TITRES SERVICES SOCIAUX :

CONCURRENCE INUTILE POUR L'AIDE DOMICILE ?

Analyse
Mars 2010 Jean-Marie Coen Charg de projets, SAW-B

Lance il y a bientt un an par

la ministre de l'Emploi Jolle Milquet, lide de crer des titresservices sociaux n'en finit pas de rencontrer des rsistances. Bon nombre d'acteurs du secteur se demandent s'il ne vaudrait pas mieux d'abord s'attaquer aux problmes structurels du dispositif des titres-services (leur cot, la prennisation du systme, le contrle de la qualit des services...) avant que d'en largir encore le champ. Les avis sont galement partags au sein du gouvernement, o le dossier a pris du retard. Le projet des titres-services sociaux consiste offrir des titres-services prix rduits pour certains publics dfavoriss. Si le principe de base est globalement accept, c'est la manire dont la ministre entend le mettre en uvre qui rencontre des rsistances. En particulier, le fait de rserver les titresservices sociaux au public dj cibl par l'aide domicile a suscit une leve de boucliers de ce secteur. La demande d'aide mnagre est en effet souvent la porte d'entre vers les services d'aide domicile. Employeurs et travailleurs de ce secteur voient donc dans le projet initial des titres-services sociaux un risque de concurrence directe pour leurs structures d'aide familiale et d'aide aux personnes ges. Mais galement une menace pour la qualit de ces services, qui ncessitent une formation spciale et une attention particulire. Plus gnralement, nombreux sont ceux qui pensent que le concept des titres-services sociaux , tel qu'il a t conu au dpart, outrepasse les missions du dispositif des titres-services. Autant de raisons pour revenir sur ce dossier. D'apparence secondaire, le projet de titres-services sociaux met en effet en lumire les dfis qui psent sur le dispositif des titres-services dans son ensemble, notamment sa prennit financire et la qualit des emplois. Car malgr un budget global qui explose, la viabilit de certaines entreprises de titres-services est compromise par la diminution du remboursement fdral, surtout quand elles veulent offrir un encadrement et des emplois de long terme leurs travailleurs. Dans cette analyse, nous prsenterons le projet initial des titres-services sociaux . Nous reviendrons sur les critiques qu'il a essuyes, en particulier celles du secteur de l'aide domicile. Nous passerons enfin en revue les dfis qui psent sur le dispositif des titres-services dans son ensemble.

A l'origine des titres-services sociaux

Au dpart Jolle Milquet, actuelle ministre fdrale de l'Emploi, voulait lutter contre une discrimination mise en vidence de nombreuses reprises dans le prix des titres-services: les petits revenus, qui ne paient pas d'impts, n'ont pas accs la dduction fiscale offerte sur le prix

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d'achat des titres.1 Do lide de crer un type de titres-services moins cher, destination des publics prcariss. D'aucuns jugent que la bonne piste aurait t de rflchir cette discrimination par la rduction voire la suppression de la dduction fiscale .2 Dans les ngociations au gouvernement, il fut aussi question de moduler les tarifs suivant les revenus des bnficiaires (comme c'est le cas dans... l'aide domicile). Mais cette solution aurait t carte car trop complique mettre en uvre . Titres-services sociaux : le projet initial Le principe des titres-services sociaux a t approuv par le gouvernement en mai 2009. Le projet d'origine prvoyait que ces nouveaux titres-services soient rservs trois catgories de personnes : les personnes handicapes de grande dpendance, les personnes ges bnficiant de la GRAPA, les familles mono-parentales faible revenus.3 Ils devraient tre dlivrs par les CPAS, un prix infrieur 4 euros annonait la ministre de l'Emploi. Une fois le projet approuv par le gouvernement, restait en prendre les arrts dexcution. C'est alors que les choses se sont compliques. Ds qu'il fut connu, le projet a suscit une grande rsistance du secteur de l'aide domicile. Mais il a galement rencontr des rticences au sein du gouvernement. Annoncs pour dcembre 2009, les arrts d'excution se font toujours attendre et le dossier parat bel et bien bloqu, malgr des ngociations qui se poursuivent.4 Entre-temps, le projet a t plusieurs fois remani. A l'heure o nous crivons, il reste acquis que les titres-services sociaux soient distribus par les CPAS. Le public-cible a t rduit la catgorie des familles mono-parentales bas revenus. Il est aussi question de rserver la prestation des nouveaux titres aux entreprises qui sont galement agres comme services d'aide familiale.5 Impossible de dire cependant qu'elle sera la mouture dfinitive du projet tant que les fameux arrts royaux n'auront pas t pris. Mme si l'on peut prdire que des titres-services tarif rduit - c'est le nouveau nom du dossier existeront sans doute un jour, tant il y a unanimit sur ce point.

Concurrence pour l'aide domicile

Pourquoi ce projet suscite-t-il autant de rsistances ? Le secteur de l'aide domicile y voit une menace de concurrence directe, car le public fragilis est dj cibl par les services d'aide aux familles et aux personnes ges 6. Ces services sont agrs et soutenus par les Rgions. Ils s'adressent aux publics prcariss, leur offrant une aide mnagre mais aussi une assistance dans leur vie journalire, un accompagnement social et mme une vigilance mdicale si ncessaire.
Ce quoi des parlementaires VLD rpondent que les bas revenus ont accs au crdit d'impt ( Le Soir du 18 dcembre 2009). Mais il faut attendre un deux ans pour en voir le retour - puisque cela passe par la dclaration dimpts -, ce qui est difficile intgrer dans le calcul budgtaire dun mnage prcaris.
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Alda Greoli, Secrtaire nationale des Mutualits chrtiennes, Titres services sociaux: il ne suffit pas d'une bonne ide , in En Marche, 16 avril 2009, ditorial. Si politiquement, nous partageons cette analyse, reste voir cependant quel serait l'impact d'une telle dcision sur les entreprises existantes.
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Ces deux dernires catgories avaient t pointes dans lvaluation du dispositif mene en 2008 par la socit Idea-Consult (qui analyse d'anne en anne la situation des titres-services pour le gouvernement), comme des groupes pour lesquels le prix uniforme commence devenir relativement trop lev . Ajoutons que le comit de gestion de l'ONEm aurait remis un avis ngatif sur la question, avis que Madame Milquet (...) vite de publier , a prcis Philippe Courard, secrtaire d'Etat l'inclusion sociale, en rponse des propos de Jolle Milquet le rendant responsable de retards du dossier.
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L'information a fait bondir Federgon, la fdration du secteur de l'intrim, qui parle de discrimination : La fdration ne voit aucun argument objectif et raisonnable qui justifierait une discrimination sur base de la forme juridique de l'oprateur. Federgon tudie ds prsent les recours judiciaires qu'elle pourrait introduire si l'Arrt Royal devait tre adopt. (Federgon, communiqu de presse du 19 mars 2010) Dont acte... Voil ce qui s'appelle ngocier.
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Alda Greoli, op. cit.

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Concerne au premier chef, l'Unisoc7 a crit la Ministre en dcembre 2009 pour lui demander avec insistance de ne pas crer un service parallle de titres-services sociaux . L'Unisoc s'inquite du fait que les services d'aide domicile seront forcs d'organiser eux-mmes une concurrence entre les titres-services bon marchs et l'aide domicile plus onreuse et participeront ainsi l'rosion de leur propre secteur. Avec le danger galement de voir des travailleurs (le plus souvent : des travailleuses) basculer dans une commission paritaire moins favorable.8 Comme l'explique Werner Van Heetvelde, secrtaire fdral de la Centrale Gnrale FGTB, ce chque [NDLR: le titre-service social] de 4 euros (...) pourrait tre utilis par les groupes sociaux qui ont besoin de soins domicile, et a, a ne va pas. Les travailleurs des titres-services ne sont pas forms pour cela et ils ne sont d'ailleurs pas assez pays pour le faire. La qualit professionnelle des soins est compromise. Pour les travailleurs des soins domicile, cela signifie une concurrence salariale malsaine. 9

La concurrence porte sur les publics aids et le type daide apporte

Marie-Claire Sepulchre est secrtaire gnrale de la FESAD, la Fdration dEmployeurs de Services dAide Domicile. Elle prcise qu'entre titres-services sociaux et aide domicile, la concurrence ne s'exerce pas sur les tches mais sur le type daide apporte aux publics aids. Une famille qui n'a pas de problmes sociaux ou socio-sanitaires naura pas pas besoin de lintervention dune aide familiale. Par contre une famille dfavorise, une personne en difficult, une personne ge ou handicape auront besoin dune aide plus spcialise apporte par une aide familiale. Ce ne sont pas les tches qui sont rvlatrices du projet daide , poursuit Marie-Claire Sepulchre. Ce sont les objectifs du travail accomplir par le projet daide qui clarifient la porte de laction socio-sanitaire des services daide domicile. Une demande daide formule par un usager commence toujours par un souhait dassistance pour le mnage : les repas, les courses, la lessive, le repassageCe que laide familiale va apporter en plus cest un travail daccompagnement social qui nest pas repris dans la liste de tches mais qui devient indispensable au fil de la ralisation de laide et qui est ngoci progressivement. Il va y avoir le dveloppement dune relation, dun soutien, dun accompagnement de toute une famille. C'est donc au fil du temps que la confiance va s'installer et que les prestations vont voluer vers des tches d'aide la vie journalire requrant lintervention dune aide familiale .10 Ceci n'est possible que parce que le secteur de l'aide domicile est organis en ce sens, avec un personnel form pour ce faire et des prestations prvues pour se dployer dans la dure. En outre, le prix des prestations dans l'aide domicile est fix en proportion des revenus du bnficiaire. Jamais le systme des titres-services ne pourra offrir de telles prestations sociales , assne le MOC, qui prfrerait voir la Ministre prenniser le dispositif des titres-services pour les oprateurs, gnralement associatifs11, qui garantissent l'emploi terme. 12 Enfin, le financement prvu pour les titres-services sociaux a galement t critiqu : avec les 1,7 millions d'euros prvus (au dpart, car le montant a t revu la baisse depuis lors), on ne pourrait payer que 1.500 travailleurs. Or lexplosion des cots du systme des titres-services est une de ses caractristiques principales... Pour la bonne mesure, ajoutons encore un point de friction d'ordre institutionnel : les services daide familiale sont agrs et subventionns par les rgions, tandis que les titres-services sont un dispositif fdral.
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Union des entreprises profit social (anciennement CENM, Confdration des Entreprises Non Marchandes).

Les services agrs d'aide aux familles et aux personnes ges composent la CP 318.01, tandis que les titres-services sont dans la CP 322.01. Cette dernire est une sous-commission paritaire du secteur de lintrim. Les titres-services pour les soins domicile, a ne va pas , in Syndicats, n5, 12 mars 2010, p.11. Alda Greoli, op. cit.
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On aurait pu ajouter et finalit sociale . Ce sont en effet les oprateurs d'conomie sociale, dans leur ensemble, qui offrent la meilleure qualit d'emploi dans le dispositif des titres-services. Voir Defourny, Henry, Nyssen... MOC, La bonne conscience sociale du Gouvernement va-t-elle mettre en pril les services d'aide aux familles ? Communiqu de presse du 15 dcembre 2009.

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Certains ont par contre appuy la mesure. Ainsi, les prsidents des fdrations de CPAS wallons et bruxellois se sont prononcs en faveur de la nouvelle proposition.13 Mais comme beaucoup de CPAS ont cr leur propre structure de titres-services, et qu'ils distribueront les titres-services sociaux , d'aucuns se demandent si les CPAS ne seront pas tents de reprendre d'une main ce qu'ils ont donn de l'autre. Quant aux employeurs dconomie sociale, certains voient sur le terrain l'utilit de ces titres-services sociaux. Ainsi Patrice Borcy, directeur de Trusquin titres-services, souligne un besoin en matire de mobilit. Lentreprise quil dirige offre sur Marche un service de dplacement en titres-services. Le personnel est parfois amen accompagner certains clients pendant leurs courses, en particulier des personnes orientes par le CPAS. Mais si la personne a besoin d'une aide familiale, nous transfrons la demande , prcise Patrice Borcy. Par contre, il juge que certains clients vont simplement basculer en titres-services sociaux s'ils leur sont accessibles. Parce que les gens voient bien quand ils n'ont pas droit la dduction.

Trop de finalits pour les titres-services?

Pour leurs dtracteurs, les titres-services sociaux posent une autre question : le systme des titresservices n'est pas prvu l'origine pour faire de l'aide sociale mais bien pour lutter contre le travail au noir, faciliter l'quilibre entre vie professionnelle et vie familiale et mettre des personnes l'emploi , insiste l'Unisoc. C'est aussi l'avis de Jean-Pierre Pollenus14, directeur dAtoutEI. Mme son de cloche la Centrale Gnrale : Il faut des titres-services sociaux (...) Mais pas pour organiser l'aide senior ou l'aide domicile. 15 Dune manire gnrale, s'inquite Jean-Pierre Pollenus, on dnature le systme des titres-services dans tous les sens, en donnant une finalit de plus un systme qui en a dj beaucoup . Nous pouvons ajouter : comme souvent pour les dispositifs dconomie sociale. Malheureusement, le dispositif titre-service nest pas rserv lconomie sociale. Ce nest pourtant pas faute de demandes de lconomie sociale la cration du systme. Beaucoup pensent aussi quavec les titres-services sociaux , on donne aux titres-services une finalit quils nont pas. Les titres services sont un systme de mise lemploi, explique Jean-Pierre Pollenus. Ils ne sont pas conus pour offrir une aide sociale. Si lon veut atteindre cet objectif, il existe dautres dispositifs, plus appropris. Le titre-service, rappelle la Centrale Gnrale, est un moyen de lutte contre le travail au noir. Ils permettent de mettre au travail des gens peu scolariss. Et ils permettent, pour les utilisateurs, de combiner plus facilement travail et tches mnagres. Sur ces trois terrains, les titres-services sont excellents. Et bien, laissons cela en place. 16 Et quitte vouloir dvelopper l'aide domicile, pourquoi alors ne pas refinancer directement le secteur, puisqu'un budget a t dbloqu ? C'est l'opinion, on s'en doute, de la FESAD, mais galement de la Centrale Gnrale. L'avis des oprateurs et des travailleurs est donc unanime : des titres-services prix rduits pour les publics bas revenus, oui! Mais pas au prix d'une concurrence inutile pour l'aide domicile.

Le titre-service social plus quitable pour les petits revenus. , carte blanche de Claude Emonts et Michel Colson, Le Soir, 11 janvier 2010.,
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Jean-Pierre Pollenus sexprime ici titre personnel.

Eric Neuprez, secrtaire fdral de la Centrale Gnrale, in Les titres-services pour les soins domicile, a ne va pas , op. cit. Werner Van Heetvelde, in Les titres-services pour les soins domicile, a ne va pas , op. cit.

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Les vrais enjeux des titres-services

Enfin et surtout, il y a des enjeux plus pressant pour le systme des titres-services que son largissement. Ils touchent la survie mme du dispositif ou du moins sa prennit. C'est le sens de la plupart des autres ractions l'ide de titres-services sociaux . Tout d'abord, le systme des titres-services est trs lourd financer. Pour cette raison, lEtat a rabot progressivement son intervention, qui slve dsormais 20,80 euros par titre. Par ailleurs lencadrement, le temps de transport ne sont pas rtribus. De plus, lanciennet croissante des travailleurs chez certains employeurs (en particulier les entreprises dconomie sociale qui tentent doffrir un emploi durable leurs travailleurs) fait augmenter les cots.17 Tout ceci fait que la diminution de lintervention fdrale met mal la viabilit financire des entreprises de titres-services qui dsirent oprer sur le long terme. Les trois fdrations de CPAS du pays ont d'ailleurs rcemment lanc un cri d'alarme en ce sens, la suite d'autres structures dans la rgion de Namur.18, 19 Les oprateurs du secteur sont clairement demandeurs d'une discussion ce sujet. Aucune discussion de fond n'est mene sur le cot du systme , regrette galement la Centrale Gnrale. Il apparat encore un goulot d'tranglement au niveau du recrutement : les entreprises de titresservices ont de plus en plus de mal engager de nouveaux travailleurs. Il semble que le dispositif commence faire le plein, si bien qu'on observe dsormais un ralentissement de la croissance des titres-services en Flandre. Amliorer la qualit des emplois Enfin, pour le secteur de l'conomie sociale la qualit des emplois et le respect des rgles doivent tre mieux contrls. Il y a fort heureusement diffrents projets en ce sens au gouvernement. Paralllement aux titresservices sociaux , on y discuterait de l'amlioration qualitative du dispositif des titres-services via une charte qualit pour les entreprises. Les inspections de l'ONEm sur les activits, autorises ou non dans le cadre des titres-services, seraient aussi renforces. De telles amliorations sont bienvenues. Mais si le secteur de l'conomie sociale se flicite quon aborde enfin la question de la qualit de lemploi et des services, nous ne croyons pas un instant que ce sont des chartes qui provoqueront des amliorations sur ce sujet. Il reste ncessaire, selon nous, de repenser le secteur des titres-services partir des critres de la qualit, et dorganiser un remboursement diffrenci des titres-services en fonction de la qualit de lemploi.20

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En outre, beaucoup dentreprises de titres-services en conomie sociale se sont lances comme entreprises dinsertion (EI), o le subside par travailleur disparat au bout de 4 ans. Communiqu de presse commun des sections CPAS de l'UVCW, de l'AVCB et de la VVSG : Titres-services : le fdral doit consolider le systme ds 2010. , 16 mars 2010. Voir aussi L-chque et mat des Titres-services ? 450 emplois menacs en Province de Namur. , communiqu de presse diffus par 9 structures namuroises, publiques et prives, actives en titresservices, dbut fvrier 2010. Jean-Pierre Pollenus confirme ce constat de faon empirique : Il suffit de voir au Moniteur le nombre dentreprises de titres-services qui dposent leur bilan.
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Rappelons cet gard que l'tude de rfrence sur le sujet montre que ce sont les entreprises d'conomie sociale actives en titres-services qui offrent jusqu' prsent la meilleure qualit d'emploi dans ce secteur. Voir Defourny J., Henry A., Nassaut S., Nyssens M., Economie plurielle et rgulation publique Le quasi-march des titres-services en Belgique , Politique scientifique fdrale, 2009. Disponible sur http://www.belspo.be/belspo/ta/publ/Ecosep.pdf. Un rsum de cette tude t publi sous le titre Les titres-services : quelle qualit d'emploi et d'organisation du service ? in Regards conomiques, n69, avril 2009. Disponible sur http://www.uclouvain.be/285518.html

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