El "desarrollo comunitario" como

modelo de intervencion en el medio rural 117

raciones crticas vertidas en su momento sobre sus mto
dos de trabajo y sus resultados. Todo ello con la intencin
de poner de manifiesto las tremendas similitudes que su
anlisis permite establecer para con el momento presente.
Un momento caracterizado, en lo que al desarrollo rural se
refiere, por una privatizacin en toda regla de las iniciati
vas a travs de la proliferacin de nuevos agentes (orga
nizaciones no gubernamentales y financieras multilat
erales), y por unas formas de intervencin sobre las comu
nidades indgeno-campesinas que en ocasiones recuer
dan mucho a aqullas que definieron el quehacer cotidi
ano de la Misin Andina. Con ello no pretendemos ms
que romper una lanza en favor de la sistematizacin de las
experiencias y de los conocimientos de ella derivados, en
aras de la consolidacin de un debate -no por hoy inexis
tente nnecesario- sobre los Ifmites de unos paradigmas
de actuacin que, tanto en el tiempo de Misin Andina
como en la actualidad, consideran posible la integracin y
la modernizacin de los productores rurales marginales
sin cuestionar previamente la distribucin desigual de la
riqueza y, en consecuencia, el acceso limitado a los recur
sos productivos.
El contexto en que oper Misin Andina: el 'desarrollo
de la comunidad' como paradigma de las polftlcas
Indigenistas
Como es bien sabido, el indigenismo es una corriente de
pensamiento qlJe nace A To-Iargo de lA sea' Inda mitad del
siglo XIX con la toma de conciencia por parte de algunos
interetluales y reformistas sociales de la importancia de la
presencia indgena en las jvenes repblicas americanas,
18 Dilogos
as como de las precarias condiciones de vida de ese sec
tor social. Con el paso de los aos y el correr de un nuevo
siglo, el indigenismo se convirti en un instrumento de
protesta contra la injusticia a que eran sometidas las
cOmunidades indias; instrumento que se manifest a
travs de la literatura (Valcrcel en Per, Icaza en
Ecuador, Lpez Fuentes en Mxico), de las ciencias
sociales (la figura del peruano Maritegui es quizs la ms
representativa de todo el primer tercio del siglo XX) y de
su propia asuncin por parte de los poderes pblicos,
entre los aos treinta y los setenta, como poltica de
Estado.
Bajo la gida del modelo intervencionista y asistencialista
caracterstico del industrialismo latinoamericano. en efec
to, y en nombre de la modernizacin y la cohesin de la
sociedad nacional, el Estado habra de liberar -en momen
tos y a ritmos diferentes, segn el pas- a las masas de
poblacin indgena de sus vnculos seculares con el sis
tema de hacienda y abrir los canales de la movilidad social
a fin de favorecer su integracin definitiva a la estructura
de clases.jEn este sentido, para los regmenes populistas
surgidos al calor del desarrollismo entonces al uso, la
poltica indigenista era un aspecto de un proyecto
econmico, cultural y poltico mucho ms amplio: buscaba
la integracin econmica (el indio deba convertirse, por
medio del desarrollo comunitario o de la reforma agraria
depende del caso y de la coyuntura- en campesino o en
prpletariado urbano), la integracin cultural (va castel
linizacin a travs. a veces. de programas de educacin
t:>ilinge)y la integracin poltica (rechazaba cualquier
fOrma de autonoma en nombre de la unidad de la patri)
aliaras de la construccin de la identidad nacional Una
El "desarrollo comunitario' como
modelo de infervencion en el medio /IIral 119
identidad que en unos casos se ha definido como "mesti
za" (Mxico), y por lo tanto ha asumido y fagocitado deter
minados elementos de las culturas indgenas. y en otros
se ha asimilado a un universo de modernidad definido en
base a parmetros exclusivamente europocntricos (Per,
Ecuador),1
Dentro de la praxis indigenista, el conocido como desar
roll( de la comunidad fue el paradigma predominante
desde 1955 hasta la propia crisis del indigenismo como
-poltic:a de Estado. ya a finales de los setenta. $e trataba
de promover el desarrollo de las comunidades indgenas a
base de introducir innovaciones tecnolgicas y nuevas for
mas de organizacin de la produccin, la comercializacin
Y los servicios. Aunque implcitamente reconoca que la
b'recha que separaba a los indfgenas del resto de la
sociedad era ms material y estructural (econmica) que
cultural y, en base a ello, persegua cambiar ese estado de
cosas a travs de una modernizacin que sustituyera las
prcticas tradicionales por otras ms eficientes, el desar
rollo comunitario apostaba por el aprovechamiento y la
retn'versin de las propias caractersticas internas de las
c6munidades como elementos potenciadores y dinmicos
-ael cambio. De este modo, instituciones presentes en
mOchascomunidades, tales como los cabildos o los traba
jo's'comunales. seran refuncionalizados. reorientados y
convertidos en instancias participativas de la sociedad
cara a laadopcin de un determinado proyec
to modernizante
Tal como especificaba el XX Informe del Comit
1 De entre la abundantsima bibliografa disponible al respecto. son
destacables ellrabajo ya clsico de M Barre (198Sl y la lcida sinttica
y ms reciente visin de conjunto de H Favre (1996)
20 Oilogos
Administrativo de Coordinacin al Consejo Econmico y
Social de Naciones Unidas de 18 de octubre de 1956, se
entendan como elementos integrantes del desarrollo de la
comunidad "aquellos procesos en cuya virtud los esfuer
zos de una poblacin se suman a los de su gobierno para
mejorar las condiciones econmicas, sociales y culturales
de las comunidades, integrar a stas en la vida del pas y
permitirles contribuir plenamente al progreso nacional". El
citado documento aada, adems, que "en ese complejo
de procesos intervienen (... ) dos elementos esenciales: la
participacin de la poblacin misma en los esfuerzos para
rnejorar su nivel de vida, dependiendo todo lo posible de
su propia iniciativa; y el suministro de servicios tcnicos y
deotr carcter en formas que estimulen la iniciativa, el
esfuerzo propio y la ayuda mutua, y aumenten su eficacia"
(Buitrn 1961. 141; Cullar 1978, 195)2 . Con el paso del
tiempo, el desarrollo comunitario se fue recubriendo de los
atributos de integralidad propios de los paradigmas mod
ernizantes de moda hasta los aos setenta. Buena mues
tra de ello es la Primera Conferencia Interamericana sobre
Desarrollo de la Comunidad (Chile 1970), en cuya Acta
Final se afirmaba taxativamente:
"El desarrollo de la comunidad no debe concebirse nica
mente como un instrumento al servicio del crecimiento
econmico ni como un correctivo para los desequilibrios
producidos en la sociedad por dicho crecimiento. El aporte
2. Para hacer ello posibie, ya en los albores del desarrollo comunitario fue
creado el Centro de Educacin para e! Desarrollo de la Comunidad (CRE
FAL), con sede en Ptzcuaro, Mxico. Dicha institucin, fundada en 1951
por la UNESCO con la colaboracin del gobierno de Mxico, la OEA,
Naciones Unidas. la FAD. la OIT y la DMS, tena la finalidad de adiestrar
personal que pudiera participar en programas de desarrollo de la comunidad
y, asimismo. preparar materiales educativos.
El "desarrollo comunitario" como
modelo de intervencion en el medio rural /21
sustantivo del desarrollo de la comunidad al desarrollo
global es el de incorporar a ste a los sectores populares
por la va de una estrategia de participacin organizada en
las fases cruciales de voluntad, decisin yaccin, que car
acterizan al proceso de desarrollo como obra dinmica de
toda la sociedad.
'El desarrollo de la comunidad es un proceso integral de
transformaciones sociales, culturales y econmicas JI, al
mis: ,10 tiempo, es un mtodo para lograr la movilizacin y
la participacin popular estructural, con el fin de dar plena
satisfaccin a las necesidades econmicas, sociales y cul
turales" (Conferencia Interamericana 1970. 1125-1126).
El conocido indigenista A. Buitrn
3
seal en dos momen
tos distintos (uno en 1954, en los albores de la Misin
Andina y otro en 1965, cuando ya se evidenciaban ms las
fallas del paradigma) algunas de las limitaciones presen
tadas por este tipo de actuacin sobre la poblacin indge
na. Eran remarcables, a: juicio de este autor, las carencias
-derivadas desde el primer momento del__l"IJocratismo y el
supino que muchos tcnicosil1}pljcdos
en los proyectos tenan de la realidad social sobre la que
supuestamente iban a actuar:--
"Otra limitacin que confrontan las organizaciones interna
cionales y que tiene que ver con la efectividad de sus pro
gramas, es la seleccin de expertos extranjeros y de fun
3 Para hacer ello posible. ya en los albores del desarrollo comunitario fue
creado e! Centro de Educacin para el Desarrollo de la Comunidad (CRE
FAL), con sede en Ptzcuaro, Mxico. Dicha institucin_ fundada en 1951
por la UNESCD con la colaboracin del gobierno de MXICO, la OEA,
Naciones Unidas, la FAD, la lT y la OMS, tena la finalidad de adiestrar
personal que pudiera participar en programas de desarrollo de la comunidad
y, asimismo preparar materiales educativos
22 DilogoS
cionarios nacionales para formular o desarrollar sus
planes de trabajo. En primer lugar parece que existen dis
posiciones que prohiben a los organismos internacionales
emplear por su cuenta tcnicos del propio pas. En segun
do lugar, debido a un sistema de cuotas, tienen que
emplear expertos de todos los pases miembros. Resulta
de esto que los tcnicos nacionales, que generalmente no
son reconocidos en su propio pas (nadie es profeta en su
tierra), no son llamados por sus gobiernos ni pueden tra
bajar por cuenta de los organismos internacionales all
donde sus conocimientos y su contribucin podran ser de
mayor valor Para encontrar trabajo tienen que salir de su
pas y as se pierde el mejor elemento. Los tcnicos
extranjeros, seleccionados a veces ms por razones de
'cuota' llegan a un pas sin conocer el idioma, la geografa,
la historia, la cultura, las costumbres, etc. Ms todava, IIe
gan sin entusiasmo, sin fe, sin buena voluntad. En estas
circunstancias, esta gente no est dispuesta a hacer
ningn sacrificio. Tienen que vivir en los mejores hoteles y
slo en los lugares en donde existan stos. Por otra parte,
los funcionarios nacionales, que bien podran suplir algu
nas de esas deficiencias por lo menos, son seleccionados
no con estas miras, sino por razones de poltica, amistad,
recomendaciones, etc. Muchas veces ha sucedido que los
funcionarios nacionales desconocen la realidad de su pro
pio pas tanto como el experto extranjero" (Buitrn 1954,
109).
Otro problema que presentaban los proyectos de desarrol
lo comunitario era el desfase entre lo que se deca que se
va a hacer (prcticamente todo lo que tuviera incidencia en
el desarrollo, de un modo coordinado e integral) y lo que
se haca realmente (habitualmente actuaciones de carc
El "desarrollo comunitario" como
modelo de intervencion en el medio rural 123
ter fragmentario y secundario).
". --todo programa que desea ser considerado como de
desarrollo de la comunidad ha comenzado tratando de
realizar actividades en todos los campos. Se ha pretendi
do ayudar a las gentes a que al mismo tiempo que mejo
ran sus viviendas, mejoren sus tcnicas de trabajo
agropecuario, sus artesanas e industrias caseras, su edu
cacin y su salud, su alimentacin y sus vestidos, sus
caminos y canales de irrigacin, etc. (. ..) Esta poltica de
querer hacer todo a la vez en el afn de observar el prin
cipio de la accin integral, de impresionar bien y de poder
calificar al programa de desarrollo de la comunidad, ha
dado como resultado el e.ta./;Jlecimiento de un gran
nmero de proyectos que han pretendido y pretenden
hifCt mucho, pero que en realidad han hecho y estn
haciendo muy poco por mejorar las condiciones econmi
cas, socialesy culturales de las comunidades" (1965, 28).
"Entonces el problema parece radicar en la enorme
desproporcin entre la naturaleza de las necesidades de
las comunidades y la capacidad de los programas de
desarrollo de la comunidad para satisfacerlas, pues mien
tras las necesidades de la mayor parte de las comu
nidades son muchas, muy grandes, difciles y apremi
antes, los programas de desarrollo comunal que tratan de
satisfacerlas carecen de la organizacin, del alcance, de la
autoridad y de la financiacin necesarias para hacer frente
a semejantes problemas" (Buitrn 1965, 29).
Buenos ejemplos de esta manera de enfocar el desarrollo
fueron el Programa de Misin Andina, impulsado en
24 Dilogos
Bolivia, Ecuador y Per por la Organizacin Internacional
aerirabajo y extendido ms adelante a Colombia, Chile y
Argentina (Prez Lizaur 1968; Amrica Indgena 1990) o
los posteriores R!gramas de Desarrollo Integral financia
dos por el Banco Mundial (tipo FODERUMA en Ecuador o
C6PLAMAR (Arze 1990). La de Misin Andin
. la intervencin ms prolongada y controvertida
de todas cuantas, inspiradas en el paradigma del desar
rollo comunitario, vieron la luz en los pases caracteriza
dos por la presencia de importantes contingentes de
poblacin indgena entre los aos cincuenta y los setenta.
Hasta qu punto y en qu medida es justo aplicarle o no
las crticas vertidas por Buitrn es algo que el lector habr
de dilucidar a partir de la sntesis que de su trayectoria y
realizaciones en Ecuador se ofrece en los siguientes
apartados.
La gestacin de la Misin Andina
Con el objetivo inicial de mejorar las condiciones de traba
jo entre las poblaciones indgenas, y de acuerdo con una
Resolucin adoptada en su IV Conferencia Regional
Americana (Montevideo 1949), la OIT cre una Comisin
ge Expertos que celebr su primer encuentro en La Paz
(Bolivia) en enero de 1951. En esa reunin se resolvi, a
instancias de los Gobiernos de Per, Bolivia y Ecuador,
apoyar el establecimiento de una Misin Internacional indi
genista de asistencia tcnica. En base a ello, y en colabo
racin con otras agencias especializadas (ONU,
UNESCO, OEA Y OMS), la OIT organiz en 1952 el
embrin de lo que sera en el futuro la Misin Andina par:..a
visitar y estudiar sobre el terreno el problema tnico en
esos tres pases. Dicha Comisin, presidida por el socil
ogo neozelands E Beaglehole, sali de Ginebra el 3 de