PROJETO DE COOPERACION TECNICA FAO/BID

POLITICAS PARA LA AGRICULTURA FAMILIAR EN AMERICA LATINA Y EL CARIBE

EL CASO BRASIL

SUMRIO EXECUTIVO

Autores Yony Sampaio, Prof. PIMES / UFPE Tales Vital, Prof. PADR / UFPE Gislia Duarte, Doutoranda, PIMES / UFPE

Fevereiro de 2007

Os autores agradecem as sugestes e comentrios de Marcos Rodriguez Fazzone, Lus Alejandro Acosta, Fernando Soto Baquero, Javier Escobal, Alberto Valds e Jorge Echenique, a uma verso inicial, bem como a todos os participantes do Taller Metodolgico Regional Politicas para la Agricultura Familiar en Amrica Altina y el Caribe, realizado em Santiago de Chile, em maro de 2006. Em particular, foi utilizada metodologia desenvolvida por Javier Escobal. Agradecem tambm pelo apoio na montagem e pelas participao nos grupos focais a Mrcio Watts, Sebastio Soares e Egon Meistene, executores do PRONAF, e Sonia Lucena, presidente do Conselho de Segurana Alimentar, bem como a todos os participantes dos grupos focais. Por fim, agradecem a Paulo Waquil, Srgio Schneider e Lauro Mattei. A responsabilidade do texto e das interpretaes exclusiva dos autores.

SUMRIO EXECUTIVO
1. A agricultura familiar (AF) no Brasil tem grande expressividade: representa 85% dos estabelecimentos, 30,5% da rea total, 37,9% do valor bruto da produo e 25,3% do financiamento total da agricultura. Em termos geogrficos, quase 50% dos estabelecimentos localizam-se no Nordeste. A menor expresso, em rea total e valor bruto da produo, encontra-se no Centro-Oeste, a rea de cerrado onde ocorre a maior expanso da agricultura brasileira nos ltimos vinte anos. 2. Os estabelecimentos da agricultura familiar podem ser distribudos em trs grupos: (A) agricultura familiar consolidada; (B) agricultura familiar em transio; e (C) agricultura familiar de subsistncia. Adotando-se um critrio de renda gerada e tomando-se o valor do custo de oportunidade (VCO), conceitua-se o grupo A como correspondendo aos estabelecimentos com renda total superior a 3 VCO, o grupo B os com renda total superior a 1 e inferior a 3, e o grupo C os com renda igual ou inferior a 1 VCO. Os dados analisados mostram que 9,8% dos estabelecimentos podem ser enquadrados no grupo A, 24% no grupo B e os restantes 66,2% no grupo C. No Nordeste est localizado o maior conjunto de estabelecimentos do grupo C. 3. As diferenas entre os grupos so destacadas no que se refere utilizao de assistncia tcnica, uso de adubos e corretivos, associao cooperativas e uso de energia eltrica. Dessa forma, grupos com caractersticas distintas requerem polticas de apoio distintas. 4. H insuficincia de estudos sobre os impactos da agricultura comercial sobre a agricultura familiar. Os estudos mais gerais mostram que o setor agrcola como um todo beneficiado, devido ao baixo custo de produo do pas e ampla fronteira interna a ser ocupada. Os pequenos produtores so pouco afetados, sendo os grandes produtores os maiores beneficirios. Este resultado aponta para um aumento da desigualdade de renda entre a agricultura comercial e a agricultura familiar menos integrada ao mercado. Ou seja, em princpio, os efeitos diminuem do grupo A para o grupo C. Os pobres rurais so positivamente afetados pela expanso do mercado de trabalho e elevao dos salrios. 5. Visando atenuar os impactos negativos sobre a desigualdade de renda e estimular a consolidao da agricultura familiar, possibilitando uma maior integrao ao mercado, so justificadas polticas de apoio agricultura familiar e de transferncia de renda. 6. O Brasil executou diversas polticas e programas voltados para o desenvolvimento rural, de modo geral, mas com nfase na agricultura familiar, ao lado de programas de reforma agrria. Mais recentemente, focalizou polticas diretamente para a agricultura familiar e para as famlias rurais mais pobres. Em paralelo, em decorrncia das mudanas constitucionais de 1988, a aposentadoria rural foi ampliada. Esse conjunto de programas vem merecendo destaque, pela sua abrangncia, volume de recursos e potenciais impactos. Do conjunto mais amplo, foram selecionados para anlise o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar PRONAF, o Programa Bolsa Famlia e a Aposentadoria Rural. 7. O PRONAF foi criado em 1996 e compreende trs componentes principais: o crdito rural direto aos produtores, o financiamento de infra-estrutura e servios municipais voltados para a agricultura familiar e o financiamento de capacitao e de pesquisa. 8. O PRONAF crdito, que absorve cerca de 97% dos recursos, enfoca os agricultores em cinco grupos principais, um exclusivo para os assentados de programas da reforma agrria, e os outros quatro definidos em funo da renda bruta e da parcela de renda oriunda do estabelecimento. 9. Ao longo da execuo do programa, os grupos de menor renda expandiram sua participao. Ou seja, no inicio predominavam estabelecimentos do grupo A, com boa integrao com o mercado e predominantemente localizados no Sul do pas. Mas a evoluo do programa ampliou esta

participao para os do grupo C e para a regio Nordeste. Em que medida esta expanso teve impacto sobre o sistema e tecnologia de produo, impactando de fato na renda dos produtores uma questo crucial. 10. Em princpio, esperava-se condicionar o crdito s aes paralelas de reforo da infra-estrutura, de capacitao e pesquisa, que conduzissem a mudana da produo, na produtividade e na insero ao mercado. Mas, na medida em que estes outros componentes perdem expresso, em volume de recursos, o PRONAF passa a ser mais um programa de crdito subsidiado. 11. A focalizao agricultura familiar no acompanhada rigidamente. As discusses nos grupos focais, compostos por tcnicos e representaes de produtores, permitiram coletar srias criticas ao processo de abordagem inicial e a verificao das informaes prestadas. Distores ocasionados pelo interesse em cadastrar o maior nmero de produtores possvel e a comprovao automtica das informaes parecem resultar em substanciais desvios de focalizao, tanto entre grupos como entre a agricultura familiar ou no, embora este ltimo desvio parea ser de menor importncia. 12. Outra questo ligada abordagem inicial refere-se aos planos de aplicao dos recursos. Dado o interesse destacado de ampliar a abrangncia, a qualidade dos planos deixa a desejar, no correspondendo, muitas vezes, aos interesses dos agricultores nem a requisitos de viabilidade econmica. Em conseqncia, apontam os participantes do grupo focal, muitos planos no so executados, recursos so consumidos e no investidos e, em conseqncia, os nveis de inadimplncia so elevados. 13. A monitorao e avaliao do PRONAF tem sido pouco efetivas em acompanhar a execuo e corrigir distores. Algumas avaliaes externas constataram ausncia de impacto sobre o valor da produo, total ou por hectare e por pessoa, quando corrigidas caractersticas distintas das famlias e o vis de seleo. Algumas avaliaes iniciais, no entanto, constataram alguma elevao de produtividade e de nvel tecnolgico, mas sem controle pelas caractersticas diferenciais. Ou seja, as leves diferenas constatadas podem decorrer de caractersticas diferenciais em favor dos beneficirios em relao ao grupo controle. 14. Anlise especifica para a agricultura familiar no Nordeste permite constatar que h crdito disponvel, predominantemente oficial, e que o crdito informal perdeu quase completamente sua expresso. Ou seja, o crdito oficial foi massificado, sendo facilmente acessvel aos produtores. Para a agricultura familiar, o PRONAF representa mais de 70% do crdito obtido. 15. Anlise procedida com essa base de dados para a agricultura familiar do Nordeste mostra que a renda familiar dos que recebem PRONAF mais elevada que a dos que no recebem. A renda mais elevada para os que dispem de energia eltrica, usam agrotxicos e suplementao alimentar para os rebanhos. 16. Alm das crticas j apresentadas, destaca-se a no adequao do PRONAF para o grupo C sem estar condicionado o crdito capacitao e assistncia tcnica. Representantes dos agricultores familiares enfatizaram este ponto, destacando que o nus final da inadimplncia recai sobre o produtor que ingressou no programa induzido pelos divulgadores. 17. Outro aspecto destacado refere-se aos juros subsidiados. Tcnicos do PRONAF reconhecem que esta proposta pouco educativa, pois vicia os produtores a juros subsidiados, dificultando a passagem posterior para as linhas normais do credito rural, com taxas de juro mais elevadas. 18. Em resumo, o PRONAF mostra como possvel ampliar e tornar o crdito acessvel a todos. Mostra como possvel, por outro lado, fazer com que o crdito se torne pouco importante como fator para elevao dos nveis tecnolgicos e da receita lquida, promovendo o reforo da agricultura familiar e facilitando a sua consolidao. Para que esta consolidao se d necessrio promover mudanas na produo e na produtividade elevando a renda gerada acima do valor do custo de oportunidade, em uma viso de dinmica.
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19. O Programa Bolsa Famlia foi iniciado em 2003, englobando programas anteriores como o Bolsa Escola e o Bolsa Alimentao. Faz parte dos programas mais recentes de transferncia de renda condicionada. No caso, tem como objetivo ltimo elevar o investimento em capital humano, atravs da reduo da evaso escolar e da elevao dos nveis de alimentao e sade. Na expanso, o Bolsa Famlia incorporou o objetivo de beneficiar as famlias mais pobres, independente de condicionalidades. 20. O Bolsa Famlia beneficia famlias com renda per capita de at R$ 50,00 por ms (US $21), com a transferncia fixa de R$ 50,00 sem condicionalidades. Adicionalmente, h um benefcio varivel de R$ 15,00 por criana de zero a 15 anos, at um mximo de 3 crianas. Famlias com renda per capita entre R$ 50 e R$100 (US$ 21 a US$ 42) podem receber apenas o benefcio varivel. 21. As condicionalidades aplicam-se apenas parte varivel. A monitorao bastante falha e no h de fato, segundo participantes do programa, acompanhamento adequado nem desligamento de famlias por no cumprir as condicionalidades. Dessa forma, recai a ser programa de transferncia incondicional de renda. No entanto, tcnicos ligados execuo do programa destacam a importncia de serem mantidas as condicionalidades. 22. Em relao focalizao h vrios problemas. A focalizao ocorre em duas fases. Em uma primeira, foram analisados dados de renda, por municpio, determinando-se o nmero de beneficirios mximo em cada municpio. Devido a imperfeies, este teto tem sido ampliado visando elevar o numero de beneficirios. Na segunda fase, em cada municpio, os pobres so identificados e relacionados. Um primeiro problema decorre da impreciso de clculo e acompanhamento da renda. Focalizaes baseadas na renda tem sido largamente criticadas na literatura especializada. Alm de desvios, apontase a dificuldade de excluir os que tem suas rendas elevadas. Um outro problema, destacado nos grupos focais, deve-se a desvios deliberados ocorridos quando do cadastramentos nos municpios. Favorecimento por filiao partidria, ligaes sindicais, amizade, entre outras, levaram a preterio de algumas famlias mais pobres e escolha de outras menos pobres. 23. A cobertura do programa ampla, e os recursos quase dobram, entre 2003 e 2005. A meta atingir 100% dos pobres. Mas a avaliao dessa meta problemtica, pois constata-se erros tipo I e tipo II, isto , excluso de famlias que atendem ao critrio e incluso de outras que no atendem. 24. Um aspecto destacado o baixo custo de transferncia. Uma vez selecionada a famlia, a mesma recebe carto eletrnico que d acesso ao recebimento da transferncia com baixssimo custo. No considerando custos de monitoramento e avaliao, aps implantado, so transferidos quase 97% dos recursos do programa. 25. Avaliaes anteriores sobre o Bolsa Escola constaram impactos positivos sobre a freqncia escolar e reduo na defasagem idade-ano escolar. Na medida em que ocorra acompanhamento desta condicionalidade, atrelada aos benefcios variveis, pode-se estar transferindo renda, importante para elevar os nveis de vida no curto prazo, ao mesmo tempo em que se investe em capital humano. 26. Avaliaes do Bolsa Alimentao encontraram impactos positivos na alimentao mas ausncia de impacto em relao utilizao de servios de sade. Mas este ltimo aspecto ocorre na presena de elevados ndices de acompanhamento pr-natal e de acompanhamento das nutrizes e crianas. 27. Avaliao procedida para famlias rurais de baixa renda no Nordeste constata que as transferncias representam, em mdia, 30 % da renda de famlias que recebem at um salrio mnimo. Este percentual cai para entre 10% e 15% para famlias com renda de um a 2 salrios mnimos. 28. A aposentadoria rural importante componente da renda das famlias. Famlias com renda de aposentadoria, de modo geral, ascendem acima da linha de pobreza. Estudos tem constatado que essa renda no s eleva os nveis de vida como permite investimentos na prpria produo agrcola.

29. Com a universalizao da previdncia para a rea rural, so elegveis mulheres com mais de 55 anos e homens com mais de 60 anos que comprovem ter tido atividade rural. De certo modo, a aposentadoria passa a ser um programa de renda mnima para pessoas mais velhas. A partir de 2006, esta regra est sendo modificada para exigir, progressivamente, contribuies mensais at atingir necessidade de 180 meses de contribuio em 2011. Esta mudana deve diminuir o dficit da previdncia, mas, por outro lado, deve deixar a descoberto boa parte da agricultura familiar. Para esta, haver necessidade de programa de transferncia especifico. 30. Conclusivamente, em relao ao PRONAF, h duas dimensionalidades bem distintas em relao agricultura familiar, em funo do grau de consolidao. Para a agricultura familiar consolidada, seu fortalecimento passa pela crescente melhoria tecnolgica e insero ao mercado. H necessidade de apoio para a transferncia de tecnologia, o que implica em gerar tecnologia e ter mecanismo de transferncia, propiciar capacitao e reforar a infra-estrutura, incluindo quando necessrio, processamento e comercializao da produo, visando reforar a integrao ao mercado. A necessidade de crdito deve estar atrelada assistncia tcnica e no devem ser adotados subsdios que distoram os preos de mercado. Para a agricultura familiar de subsistncia e a em transio, cabe distinguir aqueles que podem buscar consolidao e os que necessitam mais de polticas de transferncia provisria visando facilitar uma nova insero na economia. 31. A focalizao com base na renda, adotada tanto pelo PRONAF como pelo Bolsa-Famlia, a pior possvel. difcil avaliar a renda, acompanhar a sua evoluo e assegurar nveis mnimos de confiabilidade da informao. A literatura extensa ao mostrar que melhor focalizao possvel observando um conjunto maior de caractersticas que se associam multi-dimensionalidade da pobreza. A experincia do Brasil em adotar focalizao em duas etapas bastante interessante. Na primeira so definidos tetos a nvel municipal. No segundo so selecionadas as famlias. Esta a focalizao adotada no Bolsa-Famlia. No caso do PRONAF no h propriamente um teto, mas h critrios de enquadramento e a segunda etapa corresponde abordagem dos agricultores com observao do enquadramento.A segunda etapa muito mais problemtica que a primeira, mas a descentralizao, como apontado em inmeros trabalhos, essencial. Ou seja, s a nvel municipal possvel identificar e reconhecer as caractersticas de enquadramento. No entanto, as possibilidades de desvio so enormes, como constatado na discusso nos grupos focais. So presses, ligaes familiares e partidrias e a prpria fragilidade das organizaes civis que levam a distores e a falta de fiscalizao pela sociedade mais prxima. 32. Caso a poltica tenha objetivos mais amplos que a simples transferncia de renda, imprescindvel estabelecer e acompanhar condicionalidades. No caso da agricultura familiar, programas como o PRONAF deviam exigir a adoo de tcnicas melhoradas e/ou de atividades mais rentveis, para assegurar sustentabilidade. O Programa Bolsa-Famlia herda condicionalidades relativas educao e sade. A focalizao mais fcil, quanto educao e sade, porem difcil no quesito renda. Ou seja, uma vez includo no programa, fica difcil a excluso caso o nvel de renda se eleve. Igualmente, h um desvio grande constitudo pelas crianas que iriam a escola de qualquer forma, mesmo tendo renda baixa. Ou seja, estas crianas no necessitam do Programa como estimulo mas tem direito ao mesmo por um critrio de renda. A excluso destas crianas gera uma desigualdade no desejvel, ao premiar os mais renitentes e penalizar os mais conscientes. Torna-se um desvio necessrio. Mas pode se acoplar outras formas de focalizao, como tipo da escola, rea geogrfica, para evitar que seja um programa permanente de apoio aos mais pobres. 33. Um dos aspectos mais positivos da experincia brasileira refere-se eficcia operacional. O custo inicial de cadastramento dos beneficirios elevado. Mas uma vez cadastrados, o pagamento de benefcios se faz com carto magntico, sacado diretamente em bancos e outros estabelecimentos credenciados. Esta experincia desmistifica alegaes sobre a dificuldade de informatizao em reas rurais. Com este procedimento, os custos operacionais baixam, no mdio prazo, a cerca de 3%, ou seja, se transfere 97% dos recursos.O ponto frgil a dependncia do cadastro e a ausncia de

monitoria. H, em conseqncia, necessidade de estabelecer monitoria e avaliao que acompanhem e permitam flexibilidade tanto para incluso como para excluso. No caso da agricultura familiar, a eficcia operacional bastante elevada e os custos baixos, mas a efetividade e a eficcia tambm so baixas. Para melhor eficcia, tem-se de atrelar crdito a assistncia tcnica, com razovel elevao de custo.