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El Presupuesto por Resultados es un nuevo enfoque para elaborar el Presupuesto Pblico en el que las interacciones a ser financiadas con los recursos pblicos, se disean, ejecutan y evalun en relacin a los cambios que propician a favor de la poblacin, particularmente la ms pobre del pas.
2. Cules son los avances y diseos realizados bajo el enfoque de presupuesto por resultados en el proceso de programacin y formulacin del Presupuesto?
A continuacin, presentamos una breve descripcin de los avances y diseos realizados bajo el enfoque de Presupuesto por Resultados en el proceso de programacin y formulacin del Presupuesto 2008.
Atencin de la mujer gestante. Atencin de nio < 29 das. Atencin del nio < 5 aos. Atencin de Enfermedades diarreicas y respiratorias agudas. Abastecimiento de agua segura y vigilancia y control de calidad de
agua para consumo. Registro de Nacimiento y de identidad. Control de asistencia de profesores y alumnos. Atencin educativa prioritaria a nios y nias de 5 a 7 aos. Formacin matemtica y comprensin de lectura al final del primer ciclo de primaria. Supervisin, monitoreo, asesora pedaggica y capacitacin a docentes. Atencin a infraestructura escolar en riesgo. El numeral 11.1 del artculo 11 de la Ley 28927 seala que para tal implementacin, se efectuar la PPE con los Pliegos: Cada uno de los pliegos va con un cono de su logo Ministerio de Educacin - MED Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social - MIMDES Ministerio de Salud - MINSA Ministerio de Transportes y Comunicaciones MTC Gobiernos Regionales y RENIEC.
La PPE, como instrumento del PpR, aplicado a la formulacin del Presupuesto 2008, es el proceso sistemtico de toma de decisiones sobre las intervenciones, y los recursos necesarios, para la resolucin de un problema central que aqueja a la poblacin del pas. Al conjunto de intervenciones de diagnstico y diseo de estrategias asociadas a la solucin de un problema o logro de resultado as como a la identificacin de productos e intervenciones necesarias para ello se le denomina Programa Estratgico (PE).
La PPE comprende una secuencia ordenada de momentos para el diseo de un conjunto articulado de intervenciones y acciones que, implementadas, posibiliten la generacin de productos y, stos a su vez, el logro de resultados.
A este conjunto de relaciones de causa-efecto entre las acciones y resultados de le denomina Modelo Lgico y todos los PE, deben tenerlo claramente especificado.
PPE
4
La aplicacin de la Programacin Presupuestaria Estratgica, en el marco de la programacin y formulacin del presupuesto 2008, implic intensas jornadas de trabajo entre los Ministerios correspondientes, pliegos y gobiernos regionales, conjuntamente con la DNPP del Ministerio de Economa y Finanzas (MEF), en Lima y Provincias. En ellas, se construyeron los Programas Estratgicos, en torno a cinco objetivos o resultados proritarios para la superacin de la pobreza y exclusin en el pas. Estos son:
PROGRAMA ESTRATGICO Programa Aeticulado Nutricional Salud Materno Neonatal RESULTADOS PRIORITARIOS Reducir la desnutricin crnica en nios menores de 5 aos Reducir la morbimortalidad materna y neonatal Conseguir que los estudiantes al finalizar el 2do grado de primaria obtengan los niveles esperados de aprendizaje en comunicacin integral y pensamiento lgico matemtico. Reducir la proporcin de peruanos que no consiguen registro de nacimiento ni el DNI Asegurar las condiciones de la viabilidad terrestre para que mejore el acceso de las poblaciones rurales pobres a
El 28 de junio del 2008, se public la Directiva N 006-2007-EF/76.01 para la Programacin y Formulacin del Presupuesto Pblico. Posteriormente, el 04 de julio de este mismo ao, se public a Directiva N 010-2007-EF/76.01 para la Programacin y Formulacin del Presupuesto de los Programas Estratgicos en el marco del PpR. En estas directiva, se aprobaron los Programas Estratgicos - conteniendo los modelos lgicos - la Matriz de Indicadores y las cadenas creadas en la Estructura Funcional Programtica (EFP). En este marco, los pliegos - incluyendo las 26 regionales - han programado y formulado sus presupuestos para el 2008, los que han sido consolidados en el Proyecto de Presupuesto que el Ejecutivo remiti al Congreso de la Repblica el 30 de agosto pasado. Cada uno de los pliegos participantes en la implementacin del PpR, distinguieron previamente las acciones asociadas a los cinco PE para ser transferidas de las cadenas presupuestarias en la que estaban cargadas hasta el ao 2007, hacia las cadenas creadas para los cinco PE en la EFP. La importancia de los diseos hechos en PpR para los pliegos que no fueron includos en el artculo 110 de la ley 28927, como los Gobiernos Locales; radica en que los diseos por PpR constituyen una ruta clara para el logro de resultados fundamentales para la poblacin. Los pliegos que no estn includos en la ley, pero que tienen funciones relacionadas con los diseos o cuyo rol sea el de promover el desarrollo - como es el caso de los GLs pueden asignar recursos en sus procesos de toma de decisiones (como el presupuesto participativo) e intervenciones de los programas estrategicos, segn corresponda. De este modo, asegurarn una articulacin con una estraegia nacional y habrn asignado con eficiencia.
Se observa tambin, que la evolucin socioeconmica de los peruanos en los ltimos aos, medidos por el gasto per cpita trimestral por concentracin poblacional, sigue una senda diferenciada en funcin del mbito rural o urbano.
6000
2004
2006
5500 5098
5000
4500
4000
3500
3000
3635
2767
2000
1500
1000
0 soles en promedio
De 401 a 4,000 viviendas Menos de 401 viviendas rea de Empadronamiento a Rural * AER Compuesto rea de Empadronamiento a Rural * AER Simple Mayor de 100,000 viviendas De 20.001 a 100,000 viviendas De 10,001 a 20,000 viviendas De 4,001 a 10,000 viviendas De 401 a 4,000 viviendas Menos de 401 viviendas
1249
Rural
Estrato Geogrfico
Rural
En tal sentido, el PpR, instrumento que propicia una mejora en el efecto de la accin del Estado sobre la poblacin, consistente con los objetivos del gobierno de reduccin de la pobreza y atencin preferente a los excludos, ha priorizado la aplicacin de los instrumentos de diseo de intervenciones en resultados claves para el desarrollo humano como son la desnutricin infantil, la mortalidad materna y neonatal, la comprensin lectora, el acceso a servicios sociales bsicos y la identidad de las personas.
El enfoque de Presupuesto por Resultados, que prioriza el diseo de intervenciones asociadas a un grupo de resultados claves, requiere de la definicin precisa de mbitos de intervencin que propicien un mayor impacto de la accin pblica en relacin a los resultados priorizados en los diseos. En tal sentido, es vital orientar el esfuerzo del Estado, particularmente hacia las poblaciones rurales y aquellas ubicadas en zonas dispersas, preferentemente en los centros poblados menores de 50 viviendas, donde de acuerdo a las cifras, la pobreza se mantiene estancada.
2.3 METAS
En el marco del PpR se han definido metas a alcanzar hacia el 2011 en cada uno de los resultados priorizados.
INDICADORES DE RESULTADOS FINALES
Programa Articulado Nutricional Prevalencia de desnutricin en menores de 5 aos Salud Materno neonatal Razn de mortalidad materna por 100 mil nacidos vivos Tasa de mortalidad neonatal por mil nacidos vivos Logros de Aprendizaje al Finalizar el III Ciclo Desempeo suficiente en comprensin lectora de los alumnos que concluyen el III Ciclo de la EBR Desempeo suficiente en matemticas de los alumnos que concluyen el III Ciclo de la EBR Acceso a servicios sociales bsicos y oportunidades de mercado Reduccin del tiempo promedio de acceso a centro de salud (a pie) minutos Reduccin del tiempo promedio de acceso a centro de educacin (a pie) minutos Reduccin del tiempo promedio de acceso a centro de comercio minutos Centros poblados que acceden a centros y puestos de salud en < 2 horas (%) Acceso de la poblacin a la identidad Cobertura de peruanos con DNI
LNEA DE BASE
25%
META AL AO 2011
16%
185 17,4
120 14,6
15% 10%
35% 30%
46 24 61 80%
35 18 49 90%
66%
72%
Estas metas han sido establecidas en base a lo que se ha propuesto alcanzar el Gobierno hacia fines de la presente gestin.
Ciclo de vida
Parto
20 aos
Principales Riesgos
Retardo Desnutricin crecimiento Crnica Deficiente capacidad cognitiva y fsica
Embarazo adolescente ? Estado nutricional Enfermedades de Enfermedades de transmisin sexual transmisin sexual Embarazo no deseado Infeccin del tracto ? Estado nutricional Urinario Retardo Crecimiento intrauterino Morbilidad por EDA, IRA entre 6 y 24 meses Deficiente alimentacin entre 6 y 24 meses
Complicacin obsttrica del parto y posparto Muerte materna Bajo Peso al Nacer Prematuridad, asfixia Infecciones y sepsis neonatal No inicio de LME
Secuelas
El enfoque de la contribucin de los PE en la reduccin de la pobreza y exclusin social, se resume en el siguiente grfico:
Se seala que los PE de Acceso a la Identidad y de Acceso a Servicios Bsicos y de Mercado, fortalecen la intervencin de estos tres primeros PE.
Se pueden observar que los PE de Salud Materno Neonatal, Articulado Nutricional y Logros de Aprendizaje, acompaan a lo largo de los primeros aos de vida, con la finalidad de reducir los riesgos de morbilidad, mortalidad y de secuelas fisiolgicas y funcionales, a los que estn expuestos los peruanos, en particular los ms pobres.
Se muestra la explicacin fisiolgica de la existencia de estos riesgos en cada etapa de estos primeros aos de vida.
Como resultado de la PPE, se ha diseado un conjunto de intervenciones en cada PE, a travs de las cuales se pueden generar los resultados y metas establecidas en el marco de la implementacin progresiva del PpR. Este diseo responde a una lgica de causalidad de las acciones en relacin a los productos y resultados a lograr.
Como se observa en el siguiente grfico, an cuando el promedio nacional de desnutricin es muy alto. Los departamentos con las mayores tasas de pobreza presentan mayor prevalencia de desnutricin infantil.
60%
DEFICIT
50%
40%
30%
20%
16%
10% 0%
Lambayeque
Amazonas
Ayacucho
La Libertad
Moquegua
Madre de Dios
Callao (*)
Huanuco
Arequipa
Tumbes
Cusco
Junin
Puno
Ucayali
Pasco
Lima
Ica
Ancash
Huancavelica
Cajamarca
San Martin
Apurimac
Loreto
Tacna
Piura
Para enfrentar esta situacin, el PE Articulado Nutricional se focaliza en dos momentos del ciclo de vida:
Entre los 0 meses y 36 meses (con nfasis en los menores 24 meses) se propone:
Reducir la morbilidad por infecciones respiratorias agudas (IRA), enfermedades diarreicas (EDA) y por otras enfermedades prevalentes
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Incrementando la adopcin (por las familias) de las siguientes prcticas claves: la lactancia materna exclusiva (LME) hasta los seis meses, el lavado de manos con agua y jabn y el uso de servicios para el Control del Crecimiento y Desarrollo (CRED) y para recibir las vacunas oportunamente de acuerdo a la edad del nio. Agregando al esquema actual de vacunacin dos nuevas vacunas, una contra el Rotavirus y otra contra el Neumococo. La primera acta contra uno de los principales agentes etiolgicos de la diarrea y la segunda protege contra el neumococo que es el causante de la mayor cantidad de casos de neumona en menores de 5 aos. Incrementando el acceso a agua segura y a servicios de saneamiento bsico, especficamente en las reas rurales del pas. Esta intervencin incluye la desinfeccin y vigilancia del agua para consumo humano. Disminuyendo la duracin y severidad de los episodios de EDA e IRA, mediante la correcta aplicacin de las guas del Atencin Integral de Enfermedades Prevalentes de la Infancia (AIEPI) Reduciendo la exposicin al humus1 intradomiciliario que los nios experimentan en aquellos hogares que utilizan la lea como principal combustible para cocinar. Para este fin los hogares afectados recibirn asistencia para mejorar las cocinas.
Esta sustancia que incrementa el riesgo de infecciones respiratorias agudas en nios y adultas.
1
Mejorar la alimentacin y nutricin del menor de 36 meses Incrementando la adopcin de prcticas adecuadas de alimentacin complementaria y cuidados de la salud2 por las madres. Para este fin, en el marco de la descentralizacin, se espera fortalecer el vnculo entre la comunidad, gobierno local y servicios de salud del primer nivel, mediante la constitucin de municipios, comunidades escuelas y familias saludables Incrementando la disponibilidad de alimentos para la alimentacin del nio y de la nia entre los 6 y 24 meses de edad. Para lo cual, prioritariamente, los hogares pobres y que residen en las zonas rurales recibirn complementacin alimentaria para ser consumidos por el nio y por la madre. Incrementando la cobertura de la entrega de suplementos de micronutrientes a nios entre 6 y 24 meses de edad.
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Como se observa en el siguiente grfico, an cuando el promedio nacional es muy alto, los departamentos con las mayores tasas de pobreza son los que tienen los peores resultados a nivel nacional.
La adopcin de tal prctica incluye los siguientes comportamientos: i) comenzar a los seis meses de edad a dar cantidades pequeas de alimentos y aumentar de cantidad conforme crece, mientras continua con lactancia materna; ii) practicar en todo momento la alimentacin perceptiva; iii) ejercer buenas prcticas de preparacin y almacenamiento de los alimentos complementarios; iv) aumentar la variedad y consistencia de los alimentos gradualmente conforme crece, adaptndose a los requisitos y a las habilidades del nio.
2
2008
53,945
DFICIT DE COBERTURA
100.0
90.0
80.0
70.0
60.0
50.0
40.0
30.0
20.0
10.0
Para enfrentar esta situacin, el pe salud materno neonatal se focaliza en tres momentos del ciclo de vida:
0.0
Madre de Dios
Moquegua
Ayacucho
Apurimac
San Martin
12
Huancavelica
Lambayeque
Cajamarca
La Libertad Amazonas Huanuco Arequipa Ancash Tumbes Ucayali Cusco Tacna Pasco Piura Lima Junin Puno Ica
Loreto
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Como se observa en el siguiente grfico, an cuando el promedio nacional es muy bajo, los departamentos con las mayores tasas de pobreza son los que tienen menores logros a nivel nacional.
Madre de Dios
Menos del 50% de la poblacin es pobre
Tumbes Ica Tacna Lima Prov Lima Met Arequipa Moquegua Callao Lambayeque La Libertad Ancash Junin Cusco San Martin Ucayali Piura
Meta 2011 Comunicacin Integral
14
40,0%
35,0%
30,0%
Meta 2011 Razonamiento Matemtico
25,0% 20,0% 15,0% 10,0% 5,0% 0,0% La Libertad Lambayeque Callao Lima Met Lima Prov Tacna Ica Madre de Dios Cusco Junin Moquegua San Martin Arequipa Ancash Ucayali Ayacucho Huancavelica Amazonas Huanuco Cajamarca Apurimac Tumbes Loreto Pasco Puno Piura
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Los departamentos con ms del 50% de su poblacin en situacin de pobreza son los que obtienen los menores logros de aprendizaje tanto en Comunicacin Integral como en Razonamiento Lgico Matemtico. En el grfico anterior, podemos observar claramente las desigualdades departamentales respecto del logro educativo de sus estudiantes. El Ministerio de Educacin plantea mejorar los niveles de logros de aprendizaje a travs de la combinacin de tres resultados intermedios: i) El desarrollo de una gestin orientada por resultados de logros de aprendizaje, caracterizada principalmente por un sistema de rendicin de cuentas ligado a la difusin de pruebas estandarizadas que midan el avance en el rendimiento educativo; sistema que se apoya en ii) El desarrollo de una educacin inicial articulada con la primaria y que logre competencias especficas y necesarias para contribuir a lograr las metas de logros en lecto escritura y razonamiento matemtico en los primeros grados de la primaria; y iii) El desarrollo de un nuevo sistema de capacitacin y acompaamiento pedaggico, que permita que los docentes del 1 y 2 cuenten con recursos y competencias para el desarrollo de procesos de enseanza y aprendizaje de calidad en Comunicacin Integral y Lgico Matemtica. Estos tres resultados intermedios se sostienen en una oferta de infraestructura y equipamiento segura y suficiente.
40,000
30,000
20,000
10,000
16
Tacna Ica Madre de Dios San Martin La Libertad Lambayeque Huancavelica Cajamarca Moquegua Ayacucho Amazonas Huanuco Apurimac Arequipa Ancash Tumbes Cusco Junn Ucayali Callao Loreto Pasco Puno Piura
La carencia de documento de identidad se extiende tambin a los menores de edad. De hecho, 10 128 037 personas menores de 18 aos, carecan de Documento de Identidad, a marzo de 2007,de los cuales aproximadamente 343 378 menores carecen de partida de nacimiento. La indocumentacin tiene como consecuencia el ejercicio de una ciudadana restringida. El documento de identidad es un requisito bsico para el ejercicio de derechos bsicos como: La educacin El acceso a servicios de salud y otros programas de carcter social y/ econmico Ejercer el derecho al voto y a la participacin polticas La formalizacin de la propiedad El acceso a un empleo formal Litigar en tribunales; entre otros. Por ejemplo, existe una alta poblacin de madres gestantes en situacin de pobreza extrema e indocumentada que no pueden acceder al Sistema Integral de Salud para ser atendida por el personal del MINSA quienes no pueden monitorear y supervisar su periodo de gestacin y los trabajos de salud post parto.
Una de las causas importantes de la indocumentacin de estos grupos poblacionales es su limitado ingreso econmico, puesto que en las zonas rurales la economa de autoconsumo los ubica en los segmentos de pobreza y de extrema pobreza. El logro de cada uno de los productos definidos en el modelo lgico ser posible a travs de intervenciones especficas conducidas por el RENIEC.
En este caso, las intervenciones previstas son (i) la implementacin de mdulos registrales en hospitales; (ii) la emisin de actas de nacimiento en oficinas registrales de RENIEC y; (iii) la incorporacin de oficinas de registro de estado civil al RENIEC.
Las intervenciones previstas para garantizar este producto son dos, (ii) la realizacin de campaas de inscripcin de nacimientos; (ii) la distribucin de actas registrales con el Cdigo nico de Identidad (CUI) y; (iii) la emisin de actas de nacimiento y DNI.
En este caso se tiene previsto la realizacin de campaas de tramitacin de DNI en zonas urbano-marginales as como la emisin de DNI para mayores y menores.
Finalmente, en este producto destaca la realizacin de campaas de tramitacin de DNI as como la emisin misma de los DNI tanto para mayores como menores de 18 aos, en zonas rurales.
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Los caminos de herradura se determinan como caminos no carrozables que se encuentran bajo el mbito de administracin de los Gobiernos Locales. Este tipo de caminos contribuyen a mejorar el acceso de las poblaciones ms alejadas y que presentan dificultades para el acceso de vehculos de transporte carrozable. Las intervenciones proyectadas involucran la mejora de las caractersticas actuales de los caminos de herradura con el objetivo de mejorar sus niveles de transitabilidad.
Los caminos vecinales son caminos carrozables que se encuentran bajo la administracin de los Gobiernos Locales. Estos caminos pueden ser desde trochas carrozables hasta caminos asfaltados. Esta intervencin se dar, a travs de actividades de rehabilitacin, las cules implicaran un proyecto de inversin para devolver al camino sus caractersticas iniciales. Tambin incluirn
actividades de mejoramiento para la mejora de parte de las caractersticas y actividades de mantenimiento, cuyo fin ser evitar el deterioro prematuro de los caminos.
Los caminos departamentales son caminos carrozables que se encuentran bajo la administracin de los Gobiernos Regionales. Los caminos de este mbito abarcan desde trochas hasta vas asfaltadas; y las intervenciones programadas, van desde obras de rehabilitacin, para recuperar las condiciones iniciales del camino, hasta actividades de mejoramiento y mantenimiento, para evitar el deterioro prematuro de las vas. Transversalmente a estas intervenciones determinadas, se realizaran actividades para el mejoramiento de las capacidades de los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales referidas a la gestin de las operaciones y del mantenimiento de la red de caminos bajo su mbito de intervencin. El objetivo del programa es contribuir a mejorar el acceso a servicios sociales como la salud y la educacin; y a mercados de productos y servicios por parte de las poblaciones rurales, dado que en este grupo poblacional se concentran los mayores niveles de pobreza. Para evaluar los potenciales resultados del programa, se toma una muestra de las regiones ms pobres3, considerando el tiempo de acceso a un establecimiento de salud con Funciones Obsttricas y Neonatales Bsicas (FONB). Al considerar la variable de mbito (urbano rural), la evidencia es bastante clara a favor de las reas urbanas con respecto a las rurales, los menores niveles de acceso a establecimientos de salud FONB se encuentran en estas ltimas. Los resultados de acceso de poblaciones rurales se encuentran entre 30,8% y 78,7%, mientras que el acceso de las poblaciones urbanas, se encuentra entre 79,7% y 97,8%. Al mejorar las capacidades, se espera generar el capital humano e institucional que permita la continuidad de las actividades de mantenimiento y mejoramiento de los caminos, luego de las intervenciones del programa. La intervencin del programa deber contribuir a mejorar los resultados en trminos de acceso de la poblacin rural a este servicio, a travs de la mejora en la calidad de las vas. Por ello, los resultados del programa, se concentran en las actividades de rehabilitacin, conservacin y mejoramiento de caminos, tanto a nivel de la red departamental, como en la red vecinal (incluyendo caminos de herradura). No se consider a las vas de la red nacional, dado que los caminos departamentales y vecinales son los que concentran en mayor grado a las poblaciones rurales, en su mbito de influencia.
Poblacin con acceso menor a 2 horas a establecimientos de salud FONB (Funciones Obsttricas Bsicas)
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(Por mbito)
Fuente: PARSALUD
La muestra se basa en las regiones del mbito de intervencin del proyecto PARSALUD. Las regiones consideradas son: Amazonas, Apurimac, Ayacucho, Cajamarca, Cusco, Huancavelica, Huanuco, Puno y Ucayali.
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