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La réforme du marché public de l’accompagnement des demandeurs d’emploi en Grande-Bretagne: un exercice d’équilibre

Auteurs: Liesbeth Van Parys et Ludo Struyven

Analyse réalisée dans le cadre d’une étude comparative internationale commandée par Federgon et portant sur le recours par les pouvoirs publics à des opérateurs externes

Date: septembre 2009

par Federgon et portant sur le recours par les pouvoirs publics à des opérateurs externes Date:
par Federgon et portant sur le recours par les pouvoirs publics à des opérateurs externes Date:

iii

La présente contribution a été réalisée dans le cadre d’une nouvelle étude compa- rative internationale
La présente contribution a été réalisée dans le cadre d’une nouvelle étude compa-
rative internationale portant sur le recours par les pouvoirs publics à des opéra-
teurs externes pour l’accompagnement des demandeurs d’emploi. Les résultats de
cette étude sont présentés dans une série de cinq articles. Ce document consacré à
la Grande-Bretagne en constitue la première partie. Il est suivi de deux articles
portant respectivement sur le recours à des opérateurs externes aux Pays-Bas et en
Belgique. Un quatrième article présente une synthèse des analyses de ces pays et
de quelques autres; cette synthèse permet de tirer des enseignements pour le
recours à des opérateurs externes en Belgique, ainsi que dans d’autres pays qui
prennent des mesures pour développer un marché public. Une note de
recommandations a également été rédigée dans le cadre de cette étude. Cette note
a pour but, en s’inspirant de pratiques observées à l’étranger, de confronter les
premières expériences menées dans notre pays à des choix de principe, plutôt que
de décrire comment ces choix peuvent être mis en oeuvre techniquement.
Titre des articles:
1. Van
Parys
L. &
Struyven
L.
(2009a),
La
réforme
du
marché
public
de
l’accompagnement
des
demandeurs
d’emploi
en
Grande-Bretagne:
un
exercice
d’équilibre.
2. Van Parys L. & Struyven L. (2009b), Le système hybride de recours par les pouvoirs
publics à des opérateurs externes aux Pays-Bas: évolutions récentes sur le marché de la
réinsertion.
3. Struyven L. & Van Parys L. (2009a), Au pays des ‘tenders’ et ‘appels à projets’: les
premières années du recours par les pouvoirs publics à des opérateurs externes pour
l’accompagnement des demandeurs d’emploi en Belgique
4. Struyven L. & Van Parys L. (2009b), Expériences de recours par les pouvoirs publics
à des opérateurs externes pour l’accompagnement des demandeurs d’emploi. Leçons
pour la Belgique. Synthèse.
5. Struyven L. & Van Parys L. (2009c), Le recours à des opérateurs externes dans le
cadre de l’accompagnement des demandeurs d’emploi: comment aller plus loin après la
première phase de ‘tendering’ et d’’appels à projets’? Note de recommandations.

v

Tables des matières

Liste des abbreviations

vii

1.

Introduction

1

1.1 Introduction théorique au recours par les pouvoirs publics à des opérateurs externes

1

1.2 Objectifs de l’étude et méthodes de recherche

2

1.3 Structure de l’article

3

2. Cadre politique: ‘a major transformation’ dans la politique britannique d’activation du marché du travail

5

3. Donneurs d’ordre, prestataires et demandeurs d’emploi: tâches, responsabilités et rapports mutuels

9

 

3.1 Répartition des tâches et relations entre le DWP, JCP, les prestataires

privés et les demandeurs d’emploi

9

3.2 La ‘supply chain’: une fonction de donneur d’ordre à deux niveaux

10

3.3 L’ampleur des contrats: étendue géographique, volumes et budgets

11

3.4 Sélection des contractants principaux

14

3.5 Financement lié au résultat: ‘no cure less pay’

16

3.6 Liberté de choix du demandeur d’emploi

19

4. Le développement du marché des opérateurs: une recherche d’équilibre entre flexibilité et stabilité

20

5. Définition, contrôle et évaluation des résultats à atteindre

24

 

5.1 Contrôle et évaluation des prestations

24

5.2 Résultats attendus sur la base de l’expérience des Employment

Zones et des interviews

26

6.

Enseignements pour le recours à des opérateurs externes en Belgique: un exercice d’équilibre en cinq points

28

6.1 Un équilibre entre stabilité et flexibilité

28

6.2 Un équilibre dans la répartition des tâches entres acteurs publics et acteurs privés

28

6.3 Un équilibre entre petits et grands opérateurs, commerciaux et non commerciaux

29

6.4 Un équilibre entre la gestion axée sur le résultat, la qualité et l’égalité

29

6.5 Un équilibre entre différents intérêts

30

Annexes Annexe 1 /

Aperçu détaillé des quatre étapes du plan d’accompagnement

31

des bénéficiaires de l’allocation JSA

32

 

Annexe 2/

Carte des 14 zones sur lesquelles portent les contrats

33

vi

Annexe 3 /

Aperçu des contrats globaux, des budgets indicatifs

et des volumes de clients par zone

34

Annexe 4 /

Shortlist des candidats contractants principaux sélectionnés

au cours de la phase du PQQ et contractants principaux choisis dans la phase finale, par zone contractuelle

36

Bibliographie

39

vii

Liste des abbreviations

ACEVO

Association of Chief Executives of Voluntary Organisations

CS

Commissioning Strategy

DWP

Department for Work and Pensions

ESA

Employment and Support Allowance

EZ

Employment Zones

FND

Flexible New Deal

GB

Grande-Bretagne

IB

Incapacity Benefit

IS

Income Support

ItT

Invitation to Tender

JCP

Jobcentre Plus

JSA

Jobseekers Allowance

ND

New Deal

PQQ

Pre-Qualification Questionnaire

SPV

Special Purpose Vehicle

WD

WorkDirections

1

1.

Introduction

Le présent article expose les développements récents de l’élaboration de la politi- que d’activation du marché du travail en Grande-Bretagne. Il s’articule particuliè- rement autour de l’approche de cette politique sur le plan organisationnel: la créa- tion d’un marché public de l’accompagnement des demandeurs d’emploi. Cette étude s’inscrit dans une tradition de recherche de l’HIVA (Hoger Instituut voor de Arbeid – Institut supérieur de l’emploi de la K.U.Leuven) sur ce thème. Les expé- riences britannique, néerlandaise, australienne et suédoise de recours par les pou- voirs publics à des opérateurs externes dans le cadre de la politique d’activation du marché du travail ont déjà été étudiées à l’occasion de précédentes missions de recherche (cf. Struyven et al., 2002; De Cuyper et al., 2005). Dans cette introduction, nous allons expliquer la notion de recours à des opéra- teurs externes d’un point de vue théorique (§1.1), exposer les objectifs de l’étude et commenter la méthodologie utilisée (§1.2). Nous donnerons enfin un aperçu de la structure de l’article (§1.3).

1.1 Introduction théorique au recours par les pouvoirs publics à des opérateurs externes

Le ‘marché public’, aussi appelé ‘quasi-marché’, est un concept développé par Le Grand et Bartlett (1993). Ces auteurs désignent ainsi une nouvelle approche orga- nisationnelle des pouvoirs publics pour l’exécution de la politique sociale. Cette approche confère aux pouvoirs publics un rôle nouveau, celui de régisseur. À ce titre, ils ne prennent plus en charge l’ensemble de l’offre de services, mais font appel à des opérateurs publics et privés (commerciaux et non commerciaux). Ces

opérateurs se trouvent dans une relation de concurrence: ils concourent, par le biais d’une procédure d’appel d’offres (tendering), pour l’obtention de contrats de services. Il convient de ne pas confondre marché public et ‘marché libre’ du placement. Le Grand et Bartlett distinguent trois différences importantes:

dans un marché public, la concurrence n’est pas nécessairement motivée par le profit: des organisations sans but lucratif et des organisations publiques peu- vent aussi concourir;

il s’agit toujours de fonds publics qui sont mis à disposition par l’État (tout comme dans un système de subsidiation). Dès lors, la demande totale ne varie pas de la même façon que sur un marché libre; elle peut se déplacer unique- ment entre les prestataires d’un appel d’offres à l’autre;

le pouvoir d’achat n’est pas (nécessairement) détenu par les demandeurs d’emploi individuels (clients), mais par une instance qui intervient en tant que donneur d’ordre pour le compte du client final.

2

Selon Le Grand et Bartlett, les principaux motifs d’introduction d’un marché public sont doubles:

premièrement, on vise une augmentation de l’efficience et de l’efficacité des prestations. La concurrence qui apparaît devrait stimuler l’amélioration des prestations des opérateurs, tant privés que publics;

deuxièmement, la réactivité des opérateurs par rapport aux souhaits et aux be- soins des clients d’une part, et la liberté de choix du client d’autre part, doivent augmenter. Dans le domaine de l’accompagnement des demandeurs d’emploi, ceci implique concrètement de pouvoir fournir aux demandeurs d’emploi un accompagnement sur mesure.

Nous retrouvons également ces arguments en faveur de l’introduction d’un mar- ché public dans les notes d’orientation du gouvernement britannique (DWP, 2008a, p. 16; DWP Memorandum in House of Commons, 2009, Vol. II). On y trouve toutefois encore un argument supplémentaire (House of Commons, 2009, Vol. II-14): en coopérant avec les opérateurs privés, les pouvoirs publics ne doi- vent pas développer leurs capacités propres à court terme, et le potentiel existant dans le secteur privé est pleinement exploité.

1.2

Objectifs de l’étude et méthodes de recherche

1.2.1

Objectifs de l’étude

Cette étude vise à proposer une analyse approfondie des développements récents dans le domaine du recours par les pouvoirs publics à des opérateurs externes en Grande-Bretagne. Elle concerne plus particulièrement l’introduction de la stratégie appelée ‘Commissioning Strategy’ qui sera appliquée pour la première fois dans le cadre de la nouvelle politique d’activation du ‘Flexible New Deal’ (cf. infra). L’objectif est de faire une radiographie des différents aspects propres au recours à des opérateurs externes et de les soumettre à une analyse critique. Les problé- matiques abordées sont les suivantes: répartition des tâches entre les prestataires publics et privés, relation contractuelle entre le donneur d’ordre public et les opé- rateurs privés, sélection des opérateurs, proportion du financement lié au résultat, liberté de choix pour le demandeur d’emploi, marché des opérateurs visé et défi- nition, suivi et évaluation des résultats. Nous tirerons ensuite des enseignements de cette analyse critique pour le recours à des opérateurs externes en Belgique et dans d’autres pays qui font (ou feront) l’expérience de ce système dans le cadre de l’accompagnement des demandeurs d’emploi: de quelle manière ce marché peut-il être mis en place et quels sont les facteurs de réussite et d’échec?

3

1.2.2 Méthodes de recherche utilisées

Pour cette étude qualitative, trois méthodes ont été utilisées: recherche documen- taire, consultation d’experts et interviews directes. Pour la recherche documen- taire, les types de documents suivants ont été étudiés: notes d’orientation du Department for Work and Pensions (DWP), rapports du Work and Pensions Committee à la House of Commons, mémorandums d’opérateurs privés du mar- ché de l’emploi, études scientifiques et articles de presse. Le Professeur Dan Finn (School of Social, Historical and Literary Studies, University of Portsmouth, Royaume-Uni) a été consulté en tant qu’expert en la matière. Pour les interviews directes, nous avons effectué un voyage d’étude à Londres. Nous avons inter- viewé 1 d’une part un opérateur privé international du secteur marchand qui soumissionne pour devenir contractant principal (cf. infra §3.2), Ingeus/WorkDirections, et d’autre part le représentant de l’association des diri- geants du secteur non marchand en Grande-Bretagne, l’Association of Chief Exe- cutives of Voluntary Organisation. Des membres de cette organisation soumis- sionnent pour devenir contractants principaux ou sous-contractants (cf. infra §3.2).

Nom des organisations

Nom des personnes de contact

Date

Ingeus/Work Directions

Jenny Ross (Manager of the Ingeus Centre for Policy and Research) et Andrew Wil- son (Director of Business Development)

14 avril 2009

Association of Chief Executives of Voluntary Organisations (ACEVO)

Ralph Michell (Head of Policy)

15 avril 2009

Il est important de préciser que la nouvelle politique britannique ne sera d’application qu’à partir du mois d’octobre 2009. Par conséquent, le fonctionne- ment du nouveau marché public ne peut pour le moment être évalué ni quantita- tivement, ni qualitativement.

1.3 Structure de l’article

L’article est structuré comme suit. Dans le deuxième chapitre, nous esquisserons le cadre politique plus large dans lequel s’inscrit le développement du marché public de l’accompagnement des demandeurs d’emploi en Grande-Bretagne. Dans le troisième chapitre, nous examinerons de manière plus approfondie la répartition des tâches et les relations entre les différents acteurs du marché public (donneurs d’ordre, opérateurs et demandeurs d’emploi). L’étendue et les modalités des contrats entre le régisseur public et les prestataires privés seront également abor- dées. Le quatrième chapitre sera consacré au marché des opérateurs visé par les

1 Dans la suite du présent article, les interviews seront désignées comme suit: (interview ‘nom de l’organisation’).

4

pouvoirs publics britanniques. Dans le chapitre 5, nous décrirons les résultats que doivent atteindre les prestataires privés et les modalités de suivi et d’évaluation de ces résultats. Sur la base de l’analyse critique formulée dans ces quatre premiers chapitres, nous tirerons ensuite des enseignements pour le recours à des opéra- teurs externes en Belgique. Ces enseignements seront exposés dans le sixième et dernier chapitre.

5

2. Cadre politique: ‘a major transformation’ dans la politique britannique d’activation du marché du travail

En janvier 1998, le gouvernement travailliste alors récemment entré en fonction annonçait une modernisation de la politique du marché du travail. Le ‘New Deal’ a introduit le principe selon lequel les demandeurs d’emploi ont certes des droits, mais aussi des devoirs (‘something for something’). Des programmes New Deal

adaptés à différents groupes cibles (tels que les jeunes, les parents isolés, les plus de 50 ans et les personnes handicapées) ont été mis en place pour l’accompagnement et la réinsertion des demandeurs d’emploi. Une sanction, matérialisée par la suspension de l’indemnisation, devait empêcher que les demandeurs d’emploi ne prennent pas leurs responsabilités (DWP, 2008b). La réforme actuelle, considérée comme ‘a major transformation’, prolonge cet élan et doit permettre à la Grande-Bretagne d’atteindre un taux de participation au marché du travail de 80%, de réduire la part des allocataires, de lutter contre la pauvreté des enfants (à l’horizon 2020) et de réaliser l’égalité des chances pour les personnes handicapées (à l’horizon 2025). Le gouvernement situe donc la nouvelle approche dans un programme plus large de cohésion sociale, de durabilité, d’égalité des chances et de diversité. Les trois réformes suivantes sont plus parti- culièrement à l’ordre du jour:

extension de l’activation auprès des inactifs;

modernisation des programmes d’activation;

elargissement du recours à des opérateurs externes.

Extension de l’activation auprès des inactifs. Pour pouvoir réaliser l’ambition d’aller vers un taux de participation au marché du travail de 80%, de nouveaux groupes cibles sont identifiés, à savoir les parents isolés (pour ce groupe, l’objectif est un taux de participation au marché du travail de 70% en 2010) et les personnes handi- capées. Par ailleurs, les indemnisations existantes sont revues. Les parents isolés ne pourront désormais solliciter l’allocation Income Support que si le plus jeune enfant n’a pas atteint l’âge de sept ans. Partant du principe qu’il convient de se concentrer non pas sur les limitations mais bien sur les capacités de la personne, l’allocation Incapacity Benefit a été remplacée par une allocation Employment and Support Allowance. Désormais, on détermine si les personnes atteintes d’une maladie/d’un handicap sont en mesure de travailler (à temps partiel) ou d’entreprendre une activité professionnelle. Si c’est le cas, la personne est accompagnée dans son parcours vers l’emploi par un conseiller personnel et bénéficie de la formation et de la préparation nécessaires. Si ce n’est pas le cas, la personne perçoit l’allocation Support Allowance.

Modernisation des programmes d’activation. Les services offerts aux demandeurs d’emploi par Jobcentre Plus (JCP; cf. VDAB, Forem et Actiris) et les prestataires

6

privés (notamment dans le cadre des programmes ‘New Deal’ et des ‘Employment Zones’ régionales) sont également revus. Désormais, un diagnostic sera établi

pour chaque demandeur d’emploi qui fait la demande d’une allocation Jobseeker Allowance (JSA). L’aide sera ensuite dispensée comme suit (cf. figure 1 et figure en annexe 1):

dans la phase 1 (zéro à trois mois après la demande), le demandeur d’emploi est censé agir de manière autonome. Une séance obligatoire de ‘Back to work’ est organisée à titre de soutien. Si le demandeur d’emploi ne réussit pas à trou- ver un emploi au cours de cette période, l’intensité du soutien augmente pro- gressivement au cours des phases suivantes;

dans la phase 2 (trois à six mois), les demandeurs d’emploi sont suivis de plus près dans leur recherche d’emploi: ils sont régulièrement invités à des entre- tiens, doivent répondre à certaines offres d’emploi et prendre en considération des emplois qui ne correspondent pas immédiatement à leur premier choix;

la phase 3 (six à douze mois) est baptisée ‘the Gateway’ d’après la formule réussie des programmes ND. Elle implique l’élaboration d’un plan d’action individuel reprenant les activités auxquelles le demandeur d’emploi doit parti- ciper au cours des prochains mois pour accroître ses chances de (re-)mise au travail. Les demandeurs d’emploi pour lesquels un besoin de soutien intensif est identifié dès la phase 1 ne participent pas à la séance Back to Work, mais sont directement orientés vers la phase Gateway. On parle alors de ‘fast track’ (voie rapide);

la phase 4 prend cours si la recherche d’emploi n’a toujours pas abouti après douze mois. Au cours de cette phase, Jobcentre Plus redirige le demandeur d’emploi vers un prestataire privé spécialisé (commercial ou non commercial). Il est prévu que cette phase dure environ douze mois, avec une prolongation possible de six mois si toutes les parties sont d’accord. Les activités de cette phase doivent être axées sur la mise au travail. L’instance publique (JCP) reste chargée du suivi (elle prend contact régulièrement avec le demandeur d’emploi), de l’indemnisation et des sanctions éventuelles. Cette phase est appelée ‘Flexible New Deal’ (FND) et elle est au centre de la présente analyse.

Au cours de chacune des phases, le demandeur d’emploi peut être sanctionné s’il ne participe pas aux activités obligatoires telles que la séance Back to Work ou les activités définies dans le plan d’action individuel, sans avoir dûment motivé son absence. JCP peut par exemple prévoir également via une ‘Jobseeker’s Direction’ que le demandeur d’emploi doit postuler sous peine de sanction. La sanction se traduit par une perte de l’indemnité de chômage pendant une ou deux semaines dans le cas d’un premier manquement. Si un deuxième cas se présente dans la même année, une suspension de quatre semaines est appliquée. En cas de réci- dive(s) au cours de l’année suivant le dernier cas, une suspension immédiate de 26 semaines est d’application (DWP, 2009). Dans certaines circonstances, un ‘Hardship payment’ peut être prévu afin d’éviter de mettre la personne sanction- née et sa famille dans une situation financière trop difficile.

7

7 Source: DWP, 2008c Figure 1 Les quatre étapes du plan d’accompagnement des bénéficiaires de l’allocation

Source: DWP, 2008c

Figure 1

Les quatre étapes du plan d’accompagnement des bénéficiaires de l’allocation JSA

Elargissement du recours à des opérateurs externes. Le recours à des opérateurs exter- nes pour l’accompagnement des demandeurs d’emploi n’est pas une nouveauté en Grande-Bretagne. Un ‘marché public’ a déjà été créé pour l’accompagnement des demandeurs d’emploi, notamment pour quelques programmes New Deal, pour le programme Employment Zones et le programme Pathways to Work. Les résultats positifs (des EZ en particulier) ont amené Tony Blair et son successeur, Gordon Brown, à accorder leur soutien à une réforme plus poussée qu’ils ont qualifiée comme suit: ‘first stage in the next decade of welfare reform’ (Financial Times, 6 mars 2007). La nouvelle approche est justifiée par le fait qu’elle représente une approche plus stratégique de la politique de recours à des opérateurs externes ainsi qu’une simplification et une rationalisation des contrats ‘welfare to work’ existants. Les propositions relatives au recours à des opérateurs externes, issues notam- ment du ‘Freud Report’ et du ‘Leitch Review of Skills’, 2 ont été reprises et développées dans une ‘Commissioning Strategy’ globale (CS; DWP, 2008d) par le Secrétaire d’Etat à l’Emploi et aux Pensions, James Purnell. L’objectif est de simpli- fier et de rationaliser les contrats existants afin de pouvoir établir une relation

2 Le document ‘Leitch Review of Skills’ évoque la possibilité d’une collaboration entre prestataires du marché de l’emploi et organismes de formation (par ex. le Learning and Skills Council en Angleterre et le Skills Development en Écosse) pour assumer le rôle de donneur d’ordre. Le gouvernement entend ainsi combler le ‘fossé des qualifications’ (skills gap). Le DWP souhaite réaliser cette intégration à terme dans le cadre du FND et a mis en place des projets pilotes (expériences ‘Integrated Employment and Skills’ (IES)) à cette fin. Pour le contexte belge, il est intéressant de pointer un problème qui se pose: le Pays de Galles et l’Écosse disposent d’une compétence étendue en matière de formation et refusent pour le moment de financer des formations qui sont imposées ‘d’en haut’ aux demandeurs d’emploi (interview WorkDirections).

8

stratégique avec un groupe restreint d’opérateurs forts qui sont prêts à soutenir et à développer la politique. Dans la nouvelle approche définie dans la CS, le régisseur-ensemblier/donneur d’ordre du marché public de l’accompagnement des demandeurs d’emploi ne sera plus Jobcentre Plus mais bien le ‘Department for Work and Pensions’ (DWP). 80% des activités seront exécutées par un noyau stable de ‘contractants principaux’ qui géreront à leur tour de nombreux contrats plus restreints au sein d’une région déterminée. Le rôle de sous-contractant sera principalement assumé par de plus petits opérateurs. Les contractants principaux disposeront d’un contrat de longue durée de 5 ans, avec extension possible à 7 ans. La majeure partie du financement (80%) dépend du placement des chômeurs dans un emploi d’une durée minimum de six mois. Nous nous pencherons en détail sur ces aspects dans la suite du pré- sent article. Ces trois grandes réformes ne peuvent bien entendu pas être considérées sépa- rément. L’engagement du gouvernement britannique en faveur de l’activation des chômeurs de longue durée et de nouveaux groupes cibles exige une approche plus souple, plus innovante et plus intensive. Pour ce faire, il fait de préférence appel à des organisations privées du secteur marchand et du secteur non marchand qui disposent déjà des connaissances et des compétences nécessaires. L’introduction d’un large recours aux opérateurs externes est censé stimuler davantage la qualité des prestations de ces opérateurs. La suite du présent chapitre est consacrée à une étude approfondie de la Commissioning Strategy telle qu’elle sera appliquée (pour la première fois) dans le cadre du Flexible New Deal.

9

3. Donneurs d’ordre, prestataires et demandeurs d’emploi: tâches, responsabilités et rapports mutuels

Ce paragraphe est consacré à une étude plus détaillée de la répartition des tâches et des relations entre les différents acteurs (Department for Work and Pensions, Jobcentre Plus, opérateurs privés du secteur marchand et du secteur non mar- chand et demandeurs d’emploi) dans la Commissioning Strategy. Cette stratégie vise à favoriser une évolution nouvelle et plus poussée du marché public de l’accompagnement des demandeurs d’emploi. Après un bref aperçu schématique de tous les acteurs et de leurs relations, nous approfondirons les éléments cruciaux de la CS: (a) le rapport entre les contractants principaux et les sous-contractants, (b) l’ampleur des contrats, (c) la sélection des contractants principaux, (d) le finan- cement lié au résultat et e) la liberté de choix du demandeur d’emploi.

3.1 Répartition des tâches et relations entre le DWP, JCP, les prestataires privés et les demandeurs d’emploi

L’introduction de la Commissioning Strategy et du Flexible New Deal va de pair avec une révision de la répartition des tâches entre les différents acteurs. La nou- velle approche se présente comme suit:

les demandeurs d’emploi bénéficiaires d’une allocation JSA sont accompagnés dans leur recherche d’emploi au cours de quatre phases successives (cf. supra §2). Jobcentre Plus joue ici un rôle essentiel: au cours de chaque phase, il verse la Job Seeker Allowance, il évalue toutes les deux semaines les efforts réalisés par le chômeur pour trouver un emploi, et c’est à lui que revient dans toutes les phases la décision en matière de sanctions à l’encontre du demandeur d’emploi;

l’accompagnement intensif du demandeur d’emploi dans la quatrième phase est cependant délégué par JCP aux contractants principaux. Ceux-ci décident eux-mêmes du contenu de l’accompagnement (choix de l’approche et des autres opérateurs privés auxquels les prestations sont éventuellement sous- traitées (idée de ‘black box’)). Au cours de cette phase, un nouveau plan d’action individuel est établi en concertation avec le demandeur d’emploi. Le contractant principal peut décider lui-même de prendre en charge l’accompagnement de tous les clients ou de le déléguer à son tour à un ou plu- sieurs sous-contractants (cf. infra §3.2). Pendant cette phase, JCP reste toutefois responsable de l’indemnisation, des entretiens bimensuels et des sanctions. Il est attendu du prestataire privé qu’il prenne contact avec JCP si le demandeur d’emploi ne se montre pas suffisamment coopérant et qu’il puisse produire les éléments de preuve nécessaires en vue d’une éventuelle sanction;

10

enfin, le DWP est chargé de l’ensemble du processus de recours au marché. 3 Ceci signifie qu’il organise et gère le processus d’appel d’offres et qu’il assure ensuite le suivi des contrats avec les différents contractants principaux et apporte des corrections si nécessaire. Le DWP dirige également JCP en tant qu’agence publique;

ces relations peuvent être schématisées comme suit (figure 2). Dans la suite du présent chapitre, nous étudions ces relations en détail et décrivons les instru- ments utilisés pour les faciliter.

décrivons les instru- ments utilisés pour les faciliter. Figure 2 Aperçu schématique des relations entre le

Figure 2

Aperçu schématique des relations entre les différents acteurs dans la Commissioning Strategy telle qu’elle est appliquée dans le cadre du Flexible New Deal

3.2 La ‘supply chain’: une fonction de donneur d’ordre à deux niveaux

Dans la nouvelle structure de marché, la fonction de donneur d’ordre se décline à deux niveaux:

les ‘prime contractors’ (ci-après ‘contractants principaux’) sont responsables du bon fonctionnement de la ‘supply chain’ (c’est-à-dire l’ensemble de la chaîne des prestations, allant du contractant principal aux différents sous-contractants

3

Il convient de noter que l’organisation et la gestion des appels d’offres étaient auparavant prises en charge en partie par JCP et en partie par le DWP, dans la mesure où JCP se chargeait des appels d’offres New Deal, et le DWP de ceux des Employment Zones (De Cuyper et al.,

2005).

11

et aux sous-traitants éventuels de ces sous-contractants) dans une zone contractuelle définie;

les nombreux ‘subcontractors’ (ci-après ‘sous-contractants’) font fonction de ‘delivery provider’.

Les ‘contractants principaux’ obtiennent un contrat de longue durée (5 ans, avec extension possible à 7 ans) portant sur un marché très vaste: il s’agit de prestatai- res de haut niveau avec lesquels le DWP entend nouer une relation stratégique, plutôt que d’imposer le respect d’une mission contractuelle bien définie. Le DWP recherche principalement des partenaires avec lesquels il peut partager une vision et des idées pour développer la nouvelle politique. Des indications fournies par le contractant principal à propos de modifications au sein des groupes cibles peuvent par exemple jouer un rôle dans le développement de la politique. Le DWP s’efforce donc d’imposer le moins possible d’exigences sur le fond et compte plu- tôt sur les connaissances et les compétences du secteur pour fournir dans chaque zone les programmes les plus adaptés et les plus axés sur un travail sur mesure. Cette approche est également appelée ‘black box approach’. Le DWP ne s’immisce pas davantage dans la conception et dans la gestion de la ‘supply chain’. Il part du principe que les territoires sur lesquels portent les contrats sont si vastes que chaque contractant principal devra travailler avec des sous-contractants. Il laisse néanmoins les possibilités suivantes aux contractants principaux:

le contractant principal fournit lui-même une partie des services, le reste étant délégué à des sous-contractants;

le contractant principal sous-traite l’ensemble des services à des sous-contrac- tants;

le contractant principal fournit lui-même l’ensemble des services.

Le DWP exige toutefois que chaque contractant principal indique dans son offre les sous-contractants avec lesquels il entend travailler. Le DWP peut mettre son veto à une collaboration avec certains sous-contractants, aussi bien avant que pen- dant ou après l’attribution du marché. Le DWP n’impose aucune limite en ce qui concerne le nombre de niveaux de la chaîne. Les sous-contractants peuvent donc à leur tour faire appel à des sous-traitants. Le suivi et la gestion des prestations de l’ensemble de la chaîne relèvent de la responsabilité finale du contractant princi- pal. Dans le chapitre suivant, nous allons approfondir la relation entre le contrac- tant principal et le sous-contractant.

3.3 L’ampleur des contrats: étendue géographique, volumes et budgets

Ces contrats stratégiques sont conclus pour l’ensemble d’une région, d’une super- ficie supérieure à celle des districts actuels de Jobcentre Plus mais inférieure à celle de l’Angleterre, de l’Écosse ou du Pays de Galles (cf. carte en annexe 2). Lors de la constitution des quatorze zones contractuelles, on a tenu compte de délimitations

12

existantes telles que celles des City Strategy Pathfinders. Dans certaines zones, un seul contractant principal intervient, dans d’autres, ils sont deux (cf. tableau 1). La deuxième phase du FND qui commencera en octobre 2010 inclura une série de nouvelles zones.

Tableau 1

Aperçu du nombre d’opérateurs par zone contractuelle dans le Flexible New Deal

Zones contractuelles (districts JCP)

Nombre de contractants principaux

1. Birmingham and Solihull

2

2. Black Country

2

3. Cambridgeshire and Suffolk / Norfolk / Lincolnshire and Rutland

2

4. Devon & Cornwall

1

5. Leicestershire and Northhamptonshire / Nottinghamshire

2

6. Central London / Lambeth, Southwark & Wandsworth

2

7. Greater Manchester Central / Greater Manchester East and West

1

8. North and Mid Wales / South East Wales

1

9. North and East Yorkshire and Humber / Tees Valley

2

10. Edinburgh, Lothian and Borders / Ayrshire, Dumfries, Galloway and Inverclyde / Lanarkshire and East Dunbartonshire

2

11. South Wales Valleys / South West Wales

1

12. South Yorkshire / Derbyshire

2

13. Surrey and Sussex / Kent

2

14. Coventry and Warwickshire / The Marches / Staffordshire

2

Total des 14 territoires

24

Source: DWP, 2008c

Le nombre estimé de ‘starters’ dans le Flexible New Deal par an et par zone contractuelle est indiqué en détail dans le tableau de l’annexe 3. Le nombre total estimé de ‘starters’ par an pour toutes les zones se présente comme suit:

Octobre 2009 – mars 2010

99 600

Avril 2010 – mars 2011

146 500

Avril 2011 – mars 2012

152 800

Avril 2012 – mars 2013

150 700

Avril 2013 – mars 2014

149 100

Avril 2014 – septembre 2014

74 600

Il s’agit d’estimations du DWP sur la base des éléments suivants:

valeurs de départ basées sur le nombre d’allocataires JSA ayant été deman- deurs d’emploi pendant douze mois en 2005-06; et

13

augmentations et baisses prévues du nombre d’allocataires JSA qui restent demandeurs d’emploi pendant douze mois.

Des augmentations sont prévues suite à l’activation des personnes handicapées et des parents isolés (cf. supra §2). Des baisses peuvent se produire si la nouvelle approche de JCP (modèle en 4 phases, cf. supra §2) et d’autres programmes (par ex. City Partnerships et Local Employment Partnerships) portent leurs fruits. Le volume réel dépendra également de l’utilisation du parcours ‘fast track’ par JCP: si davantage de demandeurs d’emploi sont intégrés précocement dans la phase 3, le nombre de ‘starters’ dans le FND augmentera également (DWP, 2008f). Pour donner aux contractants principaux la possibilité d’estimer eux-mêmes les volumes futurs, le DWP a mis à la disposition des soumissionnaires deux ensem- bles de données contenant des informations relatives au marché de l’emploi. Le DWP exige des contractants principaux qu’ils soient préparés à des fluctuations de volume allant jusqu’à 139%. Toutefois, suite à la crise actuelle, les volumes réels dans la première période du FND pourraient être jusqu’à 300% supérieurs aux estimations, selon les calculs du DWP. Le DWP a par conséquent prévu une pause pour permettre aux candidats d’adapter leurs offres à la nouvelle donne (Smith & Cave, 2009). L’évolution de la crise restant incertaine, on ignore dans quelle mesure les volumes réels des années à venir s’écarteront des estimations. Ceci accroît naturellement le risque lié au FND pour l’ensemble des parties.

La valeur financière des contrats est la suivante (DWP, 2008g):

5 - 10 millions £ (4,5 – 9 millions euros) 4 par an pour les contrats dans les zones rurales avec un seul contractant principal; 5

16 - 20 millions £ (14,4 – 18 millions euros) par an pour les contrats dans les zo- nes urbaines avec un seul contractant principal;

8 - 23 millions £ (7,2 – 20,7 millions euros) par an pour les zones dans lesquelles les demandeurs d’emploi ont le choix entre deux contractants principaux.

Au total, le DWP prévoit de consacrer au cours de la première phase environ 190 millions - 230 millions £ (171 - 207 millions euros) pour les quatorze contrats. Selon des informations récentes parues dans TimesOnline (22 avril 2009), ce bud- get pourrait être revu à la hausse en réaction à la crise. Dans le budget 2009, un supplément global d’1,7 milliard £ (1,53 milliard euros) est en tout cas prévu pour JCP et le FND.

4 Pour la conversion en euros, le taux utilisé est le taux de change moyen entre le 11 mai 2008 et le 5 avril 2009, soit 0,90. Le taux a fluctué au cours de cette période entre 0,81 (06/11/2008) et 0,98 (29/12/2008) (http://www.exchange-rates.org/history/GBP/EUR/G).

5 La question du financement des contractants dans les zones rurales suscite encore des remous. Les opérateurs font en effet valoir que le coût des services y est plus élevé que dans les zones urbaines en raison de la faible densité, de frais de déplacement supérieurs et de possibilités d’emploi moins nombreuses (House of Commons, 2009, Ev. 24).

14

3.4 Sélection des contractants principaux

Avec la Commissioning Strategy, le DWP entend désormais pouvoir s’appuyer sur un ou deux contractants principaux 6 dans chaque zone contractuelle. En rai- son des attentes importantes dont font l’objet les ‘contractants principaux’ et de l’ampleur inédite des contrats qu’ils seront amenés à gérer, une procédure de sélection intensive a été mise en place. La sélection se déroule en deux phases au

cours desquelles les candidats rentrent respectivement les documents suivants: un ‘pre-qualification questionnaire’ (PQQ) et un dossier ‘invitation to tender’ (ItT). Chaque candidat doit en outre être accrédité (ou être disposé à l’être) par Momenta. 7 Cette accréditation comprend une première évaluation des points sui- vants:

entité juridique;

preuve de souscription à une assurance;

respect d’exigences statutaires (santé et sécurité, respect de la législation en matière d’égalité des chances et de racisme);

respect d’exigences explicitement définies en matière d’égalité et de diversité.

A l’issue la phase du PQQ, le DWP souhaite obtenir une ‘shortlist’ (cf. annexe 4) reprenant les candidats susceptibles de disposer de ressources financières suffi- santes et de la stabilité et de l’expertise nécessaires pour la gestion des gros contrats FND. Seuls ces candidats présélectionnés peuvent ensuite participer à

l’appel d’offres proprement dit. Les critères suivants sont évalués au cours de la phase du PQQ (DWP, 2008g):

connaissance et expérience du travail avec les parties intéressées (stakehol- ders);

capacité financière à assumer le rôle de fournisseur FND;

expérience de la gestion de gros contrats et du ‘supply chain management’;

prestations dans le cadre de contrats antérieurs;

connaissance et expérience des clients et de leurs besoins;

garantie de qualité.

6

7

Le DWP attribue les contrats à une seule entité juridique. Lorsque plusieurs opérateurs du marché Welfare to work souhaitent coopérer pour assumer conjointement le rôle de contractant principal, ils peuvent créer à cet effet un ‘Special Purpose Vehicle (SPV)’. Ceci offre principalement des possibilités aux petits opérateurs. Il ressort toutefois de l’interview de l’ACEVO (qui représente des organisations du secteur non marchand) que des discussions ont eu et ont lieu à ce sujet mais qu’elles n’ont encore débouché sur aucune action concrète. Il est possible que des changements interviennent lorsqu’on aura davantage d’expérience avec la nouvelle Commissioning Strategy. D’après nos informations, un seul SPV a été sélectionné pour la shortlist: il s’agit de ‘Mentor Employment and Skills’, fruit de la collaboration entre Mentor Network (États-Unis) et Fourstar Group (Pays-Bas).

Momenta est l’organisme chargé par le Department for Work and Pensions de l’accréditation des opérateurs privés qui fournissent des services et des biens au DWP. Momenta est une division de l’entreprise privée AEA Technology Environment.

15

La deuxième phase, Invitation to Tender, c’est-à-dire celle de l’appel d’offres pro- prement dit, comporte une évaluation beaucoup plus détaillée de la qualité, du prix et du risque de l’offre. La qualité et le prix sont évalués séparément et comp- tent chacun pour la moitié du score final (cf. infra). De plus, le DWP évalue le taux de risque au moyen d’un ‘capabilities and capacities assessment». Dans ce cadre, il vérifie plus précisément si les candidats sont en mesure d’exécuter le contrat sur la base des nouvelles données mentionnées dans l’offre. Enfin, le DWP décide quelle est l’offre économiquement la plus avantageuse, c’est-à-dire d’après lui celle qui présente le meilleur rapport entre qualité, prix et risque (DWP, 2008e). L’évaluation de la qualité englobe tout un éventail de critères qui ont chacun leur propre poids. Les éléments suivants sont ainsi évalués: méthode de fourniture des services, suivi du client au sein de la chaîne, implication des parties intéres- sées, prestations prévues, expérience, capacités en matière de gestion et de qualité, capital humain, prévention de la fraude, équipements dans les différents locaux, plan de mise en œuvre et variations de volume. Le score attribué pour la qualité va de un (‘poor’: nettement inférieur aux attentes) à cinq (‘excellent’: correspon- dant totalement aux attentes et offrant une valeur ajoutée). Dans leur offre, les contractants principaux doivent présenter un prix total incluant les prévisions d’inflation pour chaque année du contrat. Pour déterminer ce prix, ils peuvent se baser sur les volumes de clients prévus par le DWP et sur le budget disponible par zone. En ce sens, la Commissioning Strategy se distingue de procédures précédentes (et encore en cours) où le DWP définissait des prix forfai- taires par type de prestation et par groupe cible et où la concurrence ne jouait donc que sur le terrain de la qualité. 8 Pour l’évaluation du prix, il est calculé un prix moyen par résultat. Ce prix reprend les trois composantes du financement (service fee, rémunération pour un emploi de courte durée et rémunération pour un emploi de longue durée; cf. infra §3.5). Selon la Pricing Proposal Guidance (DWP, 2008h), les candidats peuvent également proposer au DWP des réductions de prix qui s’appliqueront s’ils rem- portent un contrat dans plusieurs zones. Outre la qualité, le prix et le risque, le DWP évalue enfin l’adéquation du contrat par rapport aux besoins et aux objectifs locaux. L’expérience est une condition, mais elle peut avoir été acquise dans un autre domaine ou avoir trait à d’autres services que ceux du marché ‘welfare to work’. La condition principale est d’être en mesure de travailler avec des partenariats locaux existants (dans les- quels les Jobcentre Plus managers et les Customer Service Directors jouent un rôle essentiel), de contribuer au développement d’initiatives locales et d’apporter des ressources complémentaires allouées par le FSE. L’expérience de la collaboration

8 Outre le prix, la part du financement qui dépend de la définition d’un résultat prévu est également indiquée. Les prix sont adaptés pour Londres (où les prestations sont plus chères) et ils peuvent être ajustés lorsqu’il est question d’une ‘faillite extrême du marché’ dans un territoire déterminé. Les (candidats) contractants peuvent consulter ces prix dans les ‘Look Up Tables’, cf.: http://www.dwp.gov.uk/supplyingdwp/what_we_buy/pg_chapter_4.pdf.

16

avec des partenariats est exigée. Dans le même contexte, le DWP fait appel, pour la rédaction du cahier des charges destiné aux contractants principaux, à la contri- bution des Local Strategic Partnerships, de Jobcentre Plus, des Learning and Skills Councils et d’autres instances publiques centrales et locales. Ces intervenants ne sont pas seulement impliqués dans la formulation de l’appel d’offres, mais aussi dans l’évaluation des offres.

3.5 Financement lié au résultat: ‘no cure less pay’

Avec une part de 80% de financement lié au résultat, les contrats conclus avec le DWP sont fortement axés sur les performances. Le fait de lier le financement aux résultats obtenus a pour but d’inciter les contractants à trouver un emploi conve- nable et durable pour un nombre maximum de clients. Ceci s’oppose par exemple à un financement lié aux moyens mis en œuvre, dans lequel le simple fait de four- nir les services demandés, sans considération du résultat final pour le client, serait suffisant.

3.5.1 Le financement en détail

Les contractants principaux sont financés comme suit. 20% du prix total représente le ‘service fee’. Il s’agit d’un acompte non lié au résultat pour les services à fournir. Environ la moitié de cette rétribution est versée au cours de la première année du contrat. Pour les sixième et septième années du contrat, les contractants sont cen- sés pouvoir se passer de cette rémunération. 50% du prix total est consacré à la rémunération d’un placement sous contrat de courte durée. 9 Les 30% restants sont destinés à la rémunération d’un placement des clients dans un emploi durable. 10 Dans leur offre, les contractants principaux doivent préciser la norme de résultat qu’ils poursuivront. Dans son appel d’offres, le DWP indique les deux références nationales suivantes pour les résultats (‘per- formance baselines’) et ajoute que les candidats doivent proposer eux-mêmes dans leur offre des normes de résultat argumentées et réalistes (tenant compte du mar- ché local de l’emploi). 11

55% de clients placés dans un emploi à court terme (13 semaines);

9

10

11

50% de clients placés dans un emploi durable (26 semaines sur 30).

Le DWP définit un ‘short job outcome’ comme suit: Short Job Outcome must be for a job that:

involves a minimum of 16 hours per week; involves continuous employment lasting 13 weeks (no breaks in employment); and started prior to completing allotted time with the supplier or within six weeks of completing the allotted time.

A Sustained Job Outcome must be for a job that involves a minimum of 16 hours per week, where the customer is in employment for at least 26 weeks out of 30. Breaks in employment must total no more than four weeks and the job must be started prior to completing the allotted time with the supplier or within six weeks of completing the allotted time.

Le DWP n’indique pas expressément dans l’appel d’offres que les normes de résultat prévues peuvent également être inférieures aux normes nationales (55 et 50%). Il semble pourtant le suggérer (DWP, 2008g, p. 93).

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Une fois le contrat conclu, les contractants principaux seront responsables des normes qu’ils se sont eux-mêmes imposées, normes qui serviront de base pour le financement hebdomadaire qu’ils percevront. Un prix moyen sera ainsi calculé pour chaque placement à court terme et chaque placement durable. Ce prix sera obtenu en divisant la part prévue du prix total du contrat (respectivement 50% et 30%) par le nombre de placements prévu par le contractant. Il sera ensuite ajusté chaque année en fonction des prévisions d’inflation (DWP, 2008f). Dans l’établissement de son offre, le contractant principal doit par conséquent réfléchir attentivement pour voir quel est le rapport le plus stratégique entre le prix contractuel proposé et les normes de résultat. À prix constant, la rémunéra- tion par placement diminue à mesure que la norme augmente. Les contractants principaux sont donc incités à demander un prix élevé au DWP. D’autre part, le DWP exerce une pression sur les prix en proposant un prix indicatif (certes sous la forme d’un budget total pour l’ensemble des contractants) par zone contractuelle.

3.5.2 Modifications possibles à l’avenir

Le développement du modèle de financement reste à ce jour inachevé. Les élé- ments suivants sont ainsi encore en discussion:

le DWP souhaite revoir à la hausse la définition d’un ‘emploi durable’ et rele- ver la barre de 26 semaines à 18 mois. Les représentants de WorkDirections et de l’ACEVO que nous avons rencontrés se sont montrés favorables à cette orientation ;

certains détracteurs reprochent au modèle actuel de ne pas offrir de garanties

suffisantes contre le ‘parquage’ 12 des clients. Selon eux, les normes de résultat actuelles permettent aux contractants de privilégier les clients présentant le meilleur potentiel de réussite et d’offrir aux autres des services médiocres. Une proposition visant à inciter les contractants à accompagner le plus possible de clients vers un emploi durable consiste à travailler avec un système de paie- ment différencié (‘differential payments’):

ceci peut par exemple être réalisé au moyen d’un modèle de triage (‘triage model’). Ce modèle implique de catégoriser les clients en fonction de leur éloignement par rapport au marché de l’emploi/des obstacles à l’emploi qu’ils doivent surmonter. Une rémunération supérieure est prévue pour l’accompagnement des clients confrontés à davantage d’obstacles. De cette

12 ‘Parquage’ et ‘écrémage’ sont deux variantes d’un même phénomène. L’écrémage signifie que le prestataire de services se concentre sur les clients faciles à placer et néglige complètement les clients présentant davantage de difficultés. Dans le deuxième cas, des services sont certes offerts aux clients présentant des difficultés, mais ces services restent médiocres. Le risque d’écrémage des clients est moindre car les prestataires ne peuvent ni choisir leurs clients, ni les renvoyer. Il est toutefois possible que les contractants principaux redirigent les clients présentant davantage de difficultés vers les sous-contractants. Selon le candidat WorkDirections (interview), cet effet secondaire serait limité par le fait que les contractants principaux assument la responsabilité finale du résultat de l’ensemble de la chaîne.

18

manière, les contractants peuvent être rétribués pour les investissements qu’ils consacrent aux clients nécessitant davantage de soutien et d’accompagnement (House of Commons, Work and Pensions Committee, 2009, p. 33-34). Un essai de catégorisation des clients aux Pays-Bas (Kans- meter) a toutefois montré qu’une répartition artificielle était souvent trop éloignée de la réalité qui est beaucoup plus complexe, ce qui peut donner lieu à des erreurs d’orientation et à des cas de ‘parquage’ (ibid., 33);

un modèle alternatif accueilli avec plus d’enthousiasme par les contractants principaux est celui de l’accélérateur (‘accelerator model’). Il prévoit une augmentation de la rétribution des contractants par le DWP, à mesure que ceux-ci parviennent à accompagner vers un emploi durable un nombre de clients supérieur à ce qui est prévu dans les normes de résultat. On pourrait se baser dans ce cadre sur des normes préalablement convenues, par exemple par cohorte ou par mois;

une troisième alternative, que l’on retrouve aux Pays-Bas et qui peut être considérée comme une variante du ‘triage model’, est celle d’une différen- ciation du rapport moyens-résultats selon le groupe cible. Pour les clients plus difficiles à accompagner, le rapport pourrait par exemple être de 50-50 au lieu de 20-80. Ceci impliquerait de définir une série de critères pour déterminer qui est ‘plus difficile’ à accompagner;

une combinaison de ces différents systèmes pourrait également apporter une solution.

enfin, à la lumière de la crise actuelle, des voix s’élèvent parmi les contractants principaux pour plaider en faveur d’une suppression du financement lié au résultat ou d’une augmentation du budget. Le volume de clients prévu a en effet triplé, tandis que le nombre de postes vacants est en baisse (Smith & Cave, 2009). On craint des compromis inévitables entre qualité, performances et taux de couverture (interview WorkDirections). Sur les 31 prestataires sélectionnés au cours de la phase du PQQ, sept ont jeté l’éponge. Il s’agit principalement d’opérateurs du secteur non marchand (Financial Times, 18 novembre 2008). Deux acteurs de plus grande taille (parmi lesquels WorkDirections) ont décidé de retirer leur offre pour certaines zones (ibid.). Dans un premier temps, le DWP ne s’est pas montré favorable à une modification. Son argument est que les pertes éventuellement encourues pendant la période de récession économi- que seront compensées au cours de la prochaine période de haute conjoncture, la durée des contrats permettant d’envisager les choses sur le long terme (interview WorkDirections). Une pause a toutefois été introduite dans la pro- cédure de tendering afin de donner aux candidats-contractants principaux la possibilité d’adapter leur offre en fonction de la nouvelle donne. Selon un arti- cle récent de TimesOnline (22 avril 2009), le DWP envisagerait tout de même maintenant de rétribuer également les contractants dès lors que les clients sont ‘job ready’. On ne sait toutefois pas clairement quels critères d’appréciation seraient appliqués dans ce cadre.

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3.6 Liberté de choix du demandeur d’emploi

Dans le cadre du rôle du donneur d’ordre, un dernier thème important à examiner concerne la liberté de choix du demandeur d’emploi. Dans le projet actuel, le DWP garantit que dans les zones où deux contractants principaux seront actifs, chacun d’entre eux gérera 50% du marché, les clients étant adressés ‘ad random’. Ceci changera à terme de manière à ce que les clients puissent choisir eux-mêmes le contractant principal qui a leur préférence. Leur liberté de choix sera cependant limitée dans la mesure où le DWP garantit qu’un contractant principal ne pourra pas couvrir plus de 70% (et donc pas moins de 30%) du marché. 13 Il faut toutefois attendre de voir si ceci sera mis en place dans les faits. Même si des expériences en cours dans les Pathways to Work et les Employment Zones (parents isolés) indiquent que ceci donne lieu à une responsabilisation (‘empower- ment’) des clients, d’autres (e.a. l’interview WorkDirections; House of Commons, 2009, 46-47) épinglent les constats suivants: le client n’est pas en mesure de choisir lui-même, le conseiller dispose souvent de plus de connaissances et d’expertise en la matière, et le choix n’entraîne pas nécessairement de meilleurs résultats (Grif- fiths & Durkin, 2007). Une deuxième forme de liberté de choix fait l’objet d’un consensus beaucoup plus large: les clients doivent être activement impliqués dans l’élaboration de leur plan d’action. Le choix qui leur est ainsi conféré leur permet d’avoir davantage de prise sur leur propre évolution et aiguise leur sens des responsabilités. Le principe consistant à renforcer les devoirs du demandeur d’emploi (participation sous peine de sanctions) est donc d’une certaine manière compensé par la possibilité qui lui est donnée de s’impliquer de manière importante dans l’élaboration de son parcours (‘something for something’).

13 Le transfert des parts aura lieu après deux évaluations consécutives sur la base du système Star Rating (cf. §4). D’autres informations sont disponibles dans Mcluckie Townsend & Tucker, 2008. Les modalités de répartition des clients entre les contractants principaux lorsque l’un d’eux aura atteint la part de marché maximale (70%) ne sont pas claires.

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4. Le développement du marché des opérateurs: une recherche d’équilibre entre flexibilité et stabilité

En 2007, le nombre de prestataires disposant d’un contrat avec Jobcentre Plus est passé d’environ 2 000 à 900, l’ensemble représentant un montant total d’environ 950 millions £. Ceci reflétait déjà une tendance à opter pour de plus gros contrats conclus avec un nombre plus limité d’opérateurs. Pour le FND, le DWP souhaite faire appel pour 80% du marché à un noyau res- treint et stable de prestataires de confiance. Le reste du marché est ouvert à de nouveaux entrants. Le nom des 21 contractants principaux désignés pour les qua- torze régions a été communiqué à la fin du mois de mai 2009 (cf. annexe 4). Le nouveau système remplacera tous les programmes New Deal et Employment Zones existants à partir du mois d’octobre 2009. Le DWP (2009a) affirme être neutre à l’égard des candidats, qu’ils soient issus du secteur marchand ou du secteur non marchand. Il faut toutefois s’attendre à ce que la majeure partie des contrats soit attribuée à des opérateurs bien implantés du secteur marchand, tandis que les opérateurs de plus petite taille du secteur marchand et les opérateurs du secteur non marchand assumeront le rôle de sous- contractant. C’est ce qui ressort déjà de la shortlist établie à l’issue du PQQ et de l’attribution finale des contrats pour la première phase du FND que le DWP a publiées respec- tivement en août 2008 et en mai 2009 (cf. annexe 4): le secteur non marchand cons- titue une minorité et soumissionne pour un nombre plus restreint de zones. 14 En outre, Shaw Trust, un opérateur national non marchand qui emploie plus de 1 400 collaborateurs, n’a remporté aucun contrat, alors qu’il avait soumissionné pour treize régions sur quatorze. Néanmoins, le secteur non marchand gère à ce jour environ la moitié du marché Welfare to work (interview ACEVO). Lors de notre contact avec WorkDirections, l’interviewé a souligné que même dans le segment du secteur marchand, moins de trente candidats sont réellement en mesure d’assumer le rôle de contractant principal pour le FND au vu de l’ampleur des contrats. L’objectif du DWP est que le contractant principal établisse à son tour une rela- tion durable avec les sous-contractants qui fournissent les meilleures prestations. C’est la raison pour laquelle le DWP n’impose pour la ‘supply chain’ aucune consigne financière ou opérationnelle et délègue également le suivi et le contrôle de la qualité au contractant principal. Le DWP attend en revanche des contractants principaux qu’ils agissent conformément à certaines valeurs et principes fonda-

14 Les opérateurs non marchands qui figurent sur cette liste sont notamment Wise Group, Peabody Strust, Shaw Trust et le Royal British Legion Industries. Ces opérateurs n’ont rentré une offre que pour un nombre limité de zones, à l’exception de Shaw Trust (http://www.shaw-trust.org.uk) qui soumissionne pour toutes les zones, sauf une.

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mentaux définis dans le code de déontologie (Code of Conduct) (DWP, 2008e, annexe I).

Les principes importants de ce code sont notamment les suivants:

le budget et les risques sont répartis de manière équitable entre les contractants principaux et les sous-contractants;

les contractants principaux doivent s’abstenir de toute tentative de débauchage du personnel des (candidats) sous-contractants;

dans la phase de négociation, les contractants principaux ne peuvent pas empêcher les sous-contractants de négocier également avec d’autres contrac- tants principaux;

le contrôle et la gestion des informations au sein de la chaîne doivent se dérou- ler de manière cohérente, proportionnelle et transparente, sans bureaucratie excessive;

les contractants principaux doivent aider et encourager les petits sous- contrac- tants et prévoir le soutien supplémentaire nécessaire pour les nouveaux opé- rateurs;

il faut favoriser une communication ouverte de manière à pouvoir traiter les problèmes le plus rapidement possible.

Le DWP déploie également d’autres efforts afin de faciliter la relation entre le contractant principal et le sous-contractant et de promouvoir un vaste marché de

petits opérateurs spécialisés. Il existe ainsi une procédure de réclamation officielle pour les sous-contractants, et le DWP cherche à obtenir un retour d’information direct de leur part. Le DWP a également organisé des activités visant à mettre en contact des contractants principaux et des sous-contractants, notamment par exemple des activités de ‘speed dating’. Il ressort toutefois de l’interview de l’ACEVO que le secteur non marchand attend d’autres efforts de la part du DWP. L’interviewé a ainsi épinglé les deux points suivants:

full cost recovery: les organisations du secteur non marchand exigent que les frais généraux auxquels elles sont confrontées soient totalement remboursés dans le cadre de la Commissioning Strategy. Sans cela, elles se trouvent, selon elles, dans une position concurrentielle défavorable par rapport aux opérateurs du secteur marchand qui disposent d’autres revenus pour financer ces frais. En outre, ces organisations n’ont pas la capacité et l’expertise nécessaires pour répercuter ces coûts dans leurs offres. Le DWP craint que l’octroi d’une telle garantie ne place les opérateurs du secteur marchand dans une position défa- vorable mais il finance des organismes tels que l’ACEVO pour prévoir des formations sur le thème de la répercussion des frais;

Social Investment Bank: les organisations du secteur non marchand ont beau- coup plus de difficultés que d’autres organisations pour obtenir des prêts. Elles sont néanmoins également désireuses d’investir dans le développement de leurs capacités et dans l’innovation. Pour remédier à ce problème, le secteur

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propose l’instauration d’une banque d’investissement social. Cette mesure dis- pose d’un soutien politique au sein des deux grands partis (le Labour et les Conservateurs) mais elle ne constitue pas une priorité pour le gouvernement actuel (interview ACEVO).

Penchons-nous enfin sur les préjugés réciproques et les attentes qui (d’après les interviews et les mémorandums) 15 existent dans le chef des candidats contractants principaux et des candidats sous-contractants:

les candidats contractants principaux ont le sentiment d’être considérés comme le ‘big bad provider’. Ils affirment néanmoins être disposés à contribuer au développement des capacités des sous-contractants et à appliquer une réparti- tion équitable des moyens et des risques. D’autre part, ils pointent également du doigt certaines difficultés: les organisations du secteur non marchand ne veulent pas toutes croître, et le placement n’est souvent pas l’objectif premier de ces organisations (leur priorité est plutôt d’augmenter l’autonomie du client, de rapprocher celui-ci du marché du travail, par exemple);

de leur côté, les candidats sous-contractants craignent des abus de la part des contractants principaux: le tri des meilleurs clients (‘cherry picking’), le débau- chage de leur personnel et une répartition défavorable des moyens et des ris- ques. D’un autre côté, ils manifestent une certaine confiance quant à l’existence de ‘bons’ contractants principaux. Ils espèrent également que les contractants principaux comprendront mieux les conditions de base de leur gestion écono- mique et seront disposés à faire preuve de plus de flexibilité que le DWP.

Cette défiance mutuelle et la crainte d’abus et de fraudes soulèvent la question de la nécessité de mettre en place un organisme de médiation ou de régulation. La recherche documentaire (House of Commons, 2009) et les interviews que nous avons réalisées montrent que cette idée reçoit un écho favorable. L’utilité d’un médiateur est reconnue, en premier lieu pour le demandeur d’emploi. En effet, dans la conception actuelle de la CS, celui-ci ne dispose pas d’un moyen formel pour introduire une plainte. Un médiateur et une charte des clients placeraient le client dans une position nécessairement plus forte. L’idée d’un médiateur pour garantir une bonne relation entre sous-contractants et contractants principaux est en revanche rejetée. Tout d’abord, il existe déjà une procédure de réclamation pour les sous-contractants via le DWP. Ensuite, les opposants à cette idée redoutent que ceci n’affaiblisse la relation stratégique entre contractant principal et sous-contractant, ou à l’inverse, que les sous-contractants n’hésitent à déposer une plainte par crainte de détériorer la relation avec le contractant principal.

15 Les mémorandums de nombreuses organisations des secteurs marchand et non marchand peuvent être consultés dans le Volume II du rapport du Work and Pensions Committee (House of Commons, 2009).

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Une autre piste possible proposée est la mise en place d’un régulateur du mar- ché. Un régulateur devrait tout d’abord pouvoir distinguer le bon grain de l’ivraie parmi les opérateurs et lutter contre l’écrémage et le parquage (interview Work- Directions). Cet objectif peut être atteint en augmentant la transparence du marché (par ex. en matière de résultats) et en vérifiant explicitement que tous les acteurs jouent le jeu honnêtement. En ce qui concerne le régulateur, une question reste ouverte: le DWP doit-il prendre en charge cette fonction? Les partisans de cette solution affirment que le DWP peut être considéré comme une organisation dispo- sant de l’expertise et des capacités nécessaires. Ils pensent également que la créa- tion d’un nouvel organisme entraînerait des frais et une charge administrative trop élevés (interview WorkDirections). 16 De leur côté, les détracteurs soulignent le risque d’une confusion d’intérêts et d’une influence du politique. Contrairement aux partisans, ils mettent précisément en question les capacités et la fiabilité du DWP. Ils font ainsi remarquer que les ‘contract managers’ sont principalement des cadres juniors disposant d’une expé- rience limitée. Ils doutent également, sur la base d’expériences passées, que le DWP tienne ses promesses. Il ressort également de l’interview que nous avons réalisée que le DWP ne trouve pas problématique de rediscuter les contrats en coulisses avec les contractants sélectionnés après l’attribution du marché (au béné- fice des deux parties) (interview WorkDirections). Ceci amène à fortement mettre en doute la capacité du DWP à assumer un rôle de régulateur neutre.

16

Il convient de remarquer que WorkDirections n’a pas pris officiellement position ici. Au sein de cette organisation, la discussion sur l’opportunité de confier le rôle de régulateur au DWP n’est pas close. Dans l’interview, les arguments pour et contre ont été abordés.

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5. Définition, contrôle et évaluation des résultats à atteindre

Comme indiqué plus haut, le placement durable est véritablement l’objectif prin- cipal du Flexible New Deal. On entend par là un placement pour une durée d’au moins 26 semaines. Le but à terme est de relever la barre à dix-huit mois. D’autre part, il est également attendu des contractants principaux qu’ils accompagnent

leurs clients (dans un premier temps) vers un emploi de courte durée. Ces deux objectifs en matière de placement font l’objet d’un incitant financier (cf. §3.5). Le DWP impose encore deux autres normes de résultat pour lesquelles il n’est pas prévu d’incitant financier direct, mais qui sont prises en compte dans le cadre du classement Star Rating (cf. infra). Il s’agit des objectifs suivants (DWP, 2008f, p. 92):

au moins 95% des clients doivent avoir travaillé ou exercé une activité profes- sionnelle au minimum pendant quatre semaines consécutives à temps plein avant de quitter la phase du FND, et ce dans les 52 semaines à compter du début de cette phase;

pour au moins 85% des clients, le prestataire privé doit avoir commencé ses prestations dans les quinze jours qui suivent le moment où les clients lui ont été adressés (ces données sont déclarées via un enregistrement officiel).

5.1

Contrôle et évaluation des prestations

5.1.1

Suivi à l’aide d’un système informatique commun

Pour atteindre les résultats fixés en termes de placement, le DWP dépend des contractants principaux et des sous-contractants. Ces acteurs ont cependant éga- lement leurs objectifs propres (les opérateurs du secteur marchand poursuivent par exemple en premier lieu un objectif de bénéfice). Le DWP doit donc tenter d’orienter ces acteurs pour qu’ils atteignent ces objectifs de placement. Le finan- cement lié au résultat (cf. §3.5 supra) peut être considéré comme le principal instrument à cet effet. Ceci n’est bien sûr possible que si le DWP dispose de don- nées précises. Le DWP a donc fait mettre au point un système informatique des- tiné à remplacer les systèmes papier en usage pour enregistrer l’envoi des clients vers les prestataires: le système ‘Provider Referrals and Payment’. Par ail- leurs, le système Provider Level Management Information utilisé au niveau du DWP/de JCP est également adapté de manière à ce que toutes les données soient rassemblées sur la base de définitions communes. En outre, des données relatives à la gestion des contrats seront recueillies une fois par mois auprès des contrac- tants principaux. Ceci doit permettre aux contract managers du DWP de détermi- ner avec les contractants comment leurs prestations peuvent être améliorées (House of Commons, 2009, Ev. 65).

25

5.1.2 Auto-évaluation

Il est par ailleurs attendu des contractants principaux qu’ils évaluent en perma- nence leurs propres prestations et celles des autres prestataires de la supply chain et qu’ils en rendent compte annuellement par le biais d’une évaluation appelée ‘Self-Assessment Review’ (SAR). Un contrôle externe de ces évaluations est réalisé au moyen des ‘Common Inspection Frameworks’ d’Ofsted (Angleterre) et Estyn (Pays de Galles). 17

5.1.3 Le système Star Rating

La pièce maîtresse du modèle d’évaluation de la Commissioning Strategy est le système ‘Star Rating’. Cet instrument a pour but de permettre au DWP de compa- rer les prestations des différents contractants principaux. Les indicateurs clés (Key Performance Indicators) portent sur les trois domaines suivants:

résultats des prestations: placement à court terme et placement durable (70%);

qualité des prestations (20%);

respect du contrat (10%).

Pour déterminer les scores, les chiffres bruts ne sont pas les seules données importantes; les retours d’informations des clients, de JCP et de l’organisme de formation DIUS sont également pris en compte. Selon la valeur de la somme pondérée, le contractant principal obtient un, deux, trois ou quatre étoiles. Les étoiles sont octroyées deux fois par an. Le nombre d’étoiles qu’obtient le contractant principal a différentes répercussions. Tout d’abord, il peut donner lieu à un gain/une perte de marché dans les régions où plusieurs contractants principaux sont actifs (cf. §3.6). Ensuite, le DWP tiendra

compte des scores dans la décision de prolonger un contrat ou d’attribuer un nou- veau contrat. La publication des scores devrait constituer pour les contractants un incitant supplémentaire à fournir de bonnes prestations. Nous avons toutefois entendu trois éléments de critique à l’égard du système Star Rating:

le premier porte sur la méthode utilisée pour mesurer les résultats des presta- tions. Pour ce calcul, les prestations réalisées sont comparées aux normes fixées pour chaque contrat. Toutefois, la méthode de mesure fait que le volume des clients sortants est comparé au volume des clients entrants. Ces groupes peu- vent cependant présenter de grandes différences de volume et de composition, ce qui invalide le résultat de la mesure (interview WorkDirections);

ensuite, la mesure de la qualité est également jugée insuffisante. Lors de l’interview de WorkDirections, la personne interrogée a fait remarquer que l’on mettait trop l’accent sur les incitants financiers. Le financement basé sur le

17

En Écosse, les dispositions en matière de garantie de la qualité sont toujours à l’étude actuellement.

26

résultat n’est certes pas remis en cause, mais selon WorkDirections, il doit être davantage complété par des contrôles de la qualité. Ce n’est que de cette manière, estime WorkDirections, que les contract managers pourront évaluer la façon dont les contractants principaux et les sous-contractants jouent le jeu et que l’écrémage et le parquage pourront être évités;

enfin, dans l’interview de l’ACEVO, la personne interrogée a fait remarquer que le système Star Rating pouvait avoir un effet pervers pour les sous- contractants. Leur score n’est en effet pas déterminé individuellement, mais dépend des prestations de l’ensemble de la chaîne. Il est donc possible qu’un sous-contractant qui fournit de bonnes prestations obtienne injustement un score médiocre. C’est pourquoi l’ACEVO suggère de réaliser aussi des évalua- tions individuelles. Cette mesure bénéficierait également aux contractants principaux, puisqu’il est dans leur intérêt de savoir avec quels sous-contrac- tants la collaboration est la plus efficace.

5.2

Résultats attendus sur la base de l’expérience des Employment Zones et des interviews

Il faudra encore attendre pour savoir si la Commissioning Strategy constitue l’approche appropriée pour atteindre les objectifs visés sur le marché du travail. Ce nouveau système de recours au marché dispose en tout cas d’une base de com- paraison scientifique sous la forme des Employment Zones. 18 Là aussi, le DWP faisait appel à des opérateurs privés pour la réalisation de son programme ‘Wel- fare to work’. Les restrictions imposées aux opérateurs étaient réduites au mini- mum, et l’on appliquait aussi le principe d’un financement basé sur le résultat. Une différence importante avec le FND réside dans le fait que les opérateurs pri- vés des EZ géraient également l’indemnisation, de sorte qu’ils pouvaient donner des incitants aux demandeurs d’emploi. Deux études d’évaluation des EZ (Hales et al., 2003 et Hasluck et al., 2003) font une comparaison avec les régions du New Deal classique (généralement prises en charge par Jobcentre Plus) et épinglent les points suivants:

dans les Employment Zones, un nombre significativement plus élevé de participants est au travail dix mois après le début du parcours, mais après vingt mois, cet écart n’est plus significatif, sauf pour les emplois à temps plein;

dans les Employment Zones, on observe un petit effet net positif en matière de sortie du chômage par rapport à d’autres régions;

18 Le programme Employment Zones, introduit en avril 2000 dans les quinze régions les moins développées du Royaume-Uni, constituait une nouvelle approche du chômage de longue durée des plus de 25 ans (et plus tard, des jeunes également). Un ou plusieurs prestataires privés sont chargés de ces zones. L’approche est axée sur un accès rapide à l’emploi, et les actions sont brèves, intensives et orientées vers le client. Le financement des opérateurs privés dépendait partiellement des résultats. Les opérateurs disposaient également de la gestion partielle de l’indemnisation. Pour une analyse détaillée du programme Employment Zones, consulter Griffiths & Durkin, 2007.

27

la satisfaction des clients est plus grande parce que les prestations sont davan- tage orientées vers le client et que ce dernier peut bénéficier de plus de temps et d’attention.

Toujours selon l’étude de Griffiths & Durkin (2007), les résultats des EZ sont modérément positifs. Leur analyse des évaluations existantes indique en effet que les EZ enregistrent de meilleurs résultats que les programmes ND pour le place- ment des demandeurs d’emploi (pour qui la participation au programme est obli- gatoire). Rien n’indique une existence accrue des phénomènes d’écrémage et de parquage par rapport à JCP. Il ressort toutefois de l’analyse coût-bénéfice mise à la disposition des auteurs par le DWP que le coût du programme EZ est supérieur à celui des programmes ND alors que (1) les placements réalisés sont souvent d’une durée relativement courte et que (2) la part des placements à long terme ne diffère plus beaucoup de celle que l’on observe dans les programmes ND. Selon les auteurs, le problème des EZ réside dans le fait que des emplois de courte durée trouvés de manière hâtive ne constituent pas souvent un bon point de départ pour une carrière durable. Il peut s’agir d’emplois de faible qualité qui offrent aux demandeurs d’emploi - en particulier les personnes plus difficiles à placer, dont la marge de choix en matière d’emploi est limitée - peu d’opportunités de dévelop- per de nouvelles compétences et qui ne les incitent pas à continuer à travailler. Avec la Commissioning Strategy pour le FND, le DWP semble en tout cas s’engager dans une tentative de résolution de ces problèmes. Tout d’abord, l’importance de l’emploi durable est fortement soulignée par l’extension de la définition de la ‘durabilité’ (pour les EZ, la barre était fixée à 13 semaines), et ce paramètre compte pour une part importante dans le financement. En outre, le DWP exerce une pression sur le prix en exigeant de meilleures prestations des contractants sans revoir le budget à la hausse. 19 Certains facteurs de réussite des EZ sont également conservés dans la CS. En particulier, les contractants continue- ront à bénéficier de la flexibilité financière et opérationnelle nécessaire qui leur permet de mettre en place une offre de services orientée vers le client, de fournir des prestations sur mesure et d’innover.

19 Notons que ceci suscite des contestations de la part des contractants principaux. Johnson van Serco décrit les attentes du DWP comme suit: ‘it is looking for around double the level of performance at half the amount of money per unit per outcome.’ (House of Commons, 2009, Ev. 22).

28

6. Enseignements pour le recours à des opérateurs externes en Belgique: un exercice d’équilibre en cinq points

A l’issue de cette analyse des expériences menées en Grande-Bretagne, nous rete- nons que pour développer un marché public qui fonctionne bien, il est indispen- sable de trouver un équilibre dans différents champs de tension. Les pays qui sou- haitent développer un marché public de l’accompagnement des demandeurs d’emploi (ou en poursuivre le développement) devront plus précisément se sou- mettre aux cinq exercices d’équilibre suivants.

6.1 Un équilibre entre stabilité et flexibilité

Nous retenons tout d’abord que la Grande-Bretagne, après différents exercices d’appel au marché, a finalement adopté un modèle qui est destiné à garantir un équilibre entre stabilité des partenaires d’une part, et flexibilité d’autre part. La conclusion de contrats importants avec un nombre limité d’opérateurs et pour une longue durée doit permettre aux pouvoirs publics d’établir une relation stratégi- que et stable avec des opérateurs privés. Le besoin de flexibilité découle de l’importance qui est accordée au travail sur mesure, à la nécessité de répondre aux besoins locaux et de pouvoir diminuer/augmenter de manière flexible les capaci- tés en fonction des fluctuations de volume. Le gouvernement britannique espère, grâce à ce modèle, pouvoir tirer le meilleur parti de l’expérience et des capacités du secteur privé pour un meilleur résultat.

6.2 Un équilibre dans la répartition des tâches entres acteurs publics et acteurs privés

Deuxième élément important dans la nouvelle approche britannique: la répartition des tâches entre le service public de placement et le secteur privé. Cette répartition est claire: JCP prend en charge l’accompagnement des demandeurs d’emploi au cours des trois premières phases du plan d’insertion et les domaines suivants au cours des quatre phases: indemnisation, entretiens de suivi bimensuels avec le client, décision en matière de sanctions et application des sanctions. Les opérateurs privés sont sollicités pour la quatrième phase, le Flexible New Deal. Au cours de cette phase, ils prennent en charge l’accompagnement intensif des chômeurs indemnisés qui sont au chômage depuis douze mois (ou moins s’ils sont arrivés en phase 3 de manière anticipée par le parcours ‘fast track’). Ils disposent d’une grande liberté pour l’élaboration de l’approche concrète et pour l’organisation des prestations. En cas de problèmes avec des clients qui ne collaborent pas suffisam- ment au processus, l’opérateur privé doit le signaler à JCP, qui intervient ensuite. Enfin, l’organisation et la gestion de l’appel d’offres sont prises en charge par le DWP. JCP n’a par conséquent aucune influence directe sur le processus de recours

29

au marché, tandis que le DWP ne gère pas l’orientation des clients. Cette méthode permet d’éviter que des acteurs soient à la fois juges et parties.

6.3 Un équilibre entre petits et grands opérateurs, commerciaux et non commerciaux

Nous souhaitons en troisième lieu mettre expressément en lumière les change- ments que la nouvelle approche entraînera sur le marché des opérateurs privés. Le choix de nouer une relation stratégique durable avec une poignée de grands opé- rateurs a en effet pour conséquence d’obliger les opérateurs plus petits (du secteur marchand et non marchand) à assumer le rôle de sous-contractant. Ils ne sont donc plus financés ou engagés par le DWP, mais bien par de plus grands opérateurs issus de leur propre secteur. Il ressort de notre étude que la position de ces petits opérateurs face à cette évolution est mitigée. D’une part, ils craignent certains excès dans le chef des contractants principaux. Ceux-ci pourraient être tentés de trier les meilleurs clients et de rediriger les clients plus difficiles vers les sous- contractants (‘cherry picking’) et/ou d’essayer de débaucher leur personnel et/ou de transférer des risques trop importants sans proposer une contrepartie finan- cière équitable. D’un autre côté, les petits opérateurs manifestent une certaine confiance quant à l’existence de ‘bons’ contractants principaux. Ils espèrent aussi pouvoir établir une meilleure relation avec le contractant principal qu’avec le DWP, parce que le pre- mier comprend mieux les conditions de base de leur gestion et est susceptible de faire preuve de plus de flexibilité. Il est en tout cas essentiel que ces petits opéra- teurs acquièrent/conservent une place à part entière dans ce nouveau modèle. Ce sont eux, en effet, qui ont acquis l’expertise et l’expérience spécifiques pour traiter certains groupes cibles et qui bénéficient souvent d’une plus grande confiance de la part des personnes éloignées du marché du travail.

6.4

Un équilibre entre la gestion axée sur le résultat, la qualité et l’égalité

6.4.1

Gestion axée sur le résultat et qualité

Le quatrième point que nous aimerions épingler dans cette analyse du modèle britannique est la gestion fortement axée sur le résultat. 80% du financement étant lié à la réalisation d’objectifs prédéfinis, les contractants principaux sont confron- tés à un risque élevé. Ce risque s’accroît encore davantage suite à la crise finan- cière actuelle. Tant du côté du DWP que du côté des opérateurs privés, on semble envisager l’avenir avec crainte. On craint notamment des compromis entre taux de couverture (‘coverage’), qualité et performances. D’un autre côté, on prévoit que les contractants pourront compenser les pertes encourues dans une région/une période donnée par les bénéfices réalisés dans d’autres régions/périodes grâce à la grande ampleur des contrats (aussi bien en termes d’échelle que de temps).

30

6.4.2 Gestion axée sur le résultat et égalité

Un équilibre qui fait encore défaut aujourd’hui au modèle britannique est celui qui doit exister entre la gestion axée sur le résultat et la gestion axée sur l’égalité. Le modèle de financement actuel n’incite en effet pas suffisamment les prestataires privés à investir dans les demandeurs d’emploi qui sont davantage éloignés du marché du travail. Ceci peut avoir pour conséquence que ces demandeurs d’emploi ne bénéficient d’aucun service (écrémage) ou ne bénéficient que de servi- ces médiocres (parquage). Il convient donc d’envisager les modifications qui pour- raient être apportées à ce modèle de financement lié au résultat. L’introduction d’une forme de ‘differential payment’ (paiement différencié) pourrait considéra- blement endiguer le phénomène d’écrémage et de parquage des clients. Ce sys- tème implique que les contractants bénéficient d’une prime lorsqu’ils accompa- gnent vers un emploi des demandeurs d’emploi plus difficiles à placer (modèle de triage) ou davantage de clients que ce qui était prévu dans les objectifs (modèle de l’accélérateur). La proportion du financement lié au résultat peut également être adaptée au degré de difficulté que présente le demandeur d’emploi (par ex. 50-50 au lieu de 80-20).

6.5 Un équilibre entre différents intérêts

Enfin, il manque encore aujourd’hui au modèle britannique un élément important:

une instance indépendante, un ‘régulateur du marché’ chargé de superviser le fonctionnement du marché public. Une instance de ce type peut notamment veiller à l’adéquation des formes de recours au marché, superviser le respect de la légi- slation et réaliser la transparence du marché en assurant un suivi et une évaluation de la qualité et des résultats. Ces tâches sont actuellement prises en charge dans une certaine mesure par le DWP (cf. par ex. le système de suivi et le système Star Rating). On peut toutefois se demander dans quelle mesure le DWP est capable d’adopter une attitude suffisamment neutre. Le régulateur du marché ou un médiateur spécial pourrait en outre se charger de recueillir les plaintes des différents acteurs concernés: DWP, contractants prin- cipaux, sous-contractants et clients. Pour ces derniers en particulier, une véritable procédure officielle de plainte fait actuellement défaut en Grande-Bretagne.

31

Annexes

32

Annexe 1 /

Aperçu détaillé des quatre étapes du plan d’accompagnement des bénéficiaires de l’allocation JSA

des quatre étapes du plan d’ accompagnement des bénéficiaires de l’allocation JSA Source: DWP, 2008f, p.

Source: DWP, 2008f, p. 75

33

Annexe 2/ Carte des 14 zones sur lesquelles portent les contrats

33 Annexe 2/ Carte des 14 zones sur lesquelles portent les contrats Source: DWP, 2008f, p.

Source: DWP, 2008f, p. 89

34

Annexe 3 / Aperçu des contrats globaux, des budgets indicatifs et des volumes de clients par zone

   

Prévisions du nombre de starters Flexible New Deal*

 

Numéro

Zones contractuelles / districts Jobcentre Plus

Nombre

Prix contractuel indicatif total par an* (millions £)

Octobre

Avril 2010

Avril 2011 à mars 2012

Avril

Avril

Avril 2014

de réfé-

de contrac-

2009 à

à mars

2012 à

2013 à

à septem-

rence

 

tants prin-

mars 2010

 

2011

 

mars 2013

mars 2014

bre 2014

(cf. carte)

cipaux par

 

zone

1

Ayrshire, Dumfries, Galloway & Inverclyde / Edinburgh, Lothian & Borders / Lanarkshire & East Dunbartonshire

2

17,11

7

100

10

600

11

000

10

900

10

800

5

400

2

North East Yorkshire & the Humber / Tees Valley

2

20,99

8

900

12

900

13

500

13

400

13

200

6

600

3

Greater Manchester Central / Greater Manchester East & West

1

18,52

8

200

12

600

13

100

12

900

12

600

6

300

4

Derbyshire / South Yorkshire

2

17,86

7

500

11

000

11

500

11

300

11

200

5

600

5

South East Wales / North & Mid Wales

1

8,59

3

800

5 900

6 100

6 000

5 900

3

000

6

Coventry & Warwickshire / The Marches / Staffordshire

2

17,18

7

100

10 600

11

100

10 900

10 800

5

400

7

Leicestershire & Northamptonshire / Nottinghamshire

2

18,32

7

700

11 300

11

800

11 600

11 500

5

800

35

Numéro de

Zones contractuelles / districts Jobcentre Plus

Nombre de

Prix contractuel indicatif total par an* (millions £)

Octobre

Avril 2010

Avril 2011 à mars 2012

Avril

Avril

Avril 2014

référence

contractants

2009 à

à mars

2012 à

2013 à

à septem-

(cf. carte)

 

principaux

mars 2010

2011

 

mars 2013

mars 2014

bre 2014

par zone

8

Cambridgeshire & Suffolk / Lincolnshire & Rutland / Norfolk

2

15,91

6

700

9

800

10

300

10

100

10

000

5

000

9

Birmingham & Solihull

2

22,82

10

100

14

100

14

700

14

600

14

500

7

200

10

Black Country

2

16,56

7

200

10

200

10

600

10

500

10

400

5

200

11

South West Wales / South Wales Valleys

1

9,39

4

200

6

400

6

700

6

500

6

400

3

200

12

London Central / Lambeth, Southwark & Wandsworth

2

26,78

10

000

14

300

14

900

14

800

14

700

7

400

13

Kent / Surrey & Sussex

2

20,37

8

400

12

600

13

100

12

900

12

800

6

400

14

Devon & Cornwall

1

6,19

2

700

4

200

4

400

4

300

4

300

2

100

Total pour la phase n° 1

24

236,59

99

600

146 500

152 800

150 700

149 100

74 600

* Remarque: ces valeurs sont des estimations et sont exprimées sous la forme d’une valeur annuelle pour chaque contrat global en millions. Les valeurs indiquées sont exprimées en Livres Sterling £ (GBP) au prix actuels (juillet 2008).

Source: DWP, 2008f, p. 90

36

Annexe 4 / Shortlist des candidats contractants principaux sélectionnés au cours de la phase du PQQ et contractants principaux choisis dans la phase finale, par zone contractuelle

 

Birmingham & Solihull

Black Country

& Suffolk, Norfolk, Li n-Cambridgeshire

colnshire & Rutland

Devon & Cornwall

Leicestershire, Northhamptonshire and

Nottinghamshire

Central London, Lambeth, Southwark &

Wandsworth

Greater Manchester Central, Greater

Manchester East and West

North & Mid Wales & South East Wales

North & East Yorkshire & Humber, Tees

Valley

Edinburgh, Lothian & Borders, Lanark-

shire & East Dunbartonshire, Ayrshire

Dumfries, Galloway and Inverclyde

South Wales Valleys & South West Wales

South Yorkshire, Derbyshire

Surrey & Sussex, Kent

Coventry & Warwickshire, The Marches,

Staffordshire

Total offers rentrées

Total offers sélectionnees

Pertemps People Development Group Ltd

x

x

   

x

x

   

x

   

x

x

x

8

1

Mentor Employment and Skills

x

x

   

x

           

x

 

x

5

1

Serco

       

x

 

x

x

x

 

x

x

x

x

8

3

A4E

 

x

x

x

x

x

x

x

x

 

x

x

x

x

 

12

5

Dudley Metropolitan Council

 

x

                       

1

1

Remploy Ltd

 

x

   

x

x

x

x

   

x

x

 

x

8

1

Manpower

                   

x

     

1

0

Royal British Legion Industries

                       

x

 

1

0

Calder Holdings BV

         

x

             

x

2

1

TWL Training

 

x

x

       

x

     

x

x

x

6

0

GSL UK Ltd

x

 

x

 

x

x

   

x

   

x

   

6

0

Reed in Partnership Ltd

x

x

x

 

x

x

x

 

x

 

x

 

x

   

9

0

Birmingham Faith in Action

x

                         

1

0

ESG Holdings

 

x

   

x

           

x

   

3

0

WorkDirections

x

x

x

 

x

x

   

x

 

x

 

x

x

x

10

2

37

 

Birmingham & Solihull

Black Country

& Suffolk, Norfolk, Li n-Cambridgeshire

colnshire & Rutland

Devon & Cornwall

Leicestershire, Northhamptonshire and

Nottinghamshire

Central London, Lambeth, Southwark &

Wandsworth

Greater Manchester Central, Greater

Manchester East and West

North & Mid Wales & South East Wales

North & East Yorkshire & Humber, Tees

Valley

Edinburgh, Lothian & Borders, Lanark-

shire & East Dunbartonshire, Ayrshire

Dumfries, Galloway and Inverclyde

South Wales Valleys & South West Wales

South Yorkshire, Derbyshire

Surrey & Sussex, Kent

Coventry & Warwickshire, The Marches,

Staffordshire

Total offers rentrées

Total offers sélectionnees

TNG

x

 

x

   

x

x

 

x

 

x

 

x

x

 

8

1

Pinnacle PSG

 

x

x

   

x

       

x

 

x

x

x

7

0

Reliance Secure Taks Management

         

x

           

x

 

2

0

Careers Development Group

       

x

             

x

 

2

0

Wise Group

               

x

 

x

       

2

1

Dash Training South Wales LLP

                   

x

     

1

0

Peabody Trust

         

x

               

1

0

Prospects Services Ltd

 

x

x

                     

2

0

Shaw Trust

x

x

x

x

x

x

x

x

x

 

x

x

 

x

x

13

0

Working Links

x

x

 

x

x

x

x

x

x

 

x

x

 

x

x

12

4

Re-Gen

         

x

               

1

0

Silex

                         

x

1

0

Connexions Staffordshire Ltd

                         

x

1

0

Max Employment

x

 

x

x

       

x

 

x

   

x

x

7

1

Skills Training UK Ltd

                       

x

 

1

1

Seetec

x

 

x

x

       

x

 

x