dans le dlai imparti sur les 71 enregistres au Programme, soit moins de 7%. Sur les 66 actions restantes, 35% ont t faiblement ralises et 58% pas du tout ralises. On peut en dduire que la majorit des actions inscrites au CDG nont mme pas connu un dbut de ralisation. Dans son ensemble, la mise en uvre du PAP 2008 a connu 12% dactions totalement ralises, 4% dactions moyennement ralises et 55% faiblement ralises. 29% dactions nont connu aucun dbut de ralisation. Mais, ces diffrents taux dexcution peuvent varier sensiblement en fonction du pilier considr. Par ailleurs, la plupart des actions proposes ne sont pas chiffrs, ce qui compliquent davantage le suivi et lvaluation. La hauteur de laugmentation des revenus de lEtat la suite des rformes mettre en uvre nest pas connue. Si quelques actions ont une relation quasi directe avec la croissance conomique, notamment la rvision du code douanier, trs peu ont des rapports avec la pauvret.

TAUX DE REALISATION DU CDG ET DU PAP

Si on prend globalement le Programme du Gouvernement dans ses composantes CDG et PAP, les performances enregistres indiquent les taux de ralisation suivants : 11% dactions totalement ralises ; 53% dactions en cours de ralisation ; 36% dactions non ralises. Enfin, la caducit des actes de cration et des missions dvolues la Commission Internationale charge de la mise en uvre de la Stratgie Nationale de Lutte contre la Pauvret, CI-SNLCP et de la Commission Interministrielle charge du Suivi des Programme conclus avec les Institutions Financires Internationales (CISPI) na pas contribu au bon fonctionnement du dispositif de suivi et valuation du PDG, DCG, PAP et de la SRP.

ANALYSE DE LIMPACT
Lanalyse des performances prsentes ci-dessus se situe au niveau 1 et 2 de rsultat par rapport aux activits de suivi et valuation, tandis que lanalyse de limpact du CDG et PAP, ci-dessous, se situe au niveau 4 de rsultats. Ainsi, lvaluation de limpact ou leffet global des mesures/actions sur lconomie, le bien tre de la population et les niveaux de pauvret, a t ralis en considrant le CDG et le PAP comme des outils oprationnels de la SCRP qui sinscrivent dans le cadre de la reprise de la coopration internationale et de ladmission du pays linitiative PPTE en 2001.

LES ACTIVITES DE SUIVI ET DEVALUATION A QUATRE NIVEAUX


Impact Effets sur les dimensions Du bien-tre Niveau 4 de Rsultats (5ans et +)

Effets et Rsultats

Qui sont les bnficiaires?

Niveau 3 de rsultat (3-5 ans)

Produits

Biens et services gnrs

Niveau 2 de rsultat (2- 3 ans)

Intrants

Ressources (indicateurs Financiers ou physiques)

Niveau 1 de rsultats (1 an)

En premire analyse, on pourrait croire que le CDG et le PAP en tant quoutils oprationnels du PDG, nont eu quun impact limit sur la croissance conomique et sur la lutte contre la pauvret. Mais si lon les considre comme sinscrivant dans le temps et dans la continuation des actions que le gouvernement a entreprises depuis 2001, et depuis son adhsion lI-PPTE, les conclusions sont diffrentes. Les indicateurs de rsultats du DSCRP et des OMD semblent indiquer que la politique du Gouvernement a eu quand mme un certain impact sur la croissance et la rduction de la pauvret. Toutefois, ces rsultats quoique positifs, nont pas t la hauteur des objectifs assigns, et nont pas permis au pays datteindre le point dachvement.

EVOLUTION DES INDICATEURS ECONOMIQUE DE 2002 A 2008


Croissance du PIB rel Croissance dmographique PIB/habitant : en USD/2000 Dficit public : en % du PIB Taux dinflation : fin priode Taux de change : fin priode
* Estimation au mois de dcembre 2008 Sources : Banque Centrale du Congo et FMI.

2002 3.5 3.0 85.1 -3.1 15.8 347.0

2003 5.8 3.0 88.2 -4.6 4.4 405.3

2004 6.6 3.1 91.0 -6.6 9.2 401.0

2005 6.5 3.2 93.2 -8.9 22.7 482.5

2006 5.1 3.1 96.0 -9.4 18.2 503.4

2007 6.3 3.1 101.1 -4.6 9.8 502.9

2008 * 5.5 3.1 103.5 -5.7 24.6 650.0

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La reprise de la coopration et ladmission du pays linitiative PPTE ont considrablement amlior les fondamentaux de lconomie congolaise. Aprs avoir affich des contre-performances criantes durant la dcennie 1990 avec une croissance moyenne de 5,5 % et un taux dinflation moyen de plus de 800 %, lconomie congolaise a vu ses fondamentaux samliorer partir de 2001/2002.

EVOLUTION DU TAUX DE CROISSANCE, DEFICIT PUBLIC ET TAUX DINFLATION : 1998-2007


550 500 450 400 350 300 250 200 150 100 50 0 -50
Taux d'inflation Taux de croissance Dficit public 1998 135 -1,7 -12 1999 451 -4,3 -10,5 2000 512 -6,9 -20 2001 135 -2,1 -4,2 2002 15 3,5 -3,1 2003 4 5,8 -4,6 2004 9 6,6 -6,6 2005 21 6,5 -8,9 2006 7 5,1 -9,4 2007 10 6,3 -4,6 2008 26 5,5 -10

Source : Elabor laide des donnes de la Banque Centrale du Congo.

Lhyperinflation a t brise, le taux de change a t unifi et la croissance a t restaure. De 2002 2007, lconomie a affich un taux de croissance moyen de 5,1 % et pour fin 2008, on lestimait 8,2 % pour finalement atteindre 5,5%. Pour corriger les dsquilibres macroconomiques hrits des annes 1990, le Gouvernement a excut en 2001 avec le concours technique des institutions financires internationales (IFI) un programme de stabilisation appel programme intrimaire renforc (PIR). Ce dernier avait comme principaux axes : briser lhyperinflation, libraliser le march de change, unifier le taux de change et prparer la relance de lconomie. En 2002, le dficit public sest amoindri et le taux dinflation est pass de 135,1 % 15,8 %. Cette performance et la rengociation de la dette intervenue en 2002 ont permis ladmission du pays lI-PPTE en 2003. Un repli quasi gnralis de la croissance a t enregistr en dbut 2008 cause entre autre de la fragilit de la situation politico-scuritaire, de linstabilit macroconomique, des problmes dordre structurel et des chocs provenant des marchs internationaux (crises nergtique et alimentaire mondiales). Les secteurs sadressant la demande domestique ont connu un repli cause du renchrissement du cot de la vie. Au mois de juin 2008, la croissance sest raffermie suite aux performances du secteur minier : production de cuivre et de cobalt avec respectivement, des taux de croissance de 475,3 % et 670,6 %. Malheureusement le raffermissement a t de courte dure. A cause de la crise financire internationale, le secteur minier a vu sa production ou rentabilit baisser sensiblement. La chute des cours mondiaux du cuivre et du cobalt a entran un affaiblissement de la profitabilit des investissements et a conduit certaines entreprises fermer leurs portes.

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EVOLUTION DU TAUX DE CROISSANCE DU PIB, PIB PAR HABITANT ET TAUX DINFLATION : 1998-2007
10 8 6 4 2 0 -2 -4 -6 -8
Taux de croissance du PIB (chelle de gauche) PIB par habitant (en USD) 2000 -6,9 81 2001 -2,1 78,9 2002 3,5 79 2003 5,8 82 2004 6,6 85 2005 6,5 88 2006 5,1 93 2007 6,3 96 2008 (p) 5,5 100,8

120 100 80 60 40 20 0

Lvolution encourageante de la situation macroconomique commence galement se traduire en des progrs en matire de dveloppement humain. En 2006, le Document de la Stratgie de Croissance et Rduction de la Pauvret (DSCRP, 2006) a relev que 71% de personnes vivent en dessous du seuil de pauvret et que le taux net de scolarisation dans le cycle primaire est de 52%. En 2008, le rapport des OMD 2009 indique que les personnes vivant en dessous du seuil de pauvret ne sont plus que de 66% et que le taux net de scolarisation au primaire est mont 61% , soit une progression de prs de 10 points. Le taux de mortalit des enfants de moins de cinq ans est de 213. Malgr la hausse du taux dinflation en 2008, le taux estimatif de 2008 de 5,5% est infrieur celui que le pays avait enregistr en 2005 qui tait de 22,7%. Le taux de mortalit infanto -juvnile est pass de 220 pour 1000 naissances 165 de 2001 2007. Le taux de mortalit a aussi fortement baiss en passant de 1289 pour 100000 naissances vivantes 549 selon lenqute EDS. Le taux de dserte en eau potable a plus que doubl en passant de 22% 48% selon EDS.

OBJECTIFS QUANTITATIFS DE LA PAUVERTE EN RAPPORT AVEC LA SITUATION 2008


Objectifs quantitatifs DSCRP Taux de croissance du PIB rel Taux dinflation fin priode (PIC) Taux de mortalit infanto- juvnile 1/ Taux de mortalit maternelle 2/ Taux brut de scolarisation Primaire Taux de prvalence du VIH/SIDA Taux de desserte en eau potable Taux de desserte en assainissement 3/ Incidence de la pauvret Situation en 2005 6,5 22,7 220* 1289 64 4,5 22 9 70,68 Projection DSCRP 2006 2007 2008 7 7,7 8,4 8 6 6 111 104 89 1276,2 1079,1 944,2 64,1 70,8 80 <4,5 <4,5 <4,5 22 24 26,9 9 11,5 15 <70 <70 <70 Situation Actuelle 2008 5,5 4/ 15,0 5/ 165 1/ 549 7/ 618/ 2,1 9/ 48,2 10/ 17,611/ 66 12/

* Taux de 2001 ; 1/ Taux de mortalit des enfants de moins de 5 ans pour 1000 naissances vivantes ; 2/ Taux de mortalit maternelle pour 100000 naissances vivantes ; 3/ Comprend laccs des populations aux conditions de vie ; 4/ Estimation 2008 de la Banque centrale du Congo ; 5/ Estimation 2008 de la Banque centrale du Congo ; 6/ Enqute Dmographique et Sant (EDS), 2007 ; 7/ EDS, 2007 ; 8/Taux net de scolarisation primaire (EDS, 2007) ; 9/, 10/, 11/ EDS, 2007 ; 12/ Rapport de Progrs des OMD (2009)

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ANALYSE DES CONTRAINTES


Face la faible performance du CDG/PAP, un certain nombre des contraintes endognes et exognes ont t identifies. Parmi les contraintes endognes, les problmes lis la conception, aux dispositions de mise en uvre, aux mcanismes de financement, au nombre trop important des programmes en cours dexcution et au nombre trop lev dintervenants dans lexcution ont t analyss. Dun point de vue gnral, la russite dun programme dpend de lefficacit du dispositif mis en place pour sa coordination, son excution et son suivi. Or, aucun cadre formel dexcution du CDG na t envisag. Le CPPG qui devait piloter, suivre et valuer lensemble du PDG na jamais tenu de runions. Pour la mise en uvre du PAP, il a t cr des groupes thmatiques dont certains nont jamais fonctionn tandis que dautres prouvent de srieuses difficults pour leur dmarrage. Par ailleurs, le nombre important de programmes en cours dexcution et dintervenants dans leur excution a t un grand facteur de remise en cause du dispositif, surtout que les interdpendances entre programmes nont pas t tablies et les attributions des intervenants pas bien dfinies. En outre, la situation politique et scuritaire de la RDC reste lun des principaux facteurs qui fragilise la conception et la conduite dune politique ou dun programme de dveloppement. En imposant certaines dpenses, la guerre lEst du pays affecte le processus de rationalisation des choix budgtaires et entame les efforts conjugus pour rduire le dficit public et maintenir la stabilit des prix et du taux de change. Dun point de vue technique, il y a lieu de dplorer le manque de cohrence entre le PDG et la conception et la mise en uvre de la politique financire de lEtat. Les problmes de coordination lis llaboration du budget de lEtat pour les exercices 2007 et 2008 nont pas permis de traduire dune manire concrte et cohrente les actions du PDG dans le budget. Enfin, lexercice dvaluation du PDG a permis dtablir que le faible taux de ralisation des actions prvues tient deux constantes : un trs faible taux dexcution du budget et le caractre incertain des engagements pris par les partenaires notamment suite la traditionnelle faible capacit dabsorption manifeste par le pays. Lanalyse des contraintes exognes fait, galement, apparatre que la crise financire mondiale et le caractre rgional de la situation scuritaire de la RDC restent deux des principaux facteurs qui fragilisent la conception et la conduite de la politique ou du programme de dveloppement. La guerre lEst du pays affecte ngativement la prvisibilit des ressources nationales. La crise conomique internationale a, par ailleurs, rod les ressources provenant du secteur minier qui avait grandement contribu la balance des paiements en 2007 et 2008.

LEONS APPRISES ET/OU A TIRER


Lvaluation fait apparatre quen RDC, le budget de lEtat est considr comme un simple document financier, alors quil est sens traduire en termes financiers, la politique du Gouvernement. Linefficacit de la procdure dlaboration du budget de lEtat pour les exercices 2007 et 2008 et son non alignement sur les outils oprationnels que sont CDG et le PAP nont pas permis de traduire le PDG en actions concrtes. Lexercice dvaluation, a donc aussi, permis dtablir que le faible taux de ralisation des actions prvues tient en partie au caractre incertain du financement des actions. Ce climat dincertitude autour du financement engendre toute sorte deffets indsirables

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comme : la d-crdibilisation du processus budgtaire, du PDG et du DCRSP ; la dmotivation et dmobilisation des parties prenantes, une mfiance rciproque entre les partenaires au dveloppement et les nationaux, les uns se sentant exploits par les autres. Cette situation est entretenue par trois constantes : lopacit du processus dengagement et de dcaissement des fonds provenant du trsor public, le trs faible taux dexcution du budget et le caractre incertain des engagements pris par les partenaires et le Gouvernement. Ce qui favorise lapparition des antivaleurs comme la corruption et toute sorte de compromissions favorisant les uns en dfaveur des autres quils soient trangers ou nationaux.

RECOMMANDATIONS
Avant de les passer en revue, il importe tout dabord de formuler 4 recommandations gnrales : Primo, il importe que la structure du gouvernement reflte les priorits dun pays post conflit confront la fois des problmes de reconstruction, de reconqute et de consolidation de la croissance.
De ce fait, il importe quune structure soit instaure au sein du gouvernement de type Vice primature en charge exclusivement du point dachvement et quelle soit confie une personnalit de haut niveau et dexprience affirme et confirme pour assurer la coordination de toutes les activits lies au DSCRP et au PPTE et leur donner toute la place quils doivent occuper dans les priorits du gouvernement.

Secundo, il est ncessaire de renforcer la coordination des aides extrieures en rationalisant et en runifiant en un seul organe toutes les structures impliques dans la gestion de laide extrieure : BCECO, UCOP, PMURR, etc. afin de renforcer la coordination entre les ressources extrieures et les ressources intrieures Tertio, il importe de ramener toutes les actions du gouvernement au sein dun seul et mme programme, den dfinir des tranches annuelles, et den assurer une adquation parfaite avec le budget ; ce programme doit clairement tablir, assurer et assumer la causalit entre la croissance et la lutte contre la pauvret. Quarto, il est impratif que toutes les actions du prochain PAP en rapport avec la ralisation des 7 points dclencheurs du point dachvement soient clairement mis en vidence et/ou fasse lobjet dune prsentation spar. Recommandations en matire de gouvernance En matire de scurit Acclrer les rformes des institutions impliques dans le systme scuritaire, la police, larme et la justice.

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Scuriser les financements de toutes les actions prvues cet effet, hirarchiser et chronomtrer toutes ces actions.

En matire de finances publiques Systmatiser, automatiser et informatiser certains instruments comme le plan dengagement budgtaire et le plan de trsorerie ; Instituer le principe de lexcution du budget dinvestissement par douzime ; la rpartition des fonds entre les projets devra se faire lintrieur dun Comit technique impliquant les Ministres du Plan, du Budget et des Finances ; Restructurer le Ministre des Finances pour restaurer la capacit financire de lEtat grce des rformes cibles au niveau du trsor et des fonds publics, de la Banque Centrale, de la Caisse dEpargne du Congo, de la SONAS et de lINSS. Certaines de ces institutions, avec des capacits renforces peuvent jouer un rle majeur dans la lutte contre la pauvret ; Renforcer la coordination de la gestion des ressources PPTE, par un comit interministriel prsid par le Premier Ministre ou un vice premier ministre idoine qui devrait selon une priodicit dfinir, programmer les dpenses pro-pauvres engager et en faire suivre lexcution systmatique par un comit technique prsid par le Ministre du Plan. En matire de transparence et lutte contre la corruption Rendre publiques les dclarations de biens faites par tous les membres de lExcutif conformment larticle 99 de la Constitution, avec obligation faite la Cour constitutionnelle, qui les reoit, den assurer la vrification et le suivi ; Mettre jour les lois et les rglements qui rgissent les marchs publics, sans viser une fois de plus llaboration dune nouvelle loi de passation des marchs, et former le personnel affect leur application. En matire de politique macroconomique engager un dialogue franc avec les cranciers du pays pour quun allgement de la dette soit accord mme en dehors de lI-PPTE ; Rengocier rapidement les contrats chinois ; Prsenter un collectif budgtaire pour lanne 2009 pour intgrer les implications de la crise financire internationale. En matire de croissance Consacrer la primaut de lagriculture dans la consolidation de la croissance et dans la lutte contre la pauvret ; Appliquer sans retard la recommandation de MAPUTO concernant les 10% du budget accorder ce secteur ;

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Revisiter sans dlai les contrats miniers et rationaliser le fonctionnement de secteur devenu licencieux ; Recommandations de politique sociale pour 2009/2010 Traduire effectivement les priorits sociales dans le budget de lEtat, et orienter prioritairement les ressources PPTE vers les secteurs sociaux. Il importe ici de relever la qualit des dites dpenses pour garantir leur effectivit et leur efficacit sur le terrain. Concernant la conception, la mise en uvre, le Gouvernement Pour la conception Tout nouveau programme du gouvernement doit dabord intgrer une vision interne de notre dveloppement tel que nous le voulons nous-mmes ; toutes les actions dcoulant de nos partenaires extrieurs doivent venir soutenir cette vision. Dans le mme ordre dides, lavenir le gouvernement doit se concentrer sur un seul et unique programme de dveloppement et ou de reconstruction et veiller ce que toutes les actions quil veut engager, respectent les priorits dfinies par ce programme. Il faut intgrer une bonne causalit entre la croissance et la lutte contre la pauvret et faire jouer lagriculture un rle de premier plan. suivi et lvaluation du Programme du

En outre, il faut galement : scuriser le financement de lensemble du programme ; mettre en place un dispositif pour accompagner le processus de conception et dlaboration du programme, de sa mise en uvre et de son suivi ; accorder un plus grand soin la formulation dun programme unique et apte tre traduit en indicateurs clairs et prcis pour le suivi et lvaluation. Pour la mise en uvre Asseoir la conception et la mise en uvre du PDG sur un processus participatif engageant toutes les parties prenantes au Programme afin de permettre au peuple et aux institutions impliques dans le processus de se lapproprier. Elaborer une stratgie globale en vue de la mise en uvre des diffrentes actions, dans un processus rellement participatif qui inclurait toutes les parties prenantes, avec des objectifs clairement dfinis, un calendrier dexcution, des critres de rfrence bien labors et des mcanismes de coordination, de suivi et dvaluation accompagns de responsabilits clairement dfinies.

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Pour le suivi valuation


Elaborer et mettre en uvre une stratgie consistant mobiliser les ressources ncessaires la mise en place trs rapide dun systme structur de collecte, traitement et diffusion des donnes qui permettre au dcideur dorienter lexcution de tout programme et/ou projet ainsi que dy porter les correctifs ncessaires en temps rel; Sassurer de ce que ce systme permette lexcution de disposer en permanence dinformations sur le suivi des activits et des progrs raliss par rapport la situation de dpart dune part, dinformations intervalles rguliers sur latteinte des rsultats et des objectifs auxquels ils entendent contribuer dautre part ; Sassurer galement de ce que lvaluation des programmes puisse toujours se faire dans les meilleures conditions et aux moments opportuns selon les 5 critres classiques de lvaluation (pertinence, efficience, efficacit, effet - ou impact - et durabilit) et ce de manire participative ; Veiller ce que la population en gnral et les bnficiaires des projets plus particulirement puissent tre informs de manire objective et honnte travers une communication claire et rgulire portant sur les projets entrepris et les rsultats obtenus ; Permettre dengager un dialogue rgulier sur les questions relatives la bonne gouvernance et la lutte contre la corruption notamment, et ce avec tous les partenaires de dveloppement dont les bailleurs de fonds mais aussi et surtout les acteurs non tatiques ( savoir le secteur priv, les partenaires conomiques et sociaux - y compris les organisations syndicales ainsi que la socit civile sous toutes ses formes) travers les mdias nationaux et internationaux ; Renforcer le cadre de suivi - valuation institutionnel existant en le remettant au coeur de la gestion des cycles de programmes et projets par un renforcement significatif de ses capacits actuelles en conformit aux principes universellement reconnus, entre autres en matire de renforcement des structures prennes de lEtat, dalignement, dharmonisation, de gestion par les rsultats et dappropriation ; Doter ce mme cadre institutionnel dune articulation qui tout en tant relativement simple garantisse la participation de tous et lexcution et son contrle ou son apprciation en tirant profit des leons tires des expriences du pass et des recommandations faites au sein de forums spcialiss en la matire ; Appuyer les acteurs engags dans lexercice de rflexion qui est en cours depuis 2008 quant au renforcement du suivi valuation et ayant abouti proposer linstitution dun Comit dorientation et de coordination (prsid par le Premier ministre) auquel lui est associ un Secrtariat technique (au niveaux national et provinciaux) ainsi que de Forums sur la pauvret et le dveloppement (national et provinciaux).

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