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Section 3.

LEtat et la problmatique de gestion des entreprises publiques en Afrique

Nous venons de voir que les entreprises publiques jouent un rle important dans les conomies africaines occupant souvent des positions dominantes dans des secteurs cls. Pourtant, partir des annes 80, les institutions internationales et les autorits africaines ellesmmes ont commenc jeter un regard plus critique sur l'activit et les rsultats du secteur public. Un consensus de plus en plus large s'est form autour du constat que la dimension croissante des entreprises publiques dans les activits conomiques des pays africains et leurs contraintes face des ressources rares constituent actuellement l'un des freins majeurs au dveloppement de ces conomies. L'ide de la dstatisation et de la privatisation des entreprises publiques a commenc se faire jour (JACQUEMOT, P. 1988). Dj en 1984, de GAUDUSSON, avait stigmatis cette crise des entreprises publiques africaines dans ces termes: "les entreprises publiques sont devenues une menace pour l'Etat, non seulement par la dsarticulation qu'elles peuvent engendrer, mais aussi et surtout par leurs mauvaises performances et leurs rsultats financiers dsastreux" (op.cit., p.26). Malgr dincontestables russites dans certains pays1, les entreprises publiques africaines rencontrent des difficults persistantes de gestion. La liste de ces difficults, telle quelle est dresse par les responsables politiques et experts internationaux est longue (PENOUIL, 1992); on relvera : les dficits chroniques de trsorerie, le non-respect des rgles et techniques de gestion en matire de comptabilit, de planification, de statistique, de marketing; linadaptation des cadres organiques; la dficience et labsenc defficacit de e fonctionnement; labsence quasi gnralise de contrle rel, lincomptence et linsouciance de nombreux dirigeants et cadres dencadrement, etc. Ces carences et dfauts naffectent pas avec la mme intensit toutes les entreprises publiques et tous les pays, mais si elles ne sont pas nouvelles, elles nen tendent pas moins saggraver au fur et mesure que saccroissent les dimensions du secteur public. Aux difficults de gestion sajoute laugmentation du poids financier des entreprises publiques, rendu plus sensible dans des conomies elles-mmes en crise. La plupart des entreprises publiques affichent, en effet, des dficits qui peuvent atteindre des proportions inquitantes. La Banque Mondiale prsente un tableau densemble catastrophique. Etudiant

. A ce propos, Nellis John, R. (1988) a men une large tude intitule Public enterprises in Sub -Saharan Africa , in World Bank discussion papers, 1.

301 entreprises publiques dans 11 pays africains, elle montre que 60 % de ces entreprises sont en perte. La mme tude indique que, au Bnin, 40 des 60 entreprises publiques recenses ont des problmes financiers graves (BANQUE MONDIALE, 1994). L'ampleur et la permanence des difficults que rencontrent ces entreprises publiques ne permettent pas de les considrer comme simplement conjoncturelles; elles doivent s'analyser comme une vritable crise des entreprises publiques. Cependant la recherche des causes de cette crise est malaise les opinions divergent et les responsabilits ne sont pas les mmes selon les pays. En rsum, nous pouvons dire que les relations entre lEtat et les entreprises publiques sont certainement lun des problmes les plus complexes des conomies africaines depuis que lEtat sest charg de lexploitation dactivits de production. Aussi bien dans les pays en dveloppement que dans les pays industrialiss, il ne semble pas que les solutions aient t trouves (BOITEUX, M., 1995). Deux problmes majeurs se rencontrent dans les rapports que lEtat entretient avec ses entreprises publiques : le caractre permanent de dficit des entreprises publiques et lemprise de lEtat sur ses entreprises. Les relations se situent aujourdhui dans un contexte difficile. La conjoncture conomique internationale est mauvaise et sur le plan interne, linstabilit politique et conomique de la plupart des pays africains ne vont pas dans le sens damliorer ces rapports. La dmarche que nous adoptons pour analyser cette problmatique consiste rpondre une srie des questions :
y Quels sont les objectifs que lEtat assigne ces entreprises ? y Les entreprises publiques bnficient-elles dune autonomie de gestion ? y Comment seffectue le contrle au sein dune entreprise publique ?

3.1. LEtat et les objectifs des entreprises publiques ferrovaires africaines

Toute tude qui vise mesurer la performance dune entreprise se heurte tout dabord au problme de la dfinition du concept mme de performance. Ce concept couvre de multiples aspects. Il concerne aussi bien les rsultats financiers que la planification de l'entreprise, la qualit des biens produits ou des services offerts (JENKINS G.P., 1979, p.3). THIRY B. dfinit la performance de lentreprise publique comme "le degr de ralisation des objectifs qui lui sont assigns par ses propritaires " (1993, p.). En effet, ce sont ces objectifs qui fournissent les critres ncessaires l'apprciation des rsultats (CHANDRA

G., 1975). Ils peuvent tre multiples, multidimensionnels et dans ce cas, la performance sera un concept de mme nature.2 Quels sont ds lors ces objectifs pour les entreprises ferroviaires africaines au regard de la structure conomique des pays africains ? Lobjet de ce paragraphe est justement de rpondre cette question. En effet, en Afrique noire, les pouvoirs publics assignent aux entreprises publiques des objectifs multiples parfois contradictoires. Nous en numrons quelques uns : Favoriser la redistribution du revenu et de la richesse; liminer les disparits rgionales; effectuer des investissements dans les secteurs o le risque et de longues priodes de gestation dcouragent le secteur priv; viter la formation de monopoles privs dans les branches dactivits cot dcroissant; parvenir lautosuffisance dans la production de certains biens; crer des ressources pour le dveloppement conomique; fournir certains services publics et certains biens de consommation des prix subventionns.. . (NATIONS UNIES, 1986, p.18). Nous pourrions citer encore dautres objectifs, mais cette liste est dj difiante. On comprend aisment, travers cette numration, que lentreprise publique apparat surtout comme un outil privilgi de politique industrielle et de dveloppement national. Cet objectif est comprhensible dans les pays en dveloppement o la ncessit dune intervention des pouvoirs publics est plus vivement ressentie que dans les pays dj industrialiss, en raison de linsuffisance dune classe dentrepreneurs, de labsence des infrastructures conomiques et sociales minimum dans lensemble du territoire, de la limitation des ressources financires, dun fort niveau de chmage, etc. Nous dfinissons, ci-dessous, les missions spcifiques que les pouvoirs publics africains assignent aux chemins de fer. Les entreprises ferroviaires africaines ont des objectifs multiples remplir qui vont audel de leur activit spcifique. Dans la plupart des cas, elles deviennent ainsi linstrument des politiques macro-conomique et jouent un rle important dans la ralisation dobjectifs redistributifs (prix du transport, dveloppement rgional, etc.) et allocatifs (politiques demploi et dinvestissement, dveloppement industriel, etc.).

. CERC, cit par Ph. Fontaine dans "Diagnostic et valuation des performances dans les organisations publiques", Mmoire EAA, 1985, Ulg, p. 9.

Nous pouvons regrouper ces objectifs en missions de dveloppement conomique et de service public.
Mission de dveloppement conomique et de production

Comme instrument de dveloppement conomique, le chemin de fer africain constitue un vritable instrument de rpartition des ressources productives en jouant un rle important dans lamnagement du territoire mais aussi leur utilisation comme moyens de rnovation des structures conomiques ou de renflouement des entreprises prives menaces de disparatre.

Dans cette optique, le rail contribue assurer la comptitivit des produits africains sur les marchs extrieurs en largissant la gamme des produits exportables, en agissant sur lorientation des changes et indirectement son action contribue aussi la transformation des structures conomiques, sociales et politiques existantes. Cest comme cela quil exerce des effets d'entranement sur plusieurs secteurs de l'conomie. Cest le cas de plusieurs entreprises qui doivent leur cration un souci de dispersion et sinstallent proximits des voies ferres.

GOFFAUX J. indiquait dj en 1986 quun vrai dveloppement en Afrique, une conomie dchange, peut tre compare un organisme vivant dont les infrastructures constituent en quelque sorte le systme c irculatoire qui irrigue les membres. Toute obstruction, tout enclavement ou isolement entrane rapidement lasphyxie conomique. Une mauvaise rcolte devient alors synonyme de famine tandis quune rcolte particulirement abondante verra les surplus pourrir sur place, vu limpossibilit de les vacuer. Linsuffisance et surtout le mauvais entretien des voies de communications a pour consquence que les commerants ne sy aventurent plus avec leurs vhicules, ou alors le taux accru damortissement de ceux -ci grve lourdement les prix. Dans ces conditions, mme une augmentation de la demande urbaine en produits vivriers ne stimulera gure la production. Ce facteur constitue souvent un frein dcisif au dveloppement conomique de vastes rgions . En effet, comme le confirme BOITEUX, M. (1995,p.51), La contribution des infrastructures de transport au dveloppement conomique se concrtise en premier lieu par linduction de trafic quelles gnrent . Concrtement, cet objectif de dveloppement consiste dvelopper au maximum la capacit des transports susceptibles de garantir, avec une suffisante fiabilit, lapprovisionnement des industries en pices de

rchanges et produits imports, lapprovisionnement des centres urbains en produits vivriers et lvacuation des matires premires agricoles et minires pour lexportation. Il est sans conteste que le trafic de marchandises par chemin de fer se trouve troitement li aux productions agricoles et minires dexportation qui sont les principales sources de revenu en devises des pays africains. Eu gard la nature des matires premires destines lexportation (produits agricoles en vrac, matriaux de construction, produits forestiers, engrais, produits miniers, etc.), aux distances de transport (en moyenne 650 km, voir tableau n 2) et aux petits nombres de points entre lorigine et la destination de trafic, le chemin de fer rpond ainsi dabord et avant tout cette proccupation de transports des matires premires agricoles et minires.

Tableau 2. Distance moyenne* entre lieux de production et ports dvacuation (en km)
Rseaux Produits transports Lieu de production Port dvacuation Distance moyenne

CFCO (Congo) OCTRA (Gabon) ZR (Zambie) SNCS (Sngal) SNCZ (Zare)

Bois, ptrole Manganse, bois Cuivre

Brazzaville Franceville, Boou Ndola Lusaka Phosphate, arachides Baol, Saint-Louis, Taiba et au nord-est Cuivre, cobalt, bois Shaba, Boma

RNCFC (Cameroun) Cacao, bois, banane, Yaound et aluminium rgions du nord

Pointe-Noire Owendo Dar-Es-Salaam Afrique du Sud Dakar This Matadi, Lobito, Afrique du Sud les Douala

500 600 1800 450 2800 600

Source : tablie partir des donnes recueillies dans Atlaseco (1978-1994). * (monte et descente) Pour ces marchandises, le rail africain a une prminence indiscute et indiscutable sur les itinraires o il assure un trafic qui lui est particulirement adapt. Le transport de minerais de toute sorte constitue lespoir dun grand dveloppement pour la plupart des pays africains. Leur exploitation attend du rail un nouvel essor, car le chemin de fer constitue un stimulant grce auquel on reprendra danciennes exploitations dlaisses. Laccroissement de la production entrane laugmentation du volume de trafic, tout comme lamlioration des conditions de transport a des effets positifs sur la production minire. Par contre, pour les produits rgionaux destins la consommation intrieure, cest la route qui semble plus avantageuse et plus frquente parce quelle assure des trafics de produits moins pondreux de faibles distances. Outre les minerais, le rail assure le trafic des matriaux de construction. De mme un grand nombre de produits imports entrent lintrieur des pays par rail via la voie fluviale ou maritime. Si, dans certains pays, lvacuation des minerais constitue lobjectif premier des chemins de fer, comme au Zare, au Zimbabwe et en Zambie, dans dautres par contre, le rail sest vu assign comme mission premire le transport des produits agricoles destins lexportation. Cest le cas du Sngal avec larachide dans les annes 60, du Cameroun avec le cacao et la banane, du Kenya avec le caf et le th, etc. Pour tous ces produits agricoles de rente, le transport ferroviaire apparat comme un moyen de rduction du prix et une possibilit de transport en masse pour de longues distances. Dans certains pays, comme le Sngal, le Kenya ou le Zare, le rail s'est proccup des voies de desserte agricole qui ont aid passer du stade de l'agriculture de subsistance celle de la production marchande et accrotre les disponibilits alimentaires des populations urbaines. En plus des produits agricoles, le chemin de fer africain offre pour le bois les mmes avantages que pour les minerais : il transporte bon march ce produit lourd et encombrant. Il faut dire que, en Afrique noire, des forts occupent dans certains pays jusqu trois quarts ()

de la superficie du territoire et que les diverses qualits de bois quengorgent ces forts reprsentent une source importante de devises si elle sont exploites.
Tableau 3. Superficie couverte par la fort Pays et rseau y attach Congo (Cfco) Gabon (Octra) Zare (Sncz) Cameroun (Rncfc) Superficie totale 342.000 267.000 2.345.000 474.000 superficie forestire

s 1/3 de la superficie totale s


s
2/3 1/3

de la superficie totale de la superficie totale

s de la superficie totale

Source : tableau tabli partir des donnes fournies par Africarail (1988)

Mission de service public et de dveloppement social

Par mission de service public, on peut comprendre notamment les services publics marchands, les services publics non marchands, diverses activits entreprises par lEtat dans un souci des redistributions des ressources entre diffrentes catgories de la population, etc. Comme notre tude porte sur les entreprises publiques caractre commercial et industriel, on doit comprendre par ce concept, les services publics marchands . Dans cette optique, on citera dans le champ de services publics, les tlcommunications, la distribution de lnergie, de leau, le transport, etc. Ces activits correspondent ce que les anglo-saxons appellent public utilities . En Afrique noire, ces services publics accomplis par les pouvoirs publics par le biais de leurs entreprises publiques, consistent rpondre la conviction que la puissance publique est, lheure actuelle, le seul capable de fournir ces prestations tous les citoyens. Un exemple de mission du service public est donn par le transport des voyageurs et de leurs bagages. Dans la mesure o les transports seraient meilleurs (en qualit et en prix), les termes dchange des paysans africains ou de tout producteur de lintrieur du pays samlioreraient. En plus, le transport permet daccrotre les contacts des villageois avec les centres urbains grce la mobilit, offre de nouveaux modles de comportement, facilite la mobilit des populations des banlieues vers les centres villes o ils travaillent, etc. Grce cette mobilit, lesprit conomique et montaire se dveloppera ou se crera, transformant ainsi la topographie des milieux ruraux en bourgs. Ces services dinfrastructures sont aussi essentiels lactivit des mnages tout autant qu la production conomique et contribuent normment au dveloppement social des pays africains. Lapport des entreprises publiques au dveloppement est pressentie notamment dans

lamlioration de la qualit de la vie. En effet, laugmentation du taux de desserte de la population par les rseaux dapprovisionnement en eau salubre apporte une contribution vidente et directe au recul de la mortalit et de la morbidit, et accrot ainsi la productivit des ruraux. En ce qui concerne les entreprises publiques de chemins de fer africaines, la mission de service public que les pouvoirs publics leur assignent se situe trois niveaux principalement : 1. Transport de voyageurs de banlieue : comme les grandes villes africaines ont de fortes densits dmographiques, le chemin de fer est le moyen de dplacement ncessaire pour attnuer lengorgement de ces agglomrations et faciliter ainsi la mobilit des personnes et des biens des centres urbains vers les banlieues et vice-versa. 2. Dplacements de masse longue distance et au moindre cot : lobjectif est de stimuler la mobilit des voyageurs en reliant les zones urbaines aux zones rurales dshrites ou enclaves, garantissant ainsi le flux de main doeuvre et lentre des produits vivriers des zones rurales vers les centres urbains. 3. Desserte par rail des rgions rurales souvent moins peuples : on considre que la notion de service public du rail prend tout sens dans les rgions rurales, surtout dans celles o nexiste ni rseau routier ni voies deau importantes. Il est vrai que la poursuite de telles missions implique un cot par voyageur-kilomtre lev, le caractre essentiel et dintrt public acquis par les transports aux yeux de lensemble des citoyens plaide pour quun service de transport soit garanti dans toutes les rgions du pays. Dans cette optique, lentreprise ferroviaire consiste, dans l'esprit des pouvoirs publics, offrir ses services et pratiquer certains prix dans un souci de satisfaire les personnes ainsi que des rgions dfavorises. Pour ce faire, ils adoptent le systme de la prquation, c'est--dire que les prix des diffrentes oprations de transport, selon les catgories de marchandises transportes ou selon les lignes, ne sont pas calculs uniquement en fonction du cot de ces transports, mais galement, soit en fonction du dsir d'attirer aux chemins de fer certains transports effectus par d'autres moyens, soit en fonction de l'utilit de ces transports pour l'conomie gnrale. Les dficits volontaires faits sur certaines lignes (surtout en ce qui concerne le trafic voyageurs) devant tre combls par les excdents faits sur d'autres lignes ou par les subventions de l'Etat (RAIL INTERNATIONAL, 1994). En conclusion, nous pouvons dire que le transport ferroviaire confirme le caractre de service public du transport en commun des personnes; les voyageurs bnficient toujours dun tarif prfrentiel (Rapports SNCS) et le transport des marchandises sinscrit dans la politique de dveloppement conomique des pays. Toutefois, diverses obligations lgales, selon les

pays, sont galement imposes au rail dans le domaine du transport de marchandises. Cest le cas de larticle 4 de la loi crant la SNCZ qui stipule que la socit a pour objet dadministrer et dexploiter les c hemins de fer suivant les mthodes industrielles, mais tout en sauvegardant les intrts de lconomie nationale . A ct de ces deux objectifs que nous qualifions de prioritaires, les entreprises publiques ferroviaires africaines en poursuivent dautres.
Objectif de rentabilit

La rentabilit, comme le souligne PILVERDIER-LATREYTE (1988) est un concept trs gnral qui sexprime par un rapport entre les rsultats et les moyens mis en oeuvre. Dans une entreprise prive, cest objectif consiste maximiser le profit. Comme lentreprise ferroviaire a une vocation sociale et de dveloppement conomique, si sa gestion est rentable au sens de lentreprise prive, personne ne peut le contester mais de l vouloir quelle fasse des bnfices, il y aura une contradiction avec ses objectifs. Ainsi, lobjectif de rentabilit quelle poursuit consistera maximiser la productivit de ses facteurs de production, avoir une gestion dquilibre. Tout dplacement positif de cet quilibre doit tre transfr la collectivit sous formes de rduction des subventions tatiques ou encore damlioration de la qualit du service rendu. Lide sous-jacente est de pousser lentreprise quilibrer ses comptes en rduisant substantiellement ses dficits dexploitation dune part et de limiter laide de lEtat sa participation aux investissement des infrastructures dautre part car ceci relve de la gestion conomique globale et doit par ailleurs rester dans le domaine tatique. Un tel objectif est plus quune ncessit pour les pouvoirs publics essoufls financirement. En effet, cest lEtat qui en principe, compte tenu des objectifs voqus, procde aux emprunts sur fonds public ( long et court terme), verse des subventions titre dexploitation, dquilibre, dquipement, de charges demprunt, contribue titres divers aux remboursements de charges pour tarifs rduits.

Objectifs dintgration conomique, de scurit et de prestige

A ct de ces deux objectifs, on trouve dautres objectifs qui prennent en compte laccroissement du trafic et le dveloppement de lindustrie du rail. Parmi ceux-ci, nous retiendrons : (1) lobjectifs de dsenclavement et de dveloppement rgional de l'industrie du rail

La stratgie adopte par la Dcennie des Nations Unies pour les transports et les communications en Afrique (1980-1990) a pour objectif de faire parvenir les Etats africains l'indpendance, l'autonomie et la coopration en matire de transports et de communication pour accrotre la production ferroviaire. Concrtement, compte tenu des rsolutions 291 (XIII), 2097 (LXIII) et 32/160 3, les Etats membres visent favoriser, long terme, l'tablissement d'un rseau de transport ferroviaire intgr sur l'ensemble du continent, en accordant une importance particulire l'harmonisation, la coordination et la modernisation des rseaux. Ces rseaux sont principalement destins soutenir le dveloppement des secteurs cls de l'industrie, de l'agriculture et du commerce. Globalement, ces objectifs consistent : a.. promouvoir l'intgration des infrastructures de transports ferroviaires en vue d'accrotre les changes intra-africains; pour cela, il convient de normaliser les rseaux et les quipements; assurer la coordination entre les diffrents systmes de transport en vue d'accrotre leur efficacit; dsenclaver les pays sans littoral et les rgions isoles comme le Mali, le Zare, la Zambie, etc. (2) lobjectifs damlioration des conditions d'exploitation Le dveloppement de la concurrence des autres modes de transports, surtout la route, fait de plus en plus perdre au chemin de fer africain ses clients traditionnels. Pour remdier cette situation, les pouvoirs publics envisagent d'entreprendre, dans le cadre de la Commission Africaine de Transports, une tude dtaille des conditions d'exploitation des rseaux ferrs afin d'amliorer leur rendement. Il s'agit de traduire ce que le public peroit travers le service, c'est--dire ce qui dtermine sa demande, en termes de variables dcisionnelles concernant les conditions techniques propres au chemin de fer. Cela consiste tablir un lien entre le rseau et les principales grandeurs qui interviennent dans son organisation et qui doivent tre combins entre elles afin d'en assurer un bon fonctionnement. Parmi ces grandeurs, on trouve : la vitesse, la frquence, la rgularit, la scurit, les tonnes pouvant tre tractes ...; cet ensemble constitue ce que nous appelons les conditions techniques d'exploitation 4. Ces lments

b. c.

. Commission Economique pour l'Afrique, "Rapport l'valuation de la dcennie des Nations Unies pour les communications en Afrique 1978 -1988", Washington, 1989.

de synthse de transports et les

forment en quelque sorte le noyau central, le moteur de toute l'organisation du trafic, et partant, de tout le rseau, et ont, de ce fait, une influence la fois au niveau de la gnration des produits via la qualit de service qu'elles "proposent", et au niveau de la gnration des cots via la dtermination de la "capacit de production" ou du "niveau d'activit" ncessaire cette production.
3.2. Les contraintes des entreprises publiques africaines

Il est souvent demand aux entreprises publiques de remplir, en plus de leurs missions spcifiques, des obligations dintrt gnral voqu ci-dessus. Ces contraintes entranent des charges anormales pour lentreprise5 et influencent donc ngativement leur efficacit et leur comptitivit. Parmi celles-ci, nous dnombrons notamment :

1. Les contraintes lies lactivit (exploitation) de lentreprise

Lentreprise publique se trouve assujettie un certain nombre des contraintes dexploitation que lEtat lui impose : celle dexploiter et celle davoir des tarifs soumis lhomologation pralables et publis. La premire consiste dans le fait quelle a lobligation dexercer son activit dans lintrt gnral, sans gard aux recettes, pour assurer le service de toute nature ou pour rpondre certaines ncessits stratgiques. Il sagira pour le transport ferroviaire par exemple de desservir des lignes non rentables (il peut sagir dune rgion rurale moins peuple). Cette obligation dassurer ce trafic impos par lEtat entranera pour lentreprise des matriels et des effectifs supplmentaires.

L, ne se limite pas lingrence de lEtat; celui-ci intervient aussi dans la gestion courante de lentreprise. Cest ainsi que, dans certaines entreprises, lEtat dicte lobligation pour les entreprises publiques de rserver tout ou une partie de leurs achats de matires premires, dquipements ou dautres fournitures des producteurs nationaux pour lesquels elles reprsentent un march rserv. Il en rsulte souvent, pour elles, des surcots engendrs par la non-comptitivit des produits locaux. De mme lEtat peut dfinir avec quelles firmes des contrats doivent tre conclus, spcifie qui des crdit doivent tre octroys, quelles
4

. Bien videmment, ce vocable regroupe tout d'abord ce qui est techniquement ncessaire l'exercice d'une telle activit; les grandeurs que nous venons de citer n'en sont que l'ab outissement.
5

. Pour illustrer les pratiques des entreprises publiques africaines, nous utiliserons chaque fois le cas de chemin de fer qui fait lobjet de cette recherche.

factures doivent tre payes et quel fournisseur peut tre ignor sans crainte, quel endroit et qui des services doivent tre rendus et maintenus, mme s'ils ne sont pas payants ... sans se soucier des consquences que de telles dcisions peuvent avoir sur lquilibre de gestion de lentreprise (NELLIS, J. R., op.cit.). La manipulation des tarifs des entreprises publiques constitue la troisime contrainte majeure de leur exploitation. Beaucoup dentreprises publiques en Afrique connaissent un rgime de prix contrls6, cest--dire que lEtat est toujours intervenu pour contrler les prix dans certains secteurs dactivit tels que le transport, la distribution deau, llectricit, etc. Il arrive frquemment que lEtat exerce une pression constante sur les tarifs en retardant et en limitant leur adaptation. Il agit ainsi en considrant que le revenu social rsultant des conomies externes que procurent ces activits est suprieur au seul revenu de lentreprise li laugmentation du prix.

2. Les contraintes de lenvironnement

Celles-ci peuvent dcouler de la situation conomique de lentreprise ou de son processus de production. Si une entreprise appartient une branche en dveloppement (nergie, transport, ...) et quelle est, en plus, en situation de monopole, ses investissements seront dtermins par le besoin de lconomie. Dans le cas des transports ferroviaires par exemple, laugmentation du trafic de marchandises dpendra en partie de la production des entreprises industrielles utilisatrices de ce moyen. Ainsi par exemple si la production de ces entreprises sont en rgression, celle-ci aura directement un impact srieux sur lentreprise publique. Linstabilit politique des pays, les rebellions ainsi que diverses troubles politiques provoquent des srieux bouleversements au fonctionnement normal de lentreprise avec comme consquence parfois des arrts de lactivit.

3. Contraintes sociales imposes par les pouvoirs publics

. Il est bien vident, l o il y a interventionnisme conomique pour contrebala ncer les alas du march, lEtat prenne des mesures en matires de prix et de tarification.

Ces contraintes sont lies surtout aux objectifs sociaux que lentreprise doit suivre. LEtat impose ses entreprises des objectifs sociaux. Cest ainsi que de nombreux chemins de fer africains ont leur propres hpitaux, leurs propres coles. Elles sont aussi et surtout utilises pour lutter contre le chmage. En gnral, les chemins de fer africains contribuent largement crer des possibilits demploi.

Cest ainsi que nombreux sont des entreprises publiques qui ont des effectifs plthoriques parce que les gouvernements les utilisent pour crer des emplois. Si lon peut trouver certains aspects positifs au problme de lexcs deffectifs, ceux-ci ont pourtant largement dpass laugmentation de la productivit. Prenons lexemple du Mali - mais une situation comparable peut tre observe ailleurs - o les frais de personnel ont augment de 1978 1980 la SOMETRA de 143, 3 % alors que les gains de productivit nont t que de 53,5 % (Information tire dans lenqute publie dans Essor-Hebdo, Bamako, 4 et 5 septembre 1988). Une tude mene par les NATIONS UNIES (1989) sur les entreprises publiques des pays en dveloppement montre que lentreprise ferroviaire du Nigeria a, par unit de trafic, deux fois plus de personnel que les autres chemins de fer dAfrique occidentale, lesquels ont leur tour, deux fois plus de personnel par unit de trafic que les chemins de fer europens. La prsence de sureffectifs rode lautonomie de gestion, provoque la dilution des objectifs fixs pour lorganisation et cre des problmes financiers graves. Lobjectif de cration demplois peut affecter les choix technologiques et entrane une baisse de productivit. Toujours au niveau de lemploi, un autre problme tient au fait que, bien quelles aient souvent des effectifs plthoriques, il est rare que les entreprises publiques en profitent pour faire appel des mthodes laboristiques (de fortes consommations de main-doeuvre), qui pourtant peuvent tre moins coteuses et qui permettent de raliser des infrastructures de haute qualit dans le domaine routier, de lapprovisionnement en eau potable et de lassainissement. Au lieu de cela, elles ont souvent prfr utiliser des mthodes capitalistiques ( forte intensit dapports en capitaux). Pourtant, des exemples montrent que la suppression de ces anomalies permet pour la plupart du temps de mieux utiliser les ressources locales et constitue peut-tre un moyen de mieux atteindre les objectifs fixs. Au Rwanda ladoption de mthodes forte intensit de main-doeuvre pour la construction de routes secondaires et de routes non revtues a entran une augmentation de 240 % du nombre demplois (principalement des emplois sans qualification et faiblement rmunrs pour

lesquels les preneurs sont trs nombreux parmi les pauvres). Cela a eu galement pour effet de rduire denviron un tiers le total des cots7 (BANQUE MONDIALE, 1994).

3.3. La politique tarifaire des rseaux africains

La politique tarifaire des rseaux ferroviaires africain est dicte, dune part par des considrations de march, dautre part par les cadres juridiques dfinis par les Etats, qui peuvent varier dun pays lautre. Toutefois un certain nombre de similitudes sont vrifis dans divers rseaux (UAC). Dun point de vue gnral, il faut noter que la progression des tarifs est fixe de faon suivre la progression des cots affrents aux moyens mis en oeuvre pour satisfaire la demande et apporter une contribution la couverture des charges fixes de lentreprise. Pour les tarifs comportant des rductions de caractre commercial par rapport au plein tarif, la politique de lentreprise a un double objectif : y attirer au fer des catgories particulires de clientle pour lesquelles le prix du transport est un facteur spcialement dterminant; y inciter ceux des clients actuels ou potentiels qui le peuvent voyager dans des priodes o la socit dispose dune capacit rsiduelle et o, corrlativement, les cots de transport sont les plus bas. A ct de la politique tarifaire de lentreprise, les pouvoirs publics imposent lentreprise des obligations non seulement dexploiter certains services non rentables mais aussi de transporter certaines catgories de marchandises ou de voyageurs des conditions tarifaires rduites. Cest ainsi que laugmentation de certains tarifs sont soumis lhomologation pralable du ministre de tutelle. Cependant, les pouvoirs publics mettent du temps pour accepter une augmentation tarifaire, ce qui nest pas sans effet sur la performance de lentreprise. Lexemple du Sierra Leone que nous empruntons de GAUDUSSON (op.cit.) est suffisamment clair pour expliciter le comportement de lEtat en matire tarifaire des entits publiques. En effet, en 1988, une entreprise publique engage dans les transports a sollicit une augmentation de tarifs; le gouvernement a mis cinq ans pour la lui accorder. Bien que cette augmentation ait fini par tre approuve, elle na pas couvert la hausse des cots; le taux annuel dinflation du pays sest chiffr en moyenne 12,2 % durant cette priode et lentreprise na bnfici daucune compensation financire de la part de lEtat.

. Rapport de la Banque Mondiale sur linfrastructure des pays en dveloppement (1994, pp.42 -44).

Cette ralit vaut pour la plupart des entreprises publiques africaines, soit lEtat ne rembourse pas les sujtions auxquelles il soumet lentreprise, soit le remboursement arrive mais quelques annes plus tard avec comme consquence que lentreprise connat des dficits chroniques qui lemmnent la faillite. Une approche intressante de la politique tarifaire des rseaux africains sera donne ici par lanalyse du comportement de la Socit Nationale de Chemins de fer Sngalais (Sngal) au regard des situations concrtes des marchs et des rgles auxque lles elle est astreinte par les pouvoirs publics. La politique tarifaire de la SNCS, rseau caractre international, sarticule autour des ides matresses dveloppes dans le contrat-plan et dans les diffrentes conventions quelle a signs avec la Rgie de Chemins de Fer Malien (RCFM). Cette politique tarifaire vise effectuer des services capables de gnrer des recettes couvrant les frais dexploitation. En effet, conformment aux dispositions du cahier des charges, il est dit que la SNCS fixe librement ses tarifs voyageurs afin dassurer la rentabilit commerciale du service et la couverture des cots marginaux long terme (Rapport SNCS, 89/90, p. 72). Cependant dans le fait, chaque fois que la SNCS tente de relever ses tarifs voyageurs, ces derniers doivent tre homologus par lEtat. Par exemple en 1994, la SNCS a propos de relever le tarif voyageur de 40 % pour quilibrer ses comptes, lEtat sngalais a dcid que laugmentation des tarifs du secteur transports doit tre plafonne 20 %. (Rapport dexploitation 1994, p. 111). A la SNCS, la politique tarifaire diffre selon le mode de trafic et selon que le trafic seffectue sur le territoire national ou au-del des frontires sngalaises.
Politiques tarifaires nationales

Trafic voyageurs Les tarifs applicables au transport des voyageurs et des bagages par chemin de fer sont fix librement par la SNCS mais communiqus par elle au pralable aux pouvoirs publics (Ministre de transports) qui peuvent y faire opposition. Mais en dpit du principe dune libert tarifaire encadre , lemprise de lEtat sur les tarifs voyageurs reste, pour des raisons videntes voques plus haut, trs forte. Ces tarifs sont prqus gographiquement. Ils comportent une part fixe et une part proportionnelle la distance, suppose constante sur dtroits paliers.

Trafic marchandises local Pour le trafic marchandises local, la SNCS est lie par des conventions avec des formules de rvision de prix avec ses plus gros clients (Taba et Lam-Lam pour les phosphates, Allou Kagnes pour lapulgite, le groupement des exploitations forestires, la Compagnie sucrire Sngalaise, etc.). Elle procde la rengociation et la signature durant lexercice des conventions qui la lie ses clients fidles. Par ailleurs, la socit sefforce galement de dvelopper le trafic de nouveaux produits sur le territoire national en offrant une tarification comptitive vis--vis de la route. Les tarifs de transport de marchandises par wagons complets sont assujettis un rgime de tarification de rfrence, de caractre indicatif. Il sagit dun systme de tarification dans lequel les prix indiqus sont homologus par les pouvoirs publics et nont quun caractre indicatif, les prix rellement pratiqus pouvant sen carter ventuellement sous certaines conditions. Des tels tarifs comportent lindication soit dun prix dtermin soit dun prix maximum et dun prix minimum, dont lcart ne peut excder un taux maximum fix par le Ministre des Transports pour les diffrents modes de transport concurrents et pour la mme catgorie de marchandises, et entre lesquels un prix dapplication peut tre librement fix par la socit nationale sans aucune contrainte de publication ou communication au Ministre. Le rseau a par ailleurs la possibilit de conclure avec sa clientle des contrats dont les prix et les conditions sont fixs de gr gr : la mise en application de ces contrats tarifaires nest, linstar des prix dapplication, subordonne aucune formalit de communication au Ministre ou de publication si les prix de transport quelle prvoit sont inclus dans la fourchette tarifaire; si au contraire ils sortent de cette fourchette, ils doivent tre communiqus au ministre, celui-ci ne pouvant toutefois sopposer leur mise en vigueur quen cas dabus de position dominante ou de non couverture des cots marginaux. De plus, de tels contrats doivent tre publis au bulletin des tarifs si les transporteurs en concurrence directe sont astreints la mme obligation. Cette souplesse permet lentreprise de mettre en oeuvre et de dvelopper une politique contractuelle qui savre efficace et trs apprcie par la clientle. Mais la libert tarifaire comporte ncessairement un deuxime volet, qui est de reconnatre la socit, le droit de mettre en oeuvre, sous condition dune communication pralable au Ministre, les majorations de ses tarifs dcides par son Conseil dadministration et propres assurer lentreprise, en ltat du march des transports, la meilleure rmunration de ses activits.

Politique tarifaire relative aux trafics internationaux

Trafic voyageurs international Pour le trafic voyageur international, il existe une convention ferroviaire entre la SNCS et la RCFM. Toute modification de tarif par la SNCS (Sngal) est soumise lapprobation de la RCFM (Mali) suivant larticle 89 de la convention ferroviaire qui a t signe entre les deux rseaux. Trafic marchandises international En ce qui concerne le trafic marchandises international (avec le Mali), la SNCS sest aussi attache dvelopper, en concertation avec la RCFM, une harmonisation de la tarification et la signature avec les principaux clients, des conventions tripartites prvoyant des dtaxes progressives en fonction des tonnages transports vers le Mali sous certaines conditions. Pour le trafic international, il y a eu simplification et harmonisation des tarifs internationaux voyageurs et marchandises approuves par les deux rseaux concrtis par la signature dune charte rgissant les conventions tripartites SNCS/RCFM/Transitaires et laboration de convention tripartite aux 12 principaux clients. (Rapport 1994).

3.4. Problmatiques de gestion des entreprises publiques africaines

Les diffrentes contraintes que les pouvoirs publics imposent aux entreprises publiques doivent avoir certainement un impact sur la gestion de celles-ci. DELION A.G. ( ) estime quil faudrait tudier lincidence de telles mesures sur les comptes de lentreprise et sur sa capacit dautofinancement, ainsi que les difficults qui en dcoulent pour sa gestion. Tel est lobjet de ce paragraphe.
3.4.1. Problmes poss par lquilibre de gestion

En effet, si, dans le cas d'une organisation prive, les choses sont claires puisque le profit est le garant de la sant et de la prennit de l'entreprise, les choses le sont beaucoup moins dans le cas d'une organisation publique; la complexit de la gestion provient des missions la fois multiples et conflictuelles quelles doivent assumer.

Comme l'entreprise publique doit assurer des missions dintrt gnral, le rsultat peut tre fauss non seulement du fait de la politique des prix, mais aussi du fait des contraintes de tous ordres imposes l'entreprise par les pouvoirs publics comme nous venons de le voir. Ces objectifs sociaux imposs par les pouvoirs publics vont se rpercuter sur laugmentation des cots ou sur labaissement des recettes qui rsultent de lactivit normale de lentreprise provoquant ainsi un dsquilibre budgtaire de lentreprise publique. Ainsi, les entreprises publiques estiment que la politique gouvernementale ne tient pas compte de la ralit de leurs charges. De l, la question de savoir si une entreprise publique assumant lobjectif dintrt gnral ne doit pas quilibrer ses comptes ? En effet, la doctrine conomique classique a surtout tudi les situations de rendements dcroissants, dans lesquelles se trouvent un grand nombre dentreprises oprant dans la zone de capacit adapte la production, sans suremploi ni sous-emploi des moyens. Dans cette zone, un prix de vente gal au cot marginal est suprieur au cot moyen et le rendement est dcroissant. Cependant, cette situation nest pas seule des entreprises publiques8 qui sont, dune manire gnrale, en situation de rendement croissant, du fait de limportance de leurs frais fixes et du sous-emploi dune partie importante de leurs infrastructures. Cela nimplique pas quune organisation librale et concurrentielle de la gestion des infrastructures de transport est impossible mais seulement quune telle organisation correspondrait une perte conomique : seules seraient exploites les infrastructures trs frquentes et celles utilises par des usagers disposs accepter un tarif lev. Pour les autres, la ncessit dune tarification couvrant au moins le cot moyen provoquerait une baisse de trafic par rapport la tarification optimale, cette baisse provoquant son tour une augmentation du cot moyen, etc., et lexploitation devrait cesser faute dtre rentable et loignerait lentreprise de son objectif premier dintrt gnral (REES, R., 1984). Ds lors si lEtat veut grer ces entreprises publiques en vue des objectifs dintrt gnral noncs dans le paragraphe prcdent et au respect de lquilibre budgtaire, les questions qui se posent sont les suivantes :
y Quel systme de prix faut-il appliquer ? y Qui doit payer le dficit si lon maintient le principe de vente au cot marginal ?
8 . Nanmoins, toutes les activits productives des entreprises p ubliques ne prsentent pas des rendements croisants, mme si on les appelle aussi services publics . Aussi, lorsquelles sont riges en monopole dEtat, largument du monopole naturel nest pas applicable, et i faut chercher dautres raisons leur pr sence (voir chapitre 1).

y Comment doivent tre choisis et financs les investissements ?

Ces questions ont dj t souleves depuis longtemps (NGUYEN, 1969). Elles ont dabord reu une rponse fonde sur la seule considration de la technique de production de lentreprise. Ds lors, lorsque lon est en rendement croissant, cest--dire le trafic augmentant, les cots moyen et marginal dcroissent, il y a lieu de favoriser lexpansion de trafic. Dans cette situation, du fait de lexistence de cots fixes et dun cot variable proportionnel la production, la recherche de la maximisation du surplus global conduit au dficit, car le prix (Po) est infrieur au Cot moyen ( CM) . La production (Qo) doit tre tarife au cot marginal (ici au cot variable) pour assurer le niveau de production optimal et le dficit est alors gal au montant des cots fixes (figure 1). Ce dficit peut tre couvert par lensemble des contribuables par un prlvement forfaitaire dimpt. Cependant, lorsque lon est en rendement dcroissant, cest--dire le trafic augmentant, les cots moyen et marginal croissent, lexpansion du trafic cote cher, car il faut investir : il y a lieu de pnaliser cette expansion en intgrant dans le tarif le cot de dveloppement. Par cot de dveloppement, on entend ainsi les cots qui sont induits par laccroissement des trafics, si lon veut maintenir un certain niveau de qualit de service.
Figure 1. Dtermination de lquilibre du monopoleur

CM Po Cm D O Qo Q

Donc en un mot, le dficit doit tre financ par lEtat au moyen de limpt, qui doit tre neutre, cest--dire qu montant total dimpt gal il ne doit pas fausser le choix des consommateurs (LITTLE, op.cit.). Limpt direct rpond cette condition puisque, sil limite les disponibilits en ressources des agents conomiques, il est neutre lgard des choix entre

les diverses possibilits de consommation. Mais la couverture systmatique du dficit par lEtat nincite pas lentreprise publique rechercher minimiser ses cots pour se rapprocher des conditions de ralisation de la situation optimale. Pour ly inciter et amliorer son comportement dentreprise il est souvent fait appel un deuxime systme par lequel on impose lentreprise de raliser son quilibre budgtaire. Les pouvoirs publics peuvent tre conduits cette mme conclusion en estimant inopportune la mise la charge du contribuable, au lieu de lusager, de la part du prix de revient total du transport non couverte par une tarification fonde sur les seuls cots marginaux. Ceci conduit rejeter le schma marginaliste orthodoxe pour aboutir un schma de concurrence sous contrainte comportant des prix diffrents des cots marginaux, par lintroduction de pages dont le total doit compenser les charges fixes. Si nanmoins, pour lentreprise de chemin de fer, lgalit des pages pour les trafics concurrencs, se rvle inconciliable avec la ralisation totale de lquilibre financier, rien ninterdit de laisser la charge du contribuable la part approprie des frais fixes du transport ferroviaire qui permet de rtablir lquilibre compromis. Tout citoyen bnficie, en effet, de lquipement collectif de transports de la nation car mme sil nest pas usager direct de la route, du fer ou de la voie deau, il ne cesse de consommer des produits transports depuis le lieu de leur production, et dont la production a elle-mme ncessit lacheminement de matires premires ou des pices de rechange. Il ny a donc rien de choquant, notre avis, ce que le citoyen participe dans une mesure limite aux frais de constitution et dentretien de cette infrastructure gnrale. Ainsi corrige la notion dquilibre budgtaire conservera toute sa valeur pour une incitation la gestion la meilleure du chef dentreprise ds lors quil ne sagirait plus de lajustement automatique de recettes aux dpenses tel que le raliserait un systme de subvention dquilibre, mais une participation fixe caractre forfaitaire rsultant dune rpartition voulue et bien dfinie des charges dinfrastructures entre contribuables et usagers. Donc pour nous rsumer, nous disons que le souci de rduire la dpendance des entreprises publiques vis--vis des affectations de fonds publics a aid lmergence de principes de gestion financire de ces entreprises en ceux-ci : lentreprise publique doit tout mettre en oeuvre pour atteindre, outre la mission de services publics qui lui est assigne, celle dune gestion quilibre, cest--dire arriver couvrir les dpenses dexploitation par les recettes gnres par lactivit normale de lentreprise. Et du fait de contraintes pesant sur les finances publiques, laide de lEtat se limiterait aux seules dpenses dinfrastructures et dquipement et aux sujtions quil impose lentreprise.

Il reste donc examiner lopportunit dune gestion au grand quilibre , cest--dire les recettes qui couvrent la fois les dpenses dexploitation et les dpenses dquipement. Dune manire gnrale, la couverture de charges dinfrastructure doit tre assure par le solde positif de lexploitation dgag par lentreprise. Ce problme est relativement complexe pour les entreprises publiques africaines. Comme ces dernires sont en dficit permanent, elles doivent compter sur les dotations aux amortissements quelles constatent. Cependant, lampleur de dficit est si importante que le cash flow mme est parfois ngatif. Ds lors comment doivent tre financs les investissements? La rponse cette dernire question nous pousse examiner la politique de financement des entreprises ferroviaires africaines.
3.4.2. Financement des investissements des socits ferroviaires africaines

Les fonds dont disposent les entreprises publiques proviennent de trois sources principalement : lautofinancement, les subventions dquipement provenant de lEtat et les emprunts contracts sur le march financier. Il faut dire que de loin, les subventions de lEtat constituent la source la plus importante, du fait des difficults que recontrent les entreprises publiques dgager des surplus de gestion dune part et dautre part du fait de la prcarit et de ltroitesse voire de linexistence du march financier interne.

Ds lors, laide de lEtat en matire dinvestissement dinfrastructure minimum devient une attitude normale pour des pays qui cherchent atteindre un degr de dveloppement et relve de la gestion conomique globale. Cependant, les disponibilits en capital public national dpendent de la situation financire de lEtat dans le pays considr, de lampleur de ses recettes fiscales et de sa capacit dmettre des emprunts. En plus, les besoins financiers dun Etat sont pratiquement illimits, surtout dans les pays en

dveloppement et il y a beaucoup de chances que les ressources publiques nationales ne puissent financer quune infime partie. Do limportance des choix et la ncessit dviter de commettre des erreurs.

Etant donn que les entreprises publiques ou du moins la majorit dentre elles rencontrent des difficults de financement, lEtat seul ne peut faire face ce problme surtout dans la conjoncture conomique actuelle de la plupart des pays africains. Ainsi, le capital public international reprsente certainement une autre source de grand intrt et lon doit souhaiter voir samplifier son action. Ce capital (organismes de financement international) est en gnral mobilis conformment aux rgles du march des capitaux, ce qui conduit des

taux dintrt lev, charge lourde pour les pays en dveloppement. Quant laide bilatrale dun Etat tranger, elle prsente des avantages indniables. La France, la Belgique, le Canada, dautres encore accordent des aides importantes certains pays africains dans des conditions favorables de taux et de dure. Cependant, de tels prts entranent la subordination politique directe ou indirecte, explicite ou implicite.

Dune manire gnrale, les subventions que les pouvoirs publics accordent aux entreprises publiques africaines peuvent tre synthtises de la manire suivante :
Les subventions dexploitation

Ce sont des apports de lEtat, en tant que puissance publique, qui viennent compenser les consquences financires quentranent pour lentreprise certaines obligations de service public. Deux types de subventions peuvent tre accordes :
y Subvention dexploitation par les pouvoirs publics. LEtat peut contribuer au financement

des entreprises publiques en tant que puissance publique pour rtablir lquilibre du compte dexploitation ou pour diminution des charges dexploitations anormalement gonfles par les contraintes sociales imposes lentreprise. Cest le cas de la plthore du personnel impose lentreprise pour lutter contre le chmage.
y Compensations financires de lEtat : il sagit ici des services que les pouvoirs publics

demandent lentreprise et quils doivent normalement pays. Ces obligations de service public comprennent, pour lessentiel, des obligations de transporter des conditions tarifaires rduites, imposes par lEtat, certaines catgories de voyageurs ou de marchandises et lobligation dexploiter certaines lignes ou certains services non rentables et quune entreprise soucieuse de son seul intrt commercial serait amene supprimer ou fortement laguer (service des voyageurs de banlieue, etc.). Ds lors, lEtat rembourse lentreprise la perte de recettes rsultant pour elle des obligations de transporter titre gratuit ou tarifs rduits, qui lui sont imposes par voie lgislative ou rglementaire, et notamment celles qui lui incombent en excution de son cahier des charges.
Les subventions dquipement

Les pouvoirs publics, en tant que propritaire des investissements, prennent en charge les dpenses dquipement et certaines dpenses relatives aux travaux dinfrastructures suivant des modalits dfinies avec lentreprise. Ces dpenses dinfrastructure, pour le chemin de fer, sont de trois types : premirement, des charges dentretien des voies et de services,

ouvrage dart, passages niveau, des installations de linfrastructure, ainsi que des frais connexes; ensuite des charges dexploitation pour la scurit des gares, lexploitation des installations des triages; et enfin des charges financires et damortissement. Ainsi donc, lintervention financire de lEtat peut consister rembourser des charges de dettes contractes par les socits ou financer les dpenses dinvestissements dinfrastructures et dquipement. En ce qui concerne le chemin de fer sngalais par exemple, larticle 30 du contratplan conclu en novembre 1989 entre les pouvoirs publics et la firme prvoit que les dpenses relatives aux travaux dinfrastructures sont supportes 60 % par lEtat et 40 % par la socit. Il rsulte donc que lEtat est propritaire des infrastructures mises la disposition de lentreprise; il se charge de renouvellement de ces immobilisations, lexception de 40 % de la valeur des renouvellements, la charge de la socit.

3.4.3. Pouvoirs publics africains et autonomie des entreprises publiques

La plupart des textes qui rgissent les entreprises publiques en Afrique leur consacrent le principe de lautonomie financire et de gestion. Ce principe se traduit gnralement par une assimilation des mthodes de gestion des entreprises publiques celles pratiques dans les entreprises prives . La porte de ce principe d'autonomie est cependant sensiblement rduite par les multiples occasions d'interventions que ces mmes textes offrent aux pouvoirs publics tant dans les organes que dans l'exercice des comptences (de GAUDUSSON J.B., op. cit.). Comme le souligne PENOUIL, M. (op.cit., p. 614), "en Afrique, le degr d'intervention de l'Etat varie selon les formes des entreprises publiques mais dans la quasi-totalit des cas il est suffisamment pouss pour provoquer une confusion de la fonction de gestion et de la fonction de contrle ". Pour paraphraser PENOUIL, MESTRE (1980) nous fait savoir quen Afrique, le pouvoir fort de lentreprise publique rside dans sa direction. Celle-ci est trs largement entre les mains de lEtat qui soit nomme directement le P.D.G, soit interdit sa rvocation ou son licenciement. En outre, dans la politique de nomination de ces dirigeants par les gouvernements, cest la loyaut politique qui lemporte sur les capacits de gestion. Cest bien l que se posen les problmes les plus t graves, puisque la rpartition officielle des comptences entre lEtat et les entreprises rpartition tout fait acceptable en ce sens quelle ne laisse lEtat le pouvoir de dcision quen quelques domaines comme les nominations des directeurs gnraux ou les principaux investissements - est totalement remise en cause par la plthore dinstructions remises par les autorits de tutelle, appeles par euphmisme lignes directrices .

Cette dpendance organique des entreprises publiques aux pouvoirs publics est flagrante au point que les rgles et procdures internes lentreprise ne diffrent pas de celles de ladministration publique, transformant ainsi lorganisation en une vraie bureaucratie rigide. En dpit de nuances et de diffrences parfois importantes dcoulant de leur forme juridique et de leur relation avec lEtat, les entreprises publiques africaines prsentent une grande similitude dans leurs structures de gestion. En effet, la structure des organes excutifs obit une tendance dominante qui est celle de la concentration des pouvoirs aux mains de dirigeants nomms et directement contrls par lEtat. On constate que finalement les dirigeants des entreprises publiques sont dpourvus des vrais pouvoirs et dpendent totalement de lEtat.
3.4.4. LEtat et le contrle des entreprises publiques en Afrique

Les rapports entre lEtat et les entreprises publiques englobent aussi les contrles. Il sagit pour les pouvoirs publics, propritaire total ou partiel des entreprises publiques, de comparer les objectifs leur assigns aux ralisations. La ralisation effective de ce contrle prsente pas mal de difficults pour les entreprises publiques. La difficult majeure pour ces institutions est dtablir un quilibre judicieux entre lautonomie dont elles ont besoin pour fonctionner normalement et le contrle auquel elles doivent tre soumises en tant que partie intgrante de lappareil de lEtat. Lenjeu de la question, cest dasseoir un systme qui tienne la direction responsable des rsultats, tout en lui assurant lautonomie ncessaire pour les obtenir. Lautre difficult provient du fait de la non-clart des objectifs assigns aux entreprises publiques, ou mme de la contradiction de ces objectifs. Dans ce cas, il devient difficile, sinon impossible dtablir des critres de performance afin que les parts de responsabilits soient clairement tablies et que les sanctions soient clairement prvues et perues de tous sans ambiguts. Les dirigeants de lentreprise et les instances charges du contrle nont pas toujours la mme dfinition de la performance. Trs souvent, les dirigeants voient la performance de lentreprise en terme rducteur de rentabilit financire. Cette vision soppose la notion floue, mais globale que les pouvoirs publics les contrleurs ont de la performance. Sous-jacente ce problme est la question du but vis par le contrle. Il nest pas vident de savoir si les autorits sont proccupes par la rgularit et la lgalit des actions de lentreprise publique, ou si elles visent un contrle systmatique de gestion, ou si elles veulent juger de lopportunit des actions de linstitution - ou encore si elles dsirent sassurer de la conformit des actions aux proccupations du gouvernement, ou enfin si elles

veulent tout simplement constater quun surplus est dgag de la gestion et si les tches assignes ont t accomplies de faon satisfaisante. Lanalyse effective des mcanismes de contrle fait apparatre que plusieurs pays ont mis sur pied des arrangements institutionnels que nous pourrons distinguer en systme interne et en systme externe de contrle des entreprises publiques.
Systme de contrle interne

Parmi les contrles internes institus, nous citerons le Conseil dAdministration. Celui-ci est juridiquement investi des pouvoirs les plus larges pour dlibrer sur toutes les affaires entrant dans lobjet de ltablissement. De ce fait mme, il est utilis pour servir de tampon entre lentreprise et les pouvoirs publics, pour indiquer les grandes orientations et pour rendre compte des rsultats. Ce dispositif est tabli pour vrifier la rgularit et la lgalit des actions lintrieur de lentreprise publique elle-mme. La rgularit est apprcie par rapport aux objectifs du plan, aux dcisions incluses dans le budget de lentreprise, et par rapport aux rgles de la comptabilit. La lgalit se dtermine par rapport aux rgles de lthique de gestion publique et aux dispositions des textes juridiques organisant le fonctionnement de lentreprise. Il est essentiellement caractre administratif. Cependant, dans la pratique, ce systme de contrle pose deux problmes majeurs. Dune part, il se cre un conflit permanent entre le Conseil dadministration et la direction de lentreprise : les directeurs gnraux se lamentent des incursions des membres du Conseil dadministration visant inflchir laction des directeurs du fait de la distinction entre le processus de prise de dcision et celui de lexcution de la dcision. Dautre part, la faiblesse du systme interne de contrle : savoir les malversations, fraudes et autres pratiques nfastes qui peuvent quand mme tre camoufles, pourvu que leurs auteurs bnficient de complicits, ce qui est frquent en Afrique noire, problme de mentalit.
Systme de contrle externe

Ce systme fonctionne principalement au niveau du gouvernement et du parlement. Le contrle parlementaire se limite vrifier les comptes des entreprises publiques travers leurs rapports annuels. Cependant, dans plusieurs pays, ce type de contrle est confront des problmes importants. Dabord, certaines entreprises publiques nlaborent pas leurs rapports annuels ou du moins ils ne sont pas disponibles quant il le faut. Ensuite trs souvent, la dure des sessions parlementaires est toujours courte pour lampleur des tches accomplir. Enfin, un dernier obstacle lefficacit du contrle parlementaire rside dans les manoeuvres dilatoires employes par les parlementaires du rgime9 . Tout ceci fait du contrle

parlementaire, un contrle de routine purement formel, sans valeur clairante relle. Cest surtout un contrle a posteriori, dautant plus qua priori le parlement joue un rle ngligeable dans la cration des entreprises publiques. Cest au niveau gouvernemental que se situe le dispositif de contrle le plus dterminant. Limpression gnrale ici est que les mcanismes de contrles adopts par le gouvernement sont fonds sur la mentalit du patron qui veut contrler son employ . Sans entrer dans le dtail de pratiques nuances selon les pays, on observe que ces contrles obissent aux mthodes classiques connues. Il sagit dun dispositif qui sarticule autour du ministre de tutelle, dans sa dimension politique et administrative et autour du ministre des finances pour laspect financier. Le poids politique de ce type de contrles mriterait dtre soulign dans le contexte africain. En effet, non seulement le gouvernement travers le ministre a tous les moyens dimposer des politiques aux entreprises publiques sous forme de directives, mais encore force est de noter que le gouvernement a le pouvoir de manipuler les entreprises publiques grce la baguette financire, et plus encore travers son droit de nommer les membres du conseil dadministration. Le gouvernement dispose donc des moyens dinfluence qui diminuent la marge de manoeuvre des dirigeants dentreprises. Lvaluation de lentreprise doit en principe rentrer dans le cadre dun vritablement contrle de gestion. Cest ainsi que laccent sera mis sur la trilogie dcrite par la figure cidessous.
Figure 2. Trilogie pour un contrle de gestion efficace

Objectifs

Moyens EFFICIENCE (quantifiable)

Rsultats

Suivant ce schma que nous empruntons de GIBERT P. et BERNARD F. (1977), pour effectuer un contrle de gestion efficace, laccent doit tre mis sur les problmes defficacit, defficience et de pertinence. Lefficacit consistera vrifier dans quelle mesure les rsultats obtenus sont conformes aux objectifs. En effet, pour que ce contrle reflte exactement ce
9

. Ici, lallusion est faite aux rgimes dictatoriaux qui prvalent en Afrique.

quon attend de lui, il est donc ncessaire que les directives des pouvoirs publics soient prcises et formules de faon pouvoir en contrler la ralisation. Il faut en tout cas que les pouvoirs publics arrivent clarifier les objectifs commerciaux de ceux dintrt gnral quils assignent lentreprise publique. Cest le seul moyen pour les dirigeants de savoir ce que lEtat attend deux. Cependant, dans lestimation de lefficacit, lautre difficult se rencontre au niveau de la pratique, en particulier lorsquil sagit de trouver des indicateurs, cest--dire des reprsentations quantifies des rsultats et objectifs auxquels on sintresse. Ce problme sera trait dans la troisime partie de ce travail. Lefficience quant elle consistera estimer le rapport entre rsultats et moyens mis en oeuvre au travers des tableaux de bord quil conviendrait dtablir. Cest ainsi que se trouve la ncessit de disposer de trs bons outils de gestion qui puissent fournir tous les renseignements chiffrs dont les contrleurs ont besoin. Il ressort dj de ces deux premiers lments de la trilogie quefficacit et efficience sont deux concepts indpendants puisquon peut atteindre lobjectif fix mais un cot lev, et quinversement on peut exposer un faible cot mais ne pas atteindre lobjectif (DURAND, G., 1979). De cette indpendance, on peut conclure, comme le souligne GILBERT P. (op.cit.), lexistence dun troisime concept, la pertinence. En effet, le contrle de pertinence semble automatiquement inclus dans celui defficacit : pour tre efficace, il faudrait au minimum tre pertinent. En fait, ds lors qu la notion dobjectifs, on substitue les notions parentes mais moins opratoires de missions, fins, valeurs, normes, on saperoit que le contrle de pertinence retrouve son autonomie. Cest ainsi que par exemple un objectif peut tre atteint (efficacit), au moindre cot (efficience) mais sans tre pertinent (qualit). Une dernire prcision pour la comprhension du schma, le terme de moyens doit tre entendu de deux faons diffrentes : la relation defficience fait rfrence la quantit de moyens mis en oeuvre, alors que la relation de pertinence fait rfrence la fonctionnalit des moyens. En dfinitive, pour que le contrle reflte exactement ce quon attend de lui, il est donc ncessaire que les directives des pouvoirs publics soient prcises et formules de faon pouvoir en contrler la ralisation. Il faut, en tout cas, que les pouvoirs publics arrivent distinguer les objectifs commerciaux de ceux dintrt gnral quils assignent lentreprise publique. Cest le seul moyen pour les dirigeants de savoir ce que lEtat attend deux.