Vous êtes sur la page 1sur 408

COUR DES COMPTES

__________

LA GESTION DU SYSTME DUCATIF


_______

RAPPORT AU PRSIDENT DE LA RPUBLIQUE SUIVI DES RPONSES DES ADMINISTRATIONS INTRESSES

AVRIL 2003

Sommaire
Pages

Dlibr .......................................................................................................... Introduction................................................................................................... Chapitre I : Les traits caractristiques de lensemble du systme ............ I Le cadre gnral......................................................................................... II Lorganisation institutionnelle.................................................................. III Lvolution des effectifs.......................................................................... IV Le cot du systme ducatif .................................................................... V Lvaluation en matire ducative............................................................ PREMIERE PARTIE : LENSEIGNEMENT SCOLAIRE ...................... Chapitre II : Les objectifs et leur mise en oeuvre....................................... I Des objectifs dfinis par la loi................................................................ II Des politiques diversifies au service des lves ................................... III Des moyens croissants et difficilement matriss................................... Chapitre III : Pratiques, rsultats et limites de lvaluation...................... I Des performances accrues mais sujettes dbat .................................... II La porte limite de lvaluation ........................................................... Chapitre IV : Les contraintes de la gestion................................................. I Une gestion trs complexe de loffre de formation scolaire................... II La gestion des enseignants, un enjeu majeur ......................................... III Une obligation annuelle : russir la rentre............................................ Chapitre V : La rpartition des comptences ............................................. I La mutation lente de ladministration centrale....................................... II Les acadmies, nouvel espace de cohrence .......................................... III Les collectivits territoriales : des comptences ingalement assumes IV Le pouvoir limit des tablissements ..................................................... DEUXIME PARTIE : LENSEIGNEMENT SUPRIEUR ................... Chapitre VI : Les dfis.................................................................................. I La mutation vers un enseignement suprieur de masse.......................... II Trois nouveaux enjeux affronter ......................................................... Chapitre VII : Lorganisation et le pilotage................................................ I Une organisation complexe.................................................................... II Un pilotage central faible....................................................................... III Des universits en voie dmergence.....................................................

5 7 9 10 14 20 24 34 41 45 47 58 77 93 94 100 113 115 129 149 167 168 180 190 199 215 219 220 235 247 248 256 280

COUR DES COMPTES

Pages

Chapitre VIII Lefficacit de lenseignement suprieur ......................... I Des objectifs trs gnraux .................................................................... II Des rsultats difficiles mesurer ........................................................... III Des rformes des premiers cycles universitaires aux rsultats mitigs .. Chapitre IX : Lvaluation ........................................................................... I Labsence dindicateurs de cots ........................................................... II - Une valuation des tablissements dvelopper ................................... III - Labsence dvaluation des enseignements et des formations luniversit ............................................................................................. Conclusion gnrale ...................................................................................... Annexe n 1 : Lvaluation dans le systme ducatif britannique................... Annexe n 2 : Comparaisons internationales sur les enseignements scolaire et suprieur.......................................................................................................... Annexe n 3 : Liste des thmes de contrle de la Cour des comptes et des chambres rgionales des comptes.................................................................... Liste des sigles utiliss ................................................................................... Rponses des administrations concernes ...................................................

307 308 310 318 331 332 333 337 343 349

353

361 363 367

DLIBR _____
La Cour des comptes publie, sous la forme dun fascicule spar, un rapport concernant LA GESTION DU SYSTME DUCATIF. Conformment aux dispositions lgislatives et rglementaires du code des juridictions financires, la Cour des comptes, dlibrant en chambre du conseil, a adopt le prsent rapport public. Ce texte a t arrt au vu du projet qui avait t communiqu au pralable, en totalit ou par extraits, aux administrations concernes, et aprs quil a t tenu compte, quand il y avait lieu, des rponses fournies par celles-ci. En application des dispositions prcites, ces rponses sont publies ; elles engagent la seule responsabilit de leurs auteurs. Etaient prsents : M. Logerot, premier prsident, MM. Menasseyre, Collinet, Delafosse, Gastinel, Fragonard, Cieutat, prsidents de chambre, MM. Brunet, Berger, Mignot, prsidents de chambre maintenus en activit, MM. Mathieu, Chartier, Capdeboscq, Join-Lambert, Murret-Labarthe, Sallois, Carrez, Giquel, Bady, Bnard, Billaud, Lagrave, Malingre, Paugam, Babusiaux, Mayaud, Hespel, Houri, Richard, Devaux, Rossignol, Arnaud, Descheemaeker, Bayle, Adhmar, Rmond, Mme Boutin, MM. Chabrol, Picq, Ganser, X-H. Martin, Mme Cornette, MM. Hernandez, Cardon, Thrond, Mme FromentMeurice, MM. Pallot, Briet, Mme Bellon, MM. Gasse, Moreau, Frches, Ritz, Duchadeuil, Attali, Moulin, Raynal, Lesouhaitier, Lefas, Gauron, Lafaure, Boillot, Mme Frandin, MM. Brochier, Auger, Mme Dayries, MM. Vial, Phline, Moscovici conseillers matres, MM. Gadaud, Fernet, Lorit, David, Lazar, Audouin, Pascal, conseillers matres en service extraordinaire, Mme Bazy-Malaurie, conseiller matre, rapporteur gnral. Etait prsente et a particip aux dbats, Mme Gisserot, procureur gnral de la Rpublique, assiste de M. Bertucci, premier avocat gnral. M. Bruno Ory-Lavolle, secrtaire gnral, assurait le secrtariat de la chambre du conseil. Fait la Cour, 19 mars 2003.

Introduction

La Cour sest dj attache au cours des dernires annes rendre compte dans plusieurs publications des contrles et enqutes quelle a mens dans le secteur ducatif : en 1990 sur la gestion des enseignants du premier degr, en 1994 sur lorganisation du baccalaurat et sur les IUT, en 1995 sur les effets de la dcentralisation dans lenseignement secondaire, plus rcemment, en 1999, sur lautonomie budgtaire et comptable des universits et enfin, dans les rapports consacrs la fonction publique en 2000 et 2001, sur les effectifs, le recrutement et la gestion des enseignants du secondaire et du suprieur. Dans le mme temps, les juridictions financires ont poursuivi des travaux rcurrents sur les tablissements publics denseignement suprieur et les tablissements publics locaux denseignement. Limportance de lenjeu quil reprsente pour les finances publiques mais aussi, au-del, pour la socit, et lampleur des dbats quil suscite ont conduit la Cour approfondir ses investigations sur lensemble du systme ducatif. En 2000, la Cour et les chambres rgionales des comptes se sont donn un programme de travail pluriannuel permettant dapprhender les principaux aspects de la gestion tant de lenseignement scolaire que de lenseignement suprieur. Ce programme, centr sur la formation initiale, a t born par les limites des comptences des juridictions financires : ainsi, les tablissements gestion prive ne sont pas contrls par la Cour et les CRC comme le sont les tablissements publics ; lenseignement priv na t examin qu travers les procdures contractuelles liant les tablissements lEtat. Certains aspects du systme ducatif ont t par ailleurs carts, notamment le secteur de lapprentissage et les dispositifs de qualification, en raison de leurs spcificits. En ce qui concerne lenseignement secondaire, aucun contrle na t men dans les dpartements et territoires dOutre-mer, lducation prioritaire na fait lobjet que de quelques analyses sur les sites prcdemment retenus dans le cadre des travaux sur la politique de la ville dont la Cour a rendu compte dans un prcdent rapport public particulier (2002). Nont pas non plus t examines de faon approfondie la gestion des personnels administratifs et techniques en rectorat et dans les tablissements, lintervention des communes dans

COUR DES COMPTES

lenseignement primaire, et, en ce qui concerne lenseignement suprieur, la recherche universitaire et les bibliothques. Sur tous ces sujets, la Cour poursuit actuellement ses travaux. Le prsent rapport est ainsi le rsultat dune connaissance acquise antrieurement, mais surtout le fruit de rapports labors pendant les annes 1999 2002 par 67 magistrats et rapporteurs de la Cour et 48 magistrats des CRC1, concernant au total (sur des aspects parfois diffrents) 109 tablissements denseignement suprieur (dont 57 universits), 356 tablissements publics locaux denseignement (EPLE), 7 conseils rgionaux et 15 conseils gnraux, ladministration centrale de lducation nationale et dautres ministres (agriculture et industrie), 21 rectorats et 13 services acadmiques. Au terme de ses investigations, la Cour ne prtend aucunement porter un jugement sur la qualit de lenseignement, sur son contenu et ses mthodes, tous ces aspects pdagogiques excdant sa mission et ses comptences. Elle sest fix comme but danalyser et de comprendre les modes de fonctionnement dun systme complexe afin de rendre compte des conditions demploi des trs importants moyens en personnels et en crdits qui lui sont affects. Identifier ses objectifs, apprhender ses moyens et dterminer si ses rsultats sont prcisment valus pour amliorer sa gestion a ainsi t le guide de la dmarche. Pour rendre compte des rsultats de cette dmarche, la Cour, aprs avoir dcrit les principales caractristiques de notre systme ducatif, a choisi de prsenter sparment lenseignement scolaire et lenseignement suprieur, en raison des spcificits dorganisation qui les distinguent.

1) Chambres rgionales des comptes ayant particip lenqute : Alsace, Aquitaine, Auvergne, Bourgogne, Bretagne, Centre, Franche-Comt, Ile-de-France, Lorraine, Midi-Pyrnes, Nord-Pas-de-Calais, Basse-Normandie, Haute-Normandie, Pays de Loire, Picardie, Provence-Alpes-Cte dAzur, Rhne-Alpes.

Chapitre I Les traits caractristiques de lensemble du systme

10

COUR DES COMPTES

I Le cadre gnral
Lhistoire de lenseignement en France traduit un profond attachement au modle dune cole rpublicaine, laque, gratuite et obligatoire. Si ces principes constituent le socle de lcole, ils ont t enrichis par la loi dorientation sur lducation du 10 juillet 1989 qui a dfini le droit lducation.

A La gense du systme actuel


Le systme ducatif actuel rsulte dune scularisation et dune dmocratisation progressives de lcole. Alors que lcole tait sous lancien rgime un domaine rserv de lEglise, la priode rvolutionnaire en confie la responsabilit lEtat. En 1791, la Constituante pose le principe dune instruction primaire publique. Depuis 1793, lenseignement est rparti en trois degrs : le primaire, le secondaire et le suprieur. Ce cadre tatique connat des amnagements au cours du dixneuvime sicle avec la reconnaissance de la libert de lenseignement. Ce principe de libert est affirm par la loi Falloux de 1850 pour lenseignement secondaire puis tendu lenseignement primaire par la loi Goblet de 1886 et lenseignement technique et professionnel par la loi Astier de 1919. Renforc par lexpulsion des congrtations, puis par la loi de sparation de lEglise et de lEtat, le clivage entre enseignement public et priv va pourtant sattnuer partir de la dcennie 1950, notamment avec la loi Debr de 1959 qui tablit des relations contractuelles entre lEtat et lenseignement priv. Lobligation et la gratuit scolaires dont Victor Duruy et Jules Ferry sont les promoteurs les plus connus mergent au cours du dixneuvime sicle pour tre consacres par la Troisime Rpublique. Depuis 1808, au moins un lyce est cr par acadmie. La loi Guizot de 1833 prvoit louverture dune cole primaire par commune, dun cours primaire suprieur par chef-lieu darrondissement et dune cole normale par prfecture. La loi Goblet de 1886 rend lenseignement primaire obligatoire et gratuit. La gratuit est tendue lenseignement secondaire en 1930. Initialement limite 11 ans, lobligation scolaire est porte 14 ans en 1936. Elle le sera 16 ans en 1967. La dmocratisation de lcole est enfin illustre par louverture de lenseignement secondaire aux jeunes filles avec la loi Camille Se de 1880.

LES TRAITS CARACTRISTIQUES DU SYSTME

11

Scularisation et dmocratisation de lcole expliquent la primaut donne lEtat dans les politiques ducatives. Ds le dix-neuvime sicle, cest lui qui dfinit les programmes denseignement applicables tant lcole publique que prive. La constitution de 1946 pose le principe que lorganisation de lenseignement public gratuit et lac tous les degrs est un devoir de lEtat . Cette responsabilit na pas t remise en cause par le processus de dcentralisation. En effet, si depuis 1983 les collectivits territoriales contribuent au financement du systme ducatif et prennent part la gestion locale de loffre de formation, lEtat arrte lorganisation et le contenu des enseignements et dcide des politiques ducatives. Les liens tisss entre lcole et lEtat expliquent le caractre ambitieux des objectifs assigns au systme ducatif : non seulement transmettre des connaissances et prparer linsertion professionnelle, mais aussi former de futurs citoyens.

B La loi dorientation sur lducation de 1989


La loi dorientation du 10 juillet 1989 se situe dans le droit-fil de la conception dun systme ducatif ouvert tous, en affirmant les objectifs fondamentaux de ce dernier. Aboutissement dune longue volution historique, la loi dorientation sur lducation marque en mme temps une rupture car elle assigne au systme ducatif des objectifs de nature explicite. Lcole a dsormais non plus une seule obligation de moyen : scolariser tous les jeunes dge scolaire, mais une obligation de rsultat : leur garantir un parcours scolaire russi. Cette volution traduit la volont collective de lutter contre lchec scolaire et de renforcer le niveau de qualification de la population franaise, en prenant en compte notamment les besoins de lconomie.
Le droit lducation dfini par la loi dorientation sur lducation de 1989 Les dispositions suivantes de la loi dorientation sur lducation de 1989, reprises dans la partie lgislative du Code de lducation (article L.111-1), dfinissent le droit lducation : Lducation est la premire priorit nationale. Le service public de lducation est conu et organis en fonction des lves et des tudiants. Il contribue lgalit des chances. Le droit lducation est garanti chacun afin de lui permettre de dvelopper sa personnalit, dlever son niveau de formation initiale et continue, de sinsrer dans la vie sociale et professionnelle, dexercer sa citoyennet.

12

COUR DES COMPTES

Pour garantir ce droit, la rpartition des moyens du service public de lducation tient compte des diffrences de situation objectives en matire conomique et sociale. Elle a pour but de renforcer lencadrement des lves dans les coles et tablissements denseignement situs dans des zones denvironnement social dfavoris et des zones dhabitat dispers, et de permettre de faon gnrale aux lves en difficult de bnficier dactions de soutien individualis. Lacquisition dune culture gnrale et dune qualification reconnue est assure tous les jeunes, quelle que soit leur origine sociale, culturelle ou gographique.

La loi dorientation de 1989 a conduit le systme ducatif rviser ses modes dintervention en direction des lves et des tudiants. Dsormais, le systme ducatif doit s'adapter aux lves et aux tudiants, et non pas l'inverse. Cette affirmation marque une inflexion dans la conception franaise de l'cole. En effet, dans le fonctionnement antrieur, il revenait aux lves de s'adapter aux rgles de l'institution ducative et au contenu de ses enseignements. Le systme ducatif que dfinit la loi dorientation de 1989 doit, au contraire, donner une formation approprie tous les jeunes, et, pour ce faire, s'adapter leur diversit. Cette adaptation requiert une diversification du service rendu et donc de l'offre de formation, dans la perspective dun enseignement adapt au profil et au projet de chaque lve et tudiant. Cette orientation qualitative vient sinon justifier, du moins expliquer linvestissement financier croissant de la nation en matire ducative. Par ailleurs, la loi dorientation de 1989 dispose que l'objectif du systme ducatif n'est pas seulement d'accueillir tous les lves mais galement de garantir l'galit de leurs chances au cours de leur parcours de formation. Les jeunes tant ingaux du fait de la diversit de leurs comptences et de leurs milieux, l'institution ducative ne doit pas les traiter de faon identique, ce qui ne ferait qu'entretenir leurs ingalits. L'cole doit, au contraire, les prendre en charge de faon quitable, en offrant un service d'ducation plus important ceux qui en ont le plus besoin. L'objectif final du systme ducatif est, ds lors, de contribuer rduire les ingalits sociales.

LES TRAITS CARACTRISTIQUES DU SYSTME

13

C Un systme ducatif en constante volution


Les objectifs dsormais assigns l'cole refltent des choix de socit dans lesquels s'inscrivent les politiques ducatives mises en uvre depuis la loi d'orientation sur l'ducation de 1989, mme si certaines rformes antrieures les ont anticips. Ainsi, la mise en place du "collge unique" en 1975 exprime la volont dorganiser une formation identique pour tous les lves durant la plus grande partie de lobligation scolaire. La diversification de l'offre de formation, inhrente l'objectif d'adaptation du systme ducatif aux lves, sopre rapidement au milieu des annes 1980, notamment avec l'lvation du niveau des filires d'enseignement professionnel et la mise en place des baccalaurats correspondants. Pour autant, la rupture introduite par la loi dorientation de 1989 dans la conception de l'cole est relle et les politiques ducatives engages depuis lors en montrent le caractre prenne. En effet, malgr les frquentes rformes scolaires, la continuit philosophique des mesures s'avre forte et dpasse les options des ministres successifs. Du "Nouveau contrat pour l'cole" de 1995 la rcente refonte des programmes de l'cole primaire, en passant par la rforme du collge et du lyce, la relance de l'ducation prioritaire ou les dispositifs daide aux tudiants des premiers cycles universitaires, l'objectif demeure identique : adapter le systme ducatif, diversifier l'offre de formation et soutenir les lves les plus en difficult. En postulant que lcole serait dautant plus efficace quelle saurait rpondre aux besoins de chaque lve, la loi dorientation sur lducation de 1989 a, de faon logique, introduit de nouveaux modes dintervention et dorganisation de la politique dducation. Par del la diversit de ces instruments, leur trait commun est de privilgier lchelon local par rapport au niveau central qui jusqualors prvalait. En plaant llve au centre du systme ducatif , la loi dorientation de 1989 lui reconnat une libert de choix par rapport linstitution. A travers les procdures dorientation, il lui revient donc, avec le soutien des enseignants, de choisir son devenir et non plus de se soumettre au choix de linstitution scolaire. Ce projet spcifique chaque lve doit tre, bien sr, clair et soutenu par un travail collectif de linstitution ducative que la loi dorientation de 1989 dploie en cercles concentriques. Dans le droulement des enseignements, laccent est dornavant mis sur la prise en charge des lves par des quipes enseignantes. Tant dans

14

COUR DES COMPTES

lenseignement scolaire quuniversitaire, il est dsormais demand dapprhender les lves de faon globale et non plus travers le seul prisme dune discipline enseigne. Le dveloppement de squences interdisciplinaires dans les collges et les lyces ou la mise en uvre dactions de tutorat mthodologique dans les premiers cycles universitaires traduisent cette volont nouvelle de dcloisonnement de la prise en charge des lves. Les tablissements scolaires doivent aussi laborer un projet, document concert qui dfinit les orientations pdagogiques, arrte des objectifs et doit permettre de mesurer les rsultats. Cette mme exigence se retrouve dans lenseignement suprieur, la notion de projet permettant le dveloppement des relations contractuelles entre les tablissements et la tutelle ministrielle. La loi dorientation entend galement dvelopper une coordination entre les tablissements au sein de bassins de formation, le but tant llaboration et la mise en uvre de projets communs. Enfin, une date plus rcente, une dmarche de projet a t galement demande aux services acadmiques, dsormais reconnus comme les chelons les plus appropris pour dcliner les politiques nationales et les adapter aux besoins locaux. La cohrence intellectuelle du nouveau schma dorganisation et de rpartition des pouvoirs dfini par la loi dorientation de 1989, de mme que la mise en uvre des textes gnraux relatifs la dconcentration, ne pouvaient enfin tre assures sans une remise en cause du rle de lchelon ministriel. Alors quil avait jusqualors pour rle de dfinir et de faire appliquer des normes strictes et identiques pour lensemble du territoire, il doit dsormais reconnatre la diversit de ce dernier. Tant en matire de mise en uvre des programmes denseignement, dorganisation des enseignements ou dallocation des moyens, il doit ainsi rserver aux chelons territoriaux et aux tablissements des marges de souplesse, garantes de ladaptation de lcole aux besoins particuliers des lves.

II Lorganisation institutionnelle
La prdominance du ministre de lducation nationale laisse un rle, croissant ces dernires annes, dautres oprateurs, ministres ou tablissements publics et privs. En outre, au sein mme du secteur public, divers chelons interviennent et la gestion de loffre de formation est partage entre Etat et collectivits territoriales.

LES TRAITS CARACTRISTIQUES DU SYSTME

15

A Lorganisation de loffre de formation


1 La place des diffrents oprateurs
Au sein du dispositif de formation initiale, le ministre de lducation nationale occupe une position prdominante en raison des effectifs quil accueille mais aussi des responsabilits quil exerce pour fixer le cadre normatif de lenseignement. Il dtient, ce titre, le monopole de la dfinition des contenus pdagogiques de lenseignement scolaire et de la collation des grades universitaires, dont le premier est le baccalaurat. Sauf exception, ce cadre simpose lensemble des organismes de formation initiale qui relvent de lEtat ou qui, de statut priv, lui sont lis par diverses procdures. Pour lanne scolaire 2000-2001, le secteur ducatif plac sous la tutelle du ministre de lducation nationale a scolaris 14,9 millions dlves et dtudiants2, soit 91 % de la population inscrite dans les tablissements de formation initiale. Un peu moins de deux millions taient inscrits dans des tablissements de lenseignement priv, reprsentant 13,6 % des lves du primaire et 20 % des lves du secondaire. La quasi-totalit des tablissements privs sont lis lEtat par des contrats qui concernent non les tablissements, mais les divisions ( classes ). Ces contrats induisent un rapprochement marqu avec le secteur public, en termes de programmes et dhoraires denseignement. A cette similitude pdagogique sajoute un grand paralllisme dans le systme de recrutement et de formation des enseignants qui bnficient dun contrat de travail sign par le recteur. Pourtant, lenseignement priv prsente en gestion deux particularits notables3. En premier lieu, la gestion de lenseignement est entirement dconcentre depuis 1959, ce qui permet, dans lenseignement secondaire, de concilier concours national de recrutement, mouvement acadmique et libre choix par le chef dtablissement de son quipe enseignante. En second lieu, la gestion des moyens denseignement est globalise entre les premier et second degrs dans le cadre dune enveloppe acadmique : des redployements de moyens budgtaires sont ainsi possibles entre les deux niveaux denseignement pour accompagner les volutions des effectifs scolaires.
2) Y compris les dpartements doutre-mer. Les donnes statistiques prsentes dans la suite du rapport concernent la mtropole. 3) Voir : Cour des comptes : La fonction publique de lEtat avril 2001 La gestion des emplois des personnels enseignants du second degr, p. 231 et sq.

16

COUR DES COMPTES

Paralllement lenseignement scolaire plac sous la tutelle du ministre de lducation nationale, lenseignement agricole, qui relve du ministre charg de lagriculture, a concern pour lanne scolaire 20002001 175 000 lves dont 60 % taient inscrits dans des tablissements privs lis au ministre selon des principes proches de ceux qui sappliquent lducation nationale. Les formations gnrales dispenses dans ces tablissements sont dfinies par le ministre de lducation nationale. En revanche, le contenu des formations professionnelles est dtermin par des arrts conjoints des ministres chargs de lducation nationale et de lagriculture, lexception des prparations des diplmes spcifiquement agricoles du niveau du certificat daptitude professionnelle (CAP), du brevet denseignement professionnel (BEP) et du brevet de technicien suprieur (BTS). Ce partage de comptence ne va pas sans concurrence. Ainsi les instituts universitaires de technologie (IUT) assurent-ils certaines formations de la filire agro-alimentaire de nature analogue des BTS agricoles. Les formations en alternance ont, la mme date, accueilli 360 200 apprentis gs de 16 25 ans, dont 331 600 dans les centres de formation dapprentis (CFA) sous tutelle du ministre de lducation nationale et 28 600 dans les centres sous tutelle du ministre charg de lagriculture. Issu de lenseignement technique, le secteur de lapprentissage constitue, ct du systme public denseignement, un systme autonome de formation. Crs il y a trente ans, les CFA sont lis par des conventions lEtat et aux collectivits territoriales, aux chambres de commerce et dindustrie, chambres des mtiers ou organismes privs tels que les fdrations patronales. Pour autant, lapprentissage prsente des parents troites avec les filires professionnelles sous tutelle de lducation nationale. Les lves passent les mmes examens et les professeurs de CFA sont tenus davoir les mmes qualifications que leurs homologues de lenseignement public, sans tre cependant fonctionnaires. Les lyces ont mme la possibilit, depuis 1993, de concurrencer les CFA en ouvrant des sections dapprentissage. Dans les faits, ces dernires demeurent faiblement dveloppes et les deux secteurs d'enseignement se ctoient sans rechercher de complmentarits. La grande majorit des tudiants frquente quant elle les universits (1,4 million sur 2,1 millions pour lanne scolaire 2000-2001). Ce sont toutefois les autres formations qui ont connu la plus forte expansion. En 2000-2001, 119 000 tudiants taient inscrits dans les instituts universitaires de technologie (IUT), 372 000 dans les sections de techniciens suprieurs (STS) et 393 400 dans les autres formations. Les classes prparatoires aux grandes coles (CPGE), sous statut scolaire, comportaient la mme date 75 500 lves. Ces structures de formation

LES TRAITS CARACTRISTIQUES DU SYSTME

17

relvent de lenseignement public sous tutelle du ministre de lducation nationale, de lenseignement priv, mais galement dinstitutions varies qui ont dvelopp des formations suprieures vocation professionnelle. A ce titre peuvent tre cites les coles prparant aux professions de la sant et du secteur social qui sont places sous la tutelle du ministre charg de la sant et des affaires sociales, les formations du domaine agro-alimentaire ou vtrinaire relevant du ministre de lagriculture, ou les coles de gestion ou les coles dingnieurs qui relvent, pour certaines, des chambres de commerce et de lindustrie.

2 Lorganisation des degrs denseignement


La scolarit est obligatoire en France de six seize ans. Elle couvre ainsi la priode de lenseignement lmentaire qui se droule en trois cycles (les apprentissages premiers, les apprentissages fondamentaux et les approfondissements) et la priode du collge qui accueille tous les lves depuis la cration du collge unique en 1975. Un enseignement spcialis scolarise des enfants confronts des difficults particulires. A partir de la fin de la troisime qui clt cette priode du collge, lenseignement gnral de lyce offre depuis 1995 trois filires et lenseignement technologique six grandes filires auxquelles sajoutent des spcialits plus rares. En parallle, la filire professionnelle de lyce a t dveloppe jusquau baccalaurat professionnel qui, cr en 1985, comporte 39 spcialits diffrentes. Plus encore que lenseignement scolaire, lenseignement suprieur offre ses tudiants des parcours diversifis puisquil leur permet de prparer, ce jour, plus de 6 300 diplmes diffrents. Les trois degrs denseignement du systme ducatif sont chacun marqus dans le secteur public par des traits spcifiques qui tiennent des modalits diffrentes de gestion des tablissements et des personnels, mais galement et peut-tre plus profondment des cultures distinctes, notamment parmi les enseignants. Le premier degr a, depuis son origine, t gr lchelon local alors que le second degr la longtemps t par lchelon ministriel. La polyvalence des enseignants du primaire contraste avec la multiplicit des disciplines dispenses par ceux du secondaire, ce qui implique des conceptions diffrentes de la pdagogie et du mtier denseignant. Dans lenseignement suprieur, lEtat organise le service public et fixe les droits et obligations des enseignants et chercheurs. Toutefois les modes de fonctionnement doivent garantir le libre dveloppement scientifique, crateur et critique de lenseignement et de la recherche et ce titre, les professeurs jouissent dune

18

COUR DES COMPTES

indpendance laquelle le Conseil constitutionnel a reconnu la valeur de principe fondamental reconnu par les lois de la Rpublique 4. A luniversit, de trs nombreuses dcisions, concernant notamment le contenu des enseignements mais aussi les dcisions individuelles les concernant relvent donc de procdures o seuls les professeurs peuvent intervenir. Ces diffrences expliquent les difficults du systme ducatif franais mettre en place une continuit ducative entre ses trois niveaux de formation. Elles sajoutent la diversit trs grande des parcours qui appelle des choix successifs lissue du collge. Pour les jeunes et leur famille, linformation et lorientation sont devenues des lments parmi les plus importants du droulement de lducation et de la formation.

B La rpartition des pouvoirs


Au sein du systme ducatif sous tutelle du ministre de lducation nationale, la dcentralisation et lmergence de politiques acadmiques ont conduit une recomposition des diffrents niveaux de gestion du systme scolaire.

1 Le rle des collectivits territoriales


Dans son rapport publi en fvrier 1995 sur la dcentralisation et lenseignement du second degr, la Cour constatait limprcision du partage des comptences entre Etat et collectivits territoriales au sein du systme ducatif. A compter du 1er janvier 1986, les dpartements et les rgions ont reu la charge du fonctionnement courant des tablissements publics denseignement du second degr ainsi que de lentretien, de la construction et de la rnovation des collges et des lyces, cette responsabilit incombant aux communes pour lenseignement du premier degr. Dans ce cadre, lEtat a conserv ses prrogatives en matire de dfinition des politiques ducatives et de gestion du personnel enseignant. Ce partage de comptences a entran de nombreux dysfonctionnements, alors relevs par la juridiction : programmation insuffisante des investissements, apport trop faible de lEtat pour aider les rgions dfinir des schmas prvisionnels des formations, et systme de financement complexe qui a entran une confusion des responsabilits.

4) Dcision n 83-165 DC du 20 janvier 1984.

LES TRAITS CARACTRISTIQUES DU SYSTME

19

Depuis lors, sans aller jusqu revendiquer un transfert complet de responsabilit, certaines collectivits souhaitent davantage sinvestir dans le pilotage de loffre de formation scolaire, voire tre plus troitement associes aux rflexions sur les politiques ducatives. Alors que les premiers schmas prvisionnels des formations taient souvent formels, les plus rcents tmoignent dune rflexion plus aboutie sur les besoins de qualification lis aux contextes rgionaux. Au sein des conseils dpartementaux et acadmiques de lducation nationale, les reprsentants des collectivits territoriales occupent dsormais, dans de nombreuses acadmies, une place plus affirme. Cette implication rcente nest toutefois pas forcment le gage dune clarification des responsabilits financires, une certaine confusion tant toujours perceptible dans cette matire. Le financement de lenseignement suprieur est assum par lEtat. Les collectivits peuvent toutefois, si elles le souhaitent, participer aux investissements ou contribuer au fonctionnement. En matire de constructions universitaires, elles se sont souvent engages de manire importante, parfois linitiative de lEtat, dans le cadre des contrats de plan Etat-rgions. Lextension du maillage territorial de lenseignement suprieur au cours des deux dernires dcennies a conduit, de fait, les responsables territoriaux peser sur les dcisions dimplantation des sites de formation. Lessaimage des antennes universitaires, dites dlocalises, illustre cette implication dans des oprations dinvestissement souvent coteuses et dune pertinence parfois contestable.

2 La dconcentration au sein de lducation nationale


Un second trait des deux dernires dcennies est lmergence progressive des acadmies en matire de pilotage de lenseignement scolaire au sein du ministre de lducation nationale. Alors quhistoriquement le rle des recteurs tait limit lapplication des directives ministrielles et la vrification de leur mise en uvre par les tablissements, il consiste dsormais dfinir une politique acadmique adapte aux besoins locaux des lves. Alors que lenseignement agricole qui, il est vrai, reprsente en masse les effectifs dune petite acadmie, relve encore aujourdhui dun pilotage presque totalement centralis, le ministre de lducation nationale a dconcentr sur les recteurs la quasitotalit des dcisions oprationnelles relatives loffre de formation. Ont ainsi t labors des projets acadmiques dont certains aspects font lobjet de contrats signs avec ladministration centrale du ministre. Cette dmarche tmoigne dune territorialisation des politiques en direction des lves, conforme aux objectifs poursuivis par la loi dorientation sur lducation de 1989.

20

COUR DES COMPTES

Cette volution, non encore aboutie, explique la recomposition en cours des pouvoirs aux diffrents chelons de gestion du systme ducatif. Depuis le dcret du 1er janvier 1962, de nombreuses responsabilits des recteurs en matire de gestion de lenseignement scolaire peuvent tre dlgues aux inspecteurs dacadmie : ouverture et fermeture des classes du premier degr, implantation des postes correspondants, gestion et contrle des collges, politique ducative des coles, des collges et, pour partie, des lyces dont lessentiel de la gestion demeure du ressort des rectorats. Cette rpartition des responsabilits connat cependant, depuis quelques annes, des volutions contrastes. Dans certaines acadmies, des responsabilits accrues ont t donnes aux inspecteurs dacadmie, notamment dans le domaine de la gestion du second degr, alors que les lyces taient traditionnellement de la seule comptence des recteurs. Mais lvolution la plus frquente est inverse et conduit une certaine recentralisation des pouvoirs gestionnaires lchelon acadmique. Ce processus, qui vise doter les acadmies de lensemble des moyens ncessaires la mise en uvre des politiques, saccompagne de lmergence progressive de niveaux infra dpartementaux de pilotage du systme scolaire. Au sein des multiples zonages gographiques qui structurent localement lenseignement scolaire (secteurs et districts scolaires daffectation des lves, zones dinspection, zones de remplacement, regroupements pdagogiques intercommunaux, rseaux dducation prioritaire, etc.), les bassins de formation, dont les limites correspondent gnralement aux bassins demploi de lINSEE, occupent dsormais une place importante. Sous des intituls divers, selon les acadmies, ces bassins nont pas de statut juridique, sauf par leur mention dans la loi dorientation sur lducation de 1989 qui prconise lassociation des tablissements de leur ressort pour conduire des projets pdagogiques communs. Dans les faits, ils sont le lieu dune coordination entre tablissements, notamment au moment de la prparation des rentres scolaires et de la dfinition de loffre locale de formation. Bien quinformels, ces nouveaux chelons danimation et de concertation constituent dsormais des relais importants des politiques impulses par les recteurs.

III Lvolution des effectifs


Depuis 40 ans, le systme ducatif a connu un dveloppement quantitatif soutenu, li en grande partie lallongement de la dure moyenne des tudes. Avec lessor de la scolarisation en maternelle,

LES TRAITS CARACTRISTIQUES DU SYSTME

21

lirruption de lensemble des jeunes dans lenseignement secondaire, puis partir de 1985, lentre massive dans les lyces et dans lenseignement suprieur, la population scolaire mtropolitaine, qui comptait 10 millions dlves et dtudiants en 1960, a dpass les 14,7 millions au milieu des annes 1990. Ce mouvement de hausse sest ensuite invers et de multiples signes confirment la fin de cette priode dexpansion continue, avec un recul global de prs de 350 000 lves et tudiants entre les rentres 1995 et 2000. Cet inflchissement sexplique en premier lieu par la dmographie. Alors que les gnrations du dbut des annes 1980 comprenaient chacune environ 800 000 jeunes, celles qui frquentent aujourdhui les coles, collges, lyces ou universits comptent seulement de 700 000 750 000 jeunes. La seconde raison tient au tassement de la dure des tudes. Lesprance de scolarisation dun enfant entrant en maternelle stablit 19,1 annes en 2001, contre 16,7 annes en 1982. Aprs une priode de progression soutenue dans les annes 1980 et au dbut des annes 1990, cette dure moyenne de scolarisation a cess daugmenter la rentre 1995 et connat mme depuis cette date un lger flchissement. Cette volution densemble de la population scolaire et tudiante recouvre toutefois des situations nettement diffrencies selon les niveaux denseignement.

22

COUR DES COMPTES

Evolution des effectifs scolariss France m tropolitaine, public + priv


8000 7000 6000 5000 4000 3000 2000 1000 0 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000

Prem ier degr

Second degr

Suprieur

Source : ministre de lducation nationale

Dans le premier degr, qui comptait 6 280 000 lves la rentre scolaire 2000, le mouvement de baisse a commenc dans les annes 1980. Durant la dernire dcennie (1990-2000), lenseignement primaire (public et priv) a ainsi perdu prs de 420 000 lves, sous leffet de la baisse dmographique, mais galement de la rduction des retards scolaires. De 1960 aujourdhui, la dure moyenne de scolarisation dans les classes lmentaires (CP CM2) a diminu dune anne et 80 % des enfants rentrent prsent au collge lanne de leur onzime anniversaire, ou avant, contre seulement 46 % en 1960. On constate par ailleurs, depuis la fin des annes 80, une relative stabilisation de la scolarisation dans les classes maternelles. Celle-ci est dsormais complte pour les enfants de 3 5 ans. Quant la scolarisation deux ans, elle voit son taux stagner, depuis prs de vingt ans, un niveau proche de 35 % de cette tranche dge. Lvolution des effectifs du premier degr devrait toutefois sinverser lors des prochaines rentres scolaires, du fait de la reprise de la natalit (775 000 naissances annuelles depuis 1998, contre 700 000 en 1994). Sur la base des taux actuels de scolarisation, la population de 2 10 ans scolariser dans le premier degr pourrait ainsi progresser denviron 180 000 lves entre 2000 et 2010.

LES TRAITS CARACTRISTIQUES DU SYSTME

23

Dans le second degr, aprs une priode de forte progression (+ 75 % entre 1960 et 1990), les effectifs de collgiens et de lycens ont culmin en 1993 (5,6 millions) et diminuent depuis de faon rgulire. A la rentre 2000, lenseignement secondaire comptait un peu moins de 5 400 000 lves, soit un recul de 220 000 lves en lespace de sept ans. Cette volution rsulte de la conjugaison de deux phnomnes : - le facteur dmographique, li la sortie des gnrations nes entre 1980 et 1982, dont les effectifs dpassaient de plus de 5 % les gnrations suivantes ; - la baisse des taux de scolarisation dans le second degr. En effet, si presque tous les jeunes (98 %) accdent lenseignement secondaire, ils y passent moins de temps, du fait de la diminution des redoublements, de lamlioration rgulire des taux de russite aux examens et des sorties plus nombreuses, lissue du collge, vers lapprentissage ou lenseignement agricole qui a vu ses effectifs saccrotre de 132 000 175 000 au cours de la dernire dcennie. Selon les projections deffectifs dlves publies par le ministre de lducation nationale (horizon 2010-2011), ce mouvement de baisse devrait se poursuivre. La dure moyenne des tudes ayant cess de crotre dans lenseignement secondaire (la quasi-totalit des lves suit prsent un cursus complet de premier cycle et la part des lves poursuivant en second cycle ne progresse plus), larrive de gnrations moins nombreuses provoquera une baisse relativement continue des effectifs (- 230 000 lves) lors des dix prochaines annes. La population scolaire du second degr devrait donc retrouver, la fin de la dcennie, un niveau quivalent celui de 1980, avec un peu moins de 5,2 millions de lycens et de collgiens. Cest toutefois lenseignement suprieur qui a connu lexpansion quantitative la plus considrable, puisque ses effectifs ont t multiplis par 7 entre 1960 (310 000 tudiants) et 1995 (2 100 000 tudiants). Cette croissance a t particulirement forte au cours des vingt dernires annes du fait de laccs dun nombre toujours plus important dlves au niveau du baccalaurat : 34 % dune gnration en 1980 et 70 % la rentre 2000. Cette volution a cependant pris fin en 1996, la baisse dmographique dans le second degr et la fin des progrs de la scolarisation (la proportion de bacheliers par gnration est quasiment stable depuis 6 ans) tant lorigine dun lger recul des effectifs universitaires. Aprs une rduction de 52 000 tudiants en trois ans, larrive dans lenseignement suprieur de gnrations plus nombreuses suscite

24

COUR DES COMPTES

aujourdhui une lgre reprise des effectifs (+ 22 000 tudiants) lors des rentres universitaires 1999 et 2000. Cette progression devrait nanmoins rester limite et les projections actuelles conduisent prvoir, dici 2010, une stabilit globale de la population tudiante.

IV Le cot du systme ducatif


A La dpense intrieure dducation
La dpense intrieure dducation (DIE), qui, en 2000, a atteint 98,3 Md, constitue un agrgat beaucoup plus large que le seul budget de lducation nationale, puisquelle mesure leffort consenti par la collectivit nationale pour le fonctionnement et le dveloppement du systme ducatif5. Cet effort financier qui slve 7,1 % du produit intrieur brut, reprsente, en 2000, une moyenne de 1 660 par habitant, soit 6 100 par lve ou tudiant.

1 Evolution de la dpense intrieure dducation (DIE)


Evolution de la part (en %) de la DIE par rapport au PIB %
7,4 7,2 7 6,8 6,6 6,4 6,2 6 5,8 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000

Source : ministre de lducation nationale

5) La DIE reprsente toutes les dpenses effectues par lensemble des agents conomiques, administrations publiques centrales et locales, entreprises et mnages pour les activits dducation en mtropole : activits denseignement scolaire et extra-scolaire de tous niveaux, activits visant organiser le systme denseignement (administration gnrale, orientation, documentation pdagogique et recherche sur lducation), activits destines favoriser la frquentation scolaire (cantines, internats, transports, ...) et les dpenses demandes par les institutions (fournitures, livres, habillement).

LES TRAITS CARACTRISTIQUES DU SYSTME

25

En vingt-cinq ans (1975-2000), la DIE a augment de 91 % (en euros constants), ce qui reprsente une progression suprieure celle de la richesse nationale, le PIB nayant augment sur la mme priode que de 75 %. Cette diffrence entre les taux de progression est illustre par lvolution du rapport entre la DIE et le PIB, qui passe de 6,3 7,1 %. Cette croissance de la DIE sexplique moins par laccroissement du nombre dlves (+ 8 % entre 1975 et 2000) que par celui du cot de chacun dentre eux. Tous niveaux confondus, la dpense annuelle moyenne par lve ou tudiant augmente, sur la priode 1975-2000, de 82 % en euros constants (+ 2,4 % par an), par suite du poids croissant des enseignements du second degr et du suprieur, de lamlioration de lencadrement dans le secondaire, et des mesures visant revaloriser le statut des enseignants. Les dpenses moyennes par lve du premier et du second degrs ont cr dans des proportions importantes (respectivement 92 et 72 %), mais la dpense moyenne par tudiant na augment que de 27 %, la forte hausse des effectifs jusquen 1996 ayant absorb la plus grande part de laugmentation des crdits consacrs lenseignement suprieur.

2 La dpense dducation par niveau denseignement


Outre ces volutions divergentes, les dpenses par niveau denseignement prsentent des carts significatifs qui sexpliquent par les diffrences de taux dencadrement (taille des classes et nombre dheures denseignement par lve) et de statut des enseignants (rmunrations et obligations de service), par les caractristiques des matriels et limportance relative des investissements raliss selon le niveau ou la matire des enseignements.

26

COUR DES COMPTES

Evolution de la dpense moyenne par lve aux prix 2000


8500 8000 7500 7000 6500 6000 5500 5000 4500 4000 3500 3000 2500 2000 75 77 79 81 83 85 87 89 91 93 95 97 99 2000

en euros

Suprieur

2nd degr

Tous niveaux

1er degr

Source : ministre de lducation nationale

La dpense dducation du premier degr (enseignement lmentaire et maternel, enseignement spcial) reprsente, en 2000, 26,8 Md. De 1975 1995, sa part au sein de la DIE a constamment rgress de 31,7 26,7 %, avant de crotre lgrement depuis 1996, atteignant 27,3 % en 2000. Dans un contexte gnral de baisse des effectifs dlves et de revalorisation des carrires des enseignants (cration du corps de professeur des coles), on assiste cependant une forte progression la dpense moyenne par lve qui est passe, entre 1975 et 2000, de 2 200 4 200 , soit une augmentation de 92 % en euros constants. Le second degr reprsente, en 2000, 42,8 Md, soit 43,6 % de la dpense intrieure dducation, proportion reste relativement stable lors des deux dernires dcennies. Entre 1975 et 2000, la dpense moyenne par lve du second degr a augment, en euros constants, de 72 % et slve aujourdhui 7 650 . Dans le premier cycle, la dpense moyenne (6 740 ) est plus faible que dans le second cycle gnral et technologique (8 570 ) du fait de la moins grande proportion de professeurs agrgs en collge et du caractre gnral des enseignements, qui entrane des dpenses moins leves de fonctionnement et dinvestissement. Dans le second cycle, la dpense moyenne stablit 7 970 pour le cycle gnral, 9 040 pour le cycle professionnel et 9 960 pour le cycle technologique. Cette diffrence de cot sexplique principalement par un encadrement plus important dans lenseignement technologique et professionnel (avec un nombre dlves par classe sensiblement plus

LES TRAITS CARACTRISTIQUES DU SYSTME

27

faible) et par des besoins en matriel plus levs (notamment pour les formations techniques). Quant la dpense dducation suprieure (totalit des activits lies la formation initiale), elle stablit en 2000 17 Md, soit 16,5 % de la dpense intrieure dducation. La forte augmentation enregistre entre 1975 et 2000 au profit du suprieur (+ 131 %, contre 91 % pour lensemble de la DIE), doit tre rapproche de celle des effectifs tudiants sur la mme priode. Jusquen 1995, la dpense dducation suprieure va de pair avec laccroissement des effectifs et la dpense moyenne par tudiant est relativement stable (de lordre de 7 000 au prix 2000). La stabilisation, puis le recul de la population tudiante, entranent depuis 1996 une forte croissance de ce cot moyen qui atteint, en 2000, un montant de 8 220 . La dpense par tudiant recouvre cependant une grande varit de situations, compte tenu de la forte diversit caractrisant les formations de lenseignement suprieur. Ainsi, en 2000, une anne dun tudiant dans une universit publique cote en moyenne 6 460 la collectivit nationale, une anne en IUT6 8 630 et une anne dans une cole dingnieur dpendant dune universit 11 550 . Ces carts sont lis pour lessentiel des diffrences dencadrement, les personnels enseignants et non-enseignants tant relativement plus nombreux en cole dingnieur ou en IUT quen universit.

3 Financement et structure de la dpense intrieure dducation


Le tableau suivant indique lvolution de la rpartition de la charge financire selon les agents conomiques qui la supportent (avant prise en compte des transferts) :

6) Les IUT appartiennent aux universits. Toutefois pour les besoins statistiques, ils sont individualiss de mme que les coles dingnieur intgres aux universits.

28

COUR DES COMPTES

Structure du financement initial


(en %) Financeurs
Etat dont Education nationale Collectivits territoriales Autres administrations publiques et CAF Entreprises Mnages

1975
70,0 61,3 14,1 0,3 4,9 10,7

1985
67,3 60,6 15,6 0,8 5,8 10,5

1995
64,9 56,6 20,0 2,3 5,8 7

2000
64,5 57,1 21 1,9 6,1 6,5

Source : Ltat de lcole dition 2000 ministre de lducation nationale

LEtat est le principal financeur du systme ducatif, puisquil contribue hauteur de 64,5 % (dont 57,1 % pour le seul ministre de lducation nationale) la dpense intrieure dducation. Ce poids de lEtat, qui, depuis 1975, na que faiblement diminu, sexplique par sa part prpondrante dans le financement des rmunrations des personnels, premier poste de dpense du systme ducatif. La part des collectivits territoriales, qui assurent 21 % du financement total, sest sensiblement accrue au cours des vingt dernires annes, la suite des lois de dcentralisation. Au sein des collectivits territoriales, les communes sont le plus gros financeur : elles ont notamment la charge des rmunrations des personnels non enseignants du premier degr, du fonctionnement et de linvestissement des coles. Les mnages, avant transfert des bourses dEtat et des aides des caisses dallocation familiale, sont le troisime financeur de la dpense dducation avec 6,5 % du total. Leur part, dont la faiblesse est la consquence dun systme qui a choisi la gratuit, a diminu de manire sensible, puisquelle tait suprieure de 4 points en 1975 (10,7 % de la DIE)7. Les entreprises enfin, par le biais du financement de la formation continue et de la taxe dapprentissage (respectivement 1,2 % et 0,5 % au minimum de leur masse salariale) contribuent hauteur de 6,1 % la dpense dducation. En 2000, les tablissements publics et privs relevant du ministre de lducation nationale ont reu, au titre de la taxe dapprentissage, un total de 780 M.

7) Cette diminution doit tre mise en relation avec laccroissement, dans la DIE, de la part des collectivits territoriales.

LES TRAITS CARACTRISTIQUES DU SYSTME

29

Sur les 98,3 Md dpenss en 2000, au titre de la DIE, 80,8 Md (soit 82,3 %) lont t pour les activits denseignement. Les 17,7 % restants ont t utiliss pour les diffrentes activits annexes (administration, cantines et internats, mdecine scolaire : 10,2 Md) et pour les achats de biens et services lis lducation (transports scolaires, fournitures et livres scolaires, habillement : 5,4 Md). Les dpenses de personnel reprsentent, en 2000, 77 % de la DIE, contre 71 % en 1975. Cette prpondrance sexplique par la nature mme de lactivit denseignement, fortement consommatrice de personnel.

4 Comparaisons internationales
Les comparaisons internationales conduisent relativiser la progression de la dpense dducation dans notre pays, puisque la France apparat dans une position moyenne par rapport aux pays comparables. Dans lensemble, les pays de lOCDE consacraient en 1998 (dernire anne disponible) 5,5 % de leur richesse nationale (PIB) aux dpenses dducation (hors formation continue). Avec 6,2 % cette date et selon ce mode de calcul8, la France se situait dans la moyenne suprieure, nettement au-dessus de lItalie (4,7 %) ou du Royaume-Uni (4,9 %), mais en de des Etats-Unis et des pays nordiques (Sude, Danemark), o cette proportion atteint, voire dpasse 7 %. Les comparaisons de cots moyens par lve sont par ailleurs dlicates car les dpenses prises en compte ne sont pas toujours homognes. Sagissant de lenseignement lmentaire, la dpense annuelle par lve apparat modre avec 3 700 quivalents dollars, contre 3 900 pour la moyenne des pays de lOCDE. Dans le second degr en revanche, la France prsente un cot relativement lev (6 600 quivalents dollars par an), suprieur de prs de 25 % la moyenne de lOCDE (5 290 quivalents dollars). Quant au cot annuel moyen dun tudiant franais (7 180 quivalents dollars), il se situe linverse nettement en dessous de la dpense moyenne des pays de lOCDE (10 900 dollars). Lintrt de ces comparaisons doit cependant ne pas faire oublier les nombreuses incertitudes mthodologiques dont elles sont affectes : ainsi, la prise en compte des aides fiscales ou sociales dont bnficient les tudiants et leur famille (majoration du quotient familial, allocation de logement social), majorerait la dpense moyenne par tudiant franais de prs de 15 %.
8) En 1998, la dpense intrieure dducation (DIE) reprsentait 7,2 % du PIB. Pour les dpenses consacres aux seules formations initiales, ce ratio stablissait 6,2 %.

30

COUR DES COMPTES

B Le poids du ministre de lducation nationale dans le budget de lEtat


Les dpenses dducation la charge de lEtat ne sont certes pas toutes inscrites au budget du ministre de lducation nationale. Ce dernier supporte cependant, lui seul, plus de 90 % des dpenses de lEtat dans ce secteur, ce pourcentage tant en augmentation depuis vingt ans.

1 Lvolution des masses budgtaires


Les crdits du ministre de lducation nationale se sont levs en 2001 59,2 Md, dont 50,6 Md pour les enseignements scolaires et 8,6 Md pour les enseignements suprieurs9. Premier budget de lEtat, reprsentant le quart du total des crdits civils, le budget de lducation nationale a augment, entre 1990 et 2001, de 17,5 Md en euros constants (+ 42 %). Son poids dans le budget gnral de lEtat na par ailleurs cess de crotre, passant de 18,4 % en 1990 22,7 % en 2001.

Evolution de la part de l'ducation nationale dans le budget de l'Etat


% 23 22 21 20 19 18 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

Source : ministre de lducation nationale - Cour des comptes

9) Ces deux sections budgtaires ne correspondent cependant pas exactement aux deux types denseignement, puisquun certain nombre demplois et de cots de fonctionnement inhrents lenseignement suprieur (dpenses dadministration gnrale des chelons centraux, crdits pour les pensions, formations postbaccalaurat dispenses dans les lyces sections de techniciens suprieurs et classes prparatoires aux grandes coles) relve de la section scolaire.

LES TRAITS CARACTRISTIQUES DU SYSTME

31

2 Le poids croissant des dpenses de personnel


Cette forte progression sexplique par la part prpondrante des dpenses de rmunration. Regroupant lui seul plus de la moiti (51 %) des emplois budgtaires de lEtat, le ministre de lducation nationale rmunrait au 31 janvier 2000 prs de 1,3 million de personnes : 981 700 enseignants du secteur public et du secteur priv sous contrat et 303 300 personnels administratifs, techniques et dencadrement. Les dpenses du ministre de lducation nationale sont donc massivement ( plus de 90 %) des dpenses de personnel. Sur la section scolaire, la part des rmunrations atteint 96 % de lensemble du budget. Quant aux dpenses de fonctionnement courant, dintervention et dinvestissement, elles reprsentent, en 2001, un peu plus de 2 Md, les lois de dcentralisation ayant progressivement transfr vers les rgions et les dpartements lessentiel des charges correspondantes. Le budget de lenseignement suprieur, qui a en charge une grande partie de linvestissement universitaire, prsente quant lui une rpartition sensiblement diffrente entre les dpenses de personnel (65 % du budget excut) et un ensemble rparti de faon peu prs gale entre les moyens de fonctionnement des tablissements, laction sociale en faveur des tudiants et les dpenses en capital (constructions, quipement, maintenance et scurit). La progression, sur la dernire dcennie, des crdits consacrs lducation nationale est directement lie la croissance des dpenses de rmunration. Outre limpact des crations demploi, cette croissance est principalement due aux diffrentes mesures catgorielles et indemnitaires qui ont bnfici aux personnels du ministre et dont le cot budgtaire slve, sur la priode 1990-2000, prs de 8 Md.

3 Le cot des pensions


Le poids et laccroissement des dpenses de rmunration dactivit nest cependant pas le seul facteur de progression rapide des dpenses de lEtat. Depuis 1990 en effet, les dpenses de pensions des agents du ministre ont t multiplies par deux, passant de 5,5 Md en 1990 plus de 12 Md en 2001. Cette augmentation est la consquence dun allongement de la dure de prise en charge des pensionns, dun accroissement rgulier des flux de dparts la retraite, ainsi que des

32

COUR DES COMPTES

amliorations de droulement de carrire dont ont bnfici depuis 10 ans les personnels de lducation nationale. Les volutions dmographiques et le dpart de la vie active des classes dge du baby-boom vont conduire dans les annes venir une vritable explosion du cot des pensions. Les projections effectues par les ministres concerns montrent que 40 % des personnels partiront la retraite de 2000 2010 (320 000 enseignants et 100 000 personnels non-enseignants) et que les flux de sortie vont progresser rgulirement pour culminer entre 2006 et 2008 environ 45 000 dparts annuels. Le cot des pensions connatrait, toutes choses gales dailleurs, une volution exponentielle (de lordre de 80 %), pour atteindre en 2010 un montant denviron 20 Md.

4 Un effort financier considrable et continu


La croissance du budget de lducation nationale et laugmentation de sa part relative au sein du budget de lEtat tmoignent dun effort financier qui sest poursuivi, voire amplifi, bien que la dmographie scolaire soit, depuis plusieurs annes, nettement oriente la baisse. Cette volution divergente des moyens budgtaires et des effectifs dlves et dtudiants, si elle sexplique par la structure budgtaire et par lvolution des rmunrations, rsulte galement dune politique visant, pour chaque niveau denseignement, accrotre les taux dencadrement. Mais elle est aussi, dans des proportions difficiles apprcier, la consquence de linsuffisante attention porte par le systme ducatif ses cots.

a) Lenseignement scolaire
De 1990 2000, le budget de lenseignement scolaire, hors charges de pension, a ainsi progress de 23 % en francs constants, alors mme que les effectifs scolaires diminuaient de prs de 550 000 lves (enseignements primaire et secondaire, public et priv).

LES TRAITS CARACTRISTIQUES DU SYSTME

33

Evolution compare en base 100 des effectifs scolaires (public et priv) et du budget de l'enseignement scolaire hors charges de pension (au prix 2000) 125 120 115 110 105 100 95 90 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Budget

Effectifs scolaires

Source : ministre de lducation nationale Cour des comptes

Cette volution doit tre rapproche de la progression, sur la priode 1990-2000, du nombre des enseignants. Dans lenseignement public du premier degr, qui a perdu en 10 ans prs de 370 000 de ses lves (- 6 %), les effectifs dinstituteurs et de professeurs des coles sont rests quasiment stables et reprsentaient, au 31 dcembre 2000, 302 000 enseignants devant lves, contre 300 000 en 1990. Dans le second degr, le nombre denseignants dans les collges et les lyces publics est pass de 332 000 en 1990 369 500 en 2000, soit une augmentation de plus de 11 % en 10 ans, alors que sur la mme priode les effectifs de lenseignement secondaire public (y compris les classes postbaccalaurat) diminuaient de prs de 90 000 lves (- 2 %). Cet cart se traduit mcaniquement par une diminution du nombre dlves par classe et par une augmentation des taux dencadrement.

b) Lenseignement suprieur
De 1990 2000, les crdits de lenseignement suprieur inscrits au budget du ministre de lducation nationale ont augment de 63 % en francs constants (91 % en francs courants), soit cinq fois plus vite que le budget de lEtat, hors dette publique. Au cours de cette mme priode, le nombre dtudiants concerns par le primtre du budget (cest--dire inscrits dans les tablissements denseignement suprieur relevant du ministre de lducation nationale) est pass de 1 206 000 1 508 000, soit une progression de 25 % seulement.

34

COUR DES COMPTES


Evolution compare en base 100 des effectifs tudiants et du budget de l'enseignement suprieur hors charges de pension (au prix 2000) 160 150 140 130 120 110 100 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Budget Effectifs tudiants

Source : ministre de lducation nationale Cour des comptes

Lvolution des crdits consacrs lenseignement suprieur a profit toutes les catgories de dpenses et a permis la fois daccrotre les subventions de fonctionnement des tablissements, damliorer les conditions de vie des tudiants grce la revalorisation des aides sociales et de poursuivre la rnovation du patrimoine universitaire. Les dpenses de personnel, qui ont progress en 10 ans de 1,7 Md, constituent cependant le premier facteur de cette augmentation. Outre les diffrentes mesures visant revaloriser la situation des personnels et amliorer les perspectives de carrire, les effectifs (enseignants et non-enseignants) rmunrs sur le budget de lenseignement suprieur ont augment entre 1990 et 2000 de 32 % (+ 31 000 personnes). Ces recrutements supplmentaires conjugus lvolution des effectifs tudiants ont conduit, partir de 1995, une sensible augmentation des taux dencadrement : 18,9 tudiants par enseignant la rentre 2000 pour 22,7 la rentre 1995. Les tablissements denseignement suprieur retrouvent ainsi un niveau dencadrement comparable celui de la priode qui a prcd la forte pousse dmographique des annes 1980 et 1990.

V Lvaluation en matire ducative


L'mergence d'une dmarche d'valuation est plus ancienne dans le systme ducatif que dans d'autres secteurs d'intervention publique. Lvaluation constitue en effet un instrument de pilotage et de rgulation

LES TRAITS CARACTRISTIQUES DU SYSTME

35

du systme ducatif : l'chelon national, elle doit offrir une vision globale des volutions de ce systme ; l'chelon local, elle doit permettre aux responsables ducatifs de situer leur action par rapport aux objectifs et aux rsultats nationaux. Les attentes sociales vis--vis de lcole, qui sont alles se renforant, en posant la question de linformation sur lcole et de son efficacit, ont aussi pouss au dveloppement de lvaluation. Ce double objectif de rgulation et d'information, pourtant inscrit dans le code de lducation comme lun des outils de pilotage du systme ducatif, n'est, ce jour, que partiellement atteint.

A Les difficults particulires de lvaluation dans le domaine de lducation


La difficult de lvaluation du systme ducatif nest pas lie un dficit statistique car le ministre de lducation nationale a de longue date labor de multiples bases de donnes qui retracent les volutions et les caractristiques du systme ducatif. Lexploitation de ces bases donne lieu, chaque anne, la publication et la diffusion par la direction de la programmation et du dveloppement (DPD) de nombreux documents : Grands chiffres de lducation, Etat de lcole, Gographie de lcole, Repres et rfrences statistiques. Ces ouvrages sont complts par des tudes spcialises qui sont publies dans le cadre de la revue Education et formation et de la collection des Notes dinformation. Malgr leur tendue et leur qualit reconnue, ces travaux ne rpondent que partiellement la dfinition que le dcret du 18 novembre 1998 donne de lvaluation des politiques publiques dont lobjet est dapprcier lefficacit de cette politique en comparant ses rsultats aux objectifs assigns et aux moyens mis en uvre. La premire difficult est de cerner les objectifs du systme ducatif. En labsence dobjectifs clairement hirarchiss, il est difficile de savoir si lcole remplit effectivement ses missions. Cette dernire se voit assigner par la socit des objectifs trs larges qui constituent plus des affirmations de valeurs fondamentales ou des ensembles complexes dobjectifs que des cibles prcisment circonscrites : transmettre une culture sous la forme de connaissances, de mthodes de travail et de comportements, former un mtier et prparer les jeunes la vie citoyenne. Les objectifs quantitatifs sont limits ceux de la loi d'orientation sur l'ducation de 1989 qui stipule quaucun lve ne doit quitter le systme ducatif sans une qualification reconnue et que quatre lves sur cinq doivent parvenir au niveau du baccalaurat, cest--dire

36

COUR DES COMPTES

tre scolariss au niveau dune classe de terminale de lyce. En matire denseignement suprieur, aucun objectif quantitatif na t fix par la loi. Une autre difficult de lvaluation rside dans la difficult apprhender des rsultats du systme ducatif qui ne dpendent pas des acteurs de ce dernier. Outre les incertitudes sur le caractre objectif de la notation des lves et de la correction des examens mises en lumire par les travaux de docimologie, les indicateurs relatifs l'orientation des lves ou l'volution du nombre de diplmes dlivrs ne renseignent pas, par eux-mmes, sur l'efficacit de l'cole. Ainsi, le fait datteindre un taux de 80 % des lves accdant au niveau du baccalaurat ne peut constituer en lui-mme la preuve dune amlioration puisquil peut rsulter de choix dlibrs. De mme, les comparaisons dans le temps, tendant cerner lvolution de lefficacit de lenseignement travers les diplmes quil dispense, sont dlicates oprer car la seule observation du nombre et du niveau de ces diplmes ne peut rendre compte du savoir qui a t valid un moment donn.
La docimologie La docimologie consiste en ltude statistique des variations des notes attribues un mme travail dlve. Ds 1936, H. Laugier et D. Weinberg ont mis en lumire les incertitudes de la notation dans une tude consacre la correction des preuves crites du baccalaurat. Cette tude avait pour objet dapprcier les carts de note de cent copies de baccalaurat slectionnes dans six disciplines et soumises chacune six correcteurs. Elle mit en lumire quune grande partie des candidats aurait t soit refuse, soit admise selon le correcteur des copies. Ainsi, en franais, seuls 21 % des candidats taient refuss et 9 % reus par lensemble des correcteurs. Les 70 % restants taient soit refuss, soit admis. En mathmatiques, discipline o la convergence des notes parat, a priori, plus aise, 26 % des candidats taient pourtant refuss ou admis selon les correcteurs. Tirant les consquences statistiques de ces constats, les chercheurs mirent en lumire que, pour obtenir une note susceptible doffrir une certaine garantie d'objectivit, il aurait fallu recourir, pour chaque copie, 13 correcteurs en mathmatiques, 78 en composition franaise et 127 en philosophie. Des tudes ultrieures analysrent les causes de la fluctuation des notes. Dans une tude publie en 1978 et intitule Psychologie de lvaluation scolaire, J.P. Caverni et G. Noizet mirent en lumire un ensemble de facteurs : lordre de correction des copies, les reprsentations individuelles sur le niveau attendu des lves, des facteurs dapparence physique ou dorigine sociale lors des preuves orales, voire mme des catgorisations par sexe. Dans leur tude dont un des volets fut de soumettre des correcteurs des copies de matires scientifiques en

LES TRAITS CARACTRISTIQUES DU SYSTME

37

inversant les sexes, les correcteurs attriburent en moyenne de meilleures notes aux devoirs attribus fictivement aux garons.

Ces difficults expliquent une frquente confusion dans les valuations conduites sur le systme ducatif entre les indicateurs de rsultat et les indicateurs dactivit. A titre dexemple, laugmentation des effectifs prscolariss lge de trois ans, la part dune classe dge accdant au niveau du baccalaurat, voire mme au premier cycle denseignement suprieur, renseignent sur la capacit daccueil du systme ducatif, mais nindiquent pas si les politiques qui ont justifi cet accueil accru ont effectivement permis de mieux former les jeunes. Il en va de mme des indicateurs relatifs au taux dencadrement pdagogique des lves dont laugmentation est souvent tenue par les gestionnaires et les usagers du systme ducatif comme la garantie dune efficacit accrue du service denseignement. Les tudes disponibles sur ce point dmontrent pourtant quil nexiste pas de lien avr entre les performances des lves et leur effectif par classe, sauf dans le cas dune diminution trs forte de ces derniers. Lidentification des responsabilits en cause dans le systme ducatif est enfin malaise. De multiples facteurs interviennent qui ne permettent pas dtablir un lien direct entre les performances et la gestion dun tablissement scolaire ou dune universit. Le style de gouvernement, li au charisme du chef dtablissement et de son quipe, de mme que la qualit du travail en quipe des enseignants paraissent dcisifs. Or, ces paramtres sont difficiles apprhender et, de plus, varient selon le type dtablissement, le profil de leur public ou leur environnement. De mme, les effets dune rforme pdagogique ne sont gure isolables de lensemble des autres traits du systme ducatif.

B Les limites de lvaluation du systme ducatif


Une vritable valuation dune politique publique doit permettre de vrifier si les rsultats obtenus correspondent aux objectifs fixs (mesure de lefficacit) et si ces rsultats lont t au prix dune mobilisation optimale des moyens (mesure de lefficience). Sagissant de la mesure de lefficacit, les valuations conduites dans le systme ducatif napportent que rarement la preuve quune politique ducative choisie un moment donn est meilleure quune autre. Le ministre de lducation nationale est certes capable de dmontrer, sur longue priode, lamlioration globale des performances,

38

COUR DES COMPTES

que ce soit par la rduction des sorties sans qualification du systme scolaire, llvation du niveau des diplmes ou llargissement du public scolaire accdant des formations suprieures. Les valuations du ministre tendent galement montrer que lcole sest dmocratise sans que le niveau des lves se soit globalement dtrior. Toutefois, sauf rares exceptions, elles ne portent pas sur les nombreuses rformes pdagogiques qui sont mises en uvre rythme rapide, sans souci de les tester pralablement sur des chantillons, ni mme den mesurer aprs leur gnralisation limpact, positif ou non, sur les rsultats des lves ou des tudiants. Sagissant de la mesure de lefficience, les valuations conduites dans le systme ducatif restent insuffisantes. Les publications du ministre permettent certes de dcrire le cot global du systme ducatif, den dduire les dpenses moyennes par lve ou niveau de formation, voire de consolider, non sans incertitudes, les financements lchelle dune acadmie. Mais elles ne permettent pas de dterminer les dpenses induites par les rformes et les dispositifs pdagogiques, ni mme dapprhender les cots globaux des oprateurs du systme ducatif. Ainsi, le cot de la rcente rforme des collges et des lyces ne peut tre chiffr avec certitude. De mme, les dispositifs daide aux tudiants des premiers cycles universitaires, mis en place depuis 1997, ont mobilis des moyens qui ne peuvent tre apprhends de faon fiable. A un niveau plus fin, il nest pas possible de connatre le cot rel dun tablissement, quil relve des enseignements scolaire ou suprieur. Les budgets des tablissements nincluent pas les rmunrations alors quelles constituent la plus grande part des dpenses. Il est galement impossible de calculer le cot global dun niveau de formation ou dun enseignement qui y est mis en uvre. Cette carence se vrifie notamment dans lenseignement suprieur qui ne dispose pas de donnes fiables sur les dpenses moyennes par tudiant engages au titre des diffrentes filires de formation. En dfinitive, il est difficile daffirmer que les rsultats obtenus dans tel ou tel domaine sont lis aux moyens supplmentaires mis en uvre. Au demeurant, la notion mme de cot financier est encore trop souvent trangre aux proccupations des responsables du systme ducatif qui privilgient la seule dimension pdagogique par rapport aux contraintes de gestion budgtaire. Labsence de toute rfrence aux cots et limpossibilit dtablir un lien avec les rsultats conduisent en outre la Cour souligner les difficults qu'aura le ministre de lducation nationale appliquer les nouvelles procdures d'laboration et de suivi du budget de l'Etat, telles que dfinies par la loi organique du 1er aot 2001 relative aux lois de

LES TRAITS CARACTRISTIQUES DU SYSTME

39

finances. En tablissant un nouveau cadre budgtaire, cette loi dispose qu compter de 2006 les dpenses des ministres devront correspondre des programmes et des actions aux objectifs dfinis et pour lesquels des indicateurs de rsultat devront tre prvus puis confronts aux rsultats constats au terme de lexcution budgtaire. Labsence dobjectifs prcis, des incertitudes constantes pour mesurer objectivement les rsultats, une culture pdagogique trop souvent oublieuse des considrations financires ne faciliteront pas, lvidence, la mise en uvre de ces dispositions au sein du ministre de lducation nationale. Il est en ltat actuel particulirement difficile de se prononcer, de faon dfinitive, sur lefficacit et lefficience du systme ducatif franais et des politiques ducatives qui y sont mises en uvre. Aussi, faute que ce systme se soit dot dlments objectifs dapprciation, la Cour a pu chercher apprcier la cohrence de son fonctionnement et la matrise de sa gestion, mais elle ne peut pas affirmer - ou infirmer - quil amliore ses performances la mesure de laccroissement des financements publics et privs quil mobilise.

40

COUR DES COMPTES

41

PREMIERE PARTIE : LENSEIGNEMENT SCOLAIRE

42

COUR DES COMPTES

43

Le systme scolaire, dont les effectifs dlves sont passs entre 1960 et 2000 de 9,5 12,1 millions, a connu, au cours des quarante dernires annes, une expansion dmographique soutenue, lie lessor de la scolarisation en maternelle, laccueil de lensemble des jeunes au niveau du collge, puis, partir de 1985, un accs largi aux lyces. Plus nombreux, les lves ont vu leurs origines se diversifier et les publics scolaires sont, de ce fait, plus htrognes quauparavant. Ils sont aujourdhui accueillis dans 58 300 coles maternelles et lmentaires et 11 400 collges et lyces, publics et privs. Dans ces tablissements exercent plus de 874 000 enseignants du premier et du second degrs, titulaires ou non titulaires10. Au cours de la priode rcente, la croissance du chmage des jeunes, les dbats sur le niveau des lves par rapport aux gnrations prcdentes, les incertitudes sur la valeur des diplmes et sur la capacit de lcole prparer linsertion professionnelle ont suscit linquitude des familles et ont induit, lgard de linstitution, des attentes et des exigences nouvelles. Pour relever le dfi de ces volutions, le ministre de lducation nationale a t conduit formuler explicitement ses missions et ses priorits. La loi dorientation sur lducation de 1989 fixe ainsi, pour la premire fois dans lhistoire de lcole franaise, des objectifs de rsultat. Alors que lcole devait, depuis quelle est obligatoire, accueillir lensemble des jeunes en ge scolaire, elle doit, aujourdhui, garantir la russite de tous en donnant chacun la chance daccder au niveau de qualification le plus lev possible. Pour atteindre cet objectif et au prix dune mobilisation accrue de ses moyens, le systme scolaire a multipli les politiques ducatives et diversifi les modes de prise en charge des lves, afin de rpondre en particulier lhtrognit croissante de leurs besoins. Des filires et des spcialits ont t cres et prolonges jusquau baccalaurat dans lenseignement technologique et professionnel. Des actions daide aux lves ont t mises en place soit dans le cadre de politiques nationales, soit sous la forme de dispositifs centrs sur les territoires ou les publics en difficult. Par ailleurs, lorganisation et le fonctionnement du systme scolaire ont d tre profondment rviss. Alors que depuis le 19me sicle, celui-ci avait t administr de faon essentiellement centralise,
10) Source : ministre de lducation nationale, Repres et rfrences statistiques 2001.

44

COUR DES COMPTES

les acteurs acadmiques et les tablissements ont vu slargir progressivement leurs champs de comptences. Dots de responsabilits nouvelles, il leur appartient dsormais, en liaison avec les collectivits territoriales, dadapter lcole son environnement local comme la diversit de ses publics, et de coordonner, leur niveau, la mise en uvre des diffrentes politiques pdagogiques. Cette pluralit dacteurs, qui fait de lcole une organisation administrative la fois dconcentre et dcentralise, tout en restant soumise des impulsions ministrielles fortes, contribue la complexit du systme scolaire tant en termes de modes de gestion que de primtre des champs de comptences des diffrents acteurs. Quatorze ans aprs la publication de la loi dorientation sur lducation de 1989, la Cour a cherch dcrire lorganisation actuelle et les modalits de gestion du systme scolaire, en apprcier les russites, mais galement les faiblesses et enfin rendre compte de lutilisation des moyens croissants que lui consacre la collectivit nationale. Cette analyse a conduit la juridiction examiner successivement : la cohrence entre les objectifs, les politiques, les moyens et les rsultats du systme scolaire. Ce diagnostic global vise, tout dabord, confronter les politiques mises en uvre et les financements engags pour atteindre les objectifs de scolarisation et de russite scolaire (chapitre I). Il sattache galement aux performances du systme scolaire qui sont apprcies au regard des objectifs qui lui ont t assigns, ainsi que de lefficacit et de la pertinence de la dmarche dvaluation (chapitre II) ; les rigidits qui marquent le fonctionnement du systme scolaire, tant en termes de gestion que dorganisation institutionnelle. Dans ce cadre sont examines les grandes procdures administratives qui structurent la gestion du systme scolaire (laboration de loffre de formation, gestion des personnels enseignants, prparation de la rentre scolaire) et les contraintes inhrentes ces procdures, qui entravent les volutions ncessaires, et rduisent la porte des politiques mises en uvre (chapitre III). Une autre source de rigidit rsulte enfin de la complexit, mais galement des incertitudes qui affectent encore le partage des comptences et des responsabilits entre les quatre principaux acteurs du systme scolaire : ladministration centrale du ministre, les services acadmiques, les collectivits territoriales et les tablissements denseignement (chapitre IV).

45

Chapitre II Les objectifs et leur mise en oeuvre

46

COUR DES COMPTES

La loi dorientation sur lducation de 1989 fixe lcole une double priorit qui doit guider laction de chacune de ses composantes : accueillir tous les jeunes dge scolaire, quels que soient leur origine gographique et leur niveau de formation ; assurer la russite de tous les lves en permettant chacun dacqurir une culture gnrale ainsi quune qualification reconnue. Le premier de ces objectifs, qui a trait la scolarisation des lves, repose sur la procdure annuelle de la prparation de la rentre. A lissue de cette procdure, chaque jeune doit pouvoir tre accueilli dans un tablissement, pour y suivre un enseignement correspondant son niveau scolaire. Le deuxime objectif de lcole, plus subjectif et de ce fait plus difficile mesurer, est de contribuer lgalit des chances en offrant chaque lve un parcours de formation qui rponde ses aspirations et ses aptitudes. Les modalits de poursuite de cet objectif sont variables, voire multiformes. Leur dfinition suppose quau niveau local, les gestionnaires de lcole soient en mesure de dfinir et de prciser ce que signifie la russite scolaire et sachent mettre en uvre les actions et les mesures qui leur apparaissent comme les plus pertinentes. La troisime mission du systme ducatif est daider les lves construire un projet dorientation scolaire et professionnelle. Instrument au service des deux objectifs prcdents, lorientation doit permettre de concilier une gestion de masse avec la reconnaissance des ambitions et des besoins individuels de chaque lve. La volont de scolariser tous les lves en donnant chacun les moyens de russir son parcours scolaire sest traduite par la diversification des politiques ducatives et par une plus grande prise en compte des ingalits sociales et conomiques. En milieu rural, le maintien dun enseignement de proximit, garantissant un gal accs la formation, reste une priorit du systme solaire. Le dveloppement et la diversification des filires professionnelles, qui ont t prolonges jusquau baccalaurat, doivent permettre aux lves de suivre des formations adaptes leurs besoins et datteindre un niveau de qualification qui soit le plus lev possible. Enfin, des politiques spcifiques visant des publics particuliers ont galement t mises en uvre. Lducation prioritaire permet ainsi de renforcer les moyens denseignement et damliorer lencadrement pdagogique pour ceux qui en ont le plus besoin. Quant aux divers fonds sociaux, dont la gestion est confie aux tablissements, ils sont destins prvenir les phnomnes dexclusion scolaire. Ces diffrentes actions, menes conjointement, ont conduit mobiliser des moyens financiers et humains croissants. En dpit dune dmographie scolaire oriente depuis plusieurs annes la baisse, les

LES OBJECTIFS ET LEUR MISE EN UVRE

47

dpenses du systme ducatif ne cessent daugmenter, sans que cette volution soit vritablement matrise. Lamlioration continue et rgulire des taux dencadrement apparat ainsi moins comme le rsultat dune politique visant amliorer les conditions daccueil des lves que comme la consquence inflationniste des nombreuses rigidits qui psent sur la gestion des moyens denseignement. Quant aux diffrentes rformes pdagogiques mises en uvre, elles ne sont pas toujours accompagnes des moyens budgtaires ncessaires et savrent peu soucieuses des cots quelles induisent.

I Des objectifs dfinis par la loi


A Assurer la scolarisation de tous les lves
Lobjectif du systme ducatif est avant tout dassurer un enseignement tous les jeunes en ge de frquenter lcole. Avec la prise en charge de la petite enfance, mais galement la prolongation gnralise des tudes dans les classes de lyce et au-del du baccalaurat, cet objectif ne se limite pas aux seuls enfants soumis lobligation scolaire (de 6 16 ans), mais concerne une tranche dge beaucoup plus large qui va aujourdhui de 2 19 ans. Cet objectif est aujourdhui largement atteint. Avec des taux de scolarisation qui, ds lge de cinq ans, sont voisins de 100 %, il est pleinement ralis dans le premier degr. Dans le second degr, les efforts de dmocratisation, entrepris depuis le dbut des annes 1980, ont eu des rsultats tout fait significatifs et, en 2001, 97 % des jeunes dune classe dge sont scolariss jusquen classe de troisime, contre seulement 70 % en 1990. Au total cest plus de 83 % des enfants de moins de 18 ans qui frquentent aujourdhui un tablissement denseignement. Ds lors et compte tenu du nombre denfants scolariser chaque anne, la double ncessit de mettre un professeur devant chaque classe et de russir la rentre scolaire structure largement lorganisation du ministre. Elle mobilise, autour dun calendrier rigoureux, les diffrents chelons du systme ducatif, depuis les services centraux jusquaux tablissements publics locaux denseignement (EPLE), en passant par les services acadmiques. La gestion des personnels et celle des moyens denseignement sont en particulier organises en fonction de cette chance, o tous les postes en tablissement devront avoir t pourvus, quelles que soient les variations deffectifs dlves, les modifications apportes la carte des formations, les arrives ou dparts de professeurs

48

COUR DES COMPTES

dans lacadmie. La prparation de la rentre scolaire est donc une procdure lourde, enchanant une srie doprations administratives complexes, et destine faire converger, dans chacun des 70 000 tablissements et pour chaque niveau d'enseignement, une demande de formation des lves et une offre de formation des enseignants. Pour assurer cette convergence, ladministration de lducation nationale doit prendre en compte simultanment trois sries dlments : la demande de formation qui mane des lves, ce qui suppose une connaissance prcise, pour la rentre scolaire en prparation, des effectifs attendus ; les personnels quil convient daffecter pour rpondre cette demande de formation ; et enfin les moyens budgtaires (emplois et heures supplmentaires) qui permettront de constituer, dans chaque tablissement, les services denseignement.

La matrise densemble de ce processus repose tout dabord sur une administration de masse, tant du point de vue des 12 millions dcoliers, de collgiens et de lycens quil convient de prendre en charge, que des quelque 735 000 enseignants du premier et du second degrs qui exercent dans les tablissements scolaires. Il en rsulte une approche plus quantitative que vritablement qualitative, peu compatible avec une gestion attentive et individualise des personnels et qui ne fait pas toujours une place suffisante la prise en compte des spcificits locales et ladaptation des profils et des comptences aux besoins des tablissements, supposs traduire eux-mmes les besoins des lves. Les rigidits qui enserrent la procdure de prparation de la rentre scolaire induisent par ailleurs des dsajustements frquents, quil sagisse de la rpartition et de lutilisation des moyens denseignement ou de laffectation des personnels. Les classes ou les disciplines dans lattente dun professeur, les variations imprvues deffectifs dlves qui viennent contredire les dcisions de fermeture dcole ou de classe, les structures pdagogiques surcharges, sont autant de situations qui se rptent chaque anne et qui donnent le sentiment de limprparation et du manque danticipation. Une telle apprhension, qui privilgie cependant des faits ponctuels par rapport aux enjeux globaux, ne doit pas faire oublier que le systme scolaire est sans doute la seule organisation administrative confronte, lors de chaque rentre scolaire, une mutation et une recomposition aussi fortes de son environnement et de ses structures.

LES OBJECTIFS ET LEUR MISE EN UVRE

49

1 Lexemple du second degr


Le systme scolaire est plac dans un quilibre toujours prcaire. En effet, dune anne sur lautre, les effectifs dlves voluent, tout comme leur rpartition entre formations, tablissements et, un niveau plus large, entre acadmies. Les effectifs enseignants connaissent une volution similaire du fait des mutations mais galement du fait des dparts la retraite et de la ncessit de procder de nouveaux recrutements. La Cour, travers ses diffrents travaux, a t amene sintresser, de faon plus spcifique, la gestion de lenseignement secondaire. Celle-ci illustre la complexit des oprations qui prcdent la rentre, moment privilgi o chaque tablissement doit proposer une offre de formation qui soit quantitativement et qualitativement adapte son public scolaire. Remplir chaque anne lobjectif de scolarisation demande en premier lieu que lon connaisse parfaitement le nombre dlves accueillir dans les diffrentes structures. Une premire tape consiste donc prvoir les volutions de la dmographie scolaire. Cet exercice de prvision concerne lensemble des chelons de gestion : les tablissements fournissent leurs projections deffectifs aux services acadmiques qui les valident et les consolident, les acadmies prsentent ensuite leurs prvisions ladministration centrale qui procde in fine aux projections nationales et acadmiques. Une seconde tape consiste adapter loffre de formation lvolution des effectifs scolaires en procdant deux phases dajustement : celle des moyens budgtaires (cest--dire des postes), puis celle des personnels. Le processus de prparation de la rentre repose en effet sur une distinction fondamentale entre dun ct les postes, implants en tablissement et qui correspondent un service denseignement devant les lves, et dautre part les enseignants, en tant que personnes physiques, qui devront tre affects sur ces postes. La phase dajustement des moyens budgtaires, qui consiste dlguer aux acadmies leur dotation annuelle sous forme demplois et dheures supplmentaires, obit une logique descendante. La direction de lenseignement scolaire procde, en fonction des prvisions deffectifs et des volutions apportes aux programmes et la rglementation pdagogique, et dans la limite des crdits budgtaires disponibles, la rpartition des moyens denseignement entre les acadmies. Ces moyens, convertis en heures, sont ensuite rpartis au niveau acadmique entre les tablissements. Ventiles par discipline, ces heures sont finalement

50

COUR DES COMPTES

regroupes pour constituer les services denseignement, cest--dire les postes qui serviront de support laffectation des enseignants. Ce nest quune fois ces postes connus quintervient, dans un deuxime temps et selon une procdure cette fois ascendante, la phase dajustement des personnels. Cette seconde phase consiste pourvoir dune part les postes nouvellement crs, suite une modification de loffre de formation (ouvertures de classes, crations de nouvelles options ou de nouvelles filires, etc.), et dautre part, les postes laisss vacants aprs le dpart de leur titulaire. Les tablissements font connatre ces postes aux services acadmiques qui les pourvoient soit par mutation interne lacadmie, soit en faisant appel ladministration centrale (direction des personnels enseignants) en charge des mutations entre acadmies ainsi que de laffectation des nouveaux enseignants (notitulaires), issus des instituts universitaires de formation des matres (IUFM). Lajustement entre dun ct la ressource en personnel disponible et de lautre les besoins denseignement (qui se traduisent au niveau des tablissements par des ouvertures de postes) requiert enfin une ultime boucle de gestion : celle du recrutement de nouveaux professeurs, qui, soit par le biais des concours, soit par le recours des enseignants contractuels, devra normalement permettre de couvrir les besoins qui ne peuvent tre assurs par le seul jeu des mutations.

2 Des risques de dsquilibre invitables


La prparation de la rentre scolaire qui consiste schmatiquement dlguer les moyens denseignement, les convertir en services devant lves puis affecter les enseignants sur les postes ainsi crs, est une procdure qui doit tre renouvele chaque anne, dans un contexte qui a forcment volu par rapport celui de lanne prcdente. Son rsultat et son efficacit sapprcient en outre, non un niveau statistique et global, mais de faon immdiate et concrte dans chacun des tablissements scolaires. Les gestionnaires du systme ducatif sont donc soumis une obligation de russite dautant plus imprative que les attentes souvent fortes des usagers de lcole (parents, enseignants et lves) rendent, leurs yeux, toute erreur inacceptable. Or dans ce domaine, les facteurs dincertitude et de rigidit sont nombreux. Les prvisions deffectifs dlves, qui constituent le socle de la procdure, ne se vrifient pas systmatiquement le jour de la rentre scolaire. Les rgles de mutation et daffectation des personnels enseignants, auxquelles sajoutent, dans le second degr, les effets du cloisonnement disciplinaire, viennent compliquer le travail des

LES OBJECTIFS ET LEUR MISE EN UVRE

51

gestionnaires et ne permettent pas toujours de prsenter une offre de formation qui rponde pleinement aux demandes, parfois fluctuantes et toujours exigeantes, des lves et de leurs familles. Quant aux recrutements ncessaires pour compenser les dparts et faire face aux besoins denseignement, ils prcdent en moyenne de deux annes laffectation en tablissement. Ds lors, les rformes pdagogiques qui nauraient pas t anticipes temps, les volutions inattendues en termes dmographiques (quil sagisse des lves ou des professeurs), les incertitudes de lorientation, voire plus simplement une augmentation significative des redoublements en fin de 3me, ou encore un fort taux dchec la session du baccalaurat qui prcde la rentre, constituent autant de dsajustements invitables entre loffre et la demande denseignement. Cette convergence entre loffre et la demande est dautant plus dlicate assurer quelle doit conjuguer des lments relevant de niveaux diffrents. La demande denseignement des lves obit en effet une logique de proximit et sanalyse au niveau de chaque cole, de chaque collge et de chaque lyce. Elle dpend trs largement de la sectorisation gographique des tablissements, de la plus ou moins grande varit des formations quils proposent, ainsi que la diversit des pratiques locales en matire dorientation. Loffre de formation est quant elle dfinie au niveau ministriel travers dune part les moyens budgtaires correspondant aux emplois inscrits en loi de finances et dautre part les moyens en personnels quantifis dans le cadre de concours nationaux. Il convient donc de traduire et de dcliner cette offre globale dans chaque acadmie puis auprs de chaque tablissement scolaire afin de rpondre une demande locale denseignement qui est par dfinition extrmement diversifie. Cette rponse une demande multiforme et gographiquement disperse par une offre de formation adapte constitue un exercice difficile. Elle repose en effet sur deux procdures administratives distinctes avec dune part celle qui permet de transformer les emplois budgtaires en services denseignement devant lves et dautre part celle qui, par le jeu des mutations et des recrutements, conduit affecter les personnels dans les tablissements scolaires.

B Amliorer les rsultats scolaires


Lobligation de moyens que constitue la russite de la rentre scolaire a t complte par la loi dorientation sur lducation de 1989 qui fixe dsormais lcole une obligation de rsultat, en lui demandant de garantir un enseignement adapt chaque lve et de contribuer sa russite individuelle. Cette ambition de nature qualitative sappuie sur

52

COUR DES COMPTES

deux exigences complmentaires : dfinir prcisment les objectifs de linstitution scolaire et donner une initiative accrue aux gestionnaires locaux de lcole.

1 Les objectifs pdagogiques du systme scolaire


Le droit lducation, dfini par le chapitre premier de la loi dorientation de 1989, repose sur la ralisation de trois objectifs. Le premier a trait la prscolarisation, puisque tout enfant doit pouvoir tre accueilli, lge de trois ans, dans une cole maternelle ou une classe enfantine le plus prs possible de son domicile. En raison de lavantage que constitue une prscolarisation plus prcoce, la loi encourage par ailleurs laccueil des enfants de deux ans dans les coles situes dans un environnement social dfavoris. A lhorizon 2000, la loi dorientation a assign au systme scolaire un deuxime objectif : amener 80 % dune classe dge au niveau du baccalaurat et assurer tous les lves une qualification minimale du niveau du CAP ou du BEP. Enfin le troisime et dernier objectif reconnat chaque lve qui na pas atteint, lissue de sa scolarit obligatoire, un niveau de qualification reconnue, la possibilit de poursuivre des tudes pour atteindre un tel niveau. Il revient lEtat de prvoir les moyens ncessaires la prolongation de scolarit qui en dcoule. Ces dispositions ont t reprises dans la partie lgislative du code de lducation publi en 2000, lexception de lobjectif relatif laccs au niveau du baccalaurat qui na pas t codifi. Paralllement aux dispositions inscrites dans la loi dorientation de 1989, dautres objectifs, portant sur les contenus ducatifs, ont t dfinis par le lgislateur et intgrs dans le code de lducation. La loi du 11 juillet 1975 relative lducation dispose ainsi que la formation scolaire doit favoriser lpanouissement de lenfant, lui permettre dacqurir une culture et le prparer la vie professionnelle et lexercice de la citoyennet. La loi du 4 aot 1994 relative la langue franaise prcise que la matrise de cette dernire constitue lun des objectifs fondamentaux de lenseignement. La loi quinquennale du 20 dcembre 1993 relative au travail, lemploi et la formation professionnelle nonce quant elle un droit une formation professionnelle. Enfin la loi dorientation du 29 juillet 1998, relative la lutte contre lexclusion, fait de la lutte contre lillettrisme une priorit nationale.

2 La dclinaison de ces objectifs


Ce cadre lgislatif prsente lintrt de dfinir de faon large les missions de lcole qui ne peuvent, lvidence, tre formules de faon

LES OBJECTIFS ET LEUR MISE EN UVRE

53

restrictive. En effet, si lobjectif global de linstitution est de rpondre aux besoins par dfinition diversifis des lves, lcole ne peut traiter cette diversit que par une pluralit dactions. Pourtant, les objectifs assigns au systme scolaire savrent sinon antinomiques, du moins dlicats conjuguer. Lieu de transmission dune culture gnrale, lcole doit galement prparer les lves une spcialisation professionnelle. Lieu de savoir, elle doit aussi permettre aux enfants de dvelopper leur aptitude vivre en socit, en conciliant des missions dinstruction et dducation. Ces diffrents objectifs ne sont pas hirarchiss, ce qui laisse toute latitude aux gestionnaires du systme scolaire pour dfinir les priorits qui leur paraissent les plus pertinentes. Une telle latitude est certes une source de souplesse et dadaptation aux besoins et aux contextes locaux. Elle induit toutefois un brouillage invitable entre les diffrentes priorits affiches et conduit surtout fortement relativiser la porte des objectifs fixs au systme scolaire. A titre dexemple, alors que les besoins annuels du march de lemploi en ouvriers qualifis et cadres intermdiaires, estims 350 000 individus, sont loin dtre satisfaits par le systme scolaire, le nombre de diplms de lenseignement suprieur devient lui aussi insuffisant pour rpondre une demande des entreprises qui ne cesse de crotre. Lvolution du march de lemploi cre ainsi, de fait, une concurrence entre les diffrentes offres de formation professionnelles et suprieures. Les dparts massifs denseignants la retraite prvus au cours des prochaines annes vont venir amplifier ce problme de concurrence et, pour le rsoudre, placer le systme scolaire dans lobligation de relever un double dfi. Il lui faudra en effet attirer sensiblement plus dlves vers lenseignement suprieur, et en mme temps rduire fortement le nombre des sorties sans qualification. La multiplicit des objectifs scolaires nest pas sans consquence financire. En effet, leur formulation additionnelle et concurrente ne saccompagne daucune indication pour affecter lun dentre eux plus de moyens qu un autre. Ainsi, si la lutte contre les sorties sans qualification constitue une des priorits scolaires et si sa mise en uvre prsente ncessairement un cot, rien ne permet den dduire, par exemple, que les moyens mobiliser cette fin doivent tre plus importants que ceux requis par la conduite de 80% dune classe dge au niveau du baccalaurat. Le fait dassigner lcole des objectifs non hirarchiss peut donc, en labsence de choix politiques fermes, conduire une inadquation entre les moyens financiers et humains disponibles et la multiplicit des buts recherchs.

54

COUR DES COMPTES

Aujourdhui, il faut enfin souligner quaucun des objectifs fixs par le lgislateur na t pleinement atteint. Les sorties dlves sans qualification perdurent. Une insuffisante matrise de la langue franaise touche prs de 15 % des enfants accdant au collge. Quant au taux daccs aux classes de terminale de lyce, il stagne depuis 1995 aux environs de 65 %.

3 Les consquences sur la gestion


En visant une amlioration de la russite individuelle de chaque lve, les objectifs du systme scolaire ont conduit rviser les modes dintervention du service public d'ducation. Alors que prvalait par le pass une gestion de masse, les nouveaux objectifs de l'cole requirent aujourd'hui, compte tenu de la diversit des publics scolaires, une plus grande adaptation du service d'enseignement aux besoins des lves. La prise en compte de cette htrognit ne peut plus tre gre depuis lchelon central du systme scolaire, mais doit dsormais tre opre au niveau de la classe et de ltablissement, en laissant aux acteurs de terrain la responsabilit de dcliner eux-mmes les objectifs gnraux de lcole. Dans ce cadre, le code de lducation prvoit, en reprenant les dispositions de la loi dorientation sur lducation de 1989, quil revient aux tablissements dlaborer des projets qui dfinissent les modalits particulires de mise en uvre des objectifs et des programmes nationaux . De mme, les acadmies se sont engages dans la dfinition de projets acadmiques qui arrtent des orientations stratgiques partir dune analyse du contexte social et des besoins de lconomie rgionale. Cette transformation de linstitution nest pas acheve et une redfinition des pouvoirs et des comptences est actuellement en cours. Ces volutions, qui visent donner plus dinitiative et de marge dadaptation aux responsables locaux, restent cependant fortement contraintes par les modes de gestion souvent rigides du systme scolaire.

C Lorientation : un instrument au service des objectifs de scolarisation et de russite


Aider les lves choisir une orientation adapte leurs souhaits et leurs aptitudes est un troisime impratif qui simpose lcole, comme le prcise la loi dorientation sur lducation de 1989: llve labore son projet dorientation scolaire et professionnelle avec laide de ltablissement et de la communaut ducative, notamment des enseignants et des conseillers dorientation . Lorientation doit donc

LES OBJECTIFS ET LEUR MISE EN UVRE

55

concilier une gestion de masse du systme scolaire avec la reconnaissance des aspirations individuelles, afin daider chaque lve choisir son parcours scolaire et son avenir professionnel.

1 Les objectifs et les acteurs de lorientation scolaire


Mme si, une date trs rcente, le ministre de lducation nationale a cherch renforcer sa matrise de lorientation, celle-ci apparat comme une politique aux objectifs souvent flous, qui sappuie sur une procdure complexe et faiblement encadre. Les responsables du systme scolaire prouvent en premier lieu une relle difficult dfinir, dans ce domaine, une politique nationale et il est surprenant de constater quaucun objectif quantifi ne dtermine la rpartition souhaitable des lves entre les diffrentes filires de formation (gnrale, technologique et professionnelle). A dfaut dune politique claire, le ministre multiplie les directives destines aux tablissements locaux denseignement, ce qui ne fait quaccrotre lopacit des objectifs et rendre incertaine leur mise en uvre. Ce foisonnement rglementaire a abouti, depuis 1996, la production de 158 circulaires adresses aux collges et aux lyces. De leur cot, les acadmies font preuve dune matrise ingale des procdures dorientation. Si ces dernires donnent souvent lieu la ralisation de documents statistiques, des actions de formation en direction des enseignants ou la mise en uvre de partenariats avec les organisations socioprofessionnelles et les collectivits territoriales, ces initiatives sont rarement encadres par des orientations acadmiques prcises. Peu de recteurs adressent en particulier aux inspecteurs spcialiss dans linformation et lorientation des lves (IEN-IO) une lettre de mission ou un arrt annuel, prcisant leurs principaux axes de travail. Opration de masse, lorientation est par ailleurs le rsultat dun processus qui requiert de multiples tapes successives et mobilise de nombreux acteurs. Au stade initial de linformation sur les mtiers, les dbouchs et les filires denseignement, plusieurs rseaux interviennent auprs des lves et de leurs familles : loffice national dinformation sur lenseignement et les professions (ONISEP) et ses antennes rgionales, le centre dinformation et de documentation de la jeunesse (CIDJ) galement dot dun rseau territorial et les centres de documentation et dinformation (CDI) des collges. Quant aux centres dinformation et

56

COUR DES COMPTES

dorientation (CIO), implants dans les dpartements, raison denviron un par district scolaire, ils remplissent un rle daccueil et de conseil. Dans les tablissements o se prennent, loccasion des conseils de classe, les dcisions dorientation, la procdure repose en grande partie sur les professeurs principaux. Lactivit de ces derniers, chargs des actions dorientation ainsi que des contacts avec le monde professionnel, demeure cependant trs ingale et tient plus leur investissement personnel qu un cadre prcis dobligations lies lexercice de cette fonction. Les conseillers dorientation psychologues (COP) qui doivent assurer linformation des familles et le suivi des lves, participent normalement aux conseils de classe. Leur prsence dans ces instances est cependant loin dtre rgulire et dpend beaucoup de leur disponibilit et des calendriers des diffrents tablissements dont ils suivent lactivit. Fonctionnaires recruts parmi les titulaires de la licence de psychologie, leur spcialisation ne parat en outre gure cohrente avec la diversit des missions qui leur sont assignes. Quant aux enseignants eux-mmes, ils prennent part, au sein des conseils de classe, aux dcisions dorientation qui concernent leurs lves et peroivent lindemnit de suivi et dorientation des lves (ISOE). Les diffrents contrles oprs par la Cour montrent que les bnficiaires de lISOE ne remplissent pas toujours les fonctions que cette indemnit est cense rmunrer et que son attribution tend devenir une rtribution forfaitaire, plus ou moins dtache de la ralit du service fait.

2 Des rsultats incertains


Alors que lorientation constitue une opration dcisive pour le fonctionnement et les rsultats du systme scolaire, aucune analyse globale nen a t faite depuis 1988. Certes de nombreuses tudes de la DPD, du centre dtudes et de recherche sur les emplois et les qualifications (CEREQ) ou de linstitut national dtudes du travail et lorientation professionnelle (INETOP) traitent des parcours scolaires et de linsertion professionnelle des jeunes, mais ces travaux diversifis constituent davantage des observations de cohortes dlves que de vritables valuations. A lchelle des acadmies, lefficacit de lorientation nest value que de faon ponctuelle et selon des mthodologies diverses qui empchent den dgager une apprciation gnrale. A leur niveau, les chefs du service acadmique dinformation et dorientation (CSAIO), les inspecteurs dacadmie, les IEN-IO ou encore les chefs dtablissement dun mme bassin ou district ressentent le besoin de dfinir de nombreux indicateurs statistiques : taux de redoublement, orientations par grandes

LES OBJECTIFS ET LEUR MISE EN UVRE

57

voies, dveloppement des sections des filires professionnelles, actions de rinsertion, etc. Mais ces indicateurs sont htrognes, si bien que les rsultats en matire dorientation demeurent difficiles interprter et rendent alatoire toute comparaison entre acadmies. Ltape majeure de lorientation, qui se situe aujourdhui la fin de la classe de troisime, illustre les dfauts de cette procdure dont lefficacit apparat limite et les effets insuffisamment valus. Si celle-ci rencontre globalement ladhsion des familles, les taux dappel des dcisions daffectation lissue du collge varient tout dabord sensiblement selon les rgions. Ces diffrences refltent les caractristiques rgionales des acadmies et notamment la composition socioprofessionnelle de leur population. Alors quen 2001, le taux dappel atteint 5,4 % Paris et 3,5 % Versailles, il nest que de 0,7 % Amiens, 0,8 % Lille et 0,9 % Reims. Dans ces acadmies, qui prsentent une population active peu qualifie ou confronte des difficults sociales, les familles se montrent comparativement plus soumises aux dcisions de linstitution scolaire. Lambigut des politiques acadmiques en matire dorientation tient galement au fait que les dcisions daffectation apparaissent parfois moins lies aux intrts des lves que conditionnes par les formations disponibles dans lacadmie, et notamment par la volont de mieux utiliser les structures existantes dans lenseignement professionnel et dans les formations technologiques des lyces. Le taux dorientation vers les filires professionnelles varie ainsi, selon les acadmies, de 18 % 38 % des effectifs11. Les taux les plus levs concernent les acadmies qui prsentent une forte proportion de lyces professionnels (Lille, Amiens, Besanon, Caen et Reims) et ce constat laisse supposer que la structure de loffre de formation conditionne, au moins pour partie, lorientation des lves. Si le souci dune utilisation optimale et dun meilleur remplissage des diffrentes structures et filires denseignement nest pas en soi critiquable, il ne saurait toutefois remplacer lindispensable rflexion sur ladquation de loffre, non seulement la demande des jeunes et des familles, mais galement aux besoins des employeurs et lvolution technologique. Labsence dune vritable politique dorientation conduit ainsi nombre dacadmies ouvrir des formations nouvelles sans pour autant en fermer dautres devenues obsoltes par rapport aux besoins de lconomie. Il en rsulte une offre de formation qui est la fois,
me 11) Sur 100 lves sortant de la classe de 3 en 2000, 59 ont t orients vers les lyces gnraux et technologiques, 29 vers les lyces professionnels, les autres rejoignant soit lapprentissage, soit lenseignement agricole.

58

COUR DES COMPTES

surdimensionne par rapport la demande des lves dans les secteurs porteurs et inadapte dans ceux qui ne le sont pas. Au-del de la fin du collge, la classe de seconde constitue une phase ultrieure dajustement des choix oprs en classe de troisime. Elle doit en particulier offrir la possibilit dune rorientation, notamment en fonction des options choisies par llve durant cette anne. Dans cette perspective, le code de lducation prvoit la mise en uvre de passerelles qui permettent, par des structures pdagogiques appropries, le passage dun type de lyce vers un autre. On ne peut, dans la pratique, que nourrir des doutes sur lefficacit de ces mesures : les classes de premire dadaptation sont le principal dispositif qui permet ces passages mais leurs effectifs demeurent stagnants et peu dlves des filires professionnelles rejoignent aujourdhui les classes des lyces gnraux et technologiques. Les interrogations qui demeurent quant lefficacit de lorientation doivent tre mises en regard des crdits consacrs ces procdures. Les emplois concerns reprsentent ainsi, sur le chapitre 3193, un effectif de 4 360 personnes12, auxquels sajoutent une centaine dIEN-IO, ainsi que les 510 emplois du rseau de lONISEP. Ce dernier bnficie, en outre, dune subvention annuelle de 25,5 M laquelle sjoutent les crdits allous aux CIO par les adadmies ou les collectivits territoriales13. Enfin les dotations inscrites au budget de lducation nationale, au titre de lISOE, slvent, en 2001, prs de 650 M.

II Des politiques diversifies au service des lves


Pour atteindre les objectifs qui lui ont t fixs, le systme scolaire sest investi dans des politiques diversifies au service des lves qui ont poursuivi chacune des buts spcifiques. Le maintien du rseau denseignement en milieu rural traduit la volont dassurer une offre de formation de proximit. La coexistence de trois rseaux distincts de formation professionnelle vise offrir aux lves des cursus alternatifs par rapport aux filires gnrales des lyces. Lducation prioritaire et la mise en place des fonds sociaux refltent le souci de mieux prendre en compte les publics scolaires en difficult.

12) 572 directeurs de CIO et 3 785 COP 13) Le fonctionnement des 518 CIO relve actuellement soit du ministre de lducation nationale (pour 281 dentre eux), soit des conseils gnraux (234 CIO), soit des communes (3 CIO).

LES OBJECTIFS ET LEUR MISE EN UVRE

59

Toutes ces politiques, conduites de front, ont mobilis des moyens consquents dont la matrise budgtaire, le suivi administratif et le bnfice pour les lves mritent examen.

A Le maintien dun rseau dense en milieu rural


Lhistoire de lcole montre le rle dterminant qua jou limplantation des tablissements en milieu rural dans le dveloppement de la scolarisation primaire puis secondaire. Depuis la fin du 19me sicle, la volont politique doffrir tous les lves une offre de formation comparable et un gal accs lenseignement a t constante. La loi dorientation de 1989, qui rappelle solennellement le principe dgalit des chances dans son article premier, garantit ainsi chaque enfant, quelle que soit son origine gographique, le mme droit lducation. Elle fait notamment des zones dhabitat dispers , une des priorits du service public de lducation nationale, en termes de rpartition des moyens et dencadrement des lves. Cet aspect de la gestion du systme scolaire a t examin par la Cour loccasion de diffrentes enqutes effectues notamment dans les acadmies de Caen, Rennes et Toulouse. Les enseignements tirs de ces enqutes ont t complts, au niveau national, par les donnes statistiques fournies par le ministre.14 Il apparat en premier lieu que la question de lcole rurale ne se limite pas un simple enjeu ducatif. Face aux transformations dmographiques et conomiques qui affectent les campagnes, celle-ci est galement et sans doute avant tout un enjeu damnagement du territoire, qui concerne aussi bien lEtat que les collectivits locales. Dans bien des cas, le rseau scolaire, en particulier dans le premier degr, apparat ainsi comme lun des derniers maillons de proximit du service public et les fermetures de classes, ou dcoles, mme si elles sont pdagogiquement justifies, sont toujours ressenties par les acteurs locaux comme un facteur de dvitalisation et de marginalisation des zones rurales concernes, voire comme une forme de trahison de la Rpublique lgard de certains des siens.

14) Direction de la programmation et du dveloppement et direction de lenseignement scolaire.

60

COUR DES COMPTES

Le maintien dun rseau scolaire en milieu rural15 soulve galement la question de son efficacit et de sa capacit permettre linsertion professionnelle et sociale de ses lves. La demande dun enseignement de qualit napparat pas, de ce point de vue, toujours conciliable avec le fait de conserver tout prix un service de proximit. Enfin, dans un cadre budgtaire ncessairement contraint, le maintien dtablissements ruraux accueillant un faible nombre dlves implique un arbitrage plus ou moins implicite avec les autres priorits ducatives, quil sagisse daccompagner la hausse des effectifs scolaires en milieu urbain ou de dvelopper, en faveur des publics dfavoriss, une politique dducation prioritaire. Confronte la complexit du dbat, la multiplicit de ses enjeux et ses contradictions, lducation nationale sefforce de concilier lintrt gnral et la russite des lves avec les intrts locaux, en empruntant la voie du dialogue et de la concertation. En favorisant les solutions alternatives (mise en rseau des tablissements, dveloppement de lenseignement distance), en associant plus troitement les collectivits territoriales et les lus llaboration de la carte scolaire et en sattachant une plus grande transparence et une meilleure communication dans le processus de dcision, le ministre de lducation nationale tend mener, depuis plusieurs annes, une politique pragmatique, en cherchant viter le double cueil de labandon et de la sur-protection des structures rurales.

1 Les coles rurales


Au sein de ces dernires, les coles primaires tiennent une place particulire compte tenu de leur nombre relativement important. En 19992000, prs de la moiti des coles publiques (45 %) sont en effet situes en zone rurale, soit 23 400 coles maternelles et lmentaires sur un total de 52 300. Elles naccueillent cependant que 24 % des effectifs du premier degr, ce qui conduit logiquement des tablissements scolaires de taille modeste : 56 lves en moyenne contre 140 dans les coles situes en zones urbaines. On constate en outre que 58 % des coles rurales ne comptent quune ou deux classes, alors quen milieu urbain les structures comparables reprsentent moins de 8 % des coles. Cette taille des coles rurales a pour corollaire des cots denseignement et des taux
15) La dfinition du rural utilise ici correspond celle qui est retenue par lINSEE : une commune est considre comme rurale lorsque sa population agglomre au chef-lieu ne dpasse pas 2 000 habitants et quelle nappartient pas une aire urbaine, cest--dire un ensemble multicommunal form par une ville et sa banlieue.

LES OBJECTIFS ET LEUR MISE EN UVRE

61

dencadrement nettement plus levs quen moyenne nationale. Dans les 13 dpartements mtropolitains, o plus de 60 % de la population vit dans des zones dominante rurale, le nombre de matres pour 100 lves (ratio P/E) stablit 6,3, taux suprieur dun point la moyenne nationale (5,3 la rentre scolaire 2000). Au cours de la dernire dcennie, cependant, les surcots induits par la ruralit et mesurs par lvolution du ratio P/E ont t relativement bien matriss et de rels efforts ont t entrepris pour rationaliser le rseau scolaire du premier degr. Dans un contexte o lespace dominante rurale connat un lger regain dmographique et gagne prs de 247 000 habitants entre les recensements de 1990 et de 1999 (+ 1,9 %), le nombre de classes en zones rurales est rest quasiment stable, avec mme une lgre diminution (denviron 300 classes) dans les communes appartenant au rural isol . Le faible effectif de certaines coles a par ailleurs conduit dvelopper les regroupements pdagogiques intercommunaux16 (RPI), qui permettent, tout en ralisant des conomies dchelle, de constituer des structures scolaires dune taille qui soit, sur le plan pdagogique, suffisamment viable. Entre 1990 et 2001, le nombre de ces RPI a augment de 22 % et, aujourdhui, prs de 45 % des coles rurales appartiennent un regroupement pdagogique, contre seulement 17 % en 1985. Paralllement, le nombre dcoles classe unique (7 321 la rentre 1999 - dernier chiffre connu) a connu une diminution rgulire, avec plus de 2000 fermetures au cours de la dcennie 1990-2000.

2 Les collges ruraux


Sagissant du second degr, les tablissements en milieu rural sont, en proportion, nettement moins nombreux et seul le premier cycle est vritablement concern : en dehors du cas spcifique des lyces agricoles, on ne compte en effet quune trentaine de lyces ruraux sous tutelle du ministre de lducation nationale. Les collges situs en zone rurale sont quant eux au nombre de 872 la rentre scolaire 2001 (soit 18 % des collges) et accueillent 9,5 % des lves du premier cycle. A linstar du primaire, il sagit dtablissements de petite taille, avec un effectif moyen de 286 lves
16) Il existe deux catgories de RPI : - les RPI disperss qui comportent dans plusieurs communes limplantation dune ou plusieurs classes, lensemble fonctionnant, sur le plan pdagogique, comme une seule cole ; - les RPI concentrs o toutes les classes sont regroupes sur un site unique.

62

COUR DES COMPTES

contre 515 pour lensemble des collges mtropolitains. Les trs petits tablissements (avec un effectif infrieur 100) sont toutefois peu frquents (moins de 5 % des collges), tandis que plus du tiers des collges (38 %) dpassent le seuil des 300 lves. Au cours des quinze dernires annes, le rseau des collges ruraux se caractrise par une relative stabilit : les effectifs scolaires (250 000 lves en 2001-2002) voluent peu (- 0,5 % entre 1985 et 2001), et le nombre des tablissements augmente faiblement (+ 1 %). En termes dencadrement, les lves de ces collges bnficient dune situation sensiblement plus favorable que leurs camarades des collges urbains. Si lon se rfre lindicateur E/S17 (effectif par structure), le taux dencadrement des collges ruraux stablit 21,7, soit en moyenne 1,6 lve de moins que dans les tablissements situs en zone urbaine (23,3). Les collges ruraux se caractrisent galement par des structures moins charges et par des taux de remplissage plus faibles : ils sont occups en moyenne aux trois quarts (77 %) de leur capacit daccueil (nombre thorique dlves pouvant tre accueillis dans ltablissement), contre 85 % pour les collges urbains. Le faible effectif des collges ruraux et les effets de structure lis la taille de ces tablissements induisent assez logiquement une consommation plus leve des moyens denseignement et leur H/E (nombre dheures denseignement par lve) est suprieur de 20 % celui des collges situs en zone urbaine.18 En prenant en compte les effectifs dlves scolariss, le surcot pdagogique li la ruralit (en rapportant le H/E des collges ruraux au H/E moyen) reprsente, en 2001, environ 1 000 postes denseignants du second degr. Outre un cot plus lev en termes de moyens denseignement, la ruralit pse galement plus lourdement sur les frais de fonctionnement de ces tablissements, en raison la fois de leur isolement et de leur taille sensiblement plus rduite. Les collges ruraux sont tout dabord plus consommateurs en personnel non enseignant, puisque lon compte 32 lves pour un emploi dATOS19, contre 43 lves en moyenne au niveau national. Cette diffrence sexplique principalement par le fort dveloppement de linternat et de la demi-pension en zone rurale et donc
17) Lindicateur E/S traduit le nombre dlves dont un enseignant la charge dans sa classe un moment donn, compte tenu des enseignements effectus devant la classe entire et des enseignements en groupe (travaux dirigs, options). 18) Le H/E des collges ruraux calcul ici correspond la dotation horaire globale des tablissements (ou DHG) rapport au nombre dlves. Il stablit en 2001 1,34 contre 1,27 pour les collges urbains. 19) Administratifs, techniciens, ouvriers de service.

LES OBJECTIFS ET LEUR MISE EN UVRE

63

des fonctions dhbergement et de restauration : 85 % des collgiens qui frquentent un collge rural sont internes ou demi-pensionnaires, alors que ce pourcentage ne dpasse pas 60 % en moyenne nationale. Lanalyse mene partir des comptes financiers des tablissements confirme ce constat, puisque la dpense moyenne par lve (850 dans les collges ruraux) est suprieure de plus de 25 % par rapport la moyenne nationale. Ces charges de fonctionnement doivent toutefois tre relativises : certes, les collges ruraux sont plus coteux que leurs quivalents en zone urbaine, mais il sagit l dune dpense invitable, que les fermetures ou les regroupements dtablissements, par la ncessit de dvelopper les internats ou de multiplier le rseau des transports scolaires, ne feraient sans doute qualourdir. En ce qui concerne enfin lefficacit et la qualit pdagogiques des tablissements du milieu rural, il nexiste pas dtude exhaustive qui permettrait de conclure de faon dfinitive sur les chances compares de russite des lves des collges ruraux et urbains. En dehors dun recrutement social plus modeste au niveau des collges ruraux, la taille de ces derniers constitue sans doute leur principal handicap. Cette relative faiblesse des effectifs contribue certes de meilleurs taux dencadrement et des classes moins charges, mais ce facteur nest plus aujourdhui considr comme ayant une influence dterminante sur les conditions dapprentissage des lves. En revanche, il conduit une offre de formation moins diversifie, notamment en matire de langues vivantes. Tandis que la totalit des collges urbains offre au moins trois langues diffrentes leurs lves, ce nest le cas que pour 70 % des collges ruraux. En outre, il apparat, en termes de parcours scolaire, que le taux daccs de la 6me la seconde gnrale, critre habituellement retenu pour apprcier le fonctionnement pdagogique des collges, dpend trs largement de la taille des tablissements. A cet gard, une rcente enqute des deux inspections gnrales du ministre dans une acadmie dominante rurale montre que pour les collges de moins de 250 lves, le taux daccs moyen ny est que de 37 %, alors quil est suprieur 46 % pour les collges dont les effectifs dpassent les 500 lves.

B La diversification des voies de russite


Le systme scolaire offre de nombreuses voies de formation. Outre le choix entre enseignements public et priv et le dveloppement de lenseignement spcialis qui sadresse des publics scolaires confronts des handicaps particuliers, les lves peuvent, lissue du collge, sorienter vers quatre secteurs de formation : les lyces denseignement gnral et technologique et les lyces professionnels, les lyces agricoles

64

COUR DES COMPTES

et les centres de formation dapprentis. La mise en uvre denseignements extrmement varis tant dans le premier que dans le second degrs, sous la forme doptions, de projets pluridisciplinaires ou dinitiations, tmoigne galement de la diversit des formations proposes aux lves. Les rcents travaux du ministre de lducation nationale, notamment le rapport dactivit 2001-2002 du Haut comit ducationemploi-conomie publi en septembre 2002, tablissent une corrlation entre la diversit de loffre de formation des acadmies et la russite de leurs lves. Pourtant cette diversit doit tre matrise. Le risque est, en effet, de dvelopper dans les filires denseignement des spcialits coteuses et ingalement efficaces. Lexemple des formations professionnelles est, cet gard, clairant autant des russites que des limites de la diversit du systme scolaire.

1 Les trois rseaux de formation professionnelle


Les formations professionnelles composent un ensemble structur en trois rseaux distincts : les lyces professionnels, les lyces agricoles et les centres de formation dapprentis. Dans cet ensemble qui regroupe, ce jour, 1,2 million dlves, le secteur priv occupe une place notable et 22 % des lves de lyce professionnel frquentent lenseignement secondaire sous contrat. Cette proportion est encore plus forte dans l'enseignement agricole, qui compte plus de 600 tablissements privs sur un total de 860, ainsi que dans lapprentissage o environ la moiti des effectifs relvent dorganismes privs (dpendant de fdrations professionnelles, dentreprises ou dassociations).

a) La diversit des formations professionnelles


Alors que ces trois rseaux denseignement ont pour objectif commun de prparer leurs lves la vie active en les dotant dune qualification valide par un CAP, un BEP, un baccalaurat professionnel ou un BTS, ils coexistent selon un agencement complexe. Il en rsulte une difficult avoir une vision globale des formations professionnelles, tant en ce qui concerne leurs cots consolids, leurs rsultats pdagogiques et mme leurs effectifs globaux dlves. De faon rvlatrice, le ministre de lducation nationale na commenc prendre en compte lapprentissage dans ses statistiques qu partir de 1994. Auparavant les apprentis taient considrs comme sortis du systme ducatif.

LES OBJECTIFS ET LEUR MISE EN UVRE

65

Chacun des trois rseaux se situe dans un cadre institutionnel distinct. Les lyces professionnels sont placs sous la tutelle du ministre de lducation nationale qui les gre de faon analogue aux autres tablissements publics locaux denseignement. Les lyces agricoles sont de la responsabilit du ministre de lagriculture qui, dans le cadre dun schma prvisionnel national de lenseignement agricole dune dure de cinq ans, assure la programmation de loffre denseignement et la gestion directe des tablissements et des personnels. Les centres de formation dapprentis sont crs par convention entre les rgions et des organismes de gestion qui peuvent tre des municipalits, des chambres de commerce et dindustrie, des chambres des mtiers, des organismes privs ou des tablissements publics denseignement.

b) La juxtaposition des rseaux de formation professionnelle


Les trois rseaux de formation professionnelle sont juxtaposs dans un maillage territorial dense. La plupart des lyces agricoles sont implants dans des sites gographiquement loigns les uns des autres, ce qui explique la part prpondrante des lves accueillis en internat. Cet essaimage territorial fait quils accueillent en moyenne des effectifs dlves plus restreints que les tablissements de lducation nationale. Au fil des ans, les lyces agricoles se sont spcialiss, ce qui explique quils recrutent leurs lves lchelle nationale. A linverse, les lyces professionnels et les centres dapprentissage sont implants pour rpondre une demande de proximit. Selon les acadmies et leur tradition historique, lun des deux rseaux peut prdominer. Lacadmie de Lille se caractrise par de nombreux lyces professionnels et une faible expansion de lapprentissage. A linverse, ce dernier est fortement dvelopp dans les acadmies de Strasbourg et dOrlans-Tours. Les trois rseaux de formation professionnelle ont grer des volutions contrastes de leurs effectifs scolaires. Le second cycle professionnel public et priv relevant du ministre de lducation nationale a plus que doubl ses effectifs entre 1960 et 1985, en passant de 383 000 806 000 lves. Depuis lors, il a connu une baisse irrgulire pour atteindre 667 000 lves durant lanne scolaire 2000-2001. Cette dcrue a rduit la part de lenseignement professionnel dans lensemble des effectifs scolariss en lyces : alors quils en reprsentaient 40 % en 1985, ils nen reprsentent plus que 31% en 2000-2001. Cette dsaffection pour lenseignement professionnel masque toutefois des volutions disparates : une forte monte en puissance des effectifs prparant un baccalaurat (de 1 300 en 1985, date de sa cration 167 000 en 2000), une progression modre de ceux prparant un BEP

66

COUR DES COMPTES

(de 361 000 422 000) et linverse une forte dcrue des lves inscrits en CAP qui passent de 435 000 64 000. A linverse, au cours des dernires annes, les effectifs dlves de lenseignement agricole du second degr se sont accrus : 132 000 inscrits en 1985, 175 000 en 2000. Il faut relever que la proportion des fils dagriculteurs parmi les lves (19 % en 2000) diminue, sans doute en raison de louverture du champ professionnel de lenseignement agricole : amnagement de lespace agricole, rural et forestier, gestion de leau et de lenvironnement, transformation et commercialisation des produits, industrie agro-alimentaire, scurit alimentaire, protection animale et vgtale, etc. Le secteur de lapprentissage a galement vu crotre ses effectifs qui sont passs de 225 400 en 1980 360 000 en 2000. En matire de pdagogie, chacun des trois rseaux se distingue par des mthodes spcifiques : lalternance entre formation et activit rmunre en entreprise caractrise lapprentissage ; les lyces agricoles et les lyces professionnels dispensent des enseignements gnraux et pratiques et organisent des stages professionnels qui sont dsormais rmunrs en classe de terminale. Par ailleurs, prs du tiers de loffre de formation en lyce agricole relve de lenseignement gnral et technologique. Enfin, en matire doffre de formation professionnelle, lenseignement agricole intervient dans un domaine spcifique, ce qui limite les risques de redondance avec les deux autres secteurs de formation professionnelle. Quelques doublons peuvent toutefois tre relevs dans lenseignement post-baccalaurat o certaines sections de technicien suprieur de lducation nationale se sont spcialises dans lindustrie agro-alimentaire. Lenseignement professionnel et le secteur de lapprentissage coexistent selon un partage qui nest pas toujours non plus exempt de redondances. Le dispositif de prparation aux CAP de la filire professionnelle est aujourdhui largement domin par lapprentissage. Les spcialits de lhtellerie-restauration, les mtiers de bouche et certains secteurs du btiment en sont des secteurs privilgis. En revanche, des effets de concurrence avec lenseignement professionnel existent pour la vente, la menuiserie et la coiffure.

2 La revalorisation des lyces professionnels


Depuis une vingtaine dannes, les lyces professionnels, qui constituent le rseau de formation professionnelle le plus important, ont t lobjet de rformes successives qui visaient en faire une voie part entire, parallle aux filires gnrales et technologiques. Un souci dlvation du niveau de qualification des lves et la recherche dune

LES OBJECTIFS ET LEUR MISE EN UVRE

67

meilleure articulation avec lconomie ont ainsi orient les dcisions du ministre de lducation nationale.

a) La promotion de lenseignement professionnel


Avec la cration du baccalaurat professionnel en 1985, lenseignement professionnel, jusqualors limit aux prparations courtes aux BEP et CAP, propose dsormais aux lves un diplme qualifiant de niveau suprieur (niveau IV). Le baccalaurat professionnel leur ouvre par ailleurs laccs lenseignement suprieur mme si ce flux demeure ce jour limit20. Llvation de la filire professionnelle jusquau baccalaurat sest accompagne dune adaptation des mthodes denseignement aux besoins spcifiques des lves. La scolarit en lyces professionnels dure quatre ans, au lieu de trois dans les tablissements denseignement gnral et technologique. Lvaluation des acquis des lves est effectue sous la forme de contrles terminaux mais galement durant toute la dure de formation. Ces modalits pdagogiques spcifiques et souvent innovantes ont t accompagnes par la constitution dun corps enseignant reconnu et valoris dans ses comptences. En tmoignent la rnovation des statuts, du recrutement et de la formation des professeurs de lyce professionnel (PLP) partir de 1985 et lalignement des grilles indiciaires sur celles des professeurs certifis en 1992. Ces mesures se sont accompagnes dun plan de reconversion des enseignants qui sest tal sur une dcennie et a permis une relle mutation de lenseignement professionnel. Un dsenclavement de lenseignement professionnel a t galement recherch pour mieux larticuler avec lconomie et lenvironnement local. Les diplmes professionnels sont ainsi labors au sein de commissions professionnelles consultatives qui associent des employeurs, des salaris, des personnes qualifies et des reprsentants de lEtat. Des conventions de partenariat et de coopration sont signes avec les branches professionnelles. A la suite des lois de dcentralisation et de la loi quinquennale de 1993 relative au travail, lemploi et la formation professionnelle, les rgions sont charges dlaborer des schmas de la formation professionnelle des jeunes.

20) Alors que la quasi-totalit des bacheliers gnraux et plus de 77 % des bacheliers technologiques intgrent lenseignement suprieur, ce taux nest que de 17 % pour les bacheliers professionnels. Parmi ces derniers, les 3/5mes sinscrivent en STS. Les bacheliers professionnels reprsentent 2,8 % des nouveaux tudiants en 2000.

68

COUR DES COMPTES

Cette politique de valorisation de lenseignement professionnel a t relance depuis 1998, notamment avec lofficialisation des lyces des mtiers et lalignement des obligations de services des PLP sur celles des professeurs certifis intervenu en 2000. Sagissant du contenu des formations, les CAP ont fait lobjet dune rnovation effective depuis la rentre scolaire 2002. Le but recherch a t de redonner leur place ces diplmes qui sadressent un large public la recherche dune qualification professionnelle, dactualiser les programmes de formation gnrale qui dataient de 1982 et damliorer lvaluation des dispositifs de formation.

b) Le cot de lenseignement professionnel


Le ministre de lducation nationale ne dispose pas de donnes qui permettraient de chiffrer de faon prcise les dpenses induites par les politiques en faveur de lenseignement professionnel. Les informations disponibles tendent toutefois montrer que ce dernier est, en proportion, plus coteux que les autres filires de lyce. En prenant en compte le cot moyen de formation par lycen, un baccalaurat professionnel cote 40 % plus cher quun baccalaurat gnral et 10 15 % de plus quun baccalaurat technologique. Le surcot des filires professionnelles sexplique par lquipement technique quelles ncessitent et par les effectifs rduits dlves lors des sances pratiques denseignement. Il rsulte galement de la dure plus longue de formation que dans lenseignement gnral et technologique. La revalorisation de la carrire des PLP et leur plan de reconversion ont, par ailleurs, reprsent un investissement financier important. De mme, lalignement des grilles indiciaires des PLP sur celles des certifis et, plus rcemment, la diminution de leurs obligations de service ont, la fois, induit des dpenses accrues de rmunration et une diminution du potentiel denseignement qui peut tre estim 12 % des moyens disponibles. Ces besoins en personnel enseignant sont, de plus, difficiles satisfaire en raison du faible rendement des concours de recrutement de PLP. Le ministre de lducation nationale est, en effet, confront la concurrence du secteur priv et prouve dimportantes difficults pourvoir les postes denseignement par des professeurs titulaires. Les acadmies sont, ds lors, dans lobligation de rmunrer des agents non titulaires qui, dans certaines spcialits, reprsentent une proportion leve des enseignants. Le cas des disciplines artisanales doit tre galement relev : en labsence de diplme denseignement suprieur permettant de se prsenter aux concours de recrutement denseignement,

LES OBJECTIFS ET LEUR MISE EN UVRE

69

ces disciplines ne peuvent tre dispenses quen recourant des agents non titulaires. La baisse des effectifs dlves accdant aux lyces professionnels conduit enfin maintenir des structures denseignement effectifs rduits. Comme le montrent les tudes du ministre, plus de 40 % des enseignements professionnels sont effectus, la rentre 2001, dans des structures pdagogiques dont la taille est comprise entre 11 et 15 lves, contre 19 % dans les lyces gnraux et technologiques. Aussi le ratio H/E stablit-il 2,1 en lyce professionnel contre 1,5 en lyce gnral et technologique. Mme si certaines acadmies se sont rcemment engages dans une rationalisation de leur offre de formation professionnelle, le maintien de structures faibles effectifs, certes parfois justifi par les dbouchs professionnels quelles offrent aux lves, ne permet donc pas doptimiser lutilisation des moyens denseignement.

c) Des rsultats mitigs


Malgr linvestissement dont il a fait lobjet depuis vingt ans, lenseignement professionnel connat des rsultats mitigs. Certes, la mise en place en 1985 du baccalaurat professionnel a permis des jeunes daccder un niveau de qualification dont ils taient jusqualors exclus. Au sein dune gnration obtenant le baccalaurat en 1999, la part des jeunes issus de lenseignement professionnel est de 17 %, de 53 % pour lenseignement gnral et de 30 % pour lenseignement technologique. Le dveloppement de lenseignement professionnel appelle toutefois deux rserves. Par le jeu de lorientation scolaire, lenseignement professionnel accueille les lves qui ont des difficults suivre un enseignement de type classique. Or, mme si cet enseignement ne peut tre tenu pour responsable de lchec scolaire, il na pas constitu un vritable remde aux sorties sans qualification. Si leur flux cesse de diminuer depuis 1995, ce sont encore aujourdhui 100 000 lves qui quittent le systme scolaire sans diplme ou avec le seul diplme de fin dtudes primaires. Sy ajoutent les 60 000 lves abandonnant en cours de CAP et de BEP et qui, de fait, ont au mieux le brevet des collges. Enfin le taux de chmage des jeunes issus de lenseignement secondaire na cess daugmenter jusquen 1999 o il concernait 10 % des jeunes de 20 24 ans. De plus, ce taux tait particulirement lev par rapport la moyenne des pays de lOCDE (7 %). Lamlioration, constate depuis 2000, du taux dinsertion des jeunes diplms issus de lenseignement professionnel constitue toutefois un progrs qui est certes imputable linstitution scolaire, mais peut-tre plus encore, lembellie

70

COUR DES COMPTES

conomique qui a caractris les dernires annes mais dont la poursuite nest pas assure. Il est certes difficile didentifier les causes qui expliquent les rsultats mitigs des lyces professionnels. Cependant la complexit du pilotage de loffre de formation professionnelle tout autant que limage ngative de la filire constituent des lments dexplication. Le pilotage de loffre de formation dans le secteur professionnel est difficile, sans doute plus encore que dans lenseignement gnral. Il doit, tout la fois, rpondre la demande des lves et de leurs familles et prendre en compte et anticiper les besoins de qualification de lconomie, tout en sinscrivant dans un cadre institutionnel complexe. Ces diffrents lments ne sont pas forcment convergents. Les contrles de la Cour oprs dans cinq acadmies ont montr que les souhaits spontans des lves et de leurs familles ne correspondent pas ncessairement aux objectifs de linstitution scolaire et aux besoins de lconomie. A titre dexemple, lacadmie de Lille sest engage dans une rorientation de sa carte des formations professionnelles tendant privilgier celles du secteur de lindustrie qui offrent aux jeunes davantage de dbouchs que celui des services. Si cette politique est pertinente au regard des besoins conomiques rgionaux et favorable linsertion des lves, elle se heurte aux souhaits de nombreuses familles et lacadmie prouve des difficults pour attirer des lves en nombre suffisant dans les formations de production industrielle mises en place. Par ailleurs, les structures de formation ne peuvent rpondre sans dlai aux volutions rapides des besoins en main duvre. Les difficults anticiper ces besoins, par nature volutifs et souvent mal valus par les milieux conomiques eux-mmes, et le temps de rponse de linstitution scolaire qui doit adapter ses contenus denseignement et former des personnels comptents pour les mettre en uvre, constituent lvidence des freins pour les responsables ducatifs en charge de lenseignement professionnel. De plus, la complexit institutionnelle de lenseignement professionnel, qui relve de responsabilits multiples, ne facilite pas une mise en cohrence de loffre de formation. Les lois de dcentralisation ont eu pour effet de multiplier le nombre dacteurs de lEtat et des collectivits territoriales en charge de lenseignement et de la formation professionnels. Si cette situation a prsent lintrt de faire prendre conscience aux uns et aux autres de la complexit des questions dducation, de formation et dinsertion professionnelle, elle a accru les difficults articuler leurs comptences respectives.

LES OBJECTIFS ET LEUR MISE EN UVRE

71

Enfin, alors mme que lobjectif poursuivi est, au contraire, de le valoriser, toute politique en faveur de lenseignement professionnel encourt le risque den renforcer limage ngative, lorientation vers ce secteur de formation tant souvent perue comme la consquence dun chec scolaire. A titre dexemple, les lyces des mtiers qui existent dsormais sous des formes plus ou moins abouties dans la plupart des acadmies, regroupent des filires et des formations autour dun mtier ou dun ensemble de mtiers connexes. Ce nouveau type dtablissement largit donc le champ de lenseignement professionnel toutes les formations du secteur technique. Il permet doptimiser lutilisation de moyens pdagogiques coteux au profit de plusieurs filires dans une mme structure denseignement. Il tend galement effacer le clivage entre spcialits professionnelles et technologiques, ce qui, dailleurs, pourrait conduire remettre en cause le maintien des deux voies distinctes de recrutement denseignants : le CAPET pour lenseignement technologique, le CAPLP pour lenseignement professionnel. En contrepartie, le lyce des mtiers risque de renforcer la csure entre les filires du secteur professionnel et lenseignement gnral.

C La prise en compte des publics scolaires en difficult


Le premier article du code de lducation dispose que le droit lducation est garanti chacun (). Pour garantir ce droit, la rpartition des moyens du service public de lducation tient compte des diffrences de situation objectives, notamment en matire conomique et sociale. Elle a pour but de renforcer lencadrement des lves dans les coles et tablissements denseignement situs en zone denvironnement social dfavoris (). Cet objectif majeur du systme ducatif a t principalement mis en uvre au sein des zones dducation prioritaires, les ZEP, qui existent dsormais depuis plus de vingt ans. Cependant, la scolarisation dun nombre croissant denfants ds lge de deux ans a galement permis de contribuer la rsorption des ingalits sociales. En revanche, les fonds sociaux dont disposent les tablissements sont insuffisamment utiliss.

1 Les zones dducation prioritaire


Lors de leur cration en 1981, les ZEP concernaient 8 % des coliers et 10 % des collgiens. A la rentre 2000, elles rassemblaient, avec les rseaux dducation prioritaire (REP) crs en 1998, 18 % des coliers et 21 % des collgiens, soit 1 800 000 lves (un lve sur cinq).

72

COUR DES COMPTES

Daprs le jaune consacr aux politiques de la ville annex au projet de loi de finances pour 2002, le cot budgtaire des moyens supplmentaires allous aux ZEP sest lev 516 M, soit 5 % du budget de fonctionnement de lenseignement scolaire. Cette valuation repose cependant sur des donnes peu fiables, ainsi que lavait soulign la Cour dans son rcent rapport public particulier consacr la politique de la ville21. De son ct, le ministre de lducation nationale estime quau 1er septembre 1999, compte tenu des heures de coordination ZEP , les moyens supplmentaires dont disposaient les collges quivalaient prs de 3 600 postes denseignants (sur la base dun service de 18 heures hebdomadaires). Les ZEP ont, lors de leur cration, souffert des incertitudes qui ont caractris les objectifs assigns aux acteurs de terrain, mi-chemin entre le travail social et les missions traditionnelles de lcole. Un recentrage est cependant intervenu en 1997 ; il a permis de remobiliser tous les intervenants. La priorit est dsormais clairement donne aux objectifs pdagogiques et lapprentissage des savoirs fondamentaux. Linvestissement croissant dans les actions pri-ducatives des autres intervenants, collectivits locales et associations notamment, a facilit ce recentrage. Depuis 1999, les contrats de russite fixent, dans chaque ZEP et conformment aux priorits acadmiques, des objectifs prcis et arrtent des engagements rciproques en termes de moyens. Cette logique de projets permet dassocier tous les partenaires, acadmie, enseignants, directeurs dcole et chefs dtablissement, conseillers pdagogiques, la dfinition et la mise en uvre des actions retenues. Le dispositif de lducation prioritaire a principalement consist renforcer les moyens dencadrement des lves : selon le ministre de lducation nationale22, laugmentation du nombre denseignants par lves, en moyenne de 10 % dans les coles et 9 % dans les collges, nest cependant pas uniforme sur le territoire. Il nexiste en effet aucune norme minimale et chaque acadmie demeure matre de la rpartition de ses moyens sur sa circonscription. Ainsi, certains facteurs, tels que la ruralit ou la taille de ltablissement, ont plus dimpact sur le taux dencadrement des lves que le classement en ZEP. Les ZEP bnficient galement de postes supplmentaires danimateurs, daides ducateurs, de surveillants et de personnels mdico-social. Lacadmie dAix-Marseille a pu, ainsi, doter les tablissements concerns de quatre fois plus dducateurs, de 15 20 % de personnel ouvrier en plus, de 30 % de
21) Cour des comptes, La politique de la ville fvrier 2002. 22) Source : Revue Education et formations n 61, oct-dc. 2001.

LES OBJECTIFS ET LEUR MISE EN UVRE

73

personnel dadministration et de direction supplmentaires, de trois fois plus de personnel mdico-social et dinsertion. Des mesures ont galement t prises pour inciter les enseignants travailler en ZEP et y rester un certain temps : la stabilit des quipes pdagogiques est en effet considre comme un des facteurs de succs dans les ZEP. Or, comme la Cour la constat loccasion de ses enqutes, le taux de rotation des enseignants peut tre extrmement rapide : dans un collge de la rgion Ile de France, la rentre 2001, seuls 12 enseignants sur 40 taient dj dans ltablissement lanne prcdente. Les PEP 4 23, postes permettant de stabiliser pendant cinq ans les nouveaux recruts en leur octroyant une bonification de barme pour les mutations ultrieures, ont t institus pour rpondre cet objectif. De mme, des avantages indemnitaires spcifiques sont consentis aux enseignants qui exercent en ZEP. Si loctroi de ces avantages apparat justifi dans des tablissements o les conditions dexercice sont effectivement plus difficiles, leur existence a cependant constitu un frein certain la modification de la carte des ZEP. Lintgration de nouveaux tablissements en ZEP se heurte en effet la difficult de dclasser dautres tablissements, les personnels concerns perdant alors les avantages dont ils bnficiaient antrieurement. Aussi, ces dclassements sont demeurs exceptionnels et le nombre dtablissements classs en ZEP et en REP na cess daugmenter. Le risque de favoriser un certain miettement des moyens et, surtout, de ne pas les affecter o ils seraient les plus utiles, na donc pas t totalement vit : les statistiques labores par le ministre montrent que, dans les collges de ZEP, le nombre moyen dlves par classe nest finalement infrieur que de 1,7 la moyenne nationale24. En revanche, les coles et collges situs en ZEP ont t prioritaires lors de la rpartition des postes daides-ducateurs : les tudes menes par le ministre montrent ainsi que les coles en ducation prioritaire, scolarisant 17,3 % des lves, ont accueilli 32 % des aidesducateurs. Ce pourcentage slve 37,5 % dans les collges, qui scolarisent 20,8 % des lves. Dans le cadre dune conception volontairement trs dconcentre, la rflexion sur les aspects pdagogiques et didactiques a t trs largement laisse linitiative des quipes de terrain. Ce dispositif a lavantage de la souplesse. Sa ralisation demeure cependant trs dpendante de la disponibilit des personnes, ce qui fragilise la prennit
23) PEP : postes exigences particulires. 24) Daprs les sources prcites, lindicateur E/S, nombre moyen dlves par structure, est gal 22,8 en moyenne nationale et 21,2 en ZEP.

74

COUR DES COMPTES

des actions entreprises. De surcrot, les aspects qualitatifs, relatifs la formation des enseignants et au dispositif dappui pdagogique, ont t ingalement dvelopps. Les difficults les plus frquemment cites par les intervenants dans les ZEP ne sont pas lies aux moyens mis en uvre mais linsuffisance de laccompagnement pdagogique et de la formation. De mme, les acadmies demeurent trop souvent dans lignorance des moyens mis en uvre par les autres structures qui uvrent en faveur du mme objectif de rduction des ingalits : collectivits locales, associations, autres services de lEtat. Ainsi, jusquen 1998, les rectorats ntaient quinsuffisamment associs aux actions menes dans le cadre de la politique de la ville. Encore aujourdhui, la coordination entre ces diffrents intervenants demeure trs ingale dun site lautre. Aussi, le ministre rflchit-il la possibilit de mettre en place des projets ducatifs locaux qui permettraient dassurer une meilleure cohrence des actions menes par les collectivits locales, dans le cadre des contrats ducatifs locaux, et par les acadmies et les tablissements, dans le cadre des ZEP. Dj, certaines collectivits ont ressenti ce besoin et se sont orientes vers des collaborations troites et structures, comme Grigny, dans le cadre du Grand Projet de Ville . Cependant, la lisibilit des structures nest pas encore totalement assure, notamment au sein mme de lducation nationale o se superposent encore plusieurs dispositifs, telles que les ZEP, les REP et les tablissements classs sensibles . Enfin, il convient de relever quil est aujourdhui trs difficile dtablir un lien entre linvestissement consenti en faveur des ZEP et les rsultats obtenus. Certes, des indicateurs existent, mais ils sont dinterprtation trs dlicate. En effet, les tudes menes par le ministre montrent que de nombreux lments exognes entrent en ligne de compte et que lvaluation prcise de leur impact est complexe. La France nest pas le seul pays sinterroger sur lefficacit des politiques de discrimination positive mises en place dans le domaine ducatif : la plupart des pays concerns relvent que, malgr les efforts entrepris, les carts constats dans la russite des lves ne diminuent pas significativement et que les rsultats sont difficiles mettre en vidence25. Une tude mene en 1997 par lIGEN26 avait dj soulign la complexit des facteurs entrant en ligne de compte dans la russite scolaire. Il convient cependant de souligner que les diffrents intervenants
25) Colloque international : La discrimination positive en France et dans le monde - mars 2002. 26) Rapport Moisan-Simon - 1997

LES OBJECTIFS ET LEUR MISE EN UVRE

75

qui travaillent dans les acadmies et les tablissements classs ZEP sont dsormais trs largement sensibiliss la ncessit dvaluer les rsultats des actions menes27.

2 La pr-scolarisation deux ans


Laccueil scolaire dans les coles des enfants de deux ans dans les zones socialement dfavorises (incluant les zones dducation prioritaire, mais aussi les zones rurales et de montagne) a t encourage ds les annes 80. La France est le seul pays qui admette en milieu scolaire des enfants de cet ge, cet accueil prcoce favorisant, daprs les tudes menes par le ministre, de meilleurs parcours scolaires. Cependant, la mise en uvre de cette politique na pas t compltement matrise. Le taux daccueil de ces enfants dans les ZEP, qui est denviron 40 %, nest suprieur que de cinq points la moyenne nationale, qui stablit 35 %. Cet cart, peu discriminant, demeure de surcrot relativement stable. L encore, les taux sont trs diffrents selon les acadmies et rvlent des situations paradoxales : ainsi, en Seine-Saint-Denis, le taux de scolarisation des enfants de deux ans nest que de 21 % ; dans les Bouches-du-Rhne, rgion qui rassemble galement dimportants effectifs dlves en ZEP, le taux nest gure plus lev : 29 %. Au contraire, lacadmie de Lille, dont leffectif scolaire est en diminution, scolarise 63 % des enfants de deux ans. La diminution des effectifs dlves dans cette acadmie a en effet mcaniquement libr des places pour ces enfants, leur scolarisation justifiant le maintien des moyens denseignement antrieurement allous ltablissement ou au dpartement. Le niveau le plus lev, 68 %, est atteint par la Bretagne, acadmie dans laquelle la concurrence avec lenseignement priv sest traduite par un effort particulier en faveur dune scolarisation prcoce dans le public. Ces constats montrent les limites des efforts de redistribution des moyens denseignement sur le territoire national, et la difficult manifeste que rencontre le ministre pour tenir compte, comme le recommande

27) En prsence de donnes aussi difficiles apprhender, la Cour na pu que prendre acte de limpossibilit de procder ds maintenant une vritable valuation des rsultats obtenus par lducation prioritaire et se rserve de consacrer prochainement ce thme une enqute plus approfondie. Mais il lui apparat dores et dj que le problme du renforcement des moyens, au centre de la politique pratique depuis une dcennie, nest sans doute plus la question centrale.

76

COUR DES COMPTES

pourtant le code de lducation, des diffrences de situation conomique et sociale.

3 Les fonds sociaux


Lobjectif dgalit des chances et le principe dun droit lducation, garanti chaque lve, ont t inscrits dans la loi dorientation de 1989 et ont conduit dvelopper un certain nombre de dispositifs destins prvenir les phnomnes dexclusion et permettre une meilleure insertion des publics scolaires en difficult. Cest le cas en particulier des fonds sociaux, progressivement mis en place au cours de la dernire dcennie et destins rpondre des situations difficiles que peuvent connatre les familles pour assumer les dpenses de vie scolaire. Ces fonds sont au nombre de trois : le fonds social lycen cr en 1990, le fonds social collgien mis en place la rentre de septembre 1995 et enfin le fonds social pour les cantines, cr en 1997 dans le cadre de la loi dorientation contre les exclusions. Rpartis entre les tablissements par les services acadmiques, les crdits des fonds sociaux permettent daccorder des aides exceptionnelles qui peuvent prendre la forme, soit dun concours financier direct, soit de prestations en nature : prise en charge des frais de restauration ou dinternat, financement des dpenses relatives aux transports ou aux sorties scolaires, achats de vtements de travail, de matriels ou de fournitures scolaires, etc. La gestion de ces fonds au niveau des tablissements scolaires illustre cependant toute la difficult de mise en uvre des politiques de lutte contre les ingalits scolaires, qui mobilisent des moyens budgtaires souvent importants au regard dune efficacit parfois rduite. Ainsi les fonds sociaux, dots annuellement denviron 85 M, connaissent une situation rcurrente de sous-consommation. A loccasion des contrles dEPLE28, les chambres rgionales des comptes ont relev limportance des sommes non utilises et la constitution dans les comptes des tablissements de reliquats qui, danne en anne, ne cessent daugmenter : titre dexemple, un collge de lEst de la France affichait au 31 dcembre 2000 un total de crdits non consomms reprsentant cinq fois le montant annuel des aides accordes au titre du fonds social collgien. Lagrgation au niveau national de lensemble de ces reliquats reprsentait lissue de lexercice 2000 un total denviron 90 M, soit lquivalent dune anne de dotations.

28) Echantillon compos de 205 tablissements publics locaux denseignement, rpartis dans le ressort de 13 chambres rgionales des comptes.

LES OBJECTIFS ET LEUR MISE EN UVRE

77

Au sein des tablissements, les procdures dattribution de ces trois fonds sociaux sont souvent imprcises et rarement formalises, sans citer les cas (environ 5 % des tablissements) o la commission interne charge de cette attribution na jamais t constitue, ou jamais runie. La politique daide, sur laquelle le conseil dadministration nest presque jamais consult, varie considrablement dun tablissement lautre, et le pourcentage de familles bnficiaires peut aller, selon les cas, de 1 % 30 %. Quant lobligation dtablir un bilan annuel de lutilisation des fonds, elle est loin dtre toujours respecte. Une telle situation dmontre lvidence toute la difficult que rencontrent les tablissements pour sortir de leur strict rle pdagogique et assumer une fonction sociale qui dpasse leurs attributions traditionnelles.

III Des moyens croissants et difficilement matriss


Premire priorit nationale, lducation nationale, qui emploie aujourdhui un peu plus de 950 000 personnes dans lenseignement scolaire, mobilise des moyens budgtaires trs importants. Alors que les effectifs scolaires connaissent depuis dix ans une nette dcrue, ces moyens ne cessent de crotre et leur volution, compte tenu du poids des dpenses de rmunration, rsulte deffets largement mcaniques. Lamlioration rgulire, mais sans norme tablie, des taux dencadrement pdagogique, comme labsence de connaissance prcise des cots induits par les diverses politiques ducatives mises en uvre, conduisent toutefois sinterroger sur le caractre invitable de cette volution. Face aux logiques financires et quantitatives qui ont longtemps prvalu, il semble bien que la rponse aux enjeux actuels du systme scolaire se trouve moins dans un accroissement continu de son budget que dans une gestion optimise et sans doute plus rigoureuse de ses moyens.

A Des crdits budgtaires en hausse constante


Le budget de lenseignement scolaire sest lev, en loi de finances 2001, 50,6 Md, soit le cinquime du total des crdits civils de lEtat. Depuis 1990, ce budget a augment en euros constants de 38 % (+ 14 Md), soit deux fois et demi plus vite que le budget gnral de lEtat, dont la progression, sur la mme priode, a t nettement plus modre (+ 15 %). Dans le mme temps, les effectifs scolariss (public et priv) ont connu une diminution de 4,5 %, soit une baisse de prs de

78

COUR DES COMPTES

550 000 lves (420 000 dans lenseignement du premier degr et 130 000 dans lenseignement secondaire). Cette augmentation des moyens budgtaires peut surprendre. Elle sexplique en ralit par la part prpondrante des crdits de rmunration, qui reprsentent, eux seuls, prs de 95 % des dotations de la section enseignement scolaire, contre 55 % en moyenne pour lensemble des dpartements ministriels. Compte tenu de la tendance naturellement haussire des dpenses de personnel, sous leffet notamment du glissement-vieillesse-technicit (GVT) et des diffrentes mesures caractre indemnitaire ou catgoriel, cette spcificit ne fait en outre que saccentuer. Entre 1985 et 2000, le poids relatif des rmunrations est pass de 91 96 %, rduisant dautant le pourcentage des moyens consacrs lintervention et au fonctionnement, ainsi quaux dpenses en capital. Cette rigidit structurelle du budget de lenseignement scolaire ne laisse que peu de marges de manuvre et contraint fortement la capacit darbitrage financier. Chaque anne, la majeure partie des moyens supplmentaires accords en loi de finances, se trouve ainsi absorbe, soit par les diffrentes mesures qui visent revaloriser la situation des personnels, soit par les crations demploi soit encore par les mesures qui conduisent compenser la diminution des obligations de service des enseignants (PEGC la fin des annes 80, PLP des matires techniques en 2002). A titre dexemple une progression de 1 % du point fonction publique , quivaut une augmentation dun demi-milliard deuros des dpenses de lenseignement scolaire. Le poids croissant des dpenses de rmunrations est videmment li limportance des effectifs rmunrs. En 2001, les emplois inscrits au budget de lenseignement scolaire reprsentent 56 % du total des emplois civils de lEtat. Au nombre de 1 098 000, ils se rpartissent entre 954 000 emplois budgtaires (enseignants et non-enseignants) et 131 700 emplois denseignants des tablissements privs sous contrat, auxquels il convient dajouter 12 300 emplois non budgtaires de personnels rmunrs par leurs tablissements daffectation. Entre 1990 et 2001, dans un contexte marqu par lvolution la baisse de la dmographie scolaire, 31 000 emplois supplmentaires ont t crs au profit de lenseignement scolaire, ce qui constitue une progression de prs de 4 % en 10 ans. Paralllement, les tablissements denseignement priv ont vu augmenter denviron 12 000 (soit une augmentation de 10 %) le nombre des autorisations de recrutement de

LES OBJECTIFS ET LEUR MISE EN UVRE

79

personnels enseignants29. Cette politique de cration demplois, qui a bnfici pour lessentiel aux tablissements du second degr (+ 9 % en dix ans), ainsi quaux personnels des filires administratives et techniques (+ 5 %), a principalement vis le renforcement de lencadrement pdagogique et administratif des lves dans les tablissements, la poursuite de la lutte contre les ingalits scolaires et sociales, notamment par la relance de la politique dducation prioritaire, et la rsorption, par lattribution de moyens supplmentaires, des carts de dotations entre les acadmies. Laugmentation des effectifs budgtaires ne constitue toutefois quun des facteurs de lvolution des crdits consacrs lenseignement scolaire. La croissance, sur la dernire dcennie, des dpenses de rmunration rsulte en effet, en grande partie, des mesures statutaires et indemnitaires qui ont t prises en faveur des personnels du ministre de lducation nationale, dont le cot budgtaire total peut tre estim sur dix ans prs de 6 milliards deuros. Les mesures rsultent du plan de revalorisation de la fonction enseignante de 1990 (plan Jospin) et du protocole daccord sur la refonte de la grille de la fonction publique de 1991 (protocole Durafour). Des mesures complmentaires ont t prises en 1994 dans le cadre du plan Lang , puis en 1996 dans le cadre du plan Bayrou . En outre, lintgration des instituteurs dans le corps des professeurs des coles a concern, entre 1990 et 2001, plus de 190 000 personnes. Le rythme actuel dintgration devrait normalement sacclrer (avec des contingents annuels de lordre de 20 000 transformations demplois) afin dunifier dici 2007 les deux corps denseignants du premier degr. Sur la priode 1990-2007, limpact budgtaire sur les rmunrations dactivit de lintgration denviron 320 000 instituteurs est actuellement valu un milliard et demi deuros.

29 Pour retracer lvolution effective des emplois inscrits la section scolaire, il est ncessaire de prendre en compte les modifications de primtre qui ont pu intervenir : transfert demplois vers la section enseignement suprieur (cas des enseignants en IUFM) ou encore des transformations demplois budgtaires en crdits de rmunration (cas des matres dinternat et surveillants dexternat). Sagissant de lenseignement priv, il convient en outre de souligner que le dcompte effectu par le ministre repose non sur des emplois budgtaires proprement dits, mais sur les effectifs rellement rmunrs, en fonction dans les tablissements.

80

COUR DES COMPTES

Les instituteurs et les professeurs des coles Afin de revaloriser la situation des matres du premier degr, classs dans un corps de catgorie B, le dcret n 90-680 du 1er aot 1990 a cr le corps des professeurs des coles, corps de catgorie A bnficiant dun chelonnement indiciaire nettement plus favorable. Le recrutement a par ailleurs t profondment remani. Les concours, du niveau minimum de la licence, sont dsormais acadmiques et les coles normales ont t remplaces par les instituts universitaires de formation des matres (IUFM). Lintgration des instituteurs dans le corps des professeurs des coles seffectue soit par concours interne (environ 15 % des intgrations) soit par la voie de la liste daptitude (85 %). Lextinction du corps des instituteurs est actuellement prvue lhorizon de 2007. Au 1er janvier 2001, les instituteurs reprsentaient encore 47 % de leffectif des enseignants du premier degr.

B Laugmentation des taux dencadrement pdagogique


Laugmentation du nombre des enseignants rmunrs sur le budget de lenseignement scolaire, conjugue la diminution des effectifs dlves a permis, par un accroissement mcanique des moyens denseignement, le dveloppement de politiques ducatives discriminantes ainsi que la mise en uvre des principes noncs dans la loi dorientation de 1989. Les moyens supplmentaires ainsi dgags ont en particulier contribu une meilleure prise en charge des publics scolaires en difficult, au maintien du rseau rural, lamlioration des conditions denseignement dans les zones sensibles ainsi qu la diversification des parcours pdagogiques dans le second degr. Ils se sont surtout traduits, tous les niveaux denseignement, par un renforcement des taux dencadrement et par une rduction sensible de la taille des classes. Cette volution correspond en outre une mesure que les parents comme les enseignants appellent rgulirement de leurs vux. Elle constitue une revendication permanente des acteurs du systme scolaire, qui considrent que son fonctionnement ne peut se rduire larithmtique simpliste qui calque lvolution des moyens sur celle des effectifs. Au cours des trente dernires annes, leffectif moyen des

LES OBJECTIFS ET LEUR MISE EN UVRE

81

classes ou des divisions30 a ainsi diminu de quatre cinq lves dans le premier degr, et dun peu plus de deux lves dans lensemble du second degr. Sagissant plus prcisment de la dernire dcennie, lenseignement primaire public (lmentaire et prlmentaire) a vu ses effectifs diminuer de plus de 330 000 lves (- 6 %), alors que, sur la mme priode, le nombre des enseignants a augment denviron 3 000 personnes (en effectifs rmunrs). Il en rsulte, pour lensemble du primaire, un sensible allgement des classes dont leffectif moyen est pass de 24,1 lves en 1990 23 en 2000. Cette tendance est toutefois nettement plus marque dans lenseignement prlmentaire, o les classes comptent aujourdhui 2,2 lves de moins quen 1990 (25,5 lves la rentre 2000, contre 27,9 dix ans auparavant). En termes de moyens, cette volution se traduit par un accroissement du ratio P/E, qui mesure, dans le premier degr, le nombre de postes denseignants pour 100 lves. En dix ans, cet indicateur est pass 4,98 5,31. Le surcot correspondant (en supposant que le P/E ait t maintenu son niveau de 1990) reprsente un total denviron 16 000 emplois budgtaires. Il sexplique essentiellement par une gestion des moyens, qui, tout en accompagnant les hausses deffectifs et en apportant des moyens supplmentaires aux acadmies confrontes un environnement social difficile, a cherch limiter au maximum les retraits demplois dans les dpartements affects par la baisse dmographique, et ce afin dviter des bouleversements trop importants dans le potentiel denseignement et la structure scolaire des dpartements concerns. En ce qui concerne le second degr public, lallgement des structures est particulirement sensible dans le second cycle professionnel, avec une diminution, sur dix ans, de 23,1 19,8 du nombre moyen dlves par division. Lvolution est galement significative dans le second cycle gnral et technologique, o leffectif moyen est pass de 31 28,5. Au collge, en revanche, la taille des divisions connat une relative stabilit : 24 lves en moyenne en 2000, contre 24,3 en 1990.

30) La division, souvent appele classe dans le langage courant, est la structure pdagogique dans laquelle est inscrit tout lve du second degr. Quel que soit son niveau de formation (6me, 5me, etc.), un lve est inscrit dans une division et une seule par le chef dtablissement. Une division regroupe des lves qui suivent en commun les principaux enseignements, gnralement les matires denseignement gnral obligatoire (tronc commun). Un groupe dsigne un sous-ensemble dlves dune division qui suivent un enseignement ayant donn lieu ddoublement.

82

COUR DES COMPTES

La rduction de la taille des classes dans lenseignement secondaire ne mesure cependant quimparfaitement lamlioration des conditions dencadrement. En effet, outre la diminution de leffectif moyen par division, les collgiens, et plus encore les lycens se voient proposer un plus grand nombre denseignements optionnels ou en petits groupes : dans les lyces denseignement gnral et technologique, le pourcentage dheures assures en groupe et non devant la classe entire dpasse ainsi 45 % et approche 55 % dans les lyces professionnels. Il en rsulte une baisse importante du nombre dlves par enseignant : la rentre 2002, ce ratio stablit 12,6 contre 13,9 en 1990, soit en dix ans une variation de lordre de 10 % des taux dencadrement. Une telle volution a videmment un impact direct sur les moyens denseignement et sur leur consommation, comme lillustre le tableau ciaprs :
Evolution 1997-2001 du nombre dheures denseignement par lve31 (H/E)
Type dtablissement
Collge Lyce denseignement gnral et techno. Lyce professionnel Total

H/E 1997

H/E 2001

Evolution 1997/2001

1,227 1,425 1,988 1,375

1,254 1,503 2,093 1,418

2,2 % 5,5 % 5,3 % 3,1 %

Source : ministre de lducation nationale DPD

Tous niveaux confondus (de la 6me aux classes de BTS), le nombre dheures enseignes rapport au nombre dlves (indicateur H/E) a augment sur les cinq dernires annes de 3 %. Cette progression est encore plus sensible dans le second cycle avec un accroissement du H/E de prs de 6 % au cours de la mme priode. Outre le dveloppement denseignements devant des groupes dlves faible effectif, la complexit des organisations pdagogiques du lyce soppose en effet une rduction du nombre des divisions proportionnellement la baisse que connaissent les effectifs scolaires. Cette absence dadquation entre les structures denseignement et le nombre des lves induit une augmentation mcanique de lencadrement pdagogique.
31) Il sagit ici des heures denseignement devant lves stricto sensu, dduction faite des heures hors enseignement : heures de 1re chaire, de laboratoire, de cabinet, de coordination, etc.

LES OBJECTIFS ET LEUR MISE EN UVRE

83

A contrario, il convient de relever, au niveau du collge, la faible progression du H/E (+ 2 % entre 1997 et 2001) et ce en dpit des moyens denseignement consacrs, dans le premier cycle, au dveloppement de lducation prioritaire. Il faut voir, dans ce constat, la consquence directe de la politique mene en faveur des lyces, o le retrait des moyens est rest trs infrieur ce quaurait permis une dmographie scolaire globalement ngative. Le maintien, en second cycle, dune offre de formation souvent surdimensionne a ainsi t financ au dtriment du collge qui na connu, depuis dix ans, quune amlioration limite de ses taux dencadrement pdagogique. Alors que toutes les analyses soulignent le faible encadrement en collge et les difficults dinsertion de lensemble des lves dans un enseignement classique de type second degr, le premier cycle ne parat pas avoir constitu la priorit des diffrentes politiques ministrielles, comme le montre son ratio H/E, infrieur de 17 % celui du lyce et de prs de 40 % celui du lyce professionnel.
Les indicateurs dencadrement des lves du second degr Pour apprcier les conditions daccueil des lves du second degr, la taille des structures pdagogiques et lutilisation des moyens denseignement, le ministre de lducation nationale utilise principalement trois types dindicateurs : E/D, E/S et H/E. Le premier et le plus simple de ces ratios est le E/D ou taille moyenne dune division (ou classe). A la rentre scolaire 2001, le nombre moyen dlves par division est de 24 dans le second degr public. Cet indicateur, calcul par niveau de formation, recouvre de fortes diffrences puisquil varie de 13,2 en SEGPA (sections gnrales denseignement adapt) 33,3 en classes prparatoires aux grandes coles. Le E/D stablit 24 en collge et 28,5 dans le second cycle gnral et technologique. Il descend en lyce professionnel 20 lves par division. La taille des divisions ne reflte cependant que trs imparfaitement les conditions relles dans lesquelles sont organiss les enseignements. En effet, les lves ne les suivent pas toujours en division entire mais souvent en groupe effectif rduit. Cest le cas gnralement des matires qui donnent lieu des ddoublements et dont les enseignements sont organiss en travaux pratiques, travaux dirigs, ateliers mais galement des langues vivantes ou des options. Toutes formations confondues, plus du tiers des heures denseignement (34,6 %) sont ainsi assures en groupes et non devant la division entire. Afin de mieux rendre compte de lorganisation pdagogique des tablissements, le ministre utilise comme ratio le nombre moyen dlves dont un enseignant la charge dans sa classe un moment donn. Ce nombre dlves par structure (E/S) est dtermin en prenant en compte tous les enseignements suivis part les lves, quils soient dispenss en

84

COUR DES COMPTES

groupe ou en division. Globalement, le E/S est gal 21 lves (rentre 2001). Cest dans le second cycle professionnel, ou plus de la moiti des enseignements seffectue en groupe, que cet indicateur est le plus faible (15,6 lves en moyenne). En collge et en lyce gnral et technologique, les E/S sont trs proches (respectivement 22,6 et 22,8), alors mme que les E/D sont trs diffrents (24 et 28,5). Cela signifie que si au lyce les classes sont en moyenne plus charges quau collge, les enseignements optionnels, devant des groupes faible effectif, y sont en revanche plus dvelopps. Le nombre dlves par structure implique selon son niveau une consommation plus ou moins forte des moyens denseignement. Cest cette consommation que mesure le nombre dheures par lves ou H/E. Le cot moyen dun lve du second degr stablit ainsi 1,4 heure par semaine, avec toutefois dimportantes disparits selon les niveaux denseignement. Un collgien consomme ainsi 1,25 heure et un lycen (second cycle gnral et technologique) 1,5 heure, alors que le cot dun lve du second cycle professionnel atteint 2,1 heures. Le H/E constitue une donne centrale pour la gestion des moyens denseignement. Utilis aussi bien par ladministration centrale du ministre que les acadmies, il sert en effet dindicateur de rfrence pour effectuer, en fonction des prvisions deffectifs, la rpartition des dotations en emplois et en heures supplmentaires.

Dans le premier et le second degr, lamlioration continue des taux dencadrement apparat, depuis plusieurs annes, comme une tendance lourde du systme scolaire. Cette volution, qui exige des moyens croissants denseignement, ne montre en outre aucun signe dinflchissement ou de stabilisation. Dans ces conditions, il est extrmement difficile de tirer parti, sur le plan budgtaire, de lvolution actuelle de la dmographie scolaire. Les exigences de diminution deffectifs, portes aussi bien par les parents dlves que par les enseignants, sopposent frquemment aux tentatives de resserrement des structures pdagogiques, quand il sagit de fermer les classes, de supprimer des postes denseignants, ou de rduire, proportionnellement la baisse des effectifs, le niveau des moyens denseignement. Dans ce domaine, la logique qui prvaut tous les chelons du systme tend considrer que les emplois dgags par la baisse dmographique doivent promouvoir les amliorations qualitatives, qui nauraient t que trop longtemps retardes, et servir prioritairement allger la taille des classes. Or rien aujourdhui ne permet daffirmer quune telle logique favorise lefficacit de lenseignement et la russite

LES OBJECTIFS ET LEUR MISE EN UVRE

85

des lves. Les recherches actuellement disponibles32 sur cette question concluent, au contraire, labsence deffets significatifs et mesurables dune politique de rduction de la taille des classes, sauf pour des publics en grande difficult scolaire et condition daller vers des structures ayant nettement moins de 20 lves. Comme lindique le rcent avis de mars 2001 du Haut conseil de lvaluation de lcole (HCEE), leffet de cette politique est observ presquuniquement dans les petites classes de lenseignement primaire, il ne semble se produire que si lon procde une forte rduction de la taille des classes et nest vraiment visible que pour les enfants des familles dfavorises . A linverse, les conclusions du HCEE soulignent quune politique touchant dautres niveaux de scolarit ou une politique vise plus gnrale nont pas, daprs les recherches disponibles, deffets positifs, ce qui invalide la pratique de rduction de la taille des classes au fil de leau ou dlibre, telle quelle a t ralise ces dernires annes en mettant profit la baisse dmographique . Labsence de rsultats prouvs dune telle politique pose, compte tenu de son cot lev, la question de son efficience, par rapport dautres mesures ducatives. Dans le cadre dun budget ncessairement limit, la diminution du nombre dlves par classe se fait notamment au dtriment dautres mesures sans doute plus pertinentes et peut tre plus prioritaires, telles que laide individualise aux lves ou encore les actions en direction des personnels enseignants (formation, animation des quipes pdagogiques, valuation, etc.) : cela incite nenvisager cette politique de rduction de la taille des classes que de faon trs slective et aprs stre pos la question de savoir si les sommes qui y seraient consacres ne peuvent pas tre mieux utilises autrement . (conclusion de lavis du HCEE).

C La mise en uvre des rformes pdagogiques


Le caractre automatique de la croissance des dpenses de personnel et limpact financier qui rsulte de laugmentation continue des taux dencadrement se conjuguent et ne laissent finalement que de faibles marges de manuvre pour le dveloppement des diverses politiques ducatives, rendues pourtant ncessaires par lvolution constante des savoirs, des comptences mais galement des attentes de la socit vis vis de lEcole. Lducation nationale na pas pour autant renonc afficher des objectifs pdagogiques toujours ambitieux, comme en
32) En particulier le rapport de janvier 2001 de linstitut de recherche de lconomie de lducation (IREDU) de luniversit de Bourgogne.

86

COUR DES COMPTES

tmoigne, au cours des dernires annes, la succession, voire parfois lempilement des rformes qui ont t engages tous les niveaux denseignement (rforme des collges en 1996 puis rforme des lyces en 1999, plan pour lcole en 2000). Laccumulation de ces diffrents objectifs ne saccompagne cependant pas toujours dune vritable valuation des moyens qui devraient permettre de les atteindre.

1 Des moyens inadapts aux ambitions


Certes ces rformes nont pas lampleur de celles des annes 1970 et 1980, avec notamment la cration du collge unique ou celle des baccalaurats professionnels. Orientes essentiellement vers la prise en charge individualise et laccompagnement des lves, leur incidence, en termes de moyens denseignement ou de crdits pdagogiques, ne peut pourtant tre nglige. Or, dans bien des cas, les moyens financiers ne sont pas au rendez-vous des rformes annonces, dont les calendriers, pour des raisons daffichage politique, saffranchissent volontiers de la logique budgtaire. Cette absence dadquation entre les ressources rellement disponibles et le contenu des dcisions pdagogiques conduit le plus souvent les diffrer ou en taler, dans le temps, lapplication. Elle constitue galement une contrainte forte pour les gestionnaires locaux (responsables acadmiques et chefs dtablissement), qui sont implicitement invits arbitrer entre les multiples priorits ministrielles, dont ils savent, compte tenu des moyens qui leurs sont dlgus, quils ne pourront en assurer simultanment la mise en uvre. La difficult de programmer des rformes qui soient en cohrence avec les moyens dont dispose effectivement le systme scolaire peut tre illustre par le dveloppement de lenseignement linguistique lcole primaire. Cette politique, mise en uvre partir de 1998 dans les classes de CM2, puis de faon progressive dans les classes de CM1, a t confirme par le Plan pour lcole de juin 2000, avec comme objectif de gnraliser dici 2005, dans lensemble des classes du premier degr, lapprentissage dune langue trangre. En attendant que les enseignants, qui terme ont vocation prendre en charge ce type denseignement, reoivent une formation adapte, le ministre de lducation nationale fait actuellement appel des intervenants extrieurs (tudiants trangers, personnes bilingues, locuteurs natifs vivant en France, etc.) recruts localement et rmunrs sur le chapitre des dpenses pdagogiques du premier degr. En 2000, une premire enveloppe de 3,3 M a t rserve sur ce chapitre pour permettre la rmunration de ces intervenants. Compte tenu de lobjectif qui tait alors doffrir un enseignement de langues vivantes

LES OBJECTIFS ET LEUR MISE EN UVRE

87

lensemble des classes de CM2, cette enveloppe sest avre infrieure de prs de 25 % lensemble des besoins valus par les inspections acadmiques. Au titre de lanne scolaire 2001, qui comportait, la rentre de septembre, lextension du dispositif aux lves de CM1, les besoins slevaient 14,5 M. Avec 9,7 M, lenveloppe budgtaire effectivement alloue ne reprsentait que 64 % de cette dotation thorique. En 2002, avec la gnralisation toutes les classes de CM1 et lextension partir de septembre aux CE2, lcart entre les moyens apports et les objectifs affichs se creuse un peu plus, puisque lenveloppe consacre la poursuite du plan ne reprsente que 50 % des besoins, chiffrs 31 M. Sur un chapitre destin prendre en charge la totalit des dpenses pdagogiques du primaire33 et dont la dotation globale ne dpasse pas 50 M, lessentiel des crdits est donc mobilis pour ces rmunrations au dtriment des autres activits et notamment des projets dcoles, dont les financements sont de plus en plus difficilement assurs. Le dveloppement de lducation artistique souffre du mme dcalage entre les objectifs ministriels et les moyens rellement mis en uvre. Ce plan, dont lobjectif est de faire bnficier chaque lve dau moins deux classes projets artistiques et culturels (PAC) au cours de son cursus dans le premier degr, prvoit terme la mise en place de 60 000 classes dites PAC . En 2001, des moyens budgtaires, hauteur de 10,8 M, ont t allous pour permettre de lancer la premire tape de ce plan, avec le financement de 20 000 classes dans les coles publiques et prives. Cet effort na cependant pas t poursuivi en 2002, puisque seulement 2,9 M ont t prvus en loi de finances pour les enseignements artistiques, alors que la poursuite du plan reposait sur louverture de 40 000 classes PAC, soit un cot budgtaire de 24 M.

2 Des crdits dont lutilisation nest pas suivie


Dans le second degr, larticulation entre les rformes pdagogiques et les moyens denseignement est rendue encore plus dlicate du fait de lautonomie budgtaire et comptable des EPLE. Les crdits budgtaires destins aux actions pdagogiques de lenseignement secondaire34, qui reprsentaient en 2001 un total de 220 M, transitent en
33) Bibliothques scolaires, dveloppement des enseignements scientifiques (opration La main la pte ), ducation musicale, actions intgres dans les projets dcole. 34) Ces crdits sont principalement inscrits sur les chapitres 36-71 Dpenses pdagogiques et subventions de fonctionnement et 56-37 Dpenses pdagogiques et technologies nouvelles : premier quipement en matriel .

88

COUR DES COMPTES

effet dans les comptes financiers des lyces et des collges, o ils sont rputs tre intgralement consomms. Or ces crdits ne sont pas systmatiquement utiliss et viennent, pour une part importante, grossir les rserves financires des tablissements. A larrt comptable du 31 dcembre 2000, ces rserves slevaient plus de 300 M, dont prs de 110 M correspondaient aux reliquats inemploys des crdits pdagogiques. Malgr ses efforts rcents, notamment avec le dveloppement dune application informatique permettant de consolider les informations issues des comptes financiers des quelque 8 000 EPLE, le ministre de lducation nationale est encore loin de disposer de donnes fiables et surtout actualises sur les moyens qui sont rellement disponibles dans les rserves des tablissements. Dans ces conditions, il est extrmement difficile de chiffrer avec prcision les crdits ncessaires au financement dune rforme pdagogique, exercice qui devrait en toute rigueur rsulter de la comparaison entre le cot global de la mesure envisage et les moyens qui peuvent tre effectivement mobiliss dans les comptes des EPLE. A titre dexemple, 38 M ont t prvus au budget 2002 pour le renouvellement des manuels scolaires des classes de quatrime, alors que le cot total de cette mesure est valu prs de 60 M. La russite de lopration fait lhypothse de lexistence, dans les budgets des tablissements, dun solde disponible dau moins 22 M, sur leur ligne manuels scolaires .

3 Linsertion des technologies de linformation et de la communication lcole


En 1986, la mise en uvre du plan Informatique pour tous stait traduite par linstallation des premiers ordinateurs dans les classes. Lquipement des coles et des EPLE sest poursuivi tout au long des annes 1990, mais de faon disperse. En 1997, les pouvoirs publics dcident dacclrer le passage de la socit franaise lre des nouvelles technologies : le ministre de lducation nationale sinscrit dans le plan daction gouvernementale pour la socit de linformation (PAGSI) et, tirant les leons du plan informatique pour tous , met laccent non seulement sur lquipement des tablissements scolaires mais galement sur les logiciels pdagogiques et la formation des enseignants. Au sein du ministre, la direction de la technologie est charge de concevoir et de mettre en uvre une politique de dveloppement des technologies de linformation et de la communication dans lenseignement, les TICE. Un peu plus de 52 M ont t consacrs cette politique sectorielle en 2001.

LES OBJECTIFS ET LEUR MISE EN UVRE

89

Cet effort financier ne rpond cependant que partiellement aux besoins des tablissements (coles, collges et lyces) qui restent dpendants, pour leur quipement, des collectivits territoriales. Ces dernires, dans le cadre de leurs comptences lgales, financent en effet lacquisition des matriels mais aussi la mise en rseau des tablissements et leur raccordement linternet. Dans ce domaine, les situations, notamment dans le primaire, sont trs ingales et malgr un systme de prt taux particulirement avantageux, toutes les communes nont pas encore procd lquipement de leurs coles. On dnombre ainsi environ 25 lves en moyenne par ordinateur dans le premier degr, alors que ce ratio est de 14,5 dans les collges, de 6,4 dans les LEGT et de 4,8 dans les LP. Une fois le premier quipement ralis, se pose de surcrot le problme de son renouvellement, dautant que la technologie dans ce domaine volue rapidement et que les logiciels ducatifs requirent des capacits de traitement des donnes de plus en plus tendues. Pour sa part, le ministre a arrt des objectifs ambitieux, consistant, contrairement au choix fait par la majorit des pays de la communaut europenne, non pas enseigner linformatique comme une discipline spcifique, mais lintgrer dans les autres enseignements. Lordinateur est prsent comme un nouvel outil la disposition des enseignants, succdant au tableau noir dautrefois. Il sagit, dune part, de familiariser tous les lves ces techniques, souvent accessibles, en raison de leur cot, aux seules familles aises, et dautre part, de les utiliser pour lutter contre lchec scolaire en exprimentant de nouvelles mthodes pdagogiques, juges plus aptes capter lattention des lves en difficult. Les acadmies ont t charges de mettre en uvre cette politique, en arrtant des plans acadmiques triennaux qui ont permis de mobiliser les services et les tablissements en faveur du dveloppement des TICE. Deux problmes majeurs se sont cependant poss trs rapidement dans les tablissements et ont frein la mise en uvre de ces objectifs ambitieux. Dune part, la formation des enseignants est demeure limite un petit nombre dentre eux, particulirement motivs par cet outil et dsireux den exploiter toutes les possibilits. Malgr des plans de formation axs sur les TICE dans toutes les acadmies, les quelques tudes ralises montrent que leur usage demeure encore peu frquent. Dautre part, laugmentation du parc dordinateurs dans les tablissements et le dveloppement des rseaux qui les relient a rapidement pos le problme de la maintenance de ces installations et de lassistance aux utilisateurs. Ces deux questions demeurent actuellement trs mal rsolues : les solutions trouves localement par les chefs dtablissement sont fragiles,

90

COUR DES COMPTES

ce qui constitue le principal obstacle au dveloppement de lusage des TICE. Dans la plupart des acadmies, les chefs dtablissement nont pas reu de moyens, ni en techniciens, ni en crdits, et font appel aux comptences dun enseignant volontaire, souvent bnvole. Quelques acadmies commencent mettre en uvre des plates-formes dappels tlphoniques mais les techniciens susceptibles dintervenir dans les tablissements sur des architectures matrielles et logicielles parfois complexes et souvent disparates sont peu nombreux. Certaines acadmies ont dailleurs choisi dinciter les tablissements faire appel des socits locales de services informatiques : les chefs dtablissements interrogs par la Cour ont frquemment constat, cette occasion, que les cots dintervention, comme les dlais, avaient, de ce fait, diminu. La cration en 2001 du brevet informatique et internet, le B2i, na pas contribu clarifier la situation. Initialement, le ministre avait souhait que les TICE ne fassent pas lobjet dun nouvel enseignement, mais soient utilises dans toutes les matires. A cet gard, linstauration du B2i peut surprendre. Pour lever cette apparente contradiction, le ministre a dcid que ce brevet tait en ralit une attestation de comptences, ces dernires devant tre values dans toutes les matires, lcole primaire comme dans le second degr. Les enqutes menes par la Cour dans les collges ont montr que ces conditions ne sont que rarement respectes : lorsquil est dlivr, le B2i est souvent attribu lissue dun examen, organis dans le cadre du seul cours de technologie, et sans lien avec les enseignements dlivrs dans les autres matires ou lcole primaire. Compte tenu de tous ces lments, une apprciation des moyens mis en uvre par le ministre dans le dveloppement des TICE et une valuation des rsultats obtenus devraient simposer. Sur ces deux points, il nexiste cependant aucune tude. En ce qui concerne tout dabord le budget consacr aux TICE, le ministre, comme les acadmies, ne peuvent identifier que les crdits qui sont spcifiquement affects ces actions, et isols sur des lignes budgtaires particulires. Ils ne sont en mesure dapprcier, par exemple, ni la part des crdits pdagogiques consacrs lachat de logiciels, ni les cots de tlcommunication mis la charge des tablissements. Il nest pas non plus possible dvaluer les crdits que leur consacrent les collectivits territoriales. Enfin, en ce qui concerne les rsultats de cette politique, la direction de la technologie du ministre a renonc, contrairement ses ambitions initiales, mener une tude systmatique. Il nest donc actuellement pas possible de connatre limpact, dans les tablissements et auprs des lves, des efforts dinvestissements et de formation consentis, notamment depuis 1998, dans le domaine des TICE.

LES OBJECTIFS ET LEUR MISE EN UVRE

91

__________ CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS _________ La loi dorientation sur lducation de 1989 a assign lcole la double mission daccueillir tous les lves dge scolaire et de leur offrir un parcours scolaire russi. Articuler ces deux objectifs sest avr dautant moins ais que chacun deux est complexe mettre en uvre. La scolarisation obligatoire a pouss le systme scolaire accueillir ses lves sur des parcours de plus en plus longs et de plus en plus diversifis. Il en est rsult une complexit qui rend plus difficiles les ajustements ncessaires chaque rentre pour assurer le fonctionnement de lcole. Offrir un parcours russi est un objectif global qui ne peut rsulter que dactions multiples et susceptibles de rpondre aux besoins tout aussi multiples des lves. La notion mme de russite scolaire est difficile dfinir. Selon les lieux o ils sappliquent, les modles de russite scolaire diffrent car ils dpendent, certes, de la structure de loffre de formation, mais aussi dlments externes lducation nationale, tels que la composition sociale de la population scolaire ou le contexte conomique. Diversifier les parcours de formation, accrotre lencadrement pdagogique des lves, maintenir un rseau de proximit, donner des chances gales de russite scolaire aux jeunes en aidant davantage ceux qui en ont le plus besoin, enfin largir la palette des disciplines sont autant de voies dveloppes au cours des dernires dcennies pour atteindre les objectifs fixs lcole. Toutes ces politiques tmoignent, dans leur diversit, du souci damliorer la prise en charge des lves. Par ailleurs, elles ont mobilis des moyens financiers et humains croissants. Outre la question de la compatibilit de cet investissement avec les limites des ressources publiques, se pose celle de la possibilit de poursuivre, de faon simultane, des politiques aussi diverses. La comparaison des cots entre les cycles de formation et les diverses politiques fait apparatre une rpartition des investissements financiers qui est plus subie quelle ne rsulte dune politique dlibre. Il nest pas assur que les crdits aient t toujours allous de faon suffisamment oriente vers les publics scolaires qui en ont le plus besoin. Les incertitudes sur lefficacit des moyens engags dans lducation prioritaire doivent conduire les responsables ministriels se demander si un investissement plus slectif, et donc plus concentr sur quelques cibles,

92

COUR DES COMPTES

naurait pas mieux contribu rduire les difficults croissantes de certains publics scolaires. Aussi est-il ncessaire dabord de complter lobjectif daccs au niveau IV par des orientations nationales dfinies et rvises rgulirement en fonction des besoins dinsertion et de laccs dans les diffrentes voies de lenseignement suprieur. De tels indicateurs aideraient les acadmies et les tablissements dans les procdures dorientation entre les diffrentes voies gnrales, technologiques et professionnelles et lintrieur de chacune delles. Ces objectifs doivent sinscrire dans une programmation explicite des priorits, coordonne avec les disponibilits budgtaires. Il convient enfin de reconnatre aux diffrents chelons de responsabilit du systme scolaire la possibilit dadapter ces objectifs aux situations particulires auxquelles ils sont confronts, sous rserve queux-mmes soient capables, dans le respect du cadre national, de dfinir leurs propres priorits et de rpartir en consquence les moyens quils entendent y consacrer.

93

Chapitre III Pratiques, rsultats et limites de lvaluation

94

COUR DES COMPTES

Comparativement la plupart des autres ministres, lducation nationale a prouv trs tt le besoin dvaluer ses performances dans le systme scolaire, les prmices de cette dmarche se situant dans les annes 1960-1970. Comme la depuis prcis la loi dorientation sur lducation de 1989, lvaluation de lcole poursuit deux buts : faire progresser le systme scolaire et rendre compte la Nation de ses rsultats. Ces deux objectifs sont, ce jour, ingalement atteints. Pour rendre compte de ses performances, le ministre sest dot de structures diversifies dvaluation. Outre leurs travaux dans leurs champs respectifs de comptences, l'inspection gnrale de l'ducation nationale (IGEN) et linspection gnrale de l'administration de l'ducation nationale et de la recherche (IGAENR) entreprennent depuis 1998 des valuations conjointes des acadmies. La direction de la programmation et du dveloppement (DPD) ralise des valuations sur de multiples aspects du systme scolaire, en tirant notamment parti de limportant appareil statistique dont elle assure la gestion. Ses travaux font lobjet dune large diffusion et leurs qualit et probit scientifiques sont reconnues, y compris lchelle internationale. La DPD participe galement aux comparaisons entre systmes ducatifs qui sont organises par lOCDE et par la Commission europenne. Enfin un haut conseil de lvaluation de lcole (HCEE), indpendant des services ministriels, a t install en 2000. Sa mission est dexaminer les valuations conduites dans le systme ducatif, de rendre des avis sur les recherches existantes et den dtecter les lacunes ventuelles. Pour diversifie et mme foisonnante quelle soit, lvaluation ne constitue pourtant pas encore un outil susceptible de participer de manire significative aux progrs de lcole. Elle prsente encore des lacunes et ne sinscrit pas dans une dmarche coordonne danalyse. Elle reste surtout trop peu utilise dans les dcisions ministrielles et insuffisamment intgre dans la gestion du systme scolaire.

I Des performances accrues mais sujettes dbat


Les travaux dvaluation du ministre de lducation nationale, publis chaque anne dans LEtat de lcole et Gographie de lcole montrent quen lespace de deux dcennies, le systme scolaire a amlior ses performances. Il a su, en effet, accueillir des lves plus nombreux et plus htrognes, pendant un temps de scolarisation plus long et pour des objectifs de formation plus levs.

PRATIQUES, RSULTATS ET LIMITES DE LVALUATION

95

Les objectifs quantitatifs qui avaient t fixs par la loi dorientation sur lducation de 1989, ne sont pourtant pas atteints : laccs au niveau du baccalaurat stagne en de de 80 % dune classe dge et les sorties sans qualification nont pas t supprimes, loin sen faut. Par ailleurs, les ingalits territoriales persistent et tmoignent des difficults rencontres par lcole pour donner tous les jeunes les mmes chances de russite. Enfin les comparaisons internationales publies par lOCDE et la Commission europenne montrent que le systme scolaire franais a connu des volutions qui se retrouvent dans lensemble des pays comparables, sans pour autant toujours le placer parmi les plus performants.

A Laccs au baccalaurat
En matire de prparation au baccalaurat, la performance du systme scolaire sapprcie de deux faons : lune porte sur laccs aux classes de terminale de lyce (niveau IV), lautre sur lobtention du baccalaurat. Dans les deux cas, lcole a fortement progress, mme si elle connat, ce jour, un palier quelle a du mal dpasser.

1 Laccs aux classes de terminale


La part d'une gnration qui accde au niveau des classes de terminale de lyce (niveau IV) est passe de 34 % 69,5 % entre 1980 et 2000. Ce taux recouvre tous les types d'enseignement, y compris l'enseignement agricole et lapprentissage. Sagissant des seules formations de l'ducation nationale, ces taux se situent respectivement 33 % et 63,4 %. Malgr la progression constate, le taux d'accs au niveau IV de formation reste infrieur celui de quatre lves sur cinq dune mme classe dge qu'avait fix la loi d'orientation de 1989. Celui des garons est infrieur de dix points celui des filles. Le taux varie enfin selon les acadmies. Prs de treize points sparent lacadmie de Rennes (73 %) et celle dAmiens (60,6 %). Toutes les acadmies, en outre, nont pas volu de la mme manire. Ainsi Montpellier figurait parmi les mieux places en 1975 (34 %), alors que cette acadmie se situe actuellement en dessous du taux moyen (64,6 %). Strasbourg na pas russi compenser sa faiblesse initiale et figure toujours en queue de classement (61,6 %). Ce faible taux reflte toutefois une spcificit rgionale car de nombreux lves alsaciens quittent tt le systme scolaire et bnficient dune insertion professionnelle plus facile que dans dautres acadmies.

96

COUR DES COMPTES

Une analyse complmentaire des disparits acadmiques permet de mesurer laccs au niveau IV en termes de valeur ajoute, cest--dire en comparant le taux constat dune acadmie celui quelle atteindrait si les enfants de ses diffrentes catgories sociales se comportaient de la mme faon quau niveau national. Il apparat alors que les acadmies forte valeur ajoute sont celles de Rennes, Limoges, Lille et Nancy-Metz. A linverse, certaines acadmies mridionales ainsi que celle de Strasbourg restent en de des valeurs attendues. En matire de comparaisons internationales, le rapport publi en mai 2000 par la Commission europenne sur la Qualit des systmes scolaires europens prsente un indicateur sur l'achvement des cursus secondaires suprieurs, ce niveau de formation correspondant la fin de la scolarit dans les lyces franais. Le taux moyen d'achvement des cursus se situe 71,2 % d'une gnration mais il recouvre de fortes disparits nationales. Un premier groupe de pays prsente des taux suprieurs 80 % : la Rpublique Tchque, la Pologne, la Slovnie, la Slovaquie, la Finlande et la Sude. La France se situe dans un groupe moyen compris entre 70 et 80 % o figurent galement l'Allemagne, la Grce, le Danemark, la Belgique et les Pays-Bas. Dans la catgorie infrieure apparaissent le Royaume-Uni, l'Espagne, l'Italie et le Portugal, ce dernier prsentant le taux le plus faible (50 %). Des donnes complmentaires, prsentes par lOCDE dans son ouvrage Regards sur l'ducation, portent sur la part de la population qui a au moins atteint le deuxime cycle du secondaire en 1999 et distinguent deux tranches d'ge : les 25-34 ans et les 55-64 ans.
Pourcentage de la population ayant atteint le niveau du lyce
Parmi les 55-64 ans Espagne Italie France Royaume-Uni Japon Canada Danemark Allemagne Etats-Unis 13% 21% 42% 53% 60% 62% 70% 73% 81% Parmi les 25-34 ans 55% 55% 76% 66% 93% 87% 87% 85% 88%

Source : OCDE, Regards sur lducation

PRATIQUES, RSULTATS ET LIMITES DE LVALUATION

97

Ces statistiques montrent que la France a longtemps souffert dun retard qui se matrialise par un faible pourcentage d'accs au lyce des gnrations de 55-64 ans (42 %). Depuis, l'effort de scolarisation dans les lyces franais est indniable puisque 76 % des gnrations de 25-34 ans y ont accd, soit un quasi doublement par rapport aux gnrations antrieures.

2 Lobtention du baccalaurat
La proportion des bacheliers parmi les gnrations franaises de 25 ans et plus est passe de 12,8 % en 1975 26,9 % en 1997. Au sein d'une mme classe dge, elle tait infrieure 25 % en 1980. En 2000, elle atteint 61,7 %. Cette volution reflte notamment une dmocratisation du lyce amorce de longue date : sur 100 enfants d'ouvriers, 10 obtenaient le baccalaurat dans les gnrations des annes 1950, 20 dans celles nes entre 1964 et 1968, 45 dans celles nes entre 1974 et 1977. Depuis 1985 cette volution sest accompagne dune modification de la rpartition des bacheliers entre les diffrentes filires, la forte progression rsultant surtout de la croissance des sries technologiques et de lessor du baccalaurat professionnel. A linverse, on assiste en proportion une diminution du nombre de bacheliers gnraux, tout particulirement pour les lves de la srie littraire. Selon les acadmies, la probabilit dobtenir un baccalaurat varie fortement. En prenant en compte les sessions du baccalaurat en 1996, 1997 et 1998, un cart de prs de quinze points spare les acadmies de Crteil, Nice et Montpellier et celles de Rennes et de Limoges. Une fois le baccalaurat obtenu, les jeunes qui se prsentent sur le march de lemploi ont plus de chances de trouver rapidement un emploi que ceux qui dtiennent des diplmes de niveau infrieur. En 2000, si un peu moins de 15 % des bacheliers taient au chmage, ce taux tait de 20 % pour les titulaires de CAP et de BEP et de 40% pour les sortants du systme scolaire sans diplme.

B Les sorties sans qualification


En 1980, 200 000 lves quittaient le systme scolaire sans diplme ou avec le seul diplme de fin dtudes primaires. Ils sont 100 000 aujourdhui. Cet effectif stagne depuis 1995 et montre les difficults quprouve linstitution scolaire rduire les sorties sans qualification. De plus, des disparits notables subsistent entre les

98

COUR DES COMPTES

acadmies : plus de huit points sparent lacadmie de Nantes (3,7 % de sorties sans qualification en 2001) de celle dAmiens (11,8 %). Si lon rapproche ces disparits gographiques de celles constates en matire daccs au niveau des classes de terminale, on peut mettre en vidence deux groupes opposs dacadmies. Un premier ensemble est constitu par celles de Rennes, Nantes, Limoges et Toulouse o le pourcentage de sortie sans qualification est faible (moins de 5 %) et o plus de 70 % des jeunes sortent du secondaire au niveau du baccalaurat. A linverse, Caen, Strasbourg, Reims, Rouen ou encore Amiens restent loignes des objectifs de la loi dorientation car laccs au niveau IV y est faible (entre 61 et 62 %) et le pourcentage de sorties sans qualification y avoisine ou dpasse les 10 %. Comme le montrent les tudes du ministre, cest lissue du collge que se dessinent les diffrences rgionales, avec des politiques acadmiques qui, en matire dorientation, sont loin dtre homognes. Les acadmies de la rgion parisienne et du Sud-Est orientent massivement leurs lves vers la seconde gnrale et technologique, ce qui ne garantit pas ncessairement un meilleur taux daccs au baccalaurat. Les acadmies de Lille ou de Reims privilgient, en revanche, la filire des lyces professionnels. Enfin les acadmies de Strasbourg et dOrlans-Tours se caractrisent par limportance des flux dlves vers lapprentissage. A lchelle internationale, tous les pays europens prouvent des difficults rsorber les sorties sans qualification, le taux franais, pour proccupant quil soit, tant voisin de ceux des pays comparables. La Commission europenne a conduit en 1997 une enqute visant calculer dans les pays de l'Union et d'Europe centrale le pourcentage, au sein de la population des 18-24 ans, des jeunes qui nont accompli quun cycle d'enseignement secondaire infrieur (niveau des collges franais). Alors que la moyenne se situe 22,5 %, de trs fortes disparits caractrisent les pays. Les taux atteignent 30,2 % en Italie et 31,4 % au Royaume Uni. Les taux les plus faibles se retrouvent en Allemagne (13,2 %), en France (13 %), en Autriche (11,5 %) et dans les pays scandinaves (9,6 % en Sude).

C Les performances des lves


Le ministre de lducation nationale publie, chaque anne, un indicateur portant sur les acquis des lves en franais et mathmatiques l'entre en CE2 et en sixime. S'agissant de l'dition 2001, les lves de CE2 ont rpondu correctement 72 % des questions de franais et 67,1 %

PRATIQUES, RSULTATS ET LIMITES DE LVALUATION

99

de mathmatiques, ceux de sixime 68,5 % des questions de franais et 64,6 % de mathmatiques. Ces taux globaux recouvrent des scores disparates, puisque ceux des 10 % des lves les plus forts sont deux fois suprieurs ceux des 10 % les plus faibles. Ces disparits rsultent de deux facteurs principaux dont l'impact s'accrot au cours de la scolarit : l'ge et l'origine sociale des lves. On constate une dispersion gographique des rsultats des lves qui demeure assez stable au cours de la dcennie 1990-2000. Les acadmies de Limoges, Rennes, Bordeaux ou Toulouse se situent rgulirement quatre voire cinq points au-dessus de la moyenne nationale, tandis que celles de Lille, dAmiens ou de Rouen figurent systmatiquement sept huit points au-dessous. Si, dans ces dernires, le poids des difficults sociales peut clairer les faibles performances de leurs lves, celles de Rennes ou de Limoges restent inexpliques, en labsence danalyses plus pousses du ministre. La mesure de la valeur ajoute (comparaison entre les scores raliss et les scores attendus compte tenu de la structure sociale de lacadmie) rvle toutefois que ces diffrences de performances ne se dduisent pas directement de lenvironnement socioculturel. Les travaux conduits par le ministre pour comparer dans le temps les performances montrent, pour leur part, que l'efficacit de l'cole est surtout perceptible sur une priode longue. Indpendamment de toute apprciation sur le niveau scolaire moyen, les ingalits de connaissances entre les lves se sont rduites au fil des dcennies. Il est nanmoins difficile d'identifier, dans cette rduction des ingalits entre lves, les apports respectifs du systme scolaire et de la socit prise dans son entier. Une autre question porte sur la nature des connaissances compares dans le temps, l'cole dispensant le savoir que la socit attend d'elle un moment donn de son volution. Enfin la rduction des carts de performances des lves nest pas parvenue rsorber lillettrisme. Les travaux conduits par le ministre en 2000 montrent ainsi que 14,9 % des lves prouvent des difficults en lecture lentre en classe de sixime ainsi que 9,6 % des jeunes parvenus en fin de scolarit de collge. Ces rsultats recoupent ceux dune enqute ralise en 2001 par le ministre de la dfense dans le cadre des journes dappel de prparation la dfense auprs de 60 000 jeunes de 18 ans. 11,6 % dentre eux ont des difficults de lecture, ce taux moyen recouvrant une diffrence importante entre sexes (8,6 % des filles et 13,9 % des garons). 6,5 % sont confronts des difficults qui peuvent tre qualifies de graves et 2,4 % des difficults trs graves car ils ne matrisent que trs mal les mcanismes lmentaires de la lecture.

100

COUR DES COMPTES

Sagissant enfin des comparaisons internationales, le ministre de lducation nationale a publi en 2001 une synthse sur l'valuation internationale en mathmatiques et en sciences des lves de cinquime et de quatrime, conduite dans 50 pays de l'OCDE. Ce document montre qu'au regard de la moyenne, les lves franais sont en bonne position en mathmatiques mais en position dfavorable en sciences. Les pays ayant le mieux russi procdaient des valuations des lves plutt partir de projets ou d'exercices pratiques que d'exercices de contrle tels qu'utiliss en France. Une moindre motivation des lves franais pour les sciences que pour les mathmatiques pourrait, par ailleurs, expliquer les diffrences de performances entre les deux disciplines. La question du temps d'tude ne semble pas influer sur les performances puisque les lves des pays qui russissent le mieux en sciences ne passent pas forcment plus de temps les tudier.

II La porte limite de lvaluation


Evaluer lefficacit de lcole est une entreprise ardue laquelle le ministre de lducation nationale sest attach en dveloppant des tudes trs diversifies et en exploitant de multiples indicateurs dactivit et de rsultat. Pourtant, de faon paradoxale, ce foisonnement masque des lacunes qui limitent encore lintgration de lvaluation dans le pilotage et la gestion du systme scolaire. Alors que lvaluation devrait normalement permettre de mettre en relation les objectifs de lcole, les moyens mobiliss et les rsultats constats, la dimension financire demeure extrieure la dmarche du ministre. Dans le secteur de la pdagogie o les travaux paraissent pourtant plus aboutis, ceux relatifs aux enseignants et la mesure de lefficacit des rformes pdagogiques restent lacunaires et peu coordonns. Enfin lvaluation na quun impact marginal sur le fonctionnement du systme scolaire, cette dmarche tant encore perue par les diffrents acteurs comme loigne de leurs proccupations oprationnelles.

A Les lacunes de lvaluation dans le domaine financier


Dans sa dmarche dvaluation, le ministre prouve de grandes difficults identifier des relations entre les rsultats et les moyens dpenss dans le systme scolaire. Pour dlicat que soit cet exercice, il

PRATIQUES, RSULTATS ET LIMITES DE LVALUATION

101

nest demeure pas moins impratif en raison des ressources que la collectivit nationale consacre lcole.

1 Labsence de relations claires entre moyens et rsultats


Si le ministre dispose de donnes sur les dpenses moyennes par lve, il ne parvient pas les corrler aux rsultats scolaires. Lanalyse des disparits entre acadmies, mais galement les comparaisons avec les systmes scolaires trangers, illustrent cette difficult.

a) Les disparits acadmiques


Les dpenses du ministre de lducation nationale, rapportes au nombre dlves du premier et du second degrs, prsentent des disparits importantes entre acadmies. En 1998, le Limousin (4 329 ) et la Corse (4 390 ) prsentent ainsi des cots unitaires suprieurs de plus dun quart la moyenne nationale (3 475 ). A linverse, ces cots sont infrieurs de prs de 5 % dans les acadmies de Nantes, Lille et Amiens. Mesures dans le temps, les disparits constates ne connaissent pas dvolution notable car elles tiennent des effets de structures. Les acadmies rurales (Limoges, Clermont-Ferrand, Corse, Toulouse) se caractrisent par la faible taille de leurs tablissements et par des taux dencadrement plus forts, ce qui explique le niveau plus lev de leurs dpenses moyennes par lve. La diversit des cots rsulte galement de la composition du corps enseignant, avec un plus grand nombre de personnels jeunes et nontitulaires dans les acadmies du Nord. En Bretagne et dans les Pays de la Loire, les cots moindres sexpliquent notamment par le poids de lenseignement priv sous contrat qui prsente, par rapport lenseignement public, des effectifs plus importants denseignants non titulaires. Sagissant des dpenses engages par les collectivits territoriales35, on observe des disparits analogues, sans toutefois que ces dernires viennent corriger ou attnuer celles constates au titre de la contribution du ministre. Depuis les lois de dcentralisation, les dpartements participent au financement du fonctionnement et de linvestissement des collges. En 1998, daprs les donnes ministrielles, le montant de cette participation a reprsent 770 par collgien. Cette moyenne recouvre toutefois des carts importants avec des financements qui peuvent aller de plus de 1 000 dans certains dpartements moins de 600 dans dautres. La contribution financire des rgions la
35) Source : ministre de lducation nationale (DPD) - donnes 1998.

102

COUR DES COMPTES

construction et au financement des lyces (820 en moyenne par lycen au niveau national) prsente galement de fortes variations, avec des carts du simple au double, y compris dans des rgions limitrophes. Lintrt de ces donnes serait accru si elles pouvaient tre mises en regard des rsultats scolaires des lves. Toute tentative de cette nature se heurte cependant une grande complexit quaucune analyse du ministre ne permet aujourdhui dclairer, y compris les valuations des acadmies amorces depuis 1998 par les deux inspections gnrales. Si, par exemple, les acadmies de Limoges et de Clermont-Ferrand prsentent, la fois, des cots moyens par lve plus levs et des performances scolaires suprieures la moyenne nationale au dbut du collge, tel nest pas le cas des acadmies de Rennes ou de Nantes dont les lves ralisent galement des scores levs, tout en mobilisant des moyens financiers infrieurs la moyenne nationale.

b) Les comparaisons internationales


En matire de comparaisons internationales, les donnes financires sont galement dlicates corrler aux performances des diffrents systmes scolaires, leur intrt essentiel tant toutefois de mettre en lumire les caractristiques de lcole franaise. L'une d'elles, que la France partage avec l'Allemagne et les Pays-Bas, est un investissement financier ingalement rparti entre le premier et le second degrs.
Dpense annuelle moyenne par lve des enseignements public et priv en quivalent-dollars en valeur 1998
Enseignement lmentaire Espagne Royaume Uni Allemagne France Pays-Bas Moyenne OCDE Japon Italie Etats-Unis Danemark 3 200 3 250 3 500 3 700 3 800 3 850 5 100 5 600 6 050 6 700 Espagne Royaume-Uni Moyenne OCDE Pays-Bas Japon Allemagne Italie France Danemark Etats-Unis Enseignement secondaire 4 270 5 230 5 270 5 300 5 890 6 210 6 460 6 600 7 200 7 260

Source : OCDE, cit dans lEtat de lcole dition 2001

PRATIQUES, RSULTATS ET LIMITES DE LVALUATION

103

Si les dpenses consacres lenseignement primaire franais sont lgrement infrieures la moyenne des pays de lOCDE, celles relatives au second degr se situent au-del de cette moyenne. Ces lments financiers doivent toutefois tre mis en perspective avec la dure de scolarit particulirement longue des lves franais. A l'ge de cinq ans, l'esprance de scolarisation d'un lve franais est de 16,5 ans, contre 14,7 ans au Royaume Uni, 15,3 ans aux Etats-Unis et au Canada, 15,8 ans en Italie et 16,4 ans aux Pays-Bas. Cette esprance de scolarisation est cependant dpasse par celles de l'Espagne (16,8 ans), de l'Allemagne (17,1 ans) et du Danemark (17,7 ans). Malgr leur intrt, les donnes de l'OCDE, reprises dans l'dition 2001 de L'Etat de l'cole, ne permettent pas d'en infrer un jugement sur le caractre conome ou non du systme scolaire franais, sauf souligner que, selon toute vraisemblance, ce dernier s'avre plus coteux que celui du Royaume-Uni qui dpense moins par lve sur une dure plus courte, et moins coteux que le Danemark qui, l'inverse, dpense plus par lve sur une dure plus longue. Si lon rapproche ces diverses donnes des dernires comparaisons internationales conduites en 2001 sur les performances des lves en mathmatiques et en sciences, leur lien ne parat gure vident, les systmes scolaires les plus coteux ntant pas forcment les plus performants. Avec une dpense globale dducation deux fois moindre quen France, les lves de la Rpublique Tchque ont, par exemple, mieux russi les preuves que leurs homologues franais. Une telle comparaison est toutefois contestable. En effet, les cots induits par un systme scolaire ne concernent pas tous les actions spcifiquement destines accrotre la qualit de lenseignement. Le maillage territorial des tablissements, la structuration des parcours de formation, la dure de scolarisation, le niveau de rmunration des enseignants constituent autant de facteurs qui peuvent expliquer des cots fortement contrasts entre pays mais qui nont pas forcment un impact sur les performances des lves. Malgr les incertitudes lies ces constats statistiques, dimportants progrs restent-ils faire, en France comme ailleurs, pour lever lopacit des liens entre performances et moyens allous lcole.

2 Labsence de suivi analytique des activits denseignement


Les valuations conduites dans le systme scolaire ne sont pas conues comme des outils au service de loptimisation des moyens. A titre dexemple, l'Etat de l'cole prsente, comme son titre lindique, lactivit, les dpenses moyennes par lve et les rsultats du systme scolaire et de ses diffrents niveaux de formation. Il ne vise donc pas

104

COUR DES COMPTES

procder une valuation prcise des rformes pdagogiques ou des dispositifs daide aux lves au regard des moyens qu'ils mobilisent. Les valuations des rformes pdagogiques, quand elles existent, ne prennent que rarement en compte la dimension financire. Cet tat de fait peut certes s'expliquer par les difficults qu'il y a corrler des rsultats aux moyens mais galement identifier les moyens mobiliss par ces activits. En effet, le systme scolaire na pas dvelopp doutil de comptabilit analytique qui permettrait de calculer le cot rel dune rforme pdagogique ou dun dispositif ducatif, les seules donnes disponibles tant, dans le meilleur des cas, des estimations ou des chiffrages thoriques. La seule exception est le produit ADAGIO destin aux tablissements (aide la dmarche analytique de gestion informatise et optimise) dont le champ dapplication recouvre les activits des tablissements. Cette application prsente des tables de rmunration tablies par grade et par mtier, y compris pour les enseignants, mais nest pas encore utilise pour analyser les dpenses denseignement. Un tel usage aboutirait, dailleurs, des informations lacunaires sur ces dernires, du fait que les dpenses de rmunration des enseignants ne sont pas incluses dans un budget consolid des tablissements.

B Les insuffisances de lvaluation dans le domaine pdagogique


Dans le domaine pdagogique o le ministre sest investi de longue date, les valuations souffrent encore de certaines lacunes. Les valuations qui portent sur les enseignants et leurs pratiques pdagogiques restent insuffisantes. Alors quelles devraient mesurer limpact des rformes pdagogiques sur les performances des lves, rares sont les valuations qui sattachent une telle analyse. Enfin, de faon plus gnrale, les valuations relatives aux performances des lves restent insuffisamment coordonnes.

1 Les lacunes de lvaluation des enseignants


Les enseignants sont, au premier chef, les responsables de l'efficacit du systme scolaire. Ils ne font pourtant l'objet, proprement parler, d'aucune valuation. Du ct de la DPD, les travaux relatifs aux enseignants portent, d'une part, sur leurs attentes et les reprsentations qu'ils se font de leur mtier, notamment au dbut de leur carrire, d'autre part, sur leurs

PRATIQUES, RSULTATS ET LIMITES DE LVALUATION

105

pratiques pdagogiques. Ces tudes se limitent bien souvent mettre en lumire une extrme diversit de ces dernires, qui est certes un signe de crativit mais qui n'est peut-tre pas sans lien avec les disparits des performances des lves. Il est regrettable que ces travaux ne soient pas davantage loccasion didentifier les pratiques les plus efficaces qui pourraient tre utilement appliques dautres tablissements. Par ailleurs, l'inspection individuelle des enseignants parat plus commande par les obligations statutaires rgissant lavancement que par une volont de mesurer les comptences. Dans le second degr, hormis les recommandations ponctuelles des groupes disciplinaires dinspecteurs, les critres dapprciation des qualits professionnelles des enseignants ne sont pas explicits par lIGEN. Les travaux engags en 1996 pour harmoniser les grilles de notation nont pas non plus abouti llaboration dun rfrentiel commun aux inspections individuelles36. Des initiatives rcentes doivent tre toutefois signales lchelon des services dconcentrs, comme la Cour a pu le constater lors du contrle des corps dinspection dans cinq acadmies (Crteil, ClermontFerrand, Lyon, Nantes et Strasbourg). Les missions traditionnelles dinspection individuelle des inspecteurs territoriaux (inspecteurs de lducation nationale pour le premier degr, inspecteurs pdagogiques rgionaux ou de lenseignement technique pour le second degr) voluent alors vers une analyse du fonctionnement des quipes enseignantes et prennent notamment en compte des critres tels que lanimation pdagogique ou la participation la gestion de loffre scolaire. Si ces nouvelles missions sont venues alourdir les charges de travail des inspecteurs, ce dont tmoigne une baisse sensible du rythme des inspections, elles ont t loccasion de donner aux procdures dinspection une dimension plus valuative. Cest, par exemple, le cas de lacadmie de Crteil o les inspecteurs doivent tenir compte de lorganisation pdagogique globale de ltablissement dans lapprciation des enseignants. Mais de telles dmarches dvaluation sont encore en nombre limit et se situent dans un cadre mthodologique encore balbutiant.

2 Lvaluation des rformes pdagogiques


Une premire catgorie dvaluations a pour objectif de mesurer auprs d'un chantillon dtablissements les effets d'une rforme encore l'tat de projet et d'clairer les dcideurs sur l'intrt de ltendre tous
36 Le HCEE a rendu un avis sur lvaluation des enseignants et de leurs pratiques pdagogiques en fvrier 2003.

106

COUR DES COMPTES

les tablissements. Avant de gnraliser la rforme des collges, le ministre dcida d'effectuer en 1994-1995 une exprimentation pralable sur un chantillon de collges qui staient ports volontaires. Ce travail consista notamment mesurer l'impact de ces mesures sur les performances des lves de sixime. En janvier 1997, le ministre a prolong ces travaux dans les classes de cinquime. Des valuations sont galement intervenues avant la relance de l'ducation prioritaire en 2000. Elles montrrent qu'en moyenne les lves ont de moins bons rsultats en ZEP que hors ZEP au niveau du CE2 mais que lcart des performances diminue en classe de sixime. Si ces deux rformes se sont fondes sur des valuations pralables, cette prcaution pourtant indispensable n'est pas systmatique et na notamment pas t prise pour la rforme des lyces. Un second type d'valuation prend la forme de bilans des rformes, une fois celles-ci appliques l'chelle nationale. Les rformes des collges et des lyces respectivement engages en 1996 et en 1999 ont ainsi fait l'objet d'valuations. Ces travaux sont toutefois lacunaires car ils ne font que rarement rfrence aux effets des rformes sur les performances des lves alors mme quelles ont t conues pour les amliorer. De plus, ils ne comportent quasiment jamais de donnes sur les cots financiers. De tels travaux prsentent donc un intrt limit car ils se rduisent un bilan de lapplication des directives nationales, sans en tirer de conclusions ni sur leur efficacit pdagogique, ni sur la pertinence des surcots quelles ont induits.

3 Des valuations insuffisamment coordonnes


Le ministre sest dot de nombreux instruments dvaluation pour valuer les lves et les tablissements denseignement : valuations diagnostiques des connaissances des lves de dbut danne scolaire37, suivis de cohortes dlves au cours et aprs leur cursus de formation,

37) Depuis 1989, le ministre met la disposition des enseignants des outils dvaluation diagnostique en dbut de CE2 et de classe de 6me. Depuis la rentre 2002 sont galement concerns le cours prparatoire et la classe de 5me. En revanche, les valuations ont t abandonnes lentre en classe de seconde. Lobjectif est daider les enseignants dtecter les lacunes de leurs lves au moment de la rentre scolaire.

PRATIQUES, RSULTATS ET LIMITES DE LVALUATION

107

mesure de la valeur ajoute des lyces38. Ce dispositif toff souffre pourtant dune grande parcellisation. Alors que les diffrentes mthodes dvaluation pourraient tre combines pour apprhender de faon globale et ordonne les performances scolaires, elles demeurent trop souvent mises en uvre de faon isole. Il est ainsi regrettable que le ministre nait pas encore procd des comparaisons pour un mme lve entre son insertion dans la vie active, ses rsultats aux valuations diagnostiques et ses rsultats aux examens, alors quune telle tude, pourtant techniquement possible, pourrait clairer les processus d'orientation scolaire. De mme, la mesure de la valeur ajoute des lyces qui porte sur la russite au baccalaurat est calcule indpendamment du niveau de connaissances des lves qui accdent en classe de seconde. En labsence de rfrence au niveau initial des lycens, lanalyse de lapport pdagogique des tablissements sen trouve ds lors limite. Enfin les tests des valuations diagnostiques sont dfinis indpendamment du contenu des examens, la diffrence de certains pays tels que les Pays-Bas. En ltat, les performances des lves en classe de 6me ne peuvent pas tre compares avec celles qui sont valides par le brevet de fin de collge qui, au demeurant, na pas le statut dexamen national. Labandon en 2002 des valuations diagnostiques lentre de la classe de seconde empche toute comparaison avec les rsultats quobtiennent les lves au baccalaurat. Autrement dit, en labsence dutilisation conjugue de ses diffrents outils dvaluation, le ministre de lducation nationale na pas vritablement les moyens dapprcier la plus value quil apporte aux lves au cours de leur cursus de formation, ni didentifier clairement les facteurs qui concourent lefficacit de lcole.

38) Cette mthode vise, partir dindicateurs de performances mesurer la valeur ajoute des lyces partir dindicateurs qui portent sur la prparation et la russite au baccalaurat (IPES, indicateurs de performances des tablissements scolaires). Les facteurs extrieurs la russite scolaire, lis lorigine sociale et lge des lves, sont neutraliss afin de ne faire apparatre ce qui est d laction propre du lyce. En confrontant les valeurs des indicateurs attendus du lyce, cest--dire les rsultats quil enregistrerait si ses lves obtenaient, partir de la mme scolarit, les mmes rsultats que les lves des autres lyces de mme ge et de mme origine sociale, aux rsultats quil obtient effectivement, le ministre peut ainsi apprcier la valeur ajoute ou les contre-performances de ltablissement en cause.

108

COUR DES COMPTES

C Lusage restreint des valuations


De faon gnrale, la dmarche dvaluation nest pas encore suffisamment intgre dans le pilotage et la gestion du systme scolaire. A lchelon central, lutilisation de lvaluation par les dcideurs ministriels reste limite. Les travaux d'valuation de l'IGEN et de l'IGAENR donnent certes lieu des rapports au ministre qui, au terme d'observations critiques, se concluent par des recommandations. L'efficacit de ces interventions parat toutefois relative puisque le rapport gnral de l'IGAENR de l'exercice 2000 souligne qu'entre 1995 et 1999 seules 20% de ces recommandations ont reu une exploitation effective. Les travaux de la DPD sont, pour leur part, largement diffuss mais ils sont ressentis comme loigns des proccupations immdiates des responsables du systme scolaire. Ils ne sont pourtant pas sans effets, mais ces derniers sont le plus souvent indirects et diffrs, hormis lorsque, comme ce fut le cas en 2000 lors de la relance de lducation prioritaire, les dcisions dcoulent directement de travaux dvaluation. La difficult est, il est vrai, de concilier le temps ncessaire la conception, la mise en uvre et lexploitation dune valuation avec lurgence des actions mener en fonction des priorits successives des responsables ministriels. A lchelle des tablissements, notamment du second degr, lusage des valuations diagnostiques des lves est peu rpandu parmi les enseignants. Lvaluation de la valeur ajoute des lyces suscite un intrt croissant des chefs dtablissement mais ces derniers en regrettent la lourdeur et la complexit de mise en uvre. Enfin, les valuations conjointes que les deux inspections gnrales conduisent sur le fonctionnement pdagogique et administratif des acadmies sont trop rcentes pour quon puisse mesurer leur impact sur le pilotage rectoral. La question se pose nanmoins de leur porte oprationnelle. Cette rflexion sur les consquences en gestion des valuations des acadmies nest encore quesquisse au sein du ministre alors quelle devrait constituer un pralable indispensable la mise en uvre des procdures budgtaires fixes par la loi organique relative aux lois de finances daot 2001. Aussi, tous les niveaux de responsabilit, peut-on relever une relative indpendance entre la gestion du systme scolaire et la dmarche dvaluation. Il est vrai que cette dernire ne sest gure attache des sujets plus directement axs sur les proccupations immdiates des gestionnaires de lcole, cest--dire les procdures et lorganisation du

PRATIQUES, RSULTATS ET LIMITES DE LVALUATION

109

systme scolaire. En effet, hormis les travaux de lIGAENR qui sont davantage orients vers laudit des structures administratives que vers leur valuation proprement dite, rares sont encore les analyses relatives limpact du mode dadministration du systme scolaire sur les performances des lves. A ce titre, les valuations conduites sur la valeur ajoute des lyces nidentifient pas clairement leffet du mode de direction des chefs dtablissement ou du travail collectif des enseignants sur la russite des lves. Pourtant, comme le montrent les analyses du ministre sur lducation prioritaire, il semble bien que la nature et la qualit du pilotage administratif dun tablissement et dun projet pdagogique soient loin dtre neutres. A cet gard, lvaluation de lcole se heurte aux difficults quprouve le ministre de lducation nationale surmonter son clivage, encore trop marqu, entre filires pdagogique et administrative.

110

COUR DES COMPTES

__________ CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS _________ Lcole forme des lves pendant un temps plus long et pour des niveaux de formation plus levs que par le pass. Mais les sorties sans qualification subsistent, lillettrisme nest pas jugul, laccs au niveau du baccalaurat reste infrieur ce qui tait souhait, enfin la lutte contre les ingalits devant lcole se heurtent aux performances contrastes des acadmies et des tablissements. Les rponses apportes par les travaux dvaluation du systme scolaire restent encore limites. Ces travaux ne permettent pas dtablir une relation entre les moyens et les rsultats de lcole. Malgr la richesse et la varit des donnes statistiques quils utilisent, ils ne parviennent pas encore identifier les facteurs luvre dans le processus damlioration de la formation des lves. Enfin leur utilisation des fins de dcision reste insuffisante. Les programmes de recherche qua rcemment lancs le ministre devraient contribuer apporter des rponses sur certains points, notamment sur lorigine des disparits de performances entre acadmies et leurs volutions sur ce quon appelle leffet tablissement ou encore sur limpact des politiques et de la gestion des acadmies sur les rsultats. Mais il reste au ministre conduire plusieurs dmarches. Lexprimentation pralable des rformes devrait tre gnralise et, aprs mise en uvre, des bilans de ces rformes systmatiquement tablis, prenant en compte leur impact sur les performances des lves. Les tablissements doivent tre incits utiliser les indicateurs IPES en tirant parti de leur simplification et en diffusant des lments de comparaison. Des changes plus systmatiques sur les pratiques pdagogiques mritent dtre organiss. Compte tenu des moyens mis la disposition du systme scolaire, il est impratif dinclure des critres de cot dans les valuations des structures denseignement et des politiques pdagogiques. Le renforcement de la coopration entre les deux inspections gnrales, quun rapport au ministre envisageait mme en 1993 de fusionner, devrait contribuer rduire le clivage encore trop marqu entre les gestions pdagogique et administrative du systme scolaire.

PRATIQUES, RSULTATS ET LIMITES DE LVALUATION

111

Enfin le ministre doit se doter dinstruments qui mesurent la valeur ajoute quapporte lcole ses lves au cours de leur parcours de formation. La rvision du statut du brevet des collges et la remise en place dvaluations lentre du lyce sont des voies possibles pour forger de tels outils.

112

COUR DES COMPTES

113

Chapitre IV Les contraintes de la gestion

114

COUR DES COMPTES

En plaant llve au centre du systme ducatif et en faisant de la russite scolaire son objectif premier, la loi dorientation de 1989 a conduit multiplier les modes de prise en charge et les parcours de formation, dans le souci dadapter lcole des publics de plus en plus diversifis. Cette politique ambitieuse se heurte cependant aux nombreuses contraintes qui enserrent la gestion du systme et expliquent que la ralisation des objectifs de la loi dorientation mobilise des moyens budgtaires et humains sans cesse croissants. Quil sagisse de la dlgation de moyens denseignement aux tablissements, de la gestion des personnels enseignants ou encore de la prparation de la rentre scolaire, le poids des rigidits et la complexit des procdures entravent les volutions et interdisent une relle matrise des cots. Loffre de formation scolaire doit ainsi concilier des logiques souvent contradictoires : entre les attentes des diffrents partenaires de lcole (familles et enseignants), entre les besoins horaires par discipline et le potentiel denseignants disponibles, entre les capacits daccueil de chaque filire, la satisfaction des besoins de lconomie et les dcisions effectives dorientation. Dans un contexte marqu par les phnomnes de concurrence entre tablissements, les modifications qui peuvent tre apportes aux structures pdagogiques rsultent plus dune approche empirique et dinitiatives clates, seule fin parfois daccrotre lattraction exerce sur les lves, quelles ne procdent dune dmarche matrise garantissant la rationalisation de loffre scolaire et loptimisation des moyens denseignement. La gestion des enseignants offre pour sa part une marge de manuvre de plus en plus troite pour rpondre, dans des conditions satisfaisantes, aux besoins des tablissements, comme en tmoigne par exemple la difficult persistante assurer les remplacements. Le ministre a souvent renonc, en effet, utiliser pleinement les dispositions rglementaires qui lui auraient permis de matriser les affectations et le droulement des carrires pour mieux rpondre aux besoins du service de lenseignement. La rnovation du mtier denseignant parat dornavant indispensable ; elle est peine esquisse. Enfin la gestion du systme ducatif est largement contrainte par le rendez-vous annuel de la rentre, dont la prparation mobilise lensemble des acteurs institutionnels. Lobligation de mettre un professeur dans chaque classe doit en outre tre ralise dans chacun des quelque 60 600 tablissements scolaires publics du premier et du second degrs. Atteindre cet objectif suppose, compte tenu de la rigidit et de la complexit des procdures administratives, mais galement des incertitudes lies aux prvisions deffectifs, que le systme conserve, dans

LES CONTRAINTES DE LA GESTION

115

la gestion des postes denseignement comme dans celle des personnels, des moyens dadaptation importants, qui se traduisent, au plan budgtaire, par des solutions souvent coteuses.

I Une gestion trs complexe de loffre de formation scolaire


Loffre de formation scolaire rsulte de limplantation, sur le territoire acadmique, des structures pdagogiques (tablissements et classes), ainsi que des enseignements qui y sont dispenss. Dans le premier degr, cette offre de formation est rgie par des considrations dmographiques et par la ncessit daccueillir lensemble des lves. Sous la dnomination de carte scolaire , elle se traduit essentiellement en termes douverture et de fermeture de classes. Dans le second degr, caractris par la diversit des filires et des options, loffre scolaire ou carte des formations est en revanche issue dun processus beaucoup plus complexe, qui sinscrit en outre, depuis les lois de dcentralisation de 1983, dans le cadre dun systme de comptences partages entre lEtat et les collectivits locales39.

A La carte scolaire du premier degr


Loffre de formation ou carte scolaire du premier degr40 relve de la responsabilit des inspecteurs dacadmie, directeurs des services dpartementaux de lducation nationale (IA-DSDEN). Son laboration est troitement lie la gestion et la rpartition des moyens denseignement, puisque, compte tenu de lorganisation pdagogique de lenseignement primaire, il existe une corrlation directe entre limplantation des emplois, laffectation des matres et louverture ou la fermeture des classes. Si les procdures de rvision de la carte scolaire du premier degr sont techniquement moins complexes que celles qui conduisent faire voluer loffre de formation du second degr, elles
39) Si lEtat conserve la responsabilit des orientations pdagogiques et du contenu des enseignements, les collectivits locales ont des attributions tendues en matire dquipement et de fonctionnement des tablissements, ainsi quen matire de planification scolaire : il leur revient notamment de dfinir, moyen terme, les besoins quantitatifs et qualitatifs de formation (loi n 83-663 du 22 juillet 1983). 40) La gestion de la carte scolaire du premier degr a t examine par la Cour dans le cadre dune enqute consacre la gestion des enseignants du primaire et conduite dans cinq inspections acadmiques.

116

COUR DES COMPTES

suscitent en revanche une mobilisation nettement plus forte des acteurs de terrain (parents, enseignants, lus locaux, etc.).

1 Les procdures de rvision annuelle de la carte scolaire


La rvision de la carte scolaire, qui constitue lune des tches essentielles des inspections acadmiques et qui suscite rgulirement de vives tensions locales, sordonne autour dun calendrier relativement fig et commence ds le mois doctobre de lanne prcdente, avec les travaux sur les prvisions deffectifs. Ces travaux sappuient trs largement sur les estimations fournies par les directeurs dcoles, qui possdent souvent une trs bonne connaissance de lenvironnement local. La construction de nouveaux logements, lexistence de structures daccueil de jeunes enfants ou encore larrive dune entreprise sont autant dlments qui viennent modifier les effectifs scolaires attendus. Il revient galement aux directeurs dcoles de prendre contact avec les tablissements prlmentaires pour quantifier les inscriptions prvisibles en cours prparatoire. Cest partir de ces prvisions que les inspecteurs de lducation nationale (IEN), chargs des circonscriptions primaires, laborent, sous lautorit de lIA-DSDEN et le plus souvent en liaison avec les responsables municipaux, les premires bauches de la carte scolaire. Ce nest toutefois quen janvier que commence la vritable ngociation, quand les autorits acadmiques (recteurs et inspecteurs dacadmie) reoivent de ladministration centrale la notification des emplois qui leur seront effectivement allous pour la rentre scolaire en prparation. Une fois connue lenveloppe des moyens, linspecteur dacadmie et les IEN de circonscription organisent avec les reprsentants des personnels enseignants une srie de runions de travail informelles, afin dexaminer les modifications qui devront tre apportes la carte scolaire. Ces runions sont destines prparer le comit technique paritaire dpartemental (CTPD), consult vers le mois de fvrier, sur les mesures envisages. Enfin le comit dpartemental de lducation national (CDEN)41, runi au mois de mars-avril sous la prsidence du prfet, examine le projet dfinitif de carte scolaire. Dans les faits, compte tenu de la date tardive de sa consultation, le CDEN apparat le plus souvent comme un organisme dinformation et une chambre
41) Ce comit cr par la loi du 22 juillet 1983 et dont les attributions ont t dfinies par le dcret du 21 avril 1985 est runi deux fois par an. Compos de trente membres reprsentant parit les collectivits territoriales, les personnels enseignants et les usagers (parents dlves, associations ducatives), le CDEN a une comptence consultative en ce qui concerne le service public dpartemental de lenseignement.

LES CONTRAINTES DE LA GESTION

117

d'enregistrement, sans relle facult de remise en cause des dcisions prises en amont. Ces dcisions sont ensuite communiques aux maires et aux directeurs dcoles concerns et cest cette priode, qui correspond au dbut du printemps, que les ractions commencent se manifester. Selon limportance et le poids politique des acteurs scolaires, le ministre est parfois amen modifier la rpartition initiale des moyens, que ce soit sous la pression des lus locaux, des syndicats denseignants, attentifs aux droits acquis des personnels, ou encore des parents, qui, souvent informs en fin de procdure du rsultat des ngociations auxquelles ils nont pas particip, nont plus que lespace public pour contester, parfois de faon spectaculaire, les mesures qui ont t arrtes.

2 Les critres douverture et de fermeture de classes


Pour procder aux ouvertures ou aux fermetures de classes, les inspections acadmiques utilisent en gnral des seuils deffectifs, qui peuvent tre moduls en fonction du niveau (lmentaire ou prlmentaire), de la situation de lcole (tablissement en ZEP ou non) ou encore des caractristiques sociales des publics scolaires accueillis. Des seuils diffrents peuvent galement tre appliqus selon quil sagit de retirer ou dattribuer un poste denseignant : titre dexemple, un effectif suprieur 28 lves entranera une dcision douverture, alors qu linverse le seuil de suppression sera fix 26 lves par classe42. Alors que la notion de seuil nexiste pas au niveau national et quaucune norme rglementaire ne dtermine un effectif moyen par classe43, les barmes dpartementaux, bien quinstitus dans un souci de transparence, sont souvent considrs par les acteurs locaux comme des rfrences intangibles, devant ncessairement dclencher lattribution dun poste supplmentaire ds que le seuil est dpass, ne serait-ce que dun lve. En revanche, lapplication de ces mmes barmes est vcue comme une injustice lorsquil sagit, pour quelques lves de moins, de fermer une classe. Entre, dun ct, ladministration acadmique, accuse de faire
42) Autrement dit, si le nombre moyen dlves par classe, dans lcole concerne, est infrieur 26 lves, une fois la fermeture intervenue. 43) Au niveau du ministre, les attributions ou les retraits demploi, en fonction des volutions de la dmographie scolaire, se font en traduisant ces volutions en nombre de postes : par tranche de 20 lves pour les crations et par tranche de 25 pour les suppressions pour la rentre 2000. Ces ratios peuvent en outre varier dune rentre scolaire lautre en fonction des objectifs ministriels, en passant de 25 40, voire mme 60 le seuil de suppression de classe, lorsquon souhaite par exemple limiter les retraits et attnuer les effets induits par la baisse des effectifs.

118

COUR DES COMPTES

preuve dune approche technocratique et comptable et de mconnatre la ralit du terrain, et, de lautre, des partenaires (parents dlves et enseignants) qui sarc-boutent sur une exigence de diminution du nombre dlves par classe, la situation devient rapidement conflictuelle. Lexistence des seuils deffectifs, souvent contests et parfois mal compris, mme lorsquils ont fait lobjet dune ngociation pralable avec lensemble des partenaires concerns, ncessite, lvidence, une approche plus qualitative. Dans la plupart des dpartements, lors de la prparation de la carte scolaire, les inspecteurs dacadmie sautorisent dsormais une marge dapprciation, tenant compte des considrations locales. Lvolution prvisible des effectifs sur le long terme (afin dviter les mesures successives de fermeture puis douverture), le contexte social ou les difficults conomiques, les suppressions de classes intervenues rcemment dans lcole concerne, ou encore la parit de lencadrement pdagogique avec les tablissements privs voisins sont autant de paramtres prendre en compte dans les dcisions de retrait ou dattribution de postes. La mise en uvre de ces diffrents critres, si elle rpond la ncessit de sortir dune logique purement quantitative, contribue nanmoins une relative opacit des dcisions et nvite pas, loin sen faut, les tensions et les affrontements.

3 La communication avec les acteurs de la carte scolaire


Dans ce contexte, seule une communication troite avec tous les intervenants locaux peut ventuellement dsamorcer les conflits qui apparaissent lannonce des mesures de carte scolaire. Des instances de concertation existent (commissions consultatives ou conseils) mais les informations changes dans ce cadre ne touchent quun petit nombre des partenaires impliqus. Il importe donc de saisir toutes les occasions pour montrer la logique et la cohrence des mesures proposes auprs des lus, des familles et des enseignants, mais galement auprs des mdias. Dans llaboration de la carte scolaire, les marges de manuvre des responsables dpartementaux de lducation nationale restent nanmoins rduites. Les revendications systmatiques en matire daugmentation des taux dencadrement et de rduction du nombre dlves par classe, la mobilisation toujours vive des acteurs locaux et les interventions frquentes des lus, la ncessit de consacrer des moyens croissants au dispositif de lducation prioritaire (notamment loccasion de la rvision de la carte des ZEP la rentre 1999), ou encore laugmentation des postes consacrs au remplacement ou des dcharges de service des directeurs dcoles, sont autant de facteurs de rigidit dans

LES CONTRAINTES DE LA GESTION

119

la gestion des emplois du premier degr. A ces contraintes locales sajoutent les annonces parfois htives qui peuvent tre faites au niveau national, comme le zro-dfaut en matire de remplacement ou la gnralisation de lapprentissage des langues vivantes, et qui font natre des attentes souvent impossibles satisfaire. Dans ces conditions, les dcisions ne peuvent que relever de lempirisme et du savoir-faire des inspecteurs dacadmie contraints darbitrer, dans des dlais toujours trs courts, entre les priorits pdagogiques et les exigences des diffrents partenaires. En dpit dune amlioration sensible des moyens denseignement, il ne faut donc pas stonner que les mesures de carte scolaire (fermeture de classe ou refus douvrir une classe supplmentaire) continuent engendrer lincomprhension et linsatisfaction des partenaires de lcole.

B La carte des formations du second degr


Si elle ne se traduit pas de faon directe et immdiate par des mesures de fermeture de classes ou dcoles, llaboration de la carte des formations du second degr constitue, pour les responsables acadmiques, un exercice tout aussi dlicat. Situe la conjonction de logiques distinctes et souvent concurrentes, elle doit la fois rpondre lhtrognit des publics scolaires, aux impratifs damnagement du territoire, aux orientations ventuellement arrtes par la collectivit rgionale et la ncessit de rguler les flux dlves, en adquation avec les besoins de formation exprims par les partenaires professionnels et conomiques. Ces diffrents objectifs doivent par ailleurs tre poursuivis en vitant une excessive dispersion des moyens denseignement et en limitant les phnomnes de concurrence entre les tablissements, pour qui la carte des formations reste avant tout un lment dattractivit, voire de slectivit. Les contrles mens par la Cour dans cinq acadmies mtropolitaines ont montr que les tentatives de rationalisation et de pilotage de loffre scolaire se heurtent ainsi de multiples contraintes, parmi lesquelles la gestion des personnels enseignants nest certainement pas la moindre. Les effets sur les structures denseignement de ce pilotage acadmique sont en outre peu perceptibles et tmoignent des nombreuses rigidits inhrentes lorganisation pdagogique des tablissements.

1 Un processus complexe et ingalement matris


Lvolution de loffre de formation et les modifications apportes la structure pdagogique des tablissements relvent dun processus complexe qui sinscrit dans le cadre gnral de la prparation de la

120

COUR DES COMPTES

rentre. Ce processus relve par ailleurs de deux approches qui, mme si elles apparaissent souvent confondues dans la succession des oprations pralables la rentre scolaire, nen restent pas moins distinctes. La premire, qui sappuie sur des lments essentiellement quantitatifs (volution de la dmographie scolaire, volume des moyens dlgus lacadmie, etc.), vise scolariser les lves dans des conditions optimales en termes de rpartition gographique, de taille des structures et dencadrement pdagogique. Cette logique quantitative prvaut essentiellement au collge, o les enseignements restent trs gnraux et o la question de loffre de formation, en termes de diversit, ne se pose pas vritablement. Pour le lyce en revanche, le pilotage de loffre scolaire obit une approche de nature plus qualitative qui consiste, de faon idale, btir un dispositif de formation qui, par sa pertinence et son contenu, corresponde la fois aux souhaits des lves et de leurs familles, aux impratifs pdagogiques de lorientation, aux besoins conomiques moyen terme de la rgion et aux dbouchs du march de lemploi local. Dans cette deuxime approche, deux cartes se dessinent au niveau des services acadmiques : la carte des options et des langues vivantes qui concerne essentiellement le lyce denseignement gnral, mais surtout la carte des formations professionnelles et technologiques qui, compte tenu de la spcificit de ces enseignements, mais galement des quipements quils ncessitent, tient une place tout fait prpondrante dans le processus dlaboration de loffre de formation. Lapproche quantitative, fonde sur la rpartition des moyens denseignement en fonction des effectifs scolaires attendus, conditionne cependant directement le droulement et la russite matrielle de la rentre. Elle occupe de ce fait une place prpondrante dans la gestion de loffre de formation, au dtriment dune approche plus qualitative, qui fait lobjet dun traitement encore largement empirique de la part des acadmies.

a) Une approche essentiellement quantitative


Les travaux de rvision de la carte des formations sont gnralement confis, au sein des rectorats et des inspections acadmiques, aux divisions de lorganisation scolaire (DOS), qui jouent, dans ce processus, un rle tout fait central, puisquelles sont charges de dterminer la structure pdagogique des tablissements et de mettre en place les moyens denseignement correspondants. Ces travaux, qui dpassent rarement lhorizon technique de la rentre scolaire en prparation, sappuient sur les prvisions deffectifs ralises par les

LES CONTRAINTES DE LA GESTION

121

tablissements et sinscrivent le plus souvent dans le cadre dun dialogue entre les responsables acadmiques et chaque chef dtablissement, avec toutes les insuffisances quune telle dmarche peut engendrer. Ce mode de fonctionnement reposant sur la ngociation individuelle et favorisant les fortes personnalits apparat en particulier difficilement compatible avec une vision stratgique et globale de loffre de formation. Cette approche essentiellement gestionnaire et comptable de loffre de formation, fonde sur lattribution et la rpartition des heures denseignement, peut certes permettre, par la contrainte des moyens, de rguler loffre de formation, en jouant par exemple sur les seuils deffectifs, sur le financement des enseignements optionnels, ou encore sur le remplissage des capacits daccueil. Mais cet outil de rgulation, ingalement mis en uvre selon les acadmies, atteint rapidement ses limites. Trop grossier pour aboutir une offre de formation quilibre et adapte, il se heurte en particulier lautonomie pdagogique des tablissements qui, sous rserve de rester dans lenveloppe de moyens qui leur a t attribue et de respecter les horaires rglementaires dans les formations dispenses, sont libres de concevoir une organisation diffrente en ce qui concerne le nombre et le contenu des options ou encore la taille des divisions.

b) Une prise en compte rduite des aspects qualitatifs


Une approche vritablement qualitative de loffre de formation doit combiner la rpartition quilibre des enseignements sur lensemble du territoire acadmique avec la complmentarit des filires et des options, notamment entre tablissements voisins, tout en garantissant aux lves la continuit des parcours scolaires ainsi que la possibilit dune insertion rapide dans la vie professionnelle. Cette approche repose sur un certain nombre dtapes essentielles : lenvoi de lettres de cadrage aux tablissements, qui doivent disposer, pour dfinir leur carte des formations, dorientations prcises de la part des services acadmiques ; une instruction de ces demandes partir de la situation de lacadmie (flux dlves scolariser, capacits daccueil existantes, dbouchs sur le march de lemploi, etc.) ; une phase de concertation avec les diffrents partenaires extrieurs (collectivit rgionale, branches professionnelles, etc.), mais galement avec les tablissements eux-mmes ;

122

COUR DES COMPTES

un arbitrage final en fonction des objectifs acadmiques et des cots induits par les modifications apportes la carte des formations.

Dans les acadmies contrles par la Cour, ces diffrentes tapes sont mises en uvre de faon trs ingale et trs progressive, mme si quelques amliorations rcentes de cette fonction de pilotage mritent dtre releves. Les lettres de cadrage, adresses aux chefs dtablissements pour les guider dans llaboration de leur offre de formation, comportent rarement des directives prcises et restent trop gnrales pour aborder les spcificits de chaque type denseignement. Les demandes formules par les tablissements sont ensuite examines selon des procdures qui relvent souvent plus dune approche intuitive que dune analyse vraiment exhaustive de la situation acadmique (vux exprims par les lves, offres dj existantes, possibilits dinsertion professionnelle, potentiel enseignant disponible, perspective pluriannuelle des besoins de formation, etc.). La consultation de la collectivit rgionale est par ailleurs loin dtre systmatique et celle-ci nest pas toujours associe llaboration de la carte des formations, mme lorsque cette dernire a une incidence directe sur les investissements financer et les quipements mettre en place dans les tablissements.

c) Le dcoupage gographique de loffre de formation


Loffre de formation scolaire obit par ailleurs une logique de proximit et sinscrit dans un zonage administratif prcis, redfini par le dcret du 13 janvier 1980. Le territoire de chaque acadmie est ainsi divis en districts pour les lyces et en secteurs pour les collges. Ces diffrents dcoupages correspondent aux zones de desserte des tablissements et servent de cadre laffectation des lves ; ils doivent en outre offrir une varit denseignement suffisante pour permettre un bon fonctionnement de lorientation. Dans les acadmies socialement contrastes et gographiquement resserres, la sectorisation au sens large (secteurs des collges et districts des lyces) renforce lattitude slective des familles et les effets de concurrence entre tablissements. Souvent lourde de consquences en termes de parcours et de russite scolaire, elle fait lobjet de multiples stratgies de contournement, quil sagisse du choix litiste des langues rares, des pratiques de fausse domiciliation ou de la constitution de classes de niveau. Loffre de formation nest plus alors un simple outil pdagogique au service de lorientation et de linsertion des lves, mais devient un enjeu de mixit sociale ou, linverse, de sgrgation scolaire. Les acadmies, travers la dlimitation des secteurs et la gestion des

LES CONTRAINTES DE LA GESTION

123

drogations, ont dans ce domaine une responsabilit importante, puisquil leur revient de prserver un minimum de cohsion sociale et de garantir les principes rpublicains dquit et dgalit des chances. Rpondant pour lessentiel un objectif de rgulation des flux dlves, les secteurs et les districts ne constituent pas, proprement parler, le lieu o se dfinit la politique ducative locale. Llaboration dune offre de formation concerte dans un cadre gographique de proximit apparat ainsi comme un phnomne rcent, li lmergence dun zonage spcifique et diffrent : le bassin de formation.

d) Lmergence des bassins de formation


Parmi les diffrentes mesures adoptes par les acadmies pour amliorer le pilotage et la gestion de loffre scolaire, la cration des bassins de formation constitue sans doute lavance la plus significative. Bien quinstaurs par la loi dorientation de 198944, les bassins nont cependant t mis en uvre que depuis peu et encore avec des objectifs qui diffrent sensiblement dune acadmie lautre. Structures de concertation, dont le primtre recouvre le plus souvent la carte des bassins demploi de lINSEE, leur finalit est dchapper aux logiques de concurrence entre les tablissements et dassurer la complmentarit de loffre scolaire, en permettant chaque lve deffectuer, dans le cadre du bassin, un parcours complet de formation. Dans les cinq acadmies contrles par la Cour, les bassins de formation mis en place constituent progressivement un lieu dchanges et de rflexion sur les pratiques pdagogiques. En revanche, ils offrent trs peu dexemples dune recherche de cohrence et dune vritable coordination de loffre de formation. Le cadre institutionnel des bassins reste par ailleurs fragile et leur fonctionnement, articul autour de la concertation, repose essentiellement sur la bonne volont des acteurs. Dans ces conditions, les bassins de formation se rduisent le plus souvent un espace de dbats entre chefs dtablissement et quipes pdagogiques. A ce jour, ils ne sont donc pas encore des lieux darbitrage et de prise de dcisions, permettant daboutir des propositions concertes en matire doffre de formation.

44) Larticle L. 421-7 du code de lducation prvoit que les tablissements peuvent sassocier pour la mise en uvre de projets communs dans le cadre dun bassin de formation .

124

COUR DES COMPTES

e) Larticulation avec la carte des formations de lenseignement priv


Outre la recherche dune ncessaire complmentarit gographique, les acadmies, dans la gestion de loffre de formation, doivent galement semployer limiter les risques de concurrence avec lenseignement priv sous contrat. Pour assurer cette concertation, le dcret du 13 novembre 1985 a institu une commission acadmique qui est runie annuellement pour examiner les volutions apportes la structure pdagogique des tablissements privs, ainsi que les demandes de moyens correspondantes. Cette commission met en particulier un avis sur lopportunit des ouvertures de classes sollicites, en fonction notamment des effectifs scolaires attendus et de lexistence, dans lenseignement public, de formations quivalentes. Contrairement ce que prvoient les textes, les contrles oprs par la Cour ont montr que cette commission ntait pas systmatiquement mise en place et que son rle, lorsquelle existe, apparaissait rapidement limit. La complmentarit de loffre de formation, entre public et priv, dpend en ralit trs largement de modalits informelles de concertation et de lexistence dun dialogue plus ou moins approfondi entre les responsables acadmiques et les reprsentants de lenseignement priv, et plus particulirement avec les responsables diocsains. Ce dialogue, qui sappuie gnralement sur des groupes de travail mixtes chargs dtudier les demandes des tablissements, existe dans la plupart des acadmies. Il nempche cependant pas toujours les rapports de force et les conflits dintrts, notamment dans les acadmies o le poids de lenseignement priv est important. La gestion par les services acadmiques de loffre scolaire du priv ne peut alors sexercer qu travers la contrainte des moyens, lvolution des structures pdagogiques devant rester dans la limite de la dotation budgtaire45 attribue par le ministre. Mais, lintrieur de cette limite, les tablissements de lenseignement priv restant matres de leurs orientations pdagogiques. La marge de manuvre des acadmies demeure, dans les faits, relativement rduite et ne leur permet pas dviter les offres concurrentes, et encore moins dimposer une carte des formations.

45) Dans les classes sous contrat (contrat simple ou contrat dassociation), lEtat prend en charge la rmunration des personnels enseignants. Les crdits correspondants, dtermins chaque anne par la loi de finances, sont rpartis entre les acadmies dans le cadre de la prparation de la rentre scolaire. Cette rpartition donne lieu des attributions ou des retraits de moyens, exprims conformment la loi Debr en contrats denseignement (nombre dheures denseignement ncessaires au fonctionnement dune classe).

LES CONTRAINTES DE LA GESTION

125

2 Leffort de rationalisation de la carte des options et des langues vivantes


Du fait de la diversit des matires proposes et enseignes, la carte des langues vivantes et des options constitue une des spcificits de lenseignement gnral du second cycle et illustre les contraintes et les limites du pilotage acadmique de loffre scolaire. La carte des options et des langues vivantes repose tout dabord sur une organisation pdagogique complexe, o les enseignements seffectuent rarement en classe entire mais le plus souvent devant des groupes qui peuvent rsulter soit dun ddoublement de la classe, soit dun regroupement dlves issus de divisions, de filires, voire de niveaux diffrents. Les systmes dinformations actuels ne permettent pas de rendre compte de cette organisation et les services acadmiques nont en ralit quune connaissance trs approximative des effectifs rels dlves. Ces donnes, bien quincompltes, fournissent toutefois une ide de la faiblesse des effectifs dans certaines matires et mettent en vidence la ncessit de mieux connatre dans un premier temps et de rationaliser ensuite la carte des langues et des options. Au niveau national, les statistiques ministrielles recensent ainsi une dizaine de disciplines enseignes devant un effectif moyen de moins de 12 lves : il sagit principalement du russe, de larabe, des langues rgionales ainsi que de la plupart des troisimes langues vivantes commences au lyce. Outre le souci dune gestion plus conome des moyens denseignement, les acadmies sont en effet confrontes une offre de formation qui a t progressivement dtourne de son objectif pdagogique initial pour devenir un outil de slection des lves, dans un contexte parfois trs marqu de concurrence entre les tablissements. Une des principales mesures mises en uvre consiste faire disparatre les groupes faibles effectifs (comptant par exemple moins de huit lves), soit par des fermetures autoritaires, ventuellement prcdes davertissements, soit en ne finanant plus les enseignements correspondants dans le cadre de la dotation horaire alloue ltablissement. A titre dexemple, lacadmie de Paris a mis en place depuis la rentre 2000 un dispositif dalerte pour les enseignements faible effectif (moins de 10 lves). Au titre de lanne scolaire 20022001, cette politique de resserrement de loffre linguistique a conduit en collge 11 fermetures et 47 avertissements et en lyce 13 fermetures et 21 avertissements, notamment en russe et en allemand. Lefficacit et la pertinence de telles mesures paraissent cependant limites. Le principal obstacle est bien videmment celui de la ressource disciplinaire, tout effort de rationalisation tant illusoire sil conduit placer des enseignants en sous-service ou augmenter les surnombres

126

COUR DES COMPTES

disciplinaires46. Par ailleurs, le maintien dun enseignement, mme sil compte peu dlves, peut permettre dviter des dtournements de la carte scolaire, en retenant les lves dans des tablissements jugs peu attractifs : dans des acadmies socialement trs contrastes (Paris, Lille), la fermeture dune option ou dune langue vivante ne fait ainsi que renforcer leffet ghetto de certains tablissements. A linverse, lexistence dun enseignement de russe ou ditalien, outre le fait de rendre sans objet les demandes de drogation lies la pratique dune langue rare, permet de conserver, dans les collges difficiles, les lves issus des classes moyennes ou favorises. Elment sensible de loffre de formation scolaire, la carte des langues et des options doit faire lobjet dun pilotage spcifique. Ce travail, qualifi de remise plat , a t amorc depuis peu dans les acadmies visites par la Cour. Essentiellement ax, pour linstant, sur lenseignement linguistique, il vise assurer une plus grande cohrence de loffre acadmique et poursuit plusieurs objectifs complmentaires, travers notamment : la continuit des parcours cole collge (afin de garantir la poursuite en 6me de la langue commence lcole primaire) ; la diversification des enseignements, notamment dans les zones rurales ; et enfin la rationalisation et la mutualisation de loffre, afin de limiter les effets de concurrence entre les tablissements. Pour autant, les effets de cette politique restent limits et la marge de manuvre dont disposent les acadmies apparat relativement faible. Confronte un grand nombre dtablissements disperss en zone rurale, lacadmie de Toulouse prsente ainsi un nombre lev denseignements linguistiques regroupant moins de 10 lves47. A Lille galement, o lacadmie a pourtant entrepris de rationaliser sa carte des langues vivantes, les effectifs, dans de nombreuses disciplines, nexcdent pas 10 lves : cest le cas notamment, en lyce, de lespagnol ou du russe, premire langue vivante (LV1). Afin de limiter la dispersion de loffre de formation, les acadmies sappuient de plus en plus sur les bassins de formation. Ces derniers sont cependant des institutions trop rcentes pour permettre aujourdhui une relle complmentarit entre tablissements. Outre les difficults relles de gestion des emplois du temps lies aux regroupements dlves sur un mme site, les tablissements restent fortement attachs leur autonomie et la matrise de leur offre de
46) Personnel en sureffectif par rapport aux besoins denseignement de leur discipline. 47) Pour lensemble des langues vivantes ou optionnelles, le pourcentage dheures devant des groupes dlves de moins de dix lves est nettement suprieur la moyenne nationale. En italien (LV1), prs de 70 % des heures sont ainsi assures devant des effectifs infrieurs dix lves, contre 30 % au niveau national.

LES CONTRAINTES DE LA GESTION

127

formation. Placs souvent dans une relation de rivalit, ils tiennent en particulier conserver un ventail aussi large que possible, afin de garantir lattractivit de leurs formations. Les efforts de rationalisation des acadmies se heurtent par ailleurs aux multiples contradictions dun exercice souvent dlicat : la ncessit de garantir la plus grande quit possible sur lensemble du territoire ; la volont ministrielle de diversifier lenseignement des langues trangres tout en veillant, au plan local, limiter les phnomnes de concurrence et de slection sociale ; le souci dviter la fragilisation des tablissements les moins renomms constituent autant dobjectifs difficilement compatibles avec loptimisation des structures et la rduction des cots denseignement.

3 Lvolution des structures pdagogiques


Les acadmies, dans leurs efforts pour modifier et rationaliser leur offre de formation, se trouvent confrontes la rigidit intrinsque de lorganisation pdagogique des tablissements. Cette rigidit se caractrise par des volutions souvent contraires, notamment dans le second cycle, entre dune part les effectifs dlves et dautre part les structures denseignement. Elle constitue un facteur important daugmentation du cot du systme scolaire. Dans toutes les acadmies contrles par la Cour, la diminution du nombre des lves, au niveau du lyce denseignement gnral et technologique, na pas entran une suppression proportionnelle du nombre des divisions (ou classes). Dans lune de ces acadmies, seules six divisions de lyces ont ainsi t supprimes entre 1997 et 2000, alors que si lon avait suivi lvolution dmographique du second cycle (disparition en quatre ans denviron 1 700 lves), cest prs de 45 classes qui auraient d tre fermes. Dans une autre, on relve la cration de 18 divisions supplmentaires, alors que sur la mme priode cest prs de 700 lves de moins qui frquentent le second cycle gnral et technologique. Ce dsajustement entre les effectifs et les structures sest traduit, au niveau national, par une augmentation sensible des taux dencadrement48, mais galement par une surconsommation des moyens denseignement : le nombre dheures enseignes rapport au nombre dlves (ratio H/E) est ainsi pass entre 1997 et 2001 de 1,42 1,5, soit un accroissement de prs de 6 % en cinq ans. Cette situation trouve en partie son origine dans les contraintes inhrentes la diversit des enseignements et au systme des options, qui ne permettent pas toujours dassurer une bonne adquation entre les
48) 28,5 lves par division de lyce la rentre 2001 contre 29,5 la rentre 1995.

128

COUR DES COMPTES

variations deffectifs et lvolution du nombre des divisions. Elle tient galement aux obstacles que rencontrent les services acadmiques pour optimiser et, le cas chant, resserrer les structures pdagogiques. Le souci de ne pas favoriser, par des fermetures de classes, les phnomnes de migration vers lenseignement priv, la prise en compte pour certains tablissements dun environnement social dfavorable travers lattribution de moyens supplmentaires ou encore les difficults anticiper les dcisions dorientation de fin de troisime et ajuster en consquence le nombre et la taille des divisions sont autant de motifs qui sopposent aux tentatives de rationalisation de loffre scolaire. A titre dexemple, lacadmie de Paris, malgr ses efforts rcents pour ajuster les structures pdagogiques la dmographie scolaire, prsentait, lors du contrle de la Cour en 2001, des capacits daccueil en lyce (cest--dire le nombre thorique dlves financs travers la dotation denseignement) suprieures de 10 % aux effectifs dlves, soit un cart denviron 3 300 lves. La gestion des personnels enseignants constitue galement un obstacle important et toute politique visant modifier loffre de formation, par son impact direct sur le nombre de postes implants dans les tablissements et sur la situation des personnels qui les occupent, se heurte la ractivit souvent forte des enseignants : toutes les enqutes menes par la Cour dans les acadmies ont montr que les mesures de carte scolaire , qui correspondent la mutation dun enseignant conscutive la suppression de son poste, sont gnralement prises une ou plusieurs annes aprs la constatation effective de leur ncessit. Cette difficile adquation entre lvolution des effectifs et celle des structures est encore plus marque dans lenseignement professionnel, o le taux dencadrement pdagogique est pass, entre 1995 et 2001, de 21,8 19,8 (soit en moyenne deux lves de moins par division). Cest au niveau du CAP que la distorsion est souvent la plus forte, et il est frquent de voir, sur les quatre dernires annes, des diminutions des taux dencadrement de quatre cinq lves par division. Dans la plupart des acadmies, il faut en particulier souligner le maintien, voire le renforcement, des capacits daccueil49, et ce en dpit dune baisse significative du nombre des lves, de lordre de 10 15 % entre 1998 et 2001. Dans lune delles, la Cour a constat, sur cette priode de quatre ans, la cration de 18 nouvelles divisions, malgr un recul de 1 770 lves (- 12 % des effectifs de lyce professionnel). Il en est rsult une diminution de 21,9 18,7 du nombre dlves par division. Cette situation conduit actuellement une surcapacit manifeste par rapport aux
49) Nombre thorique dlves financ travers lattribution de la dotation horaire denseignement.

LES CONTRAINTES DE LA GESTION

129

besoins, avec un pourcentage de places vacantes qui atteint frquemment les 20 % et peut dpasser les 50 %, pour les spcialits industrielles, notamment pour les BEP de la filire du btiment. Elle se traduit galement par des organisations pdagogiques de plus en plus coteuses : le H/E de lenseignement professionnel est suprieur de 40 % celui du lyce gnral et technologique et de plus de 60 % celui du collge. Il connat par ailleurs une progression qui est loin dtre ngligeable. Dans les acadmies de Toulouse ou encore de Paris, cet indicateur du cot moyen par lve a ainsi progress de prs de 10 % entre 1998 et 2001. A linstar du second cycle gnral, ces dsajustements sexpliquent par la complexit des enseignements : une diminution du nombre dlves permet sans difficult de fusionner deux classes de 5me, mais une variation quivalente des effectifs ne peut videmment conduire runir une section secrtariat et une section mcanique. Ils traduisent galement linadquation de loffre de formation avec la demande des familles comme avec les besoins des professionnels. Les acadmies dont le territoire rgional est tendu sont ensuite confrontes la ncessit de garantir une offre de formation de proximit (notamment au niveau V : BEP et CAP) et un gal accs la qualification, en maintenant, pour des publics scolaires souvent peu mobiles, des structures denseignement surdimensionnes. A titre dexemple lacadmie de Toulouse, avec en moyenne 11 % de places vacantes dans ses formations profesionnelles la rentre 2000, prsentait, dans les dpartements ruraux (Aveyron, Arige ou Gers) et au niveau V de formation, des taux nettement plus levs, voisins de 20 %. Enfin, dans un contexte o lenseignement professionnel connat une nette dsaffection de la part des lves, les autorits acadmiques cherchent enrayer cette volution par une offre de formation aussi large et aussi diversifie que possible. Cette politique volontariste, mais peu conome en moyens denseignement, est cependant rarement associe une rflexion en profondeur afin de rechercher en amont (information des familles, dcisions dorientation des conseils de classe, etc.) et aval (validation des formations auprs des professionnels, possibilits dinsertion, etc.) les leviers sur lesquels il conviendrait dagir en priorit.

II La gestion des enseignants, un enjeu majeur


La gestion des 735 000 enseignants des premier et second degrs publics constitue un des enjeux majeurs du systme ducatif. En avril 2001, la Cour, dans son rapport consacr la fonction publique de lEtat, avait dj rendu publiques les conclusions de plusieurs enqutes menes

130

COUR DES COMPTES

auprs de ladministration et de plusieurs acadmies sur la gestion des enseignants du seul second degr. Ces observations ont t actualises et compltes par les enqutes menes sur la gestion des enseignants du premier degr. La gestion des enseignants poursuit videmment un objectif essentiel, consistant assurer la prsence denseignants sur tout le territoire national, devant chaque classe, et, dans le second degr, dans chaque discipline. Elle est cependant, comme dans toute la fonction publique, contrainte par la ncessit de respecter les statuts qui rgissent les diffrents corps de fonctionnaires enseignants. Si cette gestion est assure selon des modalits relativement diffrentes dans le premier et le second degrs, elle soulve cependant dans les deux cas des problmatiques similaires qui toutes se ramnent la ncessit de concilier au mieux, selon un quilibre toujours fragile, la bonne gestion des moyens budgtaires et le respect des dispositions statutaires applicables aux enseignants, tout en sassurant in fine que les dcisions prises sont bien conformes lintrt des lves. Cest cet quilibre qui se trouve imparfaitement ralis, le renforcement, notamment sous la pression des organisations reprsentatives, des mesures prises en faveur des enseignants tendant parfois lemporter tant sur le souci de la matrise des cots que sur la prise en compte des aspirations des lves.

A Les principales modalits de gestion des enseignants


Les grands principes sur lesquels repose la gestion des enseignants ne sont pas, a priori, diffrents de ceux qui existent dans lensemble de la fonction publique. Cependant, le systme ducatif est confront des contraintes particulires dont lampleur sexplique en partie par le renoncement progressif du ministre et des acadmies faire prvaloir avec constance lintrt du service sur les revendications des diffrentes catgories dagents : la coexistence de multiples statuts qui, pour la plupart, ont t rviss sans contrepartie dans le sens dun diminution du nombre dheures de cours imposs aux enseignants, lexceptionnelle rigidit qui rsulte dun cloisonnement disciplinaire gnralis dans les collges et tendu dans les lyces professionnels, loccasion manque, enfin, en 1998, dassouplir les rgles de mutation pour tenir compte de la diversit des postes et des profils, constituent autant dlments de contrainte dont la Cour a pu valuer limpact lors de ses contrles.

LES CONTRAINTES DE LA GESTION

131

1 Des statuts clats et trs contraignants


Comme tous les fonctionnaires, les enseignants du premier comme du second degrs sont rgis par diffrents statuts qui dterminent notamment les modalits de leur nomination, de leur avancement, de leur cessation dactivit, et dfinissent la nature et le contenu de leurs obligations de service ainsi que leur rgime disciplinaire. Dautres textes viennent complter ce dispositif, rgissant le temps partiel, les heures supplmentaires, la formation ou les dcharges de service qui permettent aux enseignants dexercer leurs responsabilits syndicales ou de participer des travaux dintrt commun, soit au niveau de lacadmie, soit dans leur tablissement. Les statuts des professeurs agrgs et certifis font lobjet de deux dcrets qui datent de 1972 et ont donc plus de trente ans. Pour la plupart, les textes rglementaires qui dfinissent les conditions dexercice de leurs fonctions sont mme plus anciens, puisquils rsultent de diffrents dcrets pris en 1950. Ils constituent dsormais un corpus de rgles complexes, qui ne tiennent quimparfaitement compte des changements importants qui ont affect lenseignement secondaire depuis la loi dorientation de 1989. La multiplicit des statuts particuliers est galement une source de complexit. Certes, il est justifi que le statut applicable aux professeurs des coles ne soit pas identique celui des professeurs du second degr ou celui des professeurs de lenseignement professionnel. Cependant, la diversit des statuts va au-del de la simple ncessit de tenir compte des particularits propres chaque catgorie. Ainsi, onze catgories diffrentes denseignants sont susceptibles dintervenir dans les lyces et les collges. Leurs obligations respectives, notamment en matire de dure du service hebdomadaire, ne sont pas toutes identiques, allant de quinze vingt heures par semaine. Certains enseignants, notamment dans les classes prparatoires aux grandes coles, se voient, de plus, appliquer des rgles de pondration qui rduisent leur service denseignement huit heures par semaine. Ces textes statutaires, par nature de porte trs gnrale, ne sont pas non plus conus pour tenir compte des situations qui seraient justifies par des considrations locales, telles que les caractristiques particulires dun poste ou dun tablissement. Les textes relatifs aux rgles daffectation ne prennent en considration, lexception de certains postes spcifiques dont le nombre demeure trs limit, ni la nature du poste, ni celle de ltablissement scolaire. Limportance dsormais accorde au travail transdisciplinaire justifierait pourtant que

132

COUR DES COMPTES

soit reconnue la complmentarit des savoir-faire au sein de ce quil est justement convenu dappeler lquipe ducative . Les rgles statutaires applicables aux enseignants ont, dans de nombreux cas, t rvises dans un sens qui ne fait quaccrotre les contraintes qui psent sur la gestion, sans que ces modifications aient toujours t justifies par une amlioration du service rendu la collectivit. Ainsi en est-il de la diminution des obligations rglementaires de service : le service hebdomadaire des professeurs de lyce professionnel (PLP) enseignant des matires thoriques est pass de 21 heures 18 heures en 1990, celui des PLP enseignant des matires pratiques diminuant pour sa part plusieurs reprises, de 26 heures en 1989 18 heures actuellement. Le service des professeurs denseignement gnral des collges (PEGC) a t galement rduit, de 21 heures 18 heures par semaine. Enfin, le service des enseignants des disciplines artistiques, quel que soit leur statut, a t diminu de deux heures par semaine compter de la rentre 2001. De mme, le nombre dheures supplmentaires quun chef dtablissement peut imposer un enseignant deffectuer pour complter un emploi du temps a t rduit de moiti en 2000, passant de deux heures une heure par semaine. Dans certains cas, les contraintes tiennent non plus aux rformes statutaires, mais au renoncement progressif de ladministration faire appliquer des dispositions qui, pourtant, rsultent de la rglementation. Il en est ainsi des demandes de temps partiel, de dtachement et de disponibilit, des congs formation ou des postes pourvoir dans lenseignement suprieur. Ces dparts, qui ne devraient tre autoriss quen considration des besoins dans la zone gographique et la discipline considres, sont en ralit quasi systmatiquement autoriss. Le ministre a galement renonc faire appliquer le dcret 50-581 du 25 mai 1950 qui autorise le recteur affecter un enseignant sur un poste correspondant une discipline voisine de la sienne. Enfin, dans certaines acadmies examines rcemment par lIGAENR, il apparat que le nombre de postes en zone de remplacement est maintenu un niveau suprieur aux besoins pour ne pas contraindre les enseignants concerns occuper un poste plus loign, notamment en zone rurale. Ces diffrents lments sont lorigine de ce que les acadmies appellent le rendement dcroissant des emplois : un emploi budgtaire denseignant du second degr ouvert en loi de finances correspond en effet un nombre toujours plus faible dheures denseignement assures devant lves. Les acadmies que la Cour a contrles sont gnralement en mesure de quantifier trs prcisment ces

LES CONTRAINTES DE LA GESTION

133

dperditions, qui reprsentent, dans les grandes acadmies, plusieurs centaines dheures de travail en moins tous les ans.

2 La monovalence et le cloisonnement disciplinaire


La rvision des statuts a galement conduit la gnralisation de la monovalence (enseignement dune seule discipline) particulirement dans les collges. Auparavant, les PEGC, qui taient souvent danciens instituteurs, enseignaient gnralement dans deux disciplines diffrentes, lettres et histoire-gographie, lettres et langue vivante, mathmatiques et sciences physiques Cette polyvalence donnait aux chefs dtablissement une souplesse apprciable dans la confection des emplois du temps, notamment dans les petits collges des zones rurales qui a disparu avec lextinction du corps des PEGC. La disparition de la polyvalence correspond certes, dans ce cas, une lvation du niveau de formation des enseignants. Elle ne peut cependant se traduire que par un accroissement du nombre denseignants qui effectuent un service hebdomadaire infrieur leur obligation statutaire. Bien quil nexiste pas doutils statistiques permettant de recenser ces sous-services , la Cour a pu constater, au cours de ses enqutes dans les tablissements et loccasion de lexamen des tats de service des enseignants, que cette situation ntait pas exceptionnelle. Certes, la rglementation autorise ladministration affecter lenseignant concern sur deux, voire trois tablissements, en vue de complter son service. Or, cette disposition nest pas toujours applique, en particulier hors des zones urbaines. La Cour avait dj soulign, dans le rapport public sur la fonction publique de lEtat publi en avril 2001, les consquences ngatives de la gnralisation de la monovalence disciplinaire, notamment dans les collges. Le ministre de lducation nationale, dans sa rponse, avait indiqu quil avait conscience de ce risque et indiqu quil comptait mener une action incitative afin que les enseignants optent pour un complment de service dans une autre discipline plutt que dans un autre tablissement. Les enqutes menes par la Cour en 2001 et 2002 dans plus de 150 tablissements nont pas permis de constater une quelconque volution de la situation. Aux rigidits rsultant de la monovalence sajoute, mais seulement dans le second degr, lextrme diversit des disciplines enseignes, plus de 350 au total. Dans lenseignement professionnel notamment, la varit des disciplines est telle que certaines ne comprennent quun nombre trs faible denseignants : ainsi, en 2000, 35 des 88 disciplines denseignement technologique existantes comptent moins de dix

134

COUR DES COMPTES

enseignants titulaires sur lensemble du territoire national. Cette situation est sans doute justifie par la varit des enseignements proposs. Dans certains cas cependant, les responsables acadmiques estiment que cette nomenclature pourrait tre simplifie.

3 Des rgles de mutation excessivement rigides


Par le jeu des mutations, ladministration sassure de la correspondance entre les besoins des tablissements et la disponibilit des enseignants. Pour ces derniers, les mutations constituent souvent un moyen de se rapprocher peu peu de leur rgion de prdilection. Au sein de lducation nationale, les mutations seffectuent quasi exclusivement sur la base du volontariat : les enseignants qui souhaitent changer daffectation dposent une demande en ce sens auprs de leur administration. Un enseignant est en effet rput titulaire de son poste , ce qui interdit de modifier son affectation, sauf en cas de suppression de ce poste (fermeture de classe ou doption). Dans le premier degr, le faible taux de mutation interdpartemental (environ 2 %) rend difficiles les ncessaires rquilibrages entre dpartements, ainsi que lapplication des directives relatives aux ZEP et aux enseignants dbutants ou en situation difficile. Dans le second degr, les demandes de mutation sont importantes en dbut de carrire, les jeunes enseignants tant majoritairement affects dans des acadmies rputes difficiles. En revanche, une fois atteint lobjectif gographique recherch, la mobilit est beaucoup plus faible. Ds lors, il devient quasiment impossible dassurer un bon ajustement des effectifs dlves et denseignants, cet quilibre devant notamment tre recherch, en collge et en lyce, dans chacune des 350 disciplines enseignes. Ces rigidits expliquent en partie les dsquilibres gographiques et disciplinaires qui ont t constats par la Cour dans certaines acadmies qui continuent de procder des recrutements de personnels contractuels alors que tous les enseignants titulaires ne sont pas affects dans un tablissement, ou bien qui disposent denseignants non affects dans certaines disciplines et de besoins non satisfaits dans dautres. Dans le premier comme dans le second degrs, les mutations sont rgies, dun commun accord entre ladministration et les organisations reprsentatives, sur la base des rgles dfinies par le barme . Ce dernier rsulte de laddition de points, dont le nombre correspond essentiellement la situation personnelle des intresss (anciennet de service et dans le poste occup, situation familiale) ainsi qu certaines modalits dexercice de la profession (enseignement en zone dducation

LES CONTRAINTES DE LA GESTION

135

prioritaire par exemple). Il sagit de garantir tous les enseignants dun mme corps, quelles que soient leurs acadmies et leurs disciplines, une galit dans le traitement de leur demande. Bien quelle soit devenue systmatique, lapplication du barme nest pas une obligation rglementaire. Cette pratique, qui revient considrer a priori que tous les enseignants se valent et que tous les postes sont identiques, semble certes interdire tout arbitraire, mais elle freine galement les efforts pour concevoir une gestion plus fine et plus qualitative des personnels. Jusquen 1999, toutes les demandes de mutation des enseignants du second degr taient traites par les services de ladministration centrale, lors dun mouvement annuel, et examines en commission administrative paritaire nationale. Dans le cadre de la prparation de la rentre 1999, ces oprations ont t dconcentres et confies aux acadmies. Toutes les affectations, lexception de celles des professeurs des classes prparatoires aux grandes coles, sont dsormais de la comptence du recteur. Pour rassurer les personnels et leurs organisations reprsentatives, qui craignaient que les dispositions trs complexes du barme soient diversement appliques suivant les rgions, le ministre sest engag, dans la charte de la dconcentration , ne pas les modifier au cours des trois annes suivantes. La dconcentration du mouvement a donc eu une porte limite, seule la procdure ayant t rforme et non les dispositions quelle met en oeuvre. Le bilan de cette dconcentration du mouvement a t rcemment dress par lIGAENR. Le transfert dans les services acadmiques des oprations daffectation sest droul sans heurts, grce la forte mobilisation des gestionnaires locaux et un rel effort de communication en direction des enseignants. Cette rforme a permis de resserrer le calendrier des oprations et daugmenter ainsi le nombre de postes effectivement pourvus le jour de la rentre. Elle na cependant pas t mise profit pour desserrer les contraintes rsultant des rgles actuelles daffectation, et en faire baisser le cot. La cration des postes exigences particulires (PEP) avait pour ambition dintroduire des possibilits de gestion individualise des affectations dans un nombre limit des cas, postes en ZEP, en SEGPA ou en EREA50 notamment. La dtermination du nombre de postes ouverts et de leur nature relve de la comptence des recteurs. Cette souplesse na cependant t que faiblement utilise : moins de 5 000 PEP taient offerts en 2001 dans lensemble des acadmies de France mtropolitaine et

50) ZEP : zone dducation prioritaire ; SEGPA : section denseignement gnral et professionnel adapt ; EREA : tablissement rgional denseignement adapt.

136

COUR DES COMPTES

doutre-mer. De surcrot, le nombre de postes pourvus est en forte diminution. Il stablit, en 2001, seulement 41 % des postes offerts.

4 Le caractre mcanique de la notation


Comme tous les agents publics, les enseignants sont nots et la rapidit de leur avancement, comme leur ventuelle promotion, dpend du niveau de leur note. Les diffrences dans les rythmes davancement sont importantes : sur une carrire de professeur de classe normale, lcart entre les dures daccession au dernier chelon peut tre suprieur dix ans, ce qui se traduit en dfinitive par dimportants carts de rmunration. La note totale est constitue dune note administrative, sur quarante points, qui est attribue par le recteur sur proposition du chef dtablissement et dune note pdagogique, sur soixante points, dlivre par linspecteur pdagogique. En pratique cependant, la note administrative nest pas dterminante : les carts constats entre les notes les plus leves et les notes les plus basses sont faibles et la prquation nationale qui est effectue a posteriori pour rduire les disparits acadmiques accentue ce resserrement. Les apprciations portes par les chefs dtablissement sur la faon de servir de leurs anciens collgues sont par ailleurs peu dtailles et rarement discriminantes. Quant la note pdagogique, son niveau de dpart est fonction du rang de classement obtenu lors du concours de recrutement. Cette note est ensuite module loccasion de chaque inspection pdagogique mais celles-ci sont, dans certaines disciplines, trs espaces dans le temps, parfois de plus de dix annes. Aussi, la note pdagogique fait-elle lobjet, lors de ltablissement du tableau davancement pour le passage la hors classe, dun correctif automatique consistant la porter la moyenne des notes de lchelon ds que le dlai coul depuis la dernire inspection est suprieur cinq ans. Les organisations syndicales sont en effet attaches ce que le passage des enseignants la hors classe soit li lanciennet. Cependant, contrairement aux notes administratives, lamplitude des notes pdagogiques est relativement importante et joue sur la rapidit de lavancement des enseignants. La progression des notes demeure pour sa part fortement lie lanciennet. Les tudes ralises par le ministre montrent que les carts de dpart se perptuent tout au long de la carrire des enseignants : lavancement, qui est effectu en respectant lordre des notes, reflte bien plus, de facto, le rang de classement initial que la faon de servir, telle quelle devrait tre apprcie tout au long de la carrire.

LES CONTRAINTES DE LA GESTION

137

Les promotions, qui seffectuent normalement au choix, tiennent compte de la note obtenue, mais aussi de lchelon atteint et du temps pass dans ce dernier chelon. Lanciennet est ainsi fortement valorise, quil sagisse du passage au grade de professeur hors classe ou, pour les professeurs certifis, de linscription sur la liste daptitude aux fonctions de professeur agrg. En 1989, des dispositions avaient t prises pour permettre aux recteurs, et ladministration centrale en ce qui concerne les agrgs, de procder des promotions dites hors barme , plus conformes au principe du choix , dans la limite de 20 % pour les agrgs et de 8 % pour les autres corps denseignants. Mais en 1997, ces proportions ont t ramenes 5 % pour lensemble des enseignants du second degr, tenant ainsi compte de lopposition des organisations syndicales tout abandon du critre de lanciennet, mme pour linscription sur la liste daptitude aux fonctions de professeur agrg qui, par dfinition, devrait faire une large place aux qualits professionnelles des intresss. Il apparat que, pour les enseignants non agrgs, qui sont grs par les recteurs, les pourcentages effectifs denseignants promus hors barme , cest--dire au choix plus qu lanciennet, sont encore plus faibles, puisquils stablissent en 2002 2 % pour les professeurs certifis, 1 % pour les professeurs dducation physique et sportive et 1 % pour les professeurs de lyces professionnels. En revanche, le pourcentage de 5 % pour les professeurs agrgs, dont la carrire demeure gre par le ministre, serait atteint. Rcemment, une bonification de barme a t accorde aux enseignants affects dans des tablissements considrs comme difficiles. Lintroduction de critres lis aux conditions dexercice rencontres au cours de la carrire demeure nanmoins trs timide, rendant difficile toute gestion qualitative des enseignants. Il apparat donc que les promotions sont accordes en priorit aux enseignants les mieux classs lors de leur concours de recrutement et bnficiant de la plus grande anciennet. Ce systme ne permet pas dacclrer la carrire de ceux qui consacrent dimportants efforts leur discipline, la russite de leurs lves et la vie de leur tablissement. Aussi, la reconnaissance de leurs mrites consiste-t-elle souvent, paradoxalement, les loigner des lves, en leur confiant des fonctions dinspection ou dencadrement pdagogique de leurs collgues. Laccumulation de ces diffrents lments, rigidits statutaires et diminution des obligations de service, renforcement constant du cloisonnement disciplinaire, application systmatique du barme dans le traitement des demandes de mutation et poids prpondrant de lanciennet dans lavancement, montre quel point la ralisation de lobjectif dune gestion qualitative des personnels, tenant compte des

138

COUR DES COMPTES

besoins diversifis des tablissements et des lves, demeure encore lointaine.

B Ladaptation aux besoins du service


Le caractre rigide des rgles dcrites prcdemment a pour principale consquence de rendre plus difficile la recherche dune adquation satisfaisante entre les besoins des tablissements et les effectifs disponibles. Le problme rcurrent du remplacement des enseignants absents illustre cette situation, qui se traduit par lembauche dun nombre toujours lev denseignants non titulaires, contractuels ou vacataires.

1 Le remplacement des enseignants absents dans le second degr


Enonc en 1998, le principe pas de classe sans enseignant51 continue de connatre des difficults dapplication dans le second degr. A la suite dun rapport estimant 8 ou 9 % dans les collges et 12 % dans les lyces lamputation du temps de prsence des enseignants, le ministre a pris en 1999 des mesures pour diminuer le nombre dabsences ayant une cause administrative (runions des commissions paritaires pendant les heures de cours des reprsentants syndicaux par exemple). De mme, la rflexion engage a permis daboutir des mesures visant pourvoir dans de meilleurs dlais au remplacement des absences : le dcret 99-823 du 17 septembre 1999 organise laffectation par zones gographiques des personnels chargs du remplacement et leur rattachement administratif des tablissements. Ce texte prcise quentre deux remplacements, les personnels enseignants peuvent tre chargs dassurer des activits de nature pdagogique dans leur tablissement . Les acadmies ont organis le remplacement des enseignants du second degr en distinguant entre les absences de moins ou de plus de quinze jours. Sagissant des premires, les chefs dtablissement ont comptence pour pourvoir au remplacement des heures de cours non assures, en faisant notamment appel aux autres enseignants de ltablissement ou dtablissements voisins auxquels ils demandent deffectuer des heures supplmentaires. Sagissant des absences plus

51) Rapport remis par le recteur Bloch la demande du ministre de lducation nationale.

LES CONTRAINTES DE LA GESTION

139

longues, ils peuvent sadresser au rectorat pour demander laffectation dun remplaant. Lapplication de ces dispositions na cependant pas permis de rpondre de faon plus satisfaisante aux demandes de supplances, notamment lorsque les absences sont de courte dure : dune part, ces dernires ne sont pas toujours prvisibles et se renouvellent parfois de semaine en semaine ; dautre part, elles sont souvent portes tardivement la connaissance du chef dtablissement qui ne dispose alors plus du temps ncessaire pour y remdier. Les instructions donnes par le ministre en 1999 pour mieux anticiper les absences dues lexercice du droit syndical ou la formation continue nont pas t appliques de faon durable. Enfin, les chefs dtablissement se heurtent frquemment au refus des enseignants de ltablissement deffectuer les heures supplmentaires que rclamerait la prise en charge des lves. Le taux de remplacement des absences de plus de quinze jours dpend pour sa part de la disponibilit des enseignants affects en zone de remplacement, qui est elle-mme contrainte plusieurs titres : dune part, le fractionnement des disciplines dans le second degr rend plus difficile, et parfois mme impossible, le calibrage des effectifs quil convient daffecter en zone de remplacement ; dautre part, le rattachement des remplaants un tablissement donn conduit en pratique leur confier des tches qui, bien quelles soient thoriquement de nature provisoire, limitent de facto leur disponibilit pour rpondre rapidement une demande de remplacement. Dautres facteurs jouent, et notamment lingale rpartition des effectifs de remplaants sur le territoire, ainsi que la baisse tendancielle de ces effectifs. Cette diminution tient tout dabord la volont, affirme en 1998 loccasion de la dconcentration du mouvement dans les acadmies, de nommer un plus grand nombre denseignants titulaires sur des postes dits dfinitifs . Elle tient galement laugmentation des dparts en retraite : le nombre de remplaants constitue en fait un solde, qui rsulte des oprations daffectation, et non pas, comme le dmontrent les travaux rcents de lIGAENR, un objectif en soi. Fondamentalement, les absences demeurent insuffisamment connues : leur dnombrement nest pas ralis de faon systmatique par les tablissements et leurs causes ne sont pas non plus toujours recenses, surtout lorsquelles sont de trs courte dure et nont pas dincidences sur la paye. Les acadmies rencontrent donc de relles difficults pour valuer de faon prvisionnelle leurs besoins en personnel de supplance, mme si le ministre a rcemment dvelopp des outils statistiques qui devraient permettre de mieux matriser ces donnes.

140

COUR DES COMPTES

2 Le nombre toujours lev denseignants non titulaires dans le second degr


Pour pourvoir tous les postes implants dans les tablissements scolaires la rentre et rpondre galement en cours danne aux besoins ponctuels de supplance, les acadmies ont toujours eu recours des enseignants non titulaires : matres auxiliaires, contractuels ou vacataires. Ces agents viennent complter les effectifs denseignants titulaires affects en zone de remplacement. Le recrutement de ces personnels na cependant pas t toujours suffisamment matris et les situations de prcarit se sont multiplies, sans quil soit pour autant certain que les enseignants titulaires aient t employs au mieux des besoins. Depuis 1996, une grande partie des matres auxiliaires ont obtenu la garantie dtre chaque anne remploys dans les tablissements. En contrepartie, le ministre a dcid de ne pas procder de nouveaux recrutements de matres auxiliaires, mesure qui na cependant pas pu tre applique : la diversit des disciplines enseignes dans le second degr et la dispersion gographique des 7 500 tablissements publics rendent invitable lembauche dagents non titulaires susceptibles doccuper les postes laisss vacants par les enseignants titulaires. Trs rapidement, des drogations ont t accordes aux acadmies. Le systme dautorisation pralable a finalement t abrog la rentre 2002. Le nombre dagents non titulaires ne cesse ainsi daugmenter depuis 1998 en dpit des plans de titularisation et les prvisions budgtaires sont rgulirement dpasses, imposant de prendre des mesures en cours danne par dcret de virement ou, comme en 2002, par dcret davance pour couvrir linsuffisance des crdits.

LES CONTRAINTES DE LA GESTION

141

Evolution des effectifs susceptibles deffectuer des remplacements


En quivalents temps plein
Titulaires sur zone de remplacement Agents non titulaires Dont matres auxiliaires Dont contractuels

1999-2000

2000-2001

2001-2002

36 646 23 770 16 417 7 353

36 048 25 296 12 918 12 378

Nc 26 602 8 976 17 626

Source : ministre de lducation nationale

Pour rpondre aux demandes de supplance, les acadmies et les chefs dtablissement ont recrut un plus grand nombre de contractuels et de vacataires. En raction cette drive et dsireux dinciter les acadmies mieux utiliser les personnels dont elles disposent dj, le ministre a dvelopp un systme minutieux de suivi des moyens de remplacement. Des indicateurs ont t labors en concertation avec les acadmies pour contrler tout la fois lutilisation du potentiel de remplaants titulaires et le recours aux agents non titulaires. Les rsultats, en priode de rentre scolaire, sont analyss quotidiennement. Ces analyses ont permis tout dabord de mieux cerner les moyens rellement disponibles pour le remplacement, en tenant notamment compte des enseignants qui, bien quaffects en zone de remplacement, sont en ralit requis par le recteur pour dautres tches ou se trouvent dans lincapacit provisoire denseigner. Elles ont galement permis dtablir des comparaisons entre les acadmies, notamment sur lutilisation plus ou moins optimale des personnels titulaires. Si la situation des acadmies dans lesquelles coexistent des sureffectifs de titulaires et des recrutements de non titulaires sont dsormais bien identifies, il na pas toujours t mis un terme ces situations paradoxales et coteuses. Ainsi, dans lacadmie de Nancy-Metz la Cour avait constat que, au cours de lanne scolaire 1998-1999, 20 matres auxiliaires avaient t recruts en mathmatiques et 13 en sciences physiques alors que, dans ces mmes disciplines, on dnombrait respectivement 35 et 37 enseignants titulaires (en quivalent temps plein) en surnombre.

C Les conditions dexercice du mtier denseignant


Prs de 65 % des jeunes obtiennent aujourdhui le baccalaurat, alors quils ntaient que 25 % en 1980. En vingt ans, le mtier denseignant sest donc considrablement transform, intgrant, au-del

142

COUR DES COMPTES

de la transmission des savoirs fondamentaux, une dimension ducative nouvelle. Sadressant dsormais des lves issus de milieux familiaux culturellement trs diversifis, les enseignants sont parfois dcontenancs par des conditions dexercice de leur profession auxquelles leur formation ne les a pas prpars. Ce constat communment partag na pourtant pas encore conduit ladoption de mesures particulires destines remdier ces difficults. Le systme ducatif semble, dans ce domaine, rencontrer de rels obstacles pour redfinir les modes dintervention des enseignants, des inspecteurs pdagogiques et des chefs dtablissement. Les enqutes menes par la Cour montrent dailleurs que le ministre ne dispose daucun moyen particulier pour communiquer avec les enseignants et tenter de faire connatre et partager ses objectifs par ceux qui, au premier chef, sont chargs chaque jour, dans leur classe, de les mettre en uvre.

1 Ladaptation du mtier la massification de lenseignement


En matire de formation initiale, un rapport consacr aux conditions de travail et de vie des enseignants de lyce52, remis au ministre en 1999, avait propos de professionnaliser le recrutement et la formation des enseignants, considrant que la prise en compte de la seule dimension disciplinaire ne pouvait suffire et quil fallait ouvrir la formation la matrise de la didactique et de la pdagogie. Un certain nombre de propositions concrtes taient alors formules, auxquelles il na cependant pas t donn suite.
La formation initiale des enseignants : les IUFM Les instituts universitaires de formation des matres (IUFM) ont t crs dans le cadre de la loi de 1989. Ils ont pris la place de cinq types de structures de formation. Le comit national dvaluation des tablissements publics caractre scientifique, culturel et professionnel (CNE) a publi en janvier 2001 un rapport intitul les instituts universitaires de formation des matres au tournant de leur premire dcennie , rsultat de lvaluation mene entre 1996 et 2000 de vingt-deux IUFM (sur les vingtneuf existant alors). Plusieurs des conclusions et des recommandations du CNE ont retenu lattention de la Cour, soit quelles corroborent des constatations
52) Mission confie au recteur Bancel par le ministre de lducation, de la recherche et de la technologie en octobre 1998.

LES CONTRAINTES DE LA GESTION

143

faites lors des contrles de la gestion dIUFM, soit quelles rpondent des interrogations souleves loccasion des contrles, mais auxquelles la Cour ne pouvait pas rpondre, ds lors quelles concernaient le champ pdagogique. Le CNE constate ainsi que, en 2000, les IUFM sont parvenus un degr ingal de cohsion et, quen dpit des intentions initiales, le cloisonnement entre premier et second degr persiste. Le poids des hritages a gnr une complexit de fonctionnement et de structuration nuisible la lisibilit des IUFM. IUFM et universits ont pu se trouver en position de concurrence pour la prparation aux concours du CAPES ; aprs des conflits locaux parfois virulents, la situation est relativement apaise entre IUFM et universits de rattachement ; pour autant, on ne peut toujours pas parler, sauf dans des cas encore trs rares, de vritable collaboration, et encore moins de mise en uvre dune politique commune de formation des matres et de recherche en ducation. Les IUFM se dotent progressivement des moyens de leur ambition universitaire. Les effectifs d'enseignants-chercheurs, bien quencore faibles, sont en progression continue. Cest dans le domaine de la recherche que les IUFM ont pris les initiatives les plus marquantes, bien quelles soient peu reconnues et desservies par un clatement disciplinaire qui interdit lmergence dune recherche de pointe ; la recherche applique met encore insuffisamment profit la proximit entre acteurs de terrain et thoriciens de la recherche en ducation. Une trs grande partie du rapport est consacre la formation dispense par les IUFM tous les futurs professeurs. La premire conclusion que le CNE tire de ses travaux sur ce sujet est que, dans un contexte souvent difficile, soumis de multiples contraintes et des pressions contradictoires, les IUFM ont incontestablement contribu amliorer la qualit de la formation des matres en France. Les chefs dtablissement et les inspecteurs rencontrs par le CNE portent un jugement positif sur les jeunes professeurs qui sortent des IUFM et notamment sur leur capacit dadaptation. Cette apprciation va lencontre de lopinion souvent mise par les professeurs stagiaires ou les professeurs dbutants de ne pas tre ou de ne pas avoir t- suffisamment prpars exercer leur mtier. A ce sujet, le CNE tient souligner que seul un dialogue approfondi avec les groupes dtudiants permet dapprcier la porte relle des propos tenus et la convergence des points de vue exprims. Le CNE ne liste ce sujet pas moins de 16 recommandations, dont neuf concernent trs directement le ministre. Elles touchent aux constatations opres lors de lvaluation des IUFM sur le contenu des concours de recrutement et sur la carte des formations. Elles concernent

144

COUR DES COMPTES

aussi lanne de stage, au cours de laquelle le CNE considre que les impratifs pdagogiques ne sont pas assez pris en compte, ainsi que linsuffisance du nombre des matres-formateurs du premier degr. Les autres sadressent aux IUFM. Elles concernent : - les pratiques de la formation, qui devraient tre plus adaptes aux publics quils accueillent et donc plus proches de celles qui ont cours dans la formation des adultes ; - lalternance, qui doit imprativement atteindre ses objectifs, ce qui suppose une continuit entre ltablissement scolaire et lIUFM, et qui appelle une plus grande association des formateurs de terrain, matres formateurs du premier degr et conseillers pdagogiques du second degr, et qui doit permettre lenseignant en formation dapprendre sintgrer dans un projet collectif ; - la dmarche engage dvaluation des formations, qui doit tre poursuivie et tendue y compris en associant les stagiaires eux-mmes ou les anciens stagiaires ; - la ncessit permanente douverture, en rponse au risque dautarcie, dont le CNE considre quil est le plus grand danger qui menace les IUFM ; la collaboration avec les universits, lintgration de la dimension culturelle, la sensibilisation la culture scientifique, aux ralits du monde conomique et social sont les voies incontournables de cette ouverture. La formation des matres a fait lobjet, aprs la publication du rapport du CNE, dun programme de rnovation, annonc en fvrier 2001 qui nonce deux objectifs : renforcer la formation initiale et amliorer la prparation au mtier. Par ailleurs devraient tre mises en place des squences courtes de formation lors des deux premires annes dexercice.

La formation continue, pour sa part, demeure conue comme une offre faite aux enseignants, dont la ncessit est laisse leur apprciation individuelle. Le suivi rgulier de diverses formations nentre pas en ligne de compte dans le droulement de la carrire. Pour faire face des conditions de travail plus prouvantes, demandant de grandes facults dadaptation et une nergie sans faille, les enseignants sont dsormais incits travailler de plus en plus frquemment en quipe, souvent selon des approches pluridisciplinaires dont linsertion dans les programmes semble dsormais acquise. Cette mergence du travail collectif rencontre cependant encore des rsistances, tant au nom de la libert pdagogique laquelle les enseignants sont attachs, quen raison des heures de travail supplmentaires

LES CONTRAINTES DE LA GESTION

145

quimpliquent lorganisation et la tenue des runions de concertation. Les enqutes menes par la Cour dans les tablissements ont montr quactuellement cet effort est pris en considration de faon trs ingale par les chefs dtablissement, gnralement en attribuant forfaitairement aux intresss une ou plusieurs heures supplmentaires. La rnovation du mtier denseignant est invitablement associe la question de leur carrire et lintroduction progressive dune gestion plus qualitative des personnels. Les acadmies ont certes toutes cr des directions des ressources humaines. Leur action se limite cependant encore souvent la prise en charge des enseignants qui rencontrent des difficults importantes dans leurs classes. Dans ce domaine, les efforts des acadmies sont limits par la prminence accorde au barme qui demeure, en labsence dautres critres communment admis, lunique rfrentiel des dcisions daffectations.

2 Une redfinition ncessaire des interventions des inspecteurs pdagogiques


La mise en place dune gestion plus dynamique des effectifs suppose que les services acadmiques puissent sappuyer sur les inspections pdagogiques pour connatre et valuer individuellement les enseignants. Les corps dinspection, que ce soit dans le premier ou le second degr, souffrent cependant de la faiblesse de leurs effectifs, compte tenu des missions administratives de plus en plus nombreuses qui leur sont par ailleurs confies. Dans ce domaine, les investigations menes par la Cour auprs de cinq acadmies rvlent des situations gographiques et disciplinaires trs ingales. Au nombre de 3 350, dont 2 620 exercent effectivement des missions dinspection, les inspecteurs ne parviennent pas respecter lobjectif dune inspection tous les quatre ans des 735 000 enseignants du premier et du second degr public et des 139 00053 matres de lenseignement priv dont ils ont la charge. En moyenne, un inspecteur de lducation nationale (premier degr) suit entre 150 et 300 professeurs des coles et un inspecteur pdagogique rgional (second degr) entre 460 et 1600 enseignants. Cette situation se traduit par un allongement sensible de la dure scoulant entre deux inspections : dans le premier degr, elle peut tre suprieure six ans pour les professeurs des coles de certains dpartements et dpasser dix neuf ans pour les matres de lenseignement
53) Anne scolaire 1999-2000, premier et second degrs, y compris les matres contractuels. Source : DPD Repres et rfrences statistiques.

146

COUR DES COMPTES

priv. Dans le second degr, il nexiste ce jour aucune statistique nationale permettant de connatre le dlai moyen scoulant entre deux inspections. De faon empirique, il est estim environ cinq ans pour les professeurs agrgs et sept ans pour les autres enseignants. En ralit, la situation est trs variable suivant les acadmies et les disciplines. La rpartition gographique des postes dinspecteur npouse en effet que trs imparfaitement celle des effectifs denseignants et la dure scoulant entre deux inspections peut dpasser dix ou quinze ans. Dans lacadmie de Crteil par exemple, prs de 15% des enseignants du second degr nont pas t inspects depuis plus de dix ans. La situation est identique dans lacadmie de Nantes. Dans certaines disciplines, il suffit que lunique inspecteur pdagogique rgional soit momentanment indisponible pour que les inspections soient suspendues. Dans le second degr, il apparat ainsi que la relation entre un enseignant et son inspecteur connat un caractre pisodique, peu compatible avec une valuation mthodique des qualits pdagogiques et de limplication professionnelle de lintress. Pour tenter de remdier cette situation, les acadmies font dsormais frquemment appel des enseignants faisant fonction dinspecteur, ou leur prtant main forte temps partiel. Dans certaines rgions, le nombre de faisant fonction est particulirement lev, atteignant plus de 20 % des effectifs dinspecteurs. Malgr cet apport, le nombre dinspections individuelles demeure insuffisant. Les inspecteurs sont de plus en plus frquemment sollicits par les recteurs pour animer des groupes de rflexion, suivre la mise en place des rformes pdagogiques, valuer les tablissements et accompagner les enseignants en dbut de carrire. Le travail des inspecteurs pdagogiques dans le second degr est galement caractris par labsence de critres communs dvaluation des enseignants. Dans quelques acadmies, une rflexion est en cours sur la rdaction de protocoles dinspections, notamment dans le premier degr. Il nest cependant pas envisag de rendre leur application obligatoire, le principe demeurant celui de la libert de linspecteur. La question de lhomognit des pratiques dinspection, notamment entre disciplines diffrentes, demeure donc entire. Les travaux conduits par la Cour sur les corps dinspection pdagogique dans les premier et second degrs ont galement montr que les promotions des inspecteurs, lexception du passage la hors classe, sont dconnectes de toute procdure de notation. Bien que le statut gnral de la fonction publique prvoie que tout fonctionnaire est not, les inspecteurs sy refusent et le ministre a effectivement renonc, depuis le dbut des annes 1990, leur attribuer une note administrative. Ce nest donc qu loccasion de leur titularisation et de laccs la hors

LES CONTRAINTES DE LA GESTION

147

classe quune valuation de leur faon de servir est ralise. Un groupe de travail sur le suivi et lvaluation des corps dinspection a bien t runi au ministre dans le courant de lanne 2001, mais il sest spar sans rendre de conclusions en raison du refus quopposent certains inspecteurs toute valuation de leur travail.

3 La difficile mergence du sentiment dappartenance une collectivit ducative


La plus grande frquence du travail en quipe pourrait se traduire par un renforcement du sentiment dappartenance la collectivit que constitue ltablissement. Pourtant, comme le remarquait le rapport prcit remis par le recteur Bancel, aujourdhui, ltablissement nest pas vritablement un lieu didentification professionnelle pour les enseignants , ce qui expliquerait notamment la faible importance souvent accorde la rdaction du projet dtablissement, considr comme priphrique leur activit professionnelle.

a) Les limites de la mission danimation pdagogique confie aux chefs dtablissement


Les directeurs dcoles et chefs dtablissement jouent un rle dsormais considr comme essentiel dans la russite de leurs lves. Dans le second degr notamment, un effort de revalorisation de leur fonction a t rcemment men, en concertation avec la principale organisation syndicale reprsentative des personnels de direction. Il a abouti un protocole daccord, sign en novembre 2000, pralable la rnovation de leur statut intervenue en 2002. Le protocole prcise notamment que les chefs dtablissement doivent impulser et conduire une politique pdagogique et ducative dtablissement au service de la russite des lves et animer et grer lensemble des ressources humaines . Aucune comptence pdagogique ne leur a cependant t reconnue, leur action dans ce domaine devant seulement sinscrire dans une collaboration avec les corps dinspection . Toutes les consquences de cette reconnaissance nont dailleurs pas encore t tires, notamment dans les textes qui rgissent les relations entre les chefs dtablissement et les enseignants. Il convient par exemple de souligner que les statuts applicables aux enseignants du second degr ne font aucune rfrence explicite lexistence du chef dtablissement, illustrant une situation qui ne correspond plus, manifestement, la ralit. De mme, comme cela a t indiqu prcdemment, leur intervention

148

COUR DES COMPTES

dans la notation discriminante.

des

enseignants

nest

quexceptionnellement

La cration des travaux personnels encadrs en classe de seconde, la mise en place des itinraires de dcouverte au collge ou le dveloppement du brevet informatique et internet, le B2i, vont cependant dans le sens dun dcloisonnement des disciplines qui donne une place importante au chef dtablissement, tant pour impulser que pour coordonner lapplication de ces rformes. De mme, leur influence saccrot sous la pression des conditions dexercice plus difficiles qui caractrisent certains tablissements et qui justifient souvent une forte coordination de tous les membres de lquipe pdagogique ainsi que llaboration, sous la direction du chef dtablissement, dun vritable projet dtablissement. Laction des chefs dtablissement dans le domaine de la coordination et de lanimation repose essentiellement sur leur propre force de conviction et leurs capacits personnelles de management des quipes. Les organisations syndicales reprsentant les personnels enseignants demeurent en effet fondamentalement attaches au principe selon lequel le chef dtablissement na aucun pouvoir dvaluation pdagogique du travail des enseignants.

b) Labsence de toute dmarche de communication spcifique en direction des enseignants


Le ministre de lducation nationale na pas cr doutils de communication interne lui permettant de sadresser aux diffrentes catgories de personnels, et en particulier aux enseignants, pour expliquer et faire partager ses objectifs. Aucune dmarche institutionnelle moyen terme na par exemple t arrte pour associer les enseignants la connaissance et lappropriation des orientations nationales. Des actions de communication sont certes rgulirement menes sur des thmes gnraux, tels que la violence en milieu scolaire, mais ces campagnes demeurent isoles. Le seul support de diffusion des orientations pdagogiques retenues par le ministre demeure le bulletin officiel, gnralement disponible dans tous les tablissements, mais qui sadresse plus lencadrement administratif quaux enseignants eux-mmes. De faon exceptionnelle, en 1998, le ministre a consenti un important effort de communication pour informer les enseignants du second degr des nouvelles modalits daffectation, conscutives la dconcentration des procdures de mutation. Plusieurs documents, ainsi que des sites internet, ont t spcifiquement conus cette occasion. Les tudes menes a posteriori ont montr le bon accueil que les enseignants

LES CONTRAINTES DE LA GESTION

149

leur ont rserv. Cet effort est cependant demeur sans suite, aucune autre action de communication interne nayant t entreprise depuis cette date. Le ministre avait galement pris la dcision, en mai 1998, dditer un magazine dinformation, dnomm 21ime sicle , lintention de tous ses agents. Seuls sept numros ont t publis jusquen avril 2000, date laquelle il a t mis fin cette exprience novatrice. Une tude mene auprs des personnels avait certes soulign les limites de cette publication, tenant notamment au caractre trop gnraliste de son propos alors quelle sadressait un lectorat trs vaste, compos de nombreux corps de mtiers aux attentes diversifies. Toutefois, le ministre aurait pu ne pas abandonner de facto tout effort dans ce domaine stratgique. Les acadmies ne consacrent pas non plus dimportants moyens la communication interne qui n'est pas considre comme une ncessit. Il existe certes, dans certaines acadmies, des publications destines au personnel, mais aucune valuation de leur impact nest disponible. Les enqutes menes par la Cour ont dailleurs montr que les acadmies nont gnralement pas constitu un budget particulier pour financer de faon permanente des actions de communication en direction des personnels dont elles assurent pourtant la quasi totalit de la gestion. L'utilisation des nouvelles technologies, et notamment de linternet, a ouvert des perspectives nouvelles qui permettent de toucher moindre cot un nombre plus important dagents. Les projets existants sont cependant encore trs embryonnaires. Seules les organisations syndicales, qui disposent de moyens permanents pour communiquer directement avec leurs adhrents, sont aujourdhui en mesure de diffuser systmatiquement des informations prcises aux agents sur lvolution de leur carrire et les rformes pdagogiques en cours.

III Une obligation annuelle : russir la rentre


Lobjectif de russite de la rentre consiste, en dbut danne scolaire, mettre un professeur dans chaque salle de cours. Pour y parvenir, les diffrents niveaux dadministration du ministre mettent en uvre une srie de procdures administratives complexes dont lobjectif ultime est de faire converger, dans chaque tablissement, loffre de formation apporte par les enseignants qui y seront affects avec la demande de formation qui mane des lves scolariser. Prvoir les effectifs scolaires et dimensionner les besoins de recrutement, dfinir puis dlguer les moyens budgtaires qui serviront constituer les postes

150

COUR DES COMPTES

denseignement, pourvoir enfin ces postes par laffectation des personnels dans le cadre des oprations annuelles de mutation, constituent les grandes tapes de cette mcanique de la rentre, dont lorganisation structure largement le fonctionnement du systme scolaire. Le ministre ne parvient cependant atteindre son objectif quau prix de moyens sans cesse croissants, dont laugmentation se heurte dsormais aux difficults quil rencontre pour recruter de nouveaux enseignants.

A La prparation de la rentre
La russite de ce processus qui, pour lessentiel, se droule entre les mois de dcembre et juin qui prcdent la rentre, repose sur un quilibre toujours fragile, et toute erreur danticipation est susceptible de compromettre tout ou partie de la procdure. Ladquation entre loffre et la demande de formation se trouve ainsi entache dimperfections qui rsultent notamment des incertitudes statistiques lies aux prvisions deffectifs et au calibrage des concours de recrutement, aux rigidits inhrentes la gestion statutaire des personnels et lorganisation pdagogique des tablissements. Les projections portant sur les effectifs dlves peuvent tre contredites par la ralit de la rentre scolaire. Si les outils prvisionnels paraissent efficaces au niveau national, voire au niveau acadmique, des carts significatifs peuvent en revanche intervenir au niveau des tablissements, tant donn les alas que connaissent les effectifs scolaires entre deux rentres scolaires (dmnagements, rorientations, dparts vers lenseignement priv, sorties dfinitives du systme scolaire, etc.). Les prvisions relatives aux effectifs denseignants recruter sont encore plus sujettes erreur statistique, puisque le nombre de places offertes aux concours sappuie sur des projections tablies en moyenne deux annes avant la premire affectation devant lves, compte tenu de la dure de la formation en IUFM. Durant cette priode, des lments non matrisables peuvent venir compromettre les prvisions, mme les plus rigoureuses : lvolution inattendue de la dmographie scolaire, les comportements individuels des enseignants, tel le choix dune cessation progressive dactivit ou celui dun dpart en cong de fin dactivit, ou encore les modifications de programmes qui induisent des besoins nouveaux ou diffrents denseignement. A titre dexemple, ajouter aux horaires de la classe de 6me une heure de mathmatique cre un besoin de 1 500 professeurs supplmentaires dans la discipline concerne.

LES CONTRAINTES DE LA GESTION

151

De plus, si le systme est globalement agenc en fonction des publics scolaires accueillir, il peut tre galement orient par des considrations relatives aux personnels, comme par exemple le fait de maintenir un poste afin dviter la mutation de son titulaire, ou encore le souci de prserver une discipline denseignement, mme lorsque celle-ci connat une relative dsaffection des lves. Enfin, la convergence entre demande et offre de formation est limite, dans le second degr, par le cloisonnement disciplinaire dj voqu, qui ncessite danticiper la demande denseignement dans prs de 350 spcialits diffrentes, correspondant chacune un concours national distinct. La ncessit de prserver les grands quilibres, tout en sefforant de tenir compte des facteurs derreur ou de rigidit, suppose que le systme conserve des marges de souplesse. Le recours des personnels contractuels (matres auxiliaires, professeurs contractuels et vacataires) est un des moyens utiliss pour ajuster les besoins recenss dans les tablissements aux effectifs enseignants disponibles. En 2001, le ministre a ainsi fait appel prs de 27 000 personnels non titulaires, soit environ 7 % des enseignants du second degr en poste devant lves. Les acadmies disposent par ailleurs dun volant de gestion dun peu plus de 36 000 enseignants titulaires, qui, dfaut dtre affects sur un poste dfinitif en tablissement, sont nomms sur une aire gographique de remplacement. Chaque acadmie, selon son tendue, comporte ainsi un nombre variable de zones de remplacement , gnralement compris entre douze et vingt. Un enseignant titulaire sur zone de remplacement (TZR) peut tre amen intervenir dans sa zone, ou dans une zone mitoyenne, mais pas au-del. Cette disposition a videmment pour objet dviter de trop longs trajets aux enseignants concerns, chaque acadmie comptant en moyenne trois cinq dpartements. Les TZR peuvent non seulement, comme cela a dj t voqu, effectuer des supplances (cest--dire des remplacements temporaires), mais galement tre affects sur des postes devenus vacants en cours danne ou demeurs sans titulaire lissue du mouvement annuel de mutation. Ladquation entre le potentiel des TZR et les besoins effectifs de supplance et de remplacement est difficile apprcier : elle varie en effet, dans chaque acadmie, en fonction des caractristiques dmographiques du corps enseignant (fminisation, pyramide des ges, etc.) et des spcificits disciplinaires. Les statistiques nationales labores

152

COUR DES COMPTES

par le ministre mettent cependant en vidence la faible rentabilit 54 de ce dispositif, qui, toutes disciplines confondues, ne dpasse pas 50 %. Sont en effet galement affects en zone de remplacement des enseignants qui se trouvent en situation de sureffectif dans leur discipline. Le ministre estime que prs de 2 600 enseignants, en quivalent temps plein, sont dans cette situation. Le nombre de TZR ne dpend donc pas seulement des besoins de supplance et de remplacement ; il correspond galement un ajustement insatisfaisant des dcisions daffectation, ces dernires ne tenant pas suffisamment compte de la carte des besoins dans lacadmie. La Cour a ainsi constat plusieurs reprises, au cours de ses contrles, que les acadmies recrutent des professeurs contractuels ou vacataires dans des disciplines o elles disposent pourtant denseignants titulaires en sureffectif. Ces derniers tant affects dans une autre zone gographique, ils ne sont pas disponibles pour rpondre aux besoins exprims.

B De la loi de finances la salle de classe : la transformation des emplois budgtaires en service denseignement devant les lves
Dans le second degr, une des principales difficults que rencontrent les gestionnaires du systme ducatif dans la prparation de la rentre scolaire tient la succession des oprations qui conduisent transformer les emplois budgtaires, ouverts en loi de finances, en postes implants dans les tablissements. Dans une publication rcente davril 200155, la Cour a analys lensemble de ce processus et montr quil sagit dune mcanique inflationniste, qui nassure pas une rigoureuse adquation entre les effectifs rellement rmunrs et les emplois qui figurent au budget de lenseignement scolaire. En effet, chacune des tapes de ce cheminement complexe, de multiples dsajustements interviennent et creusent progressivement les carts entre les moyens budgtaires, les postes sur lesquels sont affects les enseignants et enfin les personnels disponibles. Bien que les emplois autoriss en loi de finances soient rpartis par corps et par grade, ladministration centrale dlgue en ralit des
54) Cette rentabilit est calcule partir du ratio entre dune part le nombre de journes de supplance et de remplacement assures en cours danne et dautre part le nombre de journes de supplance et de remplacement ralisables par lensemble des TZR. 55) Cour des comptes, La fonction publique de lEtat - tome 2 - avril 2001 p. 231 et sq.

LES CONTRAINTES DE LA GESTION

153

emplois indiffrencis, sous forme dquivalent temps plein (ETP), correspondant un service moyen denseignement de 18 heures hebdomadaires. Le calcul des dotations acadmiques sopre en outre en deux temps : le rquilibrage gographique des dotations existantes, puis lattribution de moyens nouveaux, lis aux variations des effectifs dlves et aux volutions de loffre denseignement. Ce modle de rpartition prsente, en dpit dun certain nombre damnagements rcents, deux imperfections majeures. Tout dabord, les carts entre acadmies sur-dotes et sous-dotes ne sont que trs faiblement rduits et la modestie des redploiements effectus conduit avantager les acadmies excdentaires en moyens denseignement. Ensuite, si tous les besoins supplmentaires sont intgralement couverts, les retraits demplois sont limits par lapplication, aux ventuelles baisses deffectifs, dun coefficient pondrateur qui peut aller de 30 40 %. Il rsulte de cette mcanique inflationniste que des moyens supplmentaires doivent tre sans cesse apports lenseignement du second degr, dont le taux dencadrement pdagogique se trouve, danne en anne, invitablement augment. Au niveau acadmique, les emplois qui ont t dlgus subissent de nouvelles transformations. Ils sont, dans un premier temps, convertis en heures denseignement, ce qui ncessite de calculer le nombre moyen dheures susceptibles dtre assures par un emploi donn (ou taux de rendement acadmique des emplois ). A dfaut de directives prcises de la part de ladministration centrale, le calcul de ce taux de conversion diffre sensiblement dune acadmie lautre. Ces dernires, qui ne font pas toujours preuve de toute la rigueur mthodologique voulue, sont souvent amenes distribuer plus dheures quelles en reoivent en ralit et dpasser ainsi les limites de lautorisation budgtaire. Lavant-dernire tape de cette procdure consiste affecter aux tablissements les moyens horaires ainsi constitus sous la forme dune dotation globale horaire (DGH). L encore, la Cour a constat entre les acadmies, voire, pour les collges, entre les inspections acadmiques dune mme acadmie, la coexistence de pratiques diffrentes. Une premire mthode consiste dlguer les moyens sur la base dune structure pdagogique (nombre de classes ou de divisions par niveau) dtermine par les services acadmiques, en fonction des effectifs attendus et dune norme divisionnaire (nombre maximum dlve par niveau). La seconde mthode repose non pas sur le financement dune organisation pdagogique donne56, mais sur lapplication dun ratio, appel H/E , correspondant un nombre dheures denseignement par lve. Cette seconde mthode, qui consiste faire varier la DGH de faon
56) Tant dheures pour une classe de premire ES de 24 lves par exemple.

154

COUR DES COMPTES

quasi-linaire en fonction du nombre dlves, est en gnral retenue pour les collges o le mode denseignement permet une assez bonne corrlation entre les effectifs scolaires et la structure de ltablissement. Elle savre en revanche moins adapte en second cycle, o, tant donne limportance des enseignements optionnels, les contraintes de structure sont plus fortes et lorganisation pdagogique moins fluide. Le choix de lun ou lautre de ces deux modes de rpartition peut conduire faire varier sensiblement le montant global de la DGH, la rpartition la structure tant en rgle gnrale plus coteuse en moyens denseignement que la rpartition au H/E . Quel que soit le mode de calcul retenu, une dotation horaire ne fait pas un enseignement devant lves. Cest pourquoi lultime tape de ce processus de transformation consiste, pour les tablissements, traduire, dans une organisation disciplinaire, les moyens denseignement qui leur ont t dlgus. Cest seulement ce stade que sont constitus les postes qui serviront de support laffectation des enseignants. Le rapprochement entre, dune part, les besoins denseignement (financs travers lattribution de la DGH) et, dautre part, lapport constitu par les postes dj implants dans ltablissement (calcul sur la base des obligations de service des occupants) conduit mettre en vidence des carts plus ou moins importants. Ces carts peuvent faire apparatre des besoins nouveaux, qui devront tre couverts soit par lattribution dheures supplmentaires, soit, si cela est ncessaire, par la cration dun poste dfinitif. Ils peuvent galement mettre en vidence des moyens excdentaires quil conviendra de rsorber, ce qui se traduira, le cas chant, par une ou plusieurs suppressions de postes. Le ou les titulaires concerns seront alors touchs par ce quil est convenu dappeler une mesure de carte scolaire 57. A titre dexemple, lacadmie de Lille en ralise environ 150 chaque anne. Un tel processus de conversion est videmment loin de garantir le strict respect de lautorisation budgtaire initiale et aboutit en pratique distendre le lien entre les emplois figurant au budget de lEtat et les postes sur lesquels sont effectivement nomms les enseignants. Etant donnes les marges de manuvre que saccorde chacun des chelons et compte tenu de la priorit donne la russite de la rentre, les acadmies sont en particulier amenes crer artificiellement des supports daffectation et offrir des postes des enseignants dont le nombre excde, dans certaines disciplines ou sur certaines zones gographiques, non seulement leurs besoins rels, mais galement leurs moyens

57) Mutation doffice dun professeur, suite une modification de loffre de formation de ltablissement, entranant la suppression de son service denseignement.

LES CONTRAINTES DE LA GESTION

155

budgtaires. Lors dune prcdente enqute, publie en avril 200158, la Cour avait constat que globalement, les acadmies avaient dpass de 5 771 emplois (1,4 %) les moyens dlgus par le ministre. Dans quatre des 26 acadmies mtropolitaines, ces dpassements reprsentaient plus de 4 % des emplois qui leur taient respectivement dlgus. Si la mise en place au niveau national dune rserve a permis de corriger partiellement cet cart, 2 600 surnombres ont toutefois t recenss par rapport aux emplois budgtaires inscrits sur le chapitre 31-93 (rmunration des personnels enseignants du second degr).

La gestion des emplois du premier degr Si dans le second degr, il est ncessaire de recourir cette transformation demplois budgtaires indiffrencis en services denseignement dans une discipline donne, la gestion des moyens du premier degr apparat nettement moins complexe, puisqu chaque emploi dinstituteur ou de professeur des coles correspond normalement une classe. Cette gestion seffectue en deux temps : la premire tape, pilote par ladministration centrale, consiste dlguer aux acadmies les emplois ouverts en loi de finances ; la seconde tape correspond ltablissement par les inspections acadmiques de la carte scolaire du premier degr, cest--dire la rpartition, sur le terrain, des moyens allous. La rpartition, par le ministre, des emplois du premier degr sappuie principalement sur deux lments : lvolution de la dmographie scolaire et la rduction des ingalits de dotation entre acadmies. La prise en compte des flux dmographiques permet de calculer un nombre de postes retirer ou attribuer et seffectue de faon diffrencie selon que les effectifs dlves sont la hausse ou la baisse : attribution dun emploi par tranche de 20 lves supplmentaires, et suppression dun emploi par tranche de 25 lves, dans le cas dune volution ngative (donnes de la rentre scolaire 2000). La rduction des carts de dotation consiste ensuite comparer la situation de lacadmie par rapport un taux dencadrement de rfrence ou P/E (nombre de postes denseignants pour 100 lves), ce qui permet de mettre en vidence un ventuel excdent ou dficit demplois. Le rsultat de ces deux oprations conduit dterminer, par acadmie, le nombre demplois retirer ou attribuer. Cette dotation acadmique, une fois connue, est ensuite rpartie par le recteur entre les diffrents dpartements, qui relvent de son autorit.

58) Cour des comptes, La fonction publique de lEtat - tome 2 - avril 2001, p. 231 et sq.

156

COUR DES COMPTES

La seconde tape de ce processus de rpartition des emplois seffectue donc au niveau dpartemental, et il revient chaque inspecteur dacadmie dlaborer la carte scolaire du premier degr, cest--dire dimplanter gographiquement les emplois qui lui ont t dlgus, en procdant si ncessaire des ouvertures et des fermetures de classe.

C Larticulation avec le mouvement des personnels enseignants


Cette phase dajustement des moyens budgtaires, qui, dans le second degr, conduit les tablissements dterminer eux-mmes leurs besoins denseignement, nest toutefois que la premire tape du travail de prparation de la rentre. Celui-ci doit ensuite sarticuler avec la gestion des personnels : des enseignants devront tre nomms sur les postes nouvellement crs ou devenus vacants et ceux qui ont t touchs par une mesure de carte scolaire devront retrouver une nouvelle affectation. Lensemble de ces mutations seffectue loccasion du mouvement annuel des personnels enseignants, procdure qui permet de confronter les postes pourvoir dans les tablissements avec les candidats ayant formul une demande de mutation. Jusqu la rentre 1999, cette opration tait entirement centralise, ce qui conduisait faire transiter au niveau du ministre environ 100 000 demandes annuelles, alors mme que plus de la moiti des mutations prononces correspondaient des changements daffectation au sein dune mme acadmie. En outre, la rigidit du calendrier, qui imposait aux acadmies de faire remonter les postes ouverts au mouvement trs tt dans lanne, conduisait laisser vacants de nombreux postes, librs tardivement par leurs titulaires, et oprer des ajustements qui pouvaient parfois durer jusqu la semaine de rentre des lves. Comme on la dj indiqu, cette situation a conduit le ministre, sur la base du dcret du 13 octobre 199859, dconcentrer au niveau des acadmies, une partie des procdures de mutation. Le mouvement gestion dconcentre seffectue dsormais en deux temps. Une phase dite inter-acadmique , toujours pilote par ladministration centrale, traite des mutations entre acadmies (environ 25 000 candidatures par an) ainsi que de la nomination dans les acadmies des enseignants nouvellement recruts (les no-titulaires ). A lissue de cette premire phase, qui se
59) Dcret n 98-915 portant dconcentration en matire de gestion des personnels enseignants, dinformation, dorientation et dducation de lenseignement secondaire.

LES CONTRAINTES DE LA GESTION

157

termine en avril, dbute le mouvement intra-acadmique , qui est dsormais de la comptence des recteurs et doit tre normalement achev la fin du mois de juin. Lors de cette seconde tape, les rectorats examinent les demandes des personnels dj en poste dans lacadmie, en mme temps que celles des enseignants affects lissue de la phase inter-acadmique, et prononcent les affectations, soit dans les tablissements scolaires, soit sur des zones de remplacement. La gestion du mouvement obit des logiques souvent contradictoires puisquil sagit la fois de prendre en compte les besoins des acadmies en leur apportant la ressource en personnel ncessaire, daffecter les enseignants au mieux de leurs souhaits mais galement au mieux des intrts de linstitution scolaire, et enfin de rpondre aux exigences dgalit gographique et sociale du service public de lducation nationale. Une premire difficult tient la forte mobilit des personnels enseignants, indissociable des conditions daffectation des nouveaux titulaires qui, nayant pas encore acquis un nombre de points suffisants au barme, sont majoritairement nomms dans des acadmies considres comme difficiles ou peu attractives. Lanalyse du mouvement annuel met ainsi en vidence un dsquilibre important, avec quatre acadmies60 qui alimentent elles seules plus de la moiti des flux migratoires, au profit des rgions mridionales ou de lOuest. Ces mutations qui concentrent les dparts dans un trs petit nombre dacadmies ncessitent daffecter massivement dans ces dernires les nouveaux titulaires issus des concours de recrutement. Au mouvement 2001, 43 % dentre eux ont ainsi t affects Lille, Versailles ou Crteil, alors que les quatre acadmies les plus mridionales (Aix-Marseille, Nice, Montpellier et Toulouse) en ont accueilli moins de 10 %. On aboutit ainsi un phnomne, non matris, de noria , auto-entretenu par le barme et o les jeunes professeurs remplacent les plus anciens, avant de demander eux-mmes, ds quils en ont la possibilit, leur mutation pour lacadmie o ils entendent se stabiliser pour la suite de leur carrire61.
60) Lille, Crteil, Versailles et Amiens 61) Les tudes ralises par le ministre sur le mouvement des enseignants du second degr montrent la relative jeunesse des populations concernes par la mobilit interacadmique : entrant dans la carrire lge moyen de 27 ans, les enseignants demandent quitter lacadmie de leur premire affectation partir de 33 ans. Ils obtiennent satisfaction autour de 35 ans et rejoignent alors dfinitivement lacadmie, puis partir de 40 ans ltablissement dans lequel ils souhaitent se stabiliser pour le reste de leur carrire. Au total, les aspirations territoriales et professionnelles des enseignants sont satisfaites en moyenne dix ans aprs leur accs dans la fonction publique.

158

COUR DES COMPTES

Pralablement au traitement de ces demandes de mutation, ladministration centrale doit calibrer le mouvement, cest--dire arrter, pour chaque acadmie et dans chaque discipline, le nombre de postes offerts. Ces postes doivent permettre de faire face aux besoins exprims par les acadmies et de compenser les dparts denseignants (mutations et dparts en retraite essentiellement). Ce travail de calibrage est un exercice dlicat puisquil conditionne le bon droulement du mouvement. Au niveau national en effet, les mutations doivent in fine tre effectues solde nul, une sortie dans une acadmie correspondant ncessairement une entre dans une autre et le seul apport en personnel est constitu par le flux des nouveaux titulaires issus des concours de recrutement. Lensemble des soldes acadmiques (diffrence des entres sur sorties) doit donc correspondre arithmtiquement au volume annuel des recrutements. Si cette condition nest pas ralise, le mouvement est dsquilibr, ce qui provoque soit un flux de dpart suprieur aux arrives (cas des acadmies du nord et de lest de la France), soit un nombre darrivants excessif par rapport aux besoins de lacadmie. Dans ce dernier cas, la logique voudrait que lacadmie concerne diminue le nombre de ses enseignants non titulaires. La garantie de remploi accorde aux matres auxiliaires depuis 1996 na cependant pas permis de mettre en uvre des dcisions de ce type, ce qui a contribu laccroissement des cots du systme ducatif. La gestion du mouvement est donc, au niveau du ministre comme des acadmies, un exercice redoutablement complexe dans lequel les alas sont nombreux, notamment en matire de prvision des effectifs dlves. Cependant, la Cour a constat que le ministre navait pas mis en uvre tous les moyens ncessaires pour amliorer cette procdure et rduire les facteurs dincertitude : les efforts raliss pour fiabiliser les systmes dinformation, dvelopper des outils de gestion prvisionnelle, valuer de faon plus rigoureuse les besoins denseignement et renforcer la concertation avec les services acadmiques sont encore insuffisants.
La gestion dconcentre des enseignants du premier degr Par tradition historique, et contrairement au second degr, la gestion des instituteurs et des professeurs des coles a toujours t dconcentre et relve, pour lessentiel, de linspecteur dacadmie, qui exerce le pouvoir de nomination, de titularisation et celui de prononcer les mutations. Le recteur conserve cependant le pouvoir de prononcer la premire nomination. Aprs recrutement et formation en IUFM, les enseignants du premier degr sont en effet nomms dans un poste de lun des dpartements de lacadmie, o ils ont vocation normale servir et quils

LES CONTRAINTES DE LA GESTION

159

ne peuvent quitter quen tant remplacs par un mouvement dentrants dans le dpartement. Il en rsulte que lessentiel des mutations seffectue dans un cadre intradpartemental et que les mutations interdpartementales restent, en nombre, relativement marginales. Les mutations intradpartementales sont du ressort des inspecteurs dacadmie et se font, quelques exceptions prs, sur la base exclusive dun barme fond sur lanciennet. Les mutations interdpartementales, organises par ladministration centrale, seffectuent soit par la voie de permutations, soit par la voie de mutations nationales. La phase des permutations, qui fait lobjet dune procdure informatise, sanalyse comme un change nombre pour nombre entre deux dpartements. Celle des mutations, galement informatise, intervient ds que les inspections acadmiques connaissent leur surnombre ou leur dficit denseignants, en fonction du volume demplois qui leur a t dlgu. Elle a pour but de rquilibrer les effectifs entre dpartements excdentaires et dpartements dficitaires. Le traitement des mutations / permutations, qui concerne entre 1 et 2 % des personnels enseignants du premier degr, est effectu en fvrier mars de chaque anne. Ces deux phases sont compltes par une troisime : celle du mouvement complmentaire (ou des mutations manuelles ), organis par entente directe entre les inspections acadmiques concernes. Cette dernire phase dajustement a pour objet de rsorber les ventuels excdents de personnels qui subsistent dans certains dpartements lissue du mouvement national et muter ces derniers dans les dpartements o existent encore des postes vacants. Les candidats doivent obtenir, pour ce faire, lexeat de leur dpartement dorigine, puis recueillir lineat du dpartement o ils souhaitent tre accueillis.

D La politique de recrutement
Cest ce stade quintervient la politique de recrutement dont dpend lajustement final entre la demande denseignement, qui mane des acadmies, et loffre denseignement, quantifie dans le cadre de concours nationaux. En thorie, la matrise en amont du recrutement et la qualit des tudes prvisionnelles devraient permettre de faire concorder les besoins en personnel des acadmies et le flux annuel des nouveaux enseignants62. Les impondrables de la rentre, le caractre toujours incertain des prvisions et lobligation de mettre un professeur devant chaque classe
62) Cour des comptes, La fonction publique de lEtat - tome 1 dcembre 1999, p. 118 et sq.

160

COUR DES COMPTES

viennent cependant contredire cette quation et ncessitent dintroduire des facteurs dajustement ou de souplesse. Pour y parvenir, les gestionnaires du systme ducatif nont leur disposition que deux solutions. La premire consiste surcalibrer les concours en procdant des recrutements momentanment excdentaires par rapport aux besoins. Cette solution, qui a prvalu au dbut des annes 1990, sest traduite par dimportants surnombres budgtaires63 et par une augmentation des enseignants en sureffectif dans certaines disciplines. Une telle situation ne pouvant perdurer, le ministre a t amen, partir de 1995, rduire fortement le nombre de places aux concours (les postes offerts aux CAPES externes ont ainsi diminu de 30 % entre 1995 et 2000), dsormais calibrs de faon plus rigoureuse. Dans ce deuxime cas de figure, il est alors ncessaire, pour faire face aux alas de la rentre et couvrir lintgralit des besoins acadmiques, de recourir des recrutements de personnels non titulaires, ou, sagissant du premier degr, de faire appel, dans des conditions qui ne sont pas toujours satisfaisantes, aux candidats figurant sur les listes complmentaires.

1 Les recrutements denseignants non titulaires dans le second degr


Dans le second degr, o ladquation entre offre et demande denseignement doit tre ralise discipline par discipline, les dsajustements apparaissent invitables. De plus, les laurats des concours de recrutement sont en nombre trs insuffisant pour rpondre aux besoins des acadmies : en 2001, ces besoins correspondaient un effectif de prs de 42 000 personnes, alors que les concours navaient permis de recruter que 17 700 futurs enseignants. Ces derniers tant recruts sur la base des emplois vacants, cet cart denviron 24 000 postes correspond en partie au dcalage qui sest progressivement instaur entre les structures pdagogiques implantes dans les tablissements du second degr et le stock des emplois budgtaires. A ce dsajustement, qui trouve son origine dans le processus dcrit plus haut de conversion des emplois en postes denseignement, sajoutent dautres facteurs plus conjoncturels, lis cette fois la fiabilit des prvisions dmographiques, au faible rendement de certains concours, aux phnomnes dvaporation estivale (dparts vers lenseignement suprieur, mises en disponibilit, etc.), ou encore aux dcisions tardives qui viennent gnrer, de faon souvent imprvue, des besoins supplmentaires denseignement (par exemple la rduction des
63) Personnels surnumraires eu gard aux emplois budgtaires rellement disponibles.

LES CONTRAINTES DE LA GESTION

161

obligations de service des professeurs de lyces professionnels ou la modification des horaires dans une discipline). Pour rpondre la demande denseignement non couverte par le solde des mutations interacadmiques, les rectorats disposent des heures denseignement dues par les stagiaires des IUFM. Ils ont galement recours, comme cela a t voqu prcdemment, des personnels non titulaires : matres auxiliaires, professeurs contractuels et enseignants vacataires. Les matres auxiliaires bnficient, dans le cadre des politiques visant rsorber lemploi prcaire, dun certain nombre de mesures destines faciliter leur intgration dans les corps denseignants titulaires : concours internes, concours rservs (ou dispositif Perben ), examens professionnels. Compte tenu des flux annuels dintgration (avec en moyenne 4 500 titularisations par an entre 1997 et 2001), la population des matres auxiliaires est en constante diminution : 8 900 ETP en 2001-2002, contre 24 800 ETP en 1997-1998. Ne pouvant plus recruter de matres auxiliaires, les acadmies recourent dsormais aux professeurs contractuels64. Leur effectif, en quivalent temps plein, est pass de 2 200 units en 1997 prs de 17 600 en 2001. Au total, les acadmies ont embauch 3 150 enseignants non titulaires en 1999, 5 600 en 2000 et 7 000 en 2001. Compar aux admissions par la voie du concours externe, entre 14 000 et 18 000 environ selon les annes, le recours aux enseignants non titulaires est loin dtre marginal.

2 Le recours aux listes complmentaires dans le premier degr


Dans le premier degr, la programmation des recrutements pour la rentre scolaire de lanne n+2 a lieu au cours du dernier trimestre de lanne n . Ce travail de prvision, coordonn par le recteur, seffectue au niveau de chaque inspection acadmique qui dfinit ses besoins propres (en fonction des sorties dfinitives et des crations demplois) et propose le nombre de places offrir dans le cadre des diffrents concours65. Ce systme, simple dans son principe, nexclut pas les erreurs danticipation, puisque les recrutements sont fixs avec presque
64) Personnels souscrivant pour la dure de lanne scolaire (ou pour une dure de trois ans dans les disciplines professionnelles et technologiques) un contrat renouvelable par reconduction expresse. 65) Le concours externe ouvert aux titulaires dune licence (prparant en 1re anne dIUFM ou luniversit), le concours interne des instituteurs et le second concours interne, ouvert aux agents publics (licencis ayant 3 annes danciennet ou personnel de niveau bac +2 admis au cycle prparatoire).

162

COUR DES COMPTES

deux annes davance. A cet gard, le processus dintgration des instituteurs dans le corps des professeurs des coles a introduit une relle incertitude, notamment pendant les premires annes de la rforme du corps, puisqu'il tait difficile de prvoir si un instituteur qui pouvait partir en retraite ds lge de 55 ans souhaiterait ou non profiter de son nouveau statut pour travailler jusqu 65 ans66. Une autre difficult rside dans la mthode dvaluation des besoins de recrutement, qui ne tient compte que des vacances de poste constates avant la rentre scolaire et ignore celles qui, bien que prvisibles, interviennent ultrieurement. Afin de pourvoir les postes rests vacants, ou ceux dont la vacance se dclare en cours danne, les acadmies font appel aux candidats figurant sur les listes complmentaires. Ce mode de recrutement conduit tout dabord mettre devant les lves des enseignants non forms qui assument provisoirement la responsabilit dune classe et ne rejoignent lIUFM que lanne suivante. De plus, cette procdure a pour effet damplifier les dficits (les matres ainsi recruts en anne n vont se former en IUFM en anne n+1, rendant nouveau leurs postes disponibles) et daccrotre mcaniquement le nombre de postes vacants. Cette spirale inflationniste, si elle nest pas matrise, conduit grossir inexorablement les recrutements sur listes complmentaires, qui reprsentent dj plus de la moiti des recrutements sur liste principale : alors quen 1997, 800 enseignants taient recruts au moyen des listes complmentaires, soit 8,7 % des 9 200 candidats admis sur liste principale, ils taient 6 309 en 2001, soit 56,1 % des 11 250 admissions normales. Un tel systme, qui privilgie une vision court terme au dtriment dune programmation pluriannuelle des emplois, ne peut lvidence perdurer. Une utilisation plus rigoureuse des moyens de remplacement qui, dans le premier degr, reprsentent aujourdhui prs de 10 % des emplois denseignants en charge dune classe, devrait permettre dy remdier au moins partiellement, ne serait ce quen limitant le nombre de ceux qui assurent dautres fonctions et sont de ce fait indisponibles pour assurer des remplacements.

3 Les enjeux du recrutement pour les dix prochaines annes


La question du recrutement, quil sagisse des enseignants titulaires ou des personnels contractuels, va prendre dans les prochaines annes une acuit particulire. Les projections dmographiques tablies par le ministre de lducation nationale montrent en effet que, dici 2010, plus de 40 % des enseignants auront quitt le systme scolaire
66 Les derniers constats faits ce propos montrent que majoritairement les instituteurs devenus professeurs des coles partent en retraite 55-56 ans.

LES CONTRAINTES DE LA GESTION

163

(premier et second degrs des secteurs publics et privs). Cette situation sexplique essentiellement par la forte augmentation des dparts en retraite67, avec un flux annuel qui, pour lensemble des corps enseignants, devrait culminer en 2006 2007 35 000 dparts, contre seulement 22 000 en 2001 (soit un accroissement de plus de 60 %). Pour compenser ces dparts, il est donc ncessaire de dimensionner en consquence le volume des recrutements. Entre les sessions 2000 et 2002, le nombre de places offertes aux concours externes a ainsi progress de 20 % dans le premier degr et de 30 % dans le second degr. Dans le premier degr, laugmentation du nombre des dparts est dj largement engage et les sorties les plus importantes sont prvues entre 2004 et 200568. Sagissant en revanche du second degr, le rythme des dparts devrait sacclrer partir de 2006, avec plus de 21 000 sorties annuelles sur les dernires annes de la dcennie. Ces besoins croissants en nouveaux enseignants risquent, compte tenu du vivier potentiel, de conduire une insuffisance de candidats, qui se traduira sinon par une pnurie du recrutement, du moins par une baisse sensible de sa qualit. Les prvisions deffectifs concernant lenseignement suprieur montrent en effet que le nombre des tudiants inscrits dans les filires gnrales de luniversit devrait rester quasiment stable sur la dcennie 2001-2010. En outre, le dpart en retraite des gnrations du babyboom , qui ne pourra tre compens du fait de larrive sur le march du travail de gnrations moins nombreuses, induira une relle pnurie de main duvre et placera lducation nationale en situation de forte concurrence vis--vis des autres secteurs professionnels. Dans lhypothse dune conjoncture conomique favorable et du maintien, pour les cadres et les diplms, dune situation proche du plein emploi, les difficults de recrutement pourraient devenir relles dans les prochaines annes. Une tude sur lvolution prvisible du vivier de candidats aux fonction denseignants a t rcemment demande par le ministre aux inspections gnrales afin de mieux valuer les besoins de recrutements des prochaines annes, en fonction des dparts la retraite. Cette tude, bien que tardive au regard de lurgence de ce problme et des dlais inhrents au recrutement, rpond nanmoins un besoin absolu pour mettre en uvre une vritable gestion prvisionnelle des emplois.
67) Ces dparts sont directement lis limportance des recrutements effectus la fin des annes soixante et au dbut des annes soixante-dix, afin dassurer la scolarisation en masse au niveau du collge. 68) Le nombre de postes offerts au concours externes de recrutement de professeurs des coles tait de 10 075 en 2000, 11 000 en 2001 et 12 000 en 2002. Ce chiffre devrait tre port 14 500 entre 2003 et 2005.

164

COUR DES COMPTES

__________ CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS _________ Lvolution des structures denseignement se heurte aux attentes et intrts contradictoires des diffrentes parties prenantes. La rationalisation des cartes de formation seffectue petits pas, mme dans les acadmies o elle est perue comme une priorit et donne lieu des dmarches volontaristes. Il apparat, dans ce domaine, que les bassins de formation sont le niveau le plus appropri pour organiser la concertation entre tablissements et avec lensemble des membres de la communaut ducative. Les reconnatre comme lieu de mise en cohrence et comme outil au service dune gestion conome des deniers publics, est donc souhaitable, y compris en zone urbaine. Quant la gestion des enseignants, elle est entrave par des rigidits qui ne sont pas toutes la consquence directe des garanties accordes par le statut de la fonction publique. Certaines de ces contraintes sont mme parfois acceptes et entretenues par les gestionnaires, comme le montrent lusage qui est fait du barme national ou lapplication du principe de monovalence. Des critres daffectation devraient tre dfinis qui ne soient pas la stricte application de ce barme. Lamlioration de la gestion des dispositifs de remplacement, notamment par la rorganisation des zones de remplacement, est une priorit. Il nest pas sr du reste que les enseignants ne soient pas intresss par dautres changements qui assureraient la reconnaissance et la valorisation de leurs comptences. Cest sans doute le cas de leur valuation, ds lors quelle se ferait sur la base dun rfrentiel clair. Toutes ces volutions exigent une politique de communication du ministre qui fait encore dfaut et qui est trop souvent laisse linitiative des organisations syndicales. Quels que soient les modes de fonctionnement retenus, la gestion est enfin contrainte par lobligation dassurer un jour donn lensemble du service denseignement pour une anne. La complexit intrinsque de ce rendez-vous de la rentre contribue en faire le processus structurant du systme scolaire mais galement le plus lourd. Il contribue aussi en faire le rvlateur des difficults dajustement de la ressource denseignement aux structures de formation. Il faudra donc parvenir mieux identifier les facteurs de ces dsajustements, notamment ceux qui interviennent au cours des procdures de transformation des emplois budgtaires en postes denseignants, et calibrer plus prcisment les besoins lis au remplacement, ce qui implique au pralable de disposer de donnes statistiques fiables sur les enseignants absents.

LES CONTRAINTES DE LA GESTION

165

Lvolution prvisionnelle des viviers denseignants fait cependant quil existe un risque de ne pouvoir garantir, terme, le maintien du rseau et la diversit des formations du second degr. Pour inquitante quelle puisse tre, cette perspective rend plus ncessaire encore ltude de toutes les hypothses qui permettront de maintenir un enseignement de qualit, quil sagisse de la dfinition des mtiers, des rgles de gestion des enseignants, de la rpartition gographique des affectations ou des conditions de recrutement et de formation.

166

COUR DES COMPTES

167

Chapitre V La rpartition des comptences

168

COUR DES COMPTES

Pour mettre en uvre les objectifs dfinis par la loi dorientation sur lducation de 1989, le systme ducatif a t conduit revoir en profondeur les modes dadministration de lcole. En retenant comme objectif la russite de tous les lves, la loi dorientation rendait en particulier ncessaire une responsabilisation accrue des chelons locaux et intermdiaires de linstitution scolaire : rectorats, inspections acadmiques et tablissements. Cet impratif explique les volutions importantes de la rpartition des pouvoirs entre les diffrents niveaux gestionnaires. Lautonomie donne aux tablissements denseignement, le rle stratgique confi aux acadmies pour la dfinition et la gestion des politiques ducatives, enfin lintervention plus active des collectivits territoriales dans le domaine ducatif, sont autant dlments qui sont venus mettre en cause le fonctionnement traditionnel du systme scolaire jusqualors dirig, sans beaucoup de mdiations ni contrepoids, depuis ladministration centrale. Cette dernire a d, ds lors, assumer une forte territorialisation de lcole et commencer se recentrer sur des fonctions de pilotage, dorientation et dvaluation des politiques nationales. Le systme scolaire est ainsi gr selon un agencement complexe de comptences partages. Encore marqu par sa longue tradition de centralisation, notamment dans le second degr, son administration est de plus en plus dconcentre, et mme dcentralise pour certains aspects de sa gestion. Cette recomposition des pouvoirs au sein du systme scolaire nest pas acheve, ce qui tmoigne dune rflexion encore non aboutie sur la dfinition de lchelon optimum de gestion de lcole. Pourtant des lments de diagnostic peuvent tre formuls. La dlimitation plus ou moins prcise des champs de comptences des diffrents chelons de responsabilit, leurs modalits de concertation et larticulation de leurs actions constituent des lments sur lesquels la Cour a fond son analyse de la cohrence du dispositif et des marges de manuvre dont disposent ces acteurs du systme.

I La mutation lente de ladministration centrale


Au cours de la dcennie coule, le ministre de lducation nationale a cherch moderniser le fonctionnement de son administration centrale. Cette dmarche tait ncessaire un double titre. Dune part, le ministre a d tirer les consquences de la loi dorientation sur lducation de 1989 qui impliquait une rflexion sur le niveau optimal de gestion du systme scolaire. Dautre part, les directives

LA RPARTITION DES COMPTENCES

169

gouvernementales lies la rforme de lEtat devaient tre mises en uvre par lducation nationale comme par lensemble des ministres. La loi dorientation du 6 fvrier 1992 relative ladministration territoriale de la Rpublique et son dcret dapplication du 1er juillet 1992 ont fait de la dconcentration la rgle gnrale de lorganisation de lEtat. A cette fin, il a t demand aux administrations centrales de se recentrer sur un rle de conception, danimation, dorientation et dvaluation. En 1998 ont t instaurs des programmes pluriannuels de modernisation (PPM) dont lobjectif est de dterminer, pour une priode de trois cinq ans, les orientations stratgiques de chaque ministre. La circulaire du 8 janvier 2001, relative aux directives nationales dorientation (DNO) a prcis que celles-ci ont vocation constituer linstrument de pilotage des politiques ministrielles, en privilgiant notamment le recours aux procdures contractuelles avec les services dconcentrs. Pour rpondre ce nouveau cadre dintervention, ladministration centrale de lducation nationale a multipli les dmarches de modernisation en poursuivant des objectifs complmentaires : rorganiser sa structure, dconcentrer sa gestion, donner plus de responsabilits aux rectorats, notamment en globalisant leurs dotations financires et en initiant une dmarche contractuelle et, enfin, se doter dinstruments dvaluation et de contrle de gestion. Toutes ces dmarches font, qu bien des gards, le ministre de lducation nationale fait figure de pionnier dans la dmarche de modernisation entreprise par lEtat. Pourtant ces initiatives ne sont pas encore parvenues instituer un mode de pilotage suffisamment clair ni pleinement cohrent.

A Le cadre dintervention de ladministration centrale


Pour assumer ses fonctions de pilotage, ladministration centrale a d revoir son cadre dintervention lgard des services dconcentrs. La rorganisation des services ministriels et lamorce dune dmarche de contractualisation avec les acadmies illustrent cette volution qui, ce jour, ne parat pas encore aboutie.

1 La rorganisation de l'administration centrale


La premire rponse apporte par le ministre de l'ducation nationale la ncessit de se recentrer sur des missions de pilotage, a consist rformer ses structures centrales. Une rorganisation de lorganigramme ministriel est intervenue en dcembre 1997, la suite dvolutions antrieures de moindre envergure. Le nombre de directions

170

COUR DES COMPTES

est alors pass de treize onze. Alors quils taient grs par des structures distinctes, les personnels enseignants, du premier degr jusqu lenseignement suprieur, sont dsormais suivis par une seule direction des personnels enseignants (DPE). De mme, le domaine pdagogique et la gestion des moyens denseignement, jusqualors rpartis entre une direction des coles et une direction des lyces et collges, ont t fusionns au sein de la direction de lenseignement scolaire (DESCO). Les effectifs budgtaires des services administratifs centraux ont, par ailleurs, diminu de 12 % entre 1997 et 2001. Cette volution sest accompagne dun renforcement des services dconcentrs et des tablissements dont les effectifs ont respectivement cru de 3 % et de 1,6 % entre les mmes dates, du fait de redploiements dagents d'administration centrale mais galement de crations d'emplois. La baisse des effectifs des services centraux prolonge, en ralit, une tendance antrieure. Entre 1985 et 2001, ces effectifs ont diminu de 31,1 %, dont 16,5 % entre 1985 et 1993. Au total, souvent prsent comme un organisme administratif hypertrophi, le ministre de lducation nationale est sans doute lun de ceux qui ont accompli le plus gros effort de resserrement de leurs effectifs. Ces volutions quantitatives connaissent toutefois des limites. Un recentrage du ministre sur des missions de pilotage aurait d entraner une diminution corrlative des oprations de gestion. Pourtant, comme a pu le constater la Cour lors de son contrle de la gestion des personnels administratifs du ministre, lexamen des tches des agents des deux grandes directions centrales en charge des personnels (personnels enseignants - personnels administratifs, techniques et dencadrement) montre quelles restent absorbes par des tches de gestion au dtriment de la rflexion et de lexpertise qui ne reprsentent que le quart de leur activit. Ladministration centrale connat, en outre, des difficults pour grer ses personnels de conception, notamment dencadrement suprieur. Si les agents de catgorie A reprsentent dsormais 42,3 % des effectifs, les postes offerts par le ministre de lducation nationale la sortie de lcole nationale dadministration (ENA) ne sont pas intgralement pourvus chaque anne. Les administrateurs civils sont quasiexclusivement issus du concours interne ou de nominations au tour extrieur, ce qui tmoigne du manque dattractivit du ministre pour les administrateurs plus jeunes issus du concours externe de lENA. Par ailleurs, les administrateurs civils affects au ministre ny restent gure. La moiti des administrateurs affects pour la premire fois en administration centrale entre 1991 et 1994 ont depuis quitt le ministre de lducation nationale. En 1998, ladministration centrale grait 180

LA RPARTITION DES COMPTENCES

171

administrateurs civils. En 2001, il nen reste que 160. Parmi ces derniers, peu ont bnfici dune exprience en dehors de la sphre ducative. Conscient de ces difficults, le ministre tente aujourdhui de renforcer la qualification de ses agents. A cette fin, la tendance la rduction des effectifs centraux a t interrompue dans le budget 2001, avec la cration de 30 emplois destins renforcer les capacits dexpertise et dtudes des services centraux dans les secteurs de linformatique, de la prvision et de lvaluation. Le ministre compte enfin mettre profit les dparts massifs en retraite des prochaines annes (40 % de dparts dans les dix prochaines annes) pour acclrer ladaptation des effectifs aux besoins nouveaux, au rythme dune quarantaine demplois requalifis par an.

2 La contractualisation avec les acadmies


Tirant les consquences de la dcentralisation et de la dconcentration de la gestion du systme scolaire, le ministre de lducation nationale sest engag, depuis 1998, dans une dmarche de contractualisation avec ses services dconcentrs. Il sagit de reconnatre les acadmies comme des chelons stratgiques mme de mettre en uvre les politiques ministrielles et de les adapter aux spcificits locales, mais aussi daider ces dernires dfinir des objectifs pluriannuels tant en termes daccueil et de russite scolaire que de niveaux de qualification atteints par les lves. Dans une premire tape, les acadmies ont t invites laborer des projets acadmiques prcisant leurs orientations stratgiques de dveloppement partir dun diagnostic de leurs forces et de leurs faiblesses. Cette phase de travail intervenue en 1998 a t vcue par les services d'administration centrale et les acadmies comme un moment privilgi de dialogue, de dcloisonnement entre les structures du ministre et de mise en commun d'analyses fondes sur des indicateurs statistiques partags. Au terme de la rdaction de ces projets, les services centraux ont demand aux acadmies de leur proposer des contrats acadmiques . Ces derniers devaient reprendre, sous la forme d'"actions", les aspects des projets acadmiques qui ncessitaient un engagement des directions ministrielles. Ces propositions de contrat ont fait l'objet d'examens itratifs qui occasionnrent des retards par rapport au calendrier initialement prvu. Alors que tous les contrats acadmiques auraient d tre signs en dcembre 1999, seuls huit contrats ltaient en mai 2001. En fvrier 2002, une seconde srie de contrats a t signe. A ce jour,

172

COUR DES COMPTES

seule la moiti des acadmies a conclu un contrat avec ladministration centrale. Le contenu des contrats illustre une dmarche complexe dont lefficacit oprationnelle est encore difficile apprcier. Tels que conus par le ministre, ces contrats nont pas vocation intgrer lensemble des relations entre ladministration centrale et les services acadmiques qui stablissent lors de la prparation de la rentre scolaire et de la rpartition entre acadmies des moyens humains et financiers. A ce titre, les dotations en emplois denseignants ou en crdits de fonctionnement lis aux rformes pdagogiques nentrent pas dans le champ de la contractualisation car toutes les acadmies sont concernes. A linverse, les contrats portent sur des actions juges essentielles pour lacadmie et visent formaliser les engagements de l'administration centrale pour accompagner ses actions particulires. La nature de ces engagements est diverse : conseils et aides techniques, actions de formation, attribution de moyens ponctuels sous la forme de crdits ou demplois. Pourtant la ligne de partage que le ministre a souhait tablir entre les actions contractualises et les procdures d'intrt national parat tnue. La plupart des contrats comportent des engagements financiers pour le dveloppement des technologies de l'information et de la communication dans l'enseignement (TICE). Cette politique ne parat pourtant pas prsenter de spcificit acadmique puisquanime l'chelon national, elle donne lieu une allocation de crdits l'ensemble des acadmies. De mme, des moyens relatifs la gnralisation des langues vivantes dans l'enseignement primaire sont inscrits dans de nombreux contrats acadmiques alors que cette mesure constitue une priorit du ministre. Ces incertitudes darticulation mettent en lumire les difficults de l'exercice contractuel engag dans le systme scolaire. Si la contractualisation est prsente par le ministre de lducation nationale comme la premire tape dun pilotage stratgique qui a permis d'affirmer une diversit des enjeux acadmiques et contribu une prise de conscience par les services centraux des ingalits territoriales, on ne peut que constater le caractre encore limit de cette dmarche.

B Lexercice des missions de pilotage


Ladministration centrale sest efforce dadapter son organisation pour se recentrer sur des missions de pilotage mais lexercice effectif de ces dernires connat encore des limites. A ce titre, la Cour sest attache analyser les modalits dlaboration, de lapplication et du suivi des

LA RPARTITION DES COMPTENCES

173

politiques mises en uvre par le ministre de lducation nationale dans le domaine de la pdagogie. Son objectif na pas t de porter un jugement sur la pertinence et lefficacit de ces politiques, le domaine spcifique de la pdagogie ne relevant pas de son champ de comptences. Il a t dapprcier le degr de matrise par les services ministriels de ce volet important du fonctionnement du systme scolaire puisque les rformes pdagogiques conditionnent lorganisation des enseignements et donc lutilisation des moyens budgtaires correspondants. Cette analyse montre que ladministration centrale prouve encore des difficults dfinir et surtout programmer ses politiques pdagogiques. En aval, elle rencontre galement des difficults mesurer leurs rsultats en raison dun contrle de gestion encore dficient.

1 La dfinition des politiques pdagogiques


Llaboration des politiques pdagogiques constitue une opration dterminante pour le fonctionnement et lefficacit du systme scolaire car elle consiste arrter le contenu et lorganisation des enseignements dispenss sur lensemble du territoire. Si cette procdure a t rcemment clarifie, elle demeure complexe, faiblement articule avec la gestion budgtaire et son efficacit nest pas clairement mesure.

a) Llaboration des politiques pdagogiques


Les contenus denseignement taient traditionnellement dfinis par linspection gnrale de lducation nationale (IGEN). La loi dorientation sur lducation de 1989 a transfr cette mission au conseil national des programmes (CNP) et aux services pdagogiques de la direction charge de lenseignement scolaire. Le CNP est une instance consultative compose de 22 membres. Il fixe, sous la forme dune lettre de cadrage, les grandes orientations de travail des groupes dexpert (enseignants, inspecteurs, universitaires) qui, placs auprs de la direction de lenseignement scolaire, ont pour mission de rdiger les projets de programme. La direction assure, quant elle, le suivi logistique de ces groupes et organise la consultation informelle des diffrents partenaires (associations professionnelles, syndicats denseignants, maisons ddition) et des enseignants de la discipline et du niveau scolaire concerns. Elle informe galement lIGEN de ltat davancement des travaux. Une fois rdig, le projet de programme entre dans une phase de consultations institutionnelles : avis du CNP, vote du conseil suprieur de lducation nationale (CSE). Une fois valid, le projet est soumis au visa du ministre et publi sous la forme dun arrt

174

COUR DES COMPTES

au Journal officiel et au Bulletin officiel de lducation nationale. Paralllement cette publication, des documents daccompagnement sont mis la disposition des enseignants. Les acadmies ne prennent pas part en tant que telles aux procdures d'laboration des programmes, si ce n'est travers les consultations informelles ou titre individuel lorsqu'un des membres des groupes d'experts est un recteur. Or, tant au regard des principes de la dconcentration que par un souci defficacit, il semblerait lgitime que les services acadmiques soient systmatiquement associs l'laboration de la rglementation pdagogique qu'ils ont mettre en uvre.

b) La porte des normes pdagogiques nationales


L'examen des textes publis ou diffuss par le ministre de lducation nationale pour dfinir les politiques pdagogiques nationales rvle une production abondante dont la porte normative est dlicate qualifier. Le statut rglementaire des programmes denseignement rend leur application obligatoire. En revanche, en raison du principe de libert pdagogique, les modalits de mise en uvre des programmes et leur adaptation la diversit des lves relvent de la responsabilit des enseignants. Pour respecter cette responsabilit, les programmes suggrent des pratiques pdagogiques mais ne les imposent pas. La prudence du ministre ne pas prdterminer les modalits denseignement contribue expliquer lextrme varit des pratiques des enseignants. Le ministre publie, en outre, des circulaires de prparation de rentre qui sadressent aux services dconcentrs et aux tablissements. Ces textes mlent des recommandations pdagogiques et des directives sur les modalits dorganisation des enseignements, dans le dessein de ne pas sparer les aspects gestionnaires et pdagogiques et de souligner que lorganisation des formations constitue un moyen au service des objectifs de formation. Pour autant, ils ne donnent pas de consigne technique prcise aux responsables acadmiques chargs de mettre en uvre les politiques pdagogiques. Hormis pour les lyces professionnels pour lesquels des normes d'effectifs d'lves par division denseignement ont t dfinies en 2000, il n'existe pas d'indication quivalente pour les autres types et niveaux d'enseignement, alors mme que la taille des divisions conditionne les besoins des acadmies en moyens d'enseignement.

LA RPARTITION DES COMPTENCES

175

c) Larticulation entre rformes pdagogiques et moyens d'enseignement


En raison de l'ampleur et de la complexit du systme scolaire, toute rforme pdagogique qui augmente les horaires d'enseignement, entrane des surcots budgtaires considrables et induit un besoin denseignement qui ne peut tre couvert que de faon diffre puisque le ministre doit recruter des enseignants qui, en raison de leur formation en IUFM, ne pourront pas tre oprationnels avant deux ans. Le systme scolaire n'a certes pas connu, au cours des dernires annes, de rforme d'envergure. Aucune n'a vis modifier l'organisation des structures scolaires, comme cela avait t le cas avec l'instauration du collge unique en 1975, la cration des baccalaurats professionnels en 1985 et la rforme des lyces engage compter de 1992 (mise en place denseignements modulaires et optionnels, refonte des filires et des baccalaurats). Les rformes rcentes constituent davantage des amnagements ou des recompositions denseignements lintrieur des structures de formation existantes. Toutefois leur superposition, sans quaient toujours t dgags les moyens de leur mise en uvre ni valus leurs effets, a parfois plus contribu perturber qu amliorer la gestion du service ducatif.
Les rformes pdagogiques rcentes La rforme des collges a t engage compter de 1996. Le "Nouveau contrat pour lcole" du ministre Bayrou a arrt plusieurs mesures visant assouplir les horaires pour mettre en place des enseignements de soutien, des tudes diriges au bnfice d'effectifs rduits d'lves et des cours d'instruction civique. La rforme des lyces d'enseignement gnral et technologique et des lyces professionnels qui est intervenue depuis l'anne 1999-2000, a vis des objectifs proches de ceux de la rforme des collges : introduction de l'aide individualise des lves en classe de seconde gnrale et technologique, mise en place des "travaux personnels encadrs" en classes de premire et de terminale des filires d'enseignement gnral et introduction d'un enseignement d'ducation civique, juridique et sociale tous les niveaux du lyce. Ces rformes se sont prolonges une date plus rcente, tant dans l'enseignement primaire quen collge et en lyce. Un "plan pour l'cole" a t prsent en juin 2000. Son axe principal est la matrise de la langue nationale, ce qui s'est traduit par une diminution d'une heure d'enseignement grammatical au profit d'un contact plus fort avec des textes. Cette volution s'est accompagne d'un plan de dveloppement des bibliothques et des centres de documentation des coles primaires. Un reprage des difficults de lecture et d'expression a t mis en place la rentre scolaire 2001-2002, au dbut de la grande section de maternelle et

176

COUR DES COMPTES

du cours prparatoire. Enfin des dispositifs de "remdiation" ont t introduits en grande section de maternelle, au cours prparatoire et au CE2 pour dtecter les difficults d'apprentissage des lves. Un second axe du plan pour l'enseignement primaire a concern le dveloppement de l'enseignement des langues vivantes. Il vise donner un enseignement linguistique tous les lves, de la grande section de maternelle jusqu'au CM2. Cette rforme s'appuie sur la mise en uvre antrieure d'une initiation une langue trangre, ce jour, quasi gnralise en CM2 et fortement dveloppe en CM1. L'objectif est qu'en 2005, tous les lves accdant au collge apprennent deux langues vivantes, dont l'une dbute l'cole primaire. Un troisime axe, annonc en avril 2001, est le dveloppement des langues rgionales qui devrait terme dboucher sur l'introduction d'enseignements bilingues dans les langues suivantes : basque, breton, corse, catalan, crole, occitan, alsacien et mosellan. Ces enseignements seront assurs par des professeurs des coles spcialement recruts pour leurs comptences linguistiques, la premire session de concours se droulant en 2002. Enfin un plan de cinq ans de dveloppement de l'ducation artistique l'cole a t arrt en novembre 2000. Il prvoit notamment la mise en place de 20 000 classes " projet artistique et culturel" auxquelles seront associs des artistes et des professionnels de la culture. Le collge a galement connu des volutions pdagogiques rcentes, annonces en avril 2001. Dans les classes de sixime, l'arrive des nouveaux lves doit faire l'objet de procdures d'accueil individualis. Les collges connatront pour cinq ans un plan analogue celui retenu pour les coles en matire de dveloppement des arts et de la culture. Depuis la rentre scolaire 2001-2002, ce plan est amorc en classe de sixime, en particulier dans les collges situs en ducation prioritaire et en zones rurales. En collge sont galement mis en place des "itinraires de dcouvertes" qui visent, partir d'un travail en quipe des enseignants, dvelopper des projets d'lves slectionns parmi quatre ples : la nature et le corps humain, les arts et l'humanit, les langues et les civilisations, l'initiation la cration et aux techniques. Des ateliers artistiques facultatifs sont mis en place en classes de cinquime et de quatrime. Leurs horaires hebdomadaires se situent entre deux et trois heures d'enseignement. La classe de troisime est galement amnage pour permettre aux lves de choisir leur orientation future. 15% des horaires seront consacrs, compter de la rentre scolaire 2002, des enseignements choisis par l'lve en plus des enseignements communs, raison de deux domaines reprsentant chacun deux heures d'enseignement hebdomadaire. Les domaines suivants seront proposs : langues et cultures de l'Antiquit, langues et cultures du monde, arts, sciences exprimentales, technologie, dcouverte professionnelle. S'agissant des lyces d'enseignement gnral et technologique, des mesures rcentes sont venues prolonger la rforme antrieure des enseignements : introduction d'heures de vie de classe et d'ateliers artistiques dans les classes de premire et de terminale, amnagement des cours de langues vivantes dont la gestion des moyens d'enseignement est assouplie afin que les quipes pdagogiques puissent moduler les dures

LA RPARTITION DES COMPTENCES

177

d'enseignement en fonction du projet de l'tablissement et des difficults des lves, cration d'un enseignement complmentaire de quatre heures en ducation physique et sportive. Les lyces professionnels connaissent des volutions parallles : ddoublement de certains enseignements tout en restant dans un maximum de 35 heures hebdomadaires par lve, mise en place de "projets pluridisciplinaires caractre professionnel" et de temps de concertation entre enseignants (12 heures annuelles en BEP, 10 en baccalaurat professionnel), gnralisation de l'aide individualise des lves de seconde en mathmatiques et en franais, mise en place de classes projet artistique et culturel, dveloppement de langues vivantes facultatives, dveloppement de sections europennes en lyce professionnel.

Ces rformes ont des cots moindres que celles qui avaient profondment modifi, il y a vingt ou trente ans, larchitecture du systme scolaire. Celles qui visent une diversification des mthodes d'enseignement sans apporter de modification horaire, peuvent tre mises en uvre moyens d'enseignement constants. D'autres entranent des cots non ngligeables et, qui plus est, difficilement quantifiables par les gestionnaires en charge des moyens d'enseignement. Les projets de rformes pdagogiques font lobjet de chiffrages qui dmontrent frquemment quelles ne peuvent pas tre intgralement finances au regard des moyens disponibles. Ce fut le cas de la rforme des collges dont la mise en uvre a d tre tale sur deux annes scolaires pour tre applique au cycle central des collges. Dans d'autres cas, les rformes peuvent tre finances pour leur premire anne d'application et les acadmies doivent en assurer le financement les annes suivantes dans le cadre de leurs enveloppes budgtaires. Comme toute rforme, les volutions pdagogiques impliquent la mise en uvre de moyens qui ne peuvent pas toujours tre immdiatement dgags. Le dcalage entre lannonce dune mesure et son financement effectif par les services ministriels contraint alors les acadmies recourir des solutions provisoires et dune gestion peu satisfaisante. C'est notamment le cas du dveloppement des langues rgionales dans l'enseignement primaire annonc en avril 2001. La mise en uvre de cette mesure sera progressive et une premire session de concours de recrutement d'enseignants bilingues se droule en 2002. Dans l'attente de la formation de ces enseignants, les acadmies n'auront d'autre possibilit que de recourir des recrutements d'agents non titulaires. Enfin la nature des rformes pdagogiques rcentes limite les possibilits d'en prvoir les cots lchelon ministriel. Nombre dentre elles, introduites pour individualiser la prise en charge des lves, ne

178

COUR DES COMPTES

permettent une gestion prcise ni des moyens d'enseignement, ni des recrutements d'enseignants. Dune part, ces rformes reposent frquemment sur des horaires modulables, les tablissements ayant toute latitude pour dterminer le nombre dheures quils jugent utiles dy consacrer. Certes cette possibilit de modulation horaire est limite puisquelle joue sur environ 5 % des enseignements mais, rapporte lchelle du territoire, elle reprsente des moyens denseignement considrables dont les services ministriels ont par dfinition du mal prvoir lampleur effective. Dautre part, les politiques pdagogiques rcentes visent mettre en place des enseignements interdisciplinaires qui peuvent tre confis par les tablissements des enseignants de diverses spcialits. Il est donc difficile de prvoir les besoins de recrutement denseignants quelles ncessitent dans chaque discipline. Tel est le cas de l'instruction civique. Au regard de la latitude qu'a, par exemple, un lyce dattribuer cet enseignement un professeur d'histoire-gographie, de philosophie ou de franais, il est difficile de prvoir les recrutements ncessaires. Ce nest quaprs la mise en uvre de cet enseignement que le ministre peut, partir de ses systmes dinformation, connatre quels ont t les enseignants concerns. Autrement dit, les orientations rcentes donnes aux politiques ducatives rduisent la matrise que peuvent exercer les services ministriels sur les cots prvisionnels. Elles mettent surtout en lumire une contradiction majeure entre des politiques pdagogiques qui privilgient l'organisation locale des enseignements et une gestion nationale des moyens d'enseignement et des recrutements d'enseignants.

2 Le contrle de gestion
Le dcret du 1er juillet 1992 portant charte de la dconcentration assigne aux directions d'administration centrale des fonctions de contrle et d'valuation l'gard des services dconcentrs. La circulaire interministrielle du 21 juin 2001 prvoit, pour sa part, que le contrle de gestion devra tre gnralis dans les services de lEtat dici 2003. En conclusion dun rapport demand par le ministre, lIGAENR estime qu'"au ministre de l'ducation nationale les pratiques abouties de contrle de gestion sont peu rpandues aussi bien en administration centrale que dans les services dconcentrs". Par rapport bien dautres ministres, lducation nationale sest pourtant trs tt proccupe du contrle de gestion. Ds les annes 1980 fut mis en uvre un contrle national des emplois destin vrifier l'adquation entre les moyens dlgus aux acadmies et les crdits

LA RPARTITION DES COMPTENCES

179

consomms au titre des rmunrations. La direction charge des affaires financires, devenue en 1987 "direction des affaires financires et du contrle de gestion", a demand la mme anne aux recteurs de se doter dinstruments de contrle de gestion. Ces exemples dmontrent la permanence des proccupations des gestionnaires du systme scolaire dans le domaine du contrle de gestion mais cette constance est galement le signe de difficults tout aussi prennes traduire ces proccupations dans la ralit. La circulaire du 21 juin 2001 demandait aux ministres de constituer un rseau de contrleurs de gestion leurs chelons central et dconcentrs. Le ministre de l'ducation nationale a devanc ces dispositions puisque trente emplois de contrleur de gestion ont t crs au budget 2001 et affects aux acadmies. L'historique de cette mesure traduit une certaine confusion administrative. Si aujourd'hui les emplois concerns sont prsents par l'administration centrale comme ceux de contrleurs de gestion, tel n'tait pas les objectifs initiaux du ministre. En effet, ces emplois devaient permettre, l'origine, le recrutement de consultants auprs des recteurs pour les conseiller en matire de rationalisation des mthodes et de dveloppement doutils de pilotage. Avec la publication de la circulaire, ces fonctions ont t inflchies vers le contrle de gestion sans que pour autant le ministre les ait prcisment dfinies. En effet, les recteurs ont demand leurs consultants de s'investir dans des tches diversifies mais qui ne relevaient pas forcment du contrle de gestion. Alors que le ministre souhaite aujourd'hui mobiliser ces agents dans le cadre d'un rseau de contrleurs de gestion, certains recteurs semblent peu enclins les voir s'investir dans cette voie o les comptences des agents concerns ne leur permettent pas forcment de sinvestir. Le faible dveloppement du contrle de gestion dans le systme scolaire rsulte certes de la difficult qu'il y a rapprocher les moyens et les rsultats mais il trahit surtout une rflexion encore insuffisamment aboutie sur les enjeux dune telle dmarche. En effet, si le ministre de lducation nationale a longtemps fait figure de pionnier en matire de modernisation administrative, il parat connatre, ce jour, dimportantes difficults aller plus avant. Aussi de fortes interrogations se posent-elles sur sa capacit se conformer aux nouvelles dispositions en vigueur tant en matire de pilotage des services dconcentrs que de procdure budgtaire. La circulaire du 8 janvier 2001, relative aux directives nationales dorientation (DNO) invite les administrations centrales tirer pleinement les consquences de la politique de dconcentration dans les relations quelles entretiennent avec les services dconcentrs . Les DNO ont donc pour finalit de formaliser ces relations et en faisant

180

COUR DES COMPTES

clairement la part entre ce qui doit tre laiss la responsabilit de ces derniers et ce qui relve du pilotage central. Elles doivent rassembler, si possible dans un document unique, les priorits de chaque ministre et avoir une prennit suffisante pour permettre aux services dinscrire leur action dans la dure. La Cour ne peut que souligner la distance considrable entre la dfinition des DNO et les directives que donne le ministre aux responsables de ses services dconcentrs.

II Les acadmies, nouvel espace de cohrence


Initialement les textes fondateurs du 19me sicle (loi du 14 juin et dcret du 22 aot 1854) assignaient aux responsables acadmiques la mission premire, non pas dexercer une fonction de pilotage de lenseignement scolaire, mais den assurer le contrle moral et politique. Dans cette conception centralise de lducation nationale, le rle des recteurs taient dexcuter scrupuleusement tous les ordres du ministre et den surveiller la stricte application. Avec la croissance de la dmographie scolaire, les autorits acadmiques se sont vues progressivement confier des responsabilits de gestion dpassant leurs missions traditionnelles de surveillance et dinspection. Cette volution sest prolonge avec la loi dorientation sur lducation de 1989 qui a dfini un objectif dadaptation de lcole aux besoins diversifis des lves et des territoires. Le renforcement rcent du rle des acadmies dans le pilotage du systme scolaire constitue une volution majeure de la gestion de lducation nationale. Mais deux contraintes freinent cette volution : les limites actuelles de la dconcentration des responsabilits de lchelon ministriel vers les services dconcentrs et les incertitudes qui demeurent sur lorganisation optimale de ces derniers. Aussi la transformation engage est-elle loin de son aboutissement comme en tmoigne lingale maturit des acadmies qui sont encore largement mobilises par la gestion des moyens denseignement et les procdures de prparation de la rentre scolaire, au dtriment de lexercice de missions de pilotage.

A Le dveloppement du rle des acadmies


Lexercice par les autorits acadmiques dun pouvoir effectif nallait pas de soi. Il heurtait tout dabord une tradition de gestion jusqu'alors davantage oriente vers l'application de directives nationales que vers la dfinition de politiques spcifiques, adaptes aux enjeux de

LA RPARTITION DES COMPTENCES

181

chaque acadmie. Il supposait surtout que soient runies plusieurs conditions : la capacit dfinir des orientations stratgiques en concertation troite avec les partenaires de lcole, lanimation des politiques pdagogiques dans les tablissements, enfin lappropriation doutils dvaluation et de contrle de gestion pour mesurer les effets et les cots des politiques impulses. Comme a pu le constater la Cour lors dun contrle portant sur loffre de formation scolaire dans cinq acadmies (Caen, Lille, Paris, Rennes, Toulouse), ces conditions ne sont encore que rarement runies.

1 Larchitecture des services dconcentrs de lducation nationale


On compte, ce jour, 30 acadmies et 100 inspections acadmiques. Les trois acadmies les plus rcentes Guyane, Martinique et Guadeloupe - rsultent de la scission de lacadmie des AntillesGuyane en dcembre 1996, suite aux difficults sociales quavait connues le dpartement de la Guyane. Comme les rgions dont elles pousent la plupart du temps les limites gographiques, les acadmies correspondent un nombre variable de dpartements, rigs en inspections acadmiques : de huit pour lacadmie de Toulouse deux dans celles de Lille, Nice ou encore Strasbourg. Fruit dune longue histoire, ce maillage territorial saccompagne dune rpartition complexe des comptences entre services dconcentrs. Les frontires entre les rectorats et les inspections acadmiques prsentent, en effet, des lignes mouvantes, lies, dune part, des dlgations de responsabilit gomtrie complexe, et dautre part, une rflexion non encore acheve sur le niveau optimal de gestion de lenseignement scolaire. Historiquement les inspecteurs dacadmie dtiennent directement du ministre de lducation nationale la responsabilit de lorganisation de lenseignement primaire. Le recteur peut galement, depuis le dcret du 16 janvier 1962, leur dlguer sa signature pour les dcisions concernant lorganisation et le fonctionnement des tablissements scolaires de leur ressort, lducation des lves et la vie scolaire. Les comptences propres des inspecteurs dacadmie ont par ailleurs t tendues : aux ouvertures et aux fermetures de classes et dcoles dans le premier degr, ainsi qu limplantation des emplois dinstituteurs et de professeurs des coles, mis leur disposition (dcret du 11 juillet 1979) ;

182

COUR DES COMPTES

lorganisation, au fonctionnement et au contrle financier des collges de leur dpartement, ainsi qu la rpartition, entre ces mmes collges, des moyens en emplois de direction, dducation, de documentation, denseignement et de surveillance (arrt du 30 juillet 1987).

En dfinitive, linspecteur acadmique, directeur des services dpartementaux de lducation nationale, met en uvre, sous lautorit du recteur, la politique ducative des coles, des collges et, pour partie, celle des lyces. Pour autant, cette rpartition des comptences est thorique et ne se vrifie pas dans de nombreuses inspections acadmiques. Les volutions en cours sur la clarification des relations entre les chelons acadmiques et dpartementaux induisent, en effet, une recomposition des champs de comptence entre les services dconcentrs. A titre dexemple, lacadmie de Rennes connat une concentration lchelon acadmique de la gestion du remplacement jusqualors assure par les inspections acadmiques. Certains rectorats ont centralis, leur niveau, les oprations de suivi comptable et financier. En revanche, dautres acadmies paraissent poursuivre une volution oppose, rgie par un principe de subsidiarit qui entend renforcer le champ dintervention des inspections acadmiques. Dans lacadmie de Versailles, les inspecteurs dacadmie ont en charge la totalit de la gestion du second degr, y compris la prparation de la rentre scolaire dans les lyces. Les modifications apportes la rpartition des pouvoirs risquent de dvelopper une forme de concurrence entre les chelons acadmiques et dpartementaux. A titre dexemple, la rcente dcision du ministre dallouer les moyens denseignement du premier degr, non plus aux inspecteurs dacadmie, mais aux recteurs, revient reconnatre ces derniers une responsabilit dans lorganisation de lenseignement primaire, alors quil sagit dun domaine de comptence historique des inspecteurs dacadmie. De manire analogue, le dveloppement rcent dune concertation entre les tablissements dun mme bassin de formation pour lagencement de la carte des formations du second degr pourrait, terme, interfrer avec les responsabilits quexercent les inspections acadmiques sur les collges. Toutes ces volutions traduisent des rflexions incertaines et des orientations encore hsitantes pour dfinir un chelon optimal de pilotage et de gestion du systme scolaire. Malgr l'intrt de telles dmarches, qui tmoignent dune volont de modernisation de lintervention territoriale du ministre de lducation nationale, la situation actuelle rsulte de pratiques inabouties et qui nont pas pris en compte lampleur des transformations possibles et ncessaires.

LA RPARTITION DES COMPTENCES

183

2 La dfinition des politiques acadmiques


Si les volutions du systme scolaire ont conduit affirmer le rle et la place des services dconcentrs, lexercice de ces responsabilits nouvelles implique lexpression dune politique acadmique forte, capable la fois de formuler des objectifs prcis et didentifier les actions mettre en uvre pour les atteindre. Le phnomne est rcent et largement li la dmarche de contractualisation initie par le ministre compter de la rentre scolaire 1998. Dans le cadre de cette dmarche, toutes les acadmies se sont engages, plus ou moins spontanment, dans llaboration dun projet acadmique et ont t amenes dresser, souvent pour la premire fois, un bilan des forces et des faiblesses du systme scolaire local. Rares sont encore les projets acadmiques vritablement oprationnels. La qualit trs ingale de ces documents, qui prennent trop souvent la forme de catalogues de mesures parses, tmoigne de la difficult de lexercice, que ce soit dans la hirarchisation des priorits ou la dfinition prcise des rsultats attendus. La rponse la demande sociale, ladquation des formations lenvironnement conomique, la rgulation des flux dorientation des lves, laccs quitable de ces derniers loffre de formation et la matrise des moyens denseignement constituent, il est vrai, des objectifs difficiles concilier, sinon contradictoires. Une concertation troite avec les partenaires de lcole paraissait, cet gard, indispensable. Or, dans les cinq acadmies contrles, cette concertation, pourtant prvue par les textes, na t que timidement mise en uvre. Les projets acadmiques ont t le plus souvent labors sans y associer les collectivits territoriales. Ce bilan critique mrite toutefois dtre nuanc car plusieurs initiatives rcentes des acadmies contrles par la Cour dmontrent une volont dassocier davantage les partenaires locaux aux dcisions des services dconcentrs de lducation nationale. La participation des reprsentants des collectivits territoriales aux travaux acadmiques sintensifie dans le cadre de runions informelles, notamment lchelle des bassins de formation. Il est encore trop tt pour porter une apprciation sur ces expriences mais on peut considrer que de telles initiatives mritent dtre poursuivies.

184

COUR DES COMPTES

3 Lanimation des politiques acadmiques


Les politiques acadmiques nont de porte que si elles font voluer la gestion des tablissements scolaires, ce qui requiert, de la part des services acadmiques, une capacit dimpulsion et danimation. Dans les cinq rectorats visits par la Cour, des efforts rcents ont t entrepris pour conforter cette capacit. Les orientations acadmiques sont dsormais frquemment explicites par des circulaires rectorales, comme par exemple dans lacadmie de Lille. Ces directives sadressent aux chefs dtablissement dans le cadre de la prparation des rentres scolaires. Dans dautres acadmies, elles prennent la forme de lettres de cadrage qui recommandent notamment une utilisation plus rigoureuse des moyens denseignement, dfinissent des effectifs minimaux dlves par structure pdagogique ou incitent les tablissements se concerter pour assurer la complmentarit de leur offre de formation. Dans lacadmie de Toulouse, ces lettres comprennent, outre le rappel des grandes orientations acadmiques, un ensemble de donnes trs compltes sur la situation conomique et scolaire (effectifs, places vacantes et taux dencadrement par spcialit, rsultats aux examens, tats des lieux des diffrents secteurs professionnels, synthses rgionales sur lemploi). La mobilisation des personnels dinspection inspecteurs de lducation nationale dans le premier degr et inspecteurs pdagogiques rgionaux dans le second degr constitue une autre forme danimation des politiques acadmiques. Davantage que par le pass, et en sus de leurs attributions traditionnelles dinspection, les inspecteurs sont chargs par les recteurs de se rendre dans les tablissements pour inciter ces derniers sengager dans des innovations pdagogiques ou des projets conformes aux orientations acadmiques. Ils en assurent ensuite le suivi, en mesurent les succs et les difficults et constituent, ce titre, des relais importants pour donner corps aux politiques dfinies lchelon acadmique. Ces diffrentes formes danimation traduisent un renforcement du pouvoir des responsables acadmiques pour affirmer et promouvoir des politiques dans le domaine pdagogique. Pourtant, dans les acadmies quelle a contrles, la Cour a pu constater que ce pouvoir ne sexerce encore que sur des aspects limits de laction ducative. Alors que de vritables politiques acadmiques devraient prendre en compte les multiples dimensions du systme scolaire, lattention des responsables acadmiques se limite, la plupart du temps, la carte des formations en langues trangres, celle des enseignements optionnels des lyces ou lvolution des structures denseignement professionnel. Ces aspects sont certes sensibles, en raison des risques de redondance de ces formations

LA RPARTITION DES COMPTENCES

185

entre tablissements et dinadquation avec les besoins conomiques rgionaux, mais ils pourraient utilement tre enrichis par dautres dimensions de la gestion du systme scolaire. Rares sont, par exemple, les projets acadmiques qui formulent des objectifs en matire denseignement primaire ou de transition entre lcole et le collge. De mme, les rflexions sur les flux souhaitables dorientation des lves entre les diverses filires des lyces demeurent embryonnaires.

4 Les outils du pilotage acadmique


Evaluer lefficacit des politiques acadmiques constitue sans aucun doute un exercice difficile. Pour tre efficaces, ces politiques doivent videmment retenir des objectifs pertinents mais leur impact dpend tout autant des comportements dadhsion ou au contraire de contournement des lves et des familles, ce qui rend dlicate lidentification des responsabilits en cause. Malgr les difficults inhrentes lexercice, celui-ci demeure indispensable. La Cour a constat que ce souci de lvaluation tait encore loin de constituer une priorit de laction acadmique et que, pas plus qu lchelon central, les cots ne constituaient aux chelons dconcentrs un des critres de pilotage des politiques acadmiques. Les acadmies se proccupent rarement de chiffrer et de quantifier les consquences de leurs dcisions relatives loffre de formation scolaire et son volution dune anne sur lautre. Il est galement rare quelles cherchent mesurer les cots induits par les orientations long terme de la politique acadmique : cot li la ruralit et la faible taille des tablissements, volont de conforter et de dvelopper la voie professionnelle dans un contexte de stagnation des effectifs, maintien de formations prsentant une faible attractivit mais porteuses en termes de dbouchs, contraintes lies la gestion des personnels enseignants et conduisant des capacits daccueil sur-dimensionnes au regard des effectifs scolariss, etc. Or raliser des progrs dans la voie dune rationalisation de loffre de formation ne peut faire lconomie de ces lments. Un autre volet de lvaluation concerne limpact des politiques acadmiques sur les performances et linsertion des lves, mais galement sur les flux scolaires entre les diffrents rseaux de formation : enseignements public et priv, voies professionnelle et gnrale. Si, dans ce domaine, les acadmies ne sont pas dpourvues doutils statistiques notamment travers les multiples enqutes annuelles de la DPD -, elles ne paraissent gure les utiliser dans leurs dmarches de pilotage acadmique.

186

COUR DES COMPTES

Pour autant, la culture de lvaluation parat aujourdhui progressivement se diffuser dans les acadmies. Dotes de services statistiques, elles ressentent dsormais le besoin de disposer doutils dvaluation et de contrle de gestion. De nombreuses initiatives rcentes tmoignent de cette proccupation, telle celle de lacadmie de Caen qui a cr en son sein une cellule dtude et de pilotage acadmique charge de mesurer la ralisation des objectifs de la politique acadmique et de mener les tudes permettant dclairer les dcisions prendre en matire doffre scolaire : demandes des lves, remplissage des sections et des filires, dbouchs conomiques.

B Les limites de la dconcentration


Depuis plus de dix ans, laxe principal de la rforme de lEtat repose sur le dveloppement de la dconcentration et sur la volont de rapprocher la prise de dcision du lieu de son excution. Ce principe inscrit dans le dcret du 1er juillet 199269 et rgulirement raffirm et dtaill par diffrentes circulaires interministrielles, doit normalement confrer aux autorits dconcentres une vritable autonomie de dcision, ainsi quune plus grande matrise dans le choix de leurs objectifs et la gestion de leurs moyens. Compte tenu de lampleur de ses missions et de ltendue de ses attributions, le ministre de lducation nationale figure ce jour, contrairement une opinion frquemment rpandue, parmi les dpartements ministriels les moins centraliss. Pourtant cette dconcentration apparat souvent comme un trompe lil . Le transfert vers lchelon rectoral des tches administratives rpond ainsi moins la volont de conforter lautorit acadmique quau souci de dsencombrer dun certain nombre de dossiers les services parisiens. Les mesures de dconcentration sont par ailleurs souvent entraves par le comportement encore trs dirigiste des services ministriels qui, dans de nombreux domaines, cherchent prdterminer laction des acadmies et lutilisation que ces dernires font de leurs moyens. Enfin, si la masse des crdits dconcentrs au niveau des rectorats et des inspections acadmiques est tout fait significative, le cloisonnement budgtaire et le poids des charges obligatoires et des dpenses incontournables limitent les marges de manuvre et la capacit des recteurs et des inspecteurs dacadmie affirmer leur propre politique.

69) Dcret dapplication de la loi dorientation du 6 fvrier 1992 relative ladministration territoriale de la Rpublique.

LA RPARTITION DES COMPTENCES

187

1 La dconcentration des tches administratives


La dconcentration des tches administratives vers les services acadmiques a t engage au dbut des annes soixante sur la base du dcret du 16 janvier 1962 qui confie aux recteurs des comptences tendues en matire dimplantation des tablissements, dorganisation pdagogique ou encore dexamens et concours. Ce mouvement de dconcentration sest poursuivi au cours des dcennies suivantes et a concern successivement limplantation des emplois dinstituteurs (1979), lorganisation de la carte scolaire du second degr (1980), la gestion des collges au niveau des inspecteurs dacadmie (1987) et le traitement du contentieux de premire instance (1987). Cest toutefois dans le domaine de la gestion des personnels que la politique de dconcentration du ministre sest dveloppe de la faon la plus visible. Ce processus a t initi par le dcret-cadre du 21 aot 1985 relatif aux oprations de gestion du personnel de lducation nationale. Depuis quinze ans de larges comptences ont ainsi t dlgues au niveau des rectorats, dont en octobre 1998 les procdures de mutation et daffectation des enseignants du second degr dans le cadre du mouvement dconcentr . Les responsabilits progressivement accordes aux services acadmiques auraient d saccompagner dune rflexion sur les moyens leur allouer pour les assumer. Cette dernire na pas toujours t conduite et la dconcentration apparat souvent plus comme un transfert de complexit grer que de comptences exercer. A ce titre, la mise en place du mouvement dconcentr des enseignants du second degr, qui vise donner aux acadmies une plus grande souplesse dans la gestion des affectations, tout en favorisant une meilleure adquation entre le profil des postes et les aptitudes requises pour les occuper, na pas encore eu, sur le terrain, les effets escompts. Le maintien des rgles daffectation lies au prcdent mouvement gestion centralise et la prminence du barme nont pas permis de faire voluer les principes daffectation des personnels enseignants, qui ne rpondent aujourdhui que trs imparfaitement aux besoins des tablissements.

2 La dconcentration de la gestion financire


Paralllement la dconcentration de nombreuses procdures administratives, une dmarche similaire a t conduite en matire de gestion financire. A ce jour, les services acadmiques ont la responsabilit de la gestion dune masse tout fait significative de crdits mais cette responsabilit financire savre assez factice.

188

COUR DES COMPTES

En ce qui concerne les dpenses engages et mandates au niveau local, les services acadmiques sont responsables, directement ou via les EPLE, du suivi de prs de 10 Md, soit plus de 20 % du budget de lenseignement scolaire. Ils excutent par ailleurs, sur dlgations de crdits de paiements, 90 % des dpenses du ministre. Le taux de dconcentration financire de lducation nationale apparat ainsi tout fait significatif, puisquil atteint 86 % pour les crdits de fonctionnement (titre III hors personnel) et 93 % pour les crdits dintervention (titre IV), contre respectivement 47 % et 27 % en moyenne pour lensemble des dpartements ministriels. Cette dconcentration apparente ne doit pourtant pas faire illusion puisque prs de 70 % des crdits dlgus concernent les dotations des tablissements privs sous contrat, sur lesquels ni ladministration centrale, ni les rectorats nont de marge de manuvre. Le vritable champ de la dconcentration, lintrieur duquel les acadmies peuvent exercer leur responsabilit de gestion, se rduit ainsi un peu moins de 3 Md. Or, on constate que sur ce total plus des deux tiers des crdits correspondent des dpenses caractre obligatoire ou rglementaire, principalement au titre des rmunrations ou des frais de dplacement, ce qui rduit dautant la marge de manuvre des acadmies. Les moyens dont les acadmies conservent rellement la matrise se limitent donc, sur lensemble des chapitres budgtaires dconcentrs, environ 0,75 Md. Ce montant doit tre par ailleurs relativis en raison de limportance des crdits dlgus aux tablissements scolaires, qui reprsentent 80 % des moyens dconcentrs au niveau des rectorats et des inspections acadmiques. Une fois la rpartition effectue entre tablissements, et malgr un flchage qui tend reproduire les directives reues de ladministration, les services acadmiques perdent en effet la matrise de ces dotations et ne cherchent que rarement en suivre lutilisation. Si le vritable champ de la dconcentration est trs limit, il est galement contraint par le comportement encore largement directif et normatif des services ministriels chargs de piloter les services acadmiques. Ce comportement est dabord li la structure mme de ladministration centrale et aux modes de relation que cette dernire entretient avec les chelons dconcentrs. Cinq directions et au moins vingt bureaux diffrents se partagent ainsi la gestion et la rpartition des moyens dlgus aux acadmies. Chacun de ces bureaux, qui sestime propritaire de son enveloppe budgtaire, entend en particulier, lintrieur de son champ de comptence, prserver sa capacit dimpulsion et dorientation et mettre en uvre ses propres priorits. Ce type de gestion se caractrise notamment, en termes de dlgations de moyens, par lexistence denveloppes ou de dotations dites flches , dont la destination est prdtermine. Ce flchage, qui sur certains

LA RPARTITION DES COMPTENCES

189

chapitres peut reprsenter jusqu 30 % des dotations permet lchelon ministriel de pratiquer un mode de gestion encore trs centralis, en fixant les moyens que les acadmies doivent consacrer telle ou telle mesure particulire et en les contraignant inscrire leurs actions dans un cadre et un volume budgtaire dtermin. En aval de la dlgation des crdits, les bureaux ministriels exercent par ailleurs, sur les moyens quils attribuent, un contrle souvent tatillon sous forme denqute de gestion ou de comptes-rendus dutilisation des crdits. Essentiellement tourn vers la rgularit financire et le suivi budgtaire, ces contrles ne portent cependant que rarement sur lvaluation des rsultats, lutilisation optimale des moyens et lefficacit de la gestion acadmique.

3 La globalisation des moyens budgtaires


Corollaire de la dmarche de dconcentration, la globalisation des crdits dont les principes ont t poss ds 1989 par la circulaire relative au renouveau du service public (dite circulaire Rocard), vise donner aux services acadmiques une plus grande matrise et une plus grande autonomie dans lutilisation de leurs moyens financiers. Reposant sur un assouplissement des rgles budgtaires et sur la fongibilit des crdits, la globalisation permet ainsi une meilleure adquation entre les moyens allous et les priorits de laction acadmique. Malgr les expriences faites par le ministre de lducation nationale, cette globalisation est reste dans les faits trs en de des ambitions affiches, et son primtre est sans doute insuffisant pour permettre aujourdhui aux acadmies doprer de rels choix de gestion. Initis en 1990 au niveau interministriel, les centres de responsabilit nont t mis en uvre quen 1996 et encore dans une conception trs loigne de leur forme originelle qui reposait sur la constitution dun budget global de fonctionnement. Prvus pour une dure de trois ans, ils nont pas survcu la deuxime anne de leur existence. Les contrats de services expriments partir de 1997 dans les rectorats de Reims et de Strasbourg et qui tentaient, en amnageant des possibilits de transferts et dajustements entre chapitres budgtaires, de prfigurer le principe dun budget acadmique, nont pas connu un meilleur destin. Sur le plan rglementaire, les contrats de service ont concid avec la mise en place, dans les rgions, des contrleurs financiers locaux, qui ont remis en cause les dcisions de transferts en cours de gestion. Mais le principal obstacle est venu des directions centrales du ministre qui nont pas toujours jou le jeu de la globalisation, soit en maintenant le flchage de certains

190

COUR DES COMPTES

crdits, soit en sopposant pour des raisons techniques ou financires aux mesures dconomie ou de transfert proposes par les acadmies. La ralit de la globalisation reste aujourdhui assez modeste. Sagissant des crdits pdagogiques, le processus de globalisation est tardif, puisquil na t initi qu partir de la gestion 1999. Si la procdure mise en uvre offre une plus grande souplesse de gestion en donnant la facult aux responsables rectoraux de procder eux-mmes, pour le premier degr, la rpartition des crdits entre les inspections acadmiques, il ne sagit pas proprement parler dune vritable globalisation, puisque les dotations restent individualises au niveau des chapitres, voire des articles budgtaires, sans relle possibilit de transfert ou de redploiement. Sagissant des moyens de fonctionnement des services acadmiques, ils sont regroups depuis 1991 sur un unique chapitre budgtaire. Ces moyens globaliss reprsentent cependant moins de 2 % du total des crdits dlgus aux acadmies. En outre, plus de 30 % de cette enveloppe correspond des crdits dont laffectation est dcide par ladministration centrale (charges de loyer, renouvellement des quipements lourds, etc.), sur lesquels les acadmies nont aucune matrise. Le champ trop restreint de cette enveloppe globalise, qui exclut notamment les dpenses caractre pdagogique, ainsi que les tensions budgtaires sur ce type de crdits, interdisent, dans les faits, toute tentative srieuse de programmation des dpenses en fonction des priorits locales.

III Les collectivits territoriales : des comptences ingalement assumes


La loi n 83-663 du 22 juillet 1983 a instaur en matire denseignement un partage de comptences entre lEtat et les collectivits territoriales. De nouvelles attributions ont t confies ces dernires dans trois domaines essentiels : en matire de planification scolaire, avec llaboration par la rgion dun schma prvisionnel des formations ; en matire dinvestissement et de fonctionnement des tablissements scolaires, avec le transfert aux dpartements et aux rgions de la responsabilit des collges et des lyces, les communes conservant les mmes responsabilits pour lenseignement primaire ; enfin en matire dactivits pri-scolaires, avec loctroi aux collectivits territoriales de pouvoirs tendus dans ce secteur. Les collectivits territoriales ne se sont investies que de faon trs ingale dans les nouveaux champs dintervention qui leur taient ouverts.

LA RPARTITION DES COMPTENCES

191

Elles ont rarement engag une vritable rflexion stratgique sur la politique ducative mener au niveau local et sont peu intervenues dans le domaine de la planification des formations. Elles ont bien assur leurs responsabilits en matire dinvestissement et de fonctionnement des tablissements scolaires, en y consacrant des moyens financiers accrus. Enfin elles ont rsolument investi le champ pri-ducatif, en dveloppant des politiques innovantes et en montrant quelles pouvaient devenir des acteurs part entire du systme ducatif.

A La planification de loffre de formation


Aux termes de la loi n 83-663 du 22 juillet 1983, la rgion tablit et transmet au reprsentant de lEtat dans la rgion, aprs accord des dpartements, un schma prvisionnel des formations. Ce document a pour consquence une programmation des investissements par les collectivits concernes et lengagement de lEtat de mettre en face des formations ouvertes les moyens humains et pdagogiques ncessaires leur bon fonctionnement. Le rle de partenaire des collectivits territoriales dans llaboration, ct de lEtat, de loffre de formation au niveau rgional, na cependant pas t pleinement assum, quelques exceptions prs, jusqu une date rcente. Les schmas actuels se caractrisent trop souvent par leur manque de vision globale et le caractre ponctuel des mesures proposes. Dans son rapport particulier de 1995 consacr la dcentralisation et lenseignement du second degr, la Cour relevait dj linsuffisance de la planification de loffre de formation. La concertation avec les dpartements tait en outre reste trs formelle, ceux-ci nayant souvent t consults quaprs llaboration des schmas. Sept ans plus tard, le constat global est plus nuanc. Toutes les rgions sont aujourdhui dotes de schmas prvisionnels. La troisime gnration de ces derniers, mise en uvre partir de 1995, est beaucoup plus complte que les prcdentes sur le contenu des formations dvelopper. Toutefois les objectifs des schmas restent encore vagues et les mesures dapplication sont rarement prcises. Au sein de cet ensemble, les schmas rgionaux des formations du Nord-Pas-de-Calais et de Rhne-Alpes se distinguent par le souci de dcliner, partir de grandes orientations en matire ducative, des propositions concrtes.

192

COUR DES COMPTES

1 Des schmas prvisionnels enrichis par les mesures portant sur la formation professionnelle
La loi quinquennale du 20 dcembre 1993 relative au travail, lemploi et la formation professionnelle a institu un plan rgional de dveloppement des formations professionnelles, labor par la rgion en concertation avec lEtat, dont lobjet est de couvrir toutes les filires de formation prparant laccs des jeunes lemploi. La vocation de ce plan rgional est donc diffrente de celle du schma prvisionnel. En effet, le plan rgional nenglobe pas lensemble de la formation initiale, mais seulement la formation initiale prparant un diplme de formation professionnelle. A linverse, le plan rgional concerne lensemble des actions dapprentissage et dinsertion, ce qui nest pas le cas du schma prvisionnel des formations. Dans la pratique, on observe toutefois un recoupement frquent des deux exercices, du fait quune partie de leur contenu est commun. On relve galement un enrichissement progressif du contenu des schmas prvisionnels par un volet sur la formation professionnelle, souvent beaucoup plus consquent quauparavant. Dans le cas de lAquitaine, le plan rgional de dveloppement des formations professionnelles sest ainsi substitu, partir de 1995, au schma prvisionnel des formations, en reprenant tous ses lments et en les compltant par des mesures relatives aux baccalaurats professionnels. En Ile-de-France, le schma prvisionnel des formations a intgr ds 1994 la politique mene par la rgion en matire de formation professionnelle, dont il a fait un de ses principaux axes daction.

2 Un manque de vision stratgique


La plupart des schmas prvisionnels se caractrisent par une absence de vision synthtique et, de ce fait, par un manque de stratgie globale par rapport lensemble de lappareil de formation. Le premier cycle du second degr ny est quasiment pas abord. Les documents restent souvent succincts sur les formations gnrales dispenses dans les lyces, en dpit de la comptence que les rgions dtiennent sur ces tablissements. Par ailleurs, les orientations de lEtat en matire de politique ducative ne sont la plupart du temps pas prises en compte. Cette lacune rsulte des dfaillances des collectivits territoriales mais galement de lEtat, dans la mesure o celui-ci ne les tient que trs exceptionnellement informes des mesures quil prend en matire pdagogique (mise en place

LA RPARTITION DES COMPTENCES

193

des travaux personnels encadrs au lyce et des sciences naturelles au collge, par exemple). Il en rsulte que les schmas prvisionnels constituent souvent un assemblage composite dobjectifs de porte gnrale et de mesures ponctuelles. De nombreux schmas font ainsi figurer parmi leurs priorits lamlioration de la formation gnrale ou le renforcement de lgalit des chances (Bretagne), sans toutefois dcliner ces diffrents objectifs de faon prcise et les situer dans le contexte rgional. A linverse, on trouve, sagissant des enseignements professionnels et technologiques, des mesures de dtail portant sur louverture de certaines formations (Aquitaine), sans que ces ouvertures soient rellement conues comme faisant partie dun plan densemble pour renforcer le lien entre lappareil de formation et les entreprises. Parfois pourtant, les schmas rgionaux parviennent articuler des objectifs de porte gnrale avec des actions concrtes, comme cest le cas dans le Nord-Pas-de-Calais. Dingale prcision dans leur contenu, les schmas prvisionnels sont galement mal articuls avec la dmarche des autres intervenants du systme ducatif, et tout particulirement avec celle des dpartements. Certes la procdure de consultation des diffrents partenaires au moment de llaboration des schmas prvisionnels a fait dimportants progrs depuis 1985. La concertation des rgions avec les dpartements, dabord, sest progressivement amliore : si beaucoup de dpartements regrettaient encore en 1995 davoir t saisis de faon trop tardive, tel na globalement pas t le cas lors de llaboration de la vague des schmas prvisionnels de lanne 2000. Les dpartements se sont montrs plus vigilants pour donner leur accord sur le contenu et la programmation de loffre de formation. Enfin limplication des partenaires dans les schmas sest parfois poursuivie, au-del de leur adoption par la rgion, tout au long de leur mise en uvre, comme ce fut le cas en Bretagne. Il reste que le point faible des schmas prvisionnels des formations porte sur les collges, ce qui se traduit par une forte autonomie de la dmarche rgionale par rapport la dmarche dpartementale et contribue affaiblir lexercice de planification confi la rgion. Enfin, au-del de la qualit trs ingale des schmas, cest la question de leur efficacit globale qui se pose. Leur valuation reste gnralement insuffisante : elle nest pas toujours prvue lorigine et, lorsquelle est effectue, elle manque de rigueur mthodologique et de prcision dans ses conclusions.

194

COUR DES COMPTES

B La programmation des investissements


La loi du 22 juillet 1983 charge les rgions et les dpartements dtablir des programmes prvisionnels dinvestissement (PPI) relatifs aux tablissements placs sous leur responsabilit. Au vu des pratiques observes, plusieurs critiques peuvent tre formules lgard de ces programmes. Il convient toutefois dajouter que ltat des btiments scolaires transfrs aux collectivits territoriales les a amenes se concentrer en priorit sur les travaux les plus urgents, au dtriment de considrations de plus long terme.

1 Une programmation de qualit variable


Rares sont les collectivits territoriales qui disposent dun inventaire complet de ltat des btiments scolaires qui leur ont t transfrs, accompagn dune valorisation des locaux, dune prise en compte des travaux dj effectus et dune estimation des travaux de rhabilitation ncessaires. Cette ignorance dans laquelle elles sont encore de ltat de leur patrimoine scolaire, tient en partie aux modalits dans lesquelles sest opre la dcentralisation. En effet, le transfert des btiments aux collectivits a fait lobjet de procs-verbaux en gnral succincts, ne dtaillant ni ltat physique et sanitaire des btiments, ni les travaux ncessaires leur remise en tat. Cet tat de fait ne peut toutefois justifier que la quasi-totalit des collectivits territoriales nait commenc que trs rcemment entreprendre des audits dtaills sur ltat du patrimoine scolaire. Ne pouvant sappuyer sur un tat des lieux complet, la programmation des investissements par les collectivits territoriales ne dbouchait en outre que rarement, jusqu une date rcente, sur un document synthtique programmant les diffrents chantiers entreprendre. Dans plusieurs rgions ou dpartements (Midi-Pyrnes, rgion des Pays-de-Loire), ce programme sapparentait un budget annuel dinvestissement dtaill jusquen 1999, date laquelle un rel effort a t entrepris pour aboutir une programmation raliste des besoins. Malgr ces efforts rcents, la plupart des oprations prvues dans les programmes prvisionnels dinvestissements restent mal values, ce qui entrane frquemment des dpassements importants de cots, des abandons ou des reports de projet. De telles dfaillances reviennent alors retirer lexercice de la programmation lessentiel de son intrt et de sa porte.

LA RPARTITION DES COMPTENCES

195

2 Larticulation avec les politiques ducatives


Les programmes prvisionnels constituent encore trop souvent un recensement des travaux les plus urgents, en priorit en matire de scurit et dhygine des locaux. Pourtant certains exemples montrent que les collectivits territoriales sont capables dutiliser les comptences qui leur sont dvolues en matire de programmation et surtout de financement des investissements pour conduire des actions dans le domaine de la politique ducative. Ainsi certaines dentre elles ont invoqu leur rle de financeur des btiments pour obtenir de lEtat louverture de telle ou telle filire professionnelle (Aquitaine). Dautres galement ont pleinement utilis les possibilits ouvertes par la loi Falloux et la loi Astier pour favoriser le dveloppement de lenseignement priv (Bretagne). Dautres enfin, trs rares, ont su faire de leur programme prvisionnel un vritable instrument de mise en uvre du schma rgional des formations. Cest le cas par exemple du Nord-Pas-de-Calais dont le programme prvisionnel dinvestissements est marqu par de vritables orientations en matire ducative : taille limite des tablissements, priorit accorde aux secteurs en difficult, etc.

C La rpartition des crdits dquipement et de fonctionnement


Les collectivits territoriales financent dsormais la totalit du fonctionnement matriel des tablissements du premier et du second degrs, tant en quipement quen fonctionnement, lexception des crdits de premier quipement, dont la dfinition mriterait au demeurant dtre prcise, comme lont notamment montr les contrles de la Cour dans le domaine informatique.

1 La rpartition des crdits dquipement


La rpartition des crdits dquipement appelle des critiques proches de celles qui peuvent tre formules en matire de programmation des investissements. Dune part, les dpenses dquipement ne sinscrivent presque jamais dans le cadre dune programmation. Dune part, les matriels achets par les collectivits territoriales et mis la disposition des tablissements denseignement ne font souvent lobjet daucun inventaire. Enfin, le suivi de ces dpenses demeure largement insuffisant.

196

COUR DES COMPTES

Par ailleurs, lattribution de ces crdits reste trs contrainte par les exigences de la scurit des lves et des btiments (mise en conformit des quipements professionnels avec le code du travail, installation dquipements de scurit destins lutter contre le vol...). Pour lgitimes quelles soient, ces proccupations ont prvalu sur la mise en uvre, par les collectivits territoriales, de politiques plus orientes vers les contenus pdagogiques. Aussi les dotations dquipement ont-elles t la plupart du temps calcules par addition dun montant fixe par tablissement et dun montant variable dpendant du nombre dlves. Lattribution des subventions dquipement sest rarement accompagne dorientations visant fixer aux tablissements des priorits dans lutilisation de ces crdits. Une volution se fait toutefois sentir depuis 1998 avec un effort trs volontariste de la plupart des collectivits en faveur de lquipement informatique des tablissements et de lintroduction des nouvelles technologies lcole. A cette occasion, des lignes directrices bases sur des considrations pdagogiques ont t fixes pour laffectation dune partie des crdits dquipement.

2 La rpartition des crdits de fonctionnement


La dotation globale de fonctionnement est la principale composante des subventions de fonctionnement verses aux tablissements par les collectivits territoriales. Le mode de calcul de cette dotation fait intervenir plusieurs critres objectifs (le nombre dlves, les surfaces, la nature de lenseignement) et les combine un systme de barme et une pondration variable selon les collectivits territoriales. En revanche, le montant des rserves des tablissements et la consommation des crdits de lanne prcdente sont rarement pris en compte au moment du versement de la subvention. Le caractre sommaire de ce mode de calcul a amen la plupart des collectivits territoriales complter cette dotation globale par des dotations spcifiques afin de prendre en compte certaines charges particulires : entretien des locaux, petit quipement, installations sportives, grosses rparations, matriel de restauration, etc. Ces dotations spcifiques soulvent plusieurs critiques. Les charges particulires quelles prennent en compte pourraient la plupart du temps tre intgres dans le calcul de la dotation globale. Elles sapparentent davantage une aide rcurrente destine couvrir des besoins permanents, qu un financement de dpenses exceptionnelles ou un soutien des projets structurants. Enfin, la multiplicit des dotations nuit la clart du dispositif dattribution des crdits de fonctionnement.

LA RPARTITION DES COMPTENCES

197

Ce faisant, cest lensemble des crdits de fonctionnement qui se trouvent rpartis selon une logique purement arithmtique. Lors de leur attribution, ni les axes du schma prvisionnel des formations ni le projet pdagogique des tablissements ne sont pris en compte. Aucune orientation en matire ducative nest, en rgle gnrale, donne aux tablissements. Seules des considrations dquit viennent, parfois, moduler lattribution des crdits de fonctionnement entre les diffrents tablissements (situation en zone sensible pour lIle-de-France, retard de la dotation par lve par rapport la moyenne dpartementale dans le Cher). Lexemple de la Bretagne montre toutefois que les collectivits territoriales peuvent russir, par le biais de leur concours financier, mettre en place les instruments de pilotage dune politique ducative. La Bretagne a ainsi mis en uvre, depuis 1999, paralllement au schma prvisionnel, des contrats rgionaux de dveloppement des lyces. Elabors sur la base dun projet prcis et conclus pour quatre ans, ces contrats constituent un engagement global et pluriannuel de la rgion pour soutenir le dveloppement de ces tablissements. Ils concernent lensemble de leurs activits et leur garantissent les moyens ncessaires dans le domaine des travaux, des quipements et des projets ducatifs.

D Linvestissement dans le champ pri-ducatif


La loi du 22 juillet 1983 prcise que les collectivits territoriales peuvent organiser dans les tablissements scolaires des activits ducatives, sportives et culturelles complmentaires et facultatives, ds lors quelles ne se substituent pas lEtat, ni ne portent atteinte aux activits denseignement et de formation qui relvent de sa comptence. Les collectivits territoriales ont pleinement utilis ces dispositions. Partant de lorganisation dactivits sportives et culturelles qui ont connu un trs fort dveloppement, le champ daction de ces interventions sest tendu peu peu la mise en uvre de politiques qui concernent aujourdhui des pans importants de la politique ducative.

1 La mise en uvre de politiques sociales


Le soutien financier de la scolarit des lves, et tout particulirement des lves les plus dfavoriss, ne fait pas partie des activits pri-ducatives stricto sensu. Pourtant les politiques sociales en faveur des lves constituent un domaine dintervention privilgi des collectivits territoriales en matire dducation.

198

COUR DES COMPTES

La plupart des rgions ont mis en place une aide aux lves pour lacquisition des manuels scolaires et lachat du premier quipement en lyce professionnel. Cette aide sadresse parfois aux seuls lves dfavoriss (Picardie, Poitou-Charentes). Dans dautres rgions, elle a t progressivement tendue lensemble des lves, quelle que soit leur situation sociale : cest notamment le cas en Ile-de-France pour les lves de seconde depuis 2001. Enfin, certaines, comme Rhne-Alpes, ont attribu cette aide tous les lves ds sa mise en place. Plus rcemment le dpartement des Landes sest lanc dans loctroi dun ordinateur portable chaque lve de troisime mais cette initiative reste encore isole. Dans le mme sens, beaucoup de dpartements ont instaur des bourses pour les lves dfavoriss (Cher, Nivre) qui compltent celles verses par lEtat et sont parfois calcules selon le mme barme.

2 Lintervention dans les politiques ducatives


Au fil des ans, les collectivits territoriales ont dvelopp leurs propres actions en matire ducative qui font souvent plus que complter les initiatives mises en uvre par lEtat. Ainsi de nombreuses collectivits ont dvelopp des actions de soutien lapprentissage des langues, en contribuant linstallation de laboratoires de langues ou la mise en place de projets pdagogiques par les tablissements. Au-del, on doit mentionner le cas particulier des langues rgionales, dans la mesure o il sagit non dun accompagnement par les collectivits territoriales dune politique nationale mais dune initiative pdagogique propre celles-ci. Par ailleurs, la plupart des collectivits territoriales ont mis en place depuis quelques annes des plans de dveloppement des technologies de linformation et de la communication dans lenseignement (TICE). A cette fin, elles accordent des aides lquipement et la mise en rseau des tablissements scolaires ainsi que des crdits de fonctionnement supplmentaires. Dans certains cas, par le biais des TICE, les collectivits territoriales ont effectu une incursion significative dans le domaine pdagogique. Il en est ainsi du Nord-Pasde-Calais, o la rgion a tabli lintention des tablissements un rfrentiel pour lapprentissage de lautonomie des lves et la recherche de documentation.

3 Les actions en faveur de lorientation et de la russite scolaire


En complment des participations des dpartements au financement des centres dinformation et dorientation (CIO), presque

LA RPARTITION DES COMPTENCES

199

toutes les collectivits territoriales ont dvelopp leurs propres actions dinformation sur les tudes et les mtiers, soit en participant des manifestations du type Carrefour des mtiers (Ile-de-France), soit enfin en ditant des brochures dinformation. Certaines sont toutefois alles plus loin (Rhne-Alpes) en soutenant les actions des tablissements scolaires destines aider les jeunes laborer un projet professionnel. Mais cest dans le domaine des actions de lutte contre lchec scolaire, encore peu dfrich par les collectivits territoriales, que la distinction entre les secteurs pri-ducatif et ducatif parat avoir perdu sa pertinence. Plusieurs collectivits (Val-de-Marne, Nivre) ont ainsi mis en place des mesures pour lutter contre lexclusion et lchec scolaire, en partenariat avec lle ministre de lducation nationale : soutien de classesrelais par une dotation complmentaire de fonctionnement et dinvestissement ; cration dun dispositif SOS rentre afin daider les jeunes sans affectation scolaire au moment de la rentre. Mais lexemple le plus caractristique est le programme Permis de russir institu par la rgion Rhne-Alpes en 1991. Lobjectif de ce programme, qui sinsre dans la mise en uvre du schma prvisionnel des formations, est en effet damliorer la russite des lves grce des actions de soutien scolaire, daide au travail personnel, dinformation sur lorientation professionnelle et danimation de la vie culturelle des tablissements. La rgion intervient en finanant les projets pdagogiques prsents par les tablissements en dehors du temps scolaire. Ce critre est dailleurs souvent le seul qui permette de distinguer les actions soutenues par le programme des celles menes par les tablissements grce aux dotations de lEtat. Ainsi, les collectivits territoriales se sont, au fil des ans, fortement investies dans des actions varies dont nombre participent directement des enjeux ducatifs. De telles initiatives, pour originales ou novatrices quelles soient, conduisent ds lors poser la question de la frontire de plus en plus floue entre le domaine pri-ducatif, gr par les collectivits territoriales, et le secteur ducatif de la responsabilit de lEtat.

IV Le pouvoir limit des tablissements


Contrairement aux coles, les collges et les lyces ont t rigs en tablissements publics et sont devenus des tablissements publics

200

COUR DES COMPTES

locaux denseignement (EPLE) en 198370. Ces derniers bnficient donc, ce titre, de la personnalit morale et dune certaine autonomie de dcision qui a t renforce par la loi du 25 janvier 1985, tant sur le plan administratif que sur le plan pdagogique. En tmoigne la rdaction de la loi dorientation de 1989, qui leur confie notamment la responsabilit dadapter la formation quils dlivrent, dans son contenu et ses mthodes, aux volutions conomiques sociales et culturelles 71. Dans la ralit, le fonctionnement des EPLE reste contraint par toute une srie de procdures et de pratiques qui limitent leur marge de manuvre et rduisent dautant ltendue de leur autonomie . Bien plus, les EPLE se trouvent placs au cur des contradictions potentielles du systme ducatif : entre leur insertion dans une hirarchie administrative reprsente par le recteur ou linspecteur dacadmie et leur autonomie dtablissement public ; entre les objectifs poursuivis par les diffrents intervenants, collectivits territoriales, Etat, parents dlves ; enfin entre lorganisation du service denseignement et la gestion des personnels. Interlocuteurs quotidiens des lves et de leurs familles, chargs in fine de dlivrer le service denseignement, les EPLE sont le point ncessaire de la rsolution de ces diffrentes contradictions. Tel quil est actuellement dfini, le rle des chefs dtablissement est bien lexpression de tous ces paradoxes : disposant de prrogatives limites, ceux-ci doivent nanmoins assurer la rconciliation des deux filires hirarchiques traditionnelles, la filire administrative, passant par les recteurs et aboutissant aux chefs dtablissement et la filire pdagogique, reposant sur les inspections et aboutissant aux enseignants eux-mmes.

A Les conditions de fonctionnement des EPLE


Pour leur fonctionnement administratif et financier, les tablissements du second degr sont soumis une triple tutelle : celle du recteur, celle du prfet, et celle de leur collectivit territoriale de rattachement. Les multiples actes de gestion, indispensables la vie des tablissements, doivent ainsi recevoir, pour tre excutoire, lapprobation des ces trois autorits. Ces actes ne sont excutoires que quinze jours aprs leur transmission aux trois autorits de tutelle qui ont chacune la

70) Loi du 22 juillet 1983, complment la loi du 7 janvier 1983 relative la rpartition des comptences entre les communes, les dpartements, les rgions et lEtat. 71) Article L. 121-1 du code de lducation.

LA RPARTITION DES COMPTENCES

201

possibilit soit de demander une seconde dlibration, soit de dposer un recours assorti, le cas chant, dune demande de sursis excution.

1 Une gestion lourde et complexe


Linspection gnrale de ladministration de lducation nationale et de la recherche (IGAENR) avait dj attir lattention des autorits ministrielles en 1997 sur cette situation et prconis, cette occasion, un certain nombre de mesures dallgement du contrle budgtaire et du contrle des actes administratifs. La rflexion envisage par le ministre sur ce sujet na cependant jamais eu lieu. Cette complexit administrative apparat dautant moins justifie que les diffrentes tutelles nexercent que trs rarement leur pouvoir de censure : la chambre rgionale des comptes de Midi-Pyrnes na trouv, sur toute la priode 1992 1998, pour une soixantaine dtablissements, aucune demande de seconde dlibration, ni aucun dfr avec demande de sursis, quant la chambre rgionale des comptes de Haute-Normandie, elle na dcel, sur la priode 1997-2000, pour 21 tablissements contrls, que trois dcisions ayant fait lobjet dun recours de la part des services acadmiques, dont deux en matire budgtaire. Les modalits dexcution du budget contribuent galement la lourdeur de la gestion des EPLE. Ainsi les multiples dcisions budgtaires modificatives, lies le plus souvent lattribution par le rectorat denveloppes de crdits de quelques centaines deuros, comme les mouvements rguliers de compte compte effectus en cours de gestion, doivent tre soumises, au coup par coup, la triple approbation des tutelles. La lourdeur excessive des procdures est dautant plus paradoxale que les EPLE ne disposent que de moyens rduits, tant en crdits (leur budget propre varie de 230 000 pour un petit collge 1,5 M dans un gros lyce), quen agents administratifs, ce qui ne fait que creuser lcart entre les exigences lgislatives et rglementaires et les enjeux de gestion de ces tablissements72. Leurs marges de manuvre sont en outre limites, dans la mesure o les collectivits territoriales pratiquent frquemment lintervention directe, pour assurer leurs tches, que ce soit en matire de travaux ou en matire dquipement. Les crdits correspondants ces diffrentes oprations ne figurent donc pas dans le budget de ltablissement et il arrive souvent que ce dernier ne soit mme

72) Les rmunrations des enseignants et des personnels administratifs ne sont pas inscrites au budget des tablissements.

202

COUR DES COMPTES

pas associ aux choix techniques et financiers de sa collectivit territoriale de rattachement.

2 Les consquences sur la gestion


Dans ces conditions, ni les chefs dtablissement, ni a fortiori les conseils dadministration, ne peuvent avoir une vue densemble de leurs moyens de fonctionnement. A cela sajoute la complexit du rgime juridique des biens dont ils disposent. Lincertitude quant au rgime des biens acquis en cofinancement par les tablissements et les collectivits territoriales, le suivi souvent imprcis de la comptabilit patrimoniale, le flou juridique en matire de dsaffectation des biens meubles qui en compromet lalination, sont autant de freins une gestion rationnelle des moyens des tablissements et une connaissance prcise des cots de cette gestion. Le dveloppement de linformatique, dans le domaine de la gestion comme dans celui de la pdagogie, illustre les difficults administratives auxquelles sont confronts les EPLE. Ce dveloppement repose en effet sur des financements multiples et rarement coordonns et aucune rgle ne fixe prcisment les comptences des services acadmiques, des collectivits et des tablissements eux-mmes en matire de maintenance et surtout de renouvellement des quipements. Dans ce domaine, les tablissements apparaissent souvent dmunis, dautant que, mis part les grands lyces dots de sections technologiques, ils disposent rarement des personnels spcialiss ncessaires au suivi dun parc informatique qui peut tre considrable. Cette confusion nincite gure la rigueur comptable et administrative, comme en tmoigne lexemple dun lyce o figuraient linventaire 375 ordinateurs, alors quil en existait 404, dont 263 destins au rebut. La souplesse comptable, que confre aux EPLE leur statut dtablissement public est pourtant un outil efficace que les rectorats savent mettre profit pour grer de nombreux fonds acadmiques. Les lyces, plus que les collges, servent ainsi dtablissement support pour la rmunration dun certain nombre de personnels : emplois-jeunes, contrats emploi solidarit et contrats emploi consolid. Ils sont galement utiliss, dans des conditions beaucoup plus contestables, pour assurer la gestion de certaines structures acadmiques. Les crdits destins aux centres acadmiques de formation continue (CAFOC) taient par exemple frquemment mis en pension dans un ou plusieurs tablissements, afin de saffranchir des principes de lannualit budgtaire. Si cette pratique a aujourdhui disparu, suite aux remontrances rptes de la Cour, dautres dispositifs subsistent. Ainsi, dans une acadmie de lEst, la gestion

LA RPARTITION DES COMPTENCES

203

financire du dispositif de validation des acquis professionnels, et notamment la rmunration des agents contractuels en charge de cette mission, ont t rcemment confies un lyce denseignement gnral et technologique. Alors que le budget propre de cet tablissement dpassait peine 1 M, ses fonctions dtablissement support le conduisent prsent grer un budget annuel de plus de 5 M. La gestion de ces diffrentes ressources, qui permettent de constituer des trsoreries souvent abondantes que les tablissements concerns peuvent faire fructifier leur profit, ne peut tre lvidence considre comme un emploi satisfaisant des fonds publics. Elle conduit en particulier accrotre le niveau dj lev des rserves financires qui saccumulent dans les comptes des EPLE. Au 1er janvier 2001, ces rserves, reprsentant les reliquats disponibles sur crdits dEtat, atteignait un total de 320 M, soit environ 20 % des dotations budgtaires correspondantes.

B Lautonomie pdagogique des EPLE


Les structures denseignement (divisions et groupes dlve), lorganisation du temps et de la vie scolaire, les actions de formation complmentaire, louverture de lEPLE sur son environnement, ainsi que toutes les activits ducatives facultatives sont du ressort de ltablissement. Dans lexercice de cette autonomie pdagogique, celui-ci na quun seul interlocuteur : les services acadmiques qui interviennent soit au titre du contrle hirarchique, ds lors que le chef dtablissement agit en tant que reprsentant de lEtat, soit au titre de la tutelle, ds lors quil agit en tant que prsident du conseil dadministration. Cette autonomie repose sur des moyens, constitus par une dotation en heures denseignement ou dotation globale horaire (DGH), et sexprime travers le projet dtablissement, qui devrait assurer la cohrence des objectifs poursuivis et des actions mises en uvre.

1 Les projets dtablissement


En dpit de son caractre obligatoire, inscrit dans la loi de 1989, tous les EPLE ne disposent pas, ce jour, dun projet dtablissement. Lors dune enqute qui a port sur 160 tablissements dans huit acadmies, la Cour et les CRC ont ainsi constat quun nombre non ngligeable dtablissements navait jamais labor de projet ou bien, layant fait une premire fois, navait pas renouvel lexercice. En HauteNormandie, sur les 21 tablissements de lchantillon, 15 seulement

204

COUR DES COMPTES

disposaient dun tel projet, llaboration duquel les parents dlves navaient t associs que dans un cas sur quatre. Les constats faits par lIGAENR dans son rapport gnral de 1998 et rappels en 1999 ne peuvent qutre confirms par la Cour en 2002. Les projets examins restent largement formels et constituent plus des exercices obligs que la recherche dune vritable adaptation de ltablissement une situation et un public donns. Les conditions dlaboration du projet sont rarement satisfaisantes et sont le plus souvent laffaire dune minorit dacteurs, voire parfois du seul chef dtablissement. Quant son contenu, il se rsume souvent une srie dactions disparates, fruit dinitiatives individuelles louables mais juxtaposes, dont le suivi nest au demeurant pas assur. Ce travail enfin est souvent mconnu, voire tout simplement ignor par les enseignants en poste dans ltablissement. Le manque denthousiasme des tablissements, pour reprendre la formule de lIGAENR, sexplique en partie par la difficult que ressentent les chefs dtablissement pour mobiliser les ressources ncessaires lexcution de leur projet, quil sagisse des personnes en place ou des moyens financiers disponibles. Par ailleurs et compte tenu de lemprise quexercent les services acadmiques sur le contenu et llaboration de loffre de formation, les ambitions pdagogiques des projets sont souvent modestes et se limitent principalement au domaine de la vie scolaire.

2 La fixation des structures pdagogiques


Dans le partage des responsabilits, issu des lois de dcentralisation, les autorits acadmiques sont comptentes pour arrter les structures pdagogiques , cest--dire le contenu et les modalits des enseignements dispenss dans les EPLE. Ces structures dpendent des prvisions deffectifs, qui dterminent le nombre de divisions par niveau, ainsi que des volutions apportes la carte des formations des tablissements travers louverture ou la fermeture doptions ou de filires. Leur fixation fait lobjet dun dialogue annuel entre tablissements et les services acadmiques, qui porte essentiellement sur le maintien ou la suppression des enseignements optionnels ou linguistiques, louverture de sections europennes ou sportives et lvolution, dans lenseignement professionnel, des filires et des capacits daccueil.

LA RPARTITION DES COMPTENCES

205

a) Une application ingale des normes


Pour encadrer ce dialogue et rationaliser loffre de formation des tablissements, les enqutes de la Cour et des chambres rgionales des comptes ont montr que les acadmies utilisaient principalement deux mthodes. La premire consiste fixer, pour les options et les langues, des seuils douverture ou de fermeture. Ces seuils, qui varient gnralement entre 8 et 12 lves, sont cependant appliqus avec souplesse et connaissent de nombreuses exceptions, lies le plus souvent au contexte social et scolaire des tablissements concerns. Dans toutes les acadmies, les dcisions de fermeture sont par ailleurs prcdes "davertissements" et ninterviennent quaprs une priode plus ou moins longue dobservation de lvolution des effectifs. La seconde mthode repose, comme cela a dj t soulign, sur lexistence de structures de concertation, dans le cadre des bassins de formation pour lenseignement gnral, ou des filires pour lenseignement professionnel ou technologique. Si ce mode de coordination se dveloppe progressivement en zone rurale, il reste encore trs faible en ville, o les tablissements se situent ouvertement en comptition les uns par rapport aux autres.

b) La diversification de loffre denseignement


La capacit de pilotage de loffre de formation par les services acadmiques reste ainsi limite, moins par lautonomie pdagogique des tablissements que par les multiples facteurs qui viennent freiner les volutions : caractristiques des publics scolaires accueillis, disponibilits des enseignants et difficult de reconversion dans lenseignement professionnel, demandes des familles et des lves, besoins exprims par les entreprises locales, etc. La progression relative depuis plusieurs annes des moyens denseignement, qui se traduit par laugmentation du ratio H/E, et un cadrage rectoral souvent peu contraignant permettant aujourdhui une sensible diversification de loffre de formation, ainsi que le maintien de situations largement drogatoires par rapport aux rgles strictes quaffichent souvent les acadmies. A titre dexemple, dans lun des lyces visits par la Cour, le choix possible pour un lve tait de 39 combinaisons doptions en seconde, 58 en premire et 64 en terminale. Les options linguistiques en particulier ont fortement volu et la chute des demandes, notamment pour lallemand en premire langue vivante, ne sest pas toujours traduite par des fermetures proportionnelles au recul des effectifs. Il en est de mme pour les langues rares dont lenseignement continue tre dispens, le plus souvent devant un effectif dlves des plus restreint. Enfin loffre dune troisime langue vivante a partout progress. Les classes europennes et les sections

206

COUR DES COMPTES

sportives ont galement connu un fort dveloppement et la gamme des options technologiques et culturelles est aujourdhui trs large. La consquence est une progression sensible des enseignements devant des trs petits groupes dlves. Dans une acadmie mridionale, les moyens consacrs lenseignement des langues devant des effectifs infrieurs cinq lves reprsentaient ainsi, en 2001, 400 postes denseignants, en quivalent temps plein.

Une squence de prparation de la rentre en acadmie Juin de lanne n-1 : volution de la carte des formations et transmission par les tablissements des modifications qualitatives quils souhaitent apporter leurs structures pdagogiques (ouvertures ou fermetures de sections ou doptions, modifications des capacits daccueil dans lenseignement professionnel). Aot septembre n-1 : instruction des demandes par les services acadmiques, en liaison avec la rgion et les diffrents partenaires professionnels (opportunit et complmentarit des ouvertures envisages, cots des formations, adquation avec le march de lemploi, travaux raliser, etc.). Octobre n-1 : partir du constat de la rentre n-1, tablissement des projections deffectifs pour la rentre en prparation, en fonction des taux de passage des annes prcdentes. Novembre n-1 : aprs confrontation de ces prvisions avec celles des tablissements, les services acadmiques arrtent, en liaison avec les chefs dtablissements, les structures pdagogiques qui en dcoulent (nombre de divisions et effectif dlves par division). Janvier n : examen en comit technique paritaire acadmique (CTPA) des modifications apportes la carte des formations et rpartition des moyens denseignement par grande catgorie dtablissement : lyce, lyce professionnel et collge (rpartition grande masse ). Rpartition des moyens collge entre les inspections acadmiques. Transmission ladministration centrale des possibilits dentre dans lacadmie par discipline. Fvrier n : lissue du CTPA, calcul puis notification aux tablissements de leur dotation globale horaire (DGH). Les tablissements ont jusqu la fin du mois de fvrier pour ventiler ces moyens denseignement et faire remonter au rectorat leur TRM (tableau de rpartition des moyens). Rencontres individuelles avec les chefs dtablissement et ajustements ventuels des DGH. Saisie des demandes de mutation par les enseignants.

LA RPARTITION DES COMPTENCES

207

Mars n : examen par les services acadmiques des mesures de cration ou de suppression de postes dfinitifs proposes par les tablissements Traitement des dcharges et des complments de service qui peuvent tre changs entre tablissements. CTPA sur les mesures de carte scolaire. Information des personnels en mesure de carte . Remonte ladministration centrale des vux des enseignants pour ceux qui souhaitent participer au mouvement inter-acadmique. Affichage des postes vacants. Avril mai n : cration et implantation des postes provisoires (regroupement dheures denseignement non couvertes par les personnes affectes titre dfinitif dans ltablissement). Ces postes provisoires sont pourvus soit par laffectation lanne (AFA) de titulaires remplaants, soit par le recrutement denseignants contractuels. Rsultat du mouvement inter-acadmique et dbut du mouvement intra-acadmique. Juin juillet n : modification des DGH et mise jour des TRM en fonction de laffectation dfinitive des lves et des rsultats des examens. Runion des commissions administratives paritaires acadmiques (CAPA) et fin du mouvement intra-acadmique. Affectation des stagiaires IUFM. Aot septembre n : ajustements de rentre au niveau des personnels et notamment des enseignants contractuels.

3 Lallocation des moyens denseignement


Les structures pdagogiques arrtes en concertation avec les services acadmiques ont un caractre largement thorique et le chef dtablissement est libre, aprs dbat au sein du conseil dadministration, de proposer une organisation diffrente des enseignements, quil sagisse de la taille des divisions, du ddoublement de certains cours, de la composition des groupes, du nombre des options proposes, etc. Cette organisation doit toutefois rester dans la limite des moyens denseignement dlgus ltablissement travers sa dotation globale horaire (DGH) et doit respecter les horaires rglementaires. Lautonomie des tablissements est donc avant tout conditionne par les mthodes et les modalits dattribution de cette dotation. Sa rpartition seffectue, comme on la vu, soit selon le calcul la structure (cest--dire, en fonction du nombre de divisons mettre en place en fonction des effectifs dlves), soit sur la base du H/E (nombres dheures denseignement par lves). Il nexiste pas de modle dterminant et certaines acadmies vont mme jusqu panacher les deux mthodes avec comme objectif de sapprocher au plus prs des besoins rels des tablissements.

208

COUR DES COMPTES

a) La diversit des mthodes


Quel que soit le modle de calcul utilis, lemprise des services acadmiques peut sexprimer de manire plus ou moins forte, travers diffrentes modalits dattribution. La DGH initiale peut ainsi tre affine en fonction des caractristiques des tablissements qui peuvent recevoir, selon leur situation, des moyens denseignement supplmentaires : renforcement des dotations horaires pour les collges en ZEP, attribution dun volume dheures pour le financement de certaines options ou de certains projets. A contrario, le pouvoir de ngociation des tablissements varie fortement dune acadmie ou dun dpartement lautre. Les arguments le plus souvent avancs pour demander un supplment de DGH sont la fiabilit des prvisions deffectifs, lorigine sociale des lves qui exige un meilleur encadrement pdagogique ou encore les contraintes des travaux en groupes ou en ateliers. Dans lattribution de la DGH, certaines acadmies font le choix de donner le maximum dautonomie aux tablissements en allouant, une fois pour toutes en dbut danne, en fonction de critres objectifs et dans une transparence complte, les moyens en heures dont elles disposent. Lacadmie de Grenoble sattache ainsi expliquer ses modes de calcul aux chefs dtablissement ; celle de Bordeaux leur communique un ensemble dlments comparatifs leur permettant de se situer les uns par rapport aux autres. A linverse, dautres acadmies conservent une partie des heures pour les distribuer, en plus de la dotation de base, en fonction de ngociations ou de projets, et parfois tout au long de lanne. Telle inspection dacadmie a ainsi gard des moyens dajustement qui lui ont permis de doter les collges en cours danne pour les heures de concertation ncessaires la prparation des itinraires de dcouverte ; lacadmie de Lille organise, quant elle, des appels doffres globaliss pour financer les projets labors par les tablissements.

b) Lapprciation des marges de manuvre


Si lessentiel de la DGH est consacr aux heures obligatoires denseignement, les tablissements du second degr disposent cependant de relles marges de manuvre que la Cour value environ 5 % de leur dotation horaire. Ces marges dajustement rsultent tout dabord du calcul de la DGH elle-mme par les services acadmiques et notamment du financement, plus ou moins gnreux, des enseignements optionnels. Elles reposent galement sur lutilisation par ltablissement de ses moyens denseignement et sur les choix effectus en matire dorganisation pdagogique. Bien quil existe des normes

LA RPARTITION DES COMPTENCES

209

divisionnaires73, utilises pour dterminer la structure type des collges ou des lyces, ces seuils, qui nont pas un caractre obligatoire, ne simposent pas aux tablissements qui peuvent les dpasser ou au contraire rester trs en de. Les regroupements dlves par niveau ou par filire dans certaines matires (en langues vivantes, grec, latin, EPS ou arts plastiques), ou encore le maintien devant la classe entire dun enseignement qui devrait tre normalement ddoubl, permettent ainsi de raliser des conomies dheures qui pourront, le cas chant, servir financer une option pour un faible effectif dlves. Les tablissements peuvent galement obtenir des complments de ressources auprs de partenaires extrieurs. Si les collectivits territoriales interviennent rarement dans lorganisation pdagogique des EPLE, il arrive quelles contribuent au financement des heures dtudes diriges, quand les horaires sont contraints par lorganisation du ramassage scolaire. Les administrations de lEtat, notamment dans le domaine culturel, peuvent galement prendre en charge certains enseignements optionnels. La capacit dgager des marges de manuvre plus ou moins importantes dpend enfin trs largement de la taille des tablissements et un grand lyce urbain aura ncessairement une plus grande souplesse dorganisation quun petit collge rural qui ne compte que deux divisions par niveau. Cette capacit est par ailleurs accrue dans les tablissements qui bnficient de dotations spcifiques (cas des ZEP par exemple) ou qui prsentent une trs grande varit denseignements. Lutilisation qui est faite de ces marges de manuvre, variables dun tablissement lautre, privilgie principalement trois domaines : le soutien aux lves en difficult, laide lorientation et llargissement de loffre de formation. Certains EPLE, notamment dans les grands centres urbains, cherchent, pour des raisons dattractivit, multiplier les enseignements optionnels en utilisant les heures quils dgagent sur leur DGH. Ces pratiques se font gnralement avec laccord tacite de lacadmie, mais aussi parfois contre son gr. Enfin ces moyens permettent, dans certains cas, daccorder une rmunration complmentaire des enseignants trs impliqus dans la vie de leur tablissement : gestionnaire du rseau informatique, responsable des laboratoires ou organisateur des changes internationaux. Ces marges de manuvre, qui sont en fait plus ou moins reconnues, et donc plus ou moins institutionnalises dans les acadmies, mriteraient sans doute dtre clarifies. Lune des voies damlioration consisterait, comme le prconisait un rapport remis au ministre il y a dj plusieurs annes contractualiser systmatiquement les missions et les
73) Effectif maximum dlves par division

210

COUR DES COMPTES

moyens des tablissements en leur laissant une marge dinitiative exprime en pourcentage de la DGH.

C Le rle du chef dtablissement


Il revient aux chefs dtablissement de ngocier et dexploiter lensemble de ces marges de manuvre. Cette mission appelle de leur part des comptences particulires qui doivent tre dautant plus dveloppes que lautonomie relle des tablissements est faible. Ils sont ainsi les responsables dun quilibre dont ils ne matrisent gure les composantes, entre les volonts de pilotage acadmique et les demandes formules par les membres de cette communaut ducative dont les tablissements quils dirigent sont le lieu dexpression. Les chefs dtablissement sont la fois les reprsentants de lEtat, disposant ce titre de pouvoirs propres sur les personnels et de manire gnrale sur le bon droulement des enseignements, et les prsidents du conseil dadministration dun tablissement public. Mais la contradiction fondamentale que subit lexercice de leur mission rside dans le fait que, chargs de faire vivre des tablissements o se joue la russite des lves, ils ne se voient reconnatre, en matire pdagogique, aucune autorit hirarchique sur des enseignants qui ne sont pas nomms par eux et dont ils ne grent pas les carrires. Cette situation nest pas celle des tablissements privs, o le directeur, nomm par le conseil dadministration, dispose de pouvoirs importants sur les personnels de son tablissement. Ce nest pas celle non plus des tablissements agricoles, dont le conseil est prsid par une personnalit extrieure et qui dispose dune grande autonomie de gestion grce ses ressources financires propres.

1 La rnovation du statut
Issus en trs grande majorit des corps enseignants, les chefs dtablissement exercent cependant principalement des fonctions de gestionnaires. Si la mission qui leur est dvolue inclut ncessairement un rle pdagogique, celui-ci nest pas dfini par des textes rglementaires. Les situations, dun tablissement lautre, sont donc trs contrastes. Elles dpendent des circonstances locales mais galement des conceptions, elles-mmes trs diverses, que les chefs dtablissement se font de leur mission. Enfin la plupart des enseignants sont trs rticents lgard de toute forme dimplication de ceux-ci dans le domaine de la pdagogie.

LA RPARTITION DES COMPTENCES

211

Le corps des personnels de direction, cr en 1988 la suite des lois de dcentralisation, principalement pour en marquer lindpendance lgard des autres tutelles nouvellement cres cette occasion, traverse au demeurant une situation difficile. Celle-ci se matrialise par des vacances de postes nombreuses (4,4 % du nombre demplois ouverts) et par de srieuses difficults de recrutement, qui sont dues moins aux conditions matrielles de lexercice de la fonction, quaux nombreuses incertitudes sur le contenu mme de cette fonction. Tmoignage de la difficult rencontre par le ministre apporter des solutions ce problme identifi depuis longtemps, le travail de rflexion et de ngociation entrepris en 1997 na abouti quau dbut de lanne 2002, par la publication la fois dun nouveau statut et dun rfrentiel , qui dcrit, pour la premire fois, les missions, les comptences et les domaines dactivit des chefs dtablissement. Cet important travail de clarification est destin amliorer lensemble de la gestion des personnels de direction ainsi que leur recrutement, pour attirer des personnes la fois plus jeunes, comptentes et motives. Le recrutement reste cependant trs peu ouvert aux personnels des filires administratives, alors que la mission de conduire une politique pdagogique et ducative dtablissement au service de la russite des lves demeure avant tout centre sur des comptences dencadrement et sur des aptitudes de gestionnaire. Louverture du corps des personnels administratifs, au-del des viviers traditionnels des personnels enseignants, dducation ou dorientation et de quelques directeurs relevant de lenseignement primaire, ne peut ainsi se faire que par la voie du dtachement et dans la limite de 5 % des effectifs du corps. Le nouveau statut des chefs dtablissement contient, il est vrai, quelques innovations intressantes. Il sagit en particulier de lintroduction, certes progressive, dune obligation de mobilit (au-del de neuf ans dans un mme poste), de la mise en uvre dune procdure explicite dvaluation sur la base dune lettre de mission adresse par le recteur et enfin dune dconcentration progressive, vers les services acadmiques, de la gestion individuelle des chefs dtablissement.

2 Un cadre dexercice encore flou


On peut toutefois regretter que les missions des chefs dtablissement ne soient dfinies que par un rfrentiel sans valeur juridique. En outre, la timidit de certaines de ces avances ne peut qutre souligne, alors quelles concernent directement la position particulire des chefs dtablissement entre responsabilit acadmique et responsabilit dtablissement. Lexistence dune lettre de mission,

212

COUR DES COMPTES

labore sur la base dun diagnostic tabli de manire contradictoire avec les services acadmiques, devrait certes clarifier la position des chefs dtablissement par rapport aux recteurs. Cet exercice qui, selon le ministre de lducation nationale, doit constituer un guide pour laction du nouveau proviseur ou du nouveau principal, vient cependant se superposer au projet dtablissement, dont les objectifs sont plus globaux et dont llaboration relve de la responsabilit du conseil dadministration. Par ailleurs et en parallle, certaines acadmies, comme celle de Poitiers, conduisent actuellement des expriences de contractualisation entre le rectorat et les EPLE. Si ces diffrentes procdures visent un meilleur pilotage des tablissements, elles restent cependant largement dconnectes de lattribution annuelle des dotations, qui conditionnent directement la capacit daction des chefs dtablissements. Il nest pas sr, dans ces conditions, quelles contribuent clarifier la gestion des tablissements et il faut craindre que la dfinition des objectifs et des moyens correspondants ny trouve pas toujours son compte. Sagissant des relations entre chefs dtablissement et enseignants, celles-ci nont t que partiellement traites dans le rfrentiel dfinissant le rle et les missions des chefs dtablissement. Celui-ci a en effet dfini les attentes de ladministration lgard des personnels de direction, mais na pas prcis les moyens mis la disposition du chef dtablissement pour lui permettre de rconcilier, son niveau, les filires pdagogique et administrative. Le projet dinstituer un conseil pdagogique afin de dbattre et de proposer les grandes orientations pdagogiques de ltablissement devrait certes permettre dassocier plus troitement les personnels enseignants la vie de ltablissement, mais la responsabilit prcise dune telle instance nest pas encore dfinie. Il nest pas sr qu elle seule, elle puisse rsoudre les carts qui se font jour entre des personnels enseignants soucieux de prserver leur propre autonomie et des chefs dtablissement qui se sentent responsables des rsultats de leur tablissement. Dans ce domaine, les expriences les plus intressantes sont aujourdhui le fruit dune collaboration troite entre les personnels dinspection et les chefs dtablissement. Ces expriences permettent une gestion des quipes ducatives, la fois plus collective et plus respectueuse des comptences des uns et des autres. Selon le document de prsentation du protocole daccord relatif aux personnels de direction, les tablissements sont le centre de gravit du systme ducatif () cest dans les tablissements que se joue la russite des lves, que se traduisent les rformes et les changements, que naissent les initiatives innovantes, que travaillent ensemble tous les membres de la communaut ducative . On ne peut mieux exprimer lambition que portent les tablissements denseignement du second

LA RPARTITION DES COMPTENCES

213

degr. Pour atteindre cet objectif, force est de constater que des progrs importants restent faire en matire dorganisation, de rpartition des comptences et des responsabilits et dattribution de moyens. __________ CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS _________ Lintroduction dune dimension qualitative dans la gestion du systme scolaire, quil sagisse des proccupations dadaptation des besoins nouveaux ou de rapidit de raction, implique qu chaque niveau, les marges de manuvre existantes soient rellement utilises. Cette obligation a dores et dj entran une transformation profonde des modes dorganisation et dadministration de lcole. Malgr des volutions significatives, limbrication, et donc la confusion, des responsabilits entre chelons concentrs, dconcentrs et dcentraliss, voire cogrs, reste importante. Le systme scolaire demeure galement trs parcellis et toute stratgie densemble ou toute rforme globale se heurte latomisation des secteurs de base que sont les tablissements et les structures denseignement. Les relations du ministre avec les services acadmiques demeurent ambigus car elles marquent une hsitation entre les interventions directes de la centrale et la reconnaissance de la libert daction des chelons dconcentrs. La contractualisation nest pas encore le cadre o se dclinent les objectifs nationaux, o se hirarchisent les objectifs locaux et o se dfinissent les moyens pour y parvenir. Alors que cette dmarche doit saccompagner dun dialogue entre les services acadmiques et leurs partenaires locaux, ce dernier reste encore trs limit. Les acadmies ressentent dsormais le besoin de formuler une stratgie et dlaborer des projets. Cette initiative rcente est ingalement dveloppe selon les rectorats. Elle doit tre soutenue, car elle est la condition de leur affirmation comme lieu de la cohrence dun systme dont les objectifs restent certes dfinis par la collectivit nationale mais o les particularits locales sont prises en compte et o les acteurs locaux, collectivits territoriales, tablissements, enseignants, familles jouent un rle essentiel. Lautonomie des tablissements denseignement est limite par les contraintes administratives que les services dconcentrs font peser sur eux. Elle nest pas lie une responsabilit prcise en termes dobjectifs, de moyens et encore moins de rsultats. Le rle des chefs dtablissement, qui devraient surmonter le clivage entre les filires pdagogique et administrative, nest pas encore suffisamment affirm, ni peru comme dcisif dans le fonctionnement des quipes ducatives.

214

COUR DES COMPTES

Enfin, alors que les lois de dcentralisation ont fait des collectivits territoriales des partenaires de lcole, les responsables locaux nassument pas pleinement ce rle pour trois raisons principales. Limportance des missions qui leur ont t transfres les a conduit se concentrer sur les tches les plus urgentes, essentiellement lentretien du parc immobilier. En matire de planification scolaire et dorganisation pdagogique, lEtat assume un rle majeur qui est un frein lexercice par les collectivits de leurs comptences, notamment dans lenseignement professionnel. Enfin les collectivits territoriales manquent dexprience, sinon dexpertise, dans le domaine de la formation, la diffrence du secteur pri-ducatif o elles disposent de plus de lgitimit et de savoir-faire. Lventail des choix qui leur sont ouverts demeure large entre un rle de simple financeur et une fonction plus ambitieuse dacteur des politiques ducatives. Quelques pistes paraissent pouvoir tre explores afin de poursuivre les volutions engages et de les fonder sur les principes de transparence, de concertation et de responsabilit des diffrents acteurs. Si elles concernent au premier chef le second degr, elles sappliquent galement au premier degr, en dpit du handicap que constitue le fait que lcole primaire ne soit pas dote de la personnalit morale. Ainsi une certaine formalisation des engagements rciproques entre services acadmiques et collectivits territoriales dune part, tablissements de lautre, contribuerait fixer les objectifs au sein de lacadmie et en assurer la cohrence. Une simplification de lorganisation et un allgement des procdures de la tutelle des tablissements conforterait cette dmarche. Poursuivre la clarification engage sur les fonctions de chef dtablissement, dvelopper lvaluation de ces dernires et redfinir en contrepartie le rle des enseignants dans le fonctionnement des tablissements, constituent lvidence autant dimpratifs. Enfin, de faon plus globale, rechercher le bon quilibre entre les comptences des multiples acteurs du systme scolaire est une dmarche imprative mais dautant plus complexe quelle sapplique des donnes fortement interdpendantes. Toute dcision dans ce domaine suppose donc quaient t prvus et que soient assums ses effets sur lensemble des composantes et des procdures qui structurent la gestion de lcole, tout particulirement en ce qui concerne lorganisation de loffre de formation, la dfinition des contenus des enseignements et les modalits de gestion des personnels enseignants.

215

DEUXIEME PARTIE : LENSEIGNEMENT SUPERIEUR

216

COUR DES COMPTES

217

Ces vingt dernires annes ont t marques par un accroissement trs rapide des effectifs tudiants de lenseignement suprieur. Lensemble des acteurs du systme a fait face cette expansion, non sans difficults mais sans crise majeure. LEtat a assum ses responsabilits traditionnelles lgard du service public denseignement suprieur. Les universits ont affirm leur autonomie consacre par la loi de 1968 puis par la loi de 1984 qui en a prcis le cadre statutaire et les modalits de mise en uvre. Dans une moindre mesure, les collectivits locales ont galement t partie prenante de ces volutions. Cette mutation vers un enseignement de masse a ncessit dimportantes transformations, notamment dans la gestion des universits. Elle a galement exig de la part du ministre de lducation nationale la mise en place de procdures mme de matriser les volutions. Pour autant, les grands principes fondateurs de lenseignement suprieur franais sont rests inchangs : systme dual qui repose sur la coexistence dcoles slectives et duniversits ouvertes tous les tudiants, diplmes nationaux dlivrs par les universits. Au cours de la prochaine dcennie, lenseignement suprieur devrait connatre une phase de stabilisation de ses effectifs. Ce rpit dmographique nintroduira pourtant en rien une priode dimmobilisme, tant apparaissent des problmes nouveaux engageant des enjeux majeurs : comment rguler un systme denseignement de plus en plus diversifi o les flux dtudiants risquent dtre de plus en plus volatils entre filires de formation ? Comment faire face aux dparts massifs la retraite des enseignants-chercheurs ? La reconnaissance internationale des formations et des tablissements nest-elle pas contrainte par les particularits de lorganisation et du fonctionnement de lenseignement suprieur franais ? Quelles volutions exige alors linstauration dun systme europen denseignement suprieur ? Autant dinterrogations ce jour dbattues qui tmoignent du regard critique que certains universitaires portent eux-mmes sur leur institution. La Cour est convaincue de lacuit de ces questions, dont ont tmoign les contrles quelle a oprs dans le cadre de cette enqute sur les modes dintervention du ministre de lducation nationale et sur la gestion de nombreux tablissements de formation suprieure, placs sous sa tutelle ou sous celle dautres ministres ( lexclusion des coles dapplication ou des coles dpendant du ministre de la dfense). Dans le cadre de ses comptences, elle a cherch apprcier dans quelle mesure lenseignement suprieur et ses structures de formation pourront rpondre aux exigences renforces d'efficacit qui dcoulent tant des

218

COUR DES COMPTES

moyens importants allous par la collectivit nationale que de la comptition accrue entre tablissements lchelle internationale. Ceci a conduit la juridiction analyser : les dfis nouveaux auxquels est confront lenseignement suprieur aprs larrt de la croissance des effectifs tudiants qui a mobilis des efforts considrables pendant plus dune dcennie ; lorganisation et les modalits de pilotage du systme, notamment dans sa partie universitaire qui accueille, de loin, le plus grand nombre dtudiants ; la mesure de lactivit et des rsultats des formations suprieures et les rponses qui ont pu tre donnes pour amliorer une efficacit controverse des premiers cycles des tudes universitaires ; lemprise de lvaluation dans la gestion du systme.

219

Chapitre VI Les dfis

220

COUR DES COMPTES

Le systme franais denseignement suprieur a t soumis au cours de la fin du sicle coul au dfi dune pression dmographique sans prcdent. Cette pression stant aujourdhui relache, il devra dsormais relever trois nouveaux dfis qui, sils ne sont pas suffisamment anticips, pourraient remettre en cause son fonctionnement, voire compromettre lexercice de ses missions.

I La mutation vers un enseignement suprieur de masse


A La croissance des effectifs
Alors que la population franaise a t multiplie par 1,5 depuis 1900, les effectifs tudiants lont t par 50. Lessentiel de cette volution se concentre toutefois sur les quarante dernires annes. Alors que les effectifs tudiants dpassent peine les 300 000 en 1960, ils sont vingt ans plus tard prs de 1,2 million frquenter les tablissements denseignement suprieur. Les proccupations conomiques et dmocratiques qui sous-tendent les rformes des annes 1960 ont t confortes dans les annes 1980 notamment par lambition affiche damener 80 % dune classe dge au niveau du baccalaurat. Avec lafflux de nouveaux bacheliers de plus en plus nombreux (63 % dune gnration en 2000, contre seulement 24 % en 1975), lexpansion dmographique se poursuit et mme sacclre au dbut des annes 1990 (les effectifs gagnent alors plus de 100 000 tudiants dune rentre la suivante), atteignant un maximum en 1995-1996, avec 2 141 000 tudiants. Cette priode de forte croissance a cependant pris fin en 1993, anne o samorcent une stabilisation puis, partir de la rentre 1996, une diminution des effectifs. Cette tendance la baisse, qui sest poursuivie en 1997 et 1998, est lie la fois au recul dmographique, au ralentissement des progrs de la scolarisation, au palier atteint en matire de scolarisation dans lenseignement secondaire et enfin une diminution sensible de la proportion de bacheliers poursuivant leurs tudes (89,3 % en 1995 et 81,3 % en 2001). Ce phnomne semble toutefois sinverser ou du moins sinflchir, puisquon relve, depuis la rentre 2000, une lgre hausse des effectifs, raison de cinq dix mille tudiants supplmentaires par an.

LES DFIS

221

1 Des volutions diversifies selon les filires


Les diffrentes filires de lenseignement suprieur nont pas toutes t affectes, de faon identique, par le repli observ depuis le milieu des annes 1990. Luniversit, qui accueille prs de 60 % des tudiants (hors IUT), a connu une volution comparable celle du suprieur dans son ensemble jusqu la rentre 1995, o le nombre dinscrits a atteint un maximum proche de 1,4 million. Cette croissance a concern principalement les premier et deuxime cycles des disciplines gnrales. Elle rsultait la fois de la prfrence manifeste par les bacheliers gnraux pour ce type dtudes longues et de lamlioration sensible des taux daccs en licence, la cration des instituts universitaires de formation des matres (IUFM) ayant en particulier entran un afflux important dtudiants dans ces formations. Lanne 1996 marque la fin de cette croissance, avec, sur les cinq dernires annes, un recul net des effectifs (- 54 000 tudiants dans les universits). Ce recul sexplique la fois par la diminution du nombre de bacheliers gnraux et technologiques et par le moindre engouement de ces derniers pour les tudes universitaires : le taux daccueil des bacheliers (toutes sries confondues) luniversit a ainsi diminu de prs de 10 points entre 1995 et 2000, passant de 49,4 39,7 %. Les filires courtes (IUT, STS et coles paramdicales et sociales conduisant un diplme de niveau III), avec 21 % des tudiants, ont en revanche maintenu leur progression. Le nombre dinscrits est pass de 343 000 en 1990 441 000 en 2000, soit en dix ans une augmentation de 29 %, contre 23 % pour lensemble des formations suprieures. La filire grandes coles (grandes coles dingnieurs et de commerce, coles normales suprieures et classes prparatoires) accueille quant elle un peu moins de 10 % des effectifs de lenseignement suprieur (156 000 en 1990 et 201 000 en 2000). Les classes prparatoires (CPGE) ont connu une forte augmentation qui sest poursuivie jusquen 1997, o elles comptaient prs de 79 000 tudiants. Depuis cette date, lvolution des effectifs est oriente la baisse (76 500 inscrits la rentre 2000). Sagissant des formations dingnieurs, publiques et prives (y compris les coles dpendant des universits), celles-ci bnficient, depuis le dbut des annes 1990 dun dveloppement continu74 et ont vu leurs effectifs passer de 57 000 89 000 (+ 55 % sur dix ans). Quant aux coles de commerce et de gestion (64 000 tudiants
74) Le plan universit 2000 comportait un objectif de doublement du nombre des ingnieurs diplms.

222

COUR DES COMPTES

la rentre 2000), aprs quelques annes de baisse, elles sont nouveau entres, depuis 1997, dans une phase de croissance rapide.

2 Une relative dmocratisation des formations suprieures


Ce phnomne de massification sest accompagn dune relative dmocratisation de lenseignement suprieur et le fort dveloppement des scolarits secondaires, intervenu entre 1985 et 1995, a progressivement rduit les ingalits sociales. Si lcart reste important, puisque aujourdhui 77 % des enfants de cadres accdent lenseignement suprieur, contre seulement 35 % des enfants douvriers, on constate cependant que les chances dentre luniversit se sont davantage leves pour les couches populaires que pour les couches favorises de la population. Entre 1985 et 2000, les possibilits de suivre des tudes suprieures, parmi les jeunes de 20 et 21 ans, ont ainsi t multiplies par 3,6 pour les enfants douvriers, pour 2,2 en moyenne et 1,6 pour les enfants de cadres75.
Accs l'enseignement suprieur des jeunes de 20/21 ans selon leur origine sociale, de 1984 2000 80 70 en pourcentage 60 50 40 30 20 10 0 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996
Ensemble

1998

2000
Ouvriers

Cadres et professions intermdiaires

Source : ministre de lducation nationale Cependant la composition de la population tudiante en termes dorigine sociale reste marque par de fortes disparits et les catgories les plus favorises demeurent largement sur-reprsentes au dtriment des catgories plus modestes. Quelle que soit la filire considre,
75 Chefs dentreprise, cadres du priv et de la fonction publique, ingnieurs, professeurs et professions librales.

LES DFIS

223

lexception des sections de techniciens suprieurs (STS), prs du tiers des tudiants ont des parents cadres suprieurs ou exerant une profession librale, proportion nettement suprieure celle constate auprs de lensemble des jeunes. Le phnomne est encore plus marqu dans les classes prparatoires aux grandes coles (CPGE) et dans les disciplines de sant, o respectivement 50 % et 44 % des tudiants sont issus de cette catgorie sociale. En revanche les filires technologiques courtes (IUT et STS) recrutent davantage parmi les enfants douvriers et demploys, puisque ceux-ci reprsentent respectivement 34 % des inscrits en IUT et 42 % de leffectif des STS.

B La croissance des moyens


Accompagnant lvolution des effectifs tudiants, les moyens consacrs lenseignement suprieur ont connu une forte progression qui sest notamment traduite, sur les dix dernires annes, par un accroissement, en euros constants, de prs de 40 % de la dpense dducation suprieure. Leffort de lEtat, cest--dire lensemble des crdits inscrits dans les fascicules budgtaires des diffrents ministres, reprsentait, en 2001, plus de 11 Md. Les trois quarts de ces crdits relvent du seul budget de lenseignement suprieur. Au cours de la dcennie 1990-2000, ce dernier a augment, toujours en euros constants, de 65 %.

1 La dpense dducation suprieure


La dpense intrieure dducation suprieure (DIEsup), qui mesure leffort de la collectivit nationale, est constitue par lensemble des financements, publics ou privs, consacrs au fonctionnement et au dveloppement du systme denseignement suprieur en France mtropolitaine. Elle atteint, en 2000, 17 Md et reprsente 1,2 % de la richesse nationale (PIB) et 17,3 % du total de la dpense intrieure dducation (DIE).
La dpense intrieure dducation suprieure (DIEsup) est un sous-compte de la dpense intrieure dducation (DIE). Elle est construite en additionnant quatre types de flux financier : - les dpenses pour les activits denseignement post-secondaire. Ces activits rassemblent toutes les formations de type scolaire de niveau suprieur au baccalaurat. Il sagit des formations dispenses dans les tablissements du second degr (pour les STS et les CPGE), dans les universits (y compris les instituts universitaires de technologie), dans les

224

COUR DES COMPTES

tablissements privs financement public prdominant, dans les tablissements grs par les organismes consulaires (principalement les coles suprieures de commerce relevant des chambres de commerce et dindustrie) ainsi que dans les centres de formation interne relevant des administrations publiques et prives ; - les dpenses pour les activits de type extra-scolaire : enseignement distance, formation continue interne aux entreprises et aux administrations, etc. - les dpenses pour les activits annexes, soit ladministration gnrale et les activits destines favoriser ou accompagner la frquentation des tablissements denseignement suprieur (restauration et hbergement, mdecine universitaire, etc.), - les dpenses des activits dites autres , soit celles consacres lachat de livres ou matriels ncessits par la frquentation des tablissements, ainsi que les rmunrations des personnels dducation en formation. La dpense dducation intrieure pour le suprieur est obtenue en retirant la DIEsup tout ce qui ne concerne pas les activits de formation initiale, soit les activits de formation continue et de formation extra-scolaire . Cest cette DIE pour le suprieur qui sert notamment calculer la dpense moyenne par tudiant. Daprs Le compte de lducation - ministre de lducation nationale

A prix constants, la DIEsup crot entre 1990 et 2000 de 42 %, alors que sur la mme priode la DIE globale naugmente que de 30 %. Compte tenu de la dmographie tudiante, la dpense moyenne par tudiant connat en revanche une volution plus modre (+ 16 % en euros constants). De 1990 1994, le rythme soutenu de la croissance de la dpense dducation suprieure a accompagn le fort accroissement des effectifs (6,2 % en moyenne annuelle) et la dpense annuelle par tudiant a augment faiblement (7 070 7 200 en cinq ans). Le ralentissement observ entre 1994 et 1996, puis la diminution des effectifs partir de 1997, conduisent ensuite une progression sensible de la dpense moyenne par tudiant, qui slve, en 2000, plus de 8 200 . Les comparaisons internationales ralises par lOCDE montrent que le cot moyen dun tudiant franais, apprci de manire cumule sur la dure totale de ses tudes, stablissait ainsi en 199876 33 800
76) Dernire anne actuellement disponible pour les statistiques internationales publies par lOCDE.

LES DFIS

225

quivalents dollars. Ce cot est sensiblement infrieur la moyenne OCDE (35 100) et nettement en dessous du cot moyen dun tudiant allemand (46 100) ou hollandais (42 000). Le financement initial de la dpense dducation suprieure77 est assur par lEtat hauteur de 79 %. Le ministre de lducation nationale constitue par ailleurs le principal financeur du systme denseignement suprieur, puisquil assure lui seul prs de 70 % de la dpense totale. Les mnages viennent en seconde position et contribuent pour 8,3 % la dpense dducation suprieure. En revanche, alors que les collectivits locales participent hauteur de 21 % au financement de la dpense intrieure de lensemble du systme ducatif, cette part nest que de 6,3 % pour le systme dducation suprieure.

Structure du financement initial de la dpense d'ducation suprieure en 2000


Autres administrations 2%

Mnages 8% Collectivits territoriales 6%

Entreprises 5%

Ministre de l'ducation nationale 70%

Autres ministres 9%

Source : ministre de lducation nationale

Sur les 17 Md dpenss en 2000, 14,3 Md (soit 84,5 %) lont t pour des activits de formation. Les 15,5 % restants sont utiliss hauteur de 1,34 Md pour les activits annexes (administration gnrale, restauration, hbergement, etc.) et hauteur de 1,3 Md pour lachat des livres et des matriels ncessaires aux tudiants, ainsi que pour la rmunration des personnels en formation.

77) Avant prise en compte des transferts entre les agents conomiques, cest--dire essentiellement les bourses universitaires verses aux tudiants et leurs familles.

226

COUR DES COMPTES

2 Le budget de lenseignement suprieur


Mme si le ministre de lducation nationale reste le principal financeur du systme denseignement suprieur, un nombre important de formations relvent dautres ministres, comme par exemple les coles des secteurs agronomiques ou vtrinaires, ou encore les coles darchitecture. Depuis 199878, lensemble des moyens budgtaires consacrs au formations post-baccalaurat figurent dans un document unique : le budget coordonn de lenseignement suprieur (BCES). Le champ du BCES correspond aux formations publiques ou prives (si ces dernires bnficient de fonds dEtat), quil sagisse de formation initiale, de formation professionnelle continue, ou de formation spcialise, y compris les coles de formation des agents de lEtat. Le BCES inclut galement les sections de techniciens suprieurs et les classes prparatoires aux grandes coles (STS et CPGE). En 2001, le total des crdits recenss sur le budget de lEtat en faveur de lenseignement suprieur sest lev 11,3 Md, ce qui reprsente 4 % du budget de lEtat. Prs de 90 % de ces crdits relvent du seul ministre de lducation nationale, soit au titre du budget de lenseignement scolaire, pour les STS et les CPGE (16 % des moyens du BCES), soit au titre du budget de lenseignement suprieur (73 % des moyens du BCES), qui assure donc, dans ce domaine, lessentiel des financements publics. De 1990 2001, la part du budget de lenseignement suprieur relevant du ministre de lducation nationale est ainsi passe de 4,2 8,6 Md, soit un doublement des moyens, ce qui se traduit, euros constants, par une augmentation de 65 %. Au cours de la mme priode, lensemble des effectifs tudiants na progress que de 25 %. Rapports au budget de lEtat, lvolution est galement sensible, puisque la part relative des crdits du budget de lenseignement suprieur est passe de 2,2 % en 1990 3,3 % en 2001.

78) Larticle 113 de la loi de finances pour 1998 dispose que les ressources et les moyens allous par lEtat aux formations suprieures sont retracs dans un tat rcapitulatif annex au projet de loi de finances et dnomm budget coordonn de lenseignement suprieur .

LES DFIS

227

Le champ du budget de lenseignement suprieur Le ministre charg de lenseignement suprieur exerce sa tutelle sur 186 tablissements denseignement suprieur ayant statut dtablissements publics et tous dots de lautonomie comptable et financire. Sur ces 186 tablissements, 118 sont des tablissements publics caractre scientifique, culturel et professionnel (EPSCP) relevant de la loi du 26 janvier 1984. Il sagit soit duniversits, au nombre de 82, soit des instituts nationaux polytechniques (3), soit dcoles extrieures aux universits (INSA, coles centrales et universits technologiques), soit encore de grands tablissements (Collge de France, Ecoles normales suprieures, Conservatoire national des arts et mtiers, Ecole centrale de Paris, etc.), ces deux dernires catgories regroupant une trentaine dtablissements. La tutelle du ministre stend galement sur 68 tablissements publics administratifs (EPA) : coles nationales suprieures dingnieurs, instituts dtudes politiques de province, IUFM, etc. Ces tablissements sont trs varis et relvent de rgimes juridiques diffrents. Ils peuvent tre soit compltement autonomes, soit rattachs, pour leur gestion, un EPSCP. Par ailleurs, le ministre apporte un soutien financier lenseignement suprieur priv : instituts catholiques, coles dingnieurs ou de commerce. Enfin relve du budget de lenseignement suprieur un certain nombre dtablissements tels que linstitut national de la recherche pdagogique, le musum national dhistoire naturelle, ou encore le centre national et les 28 centres rgionaux des uvres universitaires scolaires, dont la mission est de favoriser et damliorer les conditions de vie et de travail des tudiants.

Cette volution des moyens rsulte tout dabord de laccroissement des effectifs budgtaires, avec 42 300 emplois supplmentaires crs entre 1990 et 2001 (+ 41 %). Les personnels enseignants (enseignantschercheurs, hospitalo-universitaires, personnels du second degr, personnels contractuels) connaissent lvolution la plus significative, puisque le nombre des emplois correspondants inscrits au budget est pass de 55 380 en 1990 80 140 en 2001 (+ 45 %). Les effectifs budgtaires des non-enseignants (filires administratives et techniques, personnels des bibliothques et des uvres universitaires et scolaires) stablissent en 2001 56 100, contre un peu moins de 43 000 en 1990 (soit + 30 %). Ces crations demplois, conjugues avec la stabilisation

228

COUR DES COMPTES

que connaissent, depuis la rentre universitaire 1996, les effectifs tudiants, ont permis daugmenter de faon sensible lencadrement pdagogique et administratif dans les tablissements denseignement suprieur.
Taux dencadrement en enseignants et non enseignants
Annes
Taux dencadrement enseignant Taux dencadrement IATOS

1989
20,83

1991
22,45

1993
22,15

1995
22,67

1997
20,85

1999
19,38

2000
19,03

27,89

31,40

32,78

33,83

30,93

29,20

28,74

Source : ministre de lducation nationale

Les taux correspondants (ratios entre le nombre dtudiants et le nombre demplois en personnel enseignants et non-enseignants), aprs stre fortement dgrads entre 1985 et 1995, du fait dune dmographie tudiante en forte croissance, connaissent prsent une volution nettement plus favorable, mme sils demeurent infrieurs ceux constats en moyenne dans les pays de lOCDE (voir annexe n 2). On est ainsi pass dun emploi denseignant pour 22,7 tudiants et dun emploi IATOS79 pour 33,8 tudiants en 1995-1996 respectivement 19 et 28,7 la rentre universitaire 2000. Lvolution du budget de lenseignement suprieur se caractrise galement par le poids grandissant des crdits consacrs laction sociale. En euros constants, le montant des dotations correspondantes est pass de 0,7 Md en 1990 1,6 Md en 2001. Les crdits daction sociale ont ainsi t multiplis par deux et leur part relative atteint prsent 19 % du budget contre seulement 15 % dix ans auparavant. Ces crdits sont constitus, hauteur de 80 %, par les aides directes, cest--dire les bourses et les secours dtudes verss aux tudiants.

Les aides aux tudiants Les aides sociales dont bnficient les tudiants, soit au titre de politiques spcifiques, soit au titre de la protection sociale, forment un ensemble trs composite de prestations dont le financement public constitue le seul dnominateur commun. Les chiffres prsents ci-aprs sont ceux de lanne 2000, afin den permettre lagrgation.

79) Ingnieurs, administratifs, techniciens et ouvriers de service

LES DFIS

229

Les crdits de bourses inscrits au budget du ministre de lducation nationale ont t multiplis par 2,5 durant la dernire dcennie. Ils atteignent 1,20 Md en 2000. Le systme des bourses a t diversifi : aux bourses sur critres sociaux traditionnelles ont t ajoutes les allocations dtudes, destines aux tudiants non boursiers en situation de prcarit ; des bourses sont en outre octroyes sur critres universitaires : bourses de troisime cycle, bourses dagrgation, bourses de service public, bourses de mrite. Dautres ministres participent laide sociale aux tudiants, notamment par lallocation de bourses, pour un montant de 152,85 M en 2000. Le ministre de lducation nationale finance en outre les interventions des centres rgionaux des uvres universitaires et scolaire (CROUS), principalement en matire dhbergement et de restauration, hauteur de 275 M. Les aides au logement correspondent deux prestations lgales bnficiant notamment aux tudiants hauteur de 780 M pour lallocation de logement social (ALS) et de 780 M pour lallocation personnalise de logement (APL), cette dernire tant finance parts gales par lEtat et par le fonds national des prestations familiales. Plusieurs aides fiscales concernent les tudiants. La poursuite dtudes ouvre droit une rduction dimpt pour frais de scolarit dont le cot stablit 162,97 M. La majoration du quotient familial jusqu 25 ans est galement lie la poursuite dtudes (sinon lge limite du rattachement au foyer fiscal est 21 ans). Il existe galement une majoration du quotient familial pour enfant majeur et des dductions pour pensions alimentaires qui peuvent concerner des tudiants. Le cot de la majoration de quotient familial concernant les tudiants est estime 1 Md. En matire de protection sociale, le dficit du rgime de scurit sociale tudiant est pris en charge par le rgime gnral qui finance ainsi le solde constat entre les cotisations verses par les tudiants et les prestations qui leur sont verses, soit 370 M en 2000. Enfin, les prestations familiales peuvent concerner des enfants tudiants ds lors quils ont moins de 21 ans. Elles peuvent tre estimes 1,83 Md. Les collectivits locales contribuent au financement de certaines mesures, mais leur volume nest pas connu. Les fonds daide la vie tudiante (FAVE) dans les universits contribuent des actions collectives, mais aussi des aides individuelles durgence. Le volume total des aides verses aux tudiants est donc difficile dterminer avec prcision, faute dindividualisation de cette catgorie de population dans certains dispositifs, notamment daides la famille. Il peut, sous ces rserves, tre estim 6,4 Md pour lanne 2000.

230

COUR DES COMPTES

Les dpenses dinvestissement ont galement connu une progression soutenue au cours de la dernire dcennie (+ 70 % en euros constants). Cette progression sinscrit dans le cadre des efforts de rnovation et dextension du patrimoine universitaire entrepris depuis une dizaine dannes. Le plan Universit 2000, dont lobjectif tait de pallier le dficit en locaux universitaires, dans un contexte de forte croissance des effectifs tudiants, a permis ainsi la construction, entre 1991 et 1999, denviron 3 500 000 m dimplantations nouvelles. Le plan Universit du troisime millnaire (U3M) qui lui a succd, sinscrit quant lui dans un contexte dmographique diffrent et privilgie une approche plus qualitative : renouvellement des quipements, modernisation des infrastructures, mise en scurit des tablissements, amlioration des conditions de travail des tudiants, etc. Le budget de lenseignement suprieur comporte enfin lensemble des dotations que le ministre de lducation nationale verse aux tablissements dont il assure la tutelle. Ces dernires reprsentent, en 2001, un total de 1,5 Md. Elles sont constitues, hauteur de deux tiers, par les subventions de fonctionnement lies aux activits denseignement et aux fonctions logistiques et administratives. A ces dotations sajoutent les crdits dquipement destins la recherche universitaire (18 % des dotations), les crdits de maintenance et de mise en scurit (13 %) et enfin de faon plus marginale les financements destins au premier quipement des tablissements (3 %). La rpartition de ces diffrents moyens seffectue soit dans le cadre de la politique contractuelle80 entre les tablissements et ladministration centrale, soit en fonction dun modle dont les critres visent mesurer les besoins thoriques en emplois et en crdits de fonctionnement : le systme SANREMO (systme analytique de rpartition des moyens). Lanalyse de la situation financire et comptable de lensemble des tablissements universitaires montre que ces diffrents financements reprsentent en moyenne 51 % de leurs ressources. En ajoutant ces financements les subventions en provenance dautres ministres ou des collectivits territoriales, la part des ressources publiques dans les comptes des tablissements atteint 63 %, ce qui correspond un ratio dautonomie financire81 de 37 %. Les tablissements denseignement suprieur apparaissent ainsi fortement dpendants du financement dEtat. En outre, ce constat ne prend en compte que les seuls crdits budgtaires qui transitent dans les comptes des tablissements. Si lon intgre les
80) Les dotations contractuelles recouvrent la quasi-totalit des subventions de maintenance et dquipement et environ 15 % des subventions de fonctionnement, elles slevaient, en 2000, un peu plus de 0,5 Md. 81) Rapport des ressources propres sur les ressources totales

LES DFIS

231

rmunrations des personnels enseignants et non enseignants qui figurent au budget de lenseignement suprieur, lEtat assure en ralit prs de 83 % de lensemble des moyens mis disposition des tablissements.

C La multiplication des sites denseignement suprieur


Lorganisation territoriale de lenseignement suprieur se caractrise par une trs grande dispersion de loffre de formation, puisque lon compte, hors Ile-de-France, plus de 570 implantations diffrentes. Ces sites82 peuvent tre classs en fonction de la nature des formations (universitaires ou non universitaires) qui y sont offertes. Les sites denseignement suprieur universitaire (161 au total) correspondent : soit au sige dune ou plusieurs universits. Ce sont dune part les mtropoles universitaires acadmiques et dautre part les sites siges duniversits cres ultrieurement ; soit aux antennes universitaires qui correspondent la localisation, hors du site sige de luniversit de rattachement, dune ou plusieurs formations ; soit aux implantations des dpartements dIUT ; soit enfin aux sites o lIUFM, qui a succd lancienne cole normale dinstituteurs, est la seule formation universitaire.

Les plus importants de ces sites sont composs de plusieurs universits qui restent souvent marques par les conflits et les rivalits qui ont prsid leur naissance et qui les ont amenes dvelopper des offres de formation peu coordonnes, voire concurrentes. Les difficults dextension immobilire lies la raret des espaces fonciers disponibles et lclatement des locaux entre de multiples implantations sont dautres traits qui renforcent le cloisonnement de ces ples universitaires. Quant aux sites denseignement suprieur non universitaires, au nombre denviron 410, il sagit principalement des sections de techniciens suprieurs et des classes prparatoires aux grandes coles, qui relvent des tablissements scolaires du second degr.
82) Un site denseignement suprieur est une unit gographique (commune ou agglomration au sens de lINSEE), o est offerte une formation suprieure, quelque soit ltablissement (lyce, cole, universit, ) ou la nature de la formation.

232

COUR DES COMPTES

La multiplication des implantations, amorce depuis les annes 1970 avec notamment le dveloppement des IUT, a permis damliorer trs nettement laccessibilit gographique aux formations universitaires. Aucun point du territoire mtropolitain nest dsormais plus de 150 km dune ville sige dune universit et cette distance est encore rduite si lon tient compte de lexistence des antennes dlocalises. Les sites universitaires crs pour rquilibrer loffre de formation en dehors des mtropoles acadmiques, accueillent aujourdhui prs de 17 % de la population tudiante de province. La cration des universits nouvelles dans le cadre du plan Universit 2000 (U2000) a complt ce dispositif et dsormais la quasi-totalit des units urbaines de plus de 100 000 habitants est le sige dune universit. En dpit de ce maillage souvent trs dense, la population tudiante reste toutefois largement concentre. LIle-de-France et les grandes mtropoles acadmiques regroupent ainsi prs de 80 % des effectifs universitaires (respectivements 26 % et 52 %), quant aux formations situes en dehors des siges duniversit, elles accueillent moins de 10 % des tudiants. Les phnomnes de concentration restent cependant nettement diffrencies selon les types de formation. Sagissant des IUT, la politique mene dans le cadre du plan U2000, puis poursuivie dans le contrat de plan suivant, a fortement privilgi le dveloppement des instituts universitaires dans les villes moyennes. En dehors des siges duniversits, on dnombre aujourdhui 82 sites dimplantations dIUT, reprsentant 28 % des effectifs provinciaux inscrits dans cette filire. Les STS se sont dveloppes paralllement aux IUT, mais selon un maillage beaucoup plus diffus qui concerne toutes les villes moyennes et parfois mme des villes de taille beaucoup plus modeste. Les formations dingnieurs sont principalement implantes dans les rgions vocation industrielle traditionnelle (Lorraine, FrancheComt), les rgions spcialises dans les industries de pointe (MidiPyrnes, Rhne-Alpes) ou dans celles qui ont bnfici de dlocalisations (Bretagne, Poitou-Charente). Il convient galement de souligner la trs forte concentration des formations non universitaires dingnieurs en Ile-de-France (34 % des effectifs). Le systme des coles dingnieurs reste nanmoins peu structur : 70 % des tablissements comptent moins de 300 tudiants, avec des flux annuels infrieurs 100. Les initiatives des collectivits locales ont largement contribu cet parpillement, pour assurer les formations de cadres dont les entreprises rgionales pouvaient avoir besoin mais galement pour viter lexode vers les grandes mtropoles universitaires. La multiplication des tablissements de petite taille rend ces formations souvent peu

LES DFIS

233

identifiables, tant pour les tudiants, que pour les milieux professionnels. Leur troitesse constitue en outre un frein louverture internationale, au dveloppement de la recherche, et induit des surcots financiers inutiles.
Un exemple de cration de site denseignement suprieur Un dpartement a pris une part active la cration dune cole suprieure dans le domaine de llectronique. Lobjectif tait de dvelopper un potentiel de formation technique au chef lieu du dpartement susceptible de rpondre aux besoins des entreprises locales. Le financement a t partag avec la rgion, la communaut de communes et la chambre de commerce de lindustrie. Les locaux ont t conus pour accueillir 450 tudiants et des quipes de recherche. Sept ans aprs louverture de lcole suprieure, cet effectif na jamais t atteint (maximum de 336 tudiants en 2000). Alors que lcole avait t cre pour rpondre aux besoins de qualification des entreprises locales, seuls deux des 28 premiers diplms de lcole ont trouv un emploi dans le dpartement.

Quant aux antennes universitaires, cest--dire les formations dlocalises en dehors des siges duniversit, elles constituent un ensemble trs htrogne. Leur frquentation est en outre trs ingale et varie de moins de 20 plus de 3 000 tudiants. Cet essaimage des structures denseignement suprieur sur lensemble du territoire national na pas toujours procd dune dmarche rationnelle et le maillage actuel rsulte plus dune accumulation de dcisions successives que dun dveloppement vritablement coordonn des formations. Le dcoupage des universits, la suite de la loi de 1968, a par ailleurs obi des critres disciplinaires ou politiques, qui ont conduit, sur un mme site, la cration dtablissements jaloux de leur indpendance, et ayant accumul des formations parfois similaires et souvent concurrentes.

D La question des antennes dlocalises


Dans un contexte marqu par limplication financire croissante des collectivits locales et o la cration dune structure denseignement suprieur apparat comme un moyen de dveloppement conomique, mais galement comme un lment de notorit locale, les universits nont pas toujours t en mesure de rsister la pression des lus locaux. La

234

COUR DES COMPTES

stabilisation, voire le recul des effectifs tudiants, leur forte mobilit et la ncessaire ouverture des tablissements sur lespace europen posent aujourdhui la question de lexistence et du devenir de nombreuses structures, implantes dans des villes de dimension moyenne et qui, faute datteindre la taille critique, apparaissent aujourdhui fragilises. Cette situation est illustre par le dveloppement quont connu, durant la dernire dcennie, les antennes universitaires dlocalises. Rpondant en partie la ncessit de faire face laccueil massif des tudiants, ce dveloppement na pas t rgi par un souci suffisant de la pertinence des implantations, au regard des besoins de formations, comme de la dmographie universitaire. Bien que le seuil minimal pour louverture de ces structures ait t fix 1000 tudiants potentiels lors du comit interministriel damnagement du territoire (CIAT) du 3 octobre 1991, cette norme est loin davoir t respecte dans la grande majorit des sites. En 1993-1994, sur les 51 antennes alors existantes, seules onze prsentaient des effectifs gaux ou suprieurs 1 000 tudiants. En 1996-1997, sur 53 antennes hors IUT, seules sept dpassaient ce seuil alors que quinze dentre elles comportaient un effectif compris entre 34 et 200 tudiants. Ce sous-effectif na pas t surmont depuis lors et, ce jour, de nombreuses implantations connaissent des baisses continues de leurs effectifs, particulirement dans les formations universitaires longues : si les sites dlocaliss accueillent plus du quart des tudiants prparant un DUT, ils accueillent moins de 4 % des inscrits dans ces formations longues, essentiellement dans les premiers cycles. Les antennes universitaires prsentent donc rarement des cursus complets de formation et se caractrisent frquemment par labsence de second ou de troisime cycles, ce qui oblige les tudiants qui entendent poursuivre leurs tudes gagner les siges universitaires. En outre, la complmentarit gographique des enseignements dispenss dans ce type de structures nest pas toujours assure, avec dans certaines zones la juxtaposition de formations identiques ou comparables. Cette juxtaposition contribue la dsaffection des tudiants lorsque les formations proposes sont en concurrence avec celles qui sont dispenses au sige de luniversit voisine. Enfin, les antennes dlocalises ne bnficient pas toujours dun environnement favorable, quil sagisse de laccs aux ressources documentaires, de la recherche universitaire ou encore de la satisfaction des besoins de la vie tudiante (restauration, hbergement, moyens de transport vers des campus parfois situs en priphrie des agglomrations). Le fonctionnement de ces antennes entrane, par ailleurs, des cots de structure importants, compars ceux des composantes centrales des

LES DFIS

235

universits. Ce surcot global est encore accru par une utilisation extensive des espaces, rsultant de constructions souvent disproportionnes par rapport aux effectifs accueillis. En ce qui concerne la gestion des personnels, les antennes dlocalises disposent de moyens en retrait par rapport aux universits de rattachement, ce qui se traduit par un faible encadrement administratif et par des solutions peu satisfaisantes sagissant des personnels enseignants. Pour surmonter le sousencadrement, des politiques diversifies ont t mises en uvre par le recours un personnel prcaire et des agents des collectivits locales ou du milieu associatif. Ces politiques, qui savrent essentiellement palliatives, ne peuvent lvidence constituer des solutions durables pour rpondre aux besoins daccueil et de suivi des tudiants. Il convient galement de souligner les difficults que rencontrent les universits pour attirer les enseignants dans ces structures, compte tenu de leur manque dattrait, de leur loignement des mtropoles rgionales et de la faiblesse des structures de recherche quelles abritent. Afin dinciter les enseignants venir nanmoins y exercer, la plupart des universits ont mis en place des systmes coteux et de plus irrguliers de surrmunrations , sous forme dheures complmentaires denseignement, en ralit fictives, venant compenser le temps perdu et les frais occasionns dans les dplacements. Le dveloppement des antennes dlocalises a favoris laccession aux tudes universitaires de populations nouvelles en permettant un recrutement de proximit et en diversifiant lorigine socio-conomique des tudiants. Ce dveloppement, malgr ses aspects positifs, a cependant conduit une dissmination des sites denseignement suprieur qui apparat aujourdhui prjudiciable, tant du point de vue pdagogique que du point de vue financier. Les difficults que rencontrent certaines de ces structures sont la manifestation dune saturation de loffre de formation. Dans un contexte nouveau de stabilit des effectifs, la politique de dlocalisation de lenseignement suprieur semble aujourdhui avoir atteint ses limites.

II Trois nouveaux enjeux affronter


La priode de massification est dsormais acheve et la pression dmographique laquelle les structures de formation ont d rpondre depuis une vingtaine dannes, ne constituera plus, dans les annes venir, lenjeu majeur de ladaptation du systme denseignement suprieur. En revanche, les contraintes dmographiques vont encore peser sur le systme de formation. Dabord, dans un contexte de stabilisation

236

COUR DES COMPTES

des effectifs dtudiants, des volutions fortement contrastes devraient affecter leur rpartition sur le territoire mais aussi entre filires de formation, certaines ayant faire face des phnomnes dengouement, dautres de dsaffection. Par ailleurs, les effectifs denseignantschercheurs connatront, court terme, des dparts massifs la retraite, certaines disciplines risquant mme de se retrouver en difficult. Enfin la mise en place dun systme europen de formation suprieure, organis selon une architecture diffrente de celle de la France, oblige dimportantes rvisions des cursus.

A La stabilisation des effectifs


Les prvisions dix ans ralises par le ministre de lducation nationale montrent que la lgre croissance des effectifs, enregistre en 2000, devrait se poursuivre jusquen 2004, raison denviron 5 000 nouveaux tudiants par an. Au-del, la baisse du nombre de bacheliers, estime - 5 % sur les dix prochaines annes, devrait conduire une moindre progression des flux annuels dentre dans lenseignement suprieur. Les quatre principales filires (formations longues universitaires, IUT, STS et CPGE) devraient compter, selon les diffrents scnarios retenus, entre 7 000 et 30 000 tudiants supplmentaires lhorizon 2010. On est cependant trs en de de lexpansion dmographique du dbut des annes 1990. Sagissant de la rpartition des tudiants entre filires, les travaux du ministre de lducation nationale prvoient un flchissement de laccs aux premiers cycles universitaires au profit dune croissance acclre des inscriptions dans les filires slectives des IUT, des STS et des CPGE. La diminution des premiers cycles pourrait tre toutefois compense par un accs renforc aux second et troisime cycles des tudiants issus des filires professionnalisantes. Les volutions contrastes de laccs aux diverses filires risquent de conduire une concurrence croissante entre les structures de formation.

1 La concurrence entre formations


Les prvisions deffectifs tudiants du ministre de lducation nationale prolongent, tout en les accentuant, les tendances actuelles de lenseignement suprieur o des effets de concurrence sont dores et dj perceptibles. Le flchissement de laccs aux premiers cycles universitaires se fait au profit des filires courtes orientes vers une prparation

LES DFIS

237

professionnelle. Au sein mme des universits, dimportantes volutions des flux dinscriptions peuvent tre galement releves. Entre 1997 et 2000, seule la filire conomique connat une progression. A lafflux des inscriptions dans le secteur de lducation physique et sportive (filire STAPS) soppose une forte diminution des inscriptions dans les disciplines scientifiques. Les effectifs inscrits en sciences humaines dcroissent galement. Ces volutions contrastes refltent un comportement nouveau des tudiants, sans doute plus pragmatiques que par le pass. Soucieux dun accs rapide un mtier prpar dans les filires courtes, ils dlaissent les cursus universitaires traditionnels. Y compris dans ces derniers, ils privilgient les filires dont les dbouchs professionnels leur paraissent mieux assurs, ce qui explique, par exemple, leur prfrence pour les formations en conomie au dtriment de celles en sciences humaines. Dans un contexte de stabilisation globale des effectifs, les volutions des flux tudiants entre filires de formation sont massives et rapides. Au cours de ses contrles, la Cour a ainsi constat quune universit de lEst a, en lespace de trois annes, perdu 10% de ses effectifs. Elle a galement relev deux universits de taille moyenne qui, au cours des dernires rentres, ont perdu plus de 1000 tudiants dans leurs filires littraires. De fait, les redploiements deffectifs tudiants entre les structures de formation suscitent une concurrence entre les tablissements. La proximit territoriale des STS et dIUT qui offrent souvent des formations techniques analogues sinon identiques, fait que certains sites connaissent dores et dj des difficults pour attirer des tudiants en nombre suffisant. Cest notamment le cas des implantations situes en dehors des zones forte concentration urbaine ou des antennes dlocalises, juges peu attractives par les tudiants. Aussi les volutions en cours de la rpartition des tudiants mettent-elles en lumire les limites du maillage territorial de lenseignement suprieur qui na pas toujours t suffisamment matris au moment de sa constitution. Crs en 1966, les IUT devaient originellement remplacer les STS. Les deux types de formation ont t maintenus, donnant lieu des implantations concurrentes. De mme, comme on la dj montr, les dcisions de cration dantennes universitaires dlocalises nont pas toujours t inspires par le souci daccueillir des effectifs viables.

238

COUR DES COMPTES

2 Des ractions encore limites


Les volutions rapides de la rpartition des tudiants posent aux gestionnaires de lenseignement suprieur la question dune adaptation permanente de leur offre de formation. Lexercice est, il est vrai, dlicat, car ils doivent rguler la rpartition des tudiants, ce qui nest pas ais en raison du principe de libre inscription dans les formations denseignement suprieur, hormis dans le cas des formations soumises une slection pralable. Ils doivent galement accompagner les volutions des effectifs dtudiants en redployant les moyens denseignement entre filires et en modifiant la structure des formations pour fermer celles qui sont dlaisses par les tudiants. Le cas des universits est clairant des difficults de mise en uvre dune telle politique. Dune anne sur lautre, rares sont les universits qui accompagnent lvolution de leurs effectifs dtudiants par des changements daffectation des enseignants-chercheurs et des transferts de postes entre filires. Les rvisions qui concernent la nature et le nombre des diplmes, sont tout aussi rares, voire inexistantes. Sur un chantillon de dix-huit universits, la Cour a constat que seules trois dentre elles ont procd entre les rentres 1997 et 2000 des suppressions de diplmes, au demeurant dans des proportions modestes puisque luniversit cet gard la plus active na ferm que trois formations. La plupart des universits pratiquent mme une politique inflationniste : tout en ouvrant de nouvelles formations, elles ne ferment pas pour autant les formations dsertes. Parmi lchantillon duniversits tudi par la Cour, un tablissement francilien a ainsi t habilit pour 25 diplmes nationaux et a cr 77 diplmes universitaires entre 1997 et 2000 alors mme que ses effectifs dtudiants ont baiss de 3 %. Y compris pour des diplmes qui concernent des secteurs scientifiques obsoltes ou dont les effectifs nont jamais dpass dix inscrits, les formations sont gnralement maintenues. Enjeu dcisif pour certains tablissements dont les perspectives de dveloppement sinon la prennit sont incertaines, les volutions des flux dtudiants constituent tout autant un enjeu national. La difficult des redploiements demplois denseignants entre filires ainsi que la raction de fuite en avant de nombreuses universits qui ouvrent de nouvelles formations pour attirer des tudiants, induisent des cots qui ne sont pas ncessairement justifis par une amlioration du service rendu.

LES DFIS

239

B Le renouvellement des corps enseignants


Les travaux mens depuis 1998 par le ministre de lducation nationale montrent que le corps professoral des tablissements denseignement suprieur public devra tre renouvel dans des proportions importantes. Cette volution, qui offre au ministre une opportunit pour conduire une rflexion sur les besoins de recrutement de lenseignement suprieur, comporterait un grave risque dinadaptation de loffre la demande de formation si elle ntait pas anticipe. Les projections ministrielles publies en juin 2002 montrent que, dici 2011, 49,3 % des professeurs duniversit partiront la retraite, soit une moyenne de 860 dparts par an. Certaines disciplines seront particulirement concernes avec, par exemple, 61,1 % de dparts en lettres, 56,3 % en odontologie ou 52,3 % en sciences. Pour faire face ces dparts, des recrutements devront tre oprs parmi les matres de confrences. Sans doute, ce corps, plus jeune que celui des professeurs duniversit, connatra-t-il des dparts la retraite moins importants, estims 25,8 % des effectifs ; mais les prlvements qui y seront oprs pour assurer le renouvellement du corps des professeurs devront ncessairement tre compenss par de nouveaux recrutements. La question rside donc dans la capacit de lenseignement suprieur constituer un vivier suffisant de futurs matres de confrence, titulaires dun doctorat. Les besoins de recrutement sont massifs comme lont montr les projections du ministre publies en 1998. Ces travaux soulignaient que, toutes choses gales par ailleurs, les dparts la retraite devraient induire un besoin de plus de 20 000 recrutements dici 2010. Le besoin annuel de renouvellement des corps denseignants-chercheurs, alors estim 1 348 pour lanne 2000 et 2 135 pour lanne 2008, devrait donc saccrotre au cours de la dcennie. Certes lenseignement suprieur assure actuellement la formation dun nombre suffisant de titulaires de doctorats pour rpondre globalement ce besoin : 9 500 doctorats ont t dlivrs en 1999. Il nest pourtant pas assur que ce vivier soit mme de rpondre aux besoins de certaines spcialits, notamment dans les secteurs scientifiques et mdicaux. Des disciplines telles que la chimie et lodontologie risquent galement dtre confrontes une pnurie de candidats aux fonctions denseignants-chercheurs. Par ailleurs, les dparts prvus denseignants-chercheurs constituent un risque pour le fonctionnement des tablissements car ils affectent lexercice de leurs missions tant dans lenseignement que dans la recherche scientifique. Face un tel risque, une alternative souvre au

240

COUR DES COMPTES

ministre de lducation nationale, qui na encore fait lobjet que de rflexions prliminaires. La premire option envisage par le ministre serait doprer une anticipation simultane des besoins de recrutement dans lenseignement et la recherche. Dores et dj, des scnarios ont t labors. Leur objectif est de tirer parti des dparts denseignants-chercheurs pour renforcer la recherche dans des secteurs jugs prioritaires, notamment dans les sciences et technologies de linformation et de la communication ou les sciences du vivant et de lenvironnement. Cette option fait lobjet de dbats avec le ministre des finances car, selon les esquisses disponibles, ce lissage ne pourra pas tre opr nombre demplois budgtaires constant. Il ncessiterait la cration demplois supplmentaires, en raison de dynamiques de dparts qui varient selon les disciplines. Une option alternative consisterait dissocier les besoins de recrutement de lenseignement de ceux de la recherche, ce qui ncessiterait une rvision du statut actuel des enseignants-chercheurs. Cette perspective, qui pourrait confrer davantage de souplesse aux futures politiques de recrutement, na pas encore fait lobjet de vritables rflexions au sein du ministre de lducation nationale. En tout tat de cause et quels que soient les scnarios retenus, ils ne pourront tre approfondis que sils sappuient sur des outils de gestion prvisionnelle performants qui font aujourdhui dfaut (voir chapitre VII).

C Lmergence de lespace europen denseignement suprieur


La rencontre des ministres europens de lenseignement suprieur la Sorbonne en 1998 a jet les bases dun espace europen denseignement suprieur. Lobjectif poursuivi tait de mettre en cohrence les cursus de formation des diffrents pays afin daccrotre la mobilit des tudiants, de dvelopper les changes scientifiques et de faciliter la reconnaissance des diplmes. A lvidence, un tel chantier constitue une chance pour lenseignement suprieur franais. La dimension de plus en plus internationale de la recherche scientifique, la ncessaire mulation entre tablissements et enseignants par del les frontires et la valorisation des diplmes sur le march europen constituent autant de donnes dterminantes pour lvolution de lenseignement suprieur, que les responsables franais ne peuvent ngliger. La mise en uvre dun espace europen denseignement suprieur ncessite toutefois de modifier

LES DFIS

241

profondment larchitecture du systme franais de formation. En effet, les principes sur lesquels celui-ci est bti, sont loigns de ceux qui ont t fixs lchelle europenne. Les responsables franais ont trs vite pris la mesure de ces enjeux puisque, ds lanne 1999, ont t lances des initiatives qui ont abouti la publication du dcret du 8 avril 2002 portant application au systme franais de la construction de lespace europen de lenseignement suprieur. La rforme engage prsente toutefois de nombreuses ambiguts.

1 Les particularits des cursus franais


Le cursus de formation suprieure arrt lchelon europen a prvu une formation en deux cycles : un premier de trois annes, un second de deux annes. Lenseignement suprieur franais prsente une organisation diffrente car les deux premiers cycles universitaires durent chacun deux annes et stendent donc non sur cinq mais sur quatre annes : dune part, deux annes de niveau DEUG, dautre part, une anne de licence et une anne de matrise. Adopter lorganisation du cursus europen, la fois, ncessite de mettre en cause le DEUG et ses homologues ainsi que la matrise et oblige crer une cinquime anne de second cycle. Par ailleurs, dans le systme europen, les diplmes correspondent des quotits de formation qui sont comptabilises en crdits capitalisables et transfrables, sous le sigle ECTS. Ces derniers valorisent un parcours de formation qui peut tre trs diffrenci : enseignements traditionnels, travail individuel, stages, etc. Les diplmes sont obtenus au terme de parcours de formation dont le contenu peut varier dun tablissement lautre et dont les dominantes sont prcises par des mentions. Ce nouveau mode de formation remet en cause lorganisation des cursus franais sur deux points. Dune part, si les tudes universitaires franaises sont depuis 1997 organises en semestres durant les annes de DEUG, lanne universitaire reste une rfrence centrale pour lenseignement suprieur. Elle permet notamment des procdures de capitalisation et de compensation des notes en fin danne universitaire. Ces procdures auxquelles les tudiants et leurs syndicats sont trs attachs, diffrent radicalement des parcours de formation prvus lchelle europenne. La conciliation de ces deux conceptions est dlicate, mme si elle nen apparat pas moins comme un impratif si lon veut garantir la mobilit des tudiants et la reconnaissance des diplmes.

242

COUR DES COMPTES

Dautre part, les diplmes franais sont cloisonns par disciplines. Les textes rglementaires dfinissent des contenus denseignement prcis o la pluridisciplinarit na quune place restreinte. Une telle spcialisation va lencontre de la conception europenne des parcours de formation. Sadapter cette conception remet donc en question la dfinition rglementaire des diplmes, voire la notion mme de diplme national telle quelle prvaut traditionnellement en France. En dfinitive, adopter les conceptions et les principes dorganisation de lespace europen denseignement suprieur oblige dimportantes rvisions qui concernent certes les universits, mais galement lensemble des filires de formation suprieure.

2 Ladaptation au systme europen


En avril 2002, le ministre de lducation nationale a publi un ensemble de textes pour adapter lenseignement suprieur au modle europen. Ces derniers, dune grande complexit, tmoignent des difficults de lexercice mais galement des hsitations du ministre. Aussi les rformes engages laissent-elles subsister de nombreuses ambiguts et leur mise en uvre risque dintroduire le plus grand dsordre dans le droulement des tudes universitaires.

a) Mise en place du premier cycle europen


Le ministre de lducation nationale a cr un premier cycle de trois annes conforme au dispositif europen. Il a toutefois dcid de maintenir le DEUG car, ses yeux, le niveau bac + 2 conserve une pertinence dun double point de vue : la fois, il offre aux tudiants la possibilit de rorienter leurs tudes et leur ouvre, au terme dune formation courte, la perspective soit dune insertion professionnelle, soit dun accs aux concours qui recrutent ce niveau. La prennit du DEUG nest pourtant pas assure pour deux raisons. Dune part, il ne constituera plus la fin dun cycle puisque le systme europen porte trois annes la dure du premier cycle. Dautre part, le faible contenu professionnel du DEUG actuel pourrait rduire encore sa lgitimit et sa valeur sur le march de lemploi. Par ailleurs, lorganisation europenne en parcours de formation ne se substitue pas, mais se superpose au dispositif actuel de la licence. Comme le prcise la rglementation, les parcours de formation doivent poursuivre les objectifs dfinis par les diplmes existants, mais peuvent en viser de nouveaux, soit au niveau de la licence, soit au niveau

LES DFIS

243

intermdiaire . Les contenus denseignement dfinis par les textes relatifs aux diplmes nationaux sont donc maintenus pour toutes les formations relevant du dispositif traditionnel de la licence. Les modalits de contrle des connaissances dfinies en 1997 subsisteront galement pour la plupart des diplmes de licence. Celles qui sappliqueront aux nouveaux parcours de formation sont laisses linitiative des tablissements. La dcision de faire coexister le dispositif de la licence franaise et celui des parcours de formation laisse prsager des difficults de fonctionnement et dorganisation des tudes dont la complexit risque de devenir trs malaise grer.

b) Mise en place du second cycle europen


Les nouveaux textes du ministre de lducation nationale ne modifient pas le droulement des tudes au-del de la licence. La seule nouveaut est lintroduction de parcours de formation analogues ceux ouverts dans le premier cycle. Se pose toutefois le problme de la validation de la qualification des tudiants de cinquime anne travers la vocation du master dont les avatars traduisent la fois une certaine rticence interne rformer le systme des formations suprieures et les compromis auxquels le ministre a de ce fait t contraint. En 1999 avait t cr un grade de mastaire pour identifier, sous un mme intitul, le niveau de qualification correspondant la cinquime anne aprs le baccalaurat. Ce niveau dtudes avait, en effet, donn lieu des dnominations diverses selon les universits et des diplmes, tout aussi divers, dlivrs par les coles dingnieurs ou de commerce, ce qui en brouillait limage, notamment lchelon international. Le mastaire permettait donc dassimiler les qualifications obtenues dans toutes les structures dlivrant une formation bac+5. Vis--vis de ltranger, il offrait, en outre, une garantie de qualification de haut niveau tout en facilitant la reconnaissance des diplmes.
Diplmes, titres et grades Le diplme sanctionne le droulement des tudes dans un tablissement ou dans un domaine de formation spcifique. Les diplmes nationaux sont protgs par une rglementation particulire qui fixe les rgles communes de poursuite des tudes et les conditions dobtention. Le respect des rgles fixes est assur par une procdure dhabilitation. Un diplme national confre les mmes droits tous ses titulaires, quel que soit ltablissement qui la dlivr. Les tablissements universitaires peuvent organiser en outre, sous leur responsabilit, des formations qui

244

COUR DES COMPTES

conduisent dans ce cas des diplmes universitaires (DU). Les autres tablissements denseignement peuvent demander en contrepartie dun certain nombre dobligations dordre pdagogique, tre reconnus par lEtat et ainsi pouvoir dlivrer des diplmes viss par lEtat. Le titre est confr au titulaire de certains diplmes ; ses conditions dobtention sont protges au titre du diplme national qui le confre ou par une procdure particulire dans le cas du titre dingnieur. Le grade correspond certains titres et diplmes : en loccurrence, le baccalaurat, la licence, le master et le doctorat. Ils correspondent dsormais aux principaux niveaux de rfrence de lEspace europen de lenseignement suprieur.

Les textes parus en 2002 conservent lavantage dune dnomination unique, dsormais orthographie master, mais transforment ce grade en diplme national. Autrement dit, le master nidentifie plus, de faon gnrique, un niveau de formation, ce qui tait le cas du prcdent mastaire, mais valide un contenu de formation dont le programme fait lobjet dune procdure dhabilitation par le ministre de lducation nationale. Ceci revient donc exclure du champ du master les formations qui ne font pas lobjet dune telle procdure, autrement dit la plupart des formations en cinq ans dispenses en dehors des universits. Pour viter cette viction, des modalits dhabilitation complexes ont t mises en place pour les diplmes qui ne sont pas dlivrs par les universits, notamment les diplmes dingnieurs et les diplmes des coles de commerce et des chambres de commerce et dindustrie. Mais on peut mettre quelques doutes sur la pertinence et lefficacit de ces nouvelles procdures, ds lors que ces coles bnficieront dun rayonnement plus assur en se reliant des rseaux ltranger o elles obtiendront des labels et des accrditations plus sres que le bnfice quelles pourraient attendre du nouveau master. A la diffrence dun pays comme lItalie qui sest sans dlai conform au dispositif europen denseignement suprieur, la France a opt pour une adaptation progressive de son systme de formation, sans toutefois sassigner dchance puisque le systme antrieur peut persister sans limitation de dure. Il rsulte de cette indcision une juxtaposition de dispositifs qui risque de constituer un frein la mobilit des tudiants, voire mme de nuire au crdit international de lenseignement suprieur franais. En outre, il est craindre que seules certaines universits, et donc certains tudiants, soient mme de tirer profit des nouveaux dispositifs de formation. Enfin, des incertitudes psent sur lavenir des antennes dlocalises, qui, pour nombre dentre

LES DFIS

245

elles, ne prsentent que des premiers cycles non de trois mais de deux ans (DEUG). Ds lors, ces structures vont se retrouver devant lalternative de devoir terme disparatre ou dadjoindre leurs cursus une troisime anne dtudes qui ne fera quaccrotre la dispersion de loffre de formation. Ainsi, en entendant maintenir ses pratiques antrieures paralllement aux nouveaux cursus plutt que de sengager rsolument dans la mise en uvre dun modle europen auquel il ne peut, en tout tat de cause, se soustraire, lenseignement suprieur franais se met en danger la fois de compromettre la matrise interne de son fonctionnement et de rduire son rayonnement au plan international. __________ CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS _________ Quinze annes defforts financiers soutenus ont permis un nombre de plus en plus important dlves de poursuivre leurs tudes, luniversit ou dans dautres formations suprieures. Mais la ncessit de rpondre trs rapidement une demande accrue a eu pour consquence de privilgier les opportunits plus que les choix raisonns en termes doffre de formation. Ajoutes aux conflits qui avaient prsid la constitution duniversits spares sur les sites universitaires lors des deux dcennies prcdentes, ces initiatives ont conduit une grande dispersion territoriale, laquelle aucune forme denseignement suprieur na chapp. Dans le mme temps, les formations se sont diversifies, le nombre de filires a augment trs rapidement, les enseignements se sont professionnaliss. Or, peine atteint un palier li la stabilisation des effectifs, lenseignement suprieur doit envisager une nouvelle adaptation. La stagnation globale de ses effectifs correspond des volutions erratiques selon les sites ou les filires. La perspective du dpart en retraite de nombreux enseignants introduit un ala de plus dans la gestion de lenseignement suprieur. Lobligation dentre dans le concert europen bouscule une organisation traditionnelle. Les formations courtes, les universits prestigieuses et la plupart des grandes coles, dune faon gnrale les tablissements qui sidentifient un projet, ont jusqu prsent tir leur pingle du jeu. Les premires victimes pourraient bien tre certains petits sites universitaires construits partir de dlocalisations de formations de niveau DEUG, qui cumulent tous les handicaps et sont particulirement fragiliss dans cette triple perspective : faible capacit dattrait sur les tudiants et les enseignants, difficult dadaptation lallongement du premier cycle

246

COUR DES COMPTES

universitaire et la dvalorisation de fait du DEUG. Mais les grandes structures de formation pourraient tout autant en tre dstabilises, si elles ne dmontrent pas une capacit danticipation et de rorganisation de leurs enseignements. Lanticipation devient une obligation laquelle lenseignement suprieur na jusquici pas su rpondre. La gestion prvisionnelle des enseignants en est lillustration la plus claire. Par ailleurs, des redploiements de personnel et de crdits doivent tre effectus tant entre tablissements quentre leurs composantes. Cest lEtat, compte tenu de son rle de financeur et de pilote densemble du dispositif, quil revient dassumer et de faire prvaloir dans les tablissements ces dmarches de prospective et de gestion prvisionnelle. Le ministre devrait aussi, et en premier lieu, indiquer lobjectif atteindre en matire de droulement des tudes suprieures, en prcisant lchance de la mise en uvre du L/M/D (licence, master, doctorat, cest--dire dun droulement des tudes en trois, cinq et huit ans) et en affichant clairement lavenir de certains diplmes qui ne sont plus le terme des diffrentes phases de cette nouvelle squence, au premier rang desquels le DEUG. Car, si elle remet en cause lorganisation et le droulement des formations, la mise en place du schma europen est aussi un levier de modernisation et, surtout, la condition de la comptitivit de notre enseignement suprieur.

247

Chapitre VII Lorganisation et le pilotage

248

COUR DES COMPTES

Que lon considre son organisation, ses structures ou encore ses procdures, le systme franais denseignement suprieur se caractrise par une relle complexit. En termes dorganisation des formations, cette complexit est encore accentue par les efforts raliss pour adapter les parcours et donner le maximum de chances tous de mener bien une formation suprieure. Ladministration centrale a quelque peine imposer des rgles et des normes clarifiant les pratiques et lui permettant dassumer les fonctions trs importantes qui lui sont dvolues par les textes. Les universits ont, quant elles, grandi, mais ont eu du mal saffirmer en tant qutablissements matres de leur projet.

I Une organisation complexe


Traditionnellement compos dtablissements universitaires et dcoles, plus rcemment marqu par une diversification rapide des filires publiques, en particulier de celles vocation professionnelle, notre systme denseignement suprieur savre particulirement complexe.

A Un systme qui reste dual


Si les universits occupent une part encore prpondrante dans le systme denseignement suprieur, coexistent en France, depuis plus de deux sicles, deux grandes catgories dinstitutions de formation suprieure aux modes de recrutement, dorganisation et de fonctionnement profondment diffrents : les universits et les coles .

1 Un partage de territoire traditionnel en cours dvolution


Le partage de territoire entre les coles et les universits repose principalement sur la distinction entre, dun cot, des filires slectives et professionnelles dont la finalit, depuis la fin du dix-huitime sicle, est de former les cadres de lEtat et des entreprises et, de lautre, des formations plus acadmiques, ouvertes sans slection pralable tous les bacheliers et dbouchant, pour les meilleurs dentre eux, sur lexercice de professions intellectuelles ou librales. Cette distinction toutefois nest plus aussi nette et prcise que par le pass et aujourdhui se dessinent des lignes de partage beaucoup plus floues entre les diffrentes formations de lenseignement suprieur.

LORGANISATION ET LE PILOTAGE

249

Ainsi, si des systmes de slection ont toujours exist lentre des coles, les universits ont aujourdhui de plus en plus recours ce mode de recrutement : cest le cas rglementairement pour les IUT, pour les licences professionnelles et pour les tudes de mdecine, mais cest aussi le cas dans les coles dingnieurs rattaches aux universits, ainsi que dans les instituts universitaires professionnaliss (IUP). En outre, la quasi-totalit des formations de troisime cycle universitaire accueille les tudiants aprs slection. Aujourdhui, un nouvel entrant sur quatre luniversit est ainsi inscrit dans une filire slective. La distinction entre les formations professionnelles et les formations gnrales ou acadmiques devient par ailleurs de moins en moins pertinente. Initialement les coles dingnieurs et de commerce, cres partir du 19me sicle linitiative de quelques entrepreneurs, nentretenaient aucun lien avec les facults et luniversit laissait entirement aux professions le soin de former les futurs cadres de lindustrie et du commerce Depuis une trentaine dannes, cette situation a sensiblement volu. Nombre dcoles dingnieurs ont rejoint le giron de luniversit, qui forme prsent un tiers des futurs ingnieurs. Les coles de commerce restent, il est vrai, extrieures au monde universitaire, mais certaines filires dconomie orientes vers la gestion, comme par exemple les instituts dadministration des entreprises, se sont progressivement dveloppes au sein mme des universits. Dautres formations sont galement gres concurremment par les universits et par dautres institutions publiques : cest le cas de plus en plus souvent des tudes donnant accs aux diffrents mtiers du travail social, mais cest aussi le cas de nombre de formations du domaine agricole et agroalimentaire. Enfin si luniversit a laiss en dehors de son champ un certain nombre dcoles professionnelles, telles que les coles darchitecture, il est difficile de dterminer prcisment les raisons objectives qui sopposent une intgration de ces tablissements, dautant que certaines filires universitaires tendent sen rapprocher.

250

COUR DES COMPTES

Les filires de lenseignement suprieur A la sortie du lyce, une palette de filires denseignement suprieur soffre thoriquement chaque bachelier. Elles rpondent chacune des objectifs diffrents et ont des modes de recrutement spcifiques. Les formations suprieures courtes finalit professionnelle sont offertes dans les lyces en sections de techniciens suprieurs (STS) et dans les universits, soit pour la prparation du diplme dtudes universitaires scientifiques et techniques (DEUST), soit pour celle du diplme universitaire de technologie (DUT), dans les instituts universitaires de technologie qui leur sont rattachs. Des formations suprieures courtes sont galement proposes dans le domaine paramdical dans les coles relevant du ministre de la Sant. Les formations suprieures longues spcialises ou gnralistes sont offertes soit luniversit, soit dans les coles. Lenseignement universitaire stend du baccalaurat au doctorat et est organis en trois cycles. Le premier cycle est une formation en deux ans dbouchant sur le diplme dtudes universitaires gnrales (DEUG). Dune dure de deux ans aprs le DEUG, le deuxime cycle est sanctionn par la licence, puis par la matrise. Il existe des matrises finalit professionnelle : MST (sciences et techniques), MSG (sciences de gestion) et MIAGE (informatique appliqu la gestion). Depuis 1991, il existe par ailleurs une filire professionnalise longue appele IUP (institut universitaire professionnalis). Les tudiants y entrent en fin de premire anne de DEUG et obtiennent lissue de trois ans la matrise dIUP et pour certains le titre dingnieur-matre. Le troisime cycle permet de se spcialiser et de se former la recherche. Il dbouche soit sur le DESS (diplme dtudes suprieures spcialises vocation professionnelle et assortie d'un stage en entreprise), soit le DEA (diplme dtudes approfondies prparant au doctorat en trois ou quatre ans). Un nouveau diplme de troisime cycle, le DRT (diplme de recherche technologique) vient complter la palette des formations de 3me cycle. Les tudes de sant (mdecine, pharmacie, odontologie) sont galement organises en trois cycles, mais dont la dure varie selon les disciplines. Enfin les tudiants souhaitant se diriger vers les carrires de lenseignement peuvent aprs lobtention de leur licence solliciter leur admission en IUFM (institut universitaire de formation des matres). Les coles scientifiques, commerciales ou littraires constituent lautre voie de lenseignement suprieur long. Elles slectionnent leurs lves par concours, sur titres ou sur dossier. Les coles en cinq ans recrutent au niveau du baccalaurat. Les coles en trois ans recrutent la sortie des classes prparatoires aux grandes coles (CPGE) ou de certaines

LORGANISATION ET LE PILOTAGE

251

formations de niveau bac+2 (DEUG, DUT, BTS, etc.) mais aussi de certaines licences ou matrises.

2 Des formations de prestige extrieures luniversit


Les formations de prestige restent cependant en grande majorit lextrieur de luniversit. Ceci ne signifie pas que ces formations ne relvent pas du secteur public. Nombre de formations dingnieurs sont dlivres dans des coles dpendant soit du ministre de lducation nationale soit dautres ministres, notamment du ministre de lagriculture, soit des chambres de commerce et dindustrie. Les coles normales suprieures sont un autre exemple de la capacit du secteur public former les lites dans des circuits nappartenant pas luniversit, paradoxe dautant plus surprenant quil sagit de former des cadres de lenseignement et de la recherche universitaires. Au demeurant, cest le systme public et notamment le systme scolaire qui prpare aux concours de recrutement pour toutes ces coles. Les classes prparatoires aux grandes coles ont longtemps t les seules voies daccs ces coles, quelles soient qualifies de grandes ou moins prestigieuses ; aujourdhui les voies dites parallles de recrutement concernent un tudiant sur quatre des coles dingnieurs, et ceux-ci proviennent en quasi-totalit du premier cycle universitaire. Lacceptation de ce systme est gnrale. Sil est difficile daffirmer que les coles ne recrutent que les meilleurs lves, il est possible daffirmer sans se tromper quun grand nombre dentre eux choisissent ces types de formation ; lexcellence dun tablissement scolaire se mesure en effet au nombre dlves admis dans les prpas . Le fait que laccs ces coles soit en gnral payant83, avec des tarifs assez levs, renforce le paradoxe dun systme soucieux de dmocratisation, mais maintenant des circuits privilgis. Le dveloppement parallle, voire acclr de ces formations extrieures luniversit soulve en fait toute une srie de questions. Aux coles, il pose le problme de la reconnaissance internationale pour celles dentre elles qui offrent des formations de trs haut niveau. La nature et le niveau des qualifications acquises dans ces tablissements,
83) Les droits dinscription des coles dingnieurs des CCI varient de 3 050 4 570 , ceux de lcole centrale des arts et manufactures statut public sont semblables ceux dune universit : 379 ; ceux des coles de commerce dpendant de la CCI se situent gnralement aux alentours de 5 000 , 6 000 pour lune dentre elles.

252

COUR DES COMPTES

dont les statuts sont souvent divers, ne correspondent en particulier aucun diplme ou titre universitaire, ce qui rend difficile leur identification par les universits trangres. La formation dingnieurs gnralistes en cinq ans, au titre protg, est ainsi une spcialit franaise sans quivalent dans dautres pays. Aux universits, ce dveloppement des formations extrieures pose tout dabord le problme de leur recrutement dans les deux premiers cycles, puisque de nombreux bons lves leur chappent. Il soulve galement la question de leur champ de comptence. Leur investissement actuel dans le domaine des formations professionnelles se heurte en particulier la concurrence toujours forte des coles, mme si un grand nombre de filires de troisime cycle (DEA et DESS) restent des cursus dexcellence et drainent, ce titre, des tudiants forms sans exclusive dans tous les tablissements, parfois en collaboration entre cole et universit.

B La diversit croissante des formations suprieures


Outre son organisation dominante duale, qui nuit en partie sa lisibilit, notre systme denseignement suprieur se caractrise galement par la diversit croissante des formations et des filires. Llvation du niveau gnral des connaissances et lvolution du taux daccs au baccalaurat ont en effet conduit un nombre toujours plus important de jeunes vers les formations de lenseignement suprieur. Face cet afflux massif, qui sest traduit en vingt ans par le doublement du nombre des tudiants, le systme universitaire, qui dispensait essentiellement un savoir acadmique ouvert sur les mtiers de lenseignement et de la recherche, a t amen faire voluer et diversifier son offre de formation, tant en termes de contenu que dimplantation gographique.

1 La professionnalisation des cursus


Afin de rpondre au prolongement des tudes et aux besoins de lconomie, les universits franaises se sont notamment engages depuis plusieurs annes dans la voie dune plus grande professionnalisation de leurs formations. En 2000, 46 % des tudiants (universits et coles) taient inscrits dans des formations professionnalises, contre 54 % dans des formations acadmiques. Dans les seules universits stricto sensu, ces deux chiffres slvent respectivement 34 % et 66 %. En incluant les disciplines de sant (mdecine et odontologie), cest dsormais plus dun tudiant sur trois qui suit un cursus universitaire caractre professionnel.

LORGANISATION ET LE PILOTAGE

253

La cration de nouvelles coles dingnieurs, dinstituts universitaires de technologies (IUT) ou dinstituts universitaires professionnaliss (IUP) et plus rcemment des licences professionnelles a ainsi conduit modifier en profondeur le systme universitaire. Les IUT constituent la plus ancienne des formations professionnelles universitaires, puisquils ont t cres par un dcret du 7 janvier 1966 afin de rpondre aux exigences du dveloppement conomique et social, troitement lies aux progrs techniques. En dveloppement constant depuis dix ans, leffectif total de la filire84 slevait en 2000 119 300 tudiants rpartis dans 179 implantations diffrentes. Hors IUT, les universits ont mis en place un certain nombre de formations professionnalises tous les niveaux denseignement : au niveau III les diplmes dtudes universitaires en sciences et techniques (DEUST) ; au niveau II les matrises de sciences et techniques (MST), les matrises de sciences de gestion (MSG), les matrises de mthodes informatiques appliques la gestion (MIAGE), les diplmes des instituts universitaires professionnaliss (IUP) et en 2000 les licences professionnelles ; au niveau I, les diplmes dtudes suprieures spcialiss (DESS) et plus rcemment les diplmes de recherche technologique (DRT).

Dans un contexte de diminution des effectifs universitaires, ces filires professionnalises connaissent un succs croissant, avec un effectif total, la rentre 2000, de 112 000 tudiants, contre 75 000 cinq ans auparavant (soit une augmentation de 49 %). Parmi ces diffrentes formations, ce sont les IUP qui ont connu la progression la plus forte (+ 62 % en cinq ans). Accueillant prs de 38 000 tudiants, ils reprsentent plus du tiers des effectifs inscrits dans les formations professionnelles de luniversit (hors IUT). Sagissant des DESS, qui restent, en termes deffectifs, la principale formation professionnelle dispense par luniversit, ils constituent dsormais la voie majoritaire de poursuite dtudes en troisime cycle. A la rentre 2000, ces formations comptaient ainsi prs de 50 000 inscrits, contre seulement 35 000 pour les diplmes dtudes approfondies (DEA).
84) En intgrant les diplmes post-DUT et les diplmes nationaux de technologie spcialise (DNTS).

254

COUR DES COMPTES

Quant aux MST, MSG et MIAGE (17 000 tudiants en 2000), elles connaissent une relative stagnation qui sexplique essentiellement par lintgration de ces matrises dans les cursus des IUP. En complment de ce dispositif, la licence professionnelle, dfinie en concertation avec les entreprises, rpond lobjectif de terminer la rnovation de la filire professionnelle par un niveau bac+3. Conue comme un diplme de sortie dtudes pour la plupart des tudiants qui y sont inscrits, elle se justifie par lmergence de nouveaux domaines de qualification et de nouveaux emplois, un niveau intermdiaire entre techniciens suprieurs et ingnieurs ou cadres. Paralllement aux formations professionnalises, dispenses dans le cadre dun cursus universitaire classique (licence, matrise, DESS), les universits comptent aujourdhui prs de 90 formations dingnieurs accueillant plus de 27 000 tudiants. Ces coles universitaires regroupent des units de formation et de recherche (UFR), ainsi que des coles ou des instituts internes aux universits. Reprsentant 31 % de leffectif total des lves-ingnieurs (public et priv), elles ont vu leurs effectifs augmenter de prs de 75 % entre 1990 et 2000, contre 55 % pour lensemble des formations dingnieurs85. Il convient de souligner cet effort particulier de professionnalisation des formations universitaires, mme si cette volution soulve ncessairement un certain de nombre de questions, voire de difficults. En premier lieu, la professionnalisation saccompagne dune consommation accrue en postes et en heures denseignement : le cot moyen dun tudiant inscrit dans une filire gnrale est de 6 460 , contre 8 630 pour un tudiant dIUT et 11 600 pour un tudiant inscrit dans une cole dingnieur universitaire86. Les filires professionnelles, compte tenu de la forte demande tudiante, sont ensuite systmatiquement slectives : or les critres de slection sont localiss lextrme, opaques et non harmoniss, ce qui ne garantit nullement leur pertinence. De plus, la porte pdagogique de la

85) Les autres coles du ministre de lducation nationale (coles centrales, instituts nationaux des sciences appliques, coles nationales dingnieurs, etc.) ont un nombre dinscrits peu prs quivalent (25 000 tudiants en 2000) avec toutefois une croissance plus modeste (+ 40 % sur la dcennie 1990-2000). Au total cest presque six sur dix des futurs ingnieurs qui sont actuellement forms dans lune des coles relevant de lducation nationale. 86) A titre de comparaison, le cot dun tudiant dans les classes suprieures des lyces est estim en 2000, par le ministre, 10 230 pour un lve de STS et 12 620 pour un lve de CPGE.

LORGANISATION ET LE PILOTAGE

255

professionnalisation doit tre ramene sa juste proportion. La part des enseignants manant des milieux professionnels est infrieure 15 % dans lensemble des IUT et lobjectif atteindre pour les coles dingnieurs est actuellement de 25 % : le monde de lentreprise est donc faiblement reprsent dans les formations professionnalises malgr linsertion des stages dans les cursus, ce qui constitue une des diffrences les plus marquantes avec les grandes coles. Enfin, dans ce processus o les initiatives sont foisonnantes et ne procdent ni dune programmation densemble, ni danalyses prospectives, on ne peut exclure a priori ni les effets de mode, ni les erreurs danticipation des dbouchs, alors mme que des valuations prcises sont aujourdhui difficiles raliser en raison du manque de recul. Ladaptation du systme denseignement suprieur ne peut, dans ce domaine, suivre la seule conjoncture, car les volutions des mtiers sont trop rapides pour quil soit possible de tirer des conclusions long terme de constats instantans. A supposer quils soient connus, la prise en compte des souhaits immdiats des entreprises ne saurait en outre constituer un lment exclusif du pilotage de lenseignement universitaire, dont la vocation est de prparer lensemble de la vie active et non au seul premier emploi.

2 Une faible lisibilit des formations


A la multiplication des formations lies la professionnalisation, sajoute louverture de plus en plus large de lventail dautres formations universitaires. Cette diversit tient en premier lieu lmergence de champs disciplinaires nouveaux tels que les formations STAPS (sciences et techniques des activits physiques et sportives) ou AES (administration conomique et sociale). Paralllement, la cration des DEUST a rpondu la ncessit daccueillir luniversit un flux croissant de bacheliers technologiques ou professionnels. La diversification et la spcialisation des cursus ont enfin pour corollaire un accroissement sans prcdent de loffre de formation : plus de 10 000 formations diffrentes sont aujourd'hui habilites dans les universits, sans compter les quelque 610 dpartements dIUT. Cette diversit est sans doute souhaitable, dans la mesure o elle permet doffrir des parcours de formation continus et adapts aux souhaits individuels, comme aux besoins de la socit. Elle rend cependant le systme universitaire peu lisible. Dans le domaine des filires professionnalisantes, larticulation entre les IUP, les matrises spcialises (MST, MIAGE, etc.) et les licences professionnelles, ainsi que les finalits et les dbouchs de ces diffrentes formations ne sont pas

256

COUR DES COMPTES

simples comprendre. Les diplmes dtablissements, qui correspondent des formations spcialises, propres chaque universit, se multiplient et viennent se superposer aux diplmes nationaux, parfois mme les concurrencer, comme cest le cas pour certains magistres. Lamnagement de passerelles entre les diffrents niveaux de formation, ainsi que la coexistence de diplmes universitaires classiques et de diplmes qualifiant permettant une sortie vers le monde professionnel (mais nempchant pas les poursuites dtudes au niveau suprieur) conduisent enfin des parcours de plus en plus complexes et favorisent les cursus atypiques. Dans ce contexte, linformation et lorientation pralable des tudiants deviennent des enjeux essentiels, qui ne sont, pour linstant, que trs insuffisamment pris en compte par les tablissements.

II Un pilotage central faible


LEtat garantit en France un droit collectif lenseignement suprieur qui sest traduit par lorganisation dun grand service public. Exerant son emprise sur 95 % de loffre de formation existante, il fixe les rgles de dlivrance des diplmes, finance titre principal le dispositif denseignement suprieur et dfinit les modes dorganisation des tablissements publics. Par ailleurs, il a rig ces tablissements en personnes morales autonomes dont il assure la tutelle. Il dtermine le montant des dotations globales quil leur alloue et rpartit entre eux les crdits dinvestissement ; il dfinit les rgles demploi de leurs personnels et gre les corps de fonctionnaires. Pour concilier lexigence de qualit du service, la matrise des financements publics et le respect des principes dautonomie des tablissements, de libert de lenseignement et dindpendance des enseignants, des rgles et des procdures ont t labores, qui auraient d permettre ladministration centrale de mieux piloter les tablissements universitaires. De nombreuses carences entravent toutefois lexercice de cette fonction.

A La dfinition de loffre de formation


Le monopole, exerc par lEtat, de la collation des grades et des titres universitaires est une des caractristiques majeures du systme universitaire franais. Lexistence de diplmes nationaux qui confrent les mmes droits leurs titulaires, quel que soit ltablissement qui a dispens la formation et contrl ses rsultats, est tout aussi spcifique de notre organisation nationale. En vertu de ces deux principes

LORGANISATION ET LE PILOTAGE

257

complmentaires, seuls les tablissements habilits par le ministre de lducation sont autoriss dlivrer les diplmes qui confrent les titres et grades dont la liste est tablie par dcret. Pour chacun de ces diplmes nationaux, un arrt fixe le cadre permettant aux tablissements de prtendre lhabilitation. Ladministration centrale dispose ainsi en principe dun outil de matrise de loffre de formation des tablissements, les diplmes dtablissement, dlivrs sans habilitation et dont la libert dorganisation est totale, nayant pas le mme attrait pour les tudiants.

1 La carte des formations


Le code de lducation fait obligation aux pouvoirs publics darrter une carte des formations et dassurer la cohsion du service public de lenseignement suprieur dans le cadre de la planification nationale ou rgionale . La rfrence la planification est aujourdhui sans porte : les contrats de plan Etat-rgion ne prtendent pas tre une planification rgionale et la planification nationale nexiste plus. Les plans successifs, Universit 2000 et U3M, ne sont que des documents de programmation des investissements des tablissements publics. En outre, le mme code fait de la contractualisation un des outils de la mise en uvre de la carte des formations mais celle-ci na t labore que de faon empirique et graduelle, au fur et mesure des vagues de contrats quadriennaux et de la mise en uvre de la procdure dhabilitation. Il nexiste pas, en particulier, dindicateurs quantitatifs ou qualitatifs permettant douvrir (et ventuellement de maintenir) des tablissements ou des formations. A la connaissance de la Cour, une seule initiative, de porte locale, a t prise pour constituer une vritable carte des formations : il sagit du travail ralis sur les formations aux langues dans la rgion du sudouest (hors langues rgionales). Il a permis de fonder des dcisions difficiles (des refus de crations et quelques propositions de fermetures), mais certaines dentre elles ont t trs vite remises en cause. Le schma des services collectifs, labor en application de la loi sur lamnagement et le dveloppement durable du territoire, nest quant lui quun document dorientation, sans contenu normatif. Sil affirme son refus du laissez-faire, il nest quune rflexion dordre spatial. Il raisonne trs globalement sur loffre universitaire, mais naborde pas les questions relatives aux types de formations et aux contenus disciplinaires.

258

COUR DES COMPTES

Ainsi, les formations dispenses par lenseignement suprieur ne se situent ni dans un cadre gnral visant une cohrence densemble, ni dans une vision ordonne de leurs volutions.

2 Lhabilitation des formations


La procdure dhabilitation permet dattester que les maquettes de formation des universits sont conformes aux dispositions rglementaires fixes pour les diplmes et dautoriser en consquence les tablissements les mettre en uvre et dlivrer les diplmes correspondants. Lenrichissement des dossiers dhabilitation depuis quelques annes manifeste un vident souci du ministre de lducation nationale de rationaliser loffre de formation, ou en tout cas, ses volutions, en insistant sur la cohrence interne de loffre des tablissements et de leur environnement et plus rcemment encore sur lefficacit des formations. La procdure est trs lourde : plus de 2000 dossiers sont prsents chaque anne (2800 en 2001) dont lexamen ne peut quexceptionnellement tre approfondi. Cette procdure, conduite lchelon central, relve dexperts pdagogiques, sans intervention du niveau acadmique, alors que loffre rgionale devient un critre de dcision et que les recteurs sont appels intervenir pour llaboration des schmas des formations post-baccalaurat dans chaque acadmie. La procdure ne comporte aucune vrification des donnes. Elle ne repose sur aucune politique traduite en critres explicites en dehors des prescriptions rglementaires. Elle nest complte par aucun contrle du respect des prescriptions ou des recommandations nonces lors de loctroi de lhabilitation.
Les procdures dhabilitation Lhabilitation concerne la plupart des diplmes universitaires. Lexamen des dossiers suit une procdure qui repose en grande partie sur lexpertise de trs nombreux universitaires, chargs de missions pdagogiques et conseillers dtablissement, mais aussi experts nomms spcialement. Administration et experts confrontent leurs analyses au sein du CEPPE (comit dexpertise des projets pdagogiques des tablissements) qui prpare les dlibrations du CNESER (conseil national de lenseignement suprieur et de la recherche). Les habilitations sont donnes par le ministre pour quatre ans sur avis de ce comit. Les commissions intervenant en matire dhabilitation des diplmes bac +4 des IUP (instituts universitaires professionnaliss) et des licences professionnelles sont spcifiques ces diplmes.

LORGANISATION ET LE PILOTAGE

259

Les diplmes dingnieur relvent de la comptence de la CTI (commission du titre dingnieur), cre en 1934 en mme temps que le titre dingnieur diplm , seul titre protg. La CTI, compose en grande majorit de professionnels, donne les habilitations aux coles prives et donne un avis au ministre pour les coles publiques, y compris les coles rattaches une universit. La CTI a dcid rcemment de soumettre renouvellement tous les six ans les habilitations quelle donne. Depuis 2001 existe une commission dvaluation des formations et diplmes de gestion, qui nest comptente que pour les formations non universitaires. Elle est charge de donner un avis pour loctroi par lEtat du visa prvu pour les coles techniques prives et consulaires. Le renouvellement est prvu tous les six ans. Les textes organisant le master prvoient que des procdures particulires peuvent tre organises pour les universits et les tablissements publics, les coles dingnieurs et les coles de commerce relevant quant elles de dispositifs propres. Les IUT sont pour leur part habilits dlivrer des DUT pour autant que louverture du dpartement a t autorise par le ministre aprs avis de la commission pdagogique de la spcialit. Il ny a pas de procdure dhabilitation priodique des diplmes de mdecine. Les sections de technicien suprieur (STS) prparent un examen national, le brevet de technicien suprieur (BTS). Ces sections sont ouvertes par dcision du recteur sur la base des projets des tablissements, aprs avis du conseil rgional et du comit technique paritaire acadmique et du conseil acadmique de lducation nationale. Les classes prparatoires aux grandes coles (CPGE) sont cres par le ministre. Louverture des STS et CPGE des lyces agricoles est dcide par le ministre de lagriculture, sur proposition des directeurs rgionaux et aprs avis du conseil national de lenseignement agricole.

Les rsultats auxquels la procdure dhabilitation aboutit en dmontrent aussi la porte limite. Prs de 10 000 formations (y compris celles qui relvent de procdures drogatoires) ont t habilites. Leur nombre saccrot denviron 8,5 9 % chaque anne. Certes, en 2000, 32 % des dossiers de cration ont t carts, le taux de refus des DESS, qui reprsentent la majorit des demandes, atteignant 36 %. Pour ces nouveaux diplmes, inspirs par le souci des tablissements doffrir des formations bac +5, les motifs de refus semblent indiquer que les universits tentent leur chance sans procder un examen pralable rigoureux de la pertinence de leur demande. La slectivit est beaucoup moins grande pour les autres diplmes, notamment de premier cycle (une

260

COUR DES COMPTES

demande sur quatre est carte). Quant aux renouvellements, 99 % des demandes donnent lieu une rponse favorable. Ces constats conduisent sinterroger sur la procdure elle-mme, dont la lourdeur ne parat pas en rapport avec les rsultats. En effet, lefficacit du systme dhabilitation des formations universitaires au regard de ses enjeux est faible : il ne garantit pas plus la qualit des contenus des enseignements quil nest un instrument de matrise de loffre de formation ou des moyens quelle exige. Les contrles effectus ont montr que les universits, une fois acquise lhabilitation dun diplme donn, ne respectent pas les minima prvus par les maquettes rglementaires : ainsi, pour une matrise danglais, la Cour a constat quau lieu des 350 heures quelle aurait d comporter au minimum, lenseignement donn se limitait 190 heures ; pour un DEUG sciences de la vie, la dure des enseignements assurs tait de 20 % infrieur la maquette. La rpartition entre les divers modes de formation (cours magistraux, travaux pratiques, travaux dirigs), eux aussi prciss par la rglementation, nest pas davantage respecte. Lhabilitation ne permet pas non plus de matriser lvolution des moyens ncessaires au systme denseignement suprieur. Certes, le nouveau mode de rpartition des dotations financires entre les universits ne prend plus en compte le nombre des formations dispenses ( lexception, pour lessentiel, des licences professionnelles), mais toute formation supplmentaire suscite un besoin accru de prsence denseignants, soit au titre des enseignements, soit au titre de leur organisation, de leur suivi et du contrle des connaissances. Il est peu probable que les tablissements puissent faire face ces volutions avec des ressources constantes. La dispersion de loffre de formation entre des tablissements nombreux a le mme effet, surtout lorsquelle dgrade le rapport entre leffectif des enseigns et les moyens de formation mis en place. Or, le ministre na aucun moyen de connatre limpact que ses dcisions auront sur la situation financire des universits ou sur la gestion des emplois dont il est pourtant responsable au premier chef. Laugmentation rapide du nombre de formations habilites dans le contexte de baisse des effectifs dtudiants ne parat pas correspondre lobjectif de rationalisation affich par le ministre. Selon ce dernier, cette augmentation serait justifie par la volont daccrotre le nombre de formations professionnalises, qui ne peut pas avoir pour consquence la fermeture des filires gnralistes, mais doit au contraire leur donner une aisance en termes dencadrement et donc se traduire par une meilleure qualit. Mais lhabilitation ne peut pas tre un instrument de rgulation de loffre de formation car elle na pas t conue pour cela. Soit il sagit den faire un moyen dassurer le respect des textes rglementaires sur les

LORGANISATION ET LE PILOTAGE

261

diplmes nationaux, objectif qui saccommode dune inflation de rponses favorables, ce qui est aujourdhui le cas ; soit il sagit den faire un lment dune politique de loffre universitaire, ce qui suppose une approche globale et une recherche de cohrence des formations lintrieur des tablissements et entre eux, autrement dit des proccupations sans lien avec les dispositions rglementaires qui rgissent lhabilitation. Enfin, la mise en uvre de lespace europen denseignement suprieur conduit poser la question de la place de lhabilitation dans le nouveau systme. Elle est en effet destine par la loi garantir le caractre national des diplmes. La rglementation de 1997 a impos des contenus prcis pour chacun dentre eux au moins dans les deux premiers cycles. Or le principe retenu au niveau europen de diplmes sanctionnant des parcours de formation diversifis suppose que les tablissements respectent les finalits des cursus plus que des contenus prcis. Exiger que les domaines de formation fassent lobjet dune habilitation appelle donc une redfinition des bases sur lesquelles elle peut tre octroye. Larrt du 23 avril 2002 relatif la licence stipule que les demandes doivent prciser : les objectifs de formation, lorganisation du parcours en crdits europens et larticulation des units denseignement entre elles, leurs contenus, leurs modalits pdagogiques, les volumes de formation correspondant aux enseignements et lencadrement pdagogique, les passerelles prvues, les modalits de validation du parcours, le cas chant les conditions spciales dadmission . Dautres informations sont requises, concernant par exemple les dmarches innovantes . Le texte prcise enfin que, sagissant des renouvellements, la demande explicite les rsultats obtenus, les ralisations pdagogiques et les taux de russite observs . Toutefois la procdure dhabilitation nest efficace que si elle assure, de manire prenne, la qualit des dispositifs de formation. Aussi, face la trs grande diversit des parcours, leur caractre ncessairement volutif, il est absolument ncessaire de prciser, au-del de ces critres, ce quest un domaine de formation87, de fixer le contenu et la porte de lhabilitation, ainsi que ses conditions de mise en uvre et donc de retrait - et sa priodicit. Il est tout aussi indispensable den dmultiplier les effets et donc de dvelopper lvaluation a posteriori, notamment, lintrieur des tablissements, celle des formations dlivres par les quipes pdagogiques.
87) Aux termes du texte actuel, les domaines sont dfinis par les conseils dadministration ; ils recouvrent plusieurs disciplines et leur champ dapplication .

262

COUR DES COMPTES

B Les relations avec les universits


Lexercice de la tutelle sur les tablissements publics, au premier rang desquels sinscrivent les universits, est du ressort direct de ladministration centrale du ministre de lducation nationale. La premire obligation de ce dernier est de rpartir crdits et emplois entre tablissements ; objet de nombreuses critiques traditionnelles, le mode de rpartition donne lieu de frquentes adaptations. Au-del de cette fonction de redistribution, ladministration a souhait exercer sa tutelle dans des conditions plus satisfaisantes, qui lui permettent de concilier ses vises stratgiques et celles des tablissements. Mentionne ds la loi de 1984 comme un mode possible dorganisation des relations entre tablissements et ministre, la contractualisation a t rvise en 1998 avec pour ambition dinitier une rnovation profonde des rapports de tutelle ; cependant elle noccupe encore quune place restreinte dans la vie des tablissements.

1 La rpartition des moyens


Le fonctionnement des tablissements denseignement suprieur repose, dune part, sur les diffrentes subventions attribues par lEtat et par les collectivits locales et, dautre part, sur les emplois en personnels enseignants et non-enseignants qui sont mis leur disposition sur le budget de lenseignement suprieur. Dans ces diffrents financements, la part du ministre de lducation nationale reste prpondrante. Ce dernier en effet, outre la rpartition des emplois budgtaires, assure plus de la moiti des ressources qui transitent dans les comptes des tablissements, essentiellement travers le versement de la subvention de fonctionnement88. Les mcanismes par lesquels le ministre opre cette rpartition et la fait respecter sont donc des outils de pilotage efficaces, pour autant que ladministration veuille leur faire effectivement jouer ce rle. La porte du systme de rpartition se trouve cependant doublement affaiblie : par le dfaut de pertinence du modle dont il procde et par lutilisation que les dcideurs font de ses rsultats89

88) Chapitre 36-11 du budget de lenseignement suprieur. 89) Chapitre 36-11 du budget de lenseignement suprieur.

LORGANISATION ET LE PILOTAGE

263

a) Les principes du systme


Les moyens de fonctionnement des tablissements denseignement suprieur, qui reprsentent en loi de finances 2001 un peu plus dun milliard deuros, sont rpartis suivant deux principes : 85 % des moyens dlgus correspondent une dotation sur critres, la dotation globale de fonctionnement, et les 15 % restants sont attribus soit dans le cadre de subventions spcifiques, cres pour rpondre des besoins prcis et ponctuels, soit dans le cadre denveloppes contractuelles qui sont la traduction budgtaire des contrats de dveloppement quadriennaux, labors dans le cadre de la politique de contractualisation mene depuis le dbut des annes 1990. Pour rpartir les emplois prvus en loi de finances ainsi que la dotation globale de fonctionnement (DGF), le ministre utilise, depuis 1994, un outil mathmatique, particulirement complexe et sophistiqu, dnomm SANREMO (systme analytique de rpartition des moyens). Conu comme un outil daide la dcision, ce modle a pour but de mesurer les besoins thoriques en personnels et en crdits de fonctionnement des tablissements. Actuellement appliqu 231 tablissements ou composantes dtablissements90, le systme SANREMO a une double utilit : il sert tout dabord au ministre valuer globalement les besoins et permet donc de justifier les demandes de moyens supplmentaires lors de la prparation du budget ; il constitue ensuite la rfrence pour lattribution des emplois et des crdits. Le modle SANREMO permet en effet dapprcier les besoins des tablissements en moyens denseignement mais galement en crdits de fonctionnement et en personnels non enseignants. Il repose, pour ce faire, sur trois paramtres : le nombre dtudiants qui frquentent ltablissement, lencadrement en personnel administratif et technique et enfin la surface des locaux consacrs lenseignement. Les effectifs dtudiants constituent la "variable-cl" du modle, puisque ce paramtre sert dterminer la charge denseignement, cest-dire le volume dheures de formation dispenser, compte tenu des tudiants inscrits dans les diffrentes filires. Cette charge denseignement est tablie sur la base du ratio heures/tudiants, ou H/E, calcul partir des maquettes pdagogiques qui prcisent, pour chaque type de formation, les horaires assurer et la ventilation de ces horaires entre les diffrentes modalits denseignement (cours, travaux dirigs et travaux pratiques).

90) 82 universits, 7 instituts dtudes politiques, 103 IUT et 39 coles dingnieurs.

264

COUR DES COMPTES

La mthode de calcul du modle SANREMO La dotation dun tablissement en moyens denseignement et en crdits de fonctionnement est calcule partir de quatre lments : le besoin en heures denseignement, le cot du fonctionnement pdagogique, le cot du fonctionnement logistique et enfin la compensation du sur ou du sous-encadrement en personnel IATOS (ingnieurs, administratifs, techniciens et ouvriers de service). De la somme de ces quatre lments est ensuite retranch le montant total des droits dinscription perus. Le besoin en heures denseignement : la charge thorique denseignement est obtenue en multipliant le nombre dtudiants inscrits dans chaque famille de formation par les H/E de rfrence. Cette charge denseignement est ensuite compare avec le potentiel enseignant dont dispose ltablissement (le service de chaque enseignant-chercheur est valoris 192 heures de travaux dirigs HTD-, celui des enseignants du second degr est comptabilis pour 384 HTD annuelles). Cette comparaison permet de dduire les besoins pdagogiques qui restent couvrir. Le dficit ventuel sera compens, soit par des emplois supplmentaires denseignants-chercheurs, soit par lattribution dun volume dheures complmentaires. Le fonctionnement pdagogique : la charge thorique denseignement, produit des effectifs tudiants par les H/E, sert galement dterminer le cot du fonctionnement pdagogique. Celui-ci est calcul en multipliant les heures denseignement assurer par un taux forfaitaire de 80 F pour les disciples tertiaires (lettres, droit, conomie, etc.) et de 140 F pour les disciplines secondaires, cest--dire scientifiques et techniques (chiffres de 2001). Les besoins en personnels IATOS : le besoin thorique des tablissements est dtermin partir dune analyse fonctionnelle des tches confies cette catgorie de personnel. Huit grandes fonctions organisationnelles ont t retenues, avec pour chacune un ratio associ qui reflte au mieux le niveau dactivit : nombre dtudiants pour la fonction scolarit, nombre des thses publies pour laide la recherche, montant annuel des dpenses pour les services financiers, La compensation est gale la diffrence entre la dotation thorique et les effectifs prsents. Si ltablissement est dficitaire, le taux appliqu est de 75 000 F par emploi manquant, linverse si ltablissement est excdentaire sa dotation de fonctionnement sera minore de 30 000 F par emploi. Le fonctionnement logistique : ces diffrents lments vient sajouter enfin le cot de la logistique immobilire, par le biais dune dotation calcule sur la base de 100 F par m.

LORGANISATION ET LE PILOTAGE

265

Cre en 1994 pour remplacer le systme GARACES91, abandonn en raison de sa lourdeur et de ses effets inflationnistes, SANREMO souffre de multiples imperfections. En dpit de son apparente rigueur mthodologique et bien que conu pour rpondre aux exigences dquit quimplique tout systme de rpartition, le modle ne rend que trs imparfaitement compte de la situation et des besoins rels des tablissements. La rigidit du systme limite ensuite fortement les possibilits de redploiement. Les diffrentes corrections introduites dans le modle, la modification constante de ses ratios, et le postulat implicite de continuit des dotations ne permettent aucune relle redistribution des moyens entre tablissements sur-dots et sous-dots. Malgr le tassement que connat la dmographie tudiante, le systme SANREMO fait apparatre des besoins toujours plus levs que ce soit en termes de personnels (enseignants ou non enseignants) ou de crdits de fonctionnement. Aussi ces lments conduisent-ils sinterroger sur la pertinence du mode de calcul comme sur lobjectivit des procdures qui prsident laffectation des moyens et des emplois.

b) Les limites techniques du modle


Lefficacit et la prcision du modle SANREMO reposent avant tout sur la fiabilit des coefficients et des donnes qui alimentent le systme. Or ces diffrents termes refltent mal la ralit des tablissements et ne sont pas toujours dtermins avec une suffisante rigueur. Le nombre dtudiants, qui constitue la donne fondamentale du modle, intgre ainsi un important effet retard, puisque ce sont les effectifs de lanne n-1 qui servent calculer la dotation de lanne n+1. Le dcalage correspondant, qui retarde la prise en compte des volutions dmographiques, est favorable la plupart des universits qui connaissent une baisse de leurs inscriptions et conduit de ce fait une survaluation de leurs besoins. En revanche ce mcanisme pnalise fortement les universits dont les effectifs augmentent, notamment les universits nouvelles ou en dveloppement. En outre le recensement des tudiants pris en compte nest pas exempt dincertitudes. Ce chiffre repose en effet non sur les inscriptions pdagogiques, qui refltent la participation effective aux enseignements, mais sur les inscriptions administratives. Les inscriptions de prcaution
91) Groupe danalyse et de recherche sur les activits et les cots dans lenseignement suprieur.

266

COUR DES COMPTES

ou de commodit, les doubles cursus ou encore le cas des lves de classes prparatoires, qui, inscrits pour obtenir des quivalences de diplmes, ne participent aucun cours, sont autant dlments qui viennent gonfler artificiellement le nombre des tudiants et accrotre fictivement les besoins denseignement. Dans une universit parisienne rcemment contrle par la Cour, cet cart entre inscriptions administratives et pdagogiques dpasse les 25 %, ce qui permet ltablissement en question de recevoir une dotation trs suprieure la ralit des charges supportes. Les autres donnes du modle prsentent galement de nombreux points faibles. Les coefficients H/E, aujourdhui au nombre dune trentaine constituent un ensemble complexe qui ne reflte pas toujours les charges effectives denseignement. Ces coefficients prsentent en particulier une forte dispersion (de 6,3 40 heures par tudiant) alors que les H/E constats dans les tablissements sont beaucoup plus homognes. Cette distorsion se traduit gnralement par des taux souvent trop bas dans les premiers cycles avec des amphithtres bonds et des TD surchargs et a contrario par des offres de formation parfois luxueuses dans les cycles suprieurs. Cette mthode de calcul mconnat par ailleurs les effets de structure et dfavorise les petites composantes qui ont souvent peu dinscrits par filire mais qui doivent cependant assurer une charge pdagogique incompressible. Cet effet de seuil frappe lensemble des universits de taille moyenne et notamment les universits littraires qui prsentent en gnral des groupes dtudiants plus rduits, ainsi quune offre de formation plus diversifie. Les H/E enfin ont t rgulirement modifis et remanis au cours des dernires annes. Si ces modifications correspondent la recherche dune plus grande rationalit, elles contribuent galement linstabilit du modle SANREMO et induisent des variations importantes dans le calcul de la charge pdagogique des tablissements et des dotations qui en dcoulent. Ces amnagements successifs, qui pris isolment peuvent avoir une certaine pertinence, compromettent la fiabilit densemble du systme, dont larchitecture complexe a t rendue encore plus opaque du fait des changements frquents de ses paramtres. Lexamen des autres variables du modle met en lumire des biais assez comparables. Sagissant de la dotation pdagogique, celle-ci est calcule partir de la charge denseignement affecte de deux coefficients diffrents selon les secteurs de formation. Cette distinction trs globale, applique de faon uniforme pour toutes les formations dun mme secteur, est contestable. Le dispositif retenu revient considrer quun tudiant de premier cycle cote autant quun agrgatif. De ce

LORGANISATION ET LE PILOTAGE

267

point de vue, SANREMO repose sur une prquation implicite entre les formations les plus consommatrices en moyens pdagogiques et celles qui sont les plus conomes. La mme critique peut tre formule en ce qui concerne la dotation de fonctionnement logistique : alors que les surfaces consacres lenseignement sont extrmement diverses (amphithtres, salles de TP, etc.), elles sont uniformment finances au mtre carr. Ce critre nintgre en outre aucun lment qualitatif de bonne gestion des locaux et incite au contraire les tablissements accrotre leurs surfaces pour disposer de davantage de crdits.

c) La gestion et la rpartition des moyens


Lobjectif initial de SANREMO tait de mettre en place un systme de rpartition garantissant une allocation optimale des dotations et reposant sur un principe de redistribution des moyens, qui devait notamment permettre, par comparaison entre dotation relle et dotation thorique, de rduire de faon sensible les carts constats. La rigidit du modle, son instabilit chronique et labsence de lisibilit dans les procdures dattribution ont finalement conduit labandon de ses ambitions premires et aboutissent le plus souvent la consolidation des situations acquises. Lattribution des moyens aux tablissements comporte tout dabord un certain nombre de mcanismes correctifs permettant la fois dviter les ruptures trop brutales dans les financements et daccorder une priorit aux dotations des petits tablissements. Cest le cas de la rgle du plancher qui lisse les dotations dune anne sur lautre (en garantissant au moins 97 % de la dotation de lanne prcdente) et assure une certaine continuit des moyens. Lgitime dans la phase transitoire correspondant la mise en place du modle, cette rgle na plus aujourdhui aucune justification et entrane une srie deffets pervers. Elle induit ainsi une trs grande inertie des masses financires et rend quasi-impossible la rduction des carts entre les tablissements. Le rattrapage des situations les plus dficitaires est de ce fait exclusivement support par lEtat, puisque seules les mesures nouvelles en loi de finances permettent dinflchir la rpartition des financements. Une seconde disposition importante corrige les effets de taille, en partant du principe quen dessous dun certain volume horaire (actuellement fix 120 000 heures denseignement) les cots fixes et les dpenses structurelles ne peuvent tre proportionnels aux effectifs. Cette correction conduit majorer la charge denseignement de luniversit et abonder en consquence la dotation en heures complmentaires. Non contestable dans labsolu, ce dispositif ne relve cependant daucune

268

COUR DES COMPTES

analyse approfondie et conduit une sur-dotation des petits tablissements. A effectifs quivalents, il donne en outre une prime financire aux tablissements autonomes par rapport aux composantes duniversits et favorise la multiplication des petites structures. Outre ces mcanismes visant protger les universits dune application trop mcanique du modle SANREMO, et qui contribuent son caractre inflationniste, il convient de relever que le systme sajuste toujours la hausse mais jamais la baisse. Ainsi, si les situations de sous-encadrement se traduisent par lattribution dune dotation complmentaire, voire par des crations demplois, linverse, il nexiste aucun retrait de moyens en cas de sur-encadrement. En dautres termes, un dficit en emplois denseignants est systmatiquement compens mais un excdent ne donne lieu ni des reprises demplois, ni des ajustements la baisse de la dotation globale de fonctionnement.

d) Les consquences pratiques


En dehors de ces diffrents amnagements visant attnuer ses effets et limiter la porte des redploiements, la mise en uvre de ce nouveau modle ne parat pas avoir modifi de manire significative les modalits concrtes de rpartition des crdits et des emplois. SANREMO, outil daide la dcision, conduit en effet un calcul thorique et largement indicatif et non lattribution effective dune subvention. Entre les rsultats du modle et les subventions rellement alloues apparaissent des diffrences, parfois importantes, qui compromettent en partie la transparence et la lisibilit des procdures. Cette situation constitue la principale limite du systme dont les rsultats peuvent tre remis en cause par des lments dopportunit externes sa logique quantitative ; elle se caractrise notamment par labsence de lien immdiat entre lvolution des moyens et celles des effectifs et par la persistance dcarts importants entre les tablissements. La comparaison entre la dotation globale de fonctionnement (DGF) et le montant thorique qui dcoule de lapplication stricte des critres SANREMO montre ainsi que, selon leur typologie, les tablissements ont tendance tre plus ou moins bien dots. Ce taux de couverture global, de lordre de 95 % en moyenne, masque ainsi des diffrences importantes entre dune part les universits (avec un taux de 97 %) et dautre part les IUT et les coles dingnieurs dont les taux de couverture ne dpassent pas 90 %. Dans un contexte o le total des moyens rellement attribus reste infrieur aux besoins thoriques calculs, le rationnement ne seffectue manifestement pas lidentique selon les types dtablissements. Lanalyse dtaille de ce ratio rvle ensuite une forte

LORGANISATION ET LE PILOTAGE

269

dispersion par rapport la moyenne, avec certaines universits o le taux de couverture atteint 140 % et dautres o il nexcde pas les 80 %. Des carts substantiels demeurent donc entre les tablissements et certains cas extrmes sapparentent des quasi-rentes de situations. En ce qui concerne lvolution de la DGF, la corrlation avec les effectifs tudiants (qui sont pourtant la variable de base du modle) est loin dtre dmontre. Au plan global, les montants verss au titre de la dotation de fonctionnement ont augment, sur les cinq dernires annes, de 9 %, alors que sur la mme priode les effectifs pris en compte flchissaient de 3 %. En pratique, lvolution de la DGF amplifie les volutions dmographiques en cas daccroissement des effectifs et les attnue en cas de contraction : elle constitue, dans tous les cas, un mcanisme favorable aux tablissements. Les mmes constats peuvent tre faits sagissant de lencadrement en personnels enseignants. Aucun redploiement demplois nayant t opr depuis 1992, les situations de sur-dotation ne sont que trs imparfaitement rsorbes. Par ailleurs aucune corrlation franche nest vraiment observe entre lvolution du nombre des tudiants et les attributions demplois aux tablissements. Lensemble de ces lments montre lvidence que lusage que les dcideurs font du systme SANREMO ne rpond pas aux principes dune juste distribution des moyens entre les tablissements denseignement suprieur.

2 La contractualisation
La loi de 1984 a prvu que les tablissements pouvaient conclure avec le ministre des contrats pluriannuels portant sur les activits de formation, de recherche et de documentation, dans le cadre de la carte des formations suprieures et prvoyant les moyens et emplois correspondant leurs obligations. La loi prcise que les tablissements doivent rendre compte priodiquement de lexcution de leurs engagements ; cest cette occasion qua t cr le comit national dvaluation des tablissements publics caractre scientifique, culturel et professionnel (CNE). Si les activits de recherche ont bnfici trs rapidement de cette procdure, les autres champs de la contractualisation se sont dvelopps de faon quelque peu chaotique, jusquen 1998, anne o les objectifs en ont t prcisment dfinis, ce qui a permis de relancer le processus en le rendant de fait obligatoire. Les objectifs dfinis dans la loi de 1984 ne sont cependant pas rellement atteints. La contractualisation a incontestablement permis un

270

COUR DES COMPTES

dialogue renforc entre administration centrale et tablissements et une meilleure synergie entre ces derniers. Elle a aussi conduit initier une rupture avec la politique de guichet traditionnelle, sans toutefois pallier la csure majeure entre le mode de traitement de la recherche et celui des autres volets de la vie des tablissements. En pratique, la contractualisation avec les tablissements reste dune porte limite. Pour les contrats de la vague 1998-2001, les crdits contractualiss reprsentaient environ 450 M, dont 207 M au titre de la recherche, 127 M au titre du patrimoine et 114 M au titre de lenseignement suprieur. Ainsi, la direction de lenseignement suprieur, pilote du systme, nassure quune part minoritaire de son financement. Certes, le ministre considre que ces crdits donnent aux tablissements des marges de manuvre trs apprciables . Mais les crdits contractuels quil alloue ne reprsentent chaque anne quenviron 15 % des crdits de la dotation annuelle globale de fonctionnement dont la direction de lenseignement suprieur assure galement la gestion ; plus de 80 % des crdits allous par la direction de la recherche, en revanche, sont contractualiss. La contractualisation ne tient pas non plus compte des situations relatives des tablissements, y compris dans le domaine financier, ni de la qualit de leur gestion. Les emplois sont en outre exclus de la contractualisation. Le ministre ne dispose donc pas dun instrument lui permettant de matriser globalement le contenu des projets ou la localisation de loffre de formation des tablissements. Conscient de ces limites, le ministre tente de faire de la contractualisation un instrument de structuration de loffre de formation. Dsormais, les tablissements doivent prsenter une architecture-cible de leur offre de formation par grands secteurs, en faisant apparatre les restructurations ou les volutions prvues et les effectifs attendus en formation initiale et continue . Les orientations nouvelles de la politique contractuelle pourraient effectivement permettre de restituer la contractualisation un rle central de pilotage de loffre de formation en en faisant le lieu et le moment du dialogue entre le ministre de lducation nationale et les tablissements denseignement suprieur. Les tablissements de deux sites, celui de Strasbourg et celui de Lille, ont accept ces nouveaux contenus de ngociation : lexprience devra tre value pour en connatre limpact rel. Il conviendra en particulier dtre attentif aux relations entre contractualisation et habilitations. Lune rsulte en effet dune procdure ngocie, les autres, en principe, de lapplication de la rglementation : le maintien de la cohrence de ces deux dmarches nest pas ais. Lvolution vers des contrats dobjectifs et de moyens ne parat pas encore affiche comme une priorit. La vertu des contrats passs entre les

LORGANISATION ET LE PILOTAGE

271

universits et le ministre est plutt de nature pdagogique : son vrai succs serait de conduire les tablissements se projeter dans le moyen terme, dfinir des projets globaux, tant en matire de recherche que de formation. Bien que quelques pionniers commencent sengager dans cette voie, la situation actuelle est encore loigne de cet objectif. De ce point de vue, la priodicit quadriennale des contrats, plus courte que celle des contrats de plan Etat-rgion et de la plupart des contrats habituels dans la sphre publique, peut tre un handicap. Si le contrat doit devenir laccompagnement des stratgies et des projets dtablissement, alors mme que les volutions de loffre de formation ne peuvent qutre lentes, cette dure devrait tre rexamine en liaison avec les autres lments qui rythment la vie des tablissements, notamment llection des prsidents. La logique propre des universits et leur mode de fonctionnement accroissent probablement les difficults intrinsques lexercice de contractualisation qui suppose que les objectifs des tablissements soient clairement affichs et que les moyens correspondants puissent tre dfinis. Il reste que la contractualisation constitue vraisemblablement loutil le plus intressant dont puisse user ladministration si elle entend peser sur les volutions des tablissements. Cest au demeurant ce qua compris le ministre de lagriculture qui souhaite rorienter lactivit de ses propres coles. Demble, ce ministre se situe dans une perspective de contrats globaux, articuls avec les projets stratgiques de ltablissement en matire de formation et de recherche. Le droulement de ce processus mritera dtre suivi avec la plus grande attention.

C La gestion des enseignants-chercheurs


La gestion des enseignants qui exercent dans lenseignement suprieur participe des quilibres subtils qui permettent de concilier libert de lenseignement, autonomie des tablissements et pilotage par le ministre. Administration centrale, tablissements et instances universitaires se partagent en effet les diverses phases de la gestion du corps des enseignants-chercheurs et des autres personnels affects des tches denseignement dans les tablissements. De manire simple, il est possible de dire que la premire gre les emplois, les seconds grent les postes et les troisimes grent les personnes. La Cour a dj fait connatre ses observations ce propos dans sa rcente publication de janvier 200192 sur la gestion des enseignants92) Cour des comptes, La fonction publique de lEtat tome 2 avril 2001 p. 192 et sq.

272

COUR DES COMPTES

chercheurs. Elle notait que les processus de la gestion des corps denseignants nassuraient pas ladministration centrale les conditions dun pilotage efficace de cette fonction. En particulier, le ministre na pas la matrise de lutilisation des emplois dans les tablissements et la gestion sopre sans grande visibilit, ce qui handicape considrablement la gestion prvisionnelle.

1 Lutilisation des emplois


Le ministre ne matrise pas lutilisation des emplois dans les tablissements. Chaque tablissement est en effet libre dutiliser comme il lentend sa dotation en emplois et en crdits. Ainsi louverture dun emploi de titulaire ne signifie aucunement que le recrutement sera effectif. Le recrutement sur les postes dclars vacants naboutit en effet pas toujours, pour des raisons diverses dont les tablissements sont totalement matres. Bien quen lgre rgression ces dernires annes, le nombre de postes ouverts mais non pourvus est important : 15,8 % en 2001. Les rsultats sont trs divers selon les corps et surtout selon les disciplines : 6,8 % seulement de postes non pourvus pour les matres de confrence, 21 % environ pour les professeurs des disciplines littraires et scientifiques, mais 53 % pour les professeurs des disciplines juridiques et conomiques. Choix dlibr ou consquence de labsence de candidats, les tablissements utilisent une partie des emplois non pourvus pour rmunrer des ATER93 (alors que ceux-ci sont dsormais rmunrs sur crdits partir dun chapitre particulier) et des enseignants invits. Dautres emplois servent de gage pour des heures supplmentaires. Restent en outre chaque anne environ 500 emplois (569 en 2001) non utiliss. Le ministre explique ce solde par la lenteur des procdures de recrutement au niveau local. Cependant, malgr les rappels de ladministration centrale, certains postes sont dlibrment laisss vacants et ne sont pas dclars comme tels par les tablissements. Il sagit soit de permettre le retour sur son emploi dun enseignant dtach ou plac en mobilit, soit de bloquer un poste en attendant que son titulaire pressenti remplisse les conditions de candidature. Chaque tablissement, chaque discipline recourt en outre des enseignants vacataires rmunrs sur heures complmentaires, dans des proportions trs variables94.

93) Attach temporaire denseignement et de recherche. 94) Ils ont dailleurs obligation de le faire selon les disciplines et dans certaines proportions, afin de faire participer des professionnels extrieurs lenseignement.

LORGANISATION ET LE PILOTAGE

273

Les tablissements, mais aussi les disciplines, ont ainsi des effectifs denseignants composs de manire trs diverse. Ainsi, au sein des sciences juridiques et conomiques, les sciences de gestion connaissent la proportion denseignants du second degr la plus leve : ils reprsentent prs de la moiti des titulaires.

2 Une gestion prvisionnelle particulirement difficile


Les premiers travaux de gestion prvisionnelle des effectifs denseignants-chercheurs nont t initis quau dbut de la dcennie 1990. Plusieurs causes peuvent expliquer ce souci tardif. Laugmentation massive des effectifs dtudiants constituait une problmatique suffisamment forte pour que les demandes de crations demplois et de recrutements denseignants-chercheurs soient admises sans quil ait t besoin de quantifier finement les volutions futures des corps enseignants. En outre, lautonomie confre aux tablissements denseignement suprieur a conduit les services ministriels sexonrer dun pilotage fin en matire de politique de recrutement, le postulat tant celui dune adquation locale entre la demande et loffre denseignement. Lutilisation souvent inflationniste des heures complmentaires denseignement ainsi que le recours des recrutements locaux permettaient dassurer un ajustement lchelle des tablissements. Trois volutions constates ces dernires annes ont oblig mettre en place des outils daide la dcision en matire de recrutement des enseignants-chercheurs : lamplitude, module selon les disciplines, les niveaux de formation et les tablissements, de la dcroissance des effectifs dtudiants ; les perspectives de dparts la retraite des enseignants-chercheurs qui ont conduit poser la question de ladaptation quantitative et qualitative des viviers de futurs enseignants aux flux de recrutement ; enfin, la recherche dune matrise accrue des dpenses de personnel. Dores et dj, la Cour a, dans son rapport sur la fonction publique publi en janvier 200195, rendu compte la fois des progrs indniables raliss par le ministre de lducation nationale en matire de gestion prvisionnelle et de lurgence dun approfondissement de cette dmarche, notamment en matire de traitement des informations. En effet, les services ministriels ne disposent pas dune information complte et sre sur les liens entre emplois, postes et personnes. Le rapprochement des diffrents fichiers disponibles relatifs aux emplois et aux personnels rvle un cart entre les effectifs recenss selon les diverses sources qui
95) Cour des comptes, La fonction publique - tome 2 avril 2001, pages 200 202.

274

COUR DES COMPTES

atteignait en 2001 prs de 3 000 personnes physiques. Dans ces conditions, le ministre ne peut quavoir des difficults mettre en place une gestion prvisionnelle, difficults encore aggraves par dautres lacunes. Ainsi chaque tablissement organise son offre de formation comme il lentend. Or le ministre ne dispose pas des lments qui lui permettraient de dterminer le volume adquat de recrutement denseignants par discipline en tenant compte des volutions prvues de la demande de formation des tudiants. En effet, il ne connat pas de manire prcise la rpartition des enseignements disciplinaires par niveau de formation, les volumes horaires dispenss par discipline et la taille des groupes dtudiants. En particulier, les services ministriels sont contraints de raisonner partir des maquettes pdagogiques - cest--dire des arrts prcisant les volumes horaires denseignement par niveau et formation - tablies lors des habilitations de formations. Ces documents portent sur des planchers horaires. Une telle base de travail ne correspond que rarement la ralit. Ainsi la Cour a-t-elle pu constater, sur un chantillon de dix-huit universits, de trs grandes disparits de la dure des enseignements dispenss par les tablissements pour une mme formation : huit fois plus dheures pour la matrise danglais dune universit lautre, 2,4 fois plus en licence de droit ou encore 50 % dheures en plus en DEUG de droit entre deux tablissements. Enfin, le travail de comparaison entre offre denseignement et besoins en personnel, constitutif de la gestion prvisionnelle, savre difficile, en labsence de concordance entre les nomenclatures des disciplines dispenses par les enseignants et celles des disciplines suivies par les tudiants. La rpartition des tudiants par discipline dinscription est effectue selon une nomenclature particulirement fine qui regroupe plus de 6 000 codes de diplmes, tandis que les nomenclatures disciplinaires des enseignants sont diffrentes et en nombre plus restreint.

D La gestion des crdits dinvestissement


Lanalyse par la Cour des dpenses dinvestissement, notamment loccasion de ses travaux annuels sur lexcution des lois de finances, a mis en vidence les difficults importantes que rencontre le ministre de lducation nationale dans la gestion des oprations immobilires. Ces difficults, qui se traduisent par une sous-consommation massive des crdits correspondants, sexpliquent en partie par des raisons conjoncturelles. Outre la reprise conomique du secteur du BTP, et la hausse conscutive des prix, qui ont rduit lintrt des entreprises pour les marchs publics de travaux et induit une moins grande disponibilit

LORGANISATION ET LE PILOTAGE

275

des oprateurs, les dernires annes ont en effet t marques par une modification en profondeur du dispositif de programmation immobilire, avec notamment le dmarrage du plan Universit du 3me millnaire (U3M) et le lancement dune nouvelle gnration de contrats de plan Etat-rgions (CPER). A ces facteurs sajoutent cependant des lments propres la gestion du ministre, qui tiennent la fois la complexit administrative et technique des oprations, la lourdeur des procdures dexpertise et dagrment, ou encore linsuffisante finalisation de certains projets, le tout caractrisant une matrise douvrage largement dfaillante.

1 La programmation de limmobilier universitaire


Entre 1991 et 1999, lEtat et les collectivits locales ont financ parit, hauteur de 6 Md, le plan Universit 2000 (U2000), qui a conduit la construction de 3,5 millions de m de locaux universitaires permettant de pallier les principales carences en capacit daccueil des tudiants. La ncessit de consacrer lessentiel des moyens la cration de surfaces nouvelles na pas permis de prendre en compte les autres aspects de limmobilier universitaire, en particulier la maintenance et la mise aux normes du patrimoine existant. Paralllement Universit 2000 , un plan de mise en scurit des tablissements a donc t labor, puis mis en uvre partir de 1996. Les crdits correspondants, inscrits au budget de lenseignement suprieur entre 1995 et 1999, se sont levs plus de 500 M96. Le plan universit du 3me millnaire (U3M) se veut plus global que les plans prcdents et sinscrit dans une dmarche densemble : celle du schma des services collectifs de lenseignement suprieur97. Contrastant avec le plan U2000, orient vers laccueil dune population tudiante toujours plus nombreuse, U3M se situe dans un contexte diffrent de stabilit des effectifs et vise rpondre des besoins plus qualitatifs que quantitatifs. Ses principaux objectifs concernent lamlioration des conditions de vie et de travail des tudiants (bibliothques, logement et restauration), le dveloppement des
96) Dont 150 millions consacrs aux seules oprations de dsamiantage du campus de Jussieu. 97) Les schmas des services collectifs ont t prvus par la loi dorientation du 25 juin 1999 sur lamnagement et le dveloppement durable du territoire (LOADDT). Ils doivent tracer, pour les vingt annes venir, les grandes perspectives damnagement du territoire dans neuf grands secteurs considrs comme dterminants : lenseignement suprieur, la culture, la sant, linformation et la communication, lnergie, les transports des marchandises et des personnes et le sport.

276

COUR DES COMPTES

quipements de recherche universitaire, ainsi que les travaux de mise en scurit et de rhabilitation du patrimoine existant. Les financements prvus sur la priode 2000-2006 slvent plus de 7,5 Md et sinscrivent, hauteur de 6,5 Md, dans le cadre des contrats de plan Etat-rgions (CPER)98. Le milliard deuros restant concerne des oprations qui relvent du seul effort de lEtat : poursuite du plan de mise en scurit, achvement du dsamiantage du campus de Jussieu, rnovation du Musum national dhistoire naturelle, etc.

2 Un pilotage insuffisamment matris des oprations dinvestissement


La ralisation des oprations dinvestissement fait intervenir la fois ladministration centrale du ministre, les services prfectoraux et acadmiques et enfin les tablissements eux-mmes. La complexit de cette organisation et de ses circuits internes est lorigine de nombreux dysfonctionnements et ne permet pas un pilotage vritablement efficace de limmobilier universitaire. En premier lieu, les services ministriels ne disposent pas dun systme dinformation suffisamment complet et adapt pour assurer le recensement et le suivi du patrimoine existant. Ainsi, faute de donnes exhaustives et actualises, ladministration centrale na pas t en mesure deffectuer une valuation prcise des besoins des tablissements au terme dU2000 et pralablement au lancement dU3M. En outre, si certains services techniques de rectorats disposent dune bonne information sur leur parc immobilier universitaire, cette situation est loin dtre gnrale lensemble des acadmies. Les conditions de mise en uvre du plan U3M et larticulation de ce dernier avec les CPER ont par ailleurs conduit une relative marginalisation du rle et de la place de lEtat. Bien que censs sinscrire dans le cadre gnral du schma des services collectifs de lenseignement suprieur, la dfinition et le contenu dU3M ont t, pour lessentiel, labors au niveau rgional et le plus souvent de faon concomitante avec la ngociation des contrats de plan. Pour cette raison, les oprations programmes au titre des CPER prsentent, selon les rgions, une cohrence variable avec les objectifs initiaux dU3M. Au plan financier, les engagements apparaissent trs ingaux dune rgion lautre et rsultent davantage des arbitrages globaux et des priorits dfinies pour

98) La part de lEtat dans les CPER slve 2,8 Md, dont 2,2 Md pour le seul ministre charg de lenseignement suprieur.

LORGANISATION ET LE PILOTAGE

277

laction rgionale prise dans son ensemble, que des ncessits propres lenseignement suprieur. Il apparat en particulier que si toutes les rgions ont souhait sinvestir dans le domaine de la recherche, ainsi que dans la ralisation de nouvelles constructions, le logement tudiant et les oprations de rhabilitation ont en revanche nettement moins mobilis les financeurs : lobjectif fix en matire de vie tudiante, soit le quart des financements inscrits aux CPER, nest atteint quen Corse ; les collectivits locales nont pas manifest la volont de sinvestir dans le logement des tudiants et la restauration. La programmation des oprations, fortement influence par les choix politiques locaux, na pas non plus vit un relatif miettement des investissements, correspondant plus des proccupations ponctuelles qu une approche vritablement rgionale des questions immobilires.

3 Des comptences dexpertise conforter


Le choix dinscrire lessentiel de la programmation dU3M dans le cadre rigide des CPER a le plus souvent conduit, pour des raisons daffichage, retenir et slectionner des oprations insuffisamment dfinies sur le plan scientifique et pdagogique, incompltement tudies sur le plan technique et mal calibres sous laspect financier. Un grand nombre doprations se trouvent ainsi bloques ds leur dmarrage en raison notamment de difficults foncires : terrain non disponible, statut juridique de la proprit mal analys, cot dacquisition sous-valu, etc. Reposant sur un dossier dexpertise prpar par ltablissement puis valid par les services constructeurs des rectorats, la procdure dagrment dfinie par le ministre napparat pas de nature corriger efficacement ces dysfonctionnements. En effet, les services acadmiques ne possdent pas toujours les moyens humains ncessaires et les qualifications requises pour procder ces expertises et exercer la matrise douvrage. Quant ladministration centrale, elle est dmunie de comptences techniques, lesquelles font galement dfaut aux tablissements, en rgle gnrale peu dots en personnels ingnieurs et architectes. Cette situation conduit les services ministriels agrer, souvent de faon formelle, des dossiers de faible qualit et sur lesquels toutes les rserves pralables (identification des diffrents partenaires financiers, questions foncires, etc.) nont pas encore t leves. Lensemble de ces difficults explique en grande partie le dmarrage souvent tardif du plan U3M et de manire plus gnrale, la longueur des dlais, de lordre de quatre cinq ans, voire plus,

278

COUR DES COMPTES

ncessaires pour faire aboutir les oprations dinvestissement99. A ces dfaillances, il faut ajouter les contraintes de passation des marchs publics, contraintes aggraves avec laugmentation des cots de la construction qui induit une multiplication des appels doffre infructueux et conduit revoir la baisse le dimensionnement des oprations. La lenteur parfois difficilement explicable des dcisions administratives nest pas non plus trangre lallongement des calendriers et dans certaines acadmies, des dlais de quatre sept mois sont parfois ncessaires pour la seule attribution des dlgations de signature des prfets aux recteurs.

4 Un rythme de consommation des crdits nettement dgrad


Linsuffisante finalisation de nombreux projets, dont les financements sont mis en place alors mme que les conditions lmentaires pour la ralisation des oprations (disponibilit du terrain, bouclage du plan de financement) ne sont pas runies, conduit une sousutilisation des moyens budgtaires. Sur les chapitres concerns100, le taux de consommation des crdits est pass en cinq ans (1997 2001) de 74 41 % et le reliquat des crdits non-consomms atteint, la fin de lexercice 2001, plus de 300 M, pour une dotation en loi de finances initiale de 270 M. Lanalyse des donnes de la comptabilit spciale des investissements complte ce constat et montre que lutilisation des autorisations de programme (AP) ne cesse de se dgrader : le stock des AP affectes mais non encore engages a doubl entre 1999 et 2001 passant de 125 250 M. Quant au rythme effectif dexcution des travaux, il conduit, sur les AP engages, des volumes de restes payer en augmentation constante : 335 M en 2001, contre 275 M en 2000 et 235 M en 1999. Face laggravation du phnomne, le ministre a procd en 2001, dans chaque acadmie, une analyse dtaille de la gestion des investissements. Il ressort de cette tude que lexistence de reports de crdits toujours plus importants rsulte galement du traitement administratif des oprations. Les procdures de mise en place et dutilisation des autorisations de programme comportent en effet de

99) La Cour a pu ainsi relever une opration de 2,8 M datant de 1989 et en cours de clture en 2002. 100) Chapitre 56-10 pour les constructions matrise douvrage Etat et chapitre 66-73 pour les constructions matrise douvrage dlgue.

LORGANISATION ET LE PILOTAGE

279

multiples tapes101 (individualisation des AP dlgues, subdlgation aux recteurs, affectation, engagement, etc.) qui impliquent une srie de navettes entre les services de la prfecture de rgion, le rectorat et le contrleur financier dconcentr. Ces diffrentes phases induisent des dlais excessifs et parfois injustifiables et contribuent, en retardant la mise en uvre des travaux, la sous consommation des crdits budgtaires constate par la Cour102. Elles rendent par ailleurs le droulement des oprations souvent incompatibles avec les rgles tablies pour obtenir le bnfice des financements europens. Enfin, il convient de relever que la chane comptable de traitement des oprations d'investissement, depuis les bureaux ministriels jusquaux utilisateurs finals, fait intervenir plusieurs logiciels de suivi budgtaire, ayant chacun leur propre mode didentification. Cette situation a pour effet de rendre quasiment impossible la reconstitution historique dune opration dinvestissement. Dans ces conditions, il nest pas exclu que labsence de rapprochement comptable entre les informations dtenues par les diffrents chelons gestionnaires aboutissent in fine au nonrecouvrement des contributions externes attendues, soit en provenance des collectivits locales, soit en provenance de lUnion europenne. La sous consommation actuelle des crdits affects limmobilier universitaire dmontre, lvidence, la faible capacit des diffrents intervenants conduire les programmes dinvestissement et mobiliser les importants financements qui sont mis leur disposition. A dfaut dun redressement rapide de la situation actuelle (amlioration des capacits dexpertise, simplification et acclration du traitement administratif, suivi plus rigoureux de lutilisation des crdits budgtaire), cest lensemble du plan U3M qui pourrait, terme, se trouver compromis.

101) Les investissements dconcentrs font lobjet dune dlgation par le ministre aux prfets de rgion. Ces derniers individualisent par oprations les AP qui leur ont t dlgues et, aprs visa du TPG de rgion, subdlguent aux ordonnateurs secondaires concerns les AP ncessaires. Sous le contrle du contrleur financier dconcentr, les ordonnateurs secondaires prononcent ensuite laffectation des AP et procdent lengagement comptable puis juridique. 102) En 2001, 78 % des autorisations de programme et 41 % des crdits de paiement ouverts sur les chapitres des constructions universitaires taient utiliss en fin danne.

280

COUR DES COMPTES

III Des universits en voie dmergence


Les universits ont reu leur personnalit juridique dtablissements autonomes en 1968. En 1984, elles ont t dotes dun nouveau statut qui a prcis leur cadre dorganisation et de fonctionnement. Depuis cette date, les 82 universits qui accueillent les deux tiers des tudiants tentent de saffirmer et de forger les outils de leur autonomie. Il leur reste pourtant encore un long chemin pour accder une pleine matrise de leurs missions et de leur gestion.

A Les instruments du gouvernement des universits


Lautonomie des universits na de ralit que si ces tablissements sont mme daffirmer leur identit, de se doter dun gouvernement solide et de dfinir une stratgie de dveloppement traduite par une vritable politique financire. Dans son rapport public de 1999 consacr la gestion budgtaire, financire et comptable des universits, la Cour avait soulign que ces conditions ntaient encore que rarement runies dans les universits jusqualors contrles par les juridictions financires. Quatre annes aprs ce constat, il est possible de prendre la mesure des progrs accomplis. Le gouvernement des universits sest souvent renforc. Des amliorations ont permis de formaliser les procdures administratives et de corriger nombre dirrgularits dordre budgtaire et financier. Pourtant il reste aux universits renforcer lautorit de leurs instances centrales, dvelopper leurs comptences administratives et techniques et se doter dinstruments de pilotage pour donner corps aux politiques quelles poursuivent.
Le gouvernement des universits Le gouvernement des universits est organis sous une forme dmocratique. Le pouvoir excutif est assur par un prsident lu pour cinq ans par les trois conseils. Ce dernier dispose dun bureau et dun secrtariat gnral qui dirige les services administratifs. Cette structure dirigeante est charge de prparer et de dcider des questions soumises lapprobation des trois conseils qui constituent les organes dlibrants des universits : - le conseil dadministration, prsid par le prsident de luniversit, qui connat de toutes les missions dvolues luniversit et peut dlguer certaines de ses attributions au prsident de luniversit. Il est compos de trente soixante membres (40 45 % de reprsentants des

LORGANISATION ET LE PILOTAGE

281

enseignants-chercheurs, des enseignants et des chercheurs, 20 30 % de personnalits extrieures, 20 25 % de reprsentants dtudiants, 10 15 % de reprsentants des personnels administratifs, techniques, ouvriers et de service) ; - le conseil scientifique qui propose au conseil dadministration les orientations des politiques pdagogiques et de recherche de ltablissement. Il comprend vingt quarante membres (60 80 % de reprsentants du personnel dont la moiti de professeurs et personnes habilites diriger des recherches, 7,5 12,5 % de reprsentants des tudiants de troisime cycle, 10 30 % de personnalits extrieures qui peuvent tre des enseignants-chercheurs ou des chercheurs dautres tablissements) ; - le conseil des tudes et de la vie universitaire qui dispose dun pouvoir de proposition et dinstruction des demandes et projets concernant la formation (initiale et continue) et la vie tudiante. Il comprend vingt quarante membres -75 80 % de reprsentants des enseignantschercheurs, des enseignants et des tudiants, 10 15 % de reprsentants des personnels administratifs, techniques, ouvriers et de service, 10 15 % de personnalits extrieures). Chacun des deux derniers conseils est prsid par un vice-prsident. Le renouvellement des membres a lieu tous les quatre ans, sauf pour les reprsentants des tudiants, lus tous les deux ans.

1 Le renforcement de la fonction prsidentielle


Du fait de leur histoire, les universits ont longtemps privilgi les lments qui les composent au dtriment de leurs instances centrales lorsquil sagissait de concevoir et mettre en uvre leurs politiques. Les universits franaises, qui ont seulement trente cinq ans dexistence pour les plus anciennes, sont, en effet, lassemblage de structures dnommes composantes. Celles-ci sont de tailles disparates et bnficient de statuts divers : units de formation et de recherche (UFR), instituts et coles rattachs. Elles sont soit de cration trs rcente, soit les hritires dun pass parfois prestigieux, antrieur la cration des universits dont elles font partie. Lusage du terme ancien de facult y subsiste dailleurs parfois, en dehors de toute rfrence juridique. Lorganisation institutionnelle du gouvernement des universits rend, par ailleurs, malaise laffirmation dune politique unitaire dtablissement. La polysynodie instaure en 1968 appelle une coordination entre un conseil dadministration, un conseil scientifique et un conseil des tudes et de la vie universitaire. Chacune de ces instances mane dlections organises des dates diffrentes. La capacit de gouvernement du prsident de luniversit peut, ds lors, se mesurer sa

282

COUR DES COMPTES

capacit dfinir une stratgie pour ltablissement et obtenir lapprobation et la coopration des trois conseils. Elle suppose que soient constitues des quipes structures et susceptibles daffirmer au niveau central une lgitimit propre dpasser les individualismes, voire les rivalits des composantes.

a) Des tendances centrifuges encore importantes


Nombre duniversits ont longtemps fonctionn sous une forme confdrative, sans politique globale dtablissement mme de faire contrepoids aux forces centrifuges des UFR. Les composantes, telles que les UFR mdicales et les IUT qui disposent dune autonomie interne accorde par la loi de 1984, sont souvent restes distantes des services centraux. Les laboratoires de recherche bnficient galement dune forte autonomie. En raison de leurs liens avec les grands tablissements de recherche, nombre dentre eux chappent en partie lemprise universitaire, tant sur le plan de leurs ressources en personnel que de leurs moyens financiers. Dans quelques cas encore, le prsident de luniversit est peru comme devant tre et rester le chef hirarchique des seuls services centraux. Le cas extrme est celui dune universit mridionale o les doyens de trois composantes, ayant tous reu dlgation du prsident, dtiennent la ralit du pouvoir, la fonction du prsident se limitant un rle darbitrage. Aussi le partage des tches entre les organes centraux et les composantes donne-t-il lieu des solutions trs varies. Souvent la concentration des responsabilits au sein des services centraux rpond une volont de faire contrepoids une autonomie trop forte des UFR. Permettant dasseoir les pouvoirs de la prsidence, elle prsente cependant le risque dune excessive centralisation administrative. Ainsi, dans une importante universit parisienne, une organisation administrative trs centralise conduit un engorgement permanent des services financiers centraux, submergs par la gestion quotidienne. La dconcentration est une forme alternative dorganisation qui prserve le rle des services centraux tout en dotant les composantes de responsabilits propres. Le mouvement de dconcentration concerne surtout les services de gestion de la scolarit et de gestion financire. En revanche, en matire de gestion des personnels, la cration de services dans les UFR est peu frquente. Une telle rorganisation nest, en effet, ralisable quaccompagne par un transfert des agents, souvent difficile

LORGANISATION ET LE PILOTAGE

283

oprer. Le cot important en personnel induit par la dconcentration des tches explique pourquoi certaines universits ont vis des conomies dchelle en regroupant les structures administratives des UFR de petite taille. En tout tat de cause, les diverses configurations des pouvoirs administratifs au sein des universits ne sauraient, par elles-mmes, permettre lexercice de relles fonctions de pilotage qui requirent la dfinition dobjectifs, le suivi des moyens et lvaluation des rsultats. A cet gard, trop duniversits, engages dans un processus de dconcentration ou, linverse, de concentration des tches, croient de ce seul fait dvelopper une telle fonction, dont elles continuent en ralit se priver.

b) Laffirmation de la fonction prsidentielle


Dsormais, nombre de prsidents duniversit ont antrieurement exerc des responsabilits la tte des conseils ou des fonctions de direction au sein des composantes. Aussi la fonction prsidentielle apparat-elle aujourdhui plus proche de celle dun dirigeant que de celle, traditionnelle, dun primus inter pares au sein du conseil dadministration. Dans la plupart des cas, le prsident de luniversit nexerce personnellement que la seule prsidence du conseil dadministration. Un rle important est donc dvolu aux vice-prsidents des deux autres conseils. Le prsident cherche alors assurer le fonctionnement de son quipe en dsignant lavance, parfois de manire officielle, les deux personnes qui deviendront vice-prsidents. Le bureau dont la composition est arrte par le conseil dadministration, a pour rle, selon les textes, de conseiller le prsident. Si, dans plusieurs cas, le bureau est form conformment au statut des universits et joue pleinement ce rle auprs du prsident, dans dautres tablissements, cet organe na gure de consistance, soit quil ne se runisse pas, soit mme quil nait plus t constitu depuis plusieurs annes, voire mme plusieurs mandats. Cette mise en sommeil du bureau se fait au profit de structures plus restreintes qui manent du seul prsident. La quasi-totalit des universits rcemment contrles par la Cour disposent, en effet, de vritables structures de direction qui compltent le rle du bureau ou en tiennent lieu. Ces organes, qui ne sont pas prvus par les statuts, constituent alors le vritable centre du gouvernement de luniversit. Il sagit le plus

284

COUR DES COMPTES

souvent dun comit restreint de direction qui runit autour du prsident le secrtaire gnral, lagent comptable et les vice-prsidents des conseils. De fait, certaines universits se sont dgages dune partie des contraintes lgislatives qui les rgissent, pour inventer des modes de fonctionnement quelles considrent plus adapts leurs besoins. La disparition du bureau, la constitution dquipes prsidentielles font partie de ces novations. Dautres adaptations sont envisages par les responsables duniversit afin de faciliter llaboration et la mise en uvre de leur stratgie. La mise en cohrence de la dure des mandats du prsident et des trois conseils ou la rvision des pouvoirs accords certaines composantes font partie des rflexions en cours de la confrence des prsidents duniversit. Si ces dernires devaient aboutir, elles pourraient rendre ncessaire une volution du cadre lgislatif des universits.

2 Les carences de la politique budgtaire et de la tenue des comptes


La gestion financire constitue lexemple le plus clairant de la difficult des universits laborer et matriser les instruments de leur autonomie. Linsertion consacre dans le rapport public de 1999 lautonomie des universits dans leur gestion budgtaire, financire et comptable avait relev de nombreuses carences, souvent constitutives dirrgularits : retards dans le vote du budget, absence de fiabilit des prvisions budgtaires, reports massifs de crdits, manquements frquents au code des marchs publics, absence de signification du rsultat, dfaillance de la comptabilit patrimoniale, etc. Bien que les rcents contrles des juridictions financires aient permis de constater une amlioration gnrale, en partie conscutive aux observations formules par la Cour en janvier 2000103, dimportants progrs restent encore accomplir.

103) Dans son rapport public annuel pour 1999, la Cour avait formul une srie de recommandations portant notamment sur le renforcement du contrle budgtaire par les rectorats, la priorit donne aux services financiers et comptables dans laffectation des personnels administratifs, le dveloppement de la fonction achats , et la mise en uvre dun certain nombre de dispositions portant sur la sincrit budgtaire et comptable des tats financiers : prise en compte des amortissements et des dotations aux provisions, existence dun budget consolid, adoption plus rapide des comptes financiers, etc.

LORGANISATION ET LE PILOTAGE

285

a) La politique budgtaire des universits


Alors que le budget dune universit devrait traduire ses choix et fdrer ses projets, il ne constitue pas encore un instrument oprant. Il nest que rarement ce quil devrait tre : le document retraant lensemble des recettes et des dpenses de lanne venir, qui permet de dfinir des objectifs, de hirarchiser les priorits et de suivre en excution lutilisation des crdits. Dans certains cas extrmes, le budget demeure un document formel sans influence aucune sur la gestion financire. A la suite du contrle par la Cour dune grande universit du nord o des dpassements de crdits dun montant de 31 M (soit les deux tiers du budget de ltablissement) avaient t constats, le ministre de lducation nationale a encore t conduit en 2001 rappeler aux universits que lordonnateur et le comptable ne pouvaient engager des dpenses sans que les crdits aient t pralablement ouverts selon les procdures prvues par la rglementation. A linverse, dans de nombreuses universits, des crdits sont ouverts en cours dexcution sous la forme de dcisions budgtaires modificatives qui conduisent doubler, voire tripler le montant du budget initialement vot. La multiplication en cours danne de telles dcisions ne garantit pas pour autant une meilleure adquation entre la prvision et lexcution budgtaire. Trop souvent, les crdits ouverts demeurent en effet inutiliss, ce qui dmontre labsence de fiabilit, voire mme de signification, des prvisions budgtaires. Par ailleurs, les centres de responsabilit, instaurs au sein des universits par larrt du 28 mai 1994 relatif au budget de gestion des EPSCP, en restent bien souvent au stade de centres de cots et de ressources. Alors quils devraient favoriser le pilotage budgtaire en facilitant le suivi des objectifs de gestion dfinis par le budget, ils ne sont pas mme des bauches dune vritable comptabilit analytique. Toutes ces carences contribuent expliquer lincapacit de la plupart des universits utiliser leur budget comme un instrument stratgique au service de leur politique dtablissement. Ainsi, dans de trop nombreux cas, les modalits de rpartition des moyens budgtaires entre composantes soprent sans objectif spcifique. Faute de consensus autour dun projet commun qui fonderait lallocation interne des moyens, la plupart des universits se bornent ventiler les crdits entre les UFR sur la base des critres nationaux que le ministre utilise pour rpartir les dotations entre universits. Si une telle mthode permet, il est vrai, dviter les contestations internes ou dapaiser dventuelles rivalits entre composantes, elle ne constitue quun mode mcanique et sommaire

286

COUR DES COMPTES

de calcul des dotations. Elle nest en rien la traduction dune analyse des besoins et dune rflexion sur les priorits financer. Enfin, le plus souvent, les UFR refusent de mutualiser les rserves financires quelles accumulent au fil des ans, en proportion des crdits non utiliss qui sont reports dun exercice sur lautre, le cas chant en faisant fi de la rglementation qui rgit une telle procdure. De ce fait, trop rares sont les universits qui ont russi mettre en uvre une politique dutilisation de ces rserves, souvent massives, pour financer des projets communs et classs selon un ordre de priorit dcid par les instances centrales. Quelques initiatives peuvent toutefois tre cites, mme si elles concernent des montants somme toute limits : en mutualisant les rserves, une universit du Nord-ouest a pu engager un programme de rhabilitation immobilire, une autre du Sud-Ouest financer du matriel scientifique mis la disposition des composantes.

b) Des comptes sans signification


Les lacunes dans le respect de la rglementation comptable sont encore frquentes : absence dinventaire des biens mobiliers et immobiliers distinguant les biens propres de ltablissement et ceux qui lui sont affects ou mis disposition, absence gnrale, au moins jusqu une date rcente, de tout amortissement de leurs immobilisations. Ces lacunes retirent toute signification aux bilans des universits en les privant notamment des informations indispensables la conception et la mise en uvre dune politique patrimoniale. Autre exemple derrements comptables, la diversit, la confusion et les nombreuses irrgularits qui caractrisent la mise en rserve des crdits inutiliss en fin dexercice, conduisent brouiller la connaissance de la situation financire des universits. Cas extrme, certaines dentre elles ne connaissent mme pas le montant des crdits dont elles ont rellement la disponibilit. En outre, la fiabilit de la comptabilit dengagement nest pas toujours assure. Dans certains cas, un dplacement dans le temps des procdures de clture de lexercice a compromis la sincrit mme des comptes financiers. Par ailleurs, rares sont les universits qui disposent dune vritable comptabilit analytique. Les quelques outils disponibles restent dans lensemble insuffisants pour constituer les bases de donnes indispensables une matrise des flux financiers. Ainsi, dans la plupart des universits contrles, il nexiste aucune donne sur les cots dinfrastructure. Lorsque ces cots sont suivis par les services techniques, il nest gure possible dtablir des comparaisons pertinentes entre tablissements ou entre types dimmeubles, en raison de lhtrognit

LORGANISATION ET LE PILOTAGE

287

des indicateurs retenus. Toute tarification des prestations de service, en particulier dans le domaine de la formation continue, repose alors sur des bases alatoires et surtout inexactes. Un dernier dfaut majeur des comptes financiers, dont les universits ne sont pas responsables, est quils nintgrent pas les rmunrations du personnel titulaire et assimil, rmunr par le budget de lEtat. Cette particularit, qui prive les tablissements de la connaissance de la partie la plus importante de leurs dpenses, savre probablement lobstacle le plus important la rflexion prvisionnelle et stratgique aujourdhui indispensable aux tablissements.

3 Une rglementation ingalement respecte


Si les pratiques gestionnaires sont trs diverses dune universit lautre, cest en partie parce que les rglementations sont trs ingalement respectes. Quil sagisse des statuts, des rgles budgtaires ou comptables (reports de crdits, suivi des ressources affectes, comptabilisation des subventions, etc.), des dispositions relatives au personnel, de lattribution des heures complmentaires ou des dispositions rgissant la commande publique, les contrles effectus par les juridictions financires apportent de multiples exemples des distances que prennent souvent les universits par rapport aux rgles de droit. Telle universit mridionale prsente des statuts qui, bien quayant t approuvs par ladministration centrale, ne sont pas conformes la loi de 1984. Nombre dautres sexemptent du respect des seuils relatifs la passation de march public. Le versement irrgulier dheures complmentaires des enseignants exerant dans des antennes dlocalises est frquent ; alors que ces rmunrations devraient tre verses aux enseignants pour rtribuer un service denseignement, elles le sont pour les ddommager de leurs trajets. Lapplication des rgles relatives aux droits dinscription donne galement lieu nombre dirrgularits. Les droits dinscription, de scolarit, dexamen, de concours et de diplme sont fixs par arrt ministriel ds lors quils concernent des formations conduisant des diplmes nationaux. Malgr de multiples rappels, notamment des juridictions administratives et financires, de trs nombreux tablissements ne respectent pas le caractre facultatif des droits dits annexes . Ces derniers qui correspondent des prestations de service complmentaires comme la fourniture de polycopis et de supports pdagogiques, sont, en effet, souvent prsents comme obligatoires par les universits. Les tablissements sont ainsi conduits exiger des tudiants le rglement de sommes qui, ajoutes aux droits dinscription,

288

COUR DES COMPTES

atteignent des montants non ngligeables, pour des services dont la nature et lobjet ne sont, de plus, pas toujours clairement identifis. Sagissant des exonrations de droits, elles sont souvent accordes en faisant fi de la rglementation. Elles concernent alors des catgories de bnficiaires non prvues par les textes, tels les personnels des tablissements et leur famille, alors que les exonrations ne devraient tre consenties, sur la base de critres gnraux pralablement dfinis, quen considration de situations personnelles. La persistance de toutes ces irrgularits tmoigne, de la part des universits, dun faible souci de la lgalit et du respect des contraintes du service public.

B Ladministration des universits


La qualit de ladministration des universits a fait longtemps lobjet de critiques svres de la part des juridictions financires comme des organismes dinspection. Une nette amlioration sest produite au cours de ces dernires annes. Elle ne parat pas sans lien avec laffermissement des pouvoirs gestionnaires des secrtaires gnraux duniversit qui, aux cts des prsidents, sappuient sur des services administratifs rorganiss, quips en matriel informatique et dont laction est dsormais reconnue dcisive pour le bon fonctionnement des tablissements. Cest dans le domaine de linformatisation et de la gestion du personnel administratif que les progrs les plus notables ont t accomplis. Pourtant les contrles dmontrent que les universits se sont ingalement investies dans la modernisation de leur gestion, certaines prsentant encore une administration prcaire, sinon archaque. Les politiques conduites en matire immobilire sont notamment clairantes des difficults quprouvent encore les universits assumer leurs responsabilits gestionnaires.

1 Linformatisation des universits


Linformatisation des universits sest progressivement effectue travers un groupement dintrt public qui, cr en 1992, associait les tablissements et ladministration centrale du ministre de lducation national. Ce groupement est devenu en 1997 lagence de modernisation des universits (AMUE). Reposant sur les principes dadhsion volontaire des tablissements et de mutualisation des moyens et des comptences, lobjectif tait de confier un oprateur unique et externe le

LORGANISATION ET LE PILOTAGE

289

dveloppement de produits de gestion informatiques pour lensemble des structures denseignement suprieur. La poursuite de cet objectif ne sest pas faite sans difficults. Le contrle de lAMUE a ainsi conduit la Cour critiquer la gestion dfectueuse de cette structure : graves dsquilibres financiers, surestimation des comptences informatiques disponibles dans les tablissements, absence de mise en concurrence pour certains marchs, incohrences dans la conduite des oprations aboutissant dimportants surcots, dfaillances comptables et financires. Mais ce jour, les universits disposent de produits informatiques de gestion dans trois grands domaines : la gestion comptable et budgtaire, la gestion des tudes et de la scolarit, la rmunration des personnels. Cet quipement a constitu un important facteur de modernisation de leur gestion. Limplantation des logiciels nationaux a rendu indispensable une rflexion sur lorganisation des universits. Elle les a pousses revoir et souvent resserrer larborescence de leurs niveaux de gestion, dfinir des centres de responsabilit et crer ou amliorer leurs bases de donnes. Elle a galement permis dexprimer des besoins en termes de formation des gestionnaires, de mise jour des procdures internes et de respect de la rglementation. Pour autant, linsuffisance de personnel form aux techniques informatiques, labsence dune rflexion pralable suffisamment approfondie sur lorganisation des services ainsi que la rticence mettre en place des modes de gestion inter-universitaire, ont souvent entrav le processus. Aussi la gestion de la fonction informatique dans les universits est-elle aujourdhui trs ingalement matrise. Lexistence de produits nationaux, trs majoritairement pays par lEtat, na pas empch la mise au point, par certaines universits, de produits propres qui tmoignent dun louable souci de rapidit et defficacit. Il nest toutefois pas exclu quune telle situation conduise des dpenses redondantes et dinutiles doublons. A ce jour, les universits ont pris conscience quelles devaient mettre en place des systmes dinformation globaux qui assemblent les sources de donnes parses et permettent ainsi dlaborer des outils de pilotage et daide la dcision. LAMUE lance un programme cette fin, mais certaines universits explorent dj par elles-mmes cette voie. La question se pose ainsi de choisir entre un matre douvrage central ou des dveloppements mens de faon disperse : la maturit acquise par certaines universits et le respect du principe dautonomie peut nourrir une telle interrogation.

290

COUR DES COMPTES

2 La gestion du personnel administratif


Lvolution de la gestion du personnel administratif dans les universits prend progressivement en compte les recommandations nonces depuis une quinzaine dannes, en particulier par le comit national dvaluation (CNE) et la Cour. Le recensement des fonctions, lapprciation des tches, la dfinition de politiques relatives aux carrires individuelles ou la mise en uvre de programmes de formation constituent, plus que par le pass, des proccupations des universits. Les plus importantes dentre elles se sont mme dotes de directions des ressources humaines, souvent rattaches au secrtaire gnral ou places sous la responsabilit dun secrtaire gnral adjoint. Pour autant, nombre duniversits en sont restes une gestion encore archaque de leur personnel administratif. Alors que les enjeux venir des universits ncessiteront la constitution dquipes gestionnaires solides et comptentes qui font encore dfaut, un tel manque dinitiative est lvidence critiquable.

a) Laffectation des personnels


Dans les universits, la quasi-totalit du personnel administratif relve de corps nationaux de fonctionnaires grs par le ministre. La filire de ladministration scolaire et universitaire (ASU) fournit les contingents des universits au mme titre que ceux des EPLE ou des services rectoraux. La filire ASU ne regroupe cependant pas la totalit des agents titulaires, certains appartenant la filire des ingnieurs, techniciens et administratifs de la recherche et de la formation (ITARF). Ces derniers, en nombre minoritaire dans les services administratifs des universits, sont recruts pour leurs comptences techniques et pourvoient les postes dont le profil est dfini par les tablissements. A contrario, les marges de manuvre des universits sont rduites pour les agents de la filire ASU qui sont affects par les services rectoraux ou centraux. Ceci ne conduit pas toujours mettre la disposition des universits les spcialistes que requiert le dveloppement de fonctions nouvelles ou spcialises, telles linformatique ou la gestion et la maintenance immobilires. Y compris en matire comptable et financire, les agences comptables ou les services financiers souffrent souvent dun dficit de comptences.

LORGANISATION ET LE PILOTAGE

291

b) Un sous-encadrement persistant
Les universits contrles par les juridictions financires dclarent ptir dune excessive proportion dagents dexcution, dun dficit en personnels de catgorie B et dune insuffisance persistante en cadres de catgorie A. Les statistiques nationales clairent ce jugement. En 2000, sur un effectif total de 20 339 agents ATOS affects en universit, les personnels de catgorie A ne reprsentaient que 14,3 % des effectifs, ceux appartenant la catgorie B 22,2 % et la catgorie C 63,3 %. Le pyramidage actuel des postes constitue lvidence un handicap pour mener bien la modernisation de la gestion. Il limite, de plus, les possibilits de dconcentrer les actes de gestion du ministre ou des services rectoraux vers les tablissements. Face cette situation, certains responsables duniversit souhaitent que les dparts en retraite ou les promotions dagents soient loccasion dune requalification progressive des postes. Encore faut-il que cette politique sappuie sur des outils de gestion prvisionnelle des effectifs. De tels outils nont pas encore t dvelopps dans les universits ; les contrats quadriennaux passs avec le ministre ignorent gnralement la question du recrutement et, a fortiori, celle de la gestion prvisionnelle des personnels administratifs. Cette orientation envisage par de grandes universits nest pas partage par des tablissements de taille plus rduite qui prfrent grer le sous-encadrement par le biais de la formation. Dans ces conditions, la formation devient un enjeu majeur, mme si elle demeure encore insuffisamment dveloppe. Toutes les universits ne sont pas encore dotes dune structure administrative en charge de la formation du personnel. Dans des tablissements de petite taille, un seul agent temps partiel est souvent employ cette tche. Selon certaines statistiques, dont la fiabilit devrait au demeurant tre renforce, chaque agent ne bnficierait en moyenne que dune journe et demie par an de formation. Cette dure se situe bien en de des prconisations de laccord-cadre sur la formation continue dans la fonction publique de lEtat.

3 La gestion immobilire
Les universits disposent dun patrimoine immobilier de plusieurs millions de mtres carrs. La conservation en tat de fonctionnement et de scurit de ce patrimoine, son adaptation aux besoins et son dveloppement doivent apparatre comme une proccupation constante, en raison de leur impact sur la vie et le financement des tablissements. A ce titre, la loi dorientation sur lducation du 10 juillet 1989 dispose que

292

COUR DES COMPTES

les tablissements denseignement suprieur exercent les droits et obligations du propritaire sur les locaux quils ont reus en affectation ou qui sont mis leur disposition par lEtat. Paralllement cette volution, lEtat a, durant la dcennie 1990, fait de la mise en scurit des locaux universitaires une de ses priorits. Ces deux lments ont contribu faire progresser les universits dans la mise en place de politiques immobilires plus abouties. Toutefois la situation est encore dficiente. Si de nombreuses universits provinciales ont entrepris une gestion plus active, ladministration du parc immobilier prsente encore des carences, voire des dfaillances dont souffrent en particulier la plupart des universits parisiennes.

a) Un parc immobilier souvent inadapt


Le parc immobilier des universits est htrogne. Il rpond des usages aussi diversifis que lenseignement, la documentation, la recherche ou la vie collective des tudiants. Il se compose de locaux dges contrasts, des btiments historiques, parfois classs, voisinant avec des locaux trs rcents. Malgr les progrs raliss lors du plan universit 2000, les surfaces destines lenseignement et laccueil des tudiants demeurent parfois insuffisantes pour rpondre lensemble des besoins de la vie universitaire. Dans certaines universits parisiennes, ltroitesse de lespace disponible impose aux tablissements des plages horaires trs amples allant de 8 heures jusqu 22 heures. Ces heures de cours tardives ne sont pas sans inconvnient pour le transport et la scurit des tudiants. Dans le cas des universits confrontes un environnement difficile, il faut assurer tous les enseignements dans une plage horaire rduite, soit de 8 heures 18 heures. Or, bien souvent, les cours les plus frquents ne peuvent pas tre ddoubls, faute de salles disponibles. La surcharge des lieux denseignement nest videmment pas sans consquence sur le taux dabandon des tudiants en cours danne. De plus, la pnurie des surfaces complique la gestion des emplois du temps et des salles. Lutilisation intense des locaux provoque un vieillissement acclr des infrastructures. La maintenance des immeubles et des installations ne peut tre assure que sur des priodes de courte dure, en dehors des horaires douverture aux tudiants. Labsence de locaux de substitution oblige traiter le moindre incident dans lurgence. Linsuffisance de surfaces touche encore plus les bibliothques universitaires. La pnurie de logements dtudiants semble aussi gnrale,

LORGANISATION ET LE PILOTAGE

293

mme si cette situation est particulirement critique en Ile-de-France. Les tudiants du dpartement de Seine-Saint-Denis ne disposent que de 430 lits. Compte tenu dune dure moyenne de sjour de trois ans, le CROUS nest en mesure doffrir chaque anne que 60 70 places, alors que les demandes manant dtudiants dont les parents sont exonrs dimpt sur le revenu sont de lordre de 3 000. Le parc immobilier des universits est enfin trs dispers. La pnurie de surface, lie la croissance des effectifs dtudiants, a conduit les tablissements rechercher tout prix des locaux disponibles, parfois au mpris de la cohrence densemble et de lunit de leur fonctionnement. En province, lessaimage gographique est en gnral moins important, mais le choix initial dimplantations en centre ville o les rserves foncires sont inexistantes a rendu ncessaire les extensions en zone priphrique sans quil y ait toujours engagement de la part des composantes rassembler leurs locaux. Les antennes dlocalises contribuent tout autant la dispersion. A Paris, la situation est caricaturale : hormis une universit implante sur un seul site, toutes les autres sont gographiquement clates, le cas extrme concernant une universit dissmine entre 19 sites diffrents. Aussi nest-il pas rare que les tudiants soient contraints de parcourir des distances de plusieurs kilomtres pour se rendre dun cours un autre.

b) Un patrimoine insuffisamment entretenu


Malgr la prise de conscience des questions lies la scurit des immeubles au cours de la dcennie 1990, la situation actuelle est loin dtre satisfaisante. Un contraste apparat toutefois entre les universits provinciales et parisiennes. Alors que nombre des premires ont fait preuve de vigilance, les secondes ont connu une dtrioration progressive de leur niveau de conformit aux normes de scurit. Les btiments de la Sorbonne constituent un exemple extrme de telles carences.
La gestion du patrimoine immobilier de la Sorbonne La Sorbonne est un ensemble immobilier qui occupe 80 000 m. Les nombreux corps de btiments sont desservis par un rseau de galeries et spars par des cours intrieures. Une tour dastronomie domine lensemble. Six tablissements denseignement et de recherche occupent la Sorbonne : quatre universits (Paris I, Paris III, Paris IV et Paris V),

294

COUR DES COMPTES

lcole pratique des hautes tudes et lcole des chartes. La socit astronomique de France utilise la tour dastronomie. Une partie des services acadmiques de Paris occupe laile nord-ouest. Figurent galement de nombreuses bibliothques dont il nexiste pas de recensement exhaustif. La plus importante est la bibliothque interuniversitaire (BIU) qui occupe 9 000m. Les btiments de la Sorbonne sont la proprit de la ville de Paris. La mise disposition de luniversit remonte au Second empire mais il nexiste plus dexemplaire de cet acte. Au moment de la disparition de lancienne universit de Paris et de son clatement entre plusieurs tablissements, aucun acte nest venu entriner la nouvelle rpartition, si ce nest une convention de 1972 qui prcise les modalits de remboursement des dpenses la chancellerie. Aussi le fonctionnement de la Sorbonne souffre-t-il dune dilution des responsabilits entre les divers occupants. Cette gestion est si complexe quelle dpasse parfois lentendement : hormis lcole des chartes et la BIU, aucun utilisateur ne dispose dun espace homogne. Sagissant de leur entretien, les btiments de la Sorbonne ont fait lobjet dun total abandon par la ville de Paris pendant plus de 50 ans. Un projet de rachat par lEtat a t envisag et remis priodiquement lordre du jour, puis dfinitivement abandonn au dbut des annes 1990. De ce fait, les travaux raliser sont tout fait considrables. Un plan dinvestissement, estim en 1996 13,48 M, concerne la remise en tat du clos et du couvert et la mise en scurit. Les travaux sont financs par la Ville de Paris avec une contribution du ministre de lducation nationale de 1,52 M. Ces dpenses paraissent limites par rapport aux besoins de rhabilitation. Enfin les btiments de la Sorbonne sont soumis la rglementation des tablissements recevant du public. Or les locaux nont fait lobjet daucun examen global de la commission de scurit entre 1978 et 1992 et ce, malgr deux incendies survenus en 1990 et 1992. Depuis lors, les interventions de la commission sont ponctuelles. Ltat de la BIU prsente des risques importants. La solidit froid du btiment et la charge au sol nont jamais t vrifies, alors que les structures mtalliques supportent plus de trois millions douvrages. Les locaux ne sont pas encloisonns. Certains sont mme dpourvus de rseau de dtection de fumes et de sortie de secours, tel le btiment B o, au cur des rserves de la BIU, travaillent en permanence huit personnes dans des bureaux aux murs de bois. La carence la plus grave est labsence de rseau dalarme. Les exercices dvacuation sont ds lors trs difficiles organiser. Ils ne peuvent avoir lieu que par zones, sur intervention humaine, au sifflet ou bien la corne de brume. Encore de tels exercices sont-ils contraints par des comportements individualistes car de trs nombreuses zones sont protges par des codes daccs qui obturent les sorties de secours.

LORGANISATION ET LE PILOTAGE

295

Si la Sorbonne se trouve dans une situation extrme, la plupart des universits ne disposent pas des instruments de base qui leur permettraient de rationaliser la gestion de leur patrimoine immobilier et, a fortiori, dassurer une vritable programmation des interventions. Dans bien des cas, elles ne disposent dun logiciel de gestion du patrimoine immobilier que depuis une date rcente. Cest souvent au moment de travaux denvergure, entrepris, par exemple, lors dun programme de mise en scurit, que les universits ont ressenti le besoin de se doter de plans fiables de leurs diverses installations. Enfin les universits ne disposent encore que rarement dun diagnostic de ltat du bti. En dpit des dispositions rglementaires, rares sont celles qui pratiquent une planification pluriannuelle des chantiers. Elles dpendent pour la plupart de financements externes qui privilgient de fait les oprations ponctuelles. Faute dune rflexion long terme, la cohrence des projets nest que trs partiellement assure loccasion des contrats quadriennaux, des grands plans initis par lEtat (plan de mise en scurit, plan U 2000, plan U3M) et des contrats de plan Etat-rgion. LEtat porte une part de responsabilit importante dans de telles carences. La centralisation de la programmation et les modes de gestion des crdits dinvestissement de lEtat napportent pas la transparence et la continuit dont la gestion immobilire des universits a besoin. Les oprations sinscrivent, de plus, dans un cadre juridique encore flou car il est frquent que les arrts daffectation ou de remise en dotation dimmeubles appartenant lEtat naient jamais t pris au bnfice des universits qui pourtant les utilisent.

C La gestion de loffre de formation et du service des enseignants


La gestion de loffre de formation consiste confronter une charge denseignement, qui rsulte des diplmes proposs et du nombre dtudiants accueillis, avec un potentiel denseignement constitu partir du service statutaire d par chacun des enseignants affects dans luniversit ou lcole considre. Dans les tablissements denseignement suprieur, cette gestion est le plus souvent effectue au niveau des composantes ou des dpartements et les pouvoirs de la prsidence et des services centraux apparaissent limits, que ce soit dans la dtermination des charges denseignement ou dans le contrle exerc sur le service des enseignants, contrle qui rvle des pratiques variables, parfois laxistes et dans certains cas irrgulires. Cette absence de matrise de loffre de formation et du potentiel

296

COUR DES COMPTES

denseignement, que ne sauraient justifier eux seuls les principes dindpendance scientifique et dautonomie pdagogique, aboutit une grande diversit des pratiques, entre tablissements mais galement entre composantes dun mme tablissement, et conduit une dispersion souvent excessive des moyens denseignement.

1 Les drives de loffre denseignement


Loffre de formation se fonde en premier lieu sur les maquettes pdagogiques, dfinies par arrt ministriel et qui prvoient, pour chaque diplme national, le volume minimum des enseignements assurer (ou maquette plancher ). Cest partir de cette rfrence que sont labors les projets de formation, qui sont ensuite transmis, pour habilitation, ladministration centrale. Au sein des universits, les procdures qui conduisent dfinir et proposer une offre denseignement font apparatre de nombreuses lacunes. Elles confirment lautonomie presque complte des chelons intermdiaires (section disciplinaire, filire, dpartement, UFR), et montrent linsuffisante matrise, par les tablissements, dune fonction pourtant essentielle. Dans ce domaine, les enqutes de la Cour ont montr que les demandes formules par ces derniers (gnralement au niveau des composantes) prospraient sans obstacle majeur et conduisaient souvent une inflation non matrise des charges denseignement104. Faute dune rflexion globale sur la stratgie et le projet de formation, ces demandes se fondent le plus souvent sur des initiatives individuelles, inspires par la volont dattirer ou de retenir les publics tudiants ou de conforter certains champs de recherche. Labsence dtude pralable sur les cots induits par les maquettes proposes est gnrale et ce paramtre nintervient aucun moment dans les discussions internes aux tablissements ou avec ladministration centrale. Il apparat tout dabord que les maquettes transmises lhabilitation ne respectent pas toujours les textes officiels (ni en termes de volume horaire, ni en termes de rpartition des enseignements) et quelles sont, en outre, systmatiquement suprieures aux maquettes plancher, telles quelles figurent dans les arrts concernant chaque diplme. Dans certains cas, les dpassements correspondent un quasidoublement des heures denseignement. Les maquettes habilites , comme on la dj indiqu, voluent ensuite de faon spontane et souvent incontrle, notamment par laddition de nouvelles options, sans

104) Volume des horaires denseignement ncessaires pour assurer les formations.

LORGANISATION ET LE PILOTAGE

297

pour autant que les instances dlibrantes de ltablissement ou son prsident en aient toujours connaissance. Enfin, entre la maquette habilite et la maquette rellement mise en uvre, cest--dire les formations effectivement dispenses au niveau des composantes, des dcalages frquents apparaissent, qui tiennent aux modalits concrtes denseignement. Il nexiste en effet aucune norme de rfrence pour la taille des groupes et des amphithtres, quil sagisse des cours magistraux, des travaux dirigs ou des travaux pratiques et chaque dpartement ou UFR peut avoir, dans ce domaine, des traditions ou des pratiques trs diffrentes. Confronts cette disparit, il arrive que les organes centraux des universits tentent de dfinir des rgles communes, mais ces tentatives sont gnralement perues comme contraires lautonomie disciplinaire et la ncessaire prise en compte des spcificits locales. Lexistence de modules ou denseignements optionnels, regroupant de faibles effectifs dtudiants, ou encore le ddoublement de certains cours peuvent ainsi conduire alourdir, dans des proportions souvent importantes, la charge denseignement. Les services centraux, qui, pour chiffrer et calibrer les besoins en moyens denseignement, ne disposent souvent que des donnes issues des maquettes habilites, se trouvent alors confronts, de la part des composantes, des demandes en moyens supplmentaires quils ne matrisent pas toujours. En labsence de rgles prcises qui viendraient encadrer le volume et le contenu des enseignements, loffre de formation propose aux tudiants prsente finalement une grande htrognit, que ce soit sur le plan de la pdagogie ou sur celui de la consommation des moyens. Pour un mme diplme, les taux dencadrement (volume dheures denseignement rapport aux effectifs) peuvent prsenter des carts tout fait significatifs. Ainsi, dans deux universits parisiennes voisines, les taux dencadrement pour la licence de lettres modernes varient dans un rapport de un quatre, avec respectivement 3,3 heures par tudiant dans lune et 12,6 dans lautre. Une telle disparit, si elle dmontre une relative indiffrence des tablissements au cot des enseignements, traduit avant tout une grande ingalit entre les tudiants dans la prparation de diplmes nationaux senss pourtant sanctionner et valider un mme niveau de connaissance.

2 Des obligations statutaires ingalement observes


Les obligations de service des enseignants servent dterminer le potentiel denseignement disponible. Elles obissent des rgles prcises, tant en terme de contenu (enseignement, orientation, coordination

298

COUR DES COMPTES

pdagogique, contrle des connaissances, etc.) que de quantum (nombre dheures dues devant les enseigns). Dans ce domaine cependant la diversit des pratiques est la rgle et les textes ne sont pas toujours respects, voire mme sont enfreints dlibrment. Par rapport lensemble des dispositions en vigueur, les drives, quil sagisse de la pratique des sous-services ou de lexistence de dcharges nonrglementaires, sont frquentes et contribuent une sous-utilisation du potentiel denseignement. En outre, ces situations, bien que rgulirement releves par la Cour ou par linspection gnrale de ladministration de lducation nationale et de la recherche, perdurent sans que les responsables dtablissements manifestent la volont dy mettre fin.
Les obligations de service des enseignants chercheurs Les missions statutaires des enseignants chercheurs (professeurs des universits et matres de confrence) sont fixes par le dcret du 6 juin 1984. Celles-ci comprennent notamment llaboration et la transmission des connaissances, le dveloppement de la recherche fondamentale et applique, le conseil et lorientation des tudiants, les activits de coopration internationale, ladministration des tablissements, ainsi que la participation aux jurys dexamen et de concours. Ces missions comportent en particulier un service denseignement en prsence dtudiants. La dure annuelle de ce service est fixe 128 heures de cours magistral, ou 192 heures de travaux dirigs, ou 288 heures de travaux pratiques, ou toute autre combinaison quivalente sur la base des coefficients ainsi dgags. Les autres activits, lies la fonction denseignement (encadrement des tudiants, coordination pdagogique, etc.), relvent de leurs obligations statutaires, et sont dues par les enseignants, sans rmunration complmentaire. Afin de prendre en compte les tches ou les responsabilits particulires, qui vont au-del de leurs strictes obligations de service, les enseignants chercheurs bnficient dun rgime indemnitaire correspondant aux trois fonctions essentielles quils exercent : administration de ltablissement, pdagogie et recherche. Ce rgime comporte trois primes exclusives lune de lautre : la prime dadministration et de charges administratives, la prime de responsabilit pdagogique et la prime dencadrement doctoral, les deux premires pouvant tre le cas chant converties sous la forme dune dcharge de service, conduisant ainsi allger les obligations denseignement des intresss. En dehors des dcharges statutaires appliques aux personnels occupant des fonctions de responsabilit (prsident et vice-prsident duniversit, directeur dcole ou de composante), ces dcharges contre primes constituent le seul cas o un enseignant chercheur nest pas tenu deffectuer lintgralit de son service devant tudiants.

LORGANISATION ET LE PILOTAGE

299

Enfin le fait dassurer une charge denseignement supplmentaire donne lieu une rmunration sous forme dheures complmentaires. Lattribution de ces heures est toutefois rserve aux seules activits denseignement en prsence dtudiants et leur mise en paiement ne peut intervenir qu la condition que lintgralit des obligations de service ait t pralablement accomplie.

Une premire pratique largement rpandue consiste en lattribution dquivalences de service, permettant de prendre en compte certaines activits pdagogiques (hors enseignements proprement dits) ou certaines tches administratives. Ces quivalences peuvent se traduire soit par une rduction du service denseignement (ou dcharge) qui ne sera pas effectu dans sa totalit, soit par un dpassement de ce service qui sera alors rmunr par lattribution dheures complmentaires Elles concernent des activits aussi diverses que la responsabilit dune option ou dune anne, les visites en entreprises, lorganisation dun voyage dtudes, ou encore la gestion du site web de luniversit. Hormis les cas prvus par la rglementation (dcharges statutaires et dcharges correspondant la transformation de certaines primes), de telles pratiques, qui peuvent tre extrmement htrognes dun tablissement lautre, voire dune composante lautre, sont videmment irrgulires. Il arrive en outre que pour une fonction donne, un enseignant cumule lattribution de la prime correspondante avec loctroi dune dcharge de son service denseignement105. Certains tablissements pratiquent galement des dcharges de service au profit de jeunes enseignants pour leur permettre de consacrer un temps significatif leurs travaux de recherche. Les heures accordes en dcharge sont alors compenses par des heures complmentaires permettant de faire effectuer par dautres le service correspondant cette dcharge. Au-del des rductions de services ou des modalits particulires de prise en compte de certaines tches supplmentaires , les services denseignement en prsence dtudiants peuvent tre diversement comptabiliss, avec lapplication lheure de cours effective dun coefficient de majoration , non prvu par les textes : doublement des
105) Cest le cas par exemple dans une universit du Sud-Est contrle par la Cour, o le directeur des tudes dune composante bnficiait la fois de la prime de responsabilit pdagogique et dune dcharge de service de 160 heures TD. Lintress effectuant par ailleurs la totalit de son service denseignement en prsence dtudiants, cette dcharge venait en ralit sajouter au service dj effectu et se trouvait intgralement rmunre sous forme dheures complmentaires.

300

COUR DES COMPTES

heures de cours magistraux pour la prparation lagrgation, attribution dune heure majore (1,2 heure TD) pour les sances de travaux dirigs devant des groupes de plus de 40 tudiants, etc. Les dperditions qui affectent le potentiel enseignant peuvent enfin tenir lexistence de sous-services plus ou moins institutionnaliss. En effet, les enseignants chercheurs neffectuent pas systmatiquement un service complet denseignement soit en raison du manque dtudiants inscrits, soit parce que luniversit est sur-dote en personnel et que la charge denseignement ne suffit pas les employer tous. Dans une universit parisienne rcemment contrle par la Cour, sur 62 tats de service ports la connaissance de la juridiction, 22 indiquaient ainsi un sous-service pouvant aller jusqu 40 % des obligations statutaires. Dans cette situation, la rglementation (dcret du 6 juin 1984) impose lenseignant concern de complter son service dans un autre tablissement de la mme acadmie. Cette disposition, normalement mise en uvre la demande du prsident ou du directeur de ltablissement, nest en ralit jamais applique. Dans les faits, les sous-services conduisent plus frquemment une inflation de loffre de formation, soit par la cration dun enseignement supplmentaire correspondant au complment de service assurer, soit travers une surcomptabilisation des heures de cours : tel enseignement de 30 heures sera compt pour 40 heures afin datteindre les obligations rglementaires de service de lintress.

3 Une gestion encore dfaillante de la fonction enseignement


Le pilotage de loffre de formation suppose une adquation rigoureuse entre dune part le potentiel disponible (obligations statutaires des personnels enseignants, diminues des ventuelles dcharges de service) et dautre part les charges pdagogiques qui dcoulent des formations dispenses. Pour combler le dficit entre les charges et le potentiel, les tablissements doivent gnralement faire appel des moyens denseignement supplmentaires, constitus par la dotation en heures complmentaires106. Cet ajustement de loffre de formation exige une connaissance fine du contenu des formations, ainsi quun contrle vigilant de lemploi du temps des enseignants. Il suppose galement que louverture des
106) Les heures complmentaires permettent de rmunrer soit les services denseignement effectus par les personnels de ltablissement au-del de leurs obligations statutaires, soit les cours assurs par les intervenants extrieurs (vacataires et contractuels).

LORGANISATION ET LE PILOTAGE

301

enseignements soit subordonne la disponibilit des moyens et fasse lobjet dun arbitrage pralable au sein de ltablissement. Ces deux conditions sont aujourdhui trs ingalement runies dans les universits. Les diffrentes pratiques qui conduisent sous-utiliser le potentiel statutaire, comme linflation des charges pdagogiques, tmoignent dune matrise encore dfaillante de cette fonction enseignement

a) La gestion du potentiel denseignement


Si la gestion administrative du personnel enseignant est souvent effectue lchelon central de ltablissement par un service du personnel aux missions traditionnelles (situations statutaires, suivi des carrires, etc.), la gestion pdagogique et le dcompte des services et des heures denseignement sont en revanche du ressort des composantes ou des dpartements, avec un retour au niveau central plus ou moins contrl. Lajustement du potentiel enseignant loffre de formation (en fonction des effectifs tudiants et de lorganisation des enseignements) est un travail ralis de faon empirique, qui revient gnralement aux responsables de dpartement ou de filire. Il sagit le plus souvent dune gestion au fil de leau et il est rare que les composantes soient en mesure dtablir avant le deuxime trimestre un plan prvisionnel des charges denseignement pour lensemble de lanne universitaire. Dans ces conditions, les services centraux de ltablissement, chargs de prparer le budget et de prvoir les moyens denseignement ncessaires, sont rduits travailler sur la base de maquettes pdagogiques parfois anciennes ou se rfrer, faute de mieux, la consommation des moyens denseignement de lanne prcdente. La connaissance du potentiel enseignant disponible pour assurer les formations souffre des mmes imprcisions. Les emplois du temps sont tablis au niveau des composantes, o il nexiste pas toujours dapplication informatique de gestion des heures denseignement. Lobligation faite par une rcente circulaire interministrielle dtablir, avant le dbut de lanne universitaire, un tat prvisionnel des services est rarement respecte et certains prsidents doivent parfois attendre jusquau mois davril pour pouvoir disposer, en dpit de relances rptes, des emplois du temps de lanne. Cette difficult apprhender le service des enseignants est encore accentue lorsque ces derniers dispensent leurs enseignements dans plusieurs dpartements ou composantes diffrentes. Il est alors impossible, faute dune gestion centralise au niveau de luniversit, de disposer dune information fiable sur les services rellement effectus. Pour chapper ce cloisonnement

302

COUR DES COMPTES

des UFR, une universit parisienne a adopt depuis peu un systme de gestion par discipline, mais il sagit l dune exprimentation encore marginale. Les nombreuses enqutes ralises tant par la Cour que par les chambres rgionales des comptes ont par ailleurs montr quil nexistait pas de contrle portant sur le service rellement effectu par les enseignants et sur le respect par ces derniers de leurs obligations statutaires. Le systme repose en effet sur une base purement dclarative, travers un tat des services, rempli par les intresss, pour le semestre ou lanne couls. Quelques tentatives de vrification sur pices , en rapprochant le service dclar de lemploi du temps de lenseignant ou encore du planning doccupation des salles, ont t effectues dans certaines universits, mais ces pratiques demeurent exceptionnelles. Le plus souvent, les tablissements se refusent exercer un contrle quils qualifient de policier et susceptible dtre assimil une surveillance vtilleuse et vexatoire de lactivit pdagogique des enseignants. Paralllement, le paiement des heures complmentaires sappuie, en rgle gnrale, sur un tat global rcapitulant le total des heures enseignes et dont on dduit les heures statutaires (192 heures TD). Le caractre approximatif et parfois incomplet de ces documents ne permet de sassurer ni de la ralit des heures effectues, ni de laccomplissement pralable, par les enseignants concerns, de la totalit de leurs obligations de service. Loffre de formation, confrontation entre un potentiel et une charge denseignement, apparat ainsi faiblement pilote par les chelons centraux des universits auxquels est oppose lindpendance pdagogique de leurs composantes. Ne disposant que de donnes partielles et tardives, ces services ont une capacit dintervention limite, quil sagisse de la dfinition des besoins disciplinaires ou de lutilisation des moyens pdagogiques.

b) Lattribution et la rpartition des heures complmentaires


Dans ce contexte, le recours aux heures complmentaires, destines pallier lventuel dficit entre les besoins en heures denseignement et les moyens rellement disponibles, apparat comme un outil essentiel dans la rgulation de loffre de formation. Cet outil reste cependant ingalement utilis par les universits. Les crdits destins au paiement des heures complmentaires sont distribus entre les composantes, et il est rare que cette gestion reste centralise au niveau de la prsidence et de ses services. Lattribution des

LORGANISATION ET LE PILOTAGE

303

dotations se fait en outre selon des modalits trs diffrentes. Dans certaines universits, elle donne lieu une ngociation pralable avec chacune des composantes, ngociation fonde sur leurs demandes motives, ainsi que sur une analyse des moyens disponibles et des charges denseignement. La grande majorit des tablissements se contente cependant des donnes issues du modle SANREMO, ou sappuie sur les consommations de lanne prcdente, amnages en fonction des besoins exprims par les UFR, ce qui constitue en gnral une prime aux composantes les moins conomes. Le contrle des consommations effectives par rapport aux prvisions initiales est par ailleurs souvent inexistant. La plupart du temps, les heures complmentaires payes sont enregistres dans la comptabilit des composantes et les universits ne disposent pas toujours dinstrument permettant de mesurer a posteriori lutilisation des crdits correspondants. Les dpassements, lorsqu'ils se produisent, sont en outre rarement sanctionns, les composantes ayant toujours la possibilit de puiser dans leur budget propre de fonctionnement pour maintenir le niveau de leur offre de formation. Face lexplosion des heures complmentaires et compte tenu de la contrainte budgtaire, des procdures de plus en plus nombreuses se dveloppent nanmoins pour assurer, au sein des universits, une meilleure gestion des moyens denseignement. Lanalyse plus rigoureuse du potentiel disponible, le contrle des maquettes habilites, lexistence dun plafonnement individuel des rmunrations en heures complmentaires (limites par exemple un demi-service denseignement), le souci de subordonner louverture ou la cration dune option aux moyens effectivement disponibles, ou encore le dveloppement de logiciels permettant de suivre les services denseignement, constituent des tentatives quil convient de souligner et qui ont contribu, en rgle gnrale, une nette diminution de la consommation en heures complmentaires au cours des dernires annes.

304

COUR DES COMPTES

__________ CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS _________ Alors quil est confront des dfis majeurs, on peut sinterroger sur la capacit de raction du systme denseignement suprieur, au premier rang duquel figurent les universits. Le gouvernement de lensemble universitaire souffre de faiblesses structurelles. Dans un univers o rgne la libert de lenseignement et lindpendance des universitaires, lEtat dispose de pouvoirs importants en matire de gestion, mais surtout en matire de garantie de lgalit des tudiants ainsi que de la qualit des formations. Toutefois, lusage quil fait de ces pouvoirs ne peut pas tre considr comme satisfaisant. Lopacit et les consquences inflationnistes de la mthode de rpartition des moyens condamnent le systme actuel. Lhabilitation a conduit la multiplication souvent injustifie des formations sans en garantir la qualit, contribuant ainsi remettre en question le caractre national des diplmes dont elle devait pourtant tre le garant. Si la contractualisation avec les tablissements a constitu un incontestable progrs, ses effets restent marginaux et, au total, la matrise du dveloppement dun ensemble dont il a la responsabilit chappe en grande partie lEtat. Face lui, les universits apparaissent encore, dans de nombreux cas, tout aussi faibles, en raison notamment des forces centrifuges qui sy exercent. Produit de lhistoire et de certaines des rgles de fonctionnement des tablissements, le pouvoir est longtemps rest dans les composantes, parfois mme dans les quipes universitaires, au dtriment des structures fdrales. Lallocation et la gestion des moyens financiers ont encore trop rarement acquis la place centrale quils devraient avoir dans la vie des tablissements, en particulier pour ce qui touche la fonction enseignement. Le suivi du potentiel enseignant, depuis la rpartition des emplois jusqu lexcution des services, relve plus de dcisions ponctuelles, voire individuelles, que darbitrages globaux, justifis par la cohrence de loffre de formation et lutilisation rationnelle des moyens. La gestion universitaire se caractrise encore trop souvent par labsence de matrise, sans mme parler de contrle, des fonctions essentielles de la vie de ltablissement. Enfin, le respect de la rglementation est rarement assur et ce dans presque tous les domaines : statuts, gestion, droits dinscription, services des enseignants. Il conviendrait daller au bout de la logique introduite par la loi de 1968 et renforce en 1984 : que les universits exercent la plnitude de

LORGANISATION ET LE PILOTAGE

305

leurs pouvoirs en matire denseignement suprieur, sous rserve quelles en assument totalement la responsabilit et soient tenues de rendre compte de leurs rsultats, quils soient pdagogiques ou financiers. La matrise directe de leur personnel technique et administratif ainsi que de la gestion de leur patrimoine immobilier et la mise en uvre dun budget global, incluant les dpenses de rmunration, permettraient aux universits de sorganiser comme elles le souhaitent, partir de principes quil appartient lEtat de fixer. Celui-ci doit ainsi redfinir le cadre gnral de son action et prciser la faon dont il entend mettre en uvre ses fonctions danimation, de contrle et de coordination de lenseignement suprieur. Lexercice de contractualisation serait alors revu, dans son contenu et dans sa dure, pour devenir lexpression des engagements rciproques du ministre et des tablissements et le moyen dapprcier leur mise en uvre. Lhabilitation, indispensable si lon souhaite conserver les diplmes nationaux, devra aussi tre revue dans tous ses aspects, quil sagisse de son contenu, incluant la dfinition prcise de ce quest un domaine de formation, de sa porte, de sa priodicit ou encore des conditions de son ventuel retrait. Les tablissements ont cependant, eux aussi, de grands progrs faire pour pouvoir exercer lautonomie quils revendiquent. Le premier sera de renforcer la fonction prsidentielle. Le second sera de consolider la fonction administrative et financire, en donnant au secrtaire gnral et ses services la place et le rle qui leur reviennent dans la hirarchie de ltablissement. Le troisime sera dorganiser la fonction pdagogique en rationnalisant loffre de formation, notamment par une plus grande slection vis--vis des diplmes et parcours de formation proposs, mais galement en contrlant plus troitement lutilisation des crdits et des emplois, ainsi que le respect des obligations de service. Enfin, les lacunes constates dans la gestion des personnels, enseignants et non enseignants, ou dans le suivi des investissements, qui ne sont pas toujours directement imputables aux universits, soulignent la ncessit de dfinir prcisment les comptences des diffrents acteurs. En ce qui concerne en particulier les investissements, il conviendra de donner les moyens, soit aux services dconcentrs, soit aux universits, den assurer la matrise douvrage, faute de quoi la seule solution serait de confier cette comptence aux collectivits locales.

306

COUR DES COMPTES

307

Chapitre VIII Lefficacit de lenseignement suprieur

308

COUR DES COMPTES

Les formations suprieures ne peuvent pas tre tenues pour seules responsables des checs des tudiants et du chmage des diplms. Toutefois les moyens que la collectivit met au service de lenseignement suprieur exigent que les tablissements donnent la possibilit au plus grand nombre dacqurir une formation sanctionne par un diplme qui dbouche sur un emploi. Il parat ds lors lgitime de chercher apprcier lefficacit de lenseignement suprieur. Cet exercice est ardu un double titre. En premier lieu, il ncessite de dfinir les objectifs de lenseignement suprieur lgard des tudiants quil accueille. Il exige galement de disposer de donnes statistiques fiables sur lactivit et les rsultats du systme de formation suprieure. Sur ces diffrents points, de nombreuses carences entravent lanalyse. En second lieu, lenseignement suprieur a certes, en lespace de vingt ans, amlior ses performances. En tmoignent indniablement la progression des effectifs, laugmentation du nombre de diplmes dlivrs ou laisance quont, comparativement aux autres, les tudiants sinsrer sur le march de lemploi. Il faut toutefois dpasser ce constat global car des contrastes importants affectent les performances des filires et des tablissements. Il convient ds lors den identifier les causes et dagir sur elles pour amliorer les rsultats. A ce titre, les rformes successives qui ont marqu les premiers cycles universitaires ont exprim tout la fois la proccupation du ministre devant des rsultats considrs comme dfaillants et ses difficults trouver des solutions efficaces.

I Des objectifs trs gnraux


A la diffrence de lenseignement scolaire qui doit scolariser tous les enfants jusqu lge de seize ans, laccs lenseignement suprieur est fond sur une dcision individuelle de poursuite dtudes. Ce caractre facultatif peut expliquer pourquoi aucun taux cible de passage entre les enseignements scolaire et suprieur na t dfini. Ce nest que depuis peu et de faon informelle, que les responsables du ministre de lducation nationale estiment souhaitable un taux daccs de 50 % dune classe dge. Pourtant louverture de lenseignement suprieur au public le plus nombreux est une ncessit car, dans un contexte international o linnovation constitue un facteur essentiel de progrs, elle contribue lever le niveau de qualification de la population. Dans son livre premier relatif aux principes gnraux de lducation, le code de lducation

LEFFICACIT DE LENSEIGNEMENT SUPRIEUR

309

prcise ainsi que cet enseignement doit contribuer llvation du niveau scientifique, culturel et professionnel de la nation, la croissance rgionale et nationale et la rduction des ingalits sociales et culturelles en assurant un accs aux formes les plus leves de la culture et de la recherche. Louverture un public plus large que par le pass est venue remettre en cause la mission traditionnelle de lenseignement suprieur qui est de former les tudiants la dmarche scientifique pour quils rejoignent, au terme de leur cursus, lenseignement ou la recherche. En accueillant des tudiants plus nombreux mais galement plus divers dans leurs besoins et leurs attentes lgard de linstitution ducative, lenseignement suprieur na certes pas renonc sa mission de prparation la recherche scientifique mais cet objectif premier t complt par dautres relatifs la professionnalisation et linsertion dans la vie active. En effet, plus que par le pass, les premires annes correspondent une priode de choix des tudiants, selon quils envisagent de poursuivre leurs tudes ou quune fois leur diplme obtenu, ils dcident de se prsenter sur le march de lemploi. La loi sur lenseignement suprieur de 1984 a tenu compte de la mutation des attentes des tudiants en prcisant les objectifs de chacun des cycles universitaires. Ces objectifs doivent toutefois tre traduits en actions concrtes, dont les rformes successives des premiers cycles universitaires montrent les difficults de mise en uvre.
Les objectifs dfinis par la loi du 26 janvier 1984 sur lenseignement suprieur Le premier cycle universitaire a pour finalits : - de permettre ltudiant dacqurir, dapprofondir et de diversifier ses connaissances dans des disciplines fondamentales ouvrant sur un grand secteur dactivit, dacqurir des mthodes de travail et de sensibiliser la recherche ; - de mettre ltudiant en mesure dvaluer ses capacits dassimilation des bases scientifiques requises pour chaque niveau et type de formation et de runir les lments dun choix professionnel ; - de permettre lorientation de ltudiant dans le respect de sa libert de choix, en le prparant soit aux formations quil se propose de suivre dans le deuxime cycle, soit lentre dans la vie active aprs lacquisition dune qualification sanctionne par un titre ou un diplme, ont pour finalit de permettre aux tudiants dacqurir, dapprofondir et de diversifier leurs connaissances et leurs mthodes de travail, de runir

310

COUR DES COMPTES

les lments dun choix professionnel et de choisir leur orientation au sein de luniversit ou dans la vie active . Le second cycle regroupe des formations comprenant, des degrs divers, formation gnrale et formation professionnelle. Ces formations, organises notamment en vue de la prparation une profession ou un ensemble de professions, permettent aux tudiants de complter leurs connaissances, dapprofondir leur culture et les initient la recherche scientifique correspondante . Le troisime cycle est dfini comme une formation la recherche et par la recherche, qui comporte la ralisation individuelle ou collective de travaux scientifiques originaux . Il comprend des formations professionnelles de haut niveau intgrant en permanence les innovations scientifiques et techniques .

II Des rsultats difficiles mesurer


En raison de la pluralit des objectifs fixs lenseignement suprieur, plusieurs critres de jugement doivent tre combins pour mesurer son efficacit : laccs lenseignement suprieur renseigne sur sa capacit daccueil ; le nombre de diplmes dlivrs mesure sa capacit doter les tudiants dune qualification reconnue ; linsertion professionnelle des tudiants permet dapprcier sa capacit rpondre aux besoins conomiques. Sur ces trois points, lenseignement suprieur a indniablement amlior ses performances. Laccs lenseignement suprieur sest fortement accru de mme que le nombre de diplmes dlivrs. Les diplms de lenseignement suprieur accdent plus facilement que les autres un emploi. Toutefois, si les tudes du ministre de lducation nationale mettent en relief ces lments favorables, des nuances importantes doivent tre apportes. En effet, la russite globale du systme de formation suprieure recouvre des contrastes marqus entre filires et tablissements. Lchec concerne de nombreux tudiants, tout particulirement dans les premiers cycles universitaires, et reprsente une dperdition de moyens. Enfin le ministre ne dispose pas encore de toutes les statistiques qui permettraient dapprofondir lanalyse. Aussi de nombreuses prcautions doivent-elles tre prises pour ne pas biaiser linterprtation des donnes disponibles.

LEFFICACIT DE LENSEIGNEMENT SUPRIEUR

311

A Laccs aux formations suprieures


En lespace de vingt ans, lenseignement suprieur a su accueillir un nombre croissant dtudiants. Il est devenu un enseignement de masse. Pourtant tous les lves issus du systme scolaire ne bnficient pas de la mme chance dy accder et dy poursuivre un cursus. Ces disparits tiennent aux caractristiques des tudiants mais galement laction slective de linstitution ducative. La probabilit daccs lenseignement suprieur nest pas la mme pour tous les bacheliers. Toutes filires suprieures confondues, les bacheliers gnraux prdominent. En 2000, ces derniers constituaient 83 % des entrants luniversit, hors IUT. Dans les IUT, ils en reprsentent 67%. En cours de cursus, laccs en second cycle, hors IUT et secteur mdical, prsente de fortes disparits qui sont galement lies la nature du baccalaurat. Le taux moyen daccs est de 68 % pour les bacheliers gnraux, de 22,5 % pour les bacheliers technologiques et seulement de 8,5 % pour les bacheliers professionnels. Les retards de la scolarit antrieure influent galement sur le parcours des tudiants. Le taux daccs au deuxime cycle est de 73,6 % pour un bachelier ayant obtenu son baccalaurat sans retard, de 49,9 % si ce retard est dun an et de 29,1 % sil est suprieur un an. Si lon rapproche ces donnes des tudes conduites par la DPD sur les retards scolaires qui dmontrent une forte corrlation avec lappartenance socioprofessionnelle des parents, il faut en dduire que les facteurs de discrimination sociale luvre lcole manifestent leur influence dans lenseignement suprieur et mme sy accentuent.
Lefficacit du systme daide sociale Le code de lducation charge le service public de lducation de contribuer garantir lgalit des chances. Larticle L. 821-1 prcise que la collectivit nationale accorde aux tudiants, dans les conditions dtermines par voie rglementaire, des prestations qui sont dispenses notamment par des organismes spcialiss [] Elle privilgie l'aide servie l'tudiant sous condition de ressources afin de rduire les ingalits sociales. [] . Les aides verses sous conditions de ressources sont toutefois minoritaires au sein du dispositif daide sociale, mme si les mesures du nouveau plan social tudiant vont dans le sens dun accroissement sensible du volume des bourses. En effet, il nexiste pas un mais des dispositifs daide sociale aux tudiants, grs par des acteurs divers, dont les proccupations ne sont pas toujours convergentes. Seules les bourses et les uvres universitaires sont en effet exclusivement ddies au public

312

COUR DES COMPTES

tudiant, les autres prestations relevant de la politique familiale, fiscale, ou sociale au sens large. Il en rsulte une absence de connaissance prcise et synthtique des masses financires consacres au financement de ces dispositifs, des incohrences dans la rglementation des aides et une absence de coordination institutionnelle qui doivent d'autant plus tre soulignes que l'enjeu financier global - de l'ordre de 6,4 Md107 - est loin d'tre ngligeable. La principale difficult laquelle se heurte aujourdhui tout projet de rforme est labsence doption claire en matire de finalits du systme : sagit-il dassurer un rquilibrage des situations au profit des familles dfavorises qui ont un potentiel dinvestissement limit dans les tudes de leurs enfants ou de lier la qualit dtudiant le bnfice dune allocation galitaire suppose garantir une autonomie suffisante ?

En effet, comme il la dj t indiqu, les statistiques du ministre de lducation nationale dmontrent, toutes filires de formation confondues, une surreprsentation des tudiants issus des catgories sociales les plus favorises, au dtriment de ceux issus de catgories sociales plus modestes.
Origine sociale et accs lenseignement suprieur dans lUnion europenne Dans lUnion europenne, la participation lenseignement suprieur est dautant plus importante que le niveau dtudes atteint par le pre ou la mre est lev. Quel que soit le pays considr, le profil est similaire : on trouve proportionnellement plus de jeunes dans lenseignement suprieur dans les familles o le chef de mnage a dj un diplme de lenseignement suprieur et proportionnellement moins de jeunes dans lenseignement suprieur dans les familles o le chef de mnage a un diplme de lenseignement primaire ou secondaire infrieur. Cest en Grce et en Autriche que la diffrence est la plus remarquable Regards sur lducation, OCDE, 2001

Sil dpend des caractristiques propres des tudiants, laccs lenseignement suprieur dpend tout autant des structures de formation. Par exemple, les taux daccs au deuxime cycle diffrent selon les filires et les tablissements. En droit, ils sont de 25,9 % en deux ans, de
107) Voir chap. VI-B-1.

LEFFICACIT DE LENSEIGNEMENT SUPRIEUR

313

28,4 % en sciences conomiques, de 34,2 % en lettres et sciences humaines et de 26,4 % en sciences. De tels carts ne peuvent rsulter dcarts quivalents dans les valeurs respectives des tudiants mais signifient que les diffrentes filires imposent leurs propres schmas de slection. Ceci est galement vrai lchelle des tablissements car, dune universit lautre, le taux daccs en second cycle varie du simple au triple, traduisant ainsi des pratiques trs diverses. Certaines universits procdent ds lentre en premire anne une slection plus ou moins manifeste bien quillgale, ce qui leur permet datteindre un taux lev de passage en deuxime anne. Dautres oprent une slection aprs lentre et prsentent des taux de passage en deuxime anne voire en fin de DEUG, trs faibles. Limpact de tels comportements slectifs, coteux pour la collectivit, est toutefois dlicat quantifier, en labsence dtudes fines du ministre de lducation nationale. Aussi le ratio de laccs au deuxime cycle ne peut-il tre utilis sans prcaution. En particulier, le fait de ne pas accder ce deuxime cycle nest pas toujours synonyme dchec. Ainsi les diplms de DEUG qui intgrent des coles dingnieurs ne peuvent bien sr tre considrs comme ayant chou dans leur accs au cycle suivant, pas plus que ceux qui dcident de se prsenter sur le march du travail. Il est ds lors difficile dinterprter les disparits daccs entre filires et tablissements qui rsultent tout autant des choix individuels des tudiants que des responsabilits de linstitution universitaire.

B La production de diplmes
En 1998, parmi les 730 000 jeunes qui achevaient leur formation initiale, 286 000, soit prs de 40 % sont sortis titulaires dun diplme de lenseignement suprieur. 148 000, soit plus de la moiti dentre eux, ont obtenu un diplme de lenseignement suprieur long. Vingt ans auparavant, ils ntaient respectivement que 123 000 et 53 000. Force est pourtant de constater de trs fortes disparits entre filires. Pour le DEUG, la formation la plus slective est le droit (taux de russite de 73 % quel que soit le nombre dannes pour y parvenir), la moins slective, les STAPS (91 %). Pour la licence et la matrise, les taux se situent 73 % et 72 % en droit alors quils sont en langues de 57 % et de 33 %. Les carts entre les universits sont tout aussi importants. Par exemple, dans les formations en droit, les taux de russite vont du simple au triple selon les tablissements.

314

COUR DES COMPTES

Lamplitude de ces carts ne sexplique pas par des considrations socio-conomiques car certaines universits proches, voire mme limitrophes, obtiennent des rsultats trs diffrents. Elle ne sexplique pas plus par la taille des tablissements, ni par leur caractre multidisciplinaire ou, au contraire, spcialis. Aucun lment, en dehors des caractristiques pdagogiques et des spcificits dorganisation de chaque universit, ne semble donc expliquer la russite de certains tablissements, que ni lanciennet, ni la rputation, ni le niveau de dotations en enseignants ou en moyens budgtaires ne distinguent particulirement. En labsence dtudes comparatives entre les universits et danalyse sur les facteurs de leurs performances contrastes, le ministre de lducation nationale nest pas mme dexpliquer ces phnomnes. Pour clairer ces derniers, le ministre devrait tre en mesure, ce qui nest pas le cas, de lever les incertitudes concernant la connaissance et linterprtation des performances des tablissements. Il nexiste pas encore dtude systmatique et fiable des taux de russite aux diffrents diplmes. Les tudes du ministre portant sur les chances de russite des tudiants durant leur parcours de formation sont lacunaires et sujettes caution. Sil existe des donnes sur les DEUG, le ministre na pas encore publi de donnes sur les probabilits quont les bacheliers dobtenir des diplmes tels que la licence ou la matrise. Le panel de bacheliers 1996 labor par la DPD devrait permettre une meilleure connaissance statistique, mais il na que cinq ans de recul, ce qui est trop court pour analyser les parcours dtudiants. Par ailleurs, la base de donnes SISE qui recense les tudiants par diplme et les enqutes annuelles sur les diplmes obtenus souffre dincertitudes sur les informations communiques par les universits. Des erreurs ont notamment entach certaines annes lidentification des tudiants. Lamlioration de linformation est une proccupation du ministre mais on ne peut pour linstant que relever des divergences inexpliques entre les diverses sources dinformation. Par ailleurs, la capacit dune universit doter ses tudiants dun diplme peut tre apprcie de diffrents points de vue. En premier lieu, la dure dobtention dun diplme peut tre plus ou moins longue. Il existe certes des normes sur lesquelles sont btis les cursus des diplmes. Pour certains dentre eux, le nombre de rinscriptions est limit par les textes. Ainsi sont limites trois fois les inscriptions annuelles au DEUG, deux inscriptions supplmentaires pouvant tre acceptes sur drogation accorde par le prsident de luniversit. Mais, outre le fait que ces prescriptions sont appliques avec tolrance, les choix personnels de certains tudiants peuvent les conduire taler leur formation dans le temps. Si, selon les donnes du ministre de lducation nationale, prs de

LEFFICACIT DE LENSEIGNEMENT SUPRIEUR

315

80 % des tudiants obtiennent leur DEUG, ce taux rsulte dun calcul qui ne tient pas compte du facteur temporel, puisquil cumule les rsultats dtudiants ayant obtenu leur diplme en plus de deux ans, voire jusqu cinq ans pour 6 000 dentre eux. En second lieu, le taux de succs au DEUG nest pas en soi un ratio pertinent parce quil est mesur par rapport aux tudiants qui se sont inscrits deux annes de suite. En effet, il occulte les tudiants qui ont abandonn au cours ou la fin de la premire anne. Lanalyse du devenir des bacheliers un an aprs leur entre dans lenseignement suprieur montre, en effet, un phnomne massif de redoublement et dabandon. Sur 100 tudiants inscrits, 36 redoublent dans la mme filire ou dans une autre, 21 quittent luniversit sans diplme et 15 se rorientent vers une autre formation, notamment en IUT et en STS. Certes les abandons se traduisent dans la plupart des cas par des rorientations en dehors du systme universitaire. Une tude ralise par des universitaires sur les lves dun tablissement de louest qui navaient pas repris leur inscription en DEUG, a montr que seuls 10 % des effectifs de la cohorte pouvaient tre considrs comme en chec rel, cest--dire quils navaient obtenu aucun diplme, ntaient pas dans une autre filire denseignement suprieur ou navaient pas pass un concours administratif. Une approche de ce type souligne que le DEUG remplit des fonctions trs diverses, dont une fonction de palier dorientation qui ne peut pas tre nglige. Il reste que le phnomne dabandon et de redoublement en premire anne de DEUG ne saurait devenir une forme de substitut coteux une dfaillance manifeste de la politique dorientation des tudiants. Enfin les donnes internationales relatives aux rsultats des premiers cycles de formation sont encore parses et ne permettent pas des comparaisons fiables. Ainsi dans son rapport Improving student achievement in English higher education publi en janvier 2002, le National Audit Office, homologue de la Cour des comptes franaise, a-t-il montr quen Angleterre, 77 % des tudiants inscrits pour la premire fois en universit en 1998-1999, ont obtenu leur first degree au terme des trois annes du premier cycle britannique. Ce taux est, selon les rdacteurs, particulirement lev et nest devanc que par celui du Japon (90 %). En comparaison, le taux de russite des tudiants franais inscrits dans un cursus de trois ans qui dbouche sur la licence, est mdiocre puisquil se situe environ 55 %, soit moins que les Etats-Unis qui dpassent les 60 % ou lAllemagne situe plus de 70 %. En labsence dinformations plus prcises sur le contenu de ces statistiques, de telles comparaisons qui mettraient la France en position dfavorable, sont cependant sujettes dbat.

316

COUR DES COMPTES

C Linsertion professionnelle des diplms


Lefficacit des tablissements denseignement suprieur peut tre galement apprcie en fonction de la capacit quont leurs diplms sinsrer dans le march du travail. La majorit des diplms universitaires sont aujourd'hui embauchs par le secteur priv, alors que, dans leur grande majorit, ils sinsraient autrefois dans le secteur public ou se dirigeaient vers des professions rglementes. Cette volution expose donc de faon croissante les diplms aux alas du march du travail. L'insertion professionnelle des jeunes diplms est un processus complexe qui confronte un parcours de formation, une dynamique professionnelle individuelle et la situation conjoncturelle de loffre demploi. La capacit des universits peser sur ce processus, qui leur est en grande partie extrieur, ne peut tre que limite. La dialectique ncessaire entre systmes ducatif et productif conduit cependant certains tablissements sintresser au sort des tudiants pour les informer sur les dbouchs et adapter leur offre de formation en consquence. Toutefois de telles dmarches sont encore rares.

1 Une efficacit relative


Un diplm de l'enseignement suprieur trouve toujours un emploi plus rapidement qu'un diplm de l'enseignement secondaire. Six ans aprs la fin de leurs tudes, prs de huit diplms du suprieur sur dix ont un emploi, alors que cette proportion nest que de six diplms sur dix pour les sortants de l'enseignement secondaire. Comme dans les autres pays comparables, l'enseignement suprieur joue donc un rle acclrateur dans l'obtention d'un emploi. Il facilite galement laccs des fonctions dencadrement. Cinq ans aprs la fin de leurs tudes, les diplms de lenseignement suprieur exercent en moyenne cinq fois plus souvent que les diplms du second degr une profession suprieure ou intermdiaire. Ces constats globaux recouvrent toutefois des performances contrastes selon les filires de formation. En 1999, les coles d'ingnieurs prsentaient, trois ans aprs la fin des tudes, un taux de chmage de 2 %, les coles de commerce de 3 %, les diplms de troisime cycle universitaire de 8 % et les diplms de deuxime cycle de 10 %. De tels carts marquent galement laccs aux postes dencadrement auxquels parviennent 88 % des diplms des grandes coles, plus de 80 % des diplms des troisimes cycles, 67 % des diplms des licences et matrises, plus de 50 % des diplms des DEUG,

LEFFICACIT DE LENSEIGNEMENT SUPRIEUR

317

et 45 % des titulaires de diplmes universitaires de technologie (DUT) ou de brevets de techniciens suprieurs (BTS). Autrement dit, un emploi stable et bien rmunr est aujourdhui plus particulirement li la dtention dun diplme de troisime cycle ou dune grande cole. La nature disciplinaire des filires est un autre facteur discriminant. Si les titulaires dun diplme scientifique ou technique ont relativement bien tir parti de lamlioration conomique des annes rcentes, il nen va gure de mme pour les littraires. Alors quen mars 1999, environ trois diplms sur quatre occupaient un emploi stable (CDI ou fonctionnaire), trois ans aprs la fin de leurs tudes, peine un tiers des diplms du deuxime cycle en lettres et sciences humaines occupaient un emploi dure indtermine.

2 La faiblesse de lappareil dinformation des universits


Les coles ne vivent sous leur statut privilgi que parce que leur efficacit en matire dinsertion professionnelle est avre. Cette dernire est mesurable immdiatement et les tablissements se mobilisent pour faciliter linsertion professionnelle de leurs tudiants et assurer un suivi de leur parcours professionnel, le plus souvent dailleurs travers les associations danciens lves. Sans doute en raison de leur culture, davantage oriente vers la transmission du savoir, les universits se sont ingalement mobilises pour sinformer du devenir professionnel de leurs tudiants. Les services dinformation et dorientation effectuent certes des tudes sous la forme de questionnaires adresss certaines catgories de diplms, notamment issus des filires professionnalisantes. Certaines universits ont mme cr, en collaboration avec des collectivits locales, des organismes spcialiss dans la recherche sur linsertion professionnelle. Quelques observatoires sont particulirement actifs. Cependant cette proccupation est trop rcente pour avoir dbouch sur des rsultats significatifs. De plus, la diversit des mthodes employes rend difficile la formulation de conclusions gnrales sur les facteurs concourant au devenir professionnel des tudiants. Les tentatives rcentes pour dfinir des mthodes danalyse sur linsertion professionnelle des tudiants devraient permettre den approfondir la conduite et den affermir les rsultats.

318

COUR DES COMPTES

III Des rformes des premiers cycles universitaires aux rsultats mitigs
La loi sur lenseignement suprieur de 1984 a t la premire formuler les trois objectifs du premier cycle universitaire ce jour intgrs dans le code de lducation : prparation au second cycle, orientation et professionnalisation. Le premier objectif sinscrivait dans la tradition sculaire de luniversit et correspondait son public habituel. En revanche, les deux derniers objectifs visaient prendre en compte les volutions alors en cours de lenseignement suprieur, cest--dire la massification et la diversification des publics dtudiants. Plus prcisment, ils furent conus pour rpondre aux difficults dtudiants qui, nayant pas forcment les acquis requis par lenseignement universitaire traditionnel, ntaient pas arms pour poursuivre leurs tudes. Si la formulation de ces trois objectifs repose sur une analyse pertinente des transformations de lenseignement suprieur, elle na pas permis de lever les contradictions entre eux. Aussi les mesures prendre taient-elles ncessairement complexes. Dans ce cadre, le ministre de lducation nationale sest investi dans deux directions complmentaires. Dune part, une rnovation pdagogique , entreprise ds les annes 1980, a progressivement revu les modalits de prise en charge des tudiants au sein des DEUG. Dautre part et de faon beaucoup plus rcente, une rflexion a t conduite sur laccs au DEUG et plus largement aux diffrentes filires de lenseignement suprieur, ce qui a requis llaboration de politiques dorientation dans les schmas post-baccalaurat . Ces deux volets de mesures ont abouti des rsultats mitigs.

A La rnovation pdagogique des premiers cycles


Sous le vocable de rnovation pdagogique , le ministre de lducation nationale regroupe un ensemble de mesures relatives aux modalits de prise en charge des tudiants dans les premiers cycles duniversit. Cette dmarche a peu peu identifi cinq voies qui ont fait lobjet de rformes successives : amlioration de lorientation en cours dtudes, pluridisciplinarit des formations, renforcement de lencadrement notamment par la voie du tutorat, assouplissement des modalits du contrle des connaissances, prparation linsertion professionnelle.

LEFFICACIT DE LENSEIGNEMENT SUPRIEUR

319

La premire rforme, mene ds 1984, na pas donn de rsultats tangibles. Les mmes orientations ont t reprises en 1992, avec une insistance particulire sur la pluridisciplinarit. En 1996, les tats gnraux de luniversit revenaient sur le sujet. Ils ont abouti en 1997 la publication darrts dont lapplication est rcente et la pertinence conteste par les universits.

1 Lorganisation des enseignements de DEUG


Les arrts publis en 1997 ont mis en place une organisation semestrielle des annes de DEUG, le but tant de permettre aux tudiants de se rorienter en fin de premier semestre vers une autre filire, soit de luniversit quils frquentent, soit dun autre tablissement denseignement suprieur. Hormis le cas, trs original, dune universit qui a bti ses cours sur un rythme de quatre mois, cette nouvelle organisation a t respecte par les universits contrles par la Cour. Le revers de cette mesure fut quelle a conduit multiplier les contrles et les examens qui, selon les universits, occuperaient dsormais entre le quart et la moiti des priodes denseignement qui sen sont trouves amputes dautant. Par ailleurs, la rforme de 1997 a accord une place importante au rgime de contrle des connaissances et dacquisition des diplmes. Capitalisation et compensation intgrale des notes, inscription conditionnelle possible en deuxime anne en cas dchec partiel, double session dexamens et fortes garanties relatives aux modalits dapprciation des preuves (notamment travers lanonymat et la composition des jurys) forment un corpus de rgles auquel les reprsentants des tudiants sont trs attachs mais dont lapplication suscite des interrogations. La nouvelle rglementation des examens a certes eu un effet bnfique car elle a induit une harmonisation des pratiques de notation et rduit le nombre de recours dtudiants. Toutefois les universits ne pensent pas quelle ait rellement amlior les rsultats de ces derniers. Quant la compensation intgrale des notes, elle est trs critique puisquelle peut permettre un tudiant dobtenir un diplme sans mme avoir atteint la moyenne dans une matire fondamentale de sa filire.

2 Lorientation des tudiants en cours de DEUG


Ds le milieu des annes 1980, lintroduction de plus dinterdisciplinarit dans les enseignements et la cration de cursus professionnalisants ont t tenus par les responsables du ministre de

320

COUR DES COMPTES

lducation nationale pour des facteurs damlioration de lorientation des tudiants. A cette fin, les DEUG ont fait lobjet dune refonte des programmes et des diplmes dtudes universitaires scientifiques et techniques (DEUST) ont t instaurs en 1984. Ces dcisions eurent des effets limits : un tiers seulement des DEUG furent alors rnovs et les DEUST sont rests marginaux. En 1992, le ministre a rappel aux universits la ncessit de sintresser lorientation de leurs tudiants et de mettre en place des formations pluridisciplinaires. Ce rappel neut gure plus de succs. Sagissant de la semestralisation mise en place par la rforme de 1997, le bilan dress tant par le comit de suivi de la rforme que par la Cour loccasion de son enqute, montre quelle a t trs diverse selon les universits. La rorientation est, en effet, la fois la procdure la plus novatrice de la rforme de 1997 mais aussi son chec le plus patent. Une seule universit, sur les dix tablissements o lapplication de la mesure a t contrle, la juge efficace car le dispositif sy inscrit dans une politique de site qui permet de coordonner les filires de droit et dAES de cette universit avec un IUT de formations tertiaires. Ailleurs les tablissements considrent que la rorientation bute sur sa date, un premier semestre ne pouvant, pour des raisons de calendrier, tre pris en considration que par une autre filire de la mme universit et non par un autre tablissement. La rorientation bute aussi sur les comportements slectifs des tablissements qui limitent les possibilits de rejoindre leur formation aprs un semestre pass en universit. Par ailleurs, la rorientation devrait tre dautant plus facile que les disciplines sont proches et que les cursus ne font pas une part trop prcoce la spcialisation disciplinaire. Or, malgr une volont affiche de favoriser la pluridisciplinarit, les arrts de 1997 ont mis en place une rglementation trs stricte des diplmes nationaux qui, visant offrir des garanties de qualit des formations et dgalit de traitement entre universits, ont limit les possibilits effectives de rorientation. Enfin, les rorientations de filires ne garantissent pas toujours une russite des tudiants. Rares sont en effet les tudiants qui russissent valider leur premire anne aprs une rorientation en fin de premier semestre : ils seraient environ un sur quatre.

3 Les dispositifs daide la russite


En premire anne de DEUG, le problme est de combler lcart entre les connaissances acquises dans lenseignement secondaire et les connaissances requises par lenseignement suprieur. Les classes prparatoires et les IUT ont conserv des mthodes plus proches, voire

LEFFICACIT DE LENSEIGNEMENT SUPRIEUR

321

similaires celles du lyce ; lcart grer est donc moindre que dans les universits. Initis par de nombreuses universits, les dispositifs daide la russite ont trouv leur assise rglementaire en 1992 et ont t gnraliss en 1997. Ils prconisent notamment le travail en petits groupes dtudiants. La rnovation des DEUG scientifiques est en partie base sur une telle mthode, il est vrai dautant plus facile mettre en uvre quelle concerne un nombre dtudiants en diminution et quil est absolument ncessaire non seulement de retenir, mais dattirer dans des formations qui deviennent surencadres, en raison de la baisse sensible des effectifs. Autre dispositif pdagogique, les units de dcouverte et de mthodologie doivent permettre aux tudiants dacqurir les mthodes du travail universitaire. Ces units sont dsormais gnralises mais elles ne concernent que le premier semestre dtudes. Les travaux des tudiants en leur sein ne sont gure reconnus car ils nont quun faible coefficient. Enfin, la cration de ces units rencontre des obstacles dans les universits, notamment dans les grands tablissements pluridisciplinaires o se posent des problmes de coordination et dagencement des emplois du temps. Quant au tutorat, il constitue dsormais une pratique rpandue. Toutefois les diffrentes formes quil revt ne font pas encore lobjet dune distinction claire : quil sagisse daccueil, daccompagnement ou de soutien des tudiants, lorganisation mettre en place doit tre diffrente puisquelle ne sadresse pas aux mmes publics. Les dispositifs de soutien destins aux tudiants en difficult attirent souvent les bons lments et ne concernent donc pas toujours ceux qui en tireraient le plus profit. Quant leur organisation, elle reste souvent lie des initiatives isoles denseignants volontaires. Les dispositifs prconiss ou rendus obligatoires depuis plus de dix ans sont appliqus de manire ingale, parfois du fait de leur rigidit, parfois par insuffisante implication des tablissements et des enseignants. Leur principe nest pas remettre en cause. Au demeurant, dans dautres pays confronts linsuffisance de la russite dans lenseignement suprieur, les recommandations qui ont t mises pour y rpondre portent sur des mesures similaires. Le National audit office, homologue de la Cour des comptes en Grande-Bretagne, ayant publi rcemment des rapports sur lamlioration des rsultats de lenseignement suprieur en Angleterre, il a paru intressant la Cour, sans quelle fasse sienne ces propositions, de citer les recommandations mises destination des tablissements.

322

COUR DES COMPTES

Les recommandations du NAO pour lamlioration de lefficacit de lenseignement suprieur et de lenseignement professionnel postscolaire en Angleterre Le National Audit Office a publi en 2001 et 2002 deux rapports sur les rsultats de lenseignement suprieur en Angleterre, lun concernant les collges de further education (enseignement dominante professionnelle ouvert ds la fin de lobligation scolaire 16 ans), lautre les institutions de higher education (universits). Le NAO constate que 56 % des plus jeunes et 51 % des plus gs achvent, avec succs, leur cycle denseignement dans les collges, lcart constat tant de 98 33 %. Le contrleur et auditeur gnral considre que les rsultats demeurent dcevants, mais se flicite du fait que le nombre de collges ayant un taux de succs infrieur 50 % a considrablement baiss. Les recommandations du NAO pour amliorer les rsultats sont les suivantes : - donner une information pralable sur les filires, y compris sur les conditions financires et lemploi du temps ; - identifier et soutenir les tudiants les plus fragiles, par exemple en suivant labsentisme ; - encourager la qualit pdagogique incluant une information rapide sur les rsultats des tudiants ; - aider les tudiants acqurir les techniques de prise de notes et rdiger des travaux ; - garantir la performance en recueillant une information de qualit sur les motifs dabandon et en amliorant la pertinence des donnes. Sagissant des universits, le NAO constate que les taux de succs sont rests stables, 77 %, malgr une augmentation trs importante du nombre dtudiants, lcart tant de 98 48 %. 90 % des entrants entrent en deuxime anne et trois quarts dentre eux achveront leurs tudes dans la mme institution. 16 % nobtiendront pas de qualification. Les recommandations du NAO sont les suivantes : - aider les tudiants choisir la bonne filire, avant et aprs leur slection ; - aider les tudiants en fin de parcours trouver un emploi ; - identifier les tudiants qui ont besoin dun soutien pdagogique renforc, et concentrer le soutien sur ceux qui prsentent le plus de risque dabandon ou dchec ; - encourager les tudiants rsoudre leurs problmes en garantissant des entretiens rguliers avec leur tuteur et en leur permettant de les rencontrer en-dehors des rendez-vous planifis ; - les tuteurs doivent tre forms aux mthodes de prise en charge des tudiants et doivent pouvoir les diriger vers les sources dinformation pertinente pour rsoudre leurs problmes ; - les institutions doivent capitaliser leurs bonnes pratiques et dvelopper

LEFFICACIT DE LENSEIGNEMENT SUPRIEUR

323

des systmes de rcompense pour ceux qui dveloppent des initiatives pdagogiques et rencontrent le succs.

4 La rforme de 2002
Une srie de textes publis en 2002 est venue confirmer les orientations des arrts de 1997 tout en leur apportant quelques nuances. Limportance de lorientation en cours de cursus et des dispositifs de prise en charge individuelle des tudiants a t raffirme. Le tutorat a t redfini tant dans ses objectifs que dans ses modalits : il nest plus rserv aux seuls tudiants du premier cycle ; il est destin non seulement laccompagnement mais aussi laccueil et au soutien. Sa mise en uvre sera dsormais de la responsabilit dquipes de formation . Premire novation, ces quipes associeront les enseignants et les personnels non enseignants, notamment les personnels dorientation et dinformation. Seconde novation, selon une formule inspire de ce qui existe dans de nombreuses coles, un directeur des tudes sera nomm pour assumer une fonction trs large : garantir la qualit de lorganisation pdagogique tant en termes daccueil, dinformation et dorientation que danimation et de coordination pdagogique des quipes de formation. Si cette nouvelle rglementation clarifie les responsabilits, elle laisse entire la question de lorganisation des instances et des fonctions quelle a cres. En particulier, la place du directeur des tudes au sein dtablissements structurs en composantes et trs hirarchiss, nest pas prcise. La latitude donne sur ce point aux universits parat rvlatrice des limites de la rnovation pdagogique des premiers cycles universitaires entreprise, depuis bientt prs de vingt ans, par le ministre de lducation nationale. Les rformes successives ont, en effet, montr que les dispositifs rglementaires taient impuissants promouvoir les solutions que le ministre avait pourtant juges efficaces. Le regard des universits est rest distant, souvent dubitatif, certaines considrant mme que les rformes ont, sur certains aspects, frein linnovation pdagogique. Pour lheure, alors que lavenir des DEUG est rendu incertain par le nouveau systme europen denseignement suprieur, linitiative pdagogique est laisse aux tablissements. Si cette orientation nouvelle est un gage de souplesse et dadaptation, encore faudra-t-il que les universits soient mme dvaluer lefficacit de leurs initiatives au regard des moyens quelles y consacreront.

324

COUR DES COMPTES

B Lorientation post-baccalaurat
Paralllement la rnovation des premiers cycles universitaires, le ministre de l'ducation nationale a progressivement pris conscience que la lutte contre lchec des tudiants devait galement sattacher aux procdures dorientation vers lenseignement suprieur. Aussi plusieurs dtudes ont-elles cherch identifier les causes des checs et des russites des bacheliers en fonction de leurs caractristiques et de leur choix dorientation dans les filires de formation. Cette analyse rcente a montr que des corrlations statistiques pouvaient tre tablies entre les profils des tudiants et leurs rsultats dans les premiers cycles denseignement suprieur. Plus largement, les tudes ministrielles ont galement mis en lumire que les flux de recrutement des diffrentes filires de formation amnent un nombre important dtudiants faire le choix de cursus auxquels ils ne sont pas prpars, constat qui ncessite la dfinition dune politique dorientation le plus en amont possible de laccs lenseignement suprieur.

1 Les facteurs explicatifs de lchec en DEUG


Une tude du ministre de l'ducation nationale publie en aot 2000 a cherch identifier les facteurs de russite des tudiants au cours de leurs premires annes d'enseignement suprieur. Cette tude reposait sur le parcours d'une cohorte de plus de 6 000 bacheliers de la session 1996. Les trois-quarts de ces bacheliers avaient entam des tudes dbouchant sur un diplme de niveau baccalaurat + 2. Deux ans plus tard, prs de la moiti de ceux qui s'taient inscrits dans l'une des trois filires BTS, IUT ou DEUG avaient obtenu leur diplme, mais ce rsultat global recouvrait des situations diverses selon les filires. En effet, 37 % seulement avaient obtenu leur diplme de DEUG en deux annes alors que ce pourcentage tait de 64 % pour le DUT et de 57 % pour le BTS. Cette tude a confirm le poids de deux facteurs relatifs au parcours antrieur des tudiants : la nature du baccalaurat dtenu et les retards subis en cours de scolarit. Elle a galement confirm limportance de la discipline choisie l'universit qui, dans certains cas, importe tout autant, sinon plus que le parcours scolaire antrieur. En effet, le taux de russite en deux ans est ainsi de prs de 55 % dans les DEUG de STAPS et de lettres, soit presque le double du taux atteint en droit (27 %) ou en AES (29 %). Certes la proportion relativement forte de bacheliers technologiques l'entre en droit et de

LEFFICACIT DE LENSEIGNEMENT SUPRIEUR

325

bacheliers en retard l'entre en AES peut expliquer la part importante des redoublements et des abandons dans ces deux filires. Mais le profil scolaire des bacheliers n'est pas seul en jeu. Le taux de russite en sciences humaines est plus lev que la moyenne, bien quil comporte un fort contingent de bacheliers technologiques ou de bacheliers en retard au baccalaurat. A loppos, plus des deux tiers des entrants en sciences de la matire sont des bacheliers gnraux sans retard scolaire, alors quils ne sont qu'un tiers obtenir leur DEUG en deux ans. Ltude du ministre de lducation nationale a enfin mis en lumire limportance de la motivation des tudiants choisir une filire denseignement suprieur. En effet, le taux dabandon est plus marqu dans les filires o les tudiants se sont inscrits par dfaut. A linverse, pour les bacheliers qui ont fait un choix positif pour leur inscription en DEUG, le taux de russite en deux annes est de 44 %, et mme de 55 % pour les bacheliers gnraux sans retard au baccalaurat. De mme, les taux de succs les plus levs en seconde anne de DEUG sont obtenus dans des filires o le taux dinscription par dfaut est faible : les STAPS avec 59,8 % de succs pour 95 % dtudiants qui avaient choisi cette filire ; les lettres avec 64,3 % de succs pour 90 % dtudiants qui staient inscrits volontairement dans cette filire.
Les bacheliers inscrits en DEUG prs de trois nouveaux inscrits en DEUG sur dix sy retrouvent sans lavoir vraiment souhait : ils avaient dpos au moins un dossier pour entrer dans une filire slective lorsquils taient en terminale, le plus souvent dans une filire courte. Un tudiant de DEUG sur quatre avait pos sa candidature dans un IUT ou une STS, ou les deux. Parmi les bacheliers gnraux, les bacheliers S sont les plus nombreux avoir postul ailleurs, mais cest parmi les bacheliers technologiques que la proportion est la plus leve (la moiti) note dinformation 02-02 - direction de la programmation et du dveloppement, ministre de lducation nationale

2 La structure de recrutement des filires


Si les tudes du ministre de lducation nationale ont identifi les facteurs dchec ou de russite des tudiants inscrits en DEUG, elles soulignent galement que, selon que les tudiants choisissent une filire longue duniversit ou une formation courte professionnalisante, ils connaissent galement des parcours contrasts. En effet, les DEUG subissent plus dchecs que les IUT ou les BTS. Ce constat global

326

COUR DES COMPTES

confirme le facteur discriminant du baccalaurat mais souligne tout autant le caractre inadquat du recrutement de ces diffrentes filires. Attirs par un encadrement pdagogique plus vigilant qu luniversit et par la perspective dune insertion professionnelle plus aise, les titulaires dun baccalaurat gnral se sont progressivement orients vers les filires courtes et notamment vers les IUT. 8 % dentre eux optaient en 1980 pour un IUT, plus de 11 % en 1999. Une telle orientation est dautant plus attractive quelle nexclut pas la poursuite dtudes car les tudiants concerns peuvent rejoindre ultrieurement les filires longues duniversit. Autrement dit, linscription dans une filire courte, notamment dans un IUT, est utilise par les bacheliers gnraux comme un passage driv : prs dun tiers dentre eux poursuivent leurs tudes aprs le DUT, la proportion tombant moins de 15 % pour les bacheliers technologiques. Aussi, parmi les tudiants entrant en IUT la rentre universitaire 2000-2001, les bacheliers gnraux sont-ils prdominants puisquils reprsentent 66 % des inscrits. Plus de 43 % de ces bacheliers gnraux sont titulaires dun baccalaurat de la filire S. Lattrait des filires courtes sur les bacheliers gnraux est renforc par le comportement slectif des structures de formation car les IUT les accueillent plus volontiers que les autres bacheliers qui tendent donc tre vincs de ces formations qui ont pourtant vocation les accueillir. Ainsi, 13,2 % des bacheliers technologiques rejoignaient un IUT en 1980 contre 9,6 % en 1999. Parmi les tudiants entrant en IUT la rentre universitaire 2000-2001, les bacheliers technologiques ne reprsentent que 30 % des effectifs, les bacheliers professionnels peine plus de 1 %. Aussi, sils sont candidats lenseignement suprieur, les autres bacheliers technologiques et professionnels sont-ils contraints de rejoindre les formations longues des universits en sinscrivant en DEUG. 18,7 % des bacheliers technologiques optaient pour cette orientation en 1980 contre 21 % en 1999. De mme, sur une priode plus courte en raison de la cration rcente des baccalaurats professionnels, 5,8 % des bacheliers professionnels rejoignaient une filire longue duniversit en 1995 contre 6,6 % en 2000. En raison de leurs parcours antrieurs, ces tudiants ne sont pas forcment prpars aux exigences des cursus universitaire mais sont, l encore, contraints dy rester sils ne parviennent pas, lanne suivante, obtenir leur inscription dans une filire courte. La Cour avait mis en lumire en 1994 linadquation du recrutement des IUT par rapport aux lves issus des filires de lenseignement secondaire qui sont censes y prparer. Depuis ce constat, la situation ne sest pas amliore et risque mme de saggraver. Les projections du ministre montrent, en effet, que la dformation de la

LEFFICACIT DE LENSEIGNEMENT SUPRIEUR

327

structure de recrutement des cycles longs duniversit devrait se poursuivre : les proportions de bacheliers gnraux, technologiques et professionnels dans ces derniers devraient passer respectivement de 83 %, 13 % et 4 % en 1998 77 %, 16 % et 7 % en 2004. Pour corriger un tel dtournement de flux dinscriptions, les solutions sont peu nombreuses. Il serait envisageable, comme il lavait t suggr lors de la prparation de la rforme des premiers cycles de 1997, dimposer des rgles nouvelles aux STS et surtout aux IUT en encadrant leur facult de slectionner leurs tudiants. Pourtant, si de telles mesures taient susceptible damliorer le sort de certains tudiants, il nest pas sr quelles puissent rpondre aux difficults rencontres par nombre dentre eux. Aussi le ministre de lducation nationale a-t-il cherch assurer une rgulation locale de lorientation des tudiants, sous la dnomination dorientation post-baccalaurat.

3 Lorientation post-baccalaurat
Lorientation post-baccalaurat intervient la fin des tudes secondaires. A la diffrence de lorientation dans lenseignement scolaire, elle ne constitue pas un processus obligatoire puisque ni les lves, ni les structures de formation ne sont tenus de se conformer des directives en la matire. Le but recherch est alors, par un effort dinformation et de persuasion, de prvenir le plus en amont possible les difficults que risquent de rencontrer les tudiants au dbut de leur cursus denseignement suprieur. Pour ce faire, les recteurs sont dsormais chargs dlaborer des schmas acadmiques post-baccalaurat . La finalit est, dune part, de formuler des propositions sur lvolution des formations postrieures au baccalaurat dont la cration et la fermeture dpendent du ministre, dautre part, de chercher corriger les dsquilibres constats dans les flux daccs lenseignement suprieur. Linformation des lycens constitue un premier levier, sous la forme de dispositifs diversifis et prcoces puisquils interviennent ds avant la classe de terminale. Les tablissements et les tudiants sont de plus en plus associs leur laboration et leur mise en uvre. Un second levier est la rgulation du recrutement des tudiants par les tablissements. Encore faut-il que ces derniers en aient la matrise, ce qui nest, pour lessentiel, le cas que dans les filires courtes. Dans ce processus, les recteurs aident les tablissements en diffusant des indicateurs statistiques sur les flux dtudiants. Les modalits de calcul de ces indicateurs sont, par souci dhomognit, dfinies par ladministration centrale du ministre.

328

COUR DES COMPTES

Les politiques qui dcoulent de cette information statistique sont varies et leur impact plus ou moins direct. La plupart concernent les STS qui relvent du secteur scolaire sur lequel les recteurs ont traditionnellement davantage de prise que sur lenseignement suprieur : elles vont des recommandations nonces aux proviseurs de lyce afin dorienter le recrutement, jusqu des injonctions plus prcises qui demandent, comme le fait depuis plusieurs annes le rectorat de Grenoble, une inscription prioritaire des bacheliers technologiques en STS. Dautres rectorats, tels ceux de Rennes ou de Lille, ont mme cr des STS rserves aux bacheliers professionnels. Les IUT se drobent, quant eux, aux tentatives qui viseraient inflchir leurs modalits actuelles de slection des tudiants. En effet, les recteurs paraissent avoir su nouer le dialogue avec les prsidents duniversit, mais pas avec les directeurs dIUT qui sont pourtant sous la tutelle de ces derniers. __________ CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS _________ En tendance longue, le systme franais denseignement suprieur a su relever le dfi du nombre et sest ouvert toujours plus dtudiants auxquels il a offert des perspectives plus larges pour obtenir des diplmes et sinsrer sur le march de lemploi. De telles volutions sont favorables et ont globalement permis de rpondre aux besoins de qualification de la socit et de lconomie. Pourtant la pluralit des objectifs fixs lenseignement suprieur rend malaise linterprtation de ces rsultats. Lobjectif de dmocratisation nest encore que partiellement atteint car laccs la formation reste largement marqu par les origines sociales des tudiants. Il en va de mme pour lobjectif de qualification car la probabilit daccs un diplme diffre fortement selon les filires, les disciplines et les tablissements. De forts contrastes affectent enfin linsertion professionnelle des tudiants selon les secteurs de formation. De plus la persistance dun faible taux de russite dans les premires annes du premier cycle universitaire tend dcrdibiliser ces filires et y engendre de massives dperditions de moyens. Les responsables de lenseignement suprieur ont tent de rduire ces carts entre objectifs et rsultats mais cette dmarche ne sest pas faite avec une vision toujours claire de son objet et des effets attendus. La volont de rduire lchec dans les premiers cycles universitaires sest traduite par des ttonnements pour trouver des dispositifs adapts. Les rformes se sont succd au fil des ans pour diversifier les modes de prise en charge des tudiants sans pour autant quelles aient dmontr leur

LEFFICACIT DE LENSEIGNEMENT SUPRIEUR

329

efficacit. Appliques avec lenteur et mises en uvre de faon incomplte, elles nont pas non plus rencontr une relle adhsion de la part des universitaires. Les rflexions sur lorientation post-baccalaurat nont pas encore port leur fruits, en raison du caractre rcent de cette dmarche mais galement des difficults matriser les flux dtudiants, consquence du principe de non slection dans laccs lenseignement suprieur. A lavenir, lenjeu de lefficacit parat dterminant. Ceci implique un important changement de culture dans le systme denseignement suprieur. Alors que les tablissements ont jusqualors port une attention plus forte au fonctionnement de leurs formations qu leurs rsultats proprement dits, ils devront dsormais faire de lanalyse de ces derniers le guide de leur action. Cette conversion fondamentale de leur orientation constitue un impratif pour plusieurs raisons. Les tudiants doivent pouvoir choisir en connaissance de cause les formations et les tablissements, ce qui ncessite que les rsultats en soient connus et diffuss. La mesure de lefficacit est galement un impratif pour les tablissements. Le passage au systme europen denseignement suprieur risque enfin de donner une acuit accrue aux questions relatives lefficacit des premiers cycles universitaires et la lutte contre lchec des tudiants.

330

COUR DES COMPTES

331

Chapitre IX Lvaluation

332

COUR DES COMPTES

Les rformes successives des tudes ont certes montr que les universitaires avaient une conscience aigu de la ncessit de procder des rvisions du mode dexercice de leur mission denseignement. Toutefois les mthodes employes jusqu prsent se sont avres insuffisantes produire une amlioration notable de la situation. On doit aussi se demander si tous les moyens ont t mis en uvre pour atteindre cet objectif, notamment en ce qui concerne le suivi des rformes ou de lexercice des missions des universits, compte tenu de la faible place accorde lvaluation. Le dveloppement de lvaluation correspond deux exigences : elle est un corollaire indissociable de lautonomie des tablissements et des modes dexercice de lenseignement suprieur ; elle devient en outre, aujourdhui, indispensable la mise en uvre de lespace europen denseignement suprieur qui suppose que des comparaisons puissent tre tablies sur des bases homognes et fiables. La confusion quengendrent en France les termes utiliss en Europe, comme valuation, habilitation et accrditation, ne fait que traduire linsuffisante connaissance des pratiques et des enjeux de lvaluation. Elle ne doit pas pourtant constituer un obstacle la mise en place doutils et de mthodes qui permettent de confronter objectifs, moyens et rsultats en vue damliorer la qualit et lefficacit du service denseignement suprieur.

I Labsence dindicateurs de cots


La dpense intrieure dducation informe, par grandes masses, sur les cots de lenseignement suprieur mais il nexiste aucun moyen direct de connatre avec prcision les cots des diverses formations. Labsence doutils analytiques suffisamment fins et la mdiocre fiabilit des comptes des universits, qui, de plus, nintgrent pas les dpenses relatives aux personnels rmunrs sur le budget de lEtat, rvlent le peu dintrt manifest pour la dimension financire de lenseignement. Tentative unique de lancer des investigations dans ce domaine, lObservatoire des cots a t supprim. Cet organisme, cr en 1989 dans le cadre de la politique de contractualisation des tablissements universitaires, avait pour mission de dfinir des procdures et des outils dvaluation des cots et de raliser des audits dans les tablissements. Il a pu, pendant ses quelques annes de fonctionnement, valuer les cots comparatifs de certaines filires de formation. Ces travaux avaient mis en

LVALUATION

333

lumire dimportantes disparits du cot annuel de ltudiant entre les tablissements pour une mme discipline et un diplme quivalent. Dans le secteur public, le cot des STS ou des classes prparatoires aux grandes coles fait lobjet dvaluations sur la base denqutes ponctuelles dont la fiabilit se heurte labsence de comptabilit analytique dans les tablissements : les rmunrations des personnels sont confondues avec les autres rmunrations de lenseignement secondaire et les charges de fonctionnement ne sont pas isoles de lensemble des dpenses des lyces au sein desquels ces classes sont implantes. Les coles nchappent pas toutes une absence de mthode sinon de curiosit pour le cot des formations suprieures quelles dlivrent. Certes la plupart sont capables de dterminer un cot de la formation dun lve, mais les dterminants de ce cot ne sont fixs par aucun rfrentiel. Chaque tablissement est libre dadditionner des dpenses en fonction de son statut, de ses activits et de ses choix mthodologiques ce qui n'en assure aucunement l'homognit. Telle cole publique d'ingnieurs nonce un cot, considr comme statistiquement moyen au regard de lventail des cots de formation des ingnieurs (environ 11 400 ), mais qui ninclut quune partie des dpenses comptabilises dans les associations priphriques multiples avec lesquelles elle forme un ensemble. Les coles des chambres de commerce et dindustrie ne disposent daucun rfrentiel commun : le traitement trs divers des dpenses de recherche, de formation continue et de concours nautorise aucune comparaison. Sil va de soi que les choix en matire de formation ne peuvent dpendre uniquement des dpenses quelles occasionnent, la connaissance des cots nen constitue pas moins un paramtre indispensable toute dcision, surtout lorsquelle emporte des financements publics. Les rsultats trs divers auxquels ont abouti les quelques travaux mens jusquici, dmontrent, de fait, limpratif quil y a valuer la performance des tablissements et des formations au regard des moyens quils mobilisent, impratif auquel il nest ce jour gure rpondu.

II Une valuation des tablissements dvelopper


La cration du comit national dvaluation des tablissements publics caractre scientifique, culturel et professionnel (CNE) a permis lintroduction de lvaluation dans les universits et les autres

334

COUR DES COMPTES

tablissements publics denseignement suprieur. Toutefois la procdure mise en place par le CNE ne saurait elle seule satisfaire aux exigences de lvaluation des tablissements et de leurs activits denseignement.

A Le CNE
Ds 1984, la cration du CNE ouvre la voie de lvaluation de lenseignement suprieur. Ses missions et son champ dinvestigation sont trs larges puisquil lui a t demand dvaluer tous les quatre ans tous les tablissements publics relevant de sa comptence. Dans ce cadre, le CNE a largement investi les domaines du gouvernement des tablissements, de leur organisation et de leur gestion, participant ainsi efficacement laffirmation des instances centrales des tablissements confronts aux tendances centrifuges de leurs composantes. Il consacre aussi des moyens importants des domaines jusquici peu explors comme la vie tudiante ou les activits internationales. Enfin, depuis quelques annes, il procde des valuations transversales de filires qui permettent des comparaisons critiques mais constructives. Son action rencontre cependant des limites. Le CNE ne dispose que de peu de moyens humains pour faire face lampleur de sa tche : il est apparu hors dtat dvaluer toutes les universits tous les quatre ans, comme ly obligeait un texte de 1988. Par ailleurs, il a diffus des guides pour que les tablissements sauto-valuent avant larrive de ses experts, une tape nouvelle doit tre franchie avec llaboration, en cours, dune mthodologie prcise sous la forme de rfrentiels dvaluation. Il a certes utilis des indicateurs de succs lors de lvaluation des IUFM, mais il nen utilise pas de manire gnrale et systmatique. Il na pas non plus labor dindicateurs de cot. Pourtant, des indicateurs norms qui mettent en relation les objectifs, les moyens et les rsultats, sont indispensables toute vritable valuation. Eux seuls permettent dviter la subjectivit des apprciations et doprer des comparaisons pertinentes auxquelles il est, ce jour, trs alatoire de prtendre procder, faute de disposer critres prcis et de mettre en uvre une dmarche homogne. Une faon de renforcer limpact du CNE pourrait tre qu linstar de ce quil a fait au sujet du gouvernement des tablissements, il value les systmes internes dvaluation et dassurance qualit. Ceux-ci permettent en effet de dmultiplier les analyses et seront probablement, sous une forme ou sous une autre, une exigence primordiale de lespace europen de lenseignement suprieur.

LVALUATION

335

B Les pratiques de ladministration et des tablissements


Les efforts du CNE pour dvelopper la culture de lvaluation sont dautant plus apprciables quil est le seul organisme en France stre pleinement investi dans cette perspective. Au sein mme des tablissements universitaires, il nexiste que trs rarement une instance spcifique, permanente et distincte des organes de direction pdagogique ou administrative, qui soit charge de lvaluation. Dans certains pays europens (Finlande, Allemagne, Italie), la constitution de telles instances est parfois recommande par lEtat, parfois mme prvue par la loi. La production de tableaux de bord demeure dans les universits franaises embryonnaire et les outils de gestion y sont, au mieux, rcents. Ces lacunes clairent les difficults que rencontre le CNE pour inciter les tablissements oprer leur auto-valuation en pralable au travail de ses experts. Elles expliquent galement, en partie, labsence dvaluation par le ministre et les tablissements des contrats quils ont signs. Ces contrats quadriennaux ne font au demeurant quune place trs rduite lvaluation. Dans le meilleur des cas, ils se contentent dexprimer lintention de crer une structure dvaluation de la recherche ou de mettre en place quelques procdures. Ladministration na pas encore atteint son objectif de dterminer une srie dindicateurs dits partags avec les tablissements. De plus, ceux qui existent ne sont pas rellement contraignants et labsence des autres nest assortie daucune sanction. Si, depuis deux ans, le CNE a recentr son action vis--vis des tablissements en prenant appui sur les contrats quadriennaux, il ne prtend cependant pas en raliser une valuation dtaille. Les lacunes des informations manant tant de ladministration centrale que des tablissements, tout comme ltroitesse du champ de la contractualisation, empchent un tel travail. Dautres institutions peuvent participer lvaluation des tablissements denseignement suprieur. Tel est le cas de certains laboratoires de recherche sur des aspects limits leur domaine ou de la direction de la programmation et du dveloppement et de linspection gnrale de ladministration de lducation nationale et de la recherche. La premire limite toutefois son travail des analyses statistiques ; la seconde a une mission dinspection qui ne lui permet pas de sinvestir pleinement dans le champ de lvaluation.

336

COUR DES COMPTES

Cette diversit dapproches est certes ncessaire lvaluation, puisquelle enrichit les points de vue et les informations. Elle requiert pourtant que le rle des diffrents valuateurs soit identifi et que leurs travaux soit coordonns. Les tablissements peuvent en effet avoir, juste titre, limpression dtre lobjet de multiples sollicitations sur les mmes thmes dont ils ne matrisent aucunement lobjectif et ne connaissent pas toujours les rsultats.

C Lexprience des coles


Lexprience des coles en matire dvaluation diffre de celle des universits. Lvaluation des coles est quasiment immdiate puisquelle sopre spontanment travers les rsultats de linsertion professionnelle des diplms. Aussi les coles sont-elles amenes suivre ces rsultats, la plupart sur une priode de trois cinq ans, les associations danciens lves se chargeant du suivi de linsertion plus long terme. Par ailleurs, les coles sinvestissent pour la plupart dans un projet de formation (parfois un projet de recherche) qui correspond un seul type de formation, ce qui facilite de fait les dmarches dvaluation, mme si, comme dans les universits, aucun travail valuatif ne prend en compte les lments financiers. Par ailleurs, la Cour a pu constater loccasion de son travail sur les coles des chambres de commerce et dindustrie et du contrle dun nombre significatif dcoles dingnieurs dpendant de divers ministres, quil ny existait pas de systme dvaluation structur et ce, malgr la mise en place de deux commissions comptentes dans ce domaine : la commission du titre dingnieur (CTI) et la commission dvaluation des formations et des diplmes de gestion. Ces dernires nassument pas un vritable suivi des coles. Si la premire sest rcemment efforce de prciser ses critres dvaluation et ses mthodes dinvestigation, la seconde ne prend pas en compte les objectifs, les missions ou le positionnement sur le march du travail des coles de commerce, ni ne dispose dun rfrentiel officiel susceptible de fonder ses apprciations. Larticulation de ces commissions avec les dispositifs dvaluation et daccrditation existants, quil sagisse des dispositifs dvaluation internes aux coles ou des systmes daccrditation nationaux et internationaux, nest pas claire. Les CCI elles-mmes nont pas formul dexigence particulire en matire dvaluation des tablissements quelles financent, y compris sur la fiabilit et la comparabilit des donnes qui leur sont fournies. A ce titre, en labsence de corpus de rgles comptables communes, lapprciation des cots et leur comparaison entre coles sont trs difficiles. Enfin la Cour a pu relever des lacunes et des

LVALUATION

337

insuffisances dans le suivi de linsertion professionnelle des anciens lves. Celui-ci est dclaratif et ne fait lobjet daucun contrle ni de recoupement avec les statistiques de lINSEE ou du CEREQ tant sur les dlais dembauche que sur les niveaux de rmunration. Les informations produites par les coles sont donc trs disparates et ne se prtent pas des comparaisons fiables. Enfin certaines coles de commerce, en liaison avec dautres organismes de formation europens, ont promu un systme dvaluation externe, concurrent du systme amricain, sur la base de critres trs divers couvrant autant la stratgie et sa mise en uvre que la qualit des programmes de formation et de la recherche ou ladquation des moyens aux missions, etc. Une dizaine dcoles de commerce ont t accrdites par ce rseau. En ce qui concerne les coles dingnieurs, plusieurs dentre elles ont privilgi les dmarches qualit. Mais le nombre dtablissements entrs dans un processus dvaluation multiforme et organis demeure restreint. Une des raisons avances est le cot de ces procdures, consommatrices de moyens dinvestigation importants, qui apparat disproportionn aux ambitions parfois plus modestes de certains tablissements. Seuls ceux qui veulent acqurir ou faire valoir une dimension internationale se sont engags dans des processus dont ils attendent un label leur assurant une reconnaissance internationale.

III Labsence dvaluation des enseignements et des formations luniversit


Lvaluation de lenseignement suprieur ne peut se rduire la seule procdure de lvaluation institutionnelle. Cette dernire na en effet pas pour vocation de traiter de chacune des activits des tablissements en fonction de leurs objectifs et de leurs contraintes propres. Or, en dehors du domaine de la recherche, les autres formes dvaluation nexistent pratiquement pas. A lvidence, lvaluation des activits lies lenseignement se heurte des difficults qui lui sont propres. Mais la lenteur avec laquelle elle se rpand dans les universits, lchec patent de la mise en uvre de lobligation dvaluer les enseignements, pourtant inscrite dans la rforme de 1997, lcart qui se creuse de ce point de vue avec les coles, et mme avec le systme scolaire, le faible nombre de travaux thoriques sur le sujet constituent autant dindices tendant montrer que des rticences trs fortes sopposent sa mise en uvre. Ces rticences traduisent, dune

338

COUR DES COMPTES

certaine manire, linsuffisante valorisation de lenseignement dans les universits.

A Une obligation trs ingalement remplie


La rnovation pdagogique initie en 1992 et consolide par les arrts davril-mai 1997 a fait de lvaluation des enseignements une prconisation dabord, une obligation ensuite108. Cette obligation na t que trs ingalement remplie. Le constat dress tant par la Cour au cours de ses divers travaux, que par linspection gnrale de ladministration de lducation nationale et de la recherche ou par le haut conseil de lvaluation de lcole dans le rcent avis formul sur ce thme, est unanime : des initiatives ont t prises, des pratiques existent parfois depuis longtemps, mais dans lensemble, le dveloppement de lvaluation des enseignements est faible, peut-tre mme en reflux. Souvent individuelles et parfois peu connues lintrieur mme de ltablissement concern, les initiatives sont en tout cas rarement gnralises : le rapport pour le haut conseil ne cite que six de ces initiatives dont deux sont en cours de gnralisation. Sur les vingt universits couvertes par lenqute de la Cour, peine un tiers dclare avoir mis en place cette valuation, pour lune delles depuis dix ans, quatre partir de 1999-2000, et deux admettent ne rien avoir fait. Quant aux autres, elles font tat, en des termes dune grande prudence, de rsultats trs partiels. Encore ces constats laissent-ils entire la question de la pertinence des mthodes employes et des consquences quen tirent les tablissements. Les difficults mthodologiques de lvaluation des enseignements sont certaines. Mais ce jour, les pratiques des uns et des autres nont gure fait lobjet dchanges et de mutualisation. Quelques cercles ont bien lanc sur ces sujets des travaux, mais leur diffusion demeure restreinte et nest encore prise en charge par aucune institution. La passivit de ladministration centrale dans ce domaine a relay les hsitations du monde universitaire. Organiser les changes sur ce sujet et engager collectivement un dbat sur les pratiques franaises, y compris celles des coles, et sur les pratiques trangres, constitue dsormais une priorit. Cette priorit se heurte deux autres obstacles. Une mconnaissance manifeste dabord des distinctions faire entre
108) Arrt du 9 avril 1997 relatif au diplme dtudes universitaires gnrales, la licence et la matrise.

LVALUATION

339

valuation des formations et valuation des enseignements : la premire statue sur lorganisation, aux fins dacquisition dun diplme ou dune qualification, des prestations pdagogiques ; la seconde traite de la qualit intrinsque des enseignements. Une crainte de lassimilation entre valuation des enseignements et valuation des enseignants ensuite, surtout quand elle fait appel, comme cest le cas le plus souvent, lapprciation de ces enseignements par les tudiants. Lmergence dune responsabilit accrue des tablissements sur leurs formations rend pourtant indispensable cette valuation. Elle est prvue sous des formes trs varies, notamment dans le nouvel arrt de 2002 sur la licence109 qui dispose, en complment de la procdure doctroi des habilitations, que devront tre effectues des valuations de la stratgie pdagogique, de chaque domaine de formation et de chacun des parcours de formation. On peut en esprer la confrontation permanente des objectifs, des moyens et des rsultats, base dune relle valuation. En revanche, le texte est silencieux sur lvaluation des enseignements.

B La ncessaire valorisation de la mission denseignement des tablissements


Lvaluation des formations et des enseignements parat indissociable de celle de lactivit denseignement des enseignants euxmmes. Les mthodes dvaluation de lactivit de recherche sont tablies : ses rsultats sont externaliss et elle a invent ses propres instruments de mesure, probablement sous la pression de la comptition entre quipes, notamment au niveau international. Cest ce qui lui a permis de simposer comme critre fondamental de reconnaissance dans les tablissements denseignement suprieur, au contraire de lactivit denseignement : malgr quelques dispositions rcentes, la recherche est reste le critre de recrutement et de promotion dans les universits denseignantschercheurs qui doivent pourtant, aux termes dune rglementation trs particulire la France, faire en mme temps de lenseignement, de la recherche, et participer la vie de leur tablissement. Le ministre se dit dmuni pour fixer les critres de promotion des enseignants-chercheurs du fait des termes de la loi de 1984 relative lenseignement suprieur qui prcise que lexamen des questions individuelles relatives au recrutement, l'affectation et la carrire de ces
109) Arrt du 23 avril 2002.

340

COUR DES COMPTES

personnels relve de leurs seuls reprsentants. En fonction de cette interprtation stricte, ladministration centrale se borne fixer les procdures et dfinir les rgles dorganisation des instances comptentes. Mais cest au sein du CNU et, lintrieur des tablissements, des commissions de spcialistes que sont fixs les critres de promotion et dcid lavancement des enseignants. Or, un des nombreux paradoxes dans lequels vivent les universits est que, certes, les emplois leur sont attribus en fonction de leurs besoins en termes denseignement, puisque le critre principal du modle de rpartition des emplois est le taux dencadrement, mais que le droulement de la carrire sopre sur des critres qui privilgient la recherche. Ceci conduit, assez naturellement, ce que chaque enseignantchercheur privilgie ces mmes critres dans le droulement de ses activits. Mme le recrutement sopre sur de tels critres : la qualification, octroye par le CNU et pralable indispensable au recrutement par une universit, est prononce sur la base des travaux des postulants, cest--dire en fonction de leurs publications qui tmoignent de leur participation laccroissement des savoirs disciplinaires. Pour ce qui concerne les avancements, la cration de la voie III , rserve des enseignants-chercheurs qui exercent des fonctions pdagogiques ou administratives en sus de leurs obligations de service, a eu comme objectif de prendre en compte les activits autres que de recherche. Mais elle est reste marginale, faute de pouvoir porter sur un nombre significatif de promotions : rgulirement la moiti des bnficiaires potentiels y renoncent. La voie locale , qui accorde un contingent de promotions aux tablissements eux-mmes, les a laisss juges des critres de leur choix et a en fait abouti aux mmes rsultats que la voie normale, cest--dire fonder la promotion des enseignants sur les seuls critres lis la recherche Le dcret du 16 mai 2001, tout dabord, maintient la voie III mais en largissant le nombre de ses bnficiaires. Par ailleurs, il redonne linstance nationale la primeur sur la voie locale et ouvre au sein du CNU une instance nouvelle, transversale par rapport aux sections disciplinaires. Toutes ces mesures ont pour objet de redonner du poids aux critres dvaluation autres que ceux qui rgissent la recherche. Il reste que, si chaque modification des rgles de recrutement ou de promotion, la revalorisation de la mission denseignement est cite comme un besoin, jusquici rien na vraiment russi rduire la prminence de la recherche dans les critres effectivement utiliss. Ceux des enseignants-chercheurs qui souhaitent sinvestir de faon forte dans lenseignement, risquent dtre conduits sacrifier le

LVALUATION

341

droulement de leur carrire. Plus gnralement, la prminence de la recherche sur lenseignement conduit dvaloriser les activits de prise en charge des tudiants et se priver ainsi de comptences pourtant dterminantes pour assurer le succs des tudiants, surtout durant le premier cycle. Obligs de respecter un partage strict entre enseignement et recherche, les enseignants perdent ainsi la matrise de lorganisation de leur temps en fonction de leurs aspirations et de leurs comptences et sont amens sacrifier une part pourtant essentielle de leurs activits lie leurs responsabilits pdagogiques. A linstar de ce qui se fait dans les coles les plus prestigieuses o les plans de charges sont ngocis annuellement, il devrait tre possible doffrir aux enseignants-chercheurs dorganiser, en toute transparence, leurs multiples activits au long de leur carrire et non pas au cours de lanne universitaire. Ce fut dailleurs une voie ouverte pendant quelques annes par le statut des enseignantschercheurs, laquelle une rforme a mis fin en 1988. Une telle organisation faciliterait au demeurant lorganisation tant des enseignements que de la recherche et permettrait de repenser sur de nouvelles bases la gestion prvisionnelle des enseignants et des chercheurs. La prise en compte de lactivit denseignement dans le droulement de carrire des enseignants-chercheurs rendra indispensable lvaluation des enseignants. Pratique couramment dans la plupart des coles, notamment dans les coles suprieures de commerce les plus prestigieuses, elle nexiste pas luniversit. En tout tat de cause, le principe dindpendance des professeurs, pos par le Conseil constitutionnel, fait quil appartient aux universitaires de dire sur quels lments ils entendent faire valoir les comptences et les qualits particulires des enseignants au cours du droulement de leur carrire. Mais ce principe dindpendance doit tre associe lobligation, pose par la loi si ncessaire, de cette valuation laquelle il devrait tre admis que les tudiants participent. Les dfis auxquels sont dsormais confronts les tablissements doivent les conduire accorder une attention plus importante que par le pass tous ces processus qui doivent garantir la qualit de lenseignement dispens. Pourtant la perception des enjeux ainsi que la comprhension des mthodes de lvaluation continuent ne pas tre rpandues dans le monde universitaire, alors mme que cette dmarche parat tre aujourdhui porte par le dbat sur lespace europen de lenseignement suprieur et quelle irrigue les nouvelles dispositions sur lorganisation des enseignements. Il

342

COUR DES COMPTES

devient donc impratif que le ministre et les tablissements dveloppent une pdagogie de lvaluation, prcisant pour chaque dispositif ses objectifs et ses mthodes, et montrant combien son dveloppement conditionne la qualit et lefficacit du service public de lenseignement suprieur. __________ CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS _________ Pour rpondre aux dfis auxquels ils sont confronts et pour faire face la croissance et la complexification continue du savoir scientifique, les tablissements doivent porter une attention de plus en plus soutenue au renouvellement permanent et la qualit de leurs enseignements. Ils doivent galement apprendre mieux grer les ressources que met leur disposition la collectivit nationale. Cette dmarche qui est au cur de lexercice de leur responsabilit en tant qutablissements autonomes, ncessite des regards complmentaires qui puissent valuer, dans un cadre mthodologique prcis, les diffrents lments constitutifs de cette qualit : les tablissements pris dans leur globalit, lorganisation et la nature des formations, les enseignements dispenss aux tudiants mais galement les acteurs de la pdagogie, cest--dire les enseignantschercheurs dans lexercice de leur mission denseignement. Les tablissements, universits comme coles, doivent imprativement mettre en uvre les processus internes leur permettant dvaluer lorganisation et la nature des formations et des enseignements quils dispensent afin den garantir la qualit. Ils doivent aussi mettre en place les modalits comptables qui leur permettent de mesurer les cots des formations et den tirer des consquences en termes dallocation des moyens budgtaires disponibles. Cette ncessaire volution constitue un enjeu dcisif qui exigera un investissement important, tant la perception des finalits de lvaluation et dune gestion plus attentive des deniers publics tardent se rpandre dans le monde universitaire. Alors que le dbat sur lespace europen denseignement suprieur et les nouvelles dispositions sur lorganisation des enseignements imposent plus que jamais lvaluation, il importe de prciser pour chaque dispositif ses objectifs et ses mthodes. Cette dmarche dvaluation est enfin une des conditions du succs dans la comptition internationale laquelle est soumis notre systme.

343

Conclusion gnrale
Au terme dune enqute qui aura mobilis lensemble des juridictions financires, la Cour constate que le systme ducatif franais a russi relever le double dfi que constituaient pour lui lexigence dune amlioration des niveaux de qualification et le dveloppement dun enseignement de masse. Mais il ny est parvenu que dans une relative ignorance de ses cots et au prix de la mise en uvre de procdures dont la complexit mme a contribu multiplier les contraintes et diluer les responsabilits. Une telle situation ne lui permet pas de rpondre de la faon la plus efficace la demande aujourdhui gnrale dune adaptation la plus fine possible aux caractristiques et aux besoins des lves et des tudiants. A lavenir, lorganisation du systme ducatif devra sadapter aux exigences actuelles de la gestion publique : prciser ses objectifs, mieux matriser lemploi de ses moyens, complter lvaluation de ses rsultats. Pour rpondre aux volutions dmographiques prvues et aux besoins de la socit, le systme devra en outre amliorer considrablement sa capacit dadaptation et sa rapidit de raction. A cet gard, les difficults surmonter dans lenseignement scolaire diffrent sensiblement de celles que rencontre lenseignement suprieur. Deux changements significatifs, raliser simultanment, peuvent contribuer amliorer lefficacit de lenseignement suprieur. Dune part, lEtat doit assumer plus efficacement son rle de pilote, travers des procdures rnoves dans lesquelles la contractualisation des relations avec les tablissements sera renforce. Dautre part, lautonomie des universits devra tre relle, ce qui implique quelles se montrent plus attentives la qualit et aux cots de leur gestion, dveloppent lvaluation sous ses divers aspects et souvrent rsolument au contexte europen. Beaucoup plus complexe est le traitement appliquer lenseignement scolaire. La recherche dune indispensable cohrence y rend inluctables une clarification et une redfinition des rles dvolus chacun des acteurs : administration centrale, chelons dconcentrs, collectivits dcentralises, tablissements scolaires. Mais cette

344

COUR DES COMPTES

redfinition, quelle que soit sa forme, rencontrera vite ses limites si elle ne saccompagne pas dune claire vision des consquences que comporteront ses choix et sans doute dune exprimentation de leur mise en uvre. Tout dplacement des responsabilits entre les acteurs induira en effet de profonds bouleversements sur lorganisation et la gestion de lenseignement scolaire, ainsi que sur laffectation des moyens dont il disposera, dans un ensemble o une ncessaire unit dimpulsion et de rgulation devra tre prserve. Certains de ces choix sesquissent mais aucun na encore t officiellement arrt. Certaines de ces solutions sbauchent mais aucune nest encore aboutie. Dans lespoir de faciliter leur mise en uvre, la Cour, au fil des dveloppements du prsent rapport, a nonc quelques recommandations quelle croit devoir rappeler. 1. Pour lenseignement scolaire Dans un systme qui marie la centralisation, la dconcentration et la dcentralisation territoriale et fonctionnelle, selon des schmas encore trs complexes, il convient de renforcer la programmation et le pilotage : - Assortir dorientations nationales les objectifs gnraux du code de lducation, rgulirement mises jour en fonction des besoins dinsertion et de laccs lenseignement suprieur. - Elaborer une programmation explicite et en nombre limit des priorits nationales et dfinir les moyens qui leur sont affects. - Poursuivre les tudes en cours sur les facteurs explicatifs des diffrences de performance entre les acadmies et les tablissements. - En matire de rformes, procder, ex ante, par exprimentation en intgrant lallocation des moyens et faire, ex post, des bilans de leur ralisation en termes la fois de cot et de performances des lves . - Dfinir des mesures de la valeur ajoute des cursus de formation et rintroduire une mesure des rsultats en fin de collge. - Demander aux acadmies de traduire explicitement les objectifs nationaux en priorits daction et dallocation de moyens, en fonction des situations locales, et en faire le support de la contractualisation avec ladministration centrale.

Des rformes concernant les modalits de gestion des moyens et dexercice de la fonction enseignante sont ncessaires afin dassurer une

CONCLUSION GNRALE

345

bonne adaptation aux besoins quantitatifs et qualitatifs. Dans ce but, il faudra : - Identifier prcisment les facteurs de dsajustement, lis en particulier aux modalits dutilisation des heures et des emplois, qui creusent progressivement les carts entre le potentiel denseignants disponibles et les structures pdagogiques mises en place dans les tablissements. - Mettre en place des outils de mesure des absences et rformer les modalits de remplacement des enseignants afin de rduire le sous-emploi manifeste des enseignants affects en zone de remplacement. - Inciter les acadmies veiller une meilleure correspondance entre les affectations denseignants titulaires et les besoins des tablissements afin de limiter le recours des enseignants contractuels. - Conduire une politique active de communication destination des enseignants. - Se dgager dune application rigide du barme et favoriser la bivalence disciplinaire en collge. - Utiliser des mesures dvaluation des enseignants dbouchant sur la reconnaissance de leurs comptences et, terme, leur prise en compte dans les dcisions daffectation et les promotions. - Redfinir les mtiers des enseignants, leurs conditions demploi, de recrutement et de formation pour attirer en nombre des candidats rpondant lvolution et la diversification des besoins de lenseignement. - Mettre en place les mesures permettant dassocier plus troitement les enseignants au fonctionnement des tablissements.

Le rle central reconnu dans les textes aux tablissements scolaires, pour quil soit effectif, doit trouver sa traduction dans les rgles et les pratiques de gestion et de direction. A cette fin, il importe de : - Reconnatre sa pleine porte lautonomie des tablissements publics locaux denseignement. - Donner aux bassins de formation un rle darbitrage et de dcision en matire doffre de formation, y compris en zone urbaine. - Renforcer les moyens dont disposent les chefs dtablissements pour assumer leur rle de gestionnaires.

346

COUR DES COMPTES

- Allger les contraintes administratives, nes de la triple tutelle et de pratiques financires inadaptes, qui psent sur les tablissements publics locaux denseignement. - Affirmer le rle de cohsion des chefs dtablissement lgard des quipes pdagogiques. Pour que les acadmies soient le lieu de cohrence entre les divers partenaires nationaux, rgionaux et locaux, elles doivent disposer doutils et de procdures leur permettant dexercer pleinement leur rle de coordination, ce qui oblige : - Formaliser et conforter les partenariats avec les collectivits territoriales pour llaboration des schmas de formation et lvolution annuelle de loffre de formation. - Dfinir le contenu et la porte des projets dtablissement et sengager sur ces bases dans une dmarche de type contractuelle avec tous les tablissements. - Dvelopper le contrle de gestion au sein des services acadmiques. 2. Pour lenseignement suprieur Lune des principales faiblesses de lenseignement suprieur rside dans lorganisation de son offre de formation, dont les caractristiques sont dtre la fois dispendieuse et peu lisible. Pour assurer son indispensable rationalisation, les rgles et les procdures qui concernent les diplmes et lorientation doivent tre rvises, notamment partir des mesures suivantes : - Fixer lchance de mise en uvre par toutes les universits du systme europen L/M/D . - Obliger les universits rationaliser leur offre, en limitant le nombre dhabilitations dont elles peuvent bnficier. - Prciser les objectifs, le contenu, la priodicit et les conditions de mise en uvre de lhabilitation. - Faire une priorit de la politique dorientation des lves la sortie de lenseignement secondaire et des nouveaux tudiants. - Introduire des indicateurs permettant de mesurer et comparer les rsultats des tablissements et mettre ces derniers la disposition du public.

CONCLUSION GNRALE

347

- Prciser les objectifs poursuivis par les diffrentes formations pour faciliter linformation et lorientation des tudiants dans le maquis des trs nombreuses formations offertes dans lenseignement suprieur.

Pour exercer la fonction rgulatrice qui est la sienne dans le systme public, le ministre doit disposer dinstruments efficaces tout en dotant les tablissements des lments ncessaires llaboration de leur stratgie. Dans ce but, il devra : - Engager des dmarches prospectives sur les choix des tudiants, ainsi que sur le contenu et la localisation des formations, afin de mettre la disposition des tablissements les repres indispensables llaboration des projets dtablissement et dviter les coteuses redondances de formations. - Mettre en place une vritable gestion prvisionnelle des emplois. - Renforcer les relations contractuelles entre lEtat et les tablissements en faisant voluer les contrats dtablissement vers des contrats dobjectifs et de moyens incluant leur valuation, et revoir en consquence leur dure. - Reconsidrer le systme SAN REMO afin, partir de critres mieux adapts, de le faire servir une rpartition plus quitable des crdits de lenseignement suprieur. - Restaurer une structure dobservation et danalyse des cots.

Les tablissements denseignement suprieur doivent disposer dune vraie autonomie, mais, en contrepartie, assumer pleinement leurs responsabilits. A cette fin, il faut : - Accrotre lautonomie des universits par une allocation de leurs moyens sous la forme dun budget global incluant la masse salariale. - Pour conforter cette autonomie, donner la fonction administrative et financire la place qui lui revient dans la gestion des universits. - Renforcer le pouvoir des prsidents sur les composantes. - Confier aux universits la gestion de lensemble de leurs personnels et de leurs investissements.

348

COUR DES COMPTES

- Donner aux tablissements le pouvoir dorganiser de faon plus souple, dans un cadre prcis et contrlable, en fonction de leurs besoins propres et des aspirations et comptences des enseignants-chercheurs, la rpartition des activits de ces derniers entre recherche et enseignement. - Sassurer que les universits respectent la rglementation qui encadre leur fonctionnement. - Veiller la mise en uvre des textes relatifs la rnovation pdagogique dans les tablissements. - Rendre obligatoires les diffrentes formes dvaluation, quelles concernent les tablissements, les formations, les enseignements ou le personnel enseignant, et crer les instances appropries dvaluation, notamment dans les tablissements. - Sintgrer rsolument dans les processus europens dvaluation.

349

Annexe n 1 Lvaluation dans le systme ducatif britannique


La mthode dvaluation retenue en Grande-Bretagne se caractrise par deux traits saillants. En amont, la dfinition dobjectifs quantifis par le gouvernement central permet de confronter les performances des tablissements des rfrences prcises. Lexternalisation de la conception et de la correction des tests nationaux permettant de jauger le niveau des lves garantit lindpendance des rsultats. En aval, la publication et la diffusion large des constats oprs lors des diffrentes valuations permet dinstaurer une politique de sanction par linformation, particulirement efficace dans un systme o les parents choisissent librement les tablissements scolaires. Dans le cadre de la stratgie gnrale dlvation des niveaux scolaires ( Raising standards ), le gouvernement britannique, aprs avoir recueilli lavis du conseil national de lducation et des objectifs de la formation, a fix au systme ducatif des objectifs chiffrs devant tre atteints en 2002. Les conseils dadministration des coles ont lobligation, depuis leducation act 1997, de fixer des objectifs et de publier les rsultats aux tests nationaux des lves de leur tablissement.

I Lenseignement suprieur
Malgr de rcents efforts de rationalisation, destins allger la charge des valuations pour les tablissements, le nombre dintervenants reste singulirement lev. Lvaluation des professeurs et des formations repose pour une large partie sur des mcanismes internes aux tablissements. Lorganisme de financement de lenseignement suprieur (HEFCE) calcule, depuis 1999, des indicateurs de performance pour chaque tablissement. Ils comprennent :

350

COUR DES COMPTES

- des indicateurs daccessibilit et de slectivit sociale ; (identification, par discipline, des milieux sociaux ou gographiques sous-reprsents) - des indicateurs de poursuite dtudes aprs la premire anne ; - des indicateurs de rsultats attendus et obtenus - des indicateurs defficacit (rapport entre la dure idale dtudes et la dure prvue dans linstitution) ; - des indicateurs de recherche : nombre de titres de docteurs et nombre dallocations de recherche finances sur ressources accordes. Une fondation indpendante, la HESA, collecte et analyse les donnes statistiques. Parmi celles-ci figurent depuis 1999 les statistiques daccs lemploi. Une autre agence indpendante, la QAA (quality assurance agency), conduit des valuations institutionnelles. Quatre domaines principaux retiennent son attention : - la stratgie globale de ltablissement en matire de gestion de la quanication interne et externe. Trs conteste dans ses modalits, cette valuation devait tre revue dans le courant de lanne 2002. Elle substituera une mention qualitative de confiance aux notes chiffres utilises auparavant. Elle retiendra trois aspects fondamentaux : - les standards acadmiques ; - la qualit des services : qualit des enseignants, ressources documentaires et pdagogiques, soutien aux tudiants ; - la gestion de la qualit. La QAA est aussi charge de lvaluation des formations, sur six champs pour lesquels linstitution doit dcliner ses objectifs, auxquels le QAA compare les rsultats obtenus.

II Lenseignement scolaire
Le travail dvaluation de lenseignement scolaire repose en grande partie sur loffice pour les standards dducation (OFSTED), organisme gouvernemental non ministriel. Ses fonctions sont

ANNEXES

351

linspection, lvaluation, et toute contribution lamlioration du niveau et de la qualit de lenseignement obligatoire. LOFSTED, cr en 1992, prend place dans un dispositif o les standards dducation sont labors par une instance interne au ministre charg de lducation : le SEU (unit des normes et de lefficacit). Une des premires ralisations en a t le programme national pour les mathmatiques et la lecture dans le primaire, fixant des normes de progression des lves, trimestre par trimestre. Un programme identique doit tre labor pour le collge. Dans le mme temps, lautorit pour les programmes et les qualifications (QCA) a une mission trs gnrale : elle doit garantir la qualit et la cohrence de la formation des lves. LOFSTED a une mission gnrale dinformation du ministre, tant sur la qualit de lenseignement que sur lefficacit de la gestion des tablissements ou sur certaines politiques. Il publie un rapport annuel. Les inspections, dcides par lOFSTED sont ralises par des inspecteurs indpendants, sur appel doffres. Elles concernent les tablissements, y compris privs, comme les autorits locales en charge de lducation et les centres de formation des enseignants du scolaire. Elles seffectuent par cycle, les inspections des tablissements ayant t reconnus comme excellents aux divers critres tant allges lors du cycle suivant. Celles qui ont donn lieu une apprciation critique ou ngative font lobjet dun plan que, trs souvent, les LEA ont la charge de mener bien avec ltablissement. Entre deux inspections, les tablissements doivent produire des auto-valuations au cours desquelles ils doivent confronter leurs rsultats aux objectifs quils se sont obligatoirement donns (depuis 1998). Des batteries dindicateurs leur sont fournies : indicateurs de valeur ajoute, grilles comparatives de rsultats dvaluation divers (dit paquet dautomne ). Le ministre peut donner une assistance mthodologique gnrale ou une aide financire la formation des enseignants et des quipes de direction. LOFSTED contribue enfin la fixation de la liste des beacon schools , tablissements auxquels on demande de diffuser les bonnes pratiques pdagogiques quils ont mises en uvre et qui, dans ce but, reoivent un soutien financier particulier.

352

COUR DES COMPTES

Lvaluation des enseignants du secondaire


Jusquen 1991, lvaluation des enseignants tait rgie par un compromis entre le gouvernement et les syndicats, donnant la possibilit aux enseignants de choisir laspect de leur activit sur lequel ils souhaitaient tre valus. Un nouveau dispositif est entr en vigueur en 2000 : chaque professeur dfinit un certain nombre dobjectifs et un suivi est organis sur les rsultats des lves tout au long de lanne. Toutes les coles doivent se doter dun suivi des performances, dont lOFSTED value la qualit. Cette valuation interne est rapporte au conseil dadministration par le proviseur, responsable devant celui-ci. La progression dans lchelle principale des salaires des enseignants des coles publiques peut tre lie aux performances. Les candidats au franchissement du seuil , dernier chelon permettant de bnficier dune augmentation dfinitive de salaire de 2 000 par an et daccder une nouvelle chelle de salaire doivent prsenter un dossier document permettant une apprciation globale de leurs performances.

353

Annexe n 2 Comparaisons internationales sur les enseignements scolaire et suprieur


Les donnes statistiques de la prsente annexe sont extraites de ldition 2001 de Regards sur lducation publi par lOCDE. Valides par les gouvernements, elles mettent en lumire les grandes caractristiques du systme ducatif franais tant en matire de dpenses, daccueil que de rsultats. La nomenclature des formations quutilise lOCDE appelle la prcision suivante : lenseignement pr-primaire correspond aux formations dcole maternelle ; lenseignement tertiaire celles denseignement suprieur.

I Indicateurs de cots
Les dpenses dducation de la France se situent dans la moyenne des pays de lOCDE. Linvestissement financier est toutefois proportionnellement plus marqu dans lenseignement scolaire que dans lenseignement suprieur. Le cot unitaire des tudiants franais est deux fois moindre que celui de la Sude, trois fois moindre que celui des EtatsUnis.

354

COUR DES COMPTES

Dpenses publiques totales dducation : dpenses publiques directes au titre des tablissements denseignement plus subvention vers le secteur priv en pourcentage du PIB et des dpenses publiques totales en 1998
Pourcentage du PIB Enseignement primaire et secondaire
Belgique Canada France Allemagne Italie Japon Pays-bas Espagne Sude Royaume-Uni Etats-Unis Moyenne pays OCDE 6,9 % 8,2 % 7,9 % 6,3 % 7,1 % Nc 6,8 % 8,1 % 9,1 % 8,3 % Nc 8,7 %

Pourcentage dpenses publiques Enseignement primaire et secondaire


3,5 % 3,7 % 4,2 % 3% 3,5 % 2,8 % 3,1 % 3,3 % 5,3 % 3,4 % 3,4 % 3,6 %

Enseignement tertiaire
2,2 % 3,9 % 2% 2,3 % 1,6 % Nc 3% 2,2 % 3,6 % 2,6 % Nc 3%

Enseignement tertiaire
1,1 % 1,8 % 1% 1,1 % 0,8 % 0,4 % 0,4 % 0,9 % 2,1 % 1,1 % 1,3 % 1,3 %

ANNEXES

355

Dpenses par lve ou par tudiant : dpenses calcules en dollar amricain au titre des tablissements publics et privs (1998)
Enseignement Enseignement prprimaire primaire Premier cycle de lenseignement secondaire (niveau collge) Nc Nc 6 133 4 641 6 627 5 515 5 459 Nc 5 567 Nc Nc 5 083 Second cycle Enseignement de lenseignetertiaire ment secondaire (niveau lyce) Nc Nc 7 191 9 519 6 340 6 257 5 120 Nc 5 701 Nc Nc 5 916 6 508 14 579 7 226 9 481 6 245 9 871 10 757 5 038 13 224 9 699 19 802 9 063

Belgique Canada France Allemagne Italie Japon Pays-bas Espagne Sude RoyaumeUni Etats-Unis Moyenne pays OCDE

2 726 4 535 3 609 4 648 4 731 3 123 3 630 2 586 3 210 4 910 6 441 3 585

3 743 Nc 3 752 3 531 5 653 5 075 3 795 3 267 5 579 6 043 6 043 3 940

II Indicateurs daccueil
Lesprance de scolarit est leve en France comparativement aux autres pays de lOCDE. Lencadrement pdagogique est suprieur la moyenne dans le second degr, alors quil lui est infrieur dans le premier degr et lenseignement suprieur.

356

COUR DES COMPTES

Taux de scolarisation en 1999


ge de fin de la scolarisation obligatoire Belgique Canada France Allemagne Italie Japon Pays-bas Espagne Sude Royaume-Uni Etats-Unis Moyenne pays OCDE 15 16 16 18 14 15 18 16 16 16 17 16 Nombre dannes pendant lesquelles plus de 90% la population est scolarise 12 12 15 12 12 14 14 12 13 12 10 12

Nombre dlves ou dtudiants par enseignant en 1999 : tablissements publics et privs par niveau denseignement en quivalent temps plein
Enseignement primaire Belgique Canada France Allemagne Italie Japon Pays-bas Espagne Sude Royaume-Uni Etats-Unis Moyenne pays OCDE 13,9 18,7 19,6 21 11,3 21,2 16,6 15,4 13,3 22,5 16,3 18 Enseignement secondaire 8,8 19,3 12,8 15,2 10,3 15,4 17,7 12,9 14,5 14,7 15,6 14,6 Enseignement tertiaire 18,1 Nc 16,9 12,3 24,8 11,5 12 16,4 9,5 18,5 14 15,3

ANNEXES

357

Comme lItalie, lAllemagne, les pays du BENELUX et lAutriche, la France donne un libre accs la plupart de ses filires denseignement suprieur. Les autres pays de lUnion europenne procdent des slections. En Grce, la limitation est tablie au niveau national en fonction de contingents dfinis par filires. En Espagne, au Portugal, dans les pays scandinaves et au Royaume-Uni, la slection est opre par les tablissements en fonction du nombre de places ou sur la base de critres nationaux.
Esprance de scolarisation dans lenseignement tertiaire : nombre estim dannes dtudes dans les tablissements publics et privs
Belgique Canada France Allemagne Italie Japon Pays-bas Espagne Sude Royaume-Uni Etats-Unis Moyenne pays OCDE 2,7 2,7 2,6 2 2,2 Nc 2,3 2,8 2,9 2,6 3,6 2,5

358

COUR DES COMPTES

Taux daccs des 15-29 ans dans lenseignement tertiaire en 1999


Belgique Canada France Allemagne Italie Japon Pays-bas Espagne Sude Royaume-Uni Etats-Unis Moyenne pays OCDE 56 % Nc 56 % 41 % 41 % 70 % 55 % 57 % 70 % 73 % 69 % 60 %

Taux daccs lenseignement tertiaire : somme des taux daccs des 15-29 ans dans lenseignement tertiaire en 1999
Tertiaire type B (formations courtes vocation professionnelle) Belgique Canada France Allemagne Italie Japon Pays-bas Espagne Sude Royaume-Uni Etats-Unis Moyenne pays OCDE 26 % Nc 21 % 13 % 1% 33 % 1% 11 % 5% 28 % 14 % 15 % Tertiaire type A (formations longues vocation thorique) 30 % Nc 35 % 28 % 40 % 37 % 45 % 46 % 65 % 45 % 45 % 45 %

ANNEXES

359

III Indicateurs de rsultats


En termes dobtention de diplmes, le systme ducatif franais prsente des taux suprieurs la moyenne de lOCDE, tant dans les enseignements scolaire que suprieur.
Taux de diplms de fin dtudes secondaires en 1999 : pourcentage de titulaires dun diplme de fin dtude secondaire dans la population totale ayant lge thorique dobtenir ce diplme
Belgique Canada France Allemagne Italie Japon Pays-bas Espagne Sude Royaume-Uni Etats-Unis Moyenne pays OCDE 83 % Nc 85 % 92 % 73 % 95 % 92 % 73 % 74 % Nc 78 % 79 %

360

COUR DES COMPTES

Taux dobtention dun diplme de lenseignement tertiaire : somme des taux nets chaque ge dobtention dun diplme dans les tablissements publics et privs
Tertiaire type B (formations courtes vocation professionnelle) Belgique Canada France Allemagne Italie Japon Pays-bas Espagne Sude Royaume-Uni Etats-Unis Moyenne pays OCDE 25,4 % 12,6 % 17,9 % 11,8 % 0,3 % 29,9 % 0,9 % 5,4 % 2,7 % 11,4 % 8,6 % 12,2 % Tertiaire type A (formations longues vocation thorique) 22,9 % 34 % 31,6 % 16 % 34,2 % 31,6 % 34,7 % 30,3 % 27,8 % 49,5 % 47,5 % 29,7 % Doctorat ou programmes de recherche quivalents de haut niveau 0,6 % 0,8 % 1,2 % 1,8 % 0,4 % 0,6 % 1% 0,5 % 2,4 % 1,3 % 1,3 % 1%

ANNEXES

361

Annexe n 3 Liste des thmes de contrle de la Cour des comptes et des chambres rgionales des comptes
Effectifs et politique de recrutement des enseignants
La gestion dconcentre des enseignants du second degr La gestion des heures supplmentaires des enseignants du second degr

La gestion des enseignants du premier degr Les rmunrations des enseignants Les pensions des agents du ministre de lducation nationale La formation continue des enseignants Les corps dinspection territoriale La politique dorientation des lves Organisation et gestion des centres dinformation et dorientation Le pilotage des rectorats par ladministration centrale Le rle des services dconcentrs dans le pilotage du systme scolaire Le pilotage de lenseignement secondaire agricole par le ministre de lagriculture Lenseignement professionnel Outils et mthodes de lvaluation dans lenseignement scolaire Le dveloppement des technologies dinformation et de communication appliques lenseignement La gestion des moyens denseignement par les tablissements publics locaux denseignement Les tablissements en zone dducation prioritaire La gestion des tablissements publics locaux denseignement Organisation et exercice du mtier comptable dans les tablissements denseignement de lducation nationale

362

COUR DES COMPTES

Les personnels de direction des tablissements publics locaux denseignement Les personnels administratifs de lducation nationale La politique de communication du ministre de lducation nationale Les relations financires de lEtat et des collectivits locales en matire denseignement La gestion des enseignants-chercheurs Lattribution des moyens de fonctionnement aux tablissements denseignement suprieur La contractualisation entre les EPSCP et le ministre Les droits dinscription dans les tablissements denseignement suprieur La gestion budgtaire, financire et comptable et lautonomie des universits Les antennes universitaires dlocalises Lefficacit interne et externe des universits Les procdures institutionnelles dvaluation dans lenseignement suprieur La gestion du patrimoine immobilier des universits La gestion du potentiel enseignant dans les universits La programmation U3M et la gestion des crdits dinvestissement de lenseignement suprieur Les politiques daide sociale aux tudiants La rnovation des premiers cycles universitaires Le pilotage de lenseignement suprieur agricole par le ministre de lagriculture Les coles de commerce et dingnieurs dpendant des chambres de commerce et dindustrie Les coles des mines Lvaluation dans le systme ducatif britannique Les interventions des conseils rgionaux dans le systme ducatif Les interventions des conseils gnraux dans le systme ducatif

363

Liste des sigles utiliss


ASU ATER BEP BTS CAP CAPET CAPLP2 CCI CEL CEREQ CFA CPGE CIO CNE CNESER CNU COP CPER CRC CTI DEA DESS DEUG administration scolaire et universitaire (agents de ) attach temporaire denseignement et de recherche brevet dtudes professionnelles brevet de technicien suprieur certificat daptitude professionnelle certificat daptitude au professorat de lenseignement technique certificat daptitude au professorat de lyce professionnel de 2me grade chambre de commerce et dindustrie contrat ducatif local centre dtude et de recherche sur les qualifications centre de formation des apprentis classe prparatoire aux grandes coles centre dinformation et dorientation comit national dvaluation des EPSCP conseil national de lenseignement suprieur et de la recherche comit national des universits conseiller dorientation psychologue contrat de plan Etat-rgion chambre rgionale des comptes commission du titre dingnieur diplme dtudes approfondies diplme dtudes suprieures spcialises diplme dtudes universitaires gnrales

364

COUR DES COMPTES

DEUST DGH DIE DPD DUT ECTS

diplme dtudes universitaires scientifiques et techniques dotation globale horaire (parfois appele DHG dotation horaire globale) dpense intrieure dducation direction de la programmation et du dveloppement diplme universitaire de technologie european credit transfer system : systme de crdits transfrables (unit de compte pour les diplmes universitaires) tablissement public local denseignement tablissement public caractre scientifique, culturel et professionnel haut conseil de lvaluation de lcole inspecteur dacadmie inspecteur dacadmie, directeur des services dpartementaux de lducation nationale inspection gnrale de ladministration de lducation nationale et de la recherche inspection gnrale de lducation nationale institut universitaire de formation des matres institut universitaire de technologie lyce denseignement gnral et technologie licence/master/doctorat : ou 3/5/8, droulement des cursus universitaires europens lyce professionnel matre auxiliaire nouvelle bonofication indiciaire professeur denseignement gnral en collge

EPLE EPSCP HCEE IA IA-DSDEN IGAENR IGEN IUFM IUT LEGT LMD LP MA NBI PEGC

LISTE DES SIGLES UTILISS

365

PLP REP SISE STS TICE TZR UFR ZEP

professeur de lyce professionnel rseau dducation prioritaire Systme dinformation sur les tudiants section de technicien suprieur technologie de linformation et de la communication dans lenseignement titulaire sur zone de remplacement unit de formation et de recherche zone dducation prioritaire

366

COUR DES COMPTES

367

Rponses des administrations concernes

368

COUR DES COMPTES

RPONSES DES ADMINISTRATIONS CONCERNES

369

Liste des rponses

Ministre de la jeunesse, de lducation nationale et de la recherche ..........................................................................


Ministre de lintrieur, de la scurit intrieure et des liberts locales.........................................................................

371

395

Ministre de lagriculture, de lalimentation, de la pche et des affaires rurales.........................................................................


Prsident du conseil rgional dAquitaine.........................................

400

402

Prsident du conseil rgional de Midi-Pyrnes................................

404

Prsident du conseil rgional de Picardie ..........................................

407

Prsident du conseil gnral du Cher ................................................

407

Prsident du conseil gnral des Landes ...........................................

408

370

COUR DES COMPTES

RPONSES DES ADMINISTRATIONS CONCERNES

371

REPONSE DU MINISTRE DE LA JEUNESSE, DE LEDUCATION NATIONALE ET DE LA RECHERCHE Le ministre de la jeunesse, de lducation nationale et de la recherche a examin avec attention et intrt le rapport tabli par la Cour. Il s'attachera rpondre aux diffrentes observations qu'elle a formules concernant les enseignements scolaire et suprieur.

Premire partie : lenseignement scolaire


L'analyse de la Cour sur l'enseignement scolaire appelle du ministre de la jeunesse, de l'ducation nationale et de la recherche des observations sur deux aspects : le pilotage du systme scolaire et la gestion des personnels enseignants.

Le pilotage du systme scolaire


La Cour considre que le fonctionnement du systme scolaire reste largement structur par la procdure de prparation de rentre scolaire. Elle observe par ailleurs que l'exercice des fonctions de pilotage par l'administration centrale connat encore des limites. S'il est vrai que les modalits et le contenu du pilotage exercs par les services centraux sur les acadmies se sont profondment transforms, il est non moins vident que cette volution est encore loin dtre acheve ; on ne saurait pour autant en infrer que l'exercice des fonctions de pilotage par l'administration centrale reste limit. Il est ncessaire que ladministration centrale exerce non seulement une fonction de "rgulation" ou de "facilitation du systme scolaire", mais aussi un pilotage qui ne mconnaisse pas le rle de pilotage stratgique galement dvolu, avec la dcentralisation et la dconcentration, aux autorits acadmiques, en liaison avec les collectivits territoriales. Depuis plusieurs annes, les lments et les outils de ce pilotage se mettent progressivement en place et induisent des changements culturels profonds. Ils peuvent cohabiter encore avec des modes de relations plus traditionnels entre ladministration centrale et les services dconcentrs et ne sont pas encore parvenus instituer un mode de pilotage facilement lisible ni pleinement cohrent et partag entre les directions de ladministration centrale, les acadmies et les partenaires internes et externes du systme ducatif. Mais l'essentiel est bien la dynamique selon laquelle se met progressivement et continment en place un vritable systme de pilotage des acadmies par ladministration centrale.

372

COUR