Arica-Parinacota Regin: Una Oferta Real para el Desarrollo

Autores: Jos Antonio balos Knig Comisin Arica-Parinacota Regin de la Corporacin de Desarrollo de Arica y Parinacota

NDICE
Presentacin........................................................................................................................ 4 I. La Regionalizacin de CONARA: La teora versus la realidad......................................... 6 1.1 La Actual Divisin Poltico-Administrativa .......................................................... 6 1.2 Evaluacin General a 30 aos de la Regionalizacin y CONARA..................... 9 1.3 Fundamentos Aplicados en la Creacin de la Regin de Tarapac ................ 12 II. AricaParinacota Regin: Fundamentos Generales de una Aspiracin Ciudadana ..... 19 2.1 Arica de Ciudad Pionera a Comunidad Activa ................................................. 19 2.2 CONARA: Errada Visin Geopoltica y Castigo a una Comunidad Digna ....... 20 2.3 Democracia: Esfuerzos tan Variados como Infructuosos ................................ 21 2.4 Una Nueva Regin: El Inevitable Convencimiento de los Lderes Polticos .... 24 2.5 La persistencia de una demanda ..................................................................... 26 2.6 El desafo de lograr eficiencia, transparencia y participacin ciudadana en la gestin del desarrollo ............................................................................................. 27 2.7 Criterios aplicados por el Gobierno para revisar la DPA.................................. 30 2.8 La Viabilidad Global de otras regiones: Aysn, Magallanes, Atacama............ 31 III. Alternativas Tericamente Factibles: Contornos Generales e Implicancias................. 33 3.1 Antecedentes de un Tema Polmico ............................................................... 33 3.2 Una Gobernacin Reforzada ........................................................................... 34 3.3 Los Territorios Especiales................................................................................ 35 3.4 Relocalizar la capital regional .......................................................................... 38 3.5 Dividir Tarapac en dos regiones .................................................................... 40 IV. Organizacin PolticoAdministrativa de la Nueva Regin .......................................... 42 4.1 Consideraciones generales.............................................................................. 42 4.2 La Conformacin de los Recursos Humanos................................................... 43 4.3 Estimacin de Costos Iniciales y Recurrentes ................................................. 47

4.4 Recursos para Financiar los Programas de Desarrollo Regional .................... 53 Conclusiones ..................................................................................................................... 59 Propuestas para una Mayor Viabilidad.............................................................................. 67

PRESENTACIN

La demanda de Arica-Parinacota Regin es, sin duda, un anhelo que recorre por la sangre de los habitantes de esta zona. Sabemos que este sentimiento regionalista va ms all de una defensa apasionada e idealista. Tenemos la conviccin de que est sustentado en argumentos slidos que la historia y la realidad actual, siguen demostrando. Basta tomar en cuenta el excesivo centralismo regional, con distancias desproporcionadas (por ejemplo, de Visviri a Iquique hay 500 kilmetros y de Arica a Iquique 300 kilmetros), entre otros aspectos, que hacen que los ciudadanos tengan problemas que afectan desde los trmites laborales hasta inversiones y negocios. Durante largos aos de lucha, con movimiento social, con documentos consensuados por la comunidad entera, con petitorios formales al gobierno y partidos polticos hemos hecho sentir nuestras razones. Hoy nuestro esfuerzo se ha visto recompensado con el cumplimiento de etapas que son de significativo valor para seguir adelante. Hemos conseguido el consenso de todos los partidos polticos de la zona y se logr, durante la ltima campaa presidencial, el compromiso tanto de Ricardo Lagos como de Joaqun Lavn para apoyar esta demanda. Adems, hemos concitado el compromiso de los parlamentarios, alcaldes, concejales y organizaciones sociales de las provincias de Arica y Parinacota. Lo anterior ha significado que el actual presidente de la Repblica, Ricardo Lagos, en cumplimiento con la palabra empeada, haya enviado al Senado la reforma constitucional que permitir que en el pas se creen nuevas regiones. Adems, la Subsecretara de Desarrollo Regional ha reafirmado que, una vez cumplida esta etapa, el proyecto de Arica-Parinacota Regin tiene la primera opcin, lo cual se ha traducido en que dicha reparticin pblica est trabajando en la presentacin que llevar al Congreso con dicha propuesta. Y el compromiso de los lderes polticos tanto de gobierno como de oposicin reafirmado el 2003, auguran que los parlamentarios sern consecuentes y darn luz verde a las etapas que faltan para que se cumpla esta necesidad de la puerta norte del pas. Pero los ariqueos y parinacotenses vemos en esta reivindicacin no slo una herramienta importante para nosotros sino que para todo el pas. Por eso hemos realizado este estudio, donde profesionales del ms alto nivel han realizado una propuesta seria, donde se entrega alternativas reales, los beneficios y tambin las dificultades, pero por sobre todo, demostramos que Arica4

Parinacota Regin es una realidad tangible que no slo impulsar el desarrollo de la zona, sino que adems es una oportunidad de progreso para todo el pas. Y es que queremos ser una regin piloto donde el gobierno aplique estructuras modernas. Donde exista menos burocracia, con un estado al servicio de la gente y en forma proporcional a la realidad local. Queremos un sector pblico con autonoma de decisiones y sentido de futuro, enmarcados dentro del nuevo contexto internacional en el que estamos inmersos, tomando en cuenta, adems, nuestra privilegiada ubicacin geogrfica. Estamos, entonces, ante una oportunidad histrica para dar un impulso importante al extremo norte de Chile, y la Corporacin de Desarrollo de Arica y Parinacota, a travs de este estudio, quiere realizar un aporte serio y slido que cimiente los argumentos que por aos hemos llevado adelante. Arica-Parinacota Regin est ms cerca que nunca de ser una realidad y la gente del extremo norte del pas est preparada para este desafo. Y no defraudaremos. Unidad, Autonoma y Progreso.

Luis Gutirrez Torres Presidente Comisin Arica-Parinacota Regin Corporacin de Desarrollo de Arica y Parinacota

Arica, marzo 2004.

La Regionalizacin de CONARA: La teora versus la realidad 1.1 La Actual Divisin Poltico-Administrativa

A los pocos meses de iniciado el Gobierno Militar se decidi constituir la Comisin Nacional para la Reforma Administrativa (CONARA) que asume el objetivo mayor de proponer profundos cambios al organigrama y funcionamiento general del Estado. En su labor incluy el desafo de generar una nueva organizacin territorial del mismo y, en consecuencia, modificar sustancialmente la Divisin Poltica y Administrativa. El conjunto de acciones que se realizaron fue denominado el proceso de regionalizacin. Los argumentos entregados para justificar este proceso se funden con aquellos de la reforma integral al Estado: Efectos negativos de la centralizacin. La concentracin del poder poltico y la centralizacin asfixiante de la Administracin Pblica y la concentracin desproporcionada en la capital de actividad econmica, empleos, remuneraciones, beneficios sociales y recreacin. Ambos explican la inmigracin desde las provincias a la capital generando aglomeraciones perifricas y ambientes propicios a la delincuencia y anarqua social o el sentimiento combinado de protesta y frustracin hacia el centralismo santiaguino. Deficiencias estructurales, funcionales y territoriales de la administracin pblica. La falta de uniformidad y organicidad en el desarrollo institucional del Estado, debido a un crecimiento por agregacin, la proliferacin de entes o servicios autnomos, superposicin de estructuras, duplicacin de funciones y la falta de coordinacin entre la planificacin y la administracin, lo que acarrea anarqua y distorsiones en su funcionamiento. A ellos se agrega la inexistencia de un sistema integral de planificacin en el mbito sectorial y territorial, as como la desvinculacin entre la planificacin y la asignacin de recursos. Todo lo anterior genera un uso inadecuado de los recursos humanos, financieros y materiales y ausencia de sistemas de control inadecuados. Una insuficiente integracin territorial. El proceso de desarrollo se expresa en una organizacin de la infraestructura, la base productiva y la articulacin econmica inadecuadas, lo que genera una distribucin de la poblacin anmala con una dbil ocupacin de vastas reas del territorio nacional y grandes distancia entre la poblacin y sus autoridades. Baja articulacin entre las necesidades de seguridad nacional con el proceso de desarrollo. Esto se expresa en un bajo aprovechamiento de los recursos naturales, una inadecuada distribucin geogrfica de la poblacin, un bajo compromiso ciudadano con los objetivos superiores de su regin y el pas y en desiguales oportunidades para acceder a los beneficios del

desarrollo. Esta situacin delicada para todo el pas, lo es ms en el caso de regiones extremas y reas fronterizas. Considerando lo anterior se concluy que la conformacin, principalmente, de provincias, departamentos y comunas era producto y factor de estos problemas, pues en gran medida ella respondi a grupos de presin local o decisiones sin fundamentos tcnicos, polticos, administrativos ni en relacin a los costos y beneficios que ella implicaba. En fin, que no slo era incapaz de responder adecuadamente a la funcin de administracin, sino que constitua un obstculo a los objetivos de desarrollo. En consecuencia, se decidi reemplazar el anterior rgimen de Administracin Interior por uno que le agrega el concepto de Planificacin, procurando que la estructura emergente tenga como objetivo el desarrollo socio econmico del pas. As, la nueva divisin poltico-administrativa del territorio nacional deba favorecer la administracin y planificacin del desarrollo, implicando: Organizacin administrativa descentralizada, con adecuados niveles de decisin en funcin de unidades territoriales definidas con ese objeto. Una clara jerarquizacin de las unidades territoriales. Dotacin de autoridades y organismos en cada unidad territorial con igual nivel entre s y poderes de decisin equivalentes, facilitando su complementacin. Integracin de todos los sectores va instituciones que aseguren su accin conjunta.

El resultado fue la realizacin de diversos estudios que fundamentaran los nuevos niveles regionales, provinciales o microregionales y el nivel comunal, el que acompaado de un proceso gradual culmin, a travs de los Decretos Leyes 573 y 575, con una nueva Divisin PolticaAdministrativa constituida por 13 regiones, 310 comunas nmero que se modific posteriormente- y con las asignacin de funciones y atribuciones para cada caso.1 Luego de ello, todos los ministerios con la excepcin de Interior, Defensa y Relaciones Exteriores- y sus organismos dependientes debieron ajustar sus esquemas de autoridad y trabajo a la nueva organizacin territorial. Asimismo, y de modo complementario se extendi el nuevo esquema al Poder Judicial y al sistema de universidades pblicas. En este ltimo caso se conformaron, a partir de las ex sedes de las universidades de Chile y Tcnica del Estado, nuevas universidades en la mayora de las regiones recin creadas.
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La gradualidad del proceso de constitucin de nuevas regiones estableci su inicio en las cuatro regiones extremas Tarapac, Antofagasta, Aysn y Magallanes, debido a su situacin geogrfica y que estas tenan experiencias, a travs de Corporaciones de Desarrollo, de planificacin del desarrollo y manejo de recursos a nivel regional. En el caso de la Junta de Adelanto de Arica, su accin beneficiosa se har extensiva a toda la Primera Regin, pues ha demostrado una capacidad suficiente para ello, sin perjuicio de las adecuaciones que sena procedentes. CONARA: Chile Hacia un Nuevo Destino, Su Reforma Administrativa y el Proceso de Regionalizacin. Repblica de Chile, Presidencia de la Repblica. Chile, 1976.

CONARA explicit los requisitos considerados para la conformacin de las nuevas regiones as: Las caractersticas de unidad geogrfico-fsica de los territorios: clima, geomorfologa, hidrologa, vegetacin, suelos, condiciones de habitabilidad del territorio, etc. Una dotacin de recursos naturales que avalara una perspectiva de desarrollo econmico de amplia base y compatible con el ritmo de crecimiento que deba obtener el pas: agropecuarios, forestales, mineros, energticos, martimos, tursticos y otros. Adems se consider los sistemas productivos y la infraestructura econmica para la distribucin y comercializacin de los rubros bsicos. Una base poblacional suficiente para impulsar el desarrollo, actuando como fuerza de trabajo y mercado de consumo. Esto deba expresarse en una estructura urbana-rural, que garantizara un nivel de servicios bsicos a la poblacin y contar con un lugar central que organizara las actividades econmicas y sociales y orientara la dinmica de crecimiento. Se consider entonces la jerarqua urbana, reas de influencia, accesibilidad, entre otros; y complementariamente, los sistemas de transporte y comunicaciones, incluyendo el vial, ferroviario, areo, portuario, flujos de comunicaciones de carga y pasajeros, telefnicos, etc. Dentro de las caractersticas de la poblacin se incluy los elementos de identidad socio-territorial y la dinmica que expresaban los habitantes, especialmente en los extremos del pas. Un tamao geogrfico que facilitara la eficiencia de la administracin territorial y el manejo de sus recursos. Aqu se inclua la estructura del rgimen de gobierno interior, la jerarqua administrativa de los centros poblados, la distribucin geogrfica de los sistemas de salud, educacin, previsin, culturales, recreativos y deportivos y los esquemas de planificacin espacial existentes. Una delimitacin geogrfica que contemplara objetivos de seguridad nacional en armona con metas de desarrollo regional y nacional. Algunos de factores de esto se encuentran integrados en varios de los puntos ya indicados, sin embargo, se explicit la particular situacin de las reas limtrofes extremas por las hiptesis blicas de la poca- la existencia de reas econmica deprimidas y generadoras de un debilitamiento en la integracin nacional debido a su eventual despoblamiento demogrfico y la emergencia de conductas propiciadoras de anarqua social.

En el caso de las provincias o micro regiones, su concepto tcnico era: Un mbito geogrfico con un destino productivo caracterstico y predominante, dentro del cual existe una estructuracin de entidades de poblacin jerarquizadas e intercomunicadas con su Centro Urbano principal, mediante un sistema vial concurrente a este, sistema vial que funciona dentro de un ptimo de distancia-

tiempo, en consideracin con la frecuencia de las actividades habituales de la poblacin y, particularmente, en relacin con el equipamiento urbano.2 Operativamente se estableci varios criterios: Antecedentes demogrficos incluyendo distribucin urbano-rural, tendencias de crecimiento, sistema de centros urbanos adecuado en nmero y tamao. Variable territorial: un tamao adecuado para la regin y el pas, conformacin geogrfica ntida, densidad. Recursos naturales actuales y potenciales Base econmica: vocaciones laborales de sus habitantes, homogeneidad productiva, etc. Existencia de un lugar central accesible a la poblacin, con oferta de servicios bsicos de mayor complejidad que el nivel comunal, que evidencia flujos y dependencias de su rea de influencia la provincia- en la prestacin de servicios sociales, econmicos, culturales y otros. La situacin geopoltica o fronteriza

La diferencia entre regin y provincia no son slo de tamao o escala, la ltima se desarrolla intensificando su produccin tpica; en cambio la regin se desarrolla integrando diversos sectores productivos, representados por las provincias o micro regiones. 1.2 Evaluacin General a 30 aos de la Regionalizacin y CONARA

La Divisin Poltico-Administrativa gestada por CONARA ha mostrado algunas bondades en su funcionamiento, pero tambin ha dado lugar a desajustes y a tensiones permanentes. As, ella ha sido objeto de numerosas demandas para su reformulacin. Slo en la ltima dcada la Subsecretara de Desarrollo Regional recibi ms de 50 demandas para constituir nuevas comunas, junto con varias propuestas para revisar la organizacin provincial y para crear nuevas regiones. Por de pronto, a inicios de la dcada de los 90 se constituy como tarea heredada del Gobierno Militar- varias nuevas comunas en Santiago: Recoleta, Independencia, Huechuraba, Pedro Aguirre Cerda, Cerrillos, Lo Espejo, entre otras. Luego, debido a la fuertes demandas ciudadanas se crearon otras nuevas comunas, ahora en regiones, como por ejemplo, Padre Hurtado, Concn, San Rafael, San Pedro, Chiguayante, Chilln Viejo y Padre Las Casas. En aos ms recientes, se han agregado otras nuevas demandas, como por ejemplo, la de Alto Hospicio, Playa Ancha y Reaca, entre otras.

CONARA: pgina 15.

En el mbito provincial, tambin se han planteado propuestas de modificacin, donde se destaca la provincia de Santa Cruz en la Regin de OHiggins y Simpson en Aysn. Pero sin duda el mbito regional, por su relevancia, ha sido el ms cuestionado donde han destacado las demandas de las comunidades de Arica y Valdivia, sin olvidar las propuestas de nuevas regiones en Aconcagua, uble-Los ngeles y en la Isla de Chilo. A ello, se han agregado demandas especficas destinadas a reformar o crear mecanismos ms pertinentes para la administracin de las reas metropolitanas, territorios especiales sometidos a agudos problemas sociales o econmicos o bien respecto de zonas aisladas afectadas por problemas de comunicacin cotidiana con sus cabeceras regionales, como es el caso de la Antrtica e Isla de Pascua, entre otras. Las demandas de revisin de la actual organizacin regional tienen los siguientes argumentos comunes: Que la constitucin territorial de la regin subvalor el efecto del factor distancia entre sus respectivas capitales y la poblacin de algunas provincias. Esto hace que, por un lado, se eleven artificialmente los costos para la relacin directa entre autoridades y funcionarios con las comunidades locales y, segundo, que el menor grado de comunicacin produce desafeccin respecto de las polticas y la legitimidad de quienes las impulsan. Que la representacin provincial de los servicios pblicos no tiene las capacidades para absorber las demandas, trmites y necesidades que les formulan los ciudadanos. Esto hace que la poblacin deba acudir a las oficinas en la capital regional, con los costos de tiempo y recursos implcitos, o bien se margina de las iniciativas que impulsa el Estado, disminuyendo su condicin de ciudadanos. Que el proceso de desconcentracin de las capacidades de gestin y decisin poltico-administrativa desde el nivel central al regional y de este al provincial, que se supona gradual, se detuvo, particularmente en desmedro de este ltimo, sea por decisin de las autoridades nacionales o regionales. Confirma lo anterior la existencia de algunos proyectos para eliminar todas a algunas de las Gobernaciones, especialmente las de cabecera de regin. Que las polticas, programas y proyectos que se deciden en el nivel central y regional no interpretan los problemas y caractersticas de la comunidad, lo que hace que esta ltima no se sienta motivada a participar activamente en la accin estatal. La inexistencia de los Consejos Econmicos Provinciales y, en consecuencia, el no cumplimiento de las funciones que le asigna la ley es un ejemplo ms de esto. Que no ha sido cierto que la condicin de capitalidad de la ciudad cabecera de la regin no implicara, en ningn caso, un beneficio para sus habitantes y que el resultado sera un proceso de gestin pblica y de

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desarrollo en general equitativo para todos los habitantes de la regin. Hiptesis que no ha ocurrido, lo que hace que el actual esquema sea visto como generador de injusticias e inequidades entre territorios y comunidades. Que la situacin es social y polticamente ms aguda en situaciones de bipolaridad dos unidades socio-territoriales con similares capacidades, tamao y aspiraciones de autogobierno-, pues inevitablemente se tensiona la gestin regional y se transforma en obstculo al desarrollo de cada una de sus comunidades y del pas en su conjunto.

Los distintos gobiernos han elaborado diversas respuestas, como por ejemplo: Enfatizar que la poltica del Gobierno se concentra en el traspaso de competencias y recursos desde el nivel central a las regiones y menos en modificaciones a la DPA. Un elemento central ha sido la expansin de la Inversin de Decisin Regional lo que, en consecuencia, ayudara a reducir las presiones sobre la divisin poltica-administrativa. Recomendar a las autoridades regionales mayor preocupacin va gabinetes regionales en terreno, en los programas y proyectos de inversin- respecto de las comunidades que han levantado reivindicaciones. Elaborar estudios sobre diversos aspectos de la realidad provincial y someterlos a la consideracin de las autoridades regionales respuesta esgrimida frente a la demanda valdiviana, hacia 1997- buscando detener la demanda en el Gobierno Regional Apoyar la creacin de iniciativas destinadas a concertar esfuerzos pblicoprivados para la definicin de agendas de desarrollo de corto y mediano plazo y, en teora, adaptar polticas sectoriales a la realidad local. Aqu se incluyen la creacin, por iniciativa legal, de la Corporacin de Desarrollo de Arica y Parinacota, como parte del Gobierno Regional de Tarapac y la Agenda Pactada de Desarrollo de Valdivia. Establecer legislaciones especiales que aportan beneficios tributarios o arancelarios a algunos territorios (leyes especiales de fomento para Arica).

En general, estas medidas han tenido un cumplimiento bajo o con resultados insuficientes, sea porque su ejecucin ha mostrado ms dificultades de las previstas, porque las autoridades responsables de ellas no han mostrado toda la voluntado poltica para su efectivo cumplimiento o porque en esencia no satisfacen la demanda de las comunidades que las han impulsado, que es, bsicamente, avanzar hacia efectivos niveles de autoadministracin en las materias de las que depende su desarrollo. Los insuficientes resultados de los Planes y Leyes para Arica y Parinacota, que se detallan ms adelante, son un buen ejemplo de ello.

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1.3

Fundamentos Aplicados en la Creacin de la Regin de Tarapac

Caracterizacin e Imagen Objetivo La creacin de la Regin de Tarapac se hizo sobre la base de la anterior provincia del mismo nombre, pues se consider que, de acuerdo a los estudios realizados, ella cumpla los criterios que se haban establecido para definir el mapa regional chileno, y que se presentaron ms arriba. Hay que consignar que similar decisin se adopt respecto de otras antiguas provincias como Antofagasta, Atacama, Coquimbo, Aysn y Magallanes. En coherencia con lo anterior, CONARA mantuvo las dimensiones territoriales de la anterior provincia de Tarapac, no obstante que hubo peticiones de autoridades de sta y de su vecina Antofagasta que pedan un cambio en los lmites histricos. Simultneamente, y sin que exista informacin bibliogrfica que detalle las argumentaciones planteadas, la propuesta de CONARA mantuvo la capitalidad en la ciudad de Iquique, no obstante, como se ver luego, el mayor desarrollo demogrfico y econmico comparado que tena Arica. Respecto de la imagen objetivo buscada, para CONARA el futuro de la regin reside en el desarrollo industrial, que debe aprovechar los ricos recursos mineros; en su potencial agrcola, a travs de la intensificacin de los cultivos; en los efectos de la poltica arancelaria y tributaria (Zona Franca), y en su expectable situacin con respecto a los mercados del Pacto Andino y de la ALALC. En lo demogrfico se pretende intensificar el grado de poblamiento, duplicando su participacin actual en el total nacional de 1.9 al 4.4% antes de 1990. Por otra parte, la fuerte incidencia urbana (91.2%) se va a mantener, dadas las condiciones fsicas del medio, pero propendiendo a un crecimiento ms equilibrado entre Iquique y Arica. Para el resto de la poblacin dispersa se busca la concentracin en algunos puntos interiores que detenga la emigracin hacia los polos costeros. El sistema urbano regional mantendr su alto grado de polarizacin interna, pero conjuntamente se pretende consolidar algunos centros de apoyo en las reas altiplnicas, propendiendo a una mejor oferta de bienes y servicios para esa poblacin rural y de enclaves mineros. A este objetivo obedece la futura creacin de las provincias de Parinacota y Puchultiza, para lo que ser necesario adoptar las medidas de implementacin que signifiquen plazos especiales de inversiones o incentivos especficos. Respecto de los polos urbanos, el documento seala: la situacin privilegiada de Arica deber aprovechar la infraestructura instalada, poniendo nfasis en la industria electrnica, en la provisin de piezas y partes y en la construccin de material de transporte. En relacin a Arica, la industria se orientar esencialmente

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hacia el Mercado Andino. En Iquique, la Zona Franca establecida permitir un desarrollo industrial orientado a la exportacin.3 La Organizacin Poltico-Administrativa Interna La organizacin interna de la regin est vinculada al Oficio N. 167/8 del 19 de VII. de 1974 que constituy y estableci la composicin de la Comisin Consultiva de la Microregionalizacin del pas. Tal Comisin que tambin particip en el proceso de conformacin de regiones estuvo constituida por representantes de las autoridades militares, del Ministerio del Interior, de Defensa Nacional, de la Direccin de Fronteras y Lmites del Estado, ODEPLAN, del Instituto Nacional de Estadsticas, de las universidades de Chile y Catlica, de la Agrupacin de Gegrafos de Chile y del Instituto Panamericano de Geografa e Historia (IPGH).4 El estudio destinado a definir la organizacin interna de la regin consider como referentes principales las orientaciones formuladas por el Jefe de Estado, los Decretos Leyes n. 573 y 575, que iniciaron el proceso de regionalizacin del pas, y la propuesta Nuevas Provincias de Chile, Proposicin de Unidades Microregionales o Provincias, elaborada por el Colegio de Arquitectos de Chile. La organizacin interna de las regiones se fundament en los siguientes criterios esenciales:5 La concepcin unitaria de la nacin chilena, de su sistema jurdico y de su desarrollo como pueblo Provincias concebidas como subespacios funcionales ptimos Constituyen unidades de planificacin integral Existencia de provincias polarizadas y homogneas La seguridad nacional La metropolizacin Desarrollo equilibrado Bsqueda de un Chile Virtual Configuracin y delimitacin provincial

Respecto de la configuracin territorial y los lmites de las nueva provincias, esta se bas en los siguientes factores: La proposicin y alternativas de la Subcomisin del Colegio de Arquitectos. El sentir de las fuerzas vivas de la comunidad provincial expresado en informes de Equipos Tcnicos y en acuerdos de distintas organizaciones.

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CONARA(1976): op cit. pps. 210 a 211. CONARA: Comisin Consultiva de Microregionalizacin, Informe Final. Comisin Nacional de la Reforma Administrativa, Junta de Gobierno, Repblica de Chile, 1974, Santiago. 5 CONARA (1974): op cit. pps. 7 a 13.

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Los documentos oficiales hechos llegar a CONARA por las Intendencias y otras autoridades de cada provincia. Los elementos de juicio reunidos por la Comisin Consultiva y el anlisis multifactorial relativo a la base fsica, los recursos, los hechos de poblacin y economa y la importancia geopoltica de cada provincia.

Lo anterior se complementaba con lo siguiente: Cuando a juicio de la Comisin, el sentir generado en la Comunidad adoleca de adecuada fundamentacin o resultaba absolutamente discrepante con el criterio tcnico utilizado por ella, por acuerdo expreso, se hizo primar siempre este criterio al margen de cualquier otra consideracin. En este sentido, en varias oportunidades la Comisin debi decidir una serie de situaciones problemticas, superando las naturales tensiones o antagonismos locales, particularmente, en lo que se refiere a las Capitales Provinciales. En estos casos conflictivos, la Comisin consider fundamentalmente la gravitacin de los flujos econmicos y humanos para determinar las respectivas reas de influencia y tuvo siempre en cuenta el inters superior del pas como tal.6 CONARA dentro del conjunto de regiones identific algunas denominadas pilotos, dentro de las cuales se encontraba Tarapac. Tres fueron las propuestas que se tuvieron a la vista para analizar la situacin de esta regin. La primera, inspirada en el trabajo del Colegio de Arquitectos, propuso dos microregiones: Arica: capital Arica y comprendera el anterior Departamento de Arica. Iquique: capital Iquique e incluira los departamentos de Iquique y Pisagua.

La propuesta consider la existencia de los dos sistemas urbanos regionales de Arica e Iquique, definidos por gravitacin, e identificados con sus respectivos territorios departamentales ms el de Pisagua. Igualmente, escogi el criterio de integracin en sentido transversal del Altiplano, incorporndolos a las microregiones de Arica e Iquique. La segunda, de la Intendencia Regional, de la que no se conocen mayores fundamentos, sugiere la divisin de la regin en dos provincias, Arica e Iquique, y hace hincapi en la distincin entre las comunas de tipo litoral y las de tipo interior. La tercera, elaborada por la Comisin Consultiva de Microregionalizacin propone crear cuatro provincias:
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Arica con capital Arica: 8.342 km2 y 93.412 habitantes Parinacota con capital Putre: 8.582 kms2 y 2.693 habitantes Iquique con capital Iquique: 32.457 kms2 y 77.622 habitantes
CONARA (1974): op cit. pp. 12, letras itlicas en el original.

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Puchultiza con capital Cariquima; 8.691 kms2 y 1.362 habitantes

Esta proposicin implica regionalmente el reemplazo de la estrategia transversal de desarrollo por una de sentido longitudinal ms armoniosa e integradora, que tienda a superar las tendencias polarizantes y de drenaje de recursos especialmente humanos desde el altiplano hacia la costa causantes del atraso, marginalidad y despoblamiento del altiplano chileno. Obviamente, con esta determinacin y delimitacin se pretende tambin acelerar el desarrollo costero de los sistemas urbanos regionales estructurados por Arica e Iquique.7 Se agregaba que la contrastada situacin geogrfico-fsica condiciona en gran medida la delimitacin de las cuatro provincias, reforzada por la disposicin del relieve, distancias relativas y zonalidad climtica por escalonamiento. En efecto, a diferencia del clima costero, se evidencian en las microregiones de Parinacota y Puchultiza climas de altura y desierto marginal de altura. As, tanto transversal como longitudinalmente la regin presenta diferencias paisajsticas dignas de considerar en una divisin territorial. La Comisin, en su propuesta, focalizaba su preocupacin en el desarrollo interior. La creacin de las dos provincias interiores de Parinacota y Puchultiza, que cuentan actualmente slo con la exigua poblacin de 2.693 habitantes y 1.362 habitantes, respectivamente, va a posibilitar dos procesos de significacin: Al enfatizar el desarrollo interior se incentivar el arraigo de la poblacin altiplnicas en sus lugares de origen, evitndose los procesos migratorios regionales causantes del despoblamiento creciente de la zona. Una audaz poltica de colonizacin en estas provincias altiplnicas incentivar nuevas corrientes de poblacin a las provincias interiores, contribuyndose a una distribucin ms racional de la poblacin.8

Desde el punto de vista de los fundamentos y objetivos geogrficos econmicos se plante: La creacin de las cuatro provincias implicar el desarrollo complementario de dos sistemas urbano regionales y dos regiones homogneas de colonizacin en el contexto de polticas regionales de desarrollo. En las cuatro provincias hay que aprovechar integralmente los recursos naturales como requisito para un proceso de desarrollo autosostenido y asentado sobre bases permanentes. En las provincias litorales de Arica e Iquique se puede incrementar la industrializacin considerando la experiencia fabril y la capacitacin de la mano de obra existente en sus grandes centros urbanos. Adems, se cuenta con los recursos del mar de Chile, la riqueza salitrera y otros recursos mineros del
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CONARA (1974): op cit. pp. 23. CONARA (1974): op cit. pp. 24.

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desierto, los recursos agropecuarios de los oasis y Pampa del Tamarugal. Igualmente es de sumo inters la transformacin de materias primas de los pases vecinos en el contexto del Acuerdo de Cartagena. Se estima que la movilizacin de los recursos del mar de Chile debera implementarse, adems, por el repoblamiento y revigorizacin de caletas y puertos menores escogidos en las provincias litorales de Arica e Iquique. Para las provincias del interior sus posibilidades se asocian a la minera metlica y no metlica, energticos, agricultura y ganadera de altura y entre otros, los atractivos de su paisaje y patrimonio antropolgico y arqueolgico. Desde el punto de vista geopoltico, la propuesta busca reforzar y poblar en un mbito de chilenidad los espacios vacos altiplnicos fronterizos por motivos de Seguridad Nacional, responder a la rpida transformacin de la infraestructura vial de los territorios vecinos que rematan en el Atlntico y de las nuevas polticas de colonizacin que se desarrollan en el sur del Per, Altiplano Peruano-Bolviano, Llano Boliviano y sectores correspondientes del Paraguay y Brasil. Se deja constancia que se insina Putre como capital de Parinacota por ser el poblado de mayor importancia en la actualidad en la citada provincia. En la provincia de Puchultiza se insina a Cariquima como capital por ser centro ubicado en emplazamiento conveniente para la administracin local y en las inmediaciones de rutas potencialmente importantes.9 Observaciones Generales y Especficas El trabajo de la comisin, que fue el ms importante realizado por CONARA, merece las siguientes observaciones, respecto de lo que fue el diseo terico: En primer lugar, el estudio de los antecedentes indica que en tal esfuerzo, la opinin y participacin de la comunidad, si bien aparece considerada como uno de los criterios, fue explcita la decisin de hacer primar consideraciones tcnicas y, dentro de estas, aquellas que valoraban objetivos geopolticos y de seguridad nacional. Segundo, la decisin sobre la Regin de Tarapac en la prctica reedit el esquema histrico, lo que se refleja en la mantencin de su extensin territorial y lmites, la definicin de su capital y slo se innov creando en su interior algunas provincias. Tercero, la imagen objetivo que se prefiguraba con esta nueva divisin polticaadministrativa enfatiza el desarrollo de la zona interior, como parte de una organizacin espacial humana, econmica y geopoltica de mayor equilibrio.
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CONARA (1974): op cit. pp. 24.

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Incluso se plante el repoblamiento inducido del interior y el uso de las nuevas provincias y sistema de administracin asociados como parte de ese propsito. Cuarto, hubo varias propuestas alternativas sobre como organizar la nueva regin de Tarapac, las que discrepaban tanto en el nmero de provincias dos o cuatropara la nueva regin, y tambin respecto de cmo enfocar, en la perspectiva territorial, el desarrollo regional (una mirada longitudinal versus otra transversal). Por otro lado, considerando la evolucin de la Regin de Tarapac en los ltimos 25 aos, surgen otros comentarios. En primer lugar, la regionalizacin fue un esfuerzo que buscaba alterar sustancialmente el patrn espacial del desarrollo que tuvo la regin. En ese contexto, es paradojal que no se analiza con mayor detencin o en el peor de los casos se explicitaran los fundamentos de la capitalidad de Iquique como parte de la imagen objetivo del desarrollo de la regin, dando como un hecho que la capital de la antigua provincia de Tarapac, lo ser de la nueva regin.10 Lo anterior es particularmente relevante si se considera que el principal ncleo urbano al momento de introducir la nueva divisin poltico administrativa era Arica y no Iquique, pues la primera ciudad tena 87.726 habitantes e Iquique 64.477 habitantes al momento de hacerse el estudio de CONARA. Como se vio antes, tambin en el nivel de jurisdiccin provincial Arica superaba por casi 20.000 habitantes a la de Iquique.11 Segundo, la propuesta de la Comisin estableci cuatro provincias, sin embargo, por razones que no se dieron a conocer la organizacin poltico-administrativa que entr en operaciones no consider la provincia de Puchultiza. Esta provincia, adems de la de Parinacota, constitua un elemento importante en el enfoque geopoltico implcito en la propuesta de CONARA. Tercero, el patrn de desarrollo regional ha continuado concentrando los recursos humanos, materiales y administrativos en los principales centros urbanos de la regin, es decir, se ha mantenido la inercia que se pensaba atacar con el nuevo esquema regional. As, la zona altiplnica especialmente al del interior de Iquique, no slo ha tenido bajas tasas de desarrollo econmico, sino que tambin ha experimentado fuertes procesos de despoblamiento en beneficio de los
Es interesante consignar que en todos aquellos casos en que una provincia histrica de las 25 preexistentes- dio lugar a una regin, la ciudad que ejerca la capitalidad provincial se proyect como la nueva cabecera regional. Este fue el caso de Antofagasta, Atacama, Coquimbo, Magallanes, adems de Tarapac. 11 CONARA: Chile hacia un nuevo destino, Su reforma administrativa Integral y el Proceso de Regionalizacin. Documento N.2 Comisin Nacional de la Reforma Administrativa, 1976, Santiago. Este documento es el principal elaborado por el Gobierno de la poca, en la pgina 208 al presentar los antecedentes sobre la nueva regin de Tarapac consigna que, en ese momento, la ciudad de Arica tiene 115.000 habitantes aproximadamente, en tanto Iquique llega a los 74.000 habitantes.
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asentamientos humanos costeros o del resto del pas. Esto hecha por tierra los objetivos de bsqueda de un mayor equilibrio demogrfico, de desarrollo de actividades productivas y, en general, de ocupacin del territorio regional. Lo ltimo no est slo asociado a la decisin de no crear la provincia de Puchultiza, cuyo efecto inductor del desarrollo territorial habra sido hipottico, sino que tampoco se cumplieron las expectativas de beneficiarse de las rutas de conexin con los pases vecinos. Quinto, lo que estuvo an ms alejado de la realidad, fue el supuesto de que en el caso de Tarapac habra una audaz poltica de colonizacin de estas provincias altiplnicas, de manera de contribuir as a un desarrollo ms equilibrado. Sexto, finalmente, la organizacin poltico-administrativo de Tarapac si tuvo un impacto claro en la jerarqua social y econmica de los dos centros urbanos ms importantes y tambin en la dimensin de seguridad nacional. El desarrollo que tuvo Arica, a pesar de no ser la capital provincial, se aminor en el nuevo contexto, en tanto que Iquique experiment un claro beneficio por la decisin burocrtica de asignarle la cabecera regional. Como ya se vio, estaba en la mente de la autoridad propender a un crecimiento ms equilibrado entre Arica e Iquique. Visto en una perspectiva dinmica, Arica superaba en casi un 40% a la poblacin de Iquique y haba desarrollado una interesante base econmica, social, cultural e institucional, mbitos en los que la actual cabecera regional se encontraba rezagada. Si la apuesta hubiese sido por apoyarse en las fortalezas regionales existentes, probablemente hoy, Tarapac dispondra de un centro urbano con un tamao muy superior al actual y posiblemente ms dinamizado que el Iquique actual, ms preparado para aprovechar las ventajas comparativas y competitivas que posee la regin, marcar una fuerte presencia chilena en el centro oeste de Sudamrica y, entre otras cosas, un indudable soporte a las necesidades geopolticas que el pas requiere en su frente norte.

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II. AricaParinacota Regin: Fundamentos Generales de una Aspiracin Ciudadana 2.1 Arica de Ciudad Pionera a Comunidad Activa12

Arica emerge en la historia reciente en 1541 con la fundacin de la Villa de San Marcos de Arica, que merced a trfico minero y comercial generado por la explotacin de la plata en Potos va superando rpidamente etapas de desarrollo. As, el territorios entre el Loa y Tacna se convierte en Corregimiento de Arica, en 1565 y diez aos ms tarde adquiere categora de ciudad, la quinta de esa categora en Chile. La plata primero y el oro despus, transformaron a Arica en un corredor de comercio internacional entre el altiplano y la gran potencia hispana. La independencia de Per y la gravitacin poltica de Tacna se complementa con la fortaleza econmica de Arica, pero esta ltima se ve reducida a medida que Per privilegia el puerto de Mollendo y Bolivia orient su comerci hacia su puerto de Antofagasta. Entre el trmino de la Guerra del Pacfico, con Arica y Tacna bajo control chileno, y la firma del tratado de 1929, se combina una situacin de inestabilidad y de un explcito esfuerzo de insercin de la identidad nacional en esa zona. Destaca la construccin del ferrocarril AricaVisviri que ayuda a recuperar su gravitacin en el comercio con Bolivia. Sin embargo, la crisis mundial y nacional del ao 30 y la dificultad del Estado chileno de apoyar el desarrollo de esa ciudad, generan una situacin de asilamiento y un sentimiento de postergacin que dio origen a una inevitable relacin de dependencia con Tacna y el surgimiento de una temprana y activa participacin poltica y social de vastos sectores en la identificacin y promocin de demandas hacia el lejano Gobierno Chileno. As surgen como resultado de este estado de nimo social la Cmara de Comercio de Arica, en 1929, el Comit Pro-Defensa de la Crisis, el Comit Pro-Defensa Proletaria y la Liga de Arrendatarios en 1931, el Comit Arica Pro Puerto Libre, en 1936, la Confederacin de Trabajadores de Chile, en 1936 y, entre otros, el Comit Pro-Resurgimiento de Arica, en 1937. El municipio de Arica, por ser la ms cercana expresin de la voluntad poltica e instancia de convocatoria plural, se va constituyendo en smbolo de la pugna con el poder central. La declaracin de Puerto Libre en 1953 constituy entonces, un xito sentido como propio por toda la comunidad ariquea, ms por ver materializada una demanda local que por los eventuales beneficios que podra generar. Con la
Los antecedentes que se sintetizan en este subcaptulo han sido recogidos del documento Arica y Parinacota: Una Nueva Regin para Chile. Elaborado por la Gobernacin Provincial de Arica y el Comit Arica Parinacota Regin y enviado al Presidente de la Repblica en junio de 2001. Adems de Arancibia, Patricio: Una Nueva Regin Condicin Necesaria para el Desarrollo en el Caso de Arica y Parinacota Material Difundido por la Corporacin de Desarrollo de Arica y Parinacota Comisin Arica-Regin, Diciembre De 2002.
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posterior creacin de la Junta de Adelanto de Arica, en 1958, la instalacin de industrias pesqueras, electrnicas y de armado de autos, se inaugura una poca de gran desarrollo social y econmico, como tambin de crecimiento demogrfico. Sin embargo, las polticas contradictorias del Gobierno Central amenazaron permanentemente la mantencin de estos logros, a lo que se sum la prdida del consenso que por dcadas caracteriz a las comunidad local debido a la extendida polarizacin poltica desencadenada entre mediados de los 60 y 70. 2.2 CONARA: Errada Visin Geopoltica y Castigo a una Comunidad Digna

Las polticas implementadas durante el Gobierno Militar mostraron el insuficiente desarrollo endgeno que se haba acumulado desde la creacin del Puerto Libre, pero tambin que las inquietudes de la comunidad no seran acogidas por las nuevas autoridades, dando paso a dos decisiones de suyo complejas: el trmino de la Junta de Adelanto, la creacin de la ZOFRI y la concentracin en Iquique del nuevo poder poltico-administrativo gestado bajo la Poltica de Regionalizacin de CONARA. Si bien el discurso del Gobierno combinaba el nfasis econmico y la seguridad nacional sus decisiones no slo fueron negativas para Arica, sino que tambin para la nueva regin que se consagraba y especialmente para el pas. En consecuencia, la decisin adoptada desaprovech el incipiente, pero prometedor polo de desarrollo industrial gestado en Arica, y fren la expansin integral de esa ciudad con los obvios efectos en materias de seguridad nacional. As, se consagra una regin donde una voluntad meramente burocrtica se sobrepone a la existencia de dos territorios distanciados por la geografa, por su historia y dinmicas sociales, polticas y econmicas sin mayores elementos de integracin ni homogeneidad. Probablemente, junto con el cambio de polo de desarrollo fronterizo, con un nfasis socio-econmico-demogrfico, que protagoniz Arica a uno de zona fronteriza de defensa afincada en un simple enfoque geopoltico-; tambin se intent someter a control a una comunidad de pensamiento autonomista expresada en habitantes que se reafirmaban como un grupo social y humanos con gran sentido de autorreferencia y clara identidad colectiva. El retorno de la democracia gener, tericamente, condiciones ms favorables para evaluar la situacin de Arica y avanzar en las alternativas que plantea en forma unnime su comunidad. Es cierto que Tarapac ha tenido tasas de crecimiento econmico mayores a la media nacional sobre el 10% anual en periodo 1990-97, sobre un promedio nacional del 8.3%-, pero tambin es cierto que ese crecimiento ha beneficiado, principalmente, a la capital regional. Tambin que los indicadores de salud, educacin, vivienda y otros no son los ms bajos del pas, aunque s Arica ha 20

tenido tasas de desempleo sustancialmente ms altas que la media regional. Pero es igualmente cierto que la concentracin del desarrollo, preferentemente en la capital regional, explica que Arica haya perdido su condicin de primera ciudad regional y hoy se encuentre bastante ms abajo que Iquique. Pero por sobre todo, cada da se hace ms patente en la poblacin, por un lado la existencia de una brecha histrica con la situacin que Arica vivi aos atrs, particularmente, en tiempos de la Junta de Adelanto y con igual fuerza, el extendido sentimiento de sus habitantes de que estn amarrados a una regin con la cual no se identifican y los somete a un artificial antagonismo con Iquique, an cuando las decisiones tengan un origen a miles de kilmetros ms al sur. 2.3 Democracia: Esfuerzos tan Variados como Infructuosos

La historia reciente de Arica muestra una secuencia de hitos donde actores de los ms diversos mbitos han ido reconociendo, lenta pero invariablemente, que a pesar de los esfuerzos gubernamentales y tambin de las autoridades regionales en materia de recursos econmicos e institucionales, el desequilibrio entre Iquique y las provincias de Arica y Parinacota se mantiene y los conflictos y tensiones ms que atenuarse se agudizan. Hasta muy recientemente, autoridades polticas tanto del Gobierno como del Parlamento, confiaban en resolver los problemas y demandas de Arica en el marco de la estructura de regionalizacin instaurada en 1974. Una de estas, fue poner en prctica los Planes Estratgicos de Desarrollo para Arica y Parinacota, primera y segunda fase, los cuales contemplaron la necesidad de promulgar algunos cuerpos legales que dieran respaldo a las principales medidas formuladas en esos planes. As nacieron las leyes conocidas como de Arica I y Arica II. Entre las medidas impulsadas en aos ms recientes se incluye: Fondo de inversin para apoyar el desarrollo de empresas que agregan valor a recursos locales. Aumento del crdito tributario del 20 al 30% y extensin de su plazo de vigencia. Extensin de beneficios y la vigencia del DFL 15 o Fondo de Desarrollo para Regiones Extremas. Ampliacin del DL 889 que subsidia la contratacin de mano de obra. Banco del Estado establece plataforma de crdito a microempresarios. Respaldo a flujos financieros entre Arica y Bolivia. Arancel cero para insumos importados por empresas instaladas en Arica. Creacin de Facilidades para el Desarrollo de Parque Industrial de Chacalluta.

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Facilidades en venta de terrenos a personas de pases limtrofes. Apoyo con diversos instrumentos a empresa General Motors para afianzar su permanencia en la zona. Facilidades para la instalacin de casinos. Programas de promocin de paquetes tursticos para mayoristas. Desarrollo de infraestructura turstica en reas Silvestres Protegidas en Parinacota. Rediseo Carretera Arica - La Paz. Inversiones para mitigar problemas causados por ro San Jos. Ampliacin horario de funcionamiento Complejo Fronterizo Chacalluta. Licitacin de 1.500 hectreas. Desarrollo de obras de riego para el Valle de Lluta, Precordillera y Camarones. Abastecimiento de agua de riego a comunidades precordilleranas y del Valle de Azapa. Promocin de inicio o ampliacin de actividades agroindustriales y de manufacturacin de productos del mar. Acciones e inversiones para elevar seguridad de riego del Valle de Lluta. Compatibilizacin de reas Silvestres Protegidas con nuevas actividades mineras. Desarrollo de actividades mineras en terrenos bajo control militar. Bsqueda y promocin de nuevos mercados para productos del mar. Licitacin y mejoramiento de los servicios ofrecidos por Empresa Portuaria Arica. Licitacin de Centro de Almacenamiento Gallinazo. Incorporacin a tratamiento tributario de exportacin a servicios portuarios que no gozan de este beneficio en atencin a naves extranjeras. Convenio de Programacin GORE-MINVU para construir 10.000 viviendas en cinco aos. Redefinicin de los beneficios aportados por ZOFRI a municipios de las dos provincias. Desarrollo de un Centro de Promocin de Inversiones. Estrategia de Desarrollo de Arica y Parinacota. Traspaso de mayores facultades a Gobernadores de Arica y Parinacota en visas a inversionistas extranjeros.

Complementariamente, se inici en 1997 un proceso desconcentracin de funciones, atribuciones y recursos desde los rganos superiores de la administracin sectorial a sus equipos regionales y de estos a los provinciales que deba empezar a entrar en vigencia entre 1998 y el 2000. Este esfuerzo tambin fue considerado como una posibilidad de convencer a los ariqueos que sus demandas podran tener respuestas al interior del actual esquema. Como parte del compromiso de desconcentracin formulado por el Gobierno, la Gobernacin Provincial de Arica elabor un documento que incluye propuestas de

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medidas para darle profundidad, capacidad operativa y agilidad a 41 servicios pblicos presentes en la regin y algunos sin oficina en la provincia.13 En esencia, el documento de la Gobernacin plantea varios tipos de medidas que deban adoptarse y que las ordena dependiendo si ellas corresponden al rea administrativa, presupuestaria, de personal o respecto de los programas de trabajo. Atendida la situacin provincial, en muchos servicios se solicita la creacin de unidades de trabajo, incorporar equipamiento y vehculos, elevar el presupuesto, ampliar la dotacin de funcionarios, especialmente, de profesionales y tcnicos, como tambin introducir cambios en los programas de trabajo o crear otros nuevos. Finalmente, en algunos casos, como el del SENCE, se solicita crear la oficina provincial en Arica y proveerla de todos los recursos necesarios para su funcionamiento. En la visin de un representante de la Corporacin de Desarrollo de Arica y Parinacota la situacin puede sintetizarse como sigue: El modelo nacional no ha funcionado aqu de un modo positivo, no se han generado bases para el desarrollo. Los resultados estn a la vista. Y ello ha ido acumulndose, hasta el punto que hoy en da se hace necesario un esfuerzo adicional. No se revertir esta situacin por las vas convencionales. Se requiere mayor esfuerzo. Entonces, un Gobierno ms apropiado, ms dedicado, ms cercano, ms eficaz. A la luz de objetivos nacionales y en comparacin con otras regiones ms prsperas del pas, la permanencia de la deficitaria situacin de Arica, reflejada por dcadas en un bajo perfil de actividad econmica y carencia de expectativas de cambio, no es aceptable. El propsito de este cambio es encontrar para Arica condiciones que permitan el desarrollo. En este caso particular, disear una estructura mejor para el Gobierno de esa regin. As, en un caso complejo - el aparato de Gobierno se concibe como una herramienta- principal- para poner en marchas el conjunto de fuerzas que puedan actuar para generar el desarrollo. Como el problema tiene mltiples orgenes, habr que aceptar que la solucin requiere tambin de ingenios mltiples, entre ellos, el del mejor Gobierno. Como el estancamiento ha sido prolongado, cabe esperar tambin que su superacin requerir tiempo, y es probable que los resultados sean observables en el mediano o largo plazo. Pero, por ello mismo, el diseo de polticas slo de
Gobernacin Provincial de Arica: Propuesta de Descentralizacin: Informe Anlisis de Proposiciones Priorizadas y Depuradas de la Provincia de Arica. Ministerio del Interior, documento sin publicar, agosto de 1998.
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coyuntura no sera el adecuado, como tampoco el de solo medidas estructurales que no tuvieran impacto en la crisis presente, para la gente de hoy. Como el plano en el que los problemas se presentan se han ido sumando es tambin variado, debern ponerse en marcha capacidades locales pero tambin otras nacionales y an otras en el terreno de las relaciones internacionales. La solucin no pasar entonces slo por atender el hecho econmico (atraer inversin, facilitar produccin, generar empleo etc). Tiene tambin componentes sociales, culturales, y an psicosociales que deben ser atendidas. No se trata solo de una Ley de fomento como la Arica II- sino de un plan comprensible que abarque las diversas expresiones del desarrollo. Uno de los agentes es el Estado. Y, dado el caso, muy principal. El Estado es, precisamente, la forma que la sociedad se da a si misma para poder afrontar situaciones que no pueden resolverse en el plano personal o de pequeos grupos, pues comprometen al conjunto. El Estado, y su expresin operativa, el Gobierno, est siendo a la vez instrumento de cambio como origen de problemas, al entrabar, limitar, dilatar, anular a otros agentes sociales en el tema del desarrollo.14 2.4 Una Nueva Regin: El Inevitable Convencimiento de los Lderes Polticos La insuficiente evaluacin que de las medidas ms arriba indicadas reflejan los datos objetivos, adems de la persistencia y profundizacin de la demanda regionalizadora de Arica y Parinacota ha ido, lentamente, involucrando a personalidades polticas regionales y nacionales. Hoy en da, la demanda Arica-Parinacota Regin ha sido asumida por todos los sectores polticos y sociales de Arica y Parinacota, que se expresan ntidamente en la Corporacin de Desarrollo, en las plataformas electorales, en los compromisos de parlamentarios, alcaldes, concejales, consejeros regionales y otros representantes de la ciudadana. Solo dos hitos recientes para graficar esto: la suscripcin del compromiso de todos los candidatos a diputados y senadores, en la ltima eleccin, que junto con comprometerse a profundizar el proceso de descentralizacin incorporaron la necesidad de resolver positivamente el problema que cruza a la regin. Ms recientemente, en Putre representantes de la Gobernacin, concejos municipales, lderes vecinales y comunitarios y otros sectores locales reafirmaron pblicamente su compromiso con la nueva regin, acto replicado en el Morro de Arica con xito.
Arancibia, Patricio: 50 Apuntes para Informe Arica-Regin. Corporacin Arica Regin, Direccin de Programas, documento no publicado, 2 de octubre de 2000, Arica.
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Finalmente, ese fue el compromiso de los dos candidatos que en la ltima eleccin presidencial lograron en todo Chile y las dos provincias ms del 97% del total de votos. Tanto las propuestas programticas de Joaqun Lavn como del Presidente Lagos reconocieron la urgencia de zanjar la compleja situacin que vive la regin. La constitucin de las provincias de Arica y Parinacota como una nueva Regin ha estado en el horizonte local desde los aos 70, y toma nuevo impulso al producirse coincidencia con el entonces candidato don Ricardo Lagos (Septiembre de 1999). Patricio Arancibia registra as el compromiso del actual Presidente de la Repblica. En su visita a Arica (septiembre 1999), el hoy Presidente se compromete a revisar la divisin poltico administrativa del pas, en particular, en relacin con el estudio de constituir en Arica una nueva regin. Esta propuesta local se hizo llegar a Ricardo Lagos por distintas vas (Comit de Campaa, Comit Ciudadano, Profesionales de la Concertacin, Coproco, CUT, Frente Regionalista , Asoc. de Mineros, etc.).15 Ms recientemente, la Subsecretaria de Desarrollo Regional y Administrativo, personalmente en Arica, ha reafirmado la disposicin gubernamental de avanzar en la solucin definitiva del problema, empezando por reformar la constitucin que rigidiza en 13 el nmero de regiones. Sin embargo, la justicia y fundamentos de la demanda por una nueva regin no es slo un convencimiento de los propios habitantes de las dos provincias. Hoy da, un creciente nmero de habitantes de Iquique empieza a reconocer la conveniencia para las dos comunidades de una solucin pronta y justa al tema. Esto tambin es aceptado por la mayor parte de la dirigencia poltica y social como tambin de amplios sectores de los directivos regionales de la gestin estatal. Adicionalmente, la conveniencia de Arica-Parinacota Regin de igual manera que la de Valdivia- ya ha ingresado al sentido comn de un gran porcentaje de los chilenos de fuera de ese territorio que han seguido, a travs de los medios de comunicacin, los esfuerzos y argumentos que han desplegados los sectores lderes de esa demanda. Lo anterior, se ve reflejado en las notas de los medios de comunicacin y en los anlisis de centros acadmicos y entidades preocupadas de la descentralizacin.16

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Arancibia, Patricio: op cit. Vase los documentos y planteamientos del Consejo Nacional por la Regionalizacin y Descentralizacin de Chile (CONAREDE) y el grupo Los Federales, Regionalistas en Accin.

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2.5

La persistencia de una demanda

Un activo dirigente local sintetiza las demandas que ha planteado la comunidad de Arica durante varios aos: Un recorrido por las particularidades locales muestra que gobernar en Arica equivale a: Gobernar a distancia. 300 kilmetros para encontrar la capital regional. Gobernar sobre grupos humanos de distinto origen cultural. Gobernar un territorio fronterizo. Frontera viva, ms de un milln de viajes al ao. Gobernar sobre una poblacin migrante. Gobernar en la cercana de pases ms pobres. (PGBChile, US$4600. 2200. 880) Gobernar en un lugar con limitaciones por tratados internacionales y sensible. Gobernar un resguardo: contencin , detencin, proteccin al resto del pas. Esto pide un Gobierno ms capaz, flexible, veloz, rescilente.

Postulamos que Arica necesita que el Gobierno se acerque a estas caractersticas: que es bueno para Arica el darse un tal Gobierno, capaz de movilizar a la sociedad local. Un proyecto de Gobierno. Y ello implica, por cierto, no slo al aparato pblico. Implica la existencia de un proyecto poltico de desarrollo que involucre a todos los actores. Implica fortalecer a cada uno de los organismos de la sociedad civil, y constituirlos en red; facilitar el emprendimiento; modernizar el Estado; darse un instrumento especfico de desarrollo (Corporacin de Desarrollo); obtener mayor autonoma y capacidad de autoresolucin (Arica Regin); poblar armnicamente el territorio, llenar los espacios vacos; preservar, prospectar, poner en marcha las riquezas bsicas.17 2.6 El desafo de lograr eficiencia, transparencia y participacin ciudadana en la gestin del desarrollo La descentralizacin es un proceso que se asocia a esquemas polticos y administrativos en el que la gestin pblica adquiere eficacia en la consecucin de los objetivos que se proponen las estrategias y polticas de desarrollo; realiza un uso eficiente de los recursos buscando una adecuada proporcin entre los costos insumidos y los beneficios logrados; establece mecanismos que garantizan una gestin transparente, particularmente en la disposicin de recursos pblicos y en
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Arancibia, Patricio: op.cit.

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la administracin del bien comn; y, finalmente, lo que es ms importante, genera las condiciones polticas, administrativas y los procedimientos para una efectiva participacin ciudadana en la gestin del territorio. Siendo esos los objetivos que comparte la mayor parte de los tericos y practicantes de la descentralizacin, la evaluacin que se ha hecho del proceso chileno indica que este slo los ha cumplido muy parcialmente. Algunas de las debilidades identificadas son 18: Una Divisin Poltica y Administrativa que en el nivel regional, provincial y local no reconoce cabalmente las dinmicas econmicas, sociales, polticas, culturales y territoriales ni acoge los cambios que surgen por los procesos de desarrollo. Una combinacin compleja de autoridades Intendentes y Gobernadoresde designacin central o presidencial y que a la vez se les demanda representar las demandas, propuestas y expectativas de sus comunidades regionales y provinciales. Una organizacin de la administracin pblica desconcentrada Seremis y Servicios Pblicos- que se caracteriza por su homogeneidad y rigidez para adaptarse operativamente a las peculiares demandas de cada territorio, determinada por decisiones centralizadas sobre las polticas, los programas y el manejo de recursos y, entre otras, por su dificultad estructural para asumir procesos de coordinacin con otros servicios, municipios y otros actores de la realidad local. Una fragmentacin creciente en la oferta de servicios, subsidios, beneficios y otros estmulos que generan los organismos pblicos que se traduce en ms de 130 programas o fondos para desarrollo social, una cifra similar en fomento productivo, y decenas de mecanismos para financiar y realizar proyectos de infraestructura, culturales, deportivos y recreativos.

Son numerosos los documentos que analizan las debilidades que en la dimensin territorial muestra el esquema actual de la Administracin Pblica y tambin la naturaleza, funciones y recursos con que operan los Gobiernos Regionales y Municipios. Slo por mencionar algunos: SUBDERE: Recopilacin de Proposiciones para la Eventual Modificacin de la Ley de Gobierno y Administracin Regional, Octubre 1995; CONAREDE: Cumbre de las Regiones Todo Chile es Chile, 1998; Martelli, Giorgio y Esteban Valenzuela: Propuestas de Reformas a los Gobiernos Regionales para su Fortalecimiento y Democratizacin, Fundacin Ebert, 1999; Jos A. Abalos K.: Descentralizacin Fiscal y Transferencia de Competencias: Aproximacin General y Propuestas para Fortalecer los Gobiernos Regionales, Poltica Fiscal, 102, CEPAL-GTZ, 1996. Sin embargo, han sido documentos del Ministerio del Interior los ms claros y categricos en estos juicios: Congreso de la Descentralizacin, Culminacin de un Proceso Participativo, Concepcin 7 y 8 de junio de 2001, y El Chile Descentralizado que Queremos Un Proyecto de Todos, 2001.

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Inadecuacin para asumir la administracin y promover el desarrollo de territorios con caractersticas fsicas, sociales, culturales o econmicas especiales, zonas geogrficamente aisladas, reas metropolitanas y otras. Inexistencia de mecanismos efectivos de participacin ciudadana, sea para recibir informacin, participar en el diseo, la ejecucin y en la evaluacin de programas de inters comn. A esto se agrega la ausencia de mecanismos de control ciudadano sobre el desempeo de sus autoridades y de instrumentos de remocin en casos extremos de mala gestin o irregularidades. Finalmente, con algunas excepciones, tanto la legislacin como la propia prctica que se ha ido gestando, han dificultado la creacin de instancias efectivas y regulares de colaboracin pblico-privadas en diversas reas del desarrollo, distanciando la gestin pblica de la comunidad y dificultando la canalizacin de recursos no estatales a esas iniciativas.

Como respuesta a esas debilidades, a veces complementadas con denuncias de irregularidades en la gestin de los asuntos pblicos, se han formulado numerosas propuestas de reformas que bosquejan lo que debiera ser una adecuada administracin territorial. En sntesis tales propuestas apuntan a: Una divisin poltico-administrativa flexible, que incorpore las dinmicas sociales, econmicas y territoriales y, especialmente, la voluntad poltica y las identidades que expresa la comunidad. 19 Dentro de esto se considera la creacin de Territorios Especiales y reas Metropolitanas, como lo han planteado autoridades de Gobierno. Es fundamental la definicin y separacin definitiva de las lneas de gobierno interior y gobierno regional, quedando en la primera las competencias propias del nivel central, bajo la autoridad directa del o los representantes del Presidente de la Repblica; y, en la segunda, aquellas materias propias del desarrollo territorial, radicadas en el Gobierno regional.20 Una organizacin de las administracin pblica que, en su interior, resuelva adecuadamente la distribucin de funciones entre los niveles central, regional y local, reconociendo en cada uno sus fortalezas y debilidades, evitando mbitos de duplicidades o ausencia de responsabilidades, que

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SUBDERE: Congreso de la Descentralizacin, pg. 13. SUBDERE: El Chile Descentralizado que Queremos, pg. 63

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defina espacios de coordinacin entre actores pblicos y establezca mecanismos de resolucin de competencias en caso de conflictos.21 Asimismo, se postula por necesidad y conveniencia de establecer mecanismos que estimulen la concertacin de energas en la dimensin vertical centro, regin y comuna-, en la dimensin horizontal entre regiones y entre municipios- y en la dimensin pblico-privado, favoreciendo la integracin de recursos institucionales, de centros acadmicos, ONG, sector privado y de la comunidad.22 En el plano de la administracin de los recursos, adems del amplio consenso para una efectiva transferencia de estos desde el nivel central al regional y local, se ha postulado unir esto con una profunda reingeniera a las caractersticas que tienen hasta ahora. La dispersin y duplicidad institucional y de lneas de accin debe dar lugar a unos pocos servicios pblicos, dependientes de las autoridades del Gobierno Regional. Segn la SUBDERE, los Servicios Pblicos regionales sern responsables de ejecutar y operativizar las funciones que la ley respectiva ha otorgado a los Gobiernos Regionales y que a grosso modo se encargaran de las siguientes reas: funciones que la ley respectiva ha otorgado a los Gobiernos Regionales y que a grosso modo han sido agrupadas en las siguientes reas con sus correspondientes desagregaciones:23 a) Infraestructura: incluye construccin de infraestructura econmica y social, equipamiento econmico y social, mantenimiento, conservacin y reposicin de la infraestructura y el equipamiento. Ordenamiento Territorial: considera desarrollo urbano, desarrollo rural y de reas aisladas, medio ambiente y sistemas de transporte. Desarrollo Econmico: incluye fomento a sectores productivos especficos, desarrollo de recursos naturales, investigacin cientfica y tecnolgica, educacin superior y tcnica y desarrollo turstico. Desarrollo Social: incorpora las polticas contra la pobreza, el apoyo a grupos sociales especficos (menores, jvenes, mujeres, etc.), y la promocin del deporte y la recreacin.

b) c)

d)

Mara Jos Allende: Algunos Criterios para la Definicin de las Competencias de los Niveles Nacional, regional y Local de la Administracin del Estado. Subdere, 2002. 22 SUBDERE: Proyecto de Reforma a la Ley de Gobierno y Administracin Regional, 2003. 23 Proyecto SUBDERE-U. de Chile: Servicios Pblicos Regionales, Agosto 2001. Ac se han considerado bsicamente las funciones que la LOCGAR -especficamente su captulo II artculos 16 a 20-, les entrega a estos y de ellas se derivan las atribuciones genricas que se indican ms adelante. Sin embargo, un estudio posterior deber indicar, en cada caso, las funciones de responsabilidad exclusiva y aquellas en que son concurrentes con las de otros rganos del Estado y las optativas tal como se les ha indicado en la norma sobre Administracin Municipal. Naturalmente, las atribuciones especficas en cada caso pueden variar significativamente.

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e)

Desarrollo Cultural: considera el fomento de las expresiones artstico-culturales, promocin de la identidad regional, el desarrollo de las etnias originarias, la conservacin y promocin del patrimonio histrico.

En el mbito de la democratizacin y la participacin ciudadana, existe amplio consenso en la: eleccin popular de las autoridades del gobierno regional Presidente y Consejeros-; la instauracin de instancias de participacin ciudadana tanto territoriales o sectoriales; la creacin de mecanismos de control ciudadano sobre el cumplimiento de las polticas de desarrollo como del uso de los recursos; y, vinculado a lo anterior, la posibilidad de la revocatoria del mandato respecto de autoridades que han incumplido sus responsabilidades polticas o administrativas.24 Este conjunto de propuestas se alimenta en parte, por las demandas y planteamientos sobre la descentralizacin como tambin por autoridades y lderes nacionales respecto de los criterios y objetivos de la modernizacin del Estado. Con independencia de la velocidad con que se han abordado las acciones para llevarla a cabo, existe un amplio consenso en su conveniencia.25 En consecuencia, la posibilidad de constituir una Nueva Regin de Arica y Parinacota- no se asocia slo a la modificacin de la Divisin PolticoAdministrativa, sino que ella debe ir acompaada con un nuevo esquema de organizacin de la funcin pblica en el territorio, de la participacin de sus ciudadanos, de una nueva relacin entre los distintos niveles central, regional y local y de las tendencias que se sintetizaron recin. 2.7 Criterios aplicados por el Gobierno para revisar la DPA

Desde 1990 a la fecha, el Gobierno ha estudiado y resuelto la creacin de un nmero significativo de nuevas comunas, algunas de cuyas iniciativas haban sido tramitadas bajo el Gobierno Militar y otras cuyas demandas surgieron durante el retorno a la democracia. En esencia, los criterios explcita e implcitamente considerados fueron los siguientes: 1. 2.
24 25

Antigedad de la peticin y reiteracin en el tiempo. Respaldo social y poltico en la comunidad donde se genera la solicitud.

SUBDERE: El Chile Descentralizado que Queremos, pginas 63 a 77. Entre otros pueden mencionarse los compromisos de los Programas Presidenciales de todos los candidatos y particularmente de Ricardo Lagos y Joaqun Lavn; la Campaa Yo Voto por las Regiones que, en la ltima eleccin parlamentaria, impuls CONAREDE y que comprometi a todos los senadores electos y al 80% de los diputados de regiones con el Declogo Regionalista; las demandas y propuestas de las Comunidades Regionales, que se sintetizan en el libro de SUBDERE Congreso de la Descentralizacin.

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3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12.

Grado de integracin efectivo con la comuna madre de la comunidadterritorio que plantea su autonomizacin. Tamao demogrfico de la nueva comuna y tendencias en el tiempo. Tamao demogrfico de la nueva comuna respecto de la comuna madre. Tamao territorial de la nueva comuna y comparacin con otras comunas de la regin. Tamao territorial con que quedara la comuna de origen o madre. Base productiva de la nueva comuna. Principales fuentes de ingreso de la nueva comuna y dependencia del Fondo Comn Municipal. Situacin financiera en que queda la comuna de origen o madre. Existencia de un centro urbano con capacidad de ejercer como cabecera comunal: existencia de servicios pblicos y privados que satisfagan requerimientos bsicos. Centralidad de la nueva cabecera comunal respecto del territorio bajo su jurisdiccin y existencia de caminos y sistemas de transporte que faciliten el acceso de la poblacin a servir.

En general, y no obstante el esfuerzo por aplicar criterios homogneos y objetivos, la tramitacin de las solicitudes se ve inevitablemente determinada por la fuerza social y poltica que las apoya. Es el caso de la separacin de San Rafael, respecto de la comuna de Pelarco, ambos resultantes en un reducido tamao demogrfico y econmico, pero que sin embargo se impuso por la obstinacin de los habitantes de San Rafael que dur varias dcadas- y su habilidad para obtener valiosos apoyos polticos, incluyendo una promesa presidencial de Patricio Aylwin. Sin embargo, otras solicitudes respecto de territorios de gran tamao demogrfico y recursos econmicos, como es la demanda de algunos sectores de Reaca por ser comuna autnoma de Via del Mar, ha sido sistemtica denegada. Adicionalmente, esta discusin sobre la conveniencia de crear nuevas comunas tiene como trasfondo la realidad nacional de una divisin poltico-administrativa que presenta numerosas situaciones excepcionales. El caso de las provincias las de Santiago, Valparaso, Concepcin y otras- que tienen millones o centenares de miles de habitantes en contraste con numerosas otras que tienen menos de 20 mil habitantes. En el mbito comunal, numerosas comunas de las regiones y provincias en la zona norte y sur que tienen slo unas centenas de habitantes. 2.8 La Viabilidad Global de otras regiones: Aysn, Magallanes, Atacama

La actual conformacin de las regiones chilenas, como se vio antes, es el resultado de una discusin histrica sobre la mejor forma de organizar las actividades pblicas y privadas en el territorio para los propsitos del desarrollo. Una propuesta ha sido la constitucin de unas pocas grandes macroregiones que, en la prctica, integraran bajo una slo unidad a varias de las regiones hoy existentes. As por ejemplo, se mencion la Macro Regin Norte que incluira todo

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el territorio entre Visviri y Coquimbo; la Macro Regin Sur agrupara el territorio desde Magallanes hasta Los Lagos; la Centro Sur, desde la Araucana hasta el Maule, y una Macro Regin Central o Metropolitana que incluira a Valparaso, OHiggins y Santiago. Sin embargo, otros criterios privilegiados durante el perodo de CONARA cargaron las decisiones hacia un nmero mayor de regiones. En la actualidad, hay varias regiones que, en su gran mayora, comparten caractersticas similares al territorio de Arica-Parinacota: tienen una localizacin perifrica a los grandes centros nacionales, una vocacin marcada hacia la integracin con vastas zonas de pases vecinos, un tamao demogrfico mediano a bajo y una distribucin urbano-rural muy parecida. Estos son los casos de Antofagasta, con una poblacin de 490.000 habitantes, Atacama con 250.000; de Aysn con 91.000 y, finalmente, Magallanes con 150.000 personas. La Regin de Tarapac tiene 430.000 habitantes de los que prcticamente la mitad pertenecen a Arica y Parinacota. En consecuencia, no son claras las razones que podran impedir que Arica-Parinacota se convierta en Regin. El Estudio que realiz la Universidad Catlica para SUBDERE indica que, considerando un conjunto de criterios sociales, demogrficos, territoriales, administrativos y econmicos, la Regin de Arica-Parinacota se sita ligeramente bajo la media del conjunto de las actuales regiones y supera en las condiciones para ser regin a la propia actual de Tarapac, Antofagasta, Atacama y Coquimbo. No obstante este resultado, que otorga mayor validez a la nueva Regin de AricaParinacota que otras ya existentes, debe decirse que el estudio contiene varias limitaciones que subrepresentan el potencial de la nueva regin, como son algunos criterios que se mencionaron para evaluar las solicitudes de nuevas comunas: la trayectoria de la demanda de autonoma, el respaldo social y poltico, la identidad y cohesin social de la comunidad territorial, entre otros.

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III. Alternativas Tericamente Factibles: Contornos Generales e Implicancias 3.1 Antecedentes de un Tema Polmico

La discusin, en general, sobre la Divisin Poltica y Administrativas del pas y, en particular, de flexibilizar la creacin de nuevas regiones, despierta fuertes reacciones negativas en diversos sectores sociales y polticos del pas. Respecto de esta ltima, a la modificacin del artculo 45 de la Constitucin, se han planteado las siguientes observaciones: Un mayor nmero de regiones reduce el contrapeso que cada una y el conjunto pueden tener respecto de Santiago y la burocracia y el poder central. No existen suficientes recursos profesionales y tcnicos, en cantidad como calidad, para dotar a un mayor nmero de regiones de acuerdo a las responsabilidades que en estas tienen los Gobiernos Regionales. Ampliar el nmero de regiones implica ms gasto en burocracia y en reproducir rganos estatales y gubernamentales sin que implique, necesariamente, una mejor calidad en la gestin pblica que se ofrece a los ciudadanos. La discusin por el nmero de regiones, tiene ms que ver con demandas electorales de algunos sectores que con necesidades reales de la poblacin. En la actualidad, lo que interesa es trabajar por una mayor descentralizacin y desconcentracin de funciones, atribuciones y recursos en beneficio de los Gobiernos Regionales, Municipios y Servicios Pblicos en regiones ms que en concentrar tiempo y energa en ajustes a la Divisin Poltica y Administrativa. Finalmente, y de manera complementaria a esos argumentos, se sugiere que hay otros instrumentos que pueden emplearse para acoger las demandas de las comunidades que hoy pugnan por convertirse en regin (lo que tambin se argumenta en el caso de demandas por crear nuevas provincias y comunas). Estos incluyen: Asegurar que el Gobierno Central de respuestas a las necesidades sociales y econmicas que aquejan a esas comunidades (por ejemplo, mediante programas especiales focalizados sean en algunos territorios o sectores sociales o productivos ms complicados). Que las autoridades del Gobierno Regional intensifiquen su presencia en terreno, reajusten y revisen la asignacin de recursos del FNDR, IRAL y los Convenios de Programacin de manera de acoger las demandas ms reiteradas y aparentemente ignoradas.

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Que se fortalezcan las competencias de Intendentes y Gobernadores para coordinar la administracin desconcentrada y elevar la calidad y oportunidad de la respuesta a las demandas de la gente. Mejorar la articulacin entre el Gobierno Central, Regional, Municipios y otros actores locales de manera de estimular iniciativas pblico-privadas, reduciendo la presin sobre las capacidades pblicas de desarrollo e incorporar recursos e iniciativas del sector privado, otras instituciones y la comunidad. 3.2 Una Gobernacin Reforzada

Una primera alternativa sera una suerte de Gobernacin Reforzada con ms personal y con mayores niveles de autonoma por ejemplo, en el mbito de manejo presupuestario- respecto de Jefaturas de Capital Regional o de Santiago, lo que se podra complementar con un Gobernador participando en el Gabinete de Intendentes. Sin embargo, esta alternativa enfrenta importantes obstculos. En primer lugar, el Servicio de Gobierno Interior del cual dependen las Gobernaciones, cuenta con un nmero reducido de funcionarios, situacin que las afecta no slo a ellas sino que tambin a las Intendencias incluidas aquellas de regiones de gran tamao demogrfico, social y econmico, como son las de Santiago, Valparaso y Bo Bo. En consecuencia, un reforzamiento ad-hoc para Arica (y Valdivia) generara problemas con otras instancias que cumplen labores parecidas y con gran precariedad de recursos. Segundo, las Gobernaciones tienen una baja incidencia en orientar los procesos de desarrollo en sus territorios. Histricamente, su labor ha estado focalizada en los temas de Gobierno Interior, es decir, orden pblico, seguridad ciudadana, asistencia social, emergencias y en la representacin del poder central y del Intendente en su territorio en la relacin con la comunidad, municipios, organizaciones polticas, otras instituciones. Algunos de tales temas principalmente Seguridad Ciudadana- han visto incrementada su relevancia social y, en consecuencia, concentrado el inters de las Gobernaciones. Tercero, slo recientemente se les ha entregado responsabilidad en las labores de desarrollo. En parte por la representacin desconcentrada que hacen del Intendente en tanto Ejecutivo del Gobierno Regional y, an ms recientemente, por el Instructivo Presidencial N 155 que les amplia y precisa sus labores para pre priorizar proyectos provinciales a ser financiados con recursos del FNDR, elaborar proyectos de desarrollo provincial y para coordinar las acciones de los equipos provinciales de los servicios desconcentrados. Sin embargo, esta mayor presencia de las Gobernaciones en labores de desarrollo se ve erosionada por la escasez de los recursos regionales, por los cambios que el Consejo Regional introduzca en las priorizaciones que se le sugieren, por la debilidad de los equipos provinciales 34

de los servicios desconcentrados, la rigidez de las polticas y programas que ellos deben ejecutar y, finalmente, por las propias limitaciones de personal y recursos de las Gobernaciones para asumir estas nuevas tareas. Una Gobernacin Reforzada, que pudiera plantearse como alternativa a una nueva regin, genera problemas iguales o mayores que abordar una solucin definitiva al problema. En efecto, no parece viable en el actual esquema legal, administrativo y presupuestario otorgarle recursos significativos a la Gobernacin sin aumentar su dotacin de personal y sin provocar problemas de coordinacin con aquellos que el GORE canaliza a la provincial. Tampoco se ve factible, en el corto plazo, subordinar a la autoridad del Gobernador el diseo de sus polticas, programas y el manejo de los recursos humanos y financieros de los servicios desconcentrados que operan en la provincia. Finalmente, una Gobernacin autosuficiente en recursos de inversin, con una dotacin de personal profesional y tcnico similar a la de las Intendencias, con capacidad de mando efectivo sobre las delegaciones de los servicios desconcentrados que operen en su territorio, altera radicalmente el sentido de jerarqua poltica y administrativa y la divisin de funciones con que se ha organizado el Servicio de Gobierno Interior y la relacin que tiene con los dems rganos de la Administracin del Estado (Ministerios, Servicios Pblicos, Gobierno Regional y Municipalidades). 3.3 Los Territorios Especiales

Es una categora de reciente elaboracin en el Ministerio del Interior y busca reconocer la multiplicidad de problemticas que caracterizan algunos espacios dentro del pas, como son los territorios aislados; las zonas fronterizas y reas geopolticamente estratgicas; el territorio ocenico (Isla de Pascua, Juan Fernndez); el gran territorio insular de Chile; aquellos con marcada homogeneidad tnica y, eventualmente, zonas productivas deprimidas (secano costero e interior, cuenca del carbn, etc.). En general, corresponden a aquellas zonas que por la conjuncin de diversos factores de ndole geogrfico, demogrfico, productivo, estratgico, etc., requieren de un tratamiento diferenciado en su administracin. Ellas demandan la aplicacin de iniciativas y soluciones focalizadas que, por su envergadura o carcter excepcional, no han sido plenamente asumidas por las unidades administrativas al interior de cuyos lmites se encuentran.26 El documento agrega que La reaccin a estos problemas no ha sido la ms acertada. Por un lado, las acciones han sido aisladas, discontinuas y enmarcadas en una normativa que debe ser aplicada de manera homognea en todo el territorio nacional. En efecto, en Chile las normas legales rigen de manera
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Ministerio del Interior: El Chile Descentralizado que Queremos. Un Proyecto de Todos .Pgina 52, Subsecretara de Desarrollo Regional y Administrativo. Junio 2002, Santiago.

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uniforme para todos sus subniveles espaciales, a pesar de contar con algunas excepciones como, por ejemplo, el tratamiento especial del rgimen de dominio en Isla de Pascua, los planes y leyes de excepcin para diversas Zonas Extremas. Sin embargo, la historia es categrica, tales esfuerzos no han generado los resultados que se buscaban.27 Con anterioridad a esta conceptualizacin del Ministerio del Interior, esta alternativa ha sido parcialmente implementada en algunos casos, como los de Arica y Valdivia. En efecto, por disposicin de diversas autoridades, ellas tienen un mayor nmero de direcciones provinciales de servicios respecto de la media de las provincias. Asimismo, se han adoptado medidas complementarias de reforzamiento en labores de desarrollo como es la Corporacin de Desarrollo de Arica y Parinacota y la Agenda Pactada de Valdivia. En el plano legislativo, en el caso de Arica, se han promulgado algunos cuerpos legales que entregan mayores beneficios tributarios y arancelarios y, en general, se ha procurado, sea por instruccin de la autoridad central o por iniciativa de las autoridades regionales, evidenciar una mayor preocupacin por estas provincias. Sin embargo, el concepto polticoadministrativo de las reas geogrficas que se consideren territorios especiales no est completamente afinado. Recientemente, se lo ha planteado para canalizar las inquietudes de Isla de Pascua que configura una zona tnicamente homognea, con instituciones tradicionales que mantienen su relevancia, como es el Consejo de Ancianos, de baja poblacin y distante del centro del pas-, pero la respuesta que a ella se d, difcilmente, servir para otras realidades. Arica rene algunas de las caractersticas atribuidas a los territorios especiales (zona fronteriza, geopolticamente estratgica, con unos pocos centros urbanos que sirven a un gran territorio, con un componente tnico relevante en el altiplano, etc.). Sin embargo, posee algunas caractersticas que dificultan incluirla en tal categora. En primer lugar, la reivindicacin de ser regin tiene slo en parte que ver con problemas econmicos, aunque estos no estn ausentes como el bajo crecimiento econmico, elevado desempleo, insuficiente inversin, etc.. Sin embargo, para los habitantes de Arica y Parinacota es grave la inexistencia de una apuesta de desarrollo que los interprete en su realidad, problemas, desafos y potencialidades. Segundo, si bien los indicadores de Arica no la configuran como una zona de alta complejidad social, no es menos cierto que enfrenta problemas, en muchos casos, distintos a los del resto del pas (inmigracin informal, narcotrfico, etc.), y para los cuales las polticas regionales o nacionales no terminan por ser las ms adecuadas.

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dem, pgina 52. El subrayado es nuestro.

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Tercero, sin embargo, la principal diferencia con las dems unidades que podran entrar en la categora de Territorios Especiales es que para estos se subentiende que requieren una atencin especial y permanente de las autoridades centrales, en cambio, la comunidad de Arica y Parinacota confa en sus propios recursos profesionales, tcnicos, polticos; en la bondad de sus recursos naturales y su patrimonio cultural y en su capacidad para lograr con ellos construir un futuro digno para sus hijos y hacer un gran aporte al desarrollo del pas. Es decir, slo requiere se le den las mismas herramientas de que gozan hoy da otras comunidades que constitucional y legalmente cuentan con la categora de regiones. 3.4 Relocalizar la capital regional

Esta alternativa nunca se ha planteado en la discusin que ha acompaado el tema. Sin embargo, tiene varios elementos que la hacen tericamente interesante. En primer lugar, ayuda a verificar la hiptesis de que la capitalidad regional es neutra para inducir procesos de desarrollo, la que subyace en los documentos que dieron pie a la actual divisin poltica y administrativa. Incluso, habitantes de las actuales capitales de regiones que se enfrenta a una demanda de nueva regin Puerto Montt e Iquique- han rechazado tales demandas enfatizando que los grados diferenciales de desarrollo que muestran las provincias se debe a la bondad de sus recursos naturales, superiores ventajas locacionales, contar con un sector empresarial ms dinmico o una comunidad proactiva y muy poco a beneficios que se podran derivar de ser la sede del sistema poltico administrativo regional. Segundo, si se reconocen dinmicas socio-econmicas diferenciales que benefician a las capitales regionales, se consigue que el objetivo de perseguir procesos de desarrollo equitativos y armnicos, como lo dispone la Constitucin y lo detalla la Ley de Gobierno y Administracin Regional, sea perfectamente coherente con el traslado de la capital regional como un instrumento que apoye a aquellas provincias, que teniendo condiciones para asumir la capitalidad, enfrentan simultneamente menores dinmicas de crecimiento. Tercero, una poltica destinada a relocalizar en casos selectivos y justificados la capital de algunas regiones cuenta con elementos administrativos y presupuestarios a su favor. En efecto, en los casos de Arica y Valdivia ambas ciudades renen todas las condiciones exigibles a una cabecera regional y que favorecen el funcionamiento ordenado y eficiente de su sistema de direccin poltico y administrativo. Las dos provincias cuentan, respecto de las otras, con la mayor presencia y densidad de servicios pblicos delegaciones provinciales de servicios-; y ambas reciben de manera regular la presencia de las principales autoridades regionales, particularmente de SEREMI, que en el caso de Arica consideran en su agenda uno o dos das de trabajo en esa ciudad y Parinacota. Asimismo, son ciudades que cuentan con universidades de gran desarrollo y 37

vanguardia en Chile en varios campos, con empresas consultoras, medios de comunicacin, servicios diversos, etc. Sin embargo, as como existen variados elementos favorables tambin los hay otros que introducen complejidad al tema. Uno de ellos tiene que ver con los inevitables costos econmicos que, al menos en el momento inicial, implica el traslado. Esto, que probablemente sea observado y argumentado por el Ministerio de Hacienda, se refiere a los costos en ampliacin de oficinas, traslado o compra de mobiliario y equipos, construccin o arriendo de viviendas fiscales para autoridades o funcionarios que por su rango gozan de este beneficio. Los costos anteriores se vinculan al traslado del Gobierno Regional, de la Intendencia, de los SEREMI y jefaturas regionales de servicios; pero tambin involucran a otros rganos del Estado como el Poder Judicial, Contralora Regional, Servicio Electoral y otros cuyas leyes orgnicas determinan que su jefatura territorial se localiza en la cabecera de cada regin. A ello deben agregarse los costos personales y familiares de los funcionarios y directivos involucrados en el cambio. Un segundo costo, asociado al anterior, tiene que ver con los inevitables y no siempre rpidos ajustes a las leyes que individualizan las actuales cabeceras de regiones. Finalmente, el mayor obstculo lo representar la reaccin que puedan tener diversos sectores ciudadanos sociales, polticos y econmicos- que podran reaccionar de manera impredecible frente a lo que consideraran una medida injusta, un despojo o una decisin que amenaza su desarrollo futuro. En efecto, la cercana a la autoridad poltica produce cierta sensacin de amparo y seguridad que podra ser relevante en sectores sociales ms pobres cuyo contacto fluido con la autoridad es importante para gestionar subsidios y apoyos estatales. Tambin la presencia de un importante sector pblico genera un movimiento de recursos que puede ser fundamental para una parte de la economa local (proveedores de servicios, transporte, hotelera, consultoras, etc.). Finalmente, una accin de este tipo puede generar un movimiento poltico transversal que convoque a las distintas bancadas parlamentarias y complique la relacin del Gobierno con un sector del Parlamento, especialmente, en momentos en que algunos votos son fundamentales para aprobar o rechazar reformas constitucionales, leyes y tratados internacionales. Sin duda que la eventual reaccin de rechazo a la medida podra ser la principal razn que se podra aducir para descartar el cambio de capital regional.

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3.5

Dividir Tarapac en dos regiones

Esta es la alternativa que se fundamenta en este documento. Esto implica que el gobierno debe elaborar una propuesta para la regin residual, en este caso la provincia de Iquique, considerando que se requieren dos provincias a lo menos para constituir una regin.28 La renuencia en diversos sectores para acoger la demanda de la nueva regin se apoya en la dificultad de romper con la inercia y el status quo, algunos fundamentos de carcter tcnico como tamao ptimo de las regiones o la vieja hiptesis de avanzar hacia macrorregiones: norte, centro, sur, austral y Regin Metropolitana- y tambin con argumentos econmicos o de geografa electoral. La propuesta y la estrategia que la engloba busca considerar todas las dimensiones y eventuales cuestionamientos que pudieran plantearse. Primero, la creacin de nuevas regiones puede hacerse flexibilizando, en trminos generales, el nmero de regiones en la Constitucin o bien mediante una mocin constitucional y legal especfica referida a crear desde ya una o ms regiones preidentificadas. La demanda se focaliza, primordialmente, a la creacin de la Regin de AricaParinacota y no de una flexibilizacin constitucional genrica que postergue para ms adelante la discusin de los casos especficos. Es necesario que el pas discuta una reforma regional que involucre los diversos aspectos que esta debe resolver, sin embargo, no es prudente ni conveniente que una demanda especfica y puntual como es la de crear la regin de Arica-Parinacota se postergue en funcin de otros temas cuya lgica y contenidos no influyen directamente en el objetivo que se plantea. La propuesta de la nueva regin debe incluir una revisin y, eventualmente, un replanteo de la Divisin Poltica y Administrativa interna. La definicin del territorio y composicin de provincias y comunas que la integrarn debe ser coherente con el discurso con que se ha planteado la nueva regin: reconocimiento a la diversidad, participacin efectiva de comunidades tnicas, aisladas o menores, eficiente cobertura territorial de servicios, etc.. Sin embargo, no existen dentro de la regin demandas consistentes y reiteradas para modificar la divisin provincial como tampoco la comunal.29

Este documento sintetiza los antecedentes, anlisis y propuestas que justifican y definen la nueva regin de Arica y Parinacota, es un esfuerzo y una mirada que la comunidad y sus dirigentes y autoridades formulan sobre lo que han sido, son y se comprometen llegar a ser. En consecuencia, no corresponde en este documento hacerse cargo de cmo debe organizarse la regin residual de Iquique, eso recae en su comunidad y sus lderes, adems del Gobierno Central. 29 En algunas ocasiones se ha planteado dividir la comuna de Arica, creando una segunda comuna vinculada fuertemente a un sector poblacional. Siendo un tema a ser estudiado, en principio no tiene la urgencia ni envergadura para ser considerado en la actualidad. Adems, existe en principio la percepcin que tal nueva comuna tendra niveles de ingreso por habitantes inferiores a los actuales lo que constituye un argumento desfavorable.

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Una nueva regin significa dotarse de la Representacin Regional de los Organismos del Estado Central: Poder Ejecutivo (Gobierno Interior y Administracin Sectorial), Poder Judicial y Poder Legislativo (organizado en distritos y circunscripciones) y de otros instituciones (Contralora, Fuerzas Armadas, Servicio Electoral). Implica en teora, un incremento de los costos en personal, gastos generales, infraestructura, etc. La creacin de un Gobierno Regional implica una nueva institucionalidad Poltica Presidente-Ejecutivo y Consejo Regional- y un nuevo Servicio Administrativo del GORE. Constituye un nuevo actor que altera distribucin de recursos que Estado Central entrega a los GORE y con efectos directos en regin residual (Iquique). Sobre esto, algunas sugerencias generales: La regin nueva requiere y merece tener toda la institucionalidad existente en las dems regiones, sea por su carcter simblico o por su necesidad prctica en las labores del desarrollo. En ningn caso, la satisfaccin de presencia de las instituciones del Estado debe debilitar o hacerse a costa de la regin residual Iquique-, pues esto estimulara o proyectara tensiones o rivalidades que todo aconseja se superen a la brevedad. Lo que demanda Arica-Parinacota tambin se justifica para Iquique. Lo anterior debe compatibilizarse con la necesidad de neutralizar las crticas sobre aumento innecesario del Gasto Estatal en burocracia y no en desarrollo. Es decir, la propuesta debe combinar dignidad, austeridad, creatividad, eficacia y eficiencia (ver captulo siguiente). Tema complejo es la reasignacin de recursos que se entregan a los GORE, pues algunos parlamentarios podran oponerse a la nueva regin si esto reduce el FNDR que recibe su regin. De mantenerse los recursos nacionales del FNDR y entrar a participar Arica-Parinacota y Valdivia, como se ver en detalle ms adelante, las 11 regiones restantes veran reducido su participacin en el FNDR en ms de $900 millones promedio.

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IV. 4.1

Organizacin PolticoAdministrativa de la Nueva Regin Consideraciones generales

La propuesta de creacin de la regin Arica Parinacota, en tanto instancia de conduccin poltico-administrativa del desarrollo de su comunidad y territorio, se sustenta en varios criterios y la necesidad de despejar de una serie de interrogantes. As, algunas de estas interrogantes son: Es necesario reproducir en la nueva regin el esquema institucional y de funcionamiento que existe en las dems regiones? O, por el contrario, es posible disear un esquema diferente e innovativo que supere las debilidades institucionales histricas y anticipe las nuevas tendencias en la gestin territorial? Cmo conciliar que la nueva regin disponga de los elementos bsicos de capacidad operativa y de estatus respecto del objetivo de evitar la expansin burocrtica y las observaciones crticas que por esto pudieran levantarse? Cmo se resuelve la constitucin de la nueva regin respecto de los recursos que comparta con su anterior radicada en Iquique? Qu puede plantearse respecto de la regin residual y de sus propias necesidades de gestin? La nueva regin debe necesariamente competir por los recursos tradicionales que el estado asigna a los GORE o es posible una salida alternativa? Afecta la vialidad de la nueva regin que se produzca un deterioro de los recursos que reciben las dems regiones? En qu medida se alteran los otros recursos que benefician a las comunas de la nueva regin, como los aportados por la ZOFRI, patentes mineras, venta de terrenos fiscales?

Algunos criterios generales pueden anticiparse sobre esto y que orientan la bsqueda de respuestas a las interrogantes planteadas. En primer lugar, hay que asumir de inicio la mirada crtica que asimilar una nueva regin a un aumento de la burocracia y de ms gasto estatal. Esto obliga a procurar que la propuesta tenga un costo bajo. Sin embargo, la regin nueva requiere y merece tener toda la institucionalidad existente en las dems regiones, sea por su carcter simblico o por su necesidad prctica en las labores del desarrollo. La propuesta de organizacin debe acoger los procesos actuales de modernizacin del Estado con sus nfasis en la transparencia, probidad, en la eficiencia y obtencin de resultados, ms que en cumplimiento

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burocrtico de normas. Lo anterior, debe compatibilizarse con la necesidad de neutralizar las crticas sobre aumento innecesario del gasto estatal en burocracia y no en desarrollo. Es decir, la propuesta debe combinar dignidad, austeridad, creatividad, eficacia y eficiencia. Tercero, en ningn caso la presencia de las instituciones del Estado para conformar la nueva regin debe debilitar o hacerse a costa de la regin residual Iquique-, pues esto estimulara o proyectara tensiones o rivalidades que todo aconseja se superen a la brevedad. Lo que demanda Arica - Parinacota tambin se justifica para Iquique. Cuarto, la creacin de la nueva regin y la necesidad de proveerle los recursos para promover su desarrollo tampoco puede hacerse como un costo que deben pagar las dems regiones viendo, por ejemplo, reducido su actual cuota de FNDR-. Esto no slo transformara en impopular la causa de la nueva regin sino que facilita que las autoridades centrales eludan su programtico compromiso de transferir crecientemente mayor recursos hacia las administraciones regionales. La Conformacin de los Recursos Humanos

4.2

La nueva institucionalidad pblica se materializa esencialmente en: un Gobierno Regional, una Intendencia las Secretaras Regionales Ministeriales Servicios Pblicos Desconcentrados (la gran mayora) o Funcionalmente Descentralizados (SERVIU, Servicios de Salud). Contralora Regional Poder Judicial Instituciones de la Defensa (FFAA) y de Orden y Seguridad Otras instituciones con diversos grados de autonoma (Servicio Electoral, Consejo de Defensa del Estado)

La actual situacin de la regin de Tarapac muestra que: El Gobierno Regional tiene personal y equipos instalado en la provincia de Arica. Hay una Gobernacin provincial con un tamao superior al promedio de las Gobernaciones. Varios SEREMI y Servicios Pblicos tienen su oficina regional en Arica. La Corporacin Arica Parinacota fue creada como una instancia derivada del GORE para ayudar al desarrollo de ambas provincias.

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De lo anterior, se deriva que el esfuerzo fiscal que se requiere para construir la nueva institucionalidad puede aminorarse en la medida que se consideren aquellos actualmente operando en Arica y Parinacota. Con tal reparo, el siguiente cuadro en su primera columna la institucionalidad mnima con que habra de operar la nueva regin, en la segunda se identifican los servicios pblicos actualmente con sede o ya operando en Arica-Parinacota donde dispone de capacidades institucionales y humanas y, en la tercera columna, se indica su existencia y se plantea la hiptesis si ella podra operar en calidad de institucionalidad regional, es decir, ser reconvertida. Institucionalidad Pblica Mnima Intendencia Gobierno Regional Gobernaciones Provinciales SEREMI SEGEGOB SEREMI Hacienda SEREMI Economa SEREMI Educacin SEREMI Salud SEREMI MINVU SEREMI Serplac SEREMI Obras Pblicas SEREMI Agricultura SEREMI Trabajo SEREMI Justicia SEREMI Minera SEREMI Transp. y Telecom. SEREMI Bienes Nacionales Direccin Regional SERNAM Direccin Regional Pro-Chile Direccin Regional I.N.E. Direccin Regional Sernatur Direccin Regional CORFO Direccin Regional SERCOTEC Of. Regional S.E.C. Direccin Regional SernaPesca Direccin Regional Tesorera Direccin Regional S.I.I. Institucionalidad pblica actual Existencia o reconversin? No No Si Si Si con Economa No No No No Si No Si No No Si con Economa Si Si No Si Si Si Si Si Si Si No Si

Gobernacin Provincial Of. Prov. RR.EE. Of. Prov. SEGEGOB

Unidad Des. Urbano MINVU Delegacin Prov. SERPLAC SEREMI Agricultura

SEREMI Transp. y Telecom. Of. Prov. Bienes Nacionales Of. Prov. Pro-Chile Of. Prov. I.N.E. Of. Prov. Sernatur Dir. Regional CORFO Of. Prov. SERCOTEC Of. Prov. S.E.C. Of. Prov. SernaPesca Of. Prov. Tesorera General Of. Prov. S.I.I.

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Direccin Regional Aduanas Direccin Regional FOSIS Direccin Regional CONADI Direccin Regional Planeamiento Direccin Regional Vialidad Direccin Regional Arquitectura Direccin Regional Obras Portuarias Direccin Regional SERVIU Direccin Regional SENCE Direccin Regional del Trabajo Direccin Regional I.N.P. Direccin Regional INDAP Direccin Regional CONAF Direccin Regional SAG Direccin Regional I.N.I.A. Servicio Salud Provincial Dir. Prov. Educacin Direccin Regional JUNAEB Direccin Regional JUNJI Direccin Regional Registro Civil Direccin Regional Servicio Mdico Legal Direccin Regional CONAMA

Of. Prov.Serv. Nac. Aduanas Direccin Regional FOSIS CONADI Of. Prov. Planeamiento MOP Dir. Prov. Vialidad Dir. Prov. Arquitectura Dir. Prov. OO. Portuarias Of. Prov. SERVIU Of. Prov. SENCE Dir. Prov. Del Trabajo Of. Prov. I.N.P. Dir. Regional INDAP Dir. Regional CONAF Dir. Regional SAG Servicio Salud Provincial Dir. Prov. Educacin Dir. Prov. JUNAEB Of. Prov. JUNJI Of. Prov. Registro Civil Of. Prov. Serv. Mdico Legal Of. Prov. CONAMA

Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si No Si Si Si Si Si Si Si

Los antecedentes expuestos permiten avalar la tesis que el aparato pblico ya existente en Arica y Parinacota cubre una parte significativa de la base administrativa que se necesitara para construir la nueva institucionalidad regional, lo que anticipa un importante ahorro de costos respecto de un clculo preliminar basado en la reproduccin mecnica del 100% de la institucionalidad regional. A la actual dotacin de recursos humanos y directivos en Arica-Parinacota se deben agregar aquellos radicados en Iquique y que se justifican hoy da por las dimensiones de la Regin de Tarapac, pero cuyo nmero debe reducirse para ajustarse al nuevo tamao. Para estimar el excedente se compara la actual dotacin radicada en Iquique y la asignada a otras regiones de similar tamao, tomando esto ltimo como piso mnimo tanto para la regin residual como para Arica-Parinacota. Esta constatacin de un menor costo para constituir la nueva regin- se ve reforzada por la posibilidad terica de conjugar ms de un cargo de exclusiva confianza en la misma autoridad personal. Es decir, que un SEREMI sirva funciones en ms de un ministerio situacin que ha ocurrido-, o que un Director 44

Regional de Servicio represente a ms de un servicio. As ha sido, por ejemplo, el caso reciente de personas que asumieron la condicin de tri o biministros desde el comienzo del Gobierno actual. Esta ltima proposicin, reclama un anlisis de mayor acuciosidad para comprender su real alcance y viabilidad, al basarse en primera instancia en la lectura del art. 81, letra e) y art. 82 del Estatuto Administrativo -Ley N 18.834 de 1989- que norma como compatible tal situacin con cargos que tengan la calidad de exclusiva confianza. Si bien esta es una posibilidad por lo general poco usada, es perfectamente factible que la norma constitucional y legal que constituya la regin de Arica establezca la posibilidad de integrar dos SEREMI bajo un mismo mando, que un SEREMI pueda ser simultneamente jefe de los servicios que le son dependientes o que un Jefe de Servicio lo pueda ser de otros del mismo sector o ministerio. As, siguiendo la premisa sostenida en cuanto a requerir un margen menor de dotacin nueva a nivel administrativo y de un segmento, igualmente menor, de autoridades en cargos de responsabilidad, el nmero de funcionarios a incorporar de forma permanente no es de gran magnitud. A partir de antecedentes preliminares se establece el siguiente requerimiento adicional en personal para constituir la nueva institucionalidad. GORE : 40 funcionarios (adems de 10 excedente de GORE Tarapac) Intendencia : 5 funcionarios (ms 9 aportados de Intendencia Tarapac)30 10 SEREMI : 50 funcionarios (un promedio de 5 funcionarios nuevos) 30 Direcciones Regionales de Servicios Pblicos: 36 funcionarios, con un promedio de 3 por aquellas inexistentes y la sumatoria de 1 en aquellas susceptible de conversin

Tal esquema resulta en un nmero aproximado a los 130 funcionarios nuevos, entendiendo que la mayor parte correspondera a profesionales y directivos, concentrndose, en consecuencia, entre los grados 4 y 7 de la Escala nica de Remuneraciones. En el caso de la Contralora Regional, en forma preliminar, puede plantearse lo siguiente: La actual Contralora Regional tiene 28 funcionarios, en tanto que las de menor tamao (Magallanes y Aysn) tienen 22, en consecuencia se requieren 16 nuevos recursos humanos para constituir la nueva representacin regional de la Contralora, ahora con sede en Arica. Extrapolando los clculos realizados por el estudio de la Universidad Catlica para el Ministerio del Interior la dotacin de la
La Gobernacin de Arica, con un tamao ligeramente superior al de sus similares, tambin podra aportar unos 5 funcionarios, lo que reducira los aportes que deba hacer Iquique.
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nueva regin debe incluir 2 directivos, 6 profesionales, 6 tcnicos, 7 administrativos y 1 auxiliar. En el caso del Servicio Electoral Tarapac, este tiene actualmente 8 personas, otras tienen 5 (Magallanes), 6 Aysn y Atacama. Dado el reducido tamao de su dotacin, parece razonable suponer que virtualmente habr que replicar aquella existente en Tarapac. Por ahora, se ha postergado la estimacin detallada de requerimientos de las otras instituciones aqu no incluidas. 4.3 Estimacin de Costos Iniciales y Recurrentes

Inicialmente conviene diferenciar los costos iniciales, asociados a la instalacin por primera vez de la nueva institucionalidad, de aquellos que son costos anuales permanentes. Entre los primeros, esencial ser: la infraestructura, ya que permitir la disposicin fsica de las instituciones; el equipamiento inicial, preferentemente mobiliario, sistemas de telecomunicaciones e informticos y vehculos.

De los costos anuales o recurrentes son claves los gastos de operacin, comprendiendo: remuneraciones, bienes y servicios, inversin real.

Costos iniciales Para avanzar en el dimensionamiento de estos costos se considerar la cifra de 130 funcionarios como nueva dotacin a los que se suman 10 en forma de traslado desde Iquique. En consecuencia, se necesitar de nuevo espacio para una cifra aproximada de 140 funcionarios, como el conjunto de nuevos funcionarios que necesitaran infraestructura y equipamiento. Los clculos que siguen se apoyan en los siguientes supuestos: que la actual administracin ya radicada en Arica Parinacota dispone del espacio fsico adecuado para seguir desempeando sus funciones. que es adecuado considerar 10 mts2 de espacio construido por funcionario, que se puede aplicar parmetros de proyectos FNDR apara estimar el costo aproximado de $650.000 por mts2.

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El resultado indica que se requieren aproximadamente 1.400 mts2 de construccin a un costo total aproximado a los M$ 910.000. Diversas consideraciones sugieren descartar medidas ms baratas, como es el caso de reasentar la Gobernacin de Arica en su edificio tradicional, liberando el edificio refaccionado para el uso exclusivo de la nueva Intendencia Regional; o bien la hiptesis optimista de que se dispondr de terrenos fiscales donde construir.31 En cuanto al otro tem inicial importante que es la de adquisicin de equipamiento, se considerar los tres sub-temes ms importantes a saber; mobiliario, informtica y vehculos. en el caso de mobiliario una estimacin de M$ 180 por funcionario da un total de M$ 25.200; para los vehculos si se considera 2 vehculos para Intendencia, 10 para las SEREMI y, aproximadamente, 30 para las Direcciones Regionales de Servicios, ms 3 vehculos para el Gobierno Regional, se genera un total de 45 vehculos, los que a un costo promedio de M$ 8.000 nos resulta en una inversin total de M$ 360.000; en inversin computacional, considerando las diferencias propias de requerimientos segn la funcin a cumplir, y sumando las necesidades de PC, Notebook, Impresoras, Scanner y otros, se puede llegar a un promedio de U$ 1.200 por funcionario, lo cual deriva en un total de U$ 168.000, lo que traducido a moneda nacional (U$=$670), supone un gasto final aproximado de M$ 112.000

Los tres sub-temes arrojan un total aproximado de M$ 435.000.Si se suman la inversin inicial, entre infraestructura, vehculos y equipamiento, se llega a una cifra aproximada de $ 1.022.- millones. Costos permanentes Los costos anuales de operacin, bsicamente nos hemos de centrar en tres de ellos, siguiendo la clasificacin detallada en la Ley de Presupuestos del Sector Pblico: Gastos en Personal, en Bienes y Servicios, y en Inversin real para funcionamiento.

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Caso contrario los costos se vern obviamente aumentados, obligando a hacer esfuerzos entorno a encontrar un espacio que siendo de costo accesible , permita mantener la centralidad urbana del proyecto. Quizs pueda revisarse alternativas de permuta y venta como en el caso del Campus Velsquez, perteneciente a la Universidad de Tarapac, y que ya fue analizado como alternativa para enfrentar la infraestructura de la iniciacin del proceso de instalacin de la denominada Reforma Penal.

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*.Gastos en Personal Entindase todos los gastos que, por concepto de remuneraciones consultan los organismos del sector pblico para el pago del personal en actividad. *.Bienes y Servicios de consumo Entindase los gastos por adquisiciones de bienes de consumo y servicios no personales necesarios para el cumplimiento de las funciones y actividades de los organismos del sector pblico. *.Servicios Bsicos Entindase los gastos por concepto de consumos de gas de caera y licuado, agua potable, derechos de agua, compra de agua particulares, energa elctrica, servicios telefnicos en general. *.Inversin Real Entindase los gastos para formacin de capital y compra de activos fsicos existentes. Se debe insistir que los servicios ya existentes seguirn cumpliendo su funcin normalmente, por lo que aquello que se ha de sumar corresponde a la que hemos denominado nueva institucionalidad, por lo que entendemos en el conjunto conformado por 1 Intendencia, 10 SEREMI, 30 Direcciones Regionales de Servicios y 1 Gobierno Regional. Ser esta ltima institucin la que servir de punto de proyeccin para los costos a estimar, en razn de que sus cifras son las que consideran mayores criterios de realismo y precisin para efectos de homologar la nueva burocracia regional. Gobierno Regional: En este caso, parece lo ms simple igualar su eventual gasto futuro con aquel gasto deducido para una entidad similar en similares condiciones de lejana geogrfica, de all el duplicar estimativamente el gasto de la regin madre (actual Tarapac) en este rubro, con lo cual tendramos un monto aproximado de M$ 786.000 32, desglosados en personal M$ 589.000, bienes y servicios M$ 131.000, transferencias M$ 60.000 (Cores), inversiones M$ 2.000, y otros. Se puede entender que dicha cifra podra ser vista como holgada por estar proyectada para permitir una dotacin mxima de 59 funcionarios, lo que se presupuesta para el nuevo GORE, pero no lo es si se considera la diferencia de
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Segn Ley de Presupuestos 2002

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remuneraciones con respecto a parte de la institucionalidad desconcentrada a la que servir de referencia. Siguiendo lo expuesto, si se establece que dicho monto (M$ 786.000) dota de presupuesto anual a esta entidad, desde Directivos a Auxiliares, incluyendo al Consejo Regional, tendremos que restar el presupuesto dedicado a pagos de estos ltimos (aprox. M$ 60.000), por lo que finalmente tendremos que con M$ 726.000 se mantiene el funcionamiento (no slo remuneracin) de una entidad pblica de 59 funcionarios, lo que da un promedio de M$ 12.305 anual por cada uno de ello, independiente de su funcin. Pero con el fin de minimizar distorsiones, hilaremos ms fino y hemos de utilizar montos ms exactos, observando cifras desglosadas. Para esto, consideraremos incluso las modificaciones de gasto, situacin que arroja las siguientes cifras de costo real para el presente ao; personal de planta M$ 535.226, personal a contrata M$ 62.292, y personal a honorarios M$ 12.751, lo que da un total de M$ 610.269 para remuneraciones de 59 funcionarios, con un promedio de M$ 10.343 por cada uno. Es importante sealar que los Gobiernos Regionales tienen un costo promedio, a nivel nacional, de M$ 10.138.- anual por funcionario, lo que sita a la nueva regin en un razonable valor. Ahora bien, si trasladamos similar consideracin para el caso de los gastos en bienes y servicios, y en inversin real, consideraremos como monto total anual real M$ 228.835, pero que en este caso sirve para el funcionamiento no de la planta de 59 funcionarios, sino que suma a aquellas funcionarios adscritos a programa y proyectos de inversin, cuyos tems pagan su remuneracin pero no los costos que permiten su operatividad, el que se carga a la cifra anual del Gobierno Regional. Si se acepta tal situacin, reconoceremos funcionamiento para 33 personas ms, con lo cual el per cpita divide M$ 228.835 por 92 funcionarios, con un promedio anual de M$ 2.487 La sumatoria de ambos promedios nos arroja la cifra de M$ 12.830 como costo promedio global anual por funcionario, que siendo muy cercana a la cifra original de M$ 12.305, es ms exacta, en la medida que transparenta la existencia de mayor nmero de funcionarios y tambin de aumento financieros mayores al presupuesto inicial aprobado legislativamente. La cifra subrayada es la que ser utilizada como parmetro de proyeccin presupuestaria para el nuevo estrato funcionario a generar como segmento de autoridades regionales para Arica-Parinacota. Para efectos de este captulo, aceptaremos la creacin de un Gobierno Regional con 50 funcionarios (nmero mnimo segn Ley de Plantas de Servicios Administrativos de Gobiernos Regionales) y mayor que la menor dotacin mxima que permite anualmente la Ley de Presupuestos. Ahora si aceptamos que el GORE de Tarapac cuenta, la razn indicada, con 92 funcionarios (uno de los ms excedidos a nivel nacional) para efectos contables debemos considerar slo 49

los 59 que son pagados bajo el concepto de remuneraciones, por lo que podemos perfectamente suponer el traslado de al menos 9 funcionarios (dejando legalmente a Tarapac tambin con 50), con lo que necesitaremos cubrir 41 plazas en este organismo. Intendencia Regional: Si bien es cierto que la institucin es nueva, puede recibir el aporte de la Intendencia original o residual que cuenta con 23 funcionarios. Si hemos supuesto que ambas entidades pueden asimilarse al 80% de aquellas de menor dotacin en el pas (Atacama y Magallanes) y quedar con 14 funcionarios cada una, podemos pensar en el traslado de 9 funcionarios entre Directivos, administrativos y auxiliares, ajustndose as la distribucin promedio del Servicio de Gobierno Interior a travs del pas33. Tal situacin obliga el ingreso de 5 funcionarios. En el caso de la dotacin de una SEREMI, las diferencias existentes entre los ministerios llegan a ser sustanciales, oscilando entre las 3 y las 25 personas. Al menos se debe considerar un SEREMI, dos tcnicos, un administrativo y un auxiliar. Esta precaria dotacin es coherente con la idea de que el SEREMI pueda ejercer, simultneamente, como Jefe de los Servicios Pblicos de su sector, reduciendo drsticamente la necesidad de personal ad hoc. En lo referente a las Direcciones Regionales de Servicios, la situacin es similar an cuando la proyeccin de personal inicial es bajo, pues incluye un Directivo, un administrativo y un auxiliar, asumiendo que probablemente en la prctica pueden haber reubicaciones internas dentro del servicio, proveniente de las dotaciones provinciales que auxilian a su nivel regional. En estos dos niveles, y considerando los recursos humanos ya existentes en Arica y Parinacota, se requerira la contratacin de aproximadamente 90 funcionarios. As es que confirmamos la cifra global de aproximadamente 140 funcionarios nuevos, que a un costo anual promedio de M$ 12.830, entrega una cifra total anual adicional aproximada, por concepto de funcionamiento de M$ 1.796.000. Es interesante agregar dos observaciones. En primer lugar, que el estudio de la Universidad Catlica realizado para el Ministerio del Interior, considera que para la regin Bo-Bo Interior (actuales provincias de uble y Bo-Bo) se requieren 311 nuevos funcionarios a agregar a la dotacin actual de los Ministerios y Servicios Pblicos, incluyendo Intendencia y Gobierno Regional, cifra que ms que duplica lo requerido para Arica y Parinacota. Segundo, los resultados del mejor uso de los recursos pblicos (adecuacin de las polticas, mayor compromiso de la ciudadana, reduccin de tiempos de trmites, etc.); y el ms fluido acceso de los ciudadanos, empresas y otras instituciones a las autoridades pblicas mejorar, sin duda, considerando los 300 kms. que separan Iquique de Arica y los cerca de 500 respecto de Putre.
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Tarapac cuenta con 9 directivos, siendo 6 el promedio nacional

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Subsiste, por lo tanto, la estimacin de un tem que debiera reducir an ms los costos de funcionamiento de la nueva institucionalidad y se refiere a los recursos gastados por todos los organismos estatales Intendencia, GORE, SEREMI y Servicios, principalmente- en sus desplazamientos regulares desde Iquique hasta Arica y Parinacota. Lo anterior, ha significado que algunos servicios deban disponer de lugares de alojamiento en Arica, adems de los elevados gastos en viajes areos y de viticos. 4.4 Recursos para Financiar los Programas de Desarrollo Regional

Los flujos que acceden a una regin actual o por crearse se concentran en tres grandes tems: decisiones de inversin privada, el comportamiento de la inversin sectorial (Ministerios y Servicios Pblicos), los recursos asignados directamente al Gobierno Regional (FNDR y provisiones) los que requieren la decisin del Consejo Regional para su asignacin a proyectos sectoriales (ISAR) y a iniciativas comunales (IRAL). Adems, en el caso de la Regin de Tarapac es importante considerar otras fuentes de ingreso como los recursos derivados de la ZOFRI, patentes mineras y la venta de terrenos fiscales. El anlisis siguiente se centrar en los principales flujos de recursos cuyos cambios, por la creacin de la nueva regin, pueden anticiparse con cierto grado de aproximacin. Por lo anterior, se descarta incluir la inversin privada futura y las inversiones sectoriales, aunque para esta ltima puede anticiparse un comportamiento inercial. La Cuota Regional Derivada del FNDR El FNDR constituye el fondo regional por excelencia y su comportamiento respecto de la creacin de la nueva regin puede basarse en varias hiptesis principales de derivadas. Una primera hiptesis es que el monto nacional del FNDR no experimente reajustes importantes en los prximos aos, en cuyo caso hay dos alternativas. Una es que el actual FNDR asignado a Tarapac se divida en dos Iquique y Arica-Parinacota- considerando algn criterio de proporcionalidad, como la poblacin, sin afectar al FNDR de las dems regiones.

Al revisar, con base en la ltima dcada, las cifras de distribucin porcentual FNDR al interior de la regin de Tarapac se observa la siguiente situacin provincial:

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IQUIQUE 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 51,4 45,0 49,5 50,0 48,7 45,7 44,9 28,5 36,8 48,4 54,9 53,1

ARICA 38,1 35,9 29,7 36,8 39,5 36,4 25,7 31,7 36,0 22,0 24,6 28,5

PARINACOTA 4,7 3,5 6,2 6,3 4,3 4,5 5,4 5,7 8,8 5,1 2,6 2,7

Regional 5,8 15,6 14,6 6,8 7,4 13,3 24,0 34,1 18,4 24,5 17,9 15,7

Promedio anual

46,4

32,1

5,0

16,5

Considerando el elevado porcentaje de recursos computados como proyectos de relevancia regional, es conveniente revisar exhaustivamente este rubro para saber exactamente que proyectos contiene y evaluar efectivamente su carcter de inters regional. En cualquier caso y considerando guarismos, especialmente demogrficos, una proporcin con visos de racionalidad podra acercarse a un 55% para Iquique y un 45 para Arica-Parinacota. Sin embargo, al existir legalmente la regin de Arica-Parinacota esta adquirira todos los derechos de las dems regiones, lo que tornara difcil que se le asumiera como una regin de segunda categora impedida de aspirar a los fondos nacionales del FNDR al igual como lo hacen las dems regiones. Es decir, renunciar a que se le apliquen los criterios territoriales, sociales y econmicos con que se asignan los recursos de este fondo. Una alternativa sera establecer un periodo de transicin de 2-3 aos, durante el cual Tarapac recibira su cuota histrica ms un suplemento creciente, luego del cual la regin podra competir en igualdad de condiciones con las dems. Una segunda hiptesis es que la regin de Arica-Parinacota, luego de ser creada, reciba al igual que las dems la cuota del FNDR de acuerdo a su realidad, en igualdad de condiciones de postulacin que las dems, es decir, segn los parmetros propios de la naturaleza redistributiva del fondo, el que a partir de ese momento ver aumentado su nmero de cuotas.

Sin embargo, hay otro factor que integran al anlisis, y es que la creacin de Arica-Parinacota como regin, ser en conjunto con la demanda reconocida y legtima de Valdivia, por lo que lo ms realista ser suponer la presencia de quince 52

regiones, en vez de las trece originales. La simultaneidad de ambas regiones es innecesario fundarlo dada las similar trayectoria, fuerza y reconocimiento que han recibido, incluso de las autoridades centrales. A continuacin, y con el supuesto recin indicado, el cuadro muestra las cifras comparadas de distribucin inicial, correspondiente al 90% del FNDR entre la situacin ao 2002 con trece regiones y aquella proyectada con similares cifras pero en el escenario hipottico de quince regiones. Es conveniente aclarar que las cifras excluyen las provisiones asimiladas a las cuotas regionales del FNDR. Distribucin inicial FNDR 2002 34
M$ Arica-Parinacota Tarapac Antofagasta Atacama Coquimbo Valparaso Metropolitana OHiggins Maule Bo-Bo Araucana Valdivia Los Lagos Aysn Magallanes Total 6.820.390 5.350.429 5.732.210 6.086.030 5.587.513 6.007.080 5.460.082 6.474.429 7.020.672 7.076.376 7.413.880 8.404.082 4.860.203 82.293.378 % 8,29 6,50 6,97 7,40 6,79 7,30 6,63 7,87 8,53 8,60 9,01 10,21 5,91 100,0 M$ 5.842.033 5.842.033 4.557.362 4.890.404 5.161.243 4.765.674 5.179.130 4.583.022 5.479.904 6.023.051 6.008.033 6.299.223 6.299.223 7.292.997 4.070.046 82.293.378 % 7,10 7,10 5,54 5,94 6,27 5,79 6,29 5,57 6,66 7,32 7,30 7,65 7,65 8,86 4,95 DiferenciaM$

-793.067 -841.806 -924.787 -821.839 -827.950 -877.060 -994.525 -997.621 -1.068.343 -1.111.085 -790.157

100,0 Prom.- 913.476

Como se observa en esta simulacin, el efecto sobre el resto de las regiones es de gran importancia, ya que hablamos de un promedio anual de 913 millones menos, incluyendo las menos afectadas como Magallanes y Antofagasta 790 millones menos- y otras como Aysn y Araucana con cerca de $ 1.100 millones menos. El citado estudio de la Universidad Catlica hace una simulacin parecida, pero respecto de la creacin de la regin de Bo-Bo Interior y el resultado es muy parecido. En promedio, al aumentar a 14 las regiones y considerando los indicadores de la nueva Bo-Bo Interior, las dems pierden en promedio $450
Para efectos de clculos a las nuevas regiones se han asimilado los ndices a los de las regiones madres
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millones, destacando Araucana y Los Lagos que pierden $700 millones. Es decir, las regiones por aumentar a 14, las antiguas perderan un 10% aproximadamente de su actual FNDR. Al margen de que aparecen como ganadoras las regiones nuevas, tambin puede hacerse esta lectura para las regiones madres (las ex regiones de Tarapac y Los Lagos), ya que si bien bajan sus cuotas absolutas, aumentan considerablemente sus cuotas relativas, ya sean en trminos per cpita o territoriales. En lneas generales, la proyectada cuota FNDR de las dos regiones derivadas de la actual Tarapac tendera a mantener cierta proporcionalidad en relacin a la distribucin vigente de acuerdo a cifras provinciales, donde el factor geogrfico jugara a favor de Arica, y el demogrfico y social aumentara los montos de Tarapac. Siempre teniendo en cuenta que en la proyeccin de las cifras absolutas, ambos territorios percibiran ms de lo que hoy reciben. Frente a este cuadro, es previsible que las bancadas parlamentarias y los diversos sectores polticos puedan ver con simpata la posibilidad que Arica-Parinacota, como tambin Valdivia, sea una nueva regin, pero difcilmente darn su apoyo si esto implica automticamente que los recursos de sus regiones, sobre los que normalmente buscan incidir en su asignacin, se vean mermados en forma tan drstica. La conclusin anterior torna forzado unir la creacin de la nueva regin con un incremento absoluto del FNDR en un monto tal que, al menos, mantenga los recursos que histricamente han recibido las dems regiones y entregue a las nuevas los montos que les corresponden de acuerdo a los parmetros e indicadores con que se distribuye el FNDR. ISARES, IRALES e Inversin Sectorial Frente al complejo cuadro planteado por el FNDR surge la posibilidad que otros recursos pudieran compensar esta situacin. Sin embargo, si bien las denominadas provisiones puede tener algn efecto de compensacin en atenuar este deterioro, es tambin cierto que las ms importantes de ellas son orientadas segn demandas con fuerte base poblacional y, por ende, tienden a concentrarse en las regiones entendidas como metropolitanas (Metropolitana, Bo-Bo, Valparaso, ms Los Lagos). En consecuencia, difcilmente podrn servir para aminorar el efecto regresivo sobre regiones como Atacama, Coquimbo, Maule o Aysn. En el caso de la inversin de origen sectorial (incluyendo ISARES), se da una situacin similar a la anterior, pues gran parte de ella, obedeciendo a polticas centrales, se reparte con criterios de asignacin demogrfica, vinculada a las caractersticas de la cartera de proyectos y con independencia de la demarcacin 54

jurisdiccional de donde se genere. Es decir, es muy posible que la inversin ISAR, IRAL y sectorial mantengan los cnones histricos de distribucin de la inversin sectorial, al margen de la readecuacin de la Divisin Poltica Administrativa. Los Otros Ingresos Regionales A los antecedentes ya mostrados, conviene indagar en los cambios que puede experimentar maana la distribucin de algunos ingresos que hoy da se consideran como regionales. En efecto, al ser dividida en dos la actual regin de Tarapac se modifica la base territorial lo que hara inevitable reanalizar la localizacin de esas fuentes de recursos y corregir su mecanismo de distribucin. El primero de esos ingresos est asociado a la tributacin por patentes mineras. La ley 19.143 del Ministerio de Minera en su artculo nico seala que: Una cantidad igual al producto de las patentes de amparo de las concesiones mineras, a que se refieren los prrafos 1 y 2 del Ttulo X del Cdigo de Minera, que no constituyen tributos, se distribuir entre las regiones y comunas del pas en la forma que a continuacin se indica: a. 70% de dicha cantidad se incorporar a la cuota del Fondo Nacional de Desarrollo Regional que anualmente le corresponda, en el Presupuesto Nacional, a la regin donde tenga su oficio el Conservador de Minas. b. El 30% restante corresponder a la Municipalidades de las Comunas en que estn ubicadas las concesiones mineras, ... Para el ao 2002, la Ley de Presupuestos contempl la entrega de M$ 989.852 para la regin, los cuales luego de ser ingresados al FNDR no tienen afectacin territorial y se someten a la distribucin intra-regional normal que resuelvan sus autoridades. Se reconoce que la parte ms importante de las concesiones mineras se encuentran en la provincia de Iquique, por lo que si bien el retorno hacia las comunas no sufrir alteraciones, si ser importante en la agregacin o no de esta provisin a las cuotas de las regiones en que Tarapac pueda dividirse. Por lo indicado anteriormente, estas reasignaciones iran en desmedro de la nueva regin de Arica-Parinacota. Como dato ilustrativo del monto percibido por esta va, durante el ao 2001, la Ley de Presupuesto asign a la regin una cuota inicial de M$ 989.852, para posteriormente durante el ao ajustar la asignacin de la provisin que ascendi a M$ 1.690.004, de los cuales a Tarapac le correspondi M$ 250.122, es decir, la regin sum M$ 1.239.974.- Considerando la proporcionalidad con se ha dividido el FNDR histricamente, puede suponerse que Arica-Parinacota recibieron ms de $500 millones por este rubro. Para conocer la cifra exacta hay que descontar a esos $500 millones los aportes por patentes mineras generados en las dos provincias Arica y Parinacota- para deducir as el beneficio neto que les genera el actual estado de cosas o el perjuicio por asumir una autonoma regional. 55

Una segunda fuente importante que complementa los recursos regionales son los ingresos por concesin de ZOFRI. En efecto, originalmente, se estableca en la Ley 18.846 de 1989, que dio forma a la empresa sociedad annima de carcter pblico conocida como ZOFRI (Zona Franca de Iquique), la retribucin expresada en su artculo 12, sealando: Las sumas que por concepto de precio de la concesin a que se refiere esta ley le corresponda percibir al Estado de Chile, cedern en beneficio de la Municipalidad de Iquique. Posteriormente, este artculo fue modificado por obra de la Ley 19.085 de 1991, cuyo artculo 3 sealaba la sustitucin del artculo 12 ya reseado- por la siguiente redaccin: El precio de la concesin ceder en un cuarenta por ciento a favor de la Municipalidad de Iquique; en un treinta por ciento a favor de las dems Municipalidades de la provincia de Iquique, por iguales partes, y en un treinta por ciento a favor del Fondo Nacional de Desarrollo Regional, I Regin de Tarapac. Nueve aos ms tarde, la Ley 19.669 mediante su artculo 5 modific nuevamente lo referente a la distribucin de este fondo y estableci los criterios que hoy rigen, suprimiendo el aporte del 30% al Fondo Nacional de Desarrollo y reemplazando por la transferencia a las comunas de las otras provincias. ... en un veinte por ciento en favor de la Municipalidad de Arica y en un diez por ciento dividido por iguales partes a favor de las Municipalidades de Camarones, Putre y General Lagos.... La evolucin de los alcances de este beneficio son notorios; primero, se gener en beneficio puntual de la comuna de Iquique, luego se extendi a toda la provincia y, finalmente, se regionaliz. Es decir, experiment una fuerte tendencia a la equidad y solidaridad intra-regional. El cuadro siguiente sintetiza la distribucin realizada en los ltimos 12 aos: Distribucin Costo de Concesin Zona Franca de Iquique (Millones de pesos actualizados a dic. 2001)
% IQUIQUE FNDR P. ALMONTE PICA COLCHANE CAMIA HUARA ARICA PUTRE GRAL.LAGOS CAMARONES TOTAL 40 30 6 6 6 6 6 20 3 3 3 1990 241,7 1991 585,8 439,4 87,9 87,9 87,9 87,9 87,9 1992 613,5 460,1 92,0 92,0 92,0 92,0 92,0 1993 543,3 407,5 81,5 81,5 81,5 81,5 81,5 1994 572,8 429,6 85,9 85,9 85,9 85,9 85,9 1995 716,6 537,4 107,5 107,5 107,5 107,5 107,5 1996 900,5 675,4 135,1 135,1 135,1 135,1 135,1 1997 937,4 703,0 140,1 140,1 140,1 140,1 140,1 1998 985,6 739,2 147,8 147,8 147,8 147,8 147,8 1999 865,5 649,1 129,8 129,8 129,8 129,8 129,8 2000 745,9 111,9 111,9 111,9 111,9 111,9 372,9 62,2 62,2 62,2 2001 658,1 98,7 98,7 98,7 98,7 98,7 329,1 54,8 54,8 54,8 Total 8.366,7 5.040,7 1.218,7 1.218,7 1.218,7 1.218,7 1.218,7 702,0 117,0 117,0 117,0 20.554,0

241,7 1.464,5 1.533,7 1.358,3 1.432,1 1.791,5 2.251,3 2.343,4 2.464,0 2.163,7 1.864,8 1.645,2

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Las cifras reseadas indican que este fondo es un aporte importante para las comunas de la actual Regin de Tarapac, incluyendo las de las provincias de Arica y Parinacota que reciben $500 millones, aproximadamente, por este concepto. A esta informacin habra que agregar el volumen de recursos que aporta la zona de extensin de Arica que, sin embargo, no se estiman demasiado relevantes. La forma de abordar esta potencial merma de recursos de que disponen hoy los municipios depender de los recursos que reciba la nueva regin de AricaParinacota. Si el FNDR crece y la regin ve aumentado el monto absoluto de recursos que recibe hoy, el GORE nuevo no tendra problemas en compensar esa prdida incrementando el volumen de recursos que canaliza a iniciativas comunales. Esto podra oficializar, por ejemplo, mediante la suscripcin de convenios GORE-municipios que afiancen an ese compromiso. Sin embargo, si la nueva regin slo recibe el mismo volumen absoluto de recursos de ahora (45% aproximadamente del FNDR actual de Tarapac), la ausencia de los aportes de la ZOFRI podra constituir una prdida absoluta y sera uno de los costos de la autonoma regional. Una alternativa paliativa sera demandar un reajuste de la inversin sectorial de manera de compensar ese dao. Otra fuente de ingresos que ha existido en muchas y tambin en Tarapac son los ingresos generados en la venta de terrenos fiscales. Actualmente, por mandato de la Ley de Presupuestos35, del producto por la venta de bienes inmuebles fiscales, y despus de incorporarse transitoriamente al presupuesto del Ministerio de Bienes Nacionales, los recursos se destinarn finalmente en un 65% al presupuesto de inversin del Gobierno Regional donde se ubica tal bien enajenado, un 25% se ingresa a beneficio fiscal a travs de rentas generales de la nacin, y el 10% restante queda a disposicin del mismo Ministerio de Bienes Nacionales. En el caso de dividir la actual regin de Tarapac, donde el fisco an posee la propiedad de cerca del 70% de su superficie36, este beneficio seguir teniendo proyeccin en la actual provincia de Iquique, pero bastante menos en las provincias de Arica y Parinacota, en razn de que estas ltimas tienen gran parte de su territorio bajo afectacin de diverso origen. Parte importante de esas provincias se encuentran sujetos al rgimen propio del Sistema Nacional de reas Silvestres Protegidas (SNASPE) y a las restricciones derivadas de la propiedad de Comunidades autctonas. Tal hecho aparece an ms complejo si a lo anterior se agrega que existiran muchas dificultades a la hora de establecer la propiedad de los terrenos. Esto explica que desde 1998 se

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Ley 19.702, artculo 15, para el ejercicio presupuestario 2002 Segn datos del Ministerio de Bienes Nacionales

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encuentra en elaboracin el Catastro de la Propiedad Fiscal e Indgena que ayudar a despejar el tema. En este caso, y segn los ltimos ejercicios presupuestarios, estamos refirindonos a un mecanismo que significa alrededor de M$ 170.000 anuales, pero que visto en perspectiva poda perfectamente aumentar su aporte a la(s) regin(es). La ltima fuente interesante de recursos son los aportes reembolsables y provisin por compensacin en inversin sanitaria. Agregar este ltimo punto puede parecer extrao en la medida que en la regin en anlisis, el tema an no es materia de discusin y en el mbito de la inversin regional no presenta mucha informacin. Se trata de una transferencia intragubernamental, asociada a la venta de las empresas sanitarias a privados y en donde este mecanismo supone la compensacin del fisco por la inversin que va FNDR la regin ha hecho en infraestructura sanitaria. Las cifras, no guardando siempre la dimensin de lo exactamente invertido, son ms que importantes, y seguramente deber ser objeto de clculo y negociacin en el marco de la divisin de la regin. Esto ltimo es muy importante, pues la regin de Arica-Parinacota puede demandar que los recursos que se le puedan asignar por la venta de la empresa sanitaria sirvan para afrontar los costos iniciales de la instalacin de la nueva regin, como tambin para compensar los menores recursos que se le puedan asignar por FNDR durante un periodo preestablecido de transicin reduciendo el impacto en otras regiones- y dndole tiempo al Gobierno Central para subsanar a mediano y largo plazo este desafo.

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CONCLUSIONES 1970: Arica Polo de Desarrollo Emergente 1. Hacia mediados de los 70, la ciudad de Arica y su entorno vivan un proceso de acelerado crecimiento econmico, uno de los ms marcados del pas y que la transformaban junto con Antofagasta, en destacados polos de desarrollo urbano de la macroregin norte de Chile. Este proceso se basaba en algunos beneficios arancelarios que el pas le haba concedido, los que en la prctica reconocan las dificultades que le generaba su condicin de rea fronteriza, el reducido mercado local y la distancia a los grandes centros nacionales. Lo anterior, se complementaba con una peculiar institucionalidad, la Junta de Adelanto de Arica, que como instancia pionera de esfuerzo pblico-privado-comunitario, era la encargada de elaborar y ejecutar las grandes polticas de desarrollo en las que se conjugaban criterios tcnicos y la participacin ciudadana. 2. La decisin del Gobierno Militar de introducir cambios sustantivos a la Divisin poltico-administrativa preexistente, como tambin promover una nueva imagen del ordenamiento territorial chileno, tuvo un profundo impacto en el proceso de desarrollo que haba tenido la provincia de Tarapac, en su organizacin social y econmica interna, en el aporte que realizaba al progreso de todo Chile, a los equilibrios estratgicos y a su insercin en el contexto sudamericano. La nueva organizacin poltico-administrativa se bas en un conjunto de criterios cuya revisin rigurosa muestra varias debilidades que, en muchos casos, erosionan la validez de los diseos resultantes. Concretamente, los criterios que aplic CONARA son discutibles en su propia lgica y, en casos especficos, se observa la aplicacin arbitraria de algunos de ellos. An ms, documentos oficiales enfatizan que, en caso de conflicto entre la percepcin o propuestas de la ciudadana y la opinin de los tcnicos, la nueva divisin poltico-administrativa privilegiar la opinin de este segundo actor. La determinacin de ciudades capitales no reconoci que su sola condicin fortalecimiento de los equipos administrativos, ahora a cargo de un territorio regional de mayor envergadura- implicara ventajas artificiales para algunos centros urbanos y provincias. Tampoco se consider la cobertura territorial efectiva que tendran los equipos directivos y administrativos que se instalaron en ella, desconociendo la existencia de comunidades que por su distancia a la capital regional se veran marginadas del acceso a los servicios, estmulos, subsidios y otros productos que provee el Estado. Asimismo, se desconsider el impacto que el nuevo ordenamiento poltico-administrativo tendra en situaciones de bipolaridad urbana al interior de las nuevas regiones. Justamente, en la actualidad, son dos las situaciones conflictivas ms destacadas las que corroboran esto: Arica-Iquique y Valdivia-Puerto Montt.

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Decisin de CONARA: Errores Geopolticos y Econmicos 3. En el caso especifico de la Regin de Tarapac, los criterios, imagen objetivo y decisiones adoptadas por CONARA son altamente cuestionables en su origen y consecuencias. El diagnstico, evaluacin y propuesta para la nueva regin consider de manera decisiva la cuestin geoestratgica cuya propia racionalidad interna se demostr errada- y subvalor otras dimensiones sociales, econmicas, culturales e histricas. La visin geopoltica que se impuso anticipaba el recrudecimiento de los problemas con pases vecinos con el centenario de la guerra del Pacfico. En ese contexto, se opt por una visin conservadora que, en vez de pretender ampliar los espacios de influencia transfronteriza que ya estaba generando el acelerado desarrollo de Arica, se prefiri retroceder los lmites de defensa virtual a la ciudad de Iquique. Complementariamente, la imagen objetivo buscada con la propuesta de CONARA no se cumpli: despus de ms de un cuarto de siglo no se ha alterado el patrn de ordenamiento territorial preexistente, no hubo impulso efectivo al desarrollo la zona altiplnica donde tampoco se cumpli con la creacin de la propuesta provincia de Puchultiza- y tampoco se elev la participacin de la regin en la poblacin nacional, que pasara del 1.9 al 4.4%. Concluyendo, el nico objetivo alcanzado fue equilibrar el desarrollo urbano de Arica e Iquique, lo que se logr deteniendo el crecimiento de la primera y propulsando el de la segunda ciudad. Dos son los grandes errores cometidos por CONARA en la Regin de Tarapac y estn asociados a la decisin de debilitar Arica en beneficio de Iquique. La primera ciudad tena un 50% ms de poblacin que la segunda y estaba alcanzando economas de urbanizacin importantes y, sobre todo, muy superiores a las otros centros urbanos que existan en su entorno nacional e internacional. De no haber interferido en su dinamismo, Arica se pudo transformar en un fuerte elemento disuasivo de eventuales amenazas blicas externas y se pudo constituir en un polo de desarrollo, no slo de alcance regional, sino que de influencia en el centro oeste de Sudamrica. Asimismo, la consagracin de este rol para Arica pudo haber sido consistente con el deseo de impulsar de manera simultnea, pero no antagnica, el de Iquique. Es decir, al cuestionamiento desde la perspectiva geopoltica, se suma la decisin de ignorar las ventajas que para el crecimiento econmico haba alcanzado esta ciudad. Las ciudades, especialmente cuando estn a punto de lograr un tamao medio, ofrecen fundamentalmente ventajas y escasos problemas, axioma que est en el ABC de los planificadores del desarrollo urbano regional, incluso, los de pases que aplican esquema capitalistas ortodoxos.37 Cierra este balance de la torpe visin imperante en la poca, el que
Una ltima demostracin de esto fue la decisin del actual Gobierno norteamericano, conocido por su valoracin de las lgicas de mercado, que frente al impacto en la economa urbana de Nueva York por el atentado a las Torres Gemelas, decidi subsidiar y acelerar la recuperacin econmica de la ciudad inyectando subsidios por US$ 40.000 millones de dlares.
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la inexistencia de un conflicto externo fue reemplazado por tensiones intraregionales como resultado de una poltica oficial, las que se han agravado con el tiempo. Una DPA Generadora de Permanentes Tensiones 4. La Divisin Poltica y Administrativa ha continuado siendo un tema relevante en la discusin nacional. Probablemente, muchos de los problemas se habran obviado o aminorado en sus efectos de haberse continuado el proceso de descentralizacin y desconcentracin en beneficio de autoridades e instancias administrativas ms cerca de los territorios y ciudadanos. En general, en las diversas regiones se acusa que las insuficientes transferencia de competencias y recursos a las regiones slo ha beneficiado a las capitales regionales generando en muchos casos un nuevo fenmeno de centralismo. La mejor evidencia de las debilidades del trabajo de CONARA es que la DPA ha sido objeto de permanentes cuestionamientos, lo que ha obligado a los distintos gobiernos, incluido el militar, ha realizar algunos ajustes, especialmente, a travs de la creacin de numerosas nuevas comunas. Asimismo, la demanda por modificar la constitucin, permitiendo incrementar el nmero de regiones, ha sido parte de la discusin sobre las reformas polticas a la carta fundamental. 5. Los criterios usados para justificar las reformas a nivel comunal son, en muchos casos, tambin vlidos para el nivel regional. As, algunas avalan categricamente la propuesta de Arica-Parinacota, como por ejemplo, antigedad de la demanda, amplio arco social y poltico de respaldo, dotacin de recursos propios que no afectan la regin de origen, suficiente tamao demogrfico, econmico, poltico, social e institucional. Adems, en el caso de esta futura regin se agrega un arraigado y reconocido sentido de identidad socioterritorial. El estudio realizado por la Universidad Catlica concluye que considerando un amplio conjunto de variables y criterios, tomando como base una reformulacin del trabajo de CONARA- la nueva regin Arica-Parinacota cuenta con mayores mritos para ser regin que otras, como Antofagasta y Atacama. Adems, posee tamao territorial, demogrfico, eventual capital regional, con similares o mejores condiciones que, por ejemplo, Magallanes, Aysn y Coquimbo. Alternativas Tericas Inconducentes 6. Una cuestin interesante de dilucidar era la posibilidad de usar otras alternativas tericamente factibles. El estudio concluy que las propuestas de instaurar una Gobernacin Reforzada muy similar al rol y estatus de las actuales Intendencias-; la declaracin de Territorio Especial categora sugerida para Isla de Pascua y algunas zonas conflictivas de la zona sur del pas-; o la relocalizacin de la capital regional eventual traslado de la sede de la Intendente y del Gobierno Regional desde Iquique a Arica-; son exactamente eso, alternativas tericas pero que en la prctica no terminan por resolver el problema y los objetivos planteados. 61

An ms, presentan numerosos problemas legales, de imagen y de aceptacin social lo que los hace inconvenientes. En consecuencia, se concluye que la nica alternativa sigue siendo la creacin de la nueva Regin. Una Administracin Regional Mirando el Siglo XXI 7. La organizacin poltica y administrativa de una nueva regin debe considerar la institucionalidad poltica y administrativa bsica que las caracteriza: Intendencia, Gobierno Regional, las Secretaras Regionales Ministeriales, las Jefaturas Regionales de Servicios Pblicos. Debe contar, adems, con una representacin del Poder Judicial y del Parlamento Circunscripcin Senatorial-, adems de las Fuerzas Armadas y de Orden, del Servicio Electoral, Consejo de Defensa del Estado y otros. Hay dos factores que obligan a sortear varias definiciones en la construccin de la nueva Regin. Uno de ellos es la fuerte sensibilidad ciudadana y de algunos sectores polticos a la creacin de mayor burocracia y gasto fiscal que implican las nuevas instancias. Otro es la conveniencia o no de reeditar en la Regin, el esquema tal como funciona en el resto del pas. Se estima altamente conveniente que la organizacin poltica y administrativa de la nueva regin incorpore cabalmente los juicios que se derivan de ms de 10 aos del actual esquema, las nuevas tendencias que proponen las reformas y la agenda de modernizacin del Estado que el Gobierno est impulsando con amplio apoyo poltico y parlamentario. Una primera alternativa es introducirle algunas modificaciones al actual esquema de administracin que opera en las regiones. Esto consistira, bsicamente, en simplificar el esquema de direccin de la administracin pblica desconcentrada y que hoy se expresa en 14 SEREMI y 50 servicios pblicos. La gran mayora de las quejas de Intendentes, Gobernadores y Consejeros Regionales se refieren a la multiplicidad de autoridades, dilucin de responsabilidades y aumento innecesario de los costos de funcionamiento del aparato gubernamental. En concreto, se sugiere que la reforma legal que acompae la creacin de la nueva regin permita la fusin de representaciones ministeriales reeditando la figura de tri y biministros instaurada en el nivel central- y, sobre todo, que los SEREMI puedan ejercer simultnea y directamente como Directores Regionales de los Servicios dependientes. En este ltimo caso, se contara en la regin con 14 personas que ocupando cargos de SEREMI tendran el control directo de las actividades de toda la administracin desconcentrada operando en su territorio, facilitando as el cumplimiento de las orientaciones que entrega el Intendente, la articulacin con los Gobernadores, la coordinacin entre sectores y una relacin ms fcil y productiva con municipios y otros actores del desarrollo regional. Una segunda alternativa es simplificar el actual esquema, en la forma como se vio recin, pero aprovechando la reforma legal que crea la nueva regin para traspasar algunos programas y fondos (eventualmente algunos servicios) a la 62

dependencia del Gobierno Regional. Como se sabe, el Poder Ejecutivo, acogiendo mltiples demandas y la experiencia lograda en la dcada, ha propuesto una reforma regional que considera entre sus aspectos fundamentales el traspaso de competencias hoy centralizadas en beneficio de los Gobiernos Regionales. En consecuencia, la creacin del GORE Arica-Parinacota podra implicar una situacin pionera respecto de cambios que debieran beneficiar a todos los GORE del pas. Las reas que pueden sealarse son varias y pueden incluir capacidades de gestin atribuciones, recursos financieros y humanos- en fomento productivo, desarrollo social, infraestructura y urbanismo, entre otras. Esto implicara crear, al interior del GORE, los denominados Servicios Pblicos Regionales encargados de recibir tales traspasos y asumir la gestin de los nuevos recursos y responsabilidades. Una tercera alternativa consiste en identificar aquellas reas de gestin que por su naturaleza corresponden ntidamente a mbitos de confluencia de intereses y capacidades pblico-privadas. Arica tuvo una excelente experiencia con la Junta de Adelanto, como espacio de encuentro y compromiso entre amplios sectores locales. Hoy da cuenta con la Corporacin de Desarrollo de Arica y Parinacota, que tambin ofrece posibilidades en ese sentido. Hay temas, como el desarrollo del turismo, la capacitacin laboral y el manejo de instrumentos de fomento productivo que ofrecen posibilidades concretas para que el diseo de polticas, operatoria de instrumentos y ejercicios de decisin, seguimiento y evaluacin queden radicados en la Corporacin u otra instancia de encuentro y compromiso pblico-privado. En consecuencia, la reforma que cree la nueva regin puede reconocer como una nueva forma de gestin pblica para el desarrollo regional esta nueva institucionalidad que se empieza a mostrar como una gran posibilidad en muchas reas del pas. Una cuarta y ltima alternativa, es reeditar el esquema existente en todas las regiones del pas y que, por conocido, se hace innecesario comentarlo. Costos de una Administracin Regional Convencional 8. Considerando la diversidad de situaciones posibles, que extenderan innecesariamente estas conclusiones, para estimar los costos slo se ha estimado lo que significara la implantacin en la nueva regin del esquema convencional. Para los clculos se ha considerado: asimilar la dotacin de la nueva regin a aquellas otras que poseen el menor tamao en la materia (Aysn, Magallanes, etc.); se reconoce que en Arica existen recursos humanos e institucionales que exceden el tamao regular de las gobernaciones y direcciones provinciales regulares, lo que genera un excedente que ayudara a conformar el nuevo plantel regional; finalmente, se incluyen recursos que deben ser traspasados desde Iquique, considerando el meno tamao que tendr la regin residual. La conformacin de un Gobierno Regional, Intendencia, completar las SEREMAS y Servicios Pblicos faltantes da un total de 140 personas nuevas. Los costos 63

iniciales edificios, equipamiento, vehculos, etc.- implican una inversin de $1.350 millones de pesos. A su vez, los gastos permanentes de este personal estimado en $12.8 millones promedio per cpita- alcanza a $ 1.796 millones anuales. Estas cifras iniciales deben ser ajustadas considerando los resultados del catastro en desarrollo, que debieran permitir una reduccin significativa de los nuevos recursos humanos e institucionales necesarios. A esta reduccin se agregan los menores costos de viticos que implica hoy da los viajes semanales de directivos y funcionarios Iquique-Arica-Putre. Las autoridades de 14 SEREMI, los 50 servicios pblicos, del GORE, adems de la Intendencia y Gobernaciones regulares existentes en la regin tienen en promedio un viaje semanal Arica-Parinacota-Iquique, lo que implica pasajes y viticos para dos personas por a lo menos dos das (promedio mnimo pues muchas veces se desplazan ms personas). Lo anterior, da un total de 68 instituciones sin incluir otros rganos del Estado- con un costo de traslado areo de $5.440.000.- semanales que multiplicado por 52 semanas sube a $290 millones, a ello se agregan 2 das de viticos por dos personas ($20.000.- por da por 4 da $80.000.- por viaje), es decir, se repite el gasto de pasajes a un nivel similar. En total, se destinan ms de $290 millones al ao en traslado AricaParinacota-Iquique y otros $260 millones en viticos para directivos y personal. Es decir, en dos aos de funcionamiento del Gobierno Regional de Arica-Parinacota se obtienen ahorros, prcticamente, similares al costo de construccin de oficinas y equipamiento para la nueva institucionalidad. Es previsible suponer que los mayores costos de instalacin de otros rganos del Estado, no incluidos en el clculo anterior como Contralora, Consejo de Defensa del Estado, Servicio Electoral- puedan tener ahorros significativos que terminen absorbiendo los costos iniciales de su instalacin en la nueva regin. Incluso, la creacin de una nueva circunscripcin electoral senatorial puede experimentar un anlisis de costosbeneficios similares al recin realizado. En los clculos anteriores, se excluye la estimacin de los beneficios que traera una administracin regional ms cerca de los territorios y comunidades, ms legitimada y menos estresada por las tensiones que soporta actualmente. Recursos Financieros para el Desarrollo Regional 9. Los recursos para financiar los programas de inversin regional y local ofrecen un anlisis ms complejo. En primer lugar, es previsible que los inversionistas privados se sientan ms estimulados a generar proyectos en Arica y Parinacota al contar con autoridades ms cercanas y comprometidas con sus expectativas y desafos. Es frecuente escuchar a agentes privados quejarse del perjuicio que les implica tener que realizar diversos trmites en la cabecera regional, sufrir largas tramitaciones o dialogar con funcionarios que no conocen y que no pueden aquilatar sus problemas ni comprometerse con sus soluciones. Para este actor, la nueva regin se constituye en aliada para dinamizar sus inversiones.

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Una segunda fuente de recursos son las inversiones sectoriales. Estas, hoy da, se canalizan a las regiones y territorios considerando polticas nacionales, criterios de asignacin demogrfica, dficits sectoriales u otros. Es decir, puede anticiparse que la nueva regin recibira el flujo histrico que ha beneficiado a sus actuales provincias (Arica y Parinacota). Sin embargo, el saldo podr ser an ms favorable, pues al contar ahora de directivos regionales propios SEREMIS y Jefaturas Regionales de Servicios-, podrn influir con mayor eficacia y eficiencia ante sus autoridades centrales. Debe recordarse que los recursos bajo denominacin ISAR e IRAL tienen en la prctica una asignacin interregional parecida a los presupuestos sectoriales. 10. La principal fuente de financiamiento de los Gobiernos Regionales es el Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR). Desde 1990 a 2001, la distribucin intraregional fue de un 55%, aproximadamente, para la provincia de Iquique y un 45% para las de Arica y Parinacota. Sobre el comportamiento de este fondo a mediano plazo pueden formularse tres hiptesis. La primera es que la nueva regin se constituya simultneamente con Valdivia, aumentando as a 15 el nmero de regiones. Hiptesis que, en general, se estima plausible dada la similar trayectoria y fuerza de la demanda que ambas han impulsado y los trastornos sociales y polticos que implicara acoger una demanda y desestimar otra. Segundo, que el presupuesto total del FNDR se mantenga en trminos absolutos, slo ajustndose por la tasa de variacin del IPC o del presupuesto nacional. Esta alternativa es extremadamente compleja, pues al realizar una redefinicin de los recursos aplicando los criterios de distribucin del FNDR a las 15 regiones, se produce una prdida promedio en las 11 regiones histricas las que no sufren divisin- de $913.000 anuales. Es difcil suponer que ellas, expresadas en sus bancadas parlamentarias, apoyen la causa de las dos nuevas regiones en desmedro financiero de las propias. Tercera hiptesis, que la creacin de las dos nuevas regiones vaya acompaada de un incremento del presupuesto total del FNDR que no implique castigo a las dems regiones. Esta alternativa, salvo una gran presin poltica parlamentaria, debiera ser resistida por la Direccin de Presupuesto (DIPRES). Este ltimo caso, obliga a buscar soluciones alternativas que concilien la viabilidad de la regin, los intereses de las otras regiones y la exigencia de la DIPRES de no expandir innecesariamente el presupuesto. 11. En las otras fuentes de recursos que hoy benefician a la regin y las provincias de Arica y Parinacota tambin surgen antecedentes complejos. Considerando cifras anuales de $1.200 millones de pesos que ingresan al FNDR de la regin por concepto de patentes mineras, unos $500 millones benefician a las dos provincias, en un diagnstico que indica que la mayor parte de estos recursos se originan en 65

actividades mineras localizadas en Iquique. Una segunda fuente de recursos los provee la ZOFRI y alcanzan a los $1.650 millones anuales, aproximadamente, de los que $330 benefician al municipio de Arica y $170 restante a las otras comunas de ambas provincias. Tercero, los ingresos por venta de terrenos fiscales, estimados en $170 millones en los ltimos aos, y que tambin se originan fundamentalmente en enajenaciones realizadas en la provincia de Iquique, estimndose poco probable que en Arica y Parinacota pueda usarse esta fuente de ingresos dadas las restricciones que pesan en sus terrenos fiscales (SNASPE, Comunidades Autctonas, etc.). 12. Concluyendo, la creacin de la nueva regin, al igual que la de Valdivia, enfrenta algunas dificultades que podran acarrear una reduccin de algunos de los recursos pblicos que la han beneficiado hasta recientemente y un manejo complicado respecto de la principal fuente de financiamiento regional (FNDR). Sin embargo, la dirigencia poltica regional puede conciliar en diversos grados cierta cuota de esfuerzo y sacrificio propio reduccin de costos-, el establecimiento de algunos plazos que le den viabilidad inicial para demandar ajustes o compensaciones posteriores y, finalmente, comprometer a la bancada parlamentaria y al Gobierno a respaldar con un monto razonable de recursos la creacin de la nueva regin, la que, adems de elevar la eficiencia de la gestin pblica, contribuira con una innegable mayor legitimidad y gobernabilidad en el manejo de los asuntos regionales.

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PROPUESTAS PARA UNA MAYOR VIABILIDAD 1. La causa de Arica-Parinacota Regin, si bien cuenta con algunos puntos de debilidad ya indicados, muestra simultneamente muchas fortalezas a ser exhibidas y evaluadas en cualquier anlisis serio o debate organizado al respecto. No es slo la historia, las erradas decisiones de CONARA o la complicada gestin interna que caracteriza la actual regin. La nueva regin tiene fortalezas propias y sus problemas en parte derivados de su lejana a los centros sociales, polticos y econmicos nacionales- pueden ser transformados en oportunidades de desarrollo para sus habitantes, Chile y tambin para los pueblos vecinos. En consecuencia, una primera propuesta es asumir cabal y sistemticamente la promocin pblica de la conveniencia de crear la nueva regin, sea mediante artculos redactados por sus lderes sociales y polticos, seminarios y la organizacin de eventos en la regin, otras regiones o de carcter nacional. Se sugiere un ciclo de seminarios con al menos tres temas: Evaluacin del actual esquema de Divisin Poltico y Administrativo y su aplicacin en el caso de Tarapac. Propuestas para una nueva organizacin de la gestin pblica regional. Bases para el desarrollo de la nueva regin que articule: polticas nacionales y regionales, oportunidades de los tratados internacionales y la integracin fronteriza.

2. Hay tres temas de gran relevancia actual, pero que son de naturaleza estructural y que se deben aprovechar en el debate sobre la nueva regin: La necesidad de administrar en forma directa y descentralizada los compromisos y temas que por tratados histricos vinculan a Chile con Per y Bolivia. Una regin con dirigentes que los conocen puede transformarlos desde problemas y obstculos a posibilidades y oportunidades, a la par que reduce la preocupacin de las autoridades centrales. Las posibilidades asociadas a los tratados internacionales que transforman a Arica-Parinacota en una excelente plataforma para proveer al centro oeste sudamericano de productos venidos de otros continentes y la posibilidad de constituirse en canal promotor de exportaciones de materias primas y productos sudamericanos al resto del mundo. La conveniencia de iniciar en la nueva regin la conformacin de la estructura poltica y administrativa que se desea instaurar en todo el pas. Es decir, una administracin desconcentrada que se preocupa, fundamentalmente, de la ejecucin de polticas nacionales, un gobierno regional que asume cabalmente la conduccin de las

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polticas regionales y la fuerte articulacin con las administraciones municipales, y la generacin de esquemas pblico-privados que permiten integrar a los esfuerzos de desarrollo a empresarios, gremios, colegios profesionales, organizaciones laborales y sociales, universidades, ONG y otras. 3. La creacin de la Regin Arica-Parinacota aparece vinculada a la reforma constitucional artculo 45, sobre nmero de regiones- y otras reformas a la administracin regional, en consecuencia, su suerte va aparejada a otras materias que, si bien tienen estrecha relacin no terminan por encapsularla. Hay varios argumentos para sugerir que la comunidad impulse un proyecto de reforma ad-hoc que cree la nueva regin (eventualmente junto a Valdivia): Primero, las reformas regionales se ha evidenciado no constituyen parte del componente central del amplio paquete de reformas polticas que impulsa el Gobierno. En consecuencia, siempre est la amenaza de que por transacciones diversas o para simplificar la agenda legislativa se decida bajar la insistencia en la reforma regional. Segundo, aunque no se explicita, existe en varios sectores temor a que la apertura genrica del nmero de regiones de lugar a una multiplicacin de demandas cada una con su inevitable respaldo parlamentario-, complejizando la discusin focalizada de aquellas que tienen efectivo merecimiento. La hiptesis, como ocurri por ejemplo con la Ley de Casinos, es que habra mayor apoyo poltico a una reforma acotada, es decir, incrementar el nmero de regiones slo en aquellas que tienen reconocida historia y fundamentos. Finalmente, una reforma constitucional y legal focalizada, permite que esta incluya alguna de las propuestas de organizacin polticoadministrativa sealadas ms arriba y que van en la lnea de construir una forma de gestin del desarrollo moderna, gil, eficiente, transparente y participativa. Es decir, facilita una redaccin con suficiente detalle para transformar la nueva regin en una caso piloto, de diseo avanzado, que pueda ser visto por el Gobierno central como una experiencia sin reeditar esquemas arcaicos ni arrastrar al conjunto de sistema a un esquema no probado.

4. Uno de los aspectos complicados tiene que ver con la mala imagen que tiene sugerir cambios administrativos que van acompaados de fuertes recursos estatales. En consecuencia, uno de los objetivos debe ser reducir al mximo los costos de instalacin y de funcionamiento regular de la nueva estructura. El estudio entrega una evaluacin preliminar de costos que implicara crear la nueva regin considerando, principalmente, una reedicin del esquema administrativo

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vigente en las dems regiones. Se sugiere, en una segunda etapa, trabajar con mayor detalle tal propuesta lo que implica afinar los antecedentes: Realizar un catastro detallado sobre los recursos polticoadministrativos existentes en las dos provincias: personal, vehculos, oficinas, etc. Dimensionar aquellos que pueden ser, razonablemente, trasladados desde la actual capital regional. Establecer los costos adicionales que genera el funcionamiento de la regin y que debieran eliminarse o reducirse drsticamente debido a la creacin de la nueva regin (viticos y traslado funcionarios pblicos, etc.). Determinar los costos que para los agentes privados tiene la actual situacin y que se transformaran en ahorro en un nuevo esquema.

5. Arica-Parinacota Regin debe asociarse a aire fresco y legitimidad, renovacin y eficiencia, transparencia y participacin en la gestin de los asuntos pblicos de la comunidad. En el estudio se han sugerido nuevas formas de organizar la nueva gestin regional, sin embargo, parece conveniente profundizar la naturaleza de estas propuestas para: Apreciar sus caractersticas en tanto arquitectura novedosa que no tiene precedentes en el pas. Definir sus componentes polticos, administrativos, financieros y participativos. Anticipar los elementos favorables y dificultades que pueden generar (reconociendo que todo cambio impulsado por objetivos favorables enfrenta inercias institucionales, culturas burocrticas, etc.). Definir las modalidades con que se presentarn al debate con las autoridades polticas nacionales, parlamentarios, la propia comunidad regional, entre otras.

6. Todo lo anterior debe plasmarse en un proyecto de ley que junto con crear la nueva regin defina con claridad su propuesta administrativa y vaya acompaada de los ajustes legales correspondientes. Sea mayor o menor el cambio que implique con el actual status quo, muy probablemente implicar reformas a cuerpos legales sectoriales o bien introducirse en novedosos diseos jurdicos y administrativos. 7. Uno de los aspectos complejos del estudio se refiere al impacto que la nueva regin adems de Valdivia- tendran en las otras 11 histricas. Es imposible suponer que habr respaldo a una reforma que afecta el corazn de las inversiones regionales, adems de ser aquellas que ms interesan a parlamentarios, municipios y dirigentes de todas las regiones. Debe abrirse una discusin para evaluar las alternativas al problema:

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Proponer que durante algunos aos 3 o 4- no se altere la distribucin del FNDR y que las nuevas regiones se financien con el porcentaje que, como distribucin intraregional, han recibido en promedio en los ltimos aos. Es decir, Arica-Parinacota recibiran el 45% de lo que asignara a la Regin de Tarapac, en una proyeccin a futuro. Esto debe tener un horizonte finito para luego aspirar a un tratamiento no discriminatorio, igual que las dems regiones. Demandar que la creacin de la nueva regin vaya acompaada de una ampliacin en un 1/13avo del actual FNDR nacional. Esto genera el problema de cmo tratar a las regiones residuales Iquique y Puerto Montt, en el caso de Valdivia- siendo injusto que reciban igual volumen de recursos que antes de la particin. De lo anterior fluye otra alternativa: que se eleve el FNDR, pero que todas las regiones compitan de acuerdo a sus caractersticas y los criterios con que se distribuyen tales recursos.

Cada una de estas propuestas tiene posibilidades y dificultades, que pueden acercar o alejar la creacin de la regin o bien consagrarla como una regin de segundo nivel. Aqu la opinin de la bancada parlamentaria ser fundamental. 8. La situacin de las otras fuentes de recursos no ofrece muchas alternativas. Es poco probable que la nueva regin y sus comunas puedan continuar beneficindose de recursos que se generan en una regin vecina, sobre todo luego de una separacin que, inevitablemente, ser polmica. La cada en los recursos ZOFRI, patentes mineras y venta de terrenos fiscales-, en especial aquellas que ya son parte afianzada de los ingresos municipales, es complicada y lo lgico sera esperar que se le compense aumentando los recursos de FNDR que se le asignen, a la par que debieran reducirse aquellos asignados a Iquique. 9. Finalmente, la decisin del Gobierno de privatizar, sea la propiedad o al menos la administracin va concesin, las empresas sanitarias abre una posibilidad que siendo polticamente sensible- podra ayudar a darle viabilidad inicial al proyecto. Tal como se hizo en Bo Bo y otras regiones, parte importante de los recursos que ingresen al Estado por esta operacin podran ser solicitados para reforzar durante algunos aos el despegue administrativo-financiero de la nueva Regin (costos de instalacin, cada en los ingresos, etc.).

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