Lacajanegradelgastopublico

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La caja negra del gasto pblico
1a edicin: septiembre 2010. Instituto Mexicano para la Competitividad A.C., 2010. Impreso en Mxico. ISBN: 978-607-8090-01-3 Diseo: Modus. Illustracin en portada: Paco Caldern. Impreso por: Impresos Villaflorito S.A. de C.V. Todos los derechos reservados. Bajo las sanciones establecidas en las leyes, queda rigurosamente prohibida, sin autorizacin escrita de los titulares del Copyright, la reproduccin total o parcial de esta obra por cualquier medio o procedimiento, comprendidos la reprografa y el tratamiento informtico, as como la distribucin de ejemplares mediante alquiler o prstamo pblicos.
LA CAJA NEGRA
d e l g a s t o p b l i c o
Reconocimientos
El presente informe es el resultado del intenso trabajo conjunto de todos los que colaboramos en el Instituto Mexicano para la Competitividad (IMCO), as como del enorme esfuerzo de nuestros amigos y colaboradores que escribieron un artculo con sus puntos de vista acerca de la situacin y retos que enfrentan las finanzas pblicas de las entidades del pas. Tras generar propuestas para fortalecer la competitividad de las entidades federativas en el estudio Aspiraciones y realidad: Las agendas del futuro, publicamos la tercera edicin de la serie, titulada: ndice de Competitividad Estatal 2010: La Caja Negra del Gasto Pblico. El propsito de este informe es ir ms all de la actualizacin de variables. Hemos hecho un enorme esfuerzo por encontrar mejores fuentes de informacin y formas de medir la competitividad. La investigacin, recopilacin, anlisis, cambios de metodologa e interpretacin de datos que integran el informe fueron desarrollados en su gran mayora por staff profesional del IMCO. Todos y cada uno de nosotros invertimos largas horas de estudio en su realizacin y somos responsables del resultado. Queremos reconocer de manera especial el esfuerzo de Juan E. Pardinas quien dirigi el proyecto, as como a Roberto Newell Garca, Manuel Molano Ruz y Rodrigo Gallegos Toussaint por su valiosa gua. Luis Csar Castaeda, Edgar Franco, Emilio Granados y Alejandra Mendoza fueron responsables de escribir la mayora de los textos del presente volumen. Jos Rosas y David Rodrguez contribuyeron de forma importante en el anlisis de la informacin. El compromiso y dedicacin de todo el equipo del IMCO hicieron posible que este informe sea hoy una realidad. Adems, reconocemos la labor exhaustiva de otros miembros de nuestro staff profesional: Gabriela Alarcn, Juan Antonio Bargs, Armando Chacn, Eduardo Chvez, Francisco Fernndez-Castillo, Romina Girn, Juan Pablo Gmez-Morin, Jos Emilio Lpez, Salvador Malo, Alejandra Palacios, Ximena Rubio, Florencia Valero y Mara Zimbrn, ya que sin su esfuerzo este libro no hubiera sido posible.
Agradecimientos
Gracias a los apoyos institucionales de todos aquellos que han credo y han brindado su apoyo al IMCO desde su surgimiento, nuestra institucin es hoy ms slida que nunca. Agradecemos al Consejo Mexicano de Hombres de Negocios por su continuo apoyo intelectual y econmico, el cual denota su gran compromiso con Mxico y sin el cual la tarea del IMCO sera imposible. Asimismo, estamos muy agradecidos con la Fundacin Hewlett por confiar en nuestro trabajo y brindarnos recursos para este y otros proyectos. Tambin estamos muy agradecidos por el apoyo y financiamiento por parte de la Embajada Britnica en Mxico, quienes han credo de manera constante en la importancia y alcance de este proyecto. Finalmente, agradecemos el apoyo incondicional de nuestro Consejo Directivo, un grupo de hombres y mujeres con la voluntad y la visin para transformar a Mxico en un pas altamente competitivo. Agradecemos la generosa e invaluable participacin de destacados expertos en cada uno de los temas que abordamos, quienes mostraron su inters por compartir con nosotros sus opiniones sobre los principales retos que enfrentan las haciendas estatales. Esta edicin contiene tres contribuciones inditas que presentan, sin modificacin alguna, la opinin calificada de sus autores. Estas contribuciones no necesariamente coinciden con nuestra opinin ya que su propsito es aportar un equilibrio a nuestras interpretaciones, con el fin de ampliar la perspectiva sobre cada uno de los temas analizados. Esta es una muestra del gran compromiso que tienen todos nuestros colaboradores por mejorar la competitividad de nuestro pas. Los autores de las contribuciones, por orden alfabtico son:
Agradecimientos
Moiss Alcalde Virgen

Titular de la Unidad de Contabilidad Gubernamental de la SHCP.
Fausto Hernndez Trillo

CIDE
Vidal Llerenas Morales

Diputado federal
Instituto Mexicano para la Competitividad A.C.
Consejo Directivo IMCO

VALENTIN DIEZ MORODO
Presidente Consejo Mexicano de Comercio Exterior, Inversin y Tecnologa
GASTN AZCRRAGA ANDRADE

Presidente del Consejo de Administracin Grupo Posadas, S.A. de C.V
JOS LUIS BARRAZA GONZLEZ

Presidente Grupo Impulso, S.A. de C.V.
JUAN BECKMANN VIDAL

Presidente Grupo Cuervo, S.A. de C.V.
ENRIQUE CABRERO MENDOZA

Director General CIDE
EUGENIO CLARIOND REYES-RETANA

Presidente del Consejo de Verzatec ACURA
RAFAEL RANGEL SOSTMANN

Rector del sistema Tecnolgico de Monterrey ITESM
LUIS DE LA CALLE PARDO

Director General De La Calle Madrazo Mancera, S.C.
CLAUDIO X. GONZALEZ LAPORTE

Presidente del Consejo de Administracin y Director General Kimberly-Clark De Mexico, S.A. De C.V.
TOMAS GONZALEZ SADA

Presidente y Director General Ejecutivo Grupo CYDSA, S.A de C.V
FELICIA KNAUL WINDISH

Economista Principal de Fundacin Mexicana para la Salud Fundacin Mexicana para la Salud
Consejo Directivo IMCO

LORENZO ROSENZWEIG PASQUEL
Director General Fondo Mexicano para la Conservacin de la Naturaleza, A.C.
JAIME SERRA PUCHE

Socio Director SAI Consultores, S.C
EMILIO CARRILLO GAMBOA

Socio Fundador Bufete Carrillo Gamboa SC
CARLOS ELIZONDO MAYER-SERRA

Investigador CIDE
MARIO SNCHEZ RUIZ

Presidente Consejo Coordinador Empresarial
ALEJANDRO RAMIREZ MAGAA

Director General CINEPOLIS
DANIEL SERVITJE MONTULL

Director General Grupo BIMBO
JAIME ZABLUDOVSKY
Presidente Ejecutivo Consejo Mexicano de la Industria de Productos de Consumo, A.C.
SOLEDAD LOAEZA TOVAR

Investigadora El Colegio de Mxico
MARIA AMPARO CASAR PEREZ

Investigadora CIDE
SCOT RANK
Presidente Ejecutivo y Director General Wal-Mart de Mxico
Staff Profesional IMCO

Gabriela Alarcn Juan Antonio Bargs Luis Csar Castaeda Armando Chacn Eduardo Chvez Alejandro Espinoza Francisco Fernndez-Castillo Edgar Franco Rodrigo Franco Rodrigo Gallegos Romina Girn Emilio Granados Jos Emilio Lpez Salvador Malo Alejandra Mendoza Manuel J. Molano Roberto Newell Alejandra Palacios Juan E. Pardinas Pablo Pea David Rodrguez Jos Rosas Ximena Rubio Gabriel Tarriba Florencia Valero Mara Zimbrn Stephanie Zonszein Servicio social: Juan Pablo Gmez Morn
Por ltimo, queremos reconocer al resto del personal que trabaja en el IMCO, administrativo y de apoyo, sin el cual nuestra organizacin no sera la misma. Agradecemos a Emilio Barajas, Lilia Barrueta, Priscila Garca, Beatriz Guido, Mara Luisa Gutirrez, Maricarmen Manzano, Jorge Prez, Areli Rojas y Laura Serrano.
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Mensaje del Presidente

Las finanzas pblicas son destino. Desde la antigedad, hasta nuestros das el podero de un imperio, una nacin o una ciudad se puede medir en funcin de la fortaleza de su erario pblico. El punto de quiebre de grandes cambios histricos ha ocurrido como consecuencia de la incapacidad de la autoridad para financiar sus egresos. La Revolucin Francesa estall, en buena medida, por un alza del precio del pan para sufragar las cuentas de la monarqua. La independencia de las trece colonias de Norteamrica se cataliz cuando un grupo de colonos tir un cargamento de t por la borda de un barco en la baha de Boston, en protesta por nuevos impuestos sobre la infusin. En nuestro pas, la era del crecimiento estabilizador, en la segunda mitad del siglo XX, lleg a su fin por un manejo irresponsable de las finanzas nacionales. Como lo muestra el caso de la crisis argentina del ao 2001, analizado en los captulos introductorios de este libro, la tensin fiscal entre las provincias y el gobierno federal provoc una inestabilidad poltica sin precedente en la historia de este pas sudamericano. En la primera parte de este estudio del IMCO hacemos un anlisis de cmo las finanzas de un estado o una regin pueden tener un impacto en la competitividad de naciones enteras. Con inversin gubernamental, el estado de California en Estados Unidos, construy la mejor red de carreteras de la Unin Americana y un prestigiado sistema de universidades pblicas. California era una tierra de promesa que marcaba las tendencias globales. El estado tiene el cluster de desarrollo e innovacin tecnolgica ms importante del mundo y es la novena economa ms grande del planeta. Sin embargo, el sueo de un futuro mejor se ha transformado en un proceso de decadencia crnica. Varios lustros de gasto sin freno e incapacidad para recaudar impuestos hacen que el gobierno de California se encuentre al borde de la quiebra. Los casos de las provincias argentinas y el estado de California son un ejemplo de cmo un problema crnico en los equilibrios del erario puede tener un impacto en los factores que determinan la competitividad. La certidumbre macroeconmica, la estabilidad poltica o la inversin en seguridad, educacin y salud dependen, en buena medida, de las capacidades financieras de la autoridad. Finanzas pblicas y competitividad son dos caras de la misma moneda. Nuestro trabajo en el IMCO no es invocar al pesimismo, sino ofrecer alternativas viables para promover la inversin y el desarrollo econmico. La seccin de casos internacionales de este volumen cierra con la experiencia positiva de Brasil. En poco ms de una dcada, los tres niveles de gobierno de esta Repblica sudamericana transitaron del populismo fiscal y la hiperinflacin, a la responsabilidad financiera. El despegue econmico que hoy vive esta nacin sudamericana sera inexplicable sin el consenso poltico y social para mantener la estabilidad fiscal. Como dijo el ex presidente chileno, Ricardo Lagos, un presupuesto balanceado no es un tema de derechas o de izquierdas, sino de una buena administracin econmica. Mxico es una Repblica federal y cada entidad del pas tiene sus propios retos en materia de competitividad y finanzas pblicas. Los gobiernos estatales son las autoridades con mayor responsabilidad en el ejercicio del gasto pblico. Esta responsabilidad debe de venir acompaada del ejercicio sistematizado de la rendicin de cuentas. La caja negra del gasto pblico es un estudio detallado sobre los desafos para tener mejor informacin de los dineros administrados por los gobiernos de las entidades. Nuestros estados tienen focos rojos, pero tambin historias de xito. En Aguascalientes, el fondo de pensiones de los trabajadores tiene garantizada su viabilidad financiera por varias dcadas. En el Distrito Federal tenemos a la entidad que hace el mayor esfuerzo por fortalecer su autonoma tributaria. En Jalisco, el presupuesto estatal tiene un nivel de transparencia y detalle que servira de ejemplo para mejorar la calidad de la informacin de las finanzas federales. El mensaje central del estudio del IMCO es la necesidad de fortalecer la rendicin de cuentas de las entidades de la Repblica. La tendencia decreciente en la produccin de petrleo nos obliga a pensar cmo financiaremos cerca de 40 centavos de cada peso de gasto pblico, que hoy obtenemos de nuestras riquezas del subsuelo. El imperativo moral ser que antes de exigir ms recursos de la sociedad, los tres niveles de gobierno tienen que gastar mejor el dinero pblico. La salud de nuestras finanzas y la transparencia del gasto decidirn en buena medida el rumbo de nuestro futuro. La prudencia fiscal no es un atributo deseable, sino un elemento fundamental de un buen ejercicio de gobierno. Ante el aparente ocaso de la riqueza petrolera, tenemos dos opciones: una alternativa es optar por un cambio profundo en los ingresos y egresos pblicos. La otra opcin implica permitir que las circunstancias nos impongan las condiciones del cambio. El presente esfuerzo de IMCO tiene recomendaciones especficas para enfrentar esta transformacin inminente. Las personas que formamos el IMCO nos definimos como consultores al servicio de la sociedad mexicana. Por eso, anhelamos con toda sinceridad y cario que este trabajo resulte de utilidad para nuestro cliente.
Lic. Valentn Diez Morodo Presidente del Consejo del IMCO

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Fe de erratas
1.- En el CD que contiene el ndice de Competitividad Estatal 2010: La caja negra del gasto pblico publicado el 8 de septiembre de 2010, hay erratas en la poblacin de 4 estados y en el PIB de dos estados ms. El resto de las disposiciones establecidas en el CD permanecen idnticas. 2.- Las erratas sealadas son: 1) Que en el captulo de Campeche (pgina siete) En donde dice: Los principales obstculos para incrementar la calidad de vida y hacer ms atractivo al estado son la baja calidad educativa, una reducida proporcin de la poblacin con estudios superiores y la falta de capacitacin en los trabajadores sudcalifornianos. Al considerar la fuerte dependencia del turismo, el estado debe prestar particular atencin al cuidado de su ecologa. Hasta 2008, la entidad se ubicaba entre los primeros cinco lugares en materia ambiental. En este sentido, los principales rezagos la cantidad de empresas limpias en el estado, una limitada tasa de reforestacin (a pesar de tener un extensin arbolada reducida, el no cuidar de ella la puede hacer desaparecer) y el alto porcentaje de especies en peligro de extincin. Debe leerse: En el mbito social, el estado logr una mejora considerable en la calidad educativa medida a travs de la prueba Enlace al incrementar 4.6% sus resultados, casi el doble de la mejora de 2.4% observada a nivel nacional. Sin embargo, Campeche tiene importantes retos en el tema de inclusin. Se encuentra entre los estados con menor participacin laboral de la mujer, presencia de la mujer en la Cmara Federal de Diputados (posicin 31) y en la relacin ms igualitaria entre mujeres y hombres en primaria y secundaria. En materia ambiental, a pesar de su mejora de cuatro lugares, Campeche tiene que trabajar en aumentar su tasa de reforestacin por ser una de las ms bajas del pas (posicin 30) y ser el segundo estado con mayor porcentaje de especies en peligro de extincin. A la vez, est entre los estados que mayores residuos peligrosos generan al ao y con menor tratamiento tanto de aguas residuales. 2) Que en el captulo de Chiapas (pgina tres) En donde dice: Debe leerse: Poblacin 2,601,884 habitantes. Poblacin 4,460,013 habitantes. 3) Que en el captulo de Chihuahua (pgina tres) En donde dice: Debe leerse: Poblacin 593,224 habitantes. Poblacin 3,359,934 habitantes. 4) Que en el captulo de Coahuila (pgina tres) En donde dice: Debe leerse: Poblacin 4,460,013 habitantes. Poblacin 2,601,884 habitantes.
5) Que en el captulo de Colima (pgina tres) En donde dice: Debe leerse: Poblacin 3,359,934 habitantes. Poblacin 593,224 habitantes.
6) Que en el captulo de Durango (pgina doce) Se elimin el prrafo: En cuanto al tema de pensiones, el sistema de pensiones del estado cuenta con un periodo de suficiencia hasta el 2014, situacin que representa una presin potencial sobre su gasto operativo en el futuro. Sin embargo, de concretarse los planes existentes para reformar la Ley de Pensiones, podra incrementar este periodo a poco ms de 25 aos. 7) Que en el captulo de Morelos (pgina tres) En el cuadro de PIB estatal En donde dice: Debe leerse: En donde dice: Debe leerse: 728,916. 120,862. 0.8%. -2.7%.
8) Que en el captulo de Nuevo Len (pgina tres) En el cuadro de PIB estatal En donde dice: Debe leerse: 886. 886,003.
En la pgina seis (en la grfica 19-9): En donde dice: Debe leerse: 50.3%. 80.3%.
En la parte de Debilidades (pgina seis) Se agreg el texto: Presenta el menor nmero de lneas telefnicas fijas y mviles del pas. Tiene uno de los menores niveles de carga portuaria y de transporte pblico. Existe una baja penetracin y presencia del mercado financiero. Sigue rezagado en el promedio de escolaridad, con altos niveles de analfabetismo y baja cobertura informtica. El nmero de investigadores en Chiapas es tres veces menor al promedio nacional. Adems, es la entidad con menos empresas certificadas con ISO 9000 por trabajador.
9) Que en el captulo de Tamaulipas (pgina doce) Se elimin el prrafo: En cuanto a pensiones y jubilaciones, el estado no tiene presin de manera directa por dichas obligaciones, pues los gastos corren por completo a cargo del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE), el cual se encuentra al corriente del pago de sus aportaciones en dicha entidad.
Introduccin
Enron a la mexicana
La contabilidad creativa de las finanzas pblicas estatales
A finales de 2001, se hizo pblica la quiebra de Enron, una empresa que haba sido nombrada por la revista Fortune como el negocio ms innovador durante seis aos consecutivos, empleaba ms de 20 mil trabajadores y reportaba ganancias anuales de ms de 100 billones de dlares. Poco a poco comenzaron a surgir de manera sorprendente datos sobre las prcticas realizadas por la empresa para inflar sus ingresos y ocultar sus deudas. Cmo haban logrado engaar por tanto tiempo a miles de inversionistas y a muchos de los analistas financieros ms destacados del mundo? La respuesta: con mucha, muchsima, creatividad. El trmino de Contabilidad Creativa se populariz como una prctica en la que, no slo Enron si no muchas otras empresas, incurrieron para atraer inversionistas y crear un espejismo con respecto a su situacin financiera. Tarde o temprano este esquema se volvi insostenible. Estas empresas innovadoras quebraron e incluso llevaron a la creacin de la legislacin Sarbanes-Oxley para la regulacin de la contabilidad privada. En trminos contables, la diferencia entre una empresa privada y una entidad pblica no es muy grande. En ambas existe la necesidad de hacer un balance entre egresos e ingresos y operar esquemas de pago de deuda e inversiones. En este caso no se les responde a un grupo de inversionistas sino a los contribuyentes que financian al Estado con sus impuestos. En Mxico, despus del periodo de descentralizacin del gasto de finales de los noventa, la mayora de los recursos pblicos son ejercidos por los 31 estados y el Distrito Federal. Por desgracia, esto ha significado que existan 32 formas distintas de ordenar Presupuestos y Cuentas Pblicas. En el Mxico de 2010, es imposible saber de qu tamao es la burocracia estatal ni cules son sus salarios. Si bien existen cinco estados que despliegan esa informacin, el resto de las entidades no lo hacen ni Instituto Mexicano para la Competitividad A.C. A partir de 2008, IMCO ha realizado un esfuerzo por estudiar el nivel de transparencia que existe en los presupuestos estatales y desde el 2010 se ha ampliado para los municipios ms importantes del pas. Los resultados han sido poco alentadores. Las entidades federativas de Mxico son, en general, opacas en sus presupuestos y presentan una gran varianza en la cantidad y calidad de informacin que presentan. Por ejemplo, el presupuesto de Jalisco consta de cuatro tomos muy detallados, mientras que el de Baja California Sur slo tiene seis renglones. Sin importar el tamao de su presupuesto o el partido poltico que los gobierna, la falta de informacin clara es la regla y la transparencia la excepcin. A pesar de que el primero de enero de 2009 entr en vigor la Ley General de Contabilidad Gubernamental que pretende homologar para 2012 todas las cuentas pblicas de Estados, Municipios y entidades pblicas en el pas, esta norma deja fuera un elemento central: los presupuestos. Estos documentos son la columna vertebral de la planeacin del gasto y la transparencia financiera. Los presupuestos son una declaracin explcita de las prioridades de los gobiernos y la fuerza de los grupos de poder que extraen rentas privadas de los dineros pblicos. Esto es la planeacin de los recursos y el reporte financiero despus de que se ejerce el gasto al final del ao fiscal. Estos documentos son paradigmas de la contabilidad creativa que result tan perniciosa para muchas empresas. Sin duda, el dao que puede causar en la economa y el funcionamiento de las finanzas pblicas es tambin enorme.
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en sus presupuestos ni en sus cuentas pblicas. Con respecto a stas, el INEGI ha realizado una importante labor para poder comparar entre los estados mediante un cuestionario estndar. Este es, hoy por hoy, la nica herramienta comparativa de cuentas pblicas. El problema es que esta informacin est sujeta a la buena voluntad de las autoridades estatales, quienes llenan el cuestionario bajo sus propios criterios y singulares interpretaciones. Uno de los ejemplos ms relevantes es el de la nmina de los burcratas. Si se analizan los datos que reportan los estados al INEGI sobre el porcentaje de gasto que destinan para el pago de nmina, los resultados arrojan una metodologa contable sabor tutifruti. Mientras Michoacn sostiene que destina el 47% de su presupuesto total para cubrir los costos laborales de la burocracia, Hidalgo slo le asigna oficialmente el 4% de su gasto. Es posible que un estado gaste en nmina slo el 4% de sus egresos y otro casi la mitad de stos? Evidentemente no. Lo que sucede es que muchos estados han decidido reportar el salario de los empleados federalizados no como nmina de servidores pblicos sino como Transferencias. Este es el caso de la nmina de maestros federalizados, trabajadores de la salud, policas, etc. Una vez tomados en cuenta el monto total de la nmina burocrtica el promedio pas de un 20% reportado en cifras oficiales a un 62% de los egresos estatales. Hidalgo pasa de 4% a 65%; Aguascalientes de 6% a 56%; Michoacn alcanz hasta un 71% de sus egresos como gasto en nmina. Si se suman todos los recursos estatales, la nmina representa 7 de cada 10 pesos gastados. Un monto preocupante, pero lo ms alarmante es que esto es slo una estimacin, la opacidad y la falta de consistencia contable impide conocer los montos reales. En el Mxico de 2010 no es posible saber con certeza cunto gastan los estados en sus servidores pblicos, en sus maestros, ni en los empleados de sus poderes locales. La contabilidad creativa en los estados abarca muchos otros aspectos. Por ejemplo, el de la deuda. Muchos estados han colocado bonos para financiamiento, pero slo un porcentaje de estos bonos es conocido, ya que el resto se realiza por medio de privados. Del mismo modo, muchos estados
no consideran a las Asociaciones Pblico-Privadas como un compromiso de pago adquirido, ni reportan los saldos de su deuda de corto plazo. El monto real de la deuda no es informacin pblica y transparente. En la era de la informacin, la labor del anlisis de los datos pblicos en Mxico, en particular a nivel subnacional, implica realizar supuestos, excavar bases de datos y comparar fuentes que, en muchos casos, tienen enormes diferencias. Mientras nuestras finanzas pblicas continen marcadas por la opacidad y la peligrosa creatividad de nuestros funcionarios, no podremos hablar de rendicin de cuentas y se corre el riesgo de que, al abrir la caja de pandora, nos encontremos con sorpresas muy poco agradables. Lo que nos debera causar mayor preocupacin, es que incluso una empresa como Enron puede quebrar y desaparecer, un estado o un municipio puede quebrar pero eso ser slo el principio de los problemas. La caja negra del gasto pblico es un esfuerzo por mapear los desafos de la competitividad y las finanzas pblicas en los 31 estados y el Distrito Federal. Como reflejo del espritu federal de nuestras normas, cada entidad de la Repblica presenta una historia singular con retos especficos. El presente trabajo es resultado de una aspiracin del IMCO por arrojar luz sobre un tema que ha sido poco estudiado, pero paradjicamente, resulta clave para el presente y futuro de la economa mexicana. En este sentido, aqu presentamos algunos casos internacionales que pueden ser tiles para afrontar los problemas de la realidad mexicana; y por otro lado, tambin se analiza la situacin actual y los posibles retos que deberemos resolver en el corto plazo. El presente volumen se divide en dos secciones principales. La primera parte titulada La caja negra del gasto pblico est enfocada en distintos mbitos y desafos vinculados con las finanzas de las entidades de la Repblica Mexicana. La segunda parte se concentra en los resultados generales del ndice de Competitividad Estatal 2010 del IMCO y un anlisis de los 10 factores que determinan la metodologa del estudio. La situacin de la competitividad en cada entidad de la Repblica se encuentra tanto en el CD que acompaa esta publicacin, como en nuestra pgina de internet: www.imco.org.mx
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LA CAJA NEGRA
n di ce s ge ne ra l y d e im g e n e s
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ndice general
Introduccin
Enron a la mexicana la contabilidad creativa de las finanzas pblicas estatales
13 21 33 41 49 59 67 77 93 101 111 127
1. Gobierno federal vs. provincias: la disputa por los recursos en Argentina 2. California, EUA: los excesos de la democracia y el populismo fiscal 3. Brasil: el camino del populismo a la responsabilidad fiscal 4. Tragedias griegas y riesgos mexicanos 5. Pensiones estatales otra bomba de tiempo 6. La debilidad fiscal de las haciendas estatales 7. El dilema del presupuesto: gasto corriente vs. gasto en inversin 8. Presupuestos inflexibles: el gasto pblico sin margen de maniobra 9. Presupuestos estatales: opacidad que genera ineficiencia 10. Presupuesto y cuenta pblica: planean, gastan y... rinden cuentas? 11. Quin vigila el gasto pblico?: las entidades de fiscalizacin superior en Mxico IMCO propone: ndice de competitividad estatal 2010: Resultados generales
10 factores de competitividad
145
149 183 189

Conclusiones Anexo Metodolgico
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ndice de imgenes
Captulo 1
Tabla 1.1. Tabla 1.2. Grfica 1.1. Grfica 1.2. Tabla 1.3. Grfica 1.3. Composicin de los principales ingresos federales (1997-2008) Participacin del Gobierno Nacional y las Provincias en los gastos y los ingresos consolidados Gasto pblico por habitante, 2001-2008 Origen de los recursos provinciales, 2001-2007 Composicin de la recaudacin argentina (Nacin + Provincias) Empleados por habitante, 1999 y 2009 21 21 22 24 24 25 35 37 49 51 55 56 59 60 60 60 61 Grfica 9.3. Presupuesto por habitante vs. ndice de Desarrollo Humano, 2007 Grfica 9.4. Gasto por habitante en los estados vs. pobreza de patrimonio Tabla 9.1. Mejoras IIPE 2009-2010 105 105 105 111 111 115 117 117 120 129 130 131 131 132 132 133 133 134 135 137 138 139 140 149 153 157 160 163 165 167 170 173 175 177
Captulo 10
Captulo 2 Captulo 4
Tabla 2.1. Propuestas de gasto e ingreso aprobadas por votacin en California Tabla 2.2. Democracia directa en las propuestas de Reforma Poltica (caso de Mxico) Grfica 4.1. Grfica 4.2. Tabla 4.1. Tabal 4.2. Tabla 5.1. Grfica 5.1. Grfica 5.2. Grfica 5.3. Imagen 5.1. Grfica 6.1. Grfica 6.2. Tabla 6.1. Grfica 6.3. Grfica 6.4. Grfica 6.5. Tabla 6.2. Grfica 6.6. Endeudamiento subnacional como porcentaje del PIB Deuda per cpita estatal contra calificacin de Standard & Poors PIBE y recaudacin potencial Ingresos vigentes y sobrevivencia financiera Distribucin de los sistemas de pensiones en Mxico (nmero de afiliados) Egresos futuros de la situacin con reforma y sin reforma Escenario 1-Costos fiscales sin reforma Escenario 2-Costos fiscales con reforma de cuentas individuales Riesgo financiero en sistemas de pensiones
Grfica 10.1. Presupuestacin, ejercicio y fiscalizacin de los recursos pblicos Tabla 10.1. Duracin del proceso presupuestario por entidad federativa Grfica 10.2. Montos correspondientes al sobre ejercicio de las entidades, recostruccin de Chile y Hait y al Programa Nacional de Reduccin del Gasto Pblico Grfica 10.3. Sobre ejercicio acumulado vs. porcentaje de la poblacin con servicios de agua potable Tabla 10.2. FEP y gastos del Gobierno Central Tabla 10.3. Monto de los fideicomisos pblicos (2010 Grfica 11.1. Estructura de los ingresos estatales (Cueta Pblica 2008 Grfica 11.2. Estructura del presupuesto federal 2010 Tabla 11.1. Distribucin del PROFIS en 2009 Tabla 11.2. Distribucin del PROFIS en 2008 Tabla 11.3. Convenios de Colaboracin y colaboracin entre entidades federativas y la ASF Tabla 11.4. Observaciones realizadas a los Ramos 33 y 23 y sus montos, 2006-2008 Grfica 11.3. Muestra fiscalizada vs. observaciones realizadas sobre el total de cada ramo auditado Grfica 11.4. Monto de las observaciones hechas a la cuenta pblica 2008 a la entidades federativas Grfica 11.5. Monto de las observaciones como porcentaje de los presupuestos estatales (2007 y 2008 Grfica 11.6. Promociones de Responsabilidad Administrativa Sancionatoria de la Cuenta Pblica 2008 Tabla 11.5. Meses de permanencia en el cargo de los ltimos tres Auditores Superiores Tabla 11.6. Clasificacin de las EFS segn su autonoma de gestin Tabla 11.7. Composicin de la planta laboral de las EFS Grafica 11.7. Presupuesto por habitante de la EFS en 2007 y porcentaje del presupuesto del Congreso Grfica 1. Tabla I. Tabla II. Tabla III. Tabla IV. Tabla V. Tabla VI. Tabla VII. Tabla VIII. Tabla IX. Tabla X. ndice general Desempeo de las entidades en los indicadores de Sistema de derecho, 2006-2008 Desempeo de las entidades en los indicadores de Medio ambiente, 2006-2008 Desempeo de las entidades en los indicadores de Sociedad, 2006-2008 Desempeo de las entidades en los indicadores de Economa, 2006-2008 Desempeo de las entidades en los indicadores de Sistema politico, 2006-2008 Desempeo de las entidades en los indicadores de Factores eficientes, 2006-2008 Desempeo de las entidades en los indicadores de Sectores precursores, 2006-2008 Desempeo de las entidades en los indicadores de Gobierno eficiente, 2006-2008 Desempeo de las entidades en los indicadores de Relaciones internacionales, 2006-2008 Desempeo de las entidades en los indicadores de Sectores econmicos, 2006-2008
Captulo 11
Captulo 5
Captulo 6
Composicin de los ingresos totales de los estados y el Distrito Federal 68 Crecimiento real acumulado de los ingresos totales e ingresos propios 69 Nmero de gravmenes estatales por los que se contemplan ingresos para el ejercicio fiscal 201069 ndice de Autonoma Fiscal 2008 (ingresos propios/ingresos totales) 70 Relacin entre el impuesto sobre nmina y la tasa de informalidad 2007-2008 70 Realcin entre el impuesto sobre nmina y el PIB per cpita 2007-2008 71 Comparativa del ISN potencial y el ISN efectivamente recaudado en 2008 71 ISTUV como porcentaje de los ingresos totales en 2008 72
Resultados generales
Captulo 7
Grfica 7.1. Estructura del gasto federal 2010 78 Grfica 7.2. Gasto en nmina del gobierno como porcentaje del gasto total 78 Grfica 7.3. Estructura del gasto estatal y del gasto corriente 78 Grfica 7.4. Tamao del FAEB como porcentaje de los ingresos totales de los estados 80 Grfica 7.5. Gasto en educacin dedicado a sueldos para salarios de maestros y personal administrativo (%) 80 Tabla 7.1. Clasificacin de estados por forma de contabilizar la nmina de maestros en 2008 81 Grfica 7.6. Cambio poblacional en el sector educacin 81 Grfica 7.7. Gasto per cpita en el sector educacin 82 Grfica 7.8. Nmina total reportada vs. nmina real estimada (como porcentaje de egresos totales) 83 Grfica 7.9. Gasto nacional en nmina de burocracia como porcentaje del PIB 83 Grfica 7.10. Inversin estatal como porcentaje de los egresos totales (mediana 2000-2007) 84 Grfica 7.11. Porcentaje de la poblacin con acceso al sistema de drenaje, 2007 84 Grfica 7.12. Porcentaje de caminos pavimentados, 2007 85 Grfica 7.13. Inversin en infraestructura 87 Grfica 8.1. Grfica 8.2. Grfica 8.3. Grfica 8.4. ndice de Flexibilidad Presupuestal 2009, porcentaje del presupuesto total Distribucin del presupuesto total de los estados y el Distrito Federal Plazas magisteriales vs. FAEB (porcentaje del total nacional), 2008 Desastres naturales ms costosos vs. FONDEN y presupuesto flexible de entidades afectadas, millones de pesos de 2010 Grfica 8.5. Ingresos reales menos ingresos estimados, porcentaje del total (promedio 2006-2008) Grfica 8.6. Gasto en obra pblica y acciones sociales, 2008 Grfica 9.1. Ingresos estatales de origen federal 1989-2008, porcentaje del total Grfica 9.2. Cambio porcentual en calificacin IIPE de 2008 a 2010 93 94 95 96 96 97 101 102
Anexo metodolgico
Captulo 8
Captulo 9
Grfica A.1. Funcin sigmoidal del ndice de talento (pases y entidades federativas 190 Tabla A.1. Peso de cada uno de los subndices de competitividad 195 Tabla A.2. Resultados de regresiones del ndice General de Competitividad como variable independiente y la inversion (inversin/PEA) y el talento como dependietes 195 Grfica A.2. Relacin entre el ndice de Competitividad y la inversin 195 Grfica A.3. Relacin entre el ndice de Competitividad y el PIB 195 Grfica A.4. Relacin entre el ndice de Competitividad y el talento 196 Tabla A.3. Resultados de regresiones de los subndices de competitividad como variables independientes y la inversin (inversin/PEA) como dependiente 196 Tabla A.4. Resultados de regresiones de los subndices de competitividad como variables independientes y el PIB per cpita como dependiente 196 Tabla A.5. Resultados de regresiones de los subndices de competitividad como variables independientes y el talento como dependiente 197 Tabla A.6. Definicin de regiones 197 Tabla A.7. Variables nuevas 199 Tabla A.8. Variables con cambio metodolgico 199 Tabla A.9. Variables eliminadas 203
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Gobierno federal vs. provincias:

la disputa por los recursos en Argentina
Gobierno federal vs. provincias: la disputa por los recursos en Argentina

Las bases del sistema fiscal argentino
A partir de 1860, en Argentina est vigente un rgimen fiscal encarnado en el poder central del gobierno federal. Cada vez que la autoridad federal requiere incrementar sus ingresos como consecuencia de una crisis econmica, dispone libremente de recursos que segn el pacto jurdico eran parte de los erarios provinciales.1 Durante la crisis mundial de los aos treinta, el gobierno federal utiliz su facultad excepcional para crear impuestos directos, lo que dio lugar en 1935 al impuesto a las ganancias (ISR) que se mantiene vigente hasta el da de hoy, a pesar de que la Constitucin establece claramente su vigencia transitoria. Con la crisis mundial de 1929-1930, los poderes federales se otorgaron la facultad de apropiarse de impuestos directos que antes cobraban las provincias. Desde 1935 hasta 1988 rigi en Argentina un rgimen transitorio de distribucin de recursos entre el gobierno federal y las provincias, donde se dio una centralizacin de las bases fiscales. En 1989 comenz un proceso de devolucin de responsabilidades de gasto a las provincias en materias como salud y educacin. Sin embargo, el gobierno federal no renunci al ejercicio de facultades tributarias, ni propici una redistribucin de la responsabilidad en el cobro de impuestos. Al igual que el caso mexicano, se descentraliz el gasto y se centralizaron las fuentes de ingreso del fisco en el gobierno federal. El desbalance fiscal del gobierno argentino, atribuido al dficit del sistema de pensiones2 y al crecimiento de la deuda externa, fueron la justificacin poltica para cambiar las frmulas de distribucin de recursos fiscales, de acuerdo con lo establecido en la Ley de Coparticipacin Federal. Desde 1982, la bolsa de recursos fiscales se distribua 42.3% al gobierno federal y 54.7% a las provincias. En 1992 se modific la relacin de la distribucin para quedar en 58% a la autoridad federal y un 42% a los gobiernos provinciales.3 El dficit crnico de pensiones y los pagos a la deuda externa generaron preocupaciones de que se volviera a disear el sistema de distribucin
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fiscal con un perjuicio adicional a los intereses provinciales. Esta preocupacin de los gobiernos provinciales se tradujo en la reforma de 1994, la cual elev la coparticipacin fiscal a rango constitucional. El abuso por parte del gobierno federal del pacto fiscal provoc una masa crtica a favor de una reforma constitucional que brindara mayor proteccin a las provincias. La reforma constitucional asign carcter concurrente, federal y provincial a los flujos de los impuestos indirectos. Este cambio cre las bases de un nuevo pacto fiscal en Argentina. Este sistema de redistribucin de la renta tributaria federal ha operado verticalmente a favor del gobierno federal para atender el dficit de pensiones y el servicio de la deuda pblica. El nuevo sistema favorece a las regiones menos desarrolladas a partir de los principios de equidad federal.
Distribucin de participaciones y responsabilidades fiscales en el sistema fiscal argentino

En trminos de recursos fiscales, el sistema contina muy centralizado a nivel del gobierno federal. Por ejemplo, los impuestos directos, que segn la Constitucin pertenecen a las provincias, slo podrn ser recaudados por la Nacin por un tiempo determinado y cuando medien circunstancias extraordinarias. Por esta razn, el impuesto a las ganancias (ISR) que se aplica desde 1935 siempre rige slo por un plazo de 10 aos, que tiene que ser renovado peridicamente. Lo mismo sucede con el impuesto a los bienes personales y a los activos de las empresas. En cambio, los impuestos indirectos, que segn la Constitucin, pueden ser aplicados tanto por la Nacin como por las provincias, estn regidos por un sistema de concurrencia de facultades tributarias que opera desde la reforma de 1994. A partir de la crisis econmica de 2001-2002, con el objetivo desesperado de extraer recursos de cualquier fuente, el gobierno federal restableci la figura de las retenciones (impuestos) a las exportaciones agropecuarias. Estos tributos a la exportacin, que son un lastre para la competitividad argentina, fueron recaudados exclusivamente por el gobierno federal. Lo mismo ocurri con los ingresos provenientes del impuesto a los crditos y dbitos bancarios (popularmente conocido como impuesto al cheque). Debido a las normas Constitucionales y limitaciones del rgimen de
En Argentina hay 23 provincias, que son el equivalente de los estados mexicanos, adems de Buenos Aires que es la capital federal. Las reformas al sistema de previsin social de los noventa fueron la principal justificacin para implementar el Impuesto a las Ganancias destinadas a financiar el sistema de pensiones. Mara Garat (2008). *Las diferencias corresponden al Fondo de Aportes del Tesoro Nacional.
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Tabla 1.1. Composicin de los principales ingresos federales (1997-2008)
1997 Ingresos IVA Ganancias (ISR) Retenciones a las Exportaciones Impuesto a las Transacciones Bancarias
Fuente: Bertello y Ua (2009).
2002 Millones de Pesos 14.02 8.919 5.022 4.857 % de los ingresos totales (*) 33% 21% 12% 11% Millones de Pesos 77.335 53.646 36.055 19.495
2008 % de los ingresos totales (*) 35% 25% 17% 9% Distribucin Federal De acuerdo al Rgimen de Coparticipacin Federal y modificaciones De acuerdo al Rgimen de Coparticipacin Federal y modificaciones Hasta el ao 2008 la totalidad de este ingreso corresponda al Nivel Nacional. Actualmente un 30% se destina a provincias. 70% al Gobierno Nacional. 30% a provincias.
Millones de Pesos 19.82 8.334 6
% de los ingresos totales (*) 52% 22% 0%
Sin Implementar
coparticipacin, las provincias slo tienen facultad de aplicar cuatro impuestos: 1) sobre ingresos brutos, 2) sobre inmuebles, 3) sobre automotores y 4) el de sellos. A su vez, cada provincia tiene mecanismos especficos de coparticipacin de impuestos provinciales a los municipios. Los municipios en la mayora de las provincias no pueden aplicar impuestos, sino cobros por la prestacin de servicios, tal como alumbrado, barrido y limpieza.4 En la actualidad, el sistema tributario argentino basa su recaudacin principalmente en los impuestos indirectos que gravan al consumo (IVA, internos, combustibles) y son trasladables al consumidor final. Una situacin muy similar a la que priva en Mxico donde los poderes federales legislan y recolectan los tributos de mayor potencial recaudatorio, acentundose un desequilibrio en la distribucin de bases tributarias entre los distintos niveles de gobierno. Los porcentajes empleados para distribuir los recursos entre el gobierno federal y las provincias (distribucin primaria) y al interior de las provincias entre los municipios (distribucin secundaria), no guardan ninguna relacin con las necesidades y las conductas de las diferentes unidades de gobierno. La masa coparticipable se redujo drsticamente luego de la ltima reforma del rgimen, a expensas de los puntos porcentuales que la Nacin se atribuy para cubrir el dficit de la reforma de pensiones de 1994 y de la adicin de gravmenes no coparticipables. Los cambios en la composicin de los principales ingresos desde el ao 2002 ocasionaron que, el gobierno federal incrementara significativamente su participacin en la masa de
ingresos totales, en perjuicio de los gobiernos subnacionales. La tabla 1.1 explica la distribucin de los ingresos federales en Argentina entre 1997 y 2008. Los impuestos ms tradicionales, IVA y ganancias (ISR), distribuidos de acuerdo con el Rgimen de Coparticipacin, pasaron de representar un 74% de la recaudacin total en 1997 a un 60% en el 2008. En el sentido contrario, los dos ingresos que cobraron mayor relevancia luego de la crisis fueron las Retenciones a las Exportaciones y el Impuesto a las Transacciones Bancarias. Los cambios en la composicin de ingresos y las modificaciones al rgimen de coparticipacin desde la dcada de los noventa, han aumentado la brecha entre las responsabilidades de gasto y la participacin en los ingresos de los gobiernos provinciales. Como muestra la tabla 1.2 mientras que en 1991 las provincias realizaban el 38% del gasto a nivel federal y generaban el 46% de los ingresos, en el 2006 realizaron el 51% del gasto primario y generan el 33% de los ingresos.
Tabla 1.2. Participacin del Gobierno Nacional y las Provincias en los gastos y los ingresos consolidados
Clasificacin Estrato Nacin Provincias Nacin Provincias 1991 0.62 0.38 0.54 0.46 2006 0.51 0.49 0.67 0.33
Gasto Primario Ingresos

Fuente: Bertello y Ua (2009).
En algunas provincias, los municipios pueden aplicar impuestos, por ejemplo al inmobiliario urbano, como es el caso en La Pampa, Chaco, Santa Cruz, etc.
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La baja correspondencia fiscal que existe entre lo que cada provincia recibe y lo que gasta, as como la dependencia en exceso de transferencias desde el gobierno central genera varios problemas relevantes como:5 a) Desincentivo para incrementar la base tributaria local. Para la mayora de las provincias no vale la pena asumir los costos polticos asociados con la reduccin de la evasin o el incremento de la recaudacin tributaria. b) Ilusin fiscal. Dado que la mayor parte de los recursos provienen de una fuente comn sin una adecuada relacin entre lo que se recauda y lo que se gasta, se produce un desfase en la percepcin en las distintas provincias respecto al costo real de los bienes y servicios que provee el gobierno local. c) Problema de bail out. La ausencia de incentivos para incrementar la recaudacin y los efectos de la ilusin fiscal producen una tendencia al desequilibrio fiscal en las provincias, la cual se incrementa ante la relativa certeza de asistencia desde el gobierno federal para cubrir estos
desequilibrios. El gobierno federal por su parte, tiene incentivos para efectuar un bail out de las provincias en problemas, ya sea porque el costo poltico de dejarlas caer es muy elevado, o porque esto a su vez le permite ejercer una mayor presin poltica sobre la conduccin de las provincias en problemas financieros. La falta de responsabilidad en la recaudacin fiscal ha provocado incentivos en las provincias para aumentar el gasto. Como se aprecia en la grfica 1.1, en 2002 y 2003, el gasto pblico (ajustado por inflacin) de las provincias argentinas cay bruscamente, pero viene creciendo aceleradamente desde 2004. Si el tipo de gasto hubiera permanecido constante a lo largo de los ocho aos comprendidos entre 2001 y 2008, cada uno de los ocho segmentos en que se dividen las barras tendra la misma longitud; pero lo que se observa es que prcticamente la mitad del gasto pblico del perodo 2001-2008 se concentr en los ltimos tres aos.
Grfico 1. Gasto pblico por habitante, 2001- 2008

Buenos Aires Catamarca Chaco Chubut CABA Crdoba Corrientes Entre Ros Formosa Jujuy La Pampa La Rioja Mendoza Misiones Neuqun Ro Negro Salta San Juan San Luis Santa Cruz Santa fe Sgo del T. del Fuego Tucumn Nacin 0 12.5 25
Grfica 1.1. Gasto pblico por habitante, 2001- 2008
37.5
50
62.5
75
87.5
100
% sobre total 2001-2008 (ajustado por inacin)

Fuente: Lucardi (2009) la Oficina Nacional Ocina Nacional de Presupuesto, Provinfo e INDEC. Fuente: Lucardi (2009) con datos decon datos de la de Presupuesto, ProvInfo e INDEC.
Bertello y Ua (2009).
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Hacia la pobreza
Juan E. Pardinas6
Hay muchos libros de economa que explican cmo pases pobres se han transformado en naciones desarrolladas. Corea, Chile, Espaa, Irlanda y Japn son los ejemplos favoritos cuando se quiere probar que un pas fregado se puede convertir en una potencia econmica. China e India son los nuevos sospechosos comunes para demostrar que la miseria no es una condena irremediable. Estos casos tienen una narrativa comn: el gobierno y la clase poltica tomaron decisiones que permitieron transformar el destino de sus habitantes. Todas estas historias tienen un final feliz que podra llevar un ttulo de telenovela: De la miseria a la prosperidad. Pocos economistas se atreven a contar el cuento al revs: los pases cuya riqueza se transform en penurias sin remedio. Vito Tanzi, ex director de asuntos fiscales del Fondo Monetario Internacional, decidi narrar una historia incmoda sin conclusiones amables: Argentina, cmo una de las naciones ms prosperas del mundo perdi su riqueza. Durante la primera mitad del siglo XX, Argentina era una de las naciones ms ricas del planeta. Emigrantes de Italia y Espaa vieron a la nacin sudamericana como una tierra de abundancia y progreso. Millones dejaron el viejo continente para buscar fortuna a las orillas del Ro de la Plata. Hace 100 aos, la patria de Gardel y Maradona tena el 50 por ciento del PIB de Amrica Latina. De sus puertos sala el 7 por ciento de las exportaciones globales. Era la dcima economa ms grande del planeta, hoy es la nmero 30. Como esas familias de hacienda y alcurnia que acaban en la ruina, Argentina perdi su estatus aristocrtico para sumarse a las filas del subdesarrollo. El economista del FMI sospecha que ese trauma de empobrecimiento colectivo haya causado que Buenos Aires sea una de las ciudades con ms psicoanalistas por habitante. Hay suficientes similitudes entre Argentina y Mxico como para perder el sueo. Aqu tambin recaudamos como en Hait, pero gracias al petrleo logramos equilibrar cuentas y financiar despilfarros. El problema es que el oro negro se est acabando. El presupuesto de 2010 vendr con un agujero fiscal. Ese hoyo negro crecer en el 2011. Tapar el boquete causar tensiones polticas e inestabilidad. La disputa por los recursos fiscales, entre los gobiernos estatales y la Secretara de Hacienda, ser un foco de conflicto permanente. Para cobrar impuestos se requiere de legitimidad. Un cambio profundo en el ejercicio del gasto pblico no es una alternativa obligatoria. Siempre nos quedar abierta la opcin de tomar la ruta hacia la pobreza. Desde Evita Pern en los aos cincuenta hasta la Presidencia de Fernando de la Ra en los albores del siglo XXI, Vito Tanzi encuentra una constante: al gobierno argentino no le alcanzan los impuestos para pagar sus promesas Es un pas que recauda como Hait pero gasta como Europa. Argentina padece un dficit fiscal crnico desde hace varias dcadas. El gobierno no puede reducir sus gastos y no convence a la sociedad de pagar nuevos impuestos. Para financiar el agujero, los gobiernos Argentinos viven de pedir prestado. Como el dinero no alcanza, los servicios pblicos clave, como la educacin o la salud, se han deteriorado gradualmente. Los factores que han hecho imposible balancear las cuentas del erario argentino son las nminas abultadas y el gasto corriente de las autoridades estatales (provinciales). El gobierno federal tiene la obligacin de transferir el 50 por ciento de impuestos a los gobernadores provinciales, quienes son buenos para gastar pero malos para recaudar. La debilidad poltica de la autoridad central no ha podido imponer lmites razonables a los presupuestos estatales.
Publicado en el diario Reforma, 6 de septiembre de 2009.
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La ruptura del pacto fiscal federal

Al incumplimiento del proyecto federal establecido originalmente en la Constitucin, han contribuido: a) El avance del gobierno federal sin la adecuada resistencia de las provincias, particularmente en materia tributaria. b) El desarrollo de los preceptos centralizadores de la propia Constitucin. c) La infraestructura de concentracin socioeconmica en el rea metropolitana de Buenos Aires en deterioro del interior y del equilibrio del pas (en 1% del territorio nacional se asienta casi el 35% de la poblacin y casi el 80% de la produccin argentina se origina en un radio que apenas excede los 500 km. a partir de dicha rea).
Tabla 1.3. Composicin de la recaudacin argentina (Nacin+Provincias)

Conceptos I. Nacionales I. Provinciales Totales Recaudacin 2001 17.50 3.64 21.14 Recaudacin 2006 23.57 4.12 27.69 Participaciones en Total 2001 82.78 17.22 100.00 Participaciones en Total 2006 85.12 14.88 100.00
Fuente: Asensio (2008) con datos de la Direccin Nacional de Investigaciones y Anlisis Fiscal. *No incluye recaudacin de municipios.
Los impuestos ms importantes como el IVA y ganancias son recaudados por el gobierno federal, y luego distribuidos entre las provincias de acuerdo a una frmula prefijada. En un caso similar al mexicano, el costo poltico de determinar impuestos y recaudarlos, corre a cargo de las autoridades nacionales, pero los gobernadores provinciales reciben los beneficios de aumentar el gasto y contratar empleados. Entre 2001 y 2007, 17 de 24 provincias recibieron ms del 50% de sus recursos mediante transferencias del gobierno nacional (grfica 1.2). En siete de ellas los fondos nacionales representaron ms del 70% de los ingresos. El problema de financiamiento de las provincias es que el esquema incentiva un comportamiento irresponsable por parte de los gobernadores en aquellos distritos ms dependientes del financiamiento nacional.
Fallas del rgimen fiscal argentino

Entre las fallas ms notorias del rgimen de coparticipacin de impuestos vigente est el nulo incentivo que brinda a las provincias y los gobiernos locales para que estos sean fiscalmente ms eficientes, tanto en trminos de recaudacin de ingresos propios como en la asignacin de recursos (tabla 1.3).
Grfico 2. Origen de los recursos provinciales, 2001-2007 Grfica 1.2. Origen de los recursos provinciales, 2001-2007
% del total de recursos provinciales (media 2001-2007)
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% Corrientes San Juan Sgo. del Estero Jujuy Catamarca Misiones San Luis Entre Ros La Pampa Buenos Aires Chubut Santa Cruz Ro Negro Tucumn T. del Fuego Neuqun Formosa Chaco Salta La Rioja Crdoba Santa Fe Mendoza CABA 0%
Propios tributarios
Propios no tributarios (regalas, tasas, etc)
De origen nacional (coparticipacin y otros)
Fuente: Lucardi (2009) con datos de la Oficina Nacional de Presupuesto, Provinfo e INDEC.
Fuente: Lucardi (2009) con datos de la Ocina Nacional de Presupuesto, Provinfo e INDEC.
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Grfico 3. Empleados por habitante, 1999 y 2009 Grfica 1.3. Empleados por habitante, 1999 y 2009
Santa Cruz Catamarca T. del Fuego Neuqun Chubut La Rioja Ro Negro Formosa Sgo. del Estero La Pampa Entre Ros Jujuy Corrientes San Juan San Luis Chaco Tucumn CABA Mendoza Salta Misiones Santa Fe Crdoba Buenos Aires 5 25 45 65 85 105 125
Empleados pblicos por mil habitantes
1999
2009
Fuente: Lucardi (2009) con datos de la Ocina Nacional de Presupuesto, Provinfo e INDEC.
En cuanto al manejo de los recursos, existe tambin una grave irresponsabilidad de las provincias apegadas a un modelo que descansa principalmente en el gasto y el empleo pblico. En el conjunto de las provincias, los salarios representan aproximadamente el 50% del gasto total.7 Como muestra, en 2006 casi todas las provincias demuestran un supervit primario prcticamente nulo y un resultado financiero deficitario (-0.3% del PIB). Entre 1996 y 2004, la deuda de las provincias se multiplic por 5.4 en promedio, pero algunas tuvieron un incremento muy superior. Por ejemplo, en Tierra del Fuego se multiplic por 11.1, en Buenos Aires por 9.7, Neuqun por 8.5, Chaco por 7.29, Crdoba por 7.08 y Santa Fe por 6.68, por mencionar algunos casos.8 Asimismo, hay provincias con inusitados incrementos de sus gastos en personal: en 2005, Buenos Aires aument ese gasto en 40%, Ro Negro en 43%, Tierra del Fuego en 45% y Salta en 47%.9 La grfica 1.3 muestra incrementos dramticos para provincias como Santa Cruz, Catamarca y Tierra del Fuego.
Crisis econmica de 2001 y las provincias

El deterioro de las finanzas pblicas provinciales hacia fines de 2001 fue provocado principalmente por la fuerte recesin econmica iniciada a mediados de 1998, y se profundiz en 2002 por el peso de los servicios de la deuda pblica. El gasto pblico provincial entre 1996-1998 fue en aumento, a partir del incremento de los recursos tributarios generado por la expansin de la actividad econmica y el endeudamiento con entidades financieras del mercado domstico. Este contexto favorable no se aprovech para constituir fondos anticclicos que permitieran contrarrestar la fase recesiva iniciada en agosto de 1998. As, la fuerte recesin econmica y el cierre de los mercados de deuda entre 1999-2001 determinaron no slo un fuerte ajuste fiscal a nivel provincial, sino tambin que las autoridades provinciales decidieran tener mayor certidumbre sobre las transferencias federales.
7 8 9
Bertaina (2008). dem. dem.
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No obstante, la coparticipacin ha sido tambin el marco jurdico para ajustar la distribucin de la renta tributaria federal a las necesidades del Tesoro Nacional, en caso de emergencia econmica. Todo el laberinto de la coparticipacin se explica por las consecuencias de la reforma de pensiones que desfinanci fuertemente al Tesoro Nacional. Para 2001, cerca de 55,000 millones de dlares de la deuda pblica provinieron de esta fuente. La disminucin de los ingresos al sistema previsional pblico tuvo como contrapartida un cambio significativo en la estructura del financiamiento. Mientras que en el ao 1991, previo a la reforma, el 76.6% de los ingresos previsionales provenan de los aportes a la seguridad social y 15.9% de recursos tributarios (con el 7.5% restante proveniente de otras fuentes), en el 2001 esta situacin se haba revertido completamente, con un 29.6% de los ingresos provenientes de aportes y el 70.2% de ingresos tributarios.10 Entre 1997 y 2007, las provincias aportaron casi el equivalente al total de su deuda pblica para el sistema de pensiones. Esto significa que las provincias se han endeudado para contribuir a saldar el dficit de pensiones ya que no podan renunciar a las transferencias federales para atender las funciones en materia de educacin y salud.11 La experiencia de las pensiones provinciales en Argentina es un llamado de atencin para el sistema de pensiones de varios estados mexicanos, como se mostrar ms adelante. A medida que la recesin iniciada en 1998 se profundiz y la recaudacin fiscal se desplomaba, las autoridades provinciales se encontraron en una situacin cada vez ms difcil. A partir de 2001, la situacin se complic an ms, porque el endeudamiento externo se torn prcticamente imposible, y varias provincias recurrieron a emitir cuasimonedas para pagar salarios. Las cuasimonedas funcionaron como herramientas alternativas de financiamiento que dieron liquidez a una economa altamente deprimida. Especficamente, las cuasimonedas fueron papeles de deuda de circulacin local, cuyo poder cancelatorio vari significativamente entre las distintas jurisdicciones. En consecuencia, para octubre de 2002, circularon por el territorio argentino 11 cuasimonedas, muchas de las cuales sufrieron un alto nivel de depreciacin. Finalmente, en 2002, los gobernadores no tuvieron ms alternativa que reducir el gasto pblico y, en menor medida, la planta
de personal. Las cuasimonedas argentinas funcionaron de manera similar a los pagars que emiti el gobierno del estado de California, como se analiza en la siguiente seccin de este volumen. Los ajustes de la crisis fueron extremadamente costosos poltica e institucionalmente a nivel nacional y provincial. La crisis econmica y poltica de fines de diciembre de 2001 determin una crisis institucional que se manifest con la designacin de cuatro presidentes de la Repblica en un periodo de 20 das. Asimismo, durante la crisis de 2001-2002, muchos gobernadores no pudieron terminar el mandato para el que fueron elegidos. Entre diciembre de 1983 y junio de 2009, 38 gobernadores no completaron sus mandatos.12 Las razones particulares por las que cada gobernador abandon su cargo dependen de circunstancias especficas, pero el despido masivo de empleados, la reduccin forzosa de sueldos y otros recortes a servicios pblicos, debilit la posicin poltica de muchos gobernadores. Estos casos fueron particularmente graves en provincias que enfrentaban una situacin fiscal ms comprometida en trminos de su dependencia a las transferencias federales. Dado que la importancia relativa del gasto y el empleo pblico son mayores en las provincias, cuando es necesario realizar ajustes, stos tienen consecuencias polticas y sociales mucho ms graves. A partir de 2002, el gobierno central ha tomado medidas desesperadas para allegarse una nueva fuente de ingresos fiscales con las denominadas retenciones agropecuarias, las cuales son impuestos externos que le corresponden en exclusiva al gobierno federal y, por ende, no son coparticipables. Estos impuestos a las importaciones agropecuarias aumentan artificialmente los costos y reducen la competitividad internacional de los agricultores argentinos.
Nuevos lineamientos de responsabilidad fiscal despus de la crisis

Luego de la crisis econmica y el default de la deuda de 2002, el gobierno federal brind asistencia financiera e impuls polticas de ajuste fiscal en las provincias a travs de los Programas de Financiamiento Ordenado (PFOs). Los PFOs crearon las condiciones para la reestructuracin de la
10 Bertello y Ua (2009). 11 Esta tendencia se est revirtiendo a partir de la eliminacin de sistema de capitalizacin a finales de 2008. Esto, en combinacin con la recuperacin de la economa a partir de 2003, ha revertido la composicin de los ingresos de sistema previsional. 12 Lucardi (2009).
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deuda subnacional ya que permitan a las provincias obtener fondos en calidad de prstamos blandos a cambio de comprometerse a cumplir metas fiscales de reduccin de dficit y de deuda flotante, suspender la emisin de cuasimonedas y presentar informacin con cierta periodicidad y desagregacin. El objetivo principal despus de la crisis de 2001 fue solucionar el problema de la deuda y las brechas financieras provinciales, as como generar un instrumento de control y supervisin para el reordenamiento de las finanzas pblicas provinciales. La implementacin de estas reglas fue promovida principalmente para dar seales favorables al exterior, cumpliendo con los compromisos de ajuste fiscal asumidos con el Fondo Monetario Internacional (FMI) para obtener una mejor calificacin crediticia y recuperar la credibilidad de los mercados. Sin embargo, el compromiso asumido por Argentina con el FMI en materia de reforma al rgimen de coparticipacin no se pudo cumplir por la falta de consenso para acordar un nuevo mecanismo de distribucin de impuestos entre el gobierno federal y las provincias. Sin embargo, las provincias lograron aprobar la Ley de Responsabilidad Fiscal (LRF)13 en agosto de 2004, para controlar el crecimiento del gasto corriente y de la deuda estableciendo metas fiscales en relacin a ciertos indicadores numricos. La LRF argentina limita la posibilidad de endeudamiento solamente a gasto de capital (regla de oro) y establece reglas para mejorar la transparencia de la informacin fiscal. Entre las principales crticas a la Ley de Responsabilidad Fiscal argentina estn: 1. La imposicin centralista de la LRF, ubicando al gobierno federal en una situacin de fuerza frente a los gobiernos provinciales. La falta de concertacin qued demostrada por las resistencias originarias expresadas por algunos gobernadores y legisladores. La objecin principal a la Ley est en la penetracin del poder central sobre la autonoma provincial y municipal, as como la ausencia de criterios equiparables de responsabilidad fiscal para el gobierno federal. 2. Que la ratificacin de esta Ley, se imagin como una suerte de compensacin por la imposibilidad existente para alcanzar el consenso necesario para sancionar la ley de coparticipacin federal de impuestos. La Ley de Responsabilidad Fiscal tiene metas cualitativas y cuantitativas muy claras consolidando los sistemas presupuestarios y la capacidad de monitoreo y supervisin de las cuentas pblicas provinciales por parte del gobierno federal. Su finalidad es establecer un fuerte marco institucional de control de deuda, control de crecimiento del gasto corriente, especialmente en personal, y homogeneizar la informacin fiscal de las entidades de la Repblica. Las sanciones por incumplimiento incluyen algunas penalidades financieras pero, a diferencia de la Ley de Responsabilidad Fiscal brasilea, no prevn ninguna sancin judicial y penal. Las disposiciones ms relevantes de la Ley de Responsabilidad Fiscal argentina son:14 Aplicacin de clasificadores presupuestarios uniformes. Estos permiten la consolidacin de las cuentas pblicas y la comparacin de la informacin fiscal del gobierno federal con las provincias y viceversa. El Gobierno Nacional presenta anualmente el marco macrofiscal proyectado para el siguiente ejercicio, a efecto de que las administraciones provinciales cuenten con la informacin necesaria para la elaboracin de sus proyecciones presupuestarias. Publicacin peridica y homognea de la informacin fiscal. Los dos niveles de gobierno deben publicar sus presupuestos, ejecuciones fiscales, informacin de deuda pblica y nivel de ocupacin de sector pblico. Reglas para el tratamiento del gasto y los ingresos pblicos para las etapas de formulacin y de ejecucin presupuestaria. En particular limita la expansin del gasto primario15 al crecimiento nominal del Producto Interno Bruto. Exige supervit primario a las jurisdicciones cuyos servicios de deuda superen el 15% de sus recursos corrientes. Constitucin de fondos anticclicos. Todos los niveles de gobierno deben de crear estos fondos a fin de garantizar la continuidad de sus acciones en momentos crticos, sin caer en desequilibrios fiscales. Sustentabilidad del endeudamiento. Promueve acciones de coordinacin para alcanzar un escenario de sustentabilidad que posibilite preservar la prestacin de servicios bsicos. Reglamenta el acceso
13 Argentina ya haba sancionado una ley de solvencia fiscal antes que la brasilea de 2001. Sin embargo, la Ley de Responsabilidad Fiscal de 2004, sanciona un rgimen ms completo basado fundamentalmente en normas de buena conducta fiscal dirigidas a mejorar la transparencia y controlar el gasto y el endeudamiento a nivel subnacional. 14 Centro de Estudios Federales. 15 Entendido como la suma de los gastos corrientes y de capital, excluidos los intereses de la deuda pblica, los gastos financiados con prstamos de organismos internacionales y los gastos de capital destinados a infraestructura social bsica necesaria para el desarrollo econmico social, financiados con cualquier uso del crdito.
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de las provincias a nuevo endeudamiento, y promueve estrategias de saneamiento para aquellas altamente endeudadas, considerando como lmite la afectacin de hasta el 15% de los ingresos corrientes (netos de transferencias a municipios) para el pago de los servicios de la deuda. Creacin del Consejo Federal de Responsabilidad Fiscal. Este se desempea como rgano de aplicacin de las disposiciones de la Ley de Responsabilidad Fiscal. Est integrado por los Ministros de Economa y/o Hacienda de los gobiernos nacional, provinciales y de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. La aplicacin de estas reglas fiscales ha permitido que la solvencia fiscal se considere como una poltica de Estado que involucra a todas las partes del sistema poltico argentino. En particular, los Programas de Financiamiento Ordenado han permitido el equilibrio fiscal de las provincias, controlando de manera adecuada los incrementos de deuda y sancionando a las provincias ante incumplimientos con penalidades que abarcan la suspensin de las transferencias por el programa y la retencin de recursos transferidos. Sin embargo, es fundamental acompaar estas reglas fiscales con reformas de las finanzas pblicas que resuelvan los conflictos irresueltos en materia de las relaciones fiscales entre el gobierno federal y las provincias, respecto al rgimen de coparticipacin federal de impuestos. En contraste con el caso brasileo, Argentina opt por una Ley de Responsabilidad Fiscal que slo era aplicable para la autoridad federal. Los gobiernos provinciales no fueron contemplados como sujetos obligados de la ley. El comportamiento fiscal de ambos pases ofrece evidencia emprica til a favor de una legislacin de prudencia fiscal donde se abarquen a los distintos niveles de gobierno con capacidad de endeudamiento.
Lecciones para Mxico

Los impuestos e ingresos tributarios en Argentina, resultan insuficientes para cubrir las responsabilidades de gasto de los tres niveles de gobierno. Los mandatarios provinciales estn en una frecuente tensin con el gobierno federal, por la reparticin del pastel fiscal. Todos quieren rebanadas ms grandes, pero nadie est dispuesto a poner la masa para ampliar el tamao del relleno. Esta disputa es un factor de ingobernabilidad que rompe cualquier posibilidad de consenso, cuando las provincias y el gobierno federal buscan llegar a un acuerdo sobre la distribucin de las bases fiscales y la responsabilidad de cobrar impuestos. La poca cooperacin poltica entre autoridades federales y provinciales ha hecho ms vulnerable a la economa de este pas sudamericano. En menos de un siglo, Argentina camin el funesto sendero que va del bienestar al subdesarrollo. A principios del siglo XX era una de las economas ms prsperas del planeta. A principios del siglo XXI, el pas sudamericano ha quedado rezagado en la mayora de las variables que miden la riqueza y el desarrollo humano. Varios ingredientes explican esta decadencia, pero el factor ms importante es una crisis fiscal estructural. Las autoridades argentinas no han tenido recursos suficientes para cumplir con sus promesas. Sin embargo, eso no las inhibi para seguir prometiendo espejismos impagables por la va de la recaudacin tributaria. En la secuencia de crisis econmicas que Argentina ha padecido en las ltimas dcadas, las estrecheces fiscales siempre han sido una constante. Hoy Mxico es la doceava economa ms grande del mundo. Nada nos garantiza que en 50 o en 100 aos logremos preservar este lugar. No es exagerado afirmar que las insuficiencias del erario pblico representan uno de los mayores riesgos para el futuro de la economa mexicana. An estamos a tiempo de evitar que la experiencia de Argentina se repita en nuestro propio pas.
Bibliografa
1. Asensio, Miguel ngel (2008). Nueva mirada a las finanzas federativas argentinas del Siglo XXI en Aspectos Fiscales y Econmicos del Federalismo Argentino, Dr. Antonio M. Hernndez (cood). Ed. Instituto de Federalismo & Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Crdoba. 2. Bertaina, Norberto (2008). Federalismo fiscal, su deterioro en Aspectos Fiscales y Econmicos del Federalismo Argentino, Dr. Antonio M. Hernndez (cood). Ed. Instituto de Federalismo & Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Crdoba.
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3. Bertello, Nicols & Ua, Gerardo (2009). Propuestas para Mejorar el Federalismo Fiscal en Argentina: Un nuevo esquema para la distribucin del impuesto a las ganancias. Ed. Fundacin Siena & Fundacin Konrad Adenauer Stiftung. 4. Centro de Estudios Federales. Disponible en lnea en: www.cefed.com.ar. Consultado el 13 de abril de 2010. 5. Lucardi, Adrin (2009). El modelo en las provincias. Centro para la Apertura y el Desarrollo de Amrica Latina, CADAL. 6. Mara Garat, Pablo (2008). Distribucin de la renta tributaria federal y el sistema de coparticipacin en la organizacin constitucional argentina en Aspectos Fiscales y Econmicos del Federalismo Argentino, Dr. Antonio M. Hernndez (cood). Ed. Instituto de Federalismo & Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Crdoba.
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California EUA:
los excesos de la democracia y el populismo fiscal
California EUA: los excesos de la democracia y el populismo fiscal

California EUA: Los excesos de la democracia y el populismo fiscal
En los aos 50s y 60s del siglo XX, el estado de California era una tierra de promesa y prosperidad. Esta regin encarnaba como ninguna otra la aspiracin fundacional del sueo americano: Con trabajo y esfuerzo, las generaciones futuras tendrn una mejor calidad de vida que las generaciones que las precedieron. Este anhelo de un futuro mejor para los habitantes de California estaba basado en el dinamismo e innovacin del sector privado y un juicioso aprovechamiento de la inversin pblica. Con el presupuesto estatal se financi la mejor red de carreteras de la Unin Americana y el sistema de universidades pblicas ms prestigioso del mundo. En palabras del escritor Fred Barnes: California era la gran enchilada de la poltica norteamericana, el estado que marcaba tendencias nacionales y globales, el lugar donde las cosas sucedan antes. El estado tiene el cluster de desarrollo e innovacin tecnolgica ms importante del mundo y es la novena economa ms grande del planeta. Sin embargo, el sueo de un futuro mejor se ha transformado en un proceso de decadencia crnica. En 1950 California inverta el 22% de su presupuesto en infraestructura, para el ao 2000 apenas gastaba el 5%.16 La educacin bsica pas de ser una de las mejores de EUA para ocupar el ltimo lugar en pruebas de desempeo para nios de primaria. La poblacin del estado se ha duplicado en 40 aos y en ese lapso no se ha construido una nueva universidad pblica. En enero 2010, el estado tena una tasa de desempleo del 12.5%, la quinta ms alta de la Unin Americana. Estas manifestaciones de declive econmico tienen un origen comn: una crisis estructural en las finanzas pblicas. El gobierno de California no tiene suficientes recursos para pagar sus cuentas. Si el estado ms poblado de la Unin Americana hubiera sido una empresa, durante el ao 2009, esta compaa se hubiera declarado en bancarrota. En junio de ese ao, el gobernador del estado Arnold Schwarzenegger declar: Nuestra cartera est vaca, nuestro banco est cerrado y la fuente de crdito est seca. El tamao del dficit pblico lleg a tener una proporcin equivalente a una cuarta parte del presupuesto estatal.17 Para equilibrar el presupuesto exclusivamente con recortes al gasto se hubiera requerido disminuir a cero el gasto en educacin superior y cancelar los programas de servicios sociales.18 La situacin lleg a tal nivel de gravedad, que en julio del 2009, el gobierno de Schwarzenegger decidi imprimir pagars para cubrir devoluciones de impuestos y sufragar pagos pendientes con contratistas, proveedores de servicios y gobiernos locales. Esta fue la segunda vez desde la Gran Depresin que el gobierno de California se vio obligado a cubrir sus adeudos con los denominados IOUs, la versin norteamericana de las cuasimonedas argentinas. Estos pagars fueron emitidos con una tasa de inters del 3.75%. Tanto el capital como los intereses tenan que ser cubiertos por el tesoro del estado antes del plazo de 3 meses. En septiembre de 2009, un mes antes que ocurriera el periodo de vencimiento, se lograron saldar los cerca de 28 mil pagares por un valor equivalente a 53 millones de dlares. Despus del anuncio de la emisin de los IOUs, la agencia calificadora de riesgo crediticio Fitch Ratings le otorg a California la peor calificacin de un estado de la Unin Americana con un grado de inversin de BBB. Esta calificacin implica que el emisor de deuda tiene un riesgo moderado de caer en suspensin de pagos, pero su grado de inversin est muy por debajo de otros emisores de deuda que respaldan el crdito con flujos tributarios.19 Fitch justific la baja calificacin con el argumento que el estado tiene una continua incapacidad para balancear sus presupuestos.20 Entre los aos 2000 a 2009, California no ha logrado tener un solo ao con un equilibrio entre sus ingresos y egresos. Una baja en las calificaciones de grado de inversin, representa un aumento en los costos de emisin de la deuda pblica. Para llegar al cierre del ao fiscal el 30 de junio de 2010, el gobierno tuvo que solicitar prstamos cercanos a los 10.5 mil millones de dlares. De acuerdo con el Centre on Budget and Policy Priorities (CBPP), para el 2011 el dficit fiscal de todas las entidades sumar 350 billones de dlares. California tiene el desequilibrio ms profundo en las cuentas fiscales de las entidades de la Unin Americana. Existen tres caminos para que un estado pueda tapar el agujero de dficit: usar sus reservas, si las tiene, elevar impuestos y recortar el presupuesto.
16 17 18 19 20
Zakaria, 2003. p. 192. Californias time is running out. Peridico San Francisco Chronicle. Decker, 2009. p.121. Closer to Junk: Fitch Cuts California Debt Rating. Peridico The New York Times. Departamento de Finanzas de California.
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El gobierno federal estadounidense no tiene autoridad legal, ni responsabilidad poltica para respaldar las deudas estatales. Sin embargo, en 1975, Washington decidi hacer un rescate para salvar de la quiebra a la ciudad de Nueva York. El riesgo de insolvencia de varios bancos que no recuperaran sus crditos y la posibilidad de que se incrementara el costo de financiamiento de la mayora de los gobiernos subnacionales de EUA, cataliz la intervencin del gobierno federal. La Gran Manzana pag un precio muy alto por recibir la ayuda federal: se recortaron servicios, se despidieron a empleados pblicos, se congel el salario de los trabajadores que conservaron su empleo, se abandonaron proyectos de inversin en infraestructura y se elevaron los impuestos. A pesar de estos esfuerzos, muchos de los tenedores de deuda de la ciudad de Nueva York, jams recuperaron su dinero. Qu eventos transformaron a California en una pesadilla econmica que no parece tener fin? El problema fiscal del estado comenz como resultado de la voluntad popular. En 1978, los votantes estatales aprobaron en un referndum la iniciativa popular para limitar los impuestos a la propiedad (The Peoples Initiative to Limit Property Taxation), tambin conocida como Proposition 13. Esta propuesta se transform en el Artculo 13 de la Constitucin del Estado de California. La propuesta establece que los impuestos a la propiedad de bienes races estarn limitados al 1% de la valuacin de la propiedad. La lgica de la iniciativa era apoyar a propietarios de clase media que se vean obligados a vender sus casas debido al alto costo del impuesto a la propiedad. Asimismo, la Proposition 13 estableci que el aumento de este impuesto no puede ser superior al 2% anual, hasta que el bien raz cambie de propietario. En caso de venta de la propiedad se llevar a cabo una nueva valuacin para ajustarse a los cambios de precios de mercado. Entre 1995 y 2005, el valor de las casas en el estado de California tuvo un incremento anual promedio del 10%,21 con lo cual el aumento de impuestos no estuvo sincronizado con la inflacin de los bienes races. En los hechos, la Proposition 13 constituye una congelacin de los precios de los bienes races para fines del cobro del predial. Sin embargo, en caso de que las bienes races disminuyan sus precios, la tasa del impuesto s se puede reajustar a la baja. La Proposition 13 tambin contiene un precepto donde se requiere una mayora de dos terceras partes en el Congreso estatal para aprobar un cambio en el contenido de las leyes fiscales. California, como la mayora de los estados de EUA, tienen un Congreso bicameral conformado por un Senado estatal y una Cmara de representantes. Esto implica que el
21 Forecastchart.com, House Price Index Chart: California.
proceso presupuestal slo podr avanzar con una super mayora en cada una de las cmaras. Esta super mayora legislativa se traduce en los hechos en un candado poltico que hace imposible cierta flexibilidad en la ejecucin de la poltica fiscal. Otras iniciativas sometidas a votacin popular complicaron an ms la gobernabilidad y la salud del erario estatal. La Proposition 218, aprobada en 1996, modific la Constitucin del estado para obligar al gobierno estatal a someter a votacin popular cualquier modificacin en las tasas de cobro del impuesto a la propiedad. Los ciudadanos de California tienen el peculiar derecho de aprobarse a s mismos su respectiva carga fiscal. En 1991, el Congreso de California logr ponerse de acuerdo para imponer impuestos en alimentos chatarra, refrescos y agua embotellada. Sin embargo, un ao despus se aprob por mayora popular la Propuesta 163 que prohbe la imposicin de impuestos en alimentos y ciertos tipos de bebida. Por la va del sufragio, los votantes desparecieron una base fiscal de la cual dependan los ingresos de estado. La votacin en las urnas no slo ha limitado la capacidad del estado para cobrar impuestos sino tambin ha establecido nuevas obligaciones de gasto. Los ciudadanos de California quieren vivir en una utopa fiscal donde se puede limitar el alza de impuestos y al mismo tiempo expandir indefinidamente el gasto pblico. Por ejemplo, los ciudadanos aprobaron una mocin popular para aumentar las sentencias contra los delincuentes comunes, pero impiden que se apruebe un aumento de impuestos para ampliar la infraestructura carcelaria. En 20 aos el nmero de personas encarceladas en prisiones del estado de California pas de 80 mil a 170 mil. El mantenimiento de la poblacin carcelaria se lleva un 10% del presupuesto total del estado. Los votantes republicanos quieren mayor inversin en la lucha contra el crimen y los demcratas quieren ms recursos para la educacin y la investigacin cientfica. Gracias a la asignacin de partidas presupuestales por medio del voto popular, ambos grupos polticos han recibido una generosa rebanada del gasto pblico para sufragar sus proyectos preferidos. En la tabla 2.1 se muestra una lista de las propuestas de gasto e ingreso aprobadas por votacin popular en California. Existen dos caminos para presentar una iniciativa a referndum en el estado: 1) Un grupo de ciudadanos organizados recolecta un porcentaje de firmas del padrn para presentar su propuesta en una boleta electoral. 2) La legislatura aprueba por mayora simple (50+1) una mocin para someterla a votacin popular.
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Tabla 2.1. Propuestas de gasto e ingreso aprobadas por votacin popular en California
Propuesta Propuesta 13 Propuesta 98 Propuestas 108 y 111 Propuesta 162 Propuesta 58 Propuesta 1A Propuesta 163 Propuesta 49 Propuesta 99 Propuesta 10 Propuesta 42 Propuesta 63 Propuesta 1A
Fuente: Decker (2009).
Ao de Eleccin 1978 1988 1990 1992 2004 2006 1992 2002 1988 1998 2002 2004 2004
Efecto Requiere dos tercios de voto legislativo para incrementar impuestos prediales. Establece mnimo de financiamiento a escuelas por estado. Establece un proceso para financiamiento a transporte y trnsito. Limita la autoridad de la legislatura sobre prcticas actuariales en los sistemas pblicos de retiro. Requiere (obliga) un presupuesto balanceado y restricciones de deuda. Requiere (obliga) que los ingresos por impuesto a los combustibles se destinen a transporte. Prohbe imposicin de impuesto a la venta de comida. Requiere (obliga) a los estados a financiar programas extra curriculares en las escuelas. Impone impuesto de 25 centavos por cajetilla de cigarros para programas de salud. Impone impuesto de 50 centavos por cajetilla de cigarros para financiar programas infantiles. Dirige impuestos a la gasolina al rubro de transporte. Impone sobretasa a ingresos altos para financiar programas de salud mental. Restringe a los estados capacidad para redireccionar ingresos locales (municipales).
El Initiative & Referendum Institute llev a cabo un estudio en el 2003,22 donde encontr que al menos un tercio del presupuesto del estado, para ese ao, estaba asignado por la va del referndum popular. Como en una democracia la soberana reside en el pueblo, los legisladores no cuentan con autoridad para reasignar los rubros de gasto que fueron decididos en las urnas. Por medio de ejercicios de democracia directa la Constitucin del estado de California, proclamada en 1879, ha sido modificada en ms de 500 ocasiones. En contraste, la Constitucin de EUA con un siglo ms de vigencia slo ha sido modificada en 27 ocasiones. Para aprobar el presupuesto de egresos estatal tambin se requiere obtener dos terceras partes del voto en ambas cmaras del Congreso. Slo otros dos estados de EUA (Rhode Island y Arkansas) tienen este requisito de super mayoras legislativas para aprobar el presupuesto estatal, varios estados tambin exigen dos terceras partes del voto legislativo para elevar impuestos. Sin embargo, California es la nica entidad de la Unin Americana que exige super mayoras para aprobar los ingresos y los gastos del gobierno. Para hacer las cosas ms difciles, el Congreso est dividido entre dos polos ideolgicos que dificultan los acuerdos polticos. Los legisladores demcratas tienen poca voluntad para reducir el gasto y los republicanos
no estn dispuestos a elevar impuestos. Los distritos electorales estn dibujados en el mapa de tal forma que se garantiza la hegemona electoral de los partidos en el poder. Esta estrategia de disear los mapas polticos de acuerdo con las preferencias electorales de los residentes de la zona, se le conoce en ingls como gerrymandering. El nombre se deriva del apellido del gobernador de Massachustes Elbridge Gerry quien en 1818 firm una ley para redisear el mapa distrital con fines electorales. El nuevo mapa electoral tena la forma de la silueta de una salamandra (Gerry + Salamander = Gerrymandering). Como consecuencia de la redistritacin electoral, el resultado de los comicios se define en los procesos de elecciones primarias. Los aspirantes a legislador ms moderados y conciliadores pierden la batalla ante el peso de los votantes ms duros y extremos de cada partido. Otro problema adicional es la estructura de ingresos fiscales del estado. El erario pblico de California tiene una enorme dependencia sobre los impuestos al ingreso y en especial al impuesto sobre las ganancias de capital. En aos buenos para Wall Street, las finanzas pblicas de California dan muestras de cabal salud. Con la aspiracin de tener un sistema fiscal altamente progresivo, la mayor parte de los ingresos fiscales dependen de la minora ms afluente del estado. En 2006, el 1% ms rico pag el 48% de los impuestos al ingreso. Como muchos
22 Matsusaka, John (2003).
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ejecutivos del sector privado reciban parte importante de su paga en acciones se intent grabar esta fuente de utilidades. El problema es que el ingreso de esta minora depende del comportamiento de acciones, ganancias de capitales y otros instrumentos financieros altamente dependientes al ciclo econmico. Este modelo fiscal progresivo slo recauda lo suficiente, si el ciclo econmico se encuentra en un buen momento. En medio del boom de empresas de internet, en 1999, por esta va se recaudaron 52 billones de dlares, pero cinco aos antes, el erario estatal apenas recolect 8 billones por dicho impuesto.

La experiencia de California deja dos oportunidades de aprendizaje para Mxico, tanto a nivel federal, como para las entidades de la Repblica. La primer moraleja es una advertencia sobre los riesgos de asumir que ms democracia y mayor participacin popular representa en toda circunstancia, un avance del bienestar colectivo. El desastre fiscal de California naci en buena medida por el loable propsito de fortalecer instrumentos de democracia directa va los referndums y las capacidades de iniciativa popular. Mientras se escribe este reporte (primavera de 2010) hay en el Congreso Federal tres iniciativas distintas de reforma poltica. La tabla 2.2 presenta las tres versiones de propuestas vinculadas al tema de democracia directa. Tanto la propuesta del Ejecutivo Federal, como las del PRI y PRD consideran la aplicacin de referndums o consultas a los ciudadanos pero especficamente excluyen el tema fiscal como materia para convocar una iniciativa popular. Sin embargo, existe la posibilidad jurdica de que a nivel estatal se puedan promover este tipo consultas en temas fiscales o de gasto pblico. Mientras nuestro pas no logre forjar una cultura de disciplina fiscal entre sus autoridades existe el riesgo de que alguna autoridad local decida caminar por el sendero populista que llev a California a padecer una crisis cclica en sus finanzas pblicas.
El segundo tema importante en la experiencia de California es la vulnerabilidad fiscal que genera la dependencia excesiva en una sola fuente de ingreso. En el caso del estado de California, el 48% de los recursos fiscales dependen de los impuestos a las ganancias de capital. En el caso de los estados mexicanos, cerca de un 40% del gasto pblico total es financiado mediante la menguante riqueza petrolera. La Administracin de Informacin Energtica de Estados Unidos cita un estudio donde se calcula que Mxico comenzar a importar petrleo en el ao 2015. Supongamos que dicho estudio exagera la carga pesimista de sus predicciones y arbitrariamente impongamos un criterio menos fatdico: Para fines de 2018, las exportaciones mexicanas de petrleo caern en un 50%. Este hecho significara una prdida del 36% en la recaudacin federal participable y una cada del 32% en las transferencias federales a estados y municipios. Con clculos ms o menos pesimistas es necesario plantear la urgencia de diversificar las fuentes de ingreso de los tres niveles de gobierno. Dada la inminente cada de los recursos petroleros no es viable que el actual modelo fiscal sea sostenible para el final de esta dcada. En IMCO consideramos que toda discusin sobre el financiamiento del gasto pblico en Mxico debe partir de tres premisas: 1) Disminuir la dependencia de las finanzas pblicas en los ingresos petroleros. 2) Revertir las actuales tendencias de crecimiento acelerado del gasto pblico. 3) Fortalecer el rol de gobiernos estatales y municipales en la responsabilidad del cobro de impuestos.
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Tabla 2.2. Democracia directa en las propuestas de Reforma Poltica (caso de Mxico)
Ejecutivo Federal (15 diciembre 2009) Referndum para iniciativas preferentes de carcter constitucional (excluye materia electoral, fiscal, presupuestaria, de seguridad nacional y Fuerzas Armadas) en caso de inaccin; ser vinculatorio con 2/3 de participacin y 50% de votos a favor en la mayora de las entidades federativas.
Fuente: Casar, Mara, Peridico Reforma (2010).
PRD (18 febrero 2009) Referndum derogatorio de reformas de constitucionales y leyes a solicitud de 1.5% de la lista nominal (excluye materia fiscal, presupuestal y de defensa). Plebiscito para polticas y obras pblicas a solicitud de 1% de la lista nominal; vinculatorio con participacin de 50% + 1 y mayora de votos a favor. Revocacin de Mandato para ejecutivo federal, estatal y municipal (incluido DF); a solicitud del equivalente al 30% de votos con los que la persona en cuestin lleg al cargo; vinculatorio por mayora siempre que sea superior al nmero de votos con que se gan el cargo.
PRI (23 febrero 2009) Consulta Popular a solicitud del Presidente, de 2% de los ciudadanos inscritos en el padrn o de 2/3 de ambas cmaras; se excluyen las materias electoral y fiscal; vinculatorio con 50% participacin del padrn y mayora simple
Bibliografa
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Introduccin
Brasil:
el camino del populismo a la responsabilidad fiscal
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Brasil: el camino del populismo a la responsabilidad fiscal

El 4 de enero de 1999, Itamar Franco, entonces gobernador del estado de Minas Gerais, declar que su entidad estaba en bancarrota y anunci la moratoria de pagos a la deuda contrada con el gobierno federal. La moratoria del tercer estado ms rico de Brasil provoc un terremoto financiero de proporciones globales. En sus memorias el ex presidente brasileo Fernando Henrique Cardoso sostiene: Por dcadas, las deudas estatales se sufragaron con la impresin de billetes, ahora con esa alternativa cerrada, los estados no se han sujetado a los mismos controles presupuestarios del gobierno federal. Itamar, lo debera tener muy claro, 77% del presupuesto de Minas Gerais estaba asignado a pagar los salarios de los trabajadores del gobierno.23 Itamar Franco ex presidente de Brasil y entonces gobernador de Minas Gerais llev su decisin de la moratoria hasta un extremo teatral. El palacio de gobierno fue rodeado por un comando de elite de la polica estatal militar y el propio Franco en ropa de combate anunci que defendera la soberana estatal de un inminente ataque del gobierno federal. Esta opereta poltica gener mayor intranquilidad en los mercados financieros. Franco y otros seis gobernadores estatales, que asumieron el cargo das antes de la moratoria, encontraron las bvedas vacas y las cuentas en rojo con enormes saldos pendientes por pagar. La rebelin fiscal de siete mandatarios estatales contra el gobierno federal sembr la desconfianza de inversionistas internacionales en la frgil estabilidad financiera de Brasil. El temor de que el gobierno federal tendra que absorber las deudas estatales provoc ventas de pnico tanto de bonos soberanos como del Real, la moneda brasilea. Tcnicamente, un estado brasileo no puede declarar moratoria, ya que en ese caso el gobierno federal simplemente frena sus transferencias hasta cubrir el saldo de los pagos no cubiertos. Sin embargo, esta sutileza jurdica no funcion para serenar a los mercados financieros en el corto plazo. Entre enero y marzo de 1999, el Real perdi dos tercios de su valor y se despert el miedo de que la inestabilidad financiera volviera a causar la pesadilla de la hiperinflacin. Sin embargo, para fines de 1999, las cosas no pintaron tan mal para la economa brasilea. El PIB no se contrajo y la inflacin se mantuvo en un 8.9%, una cifra no catastrfica dada
23 Cardoso, Fernando (2007). p. 294. 24 Ibd. 25 The Economist (2009).
la historia de Brasil con inflaciones anuales de cuatro dgitos.24 La capacidad del gobierno federal para frenar sus transferencias funcion como un poderoso incentivo para que el gobernador Itamar Franco y el resto de los mandatarios rebeldes recuperara la voluntad de cumplir con las obligaciones financieras de su estado. La moratoria de Minas Gerais se dio meses despus de una renegociacin de las deudas estatales con el gobierno federal. En este refinanciamiento, los estados consiguieron condiciones sumamente cmodas para saldar sus emprstitos: treinta aos de plazo con una tasa de inters de entre 6% y 7.5% en un momento en que el mercado financiero prestaba a tasas cercanas al 30%. Los 27 estados que conforman la Repblica de Brasil deban, en conjunto en 1999, 110 billones de reales, el equivalente a 525 dlares por cada hombre, mujer y nio. Durante aos, los gobiernos estatales recibieron un doble beneficio: por una parte, la mayor parte del financiamiento provena de bancos que eran propiedad del gobierno y que no tenan incentivos para realizar un anlisis objetivo de la situacin real de la deuda. Por otro lado, el gobierno central respald la deuda de los estados cuando estos demostraron su incapacidad para pagar de tal forma que motivaron que otros estados dejaran de pagar. De hecho, gran parte del actual marco legal brasileo en cuestin de deuda fue desarrollado despus de las experiencias de los rescates llevados a cabo por el gobierno federal, mismos que pusieron en serios problemas a toda la economa de ese pas. En la actualidad, el gobierno central no puede ejercer el rescate de una deuda local. Otro de los grandes problemas que enfrent Brasil es lo que sucedi con el mercado de bonos a nivel local. A mediados de los 90, los bonos representaban el 30% de la deuda no refinanciada y 5.4% del PIB, la mayora de este saldo estaba concentrado en cuatro estados. De hecho, una cuarta parte en Minas Gerais.25 La solucin a la incapacidad para pagar esta deuda fue un nuevo marco regulatorio que prohibi la contratacin de bonos subnacionales hasta el 2010 y limit el endeudamiento al 18 por ciento de los ingresos netos, entre otras restricciones. Los rescates a gobiernos locales, as como el pago de deuda pblica y los costos laborales consuman la mayor parte de los recursos del gobierno federal. Cerca de la mitad de la recaudacin fiscal federal es transferida a los estados y municipios brasileos. Para sufragar las
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transferencias y otras obligaciones presupuestales, el estado brasileo aument la carga fiscal en 11% del PIB entre 1993 y 2003. Las transferencias del gobierno federal tienen un objetivo de redistribucin geogrfica de recursos y funcionan como cemento fiscal de la unidad nacional brasilea. Sin embargo, como ocurre en las entidades mexicanas, hay profundas asimetras en las capacidades institucionales de los 27 estados y 5,564 municipios brasileos para hacer buen uso del gasto pblico. A pesar del esfuerzo por redistribuir la riqueza entre las distintas zonas del pas, las transferencias federales corren el riesgo de ser malgastadas o desperdiciadas. Las normas no distinguen los desafos de rendicin de cuentas entre las regiones ms pobres y las zonas ms prsperas y con mayor desarrollo institucional. La regla general es que los estados y gobiernos municipales que recaudan una porcin mayor de sus recursos, hacen un mejor uso de los fondos pblicos. En Brasil, los estados que son altamente dependientes de las transferencias federales tienden a ofrecer salarios ms altos a sus servidores pblicos y presentar cuentas ms opacas a sus ciudadanos. Uno de los problemas centrales del gasto gubernamental en Brasil es que los tres niveles de gobierno ofrecen salarios y prestaciones a los servidores pblicos que no estn ajustados a los lmites que impone la carga fiscal. Un estudio del Banco Mundial encontr que 9% del empleo total, en 1995, estaba vinculado al sector pblico,26 lo cual est alineado con los promedios internacionales. Sin embargo, 12% del PIB est dedicado al pago de nmina, lo cual excede los promedios de la mayora de los pases. De acuerdo con la revista The Economist,27 durante los aos noventa, en el estado de Minas Gerais los empleados pblicos ganaban cerca del doble que las personas que hacen el mismo trabajo en el sector privado. Como consecuencia del gasto corriente desbocado, la inversin pblica en el estado haba cado de 5,000 millones de reales anuales entre 1995 y 1998 a slo 1,500 millones en 2003. La deuda pblica representaba 238% de sus ingresos. El dficit crnico haca que Minas Gerais no fuera sujeto de crdito viable para acreedores nacionales o extranjeros. En enero de 2003, Itamar Franco fue remplazado en el cargo de gobernador de Minas Gerais por Acio Neves, quien aplic una drstica poltica de austeridad denominada el shock administrativo. Esta
26 Excluyendo empresas de propiedad estatal. 27 The Economist (2004).
estrategia buscaba enfrentar un dficit de 200 millones de reales al mes y una carga de costos laborales que representaba tres cuartas partes de los ingresos fiscales del estado. El objetivo de esta poltica fue racionalizar los costos del gobierno, mejorar la calidad de los servicios pblicos y fomentar la inversin nacional y extranjera en el estado. Como un acto simblico, para legitimar sus decisiones de reduccin de gastos Neves se redujo el sueldo en un 45% y exigi lo mismo de sus principales colaboradores. Los ministerios de gobierno fueron reducidos de 21 a 15 y se eliminaron 3,000 plazas de trabajo asignadas directamente por el gobernador. Los aumentos salariales automticos fueron remplazados por bonos y con esto se logr reducir la carga de la nmina en un 61%. Para logar ms ahorros, el gobierno estatal aplic polticas de eficiencia como subcontratar el mantenimiento de 500 nuevas patrullas de polica. Desde 2004, Neves anunci una poltica de cero dficit en las cuentas de gobierno. Este anuncio abri la puerta a cuatro aos consecutivos de supervits fiscales, despus de una dcada de dficits crnicos. En 2004, Minas Gerais logr por primera vez en 14 aos, volver a ingresar a los mercados de crdito internacionales. A diferencia de la legislacin mexicana, las leyes brasileas s permiten que los gobiernos estatales contraten deuda pblica en moneda extranjera. En 2008, el Banco Mundial otorg un crdito de mil millones de dlares al gobierno de Minas Gerais. Al otorgar el crdito, el director del Banco Mundial en Brasil afirm: El amplio consenso poltico y social alrededor de la responsabilidad fiscal es un paso fundamental para Brasil. El siguiente paso es mejorar la calidad del gasto pblico. En los ltimos aos, el estado de Minas Gerais ha demostrado el camino para lograrlo. Muchos gobernadores estn intentando adoptar este mismo modelo. La cita del funcionario del Banco Mundial subraya un cambio poltico y social clave en la transformacin econmica de Brasil: la responsabilidad fiscal dej de ser un tema de debate entre partidos de izquierda y derecha, para convertirse en una regla fundamental de buen gobierno. Entre los ciudadanos se comenz a forjar una expectativa de que las autoridades deben utilizar con eficiencia y cuidado los recursos que extraen de la sociedad. La aceptacin colectiva de Acio Neves y su plan de austeridad se reflej en las urnas. En 2006, el gobernador de Minas Gerais fue reelecto con el 77% de los votos vlidos y se ha convertido en uno de los polticos ms populares del pas.
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Ley de Responsabilidad Fiscal de Brasil
El consenso poltico entorno al buen manejo de las finanzas pblicas tom forma de legislacin cuando en mayo del ao 2000, el Congreso brasileo aprob una Ley de Responsabilidad Fiscal (LRF).28 Esta norma tiene el objetivo de fortalecer las instituciones hacendarias a nivel federal, estatal y municipal. La ley cre un marco de operacin para la planeacin, ejecucin y transparencia del gasto pblico. La LRF tiene jerarqua de ley Superior de la Unin (involucra a los tres niveles de gobierno) y para su enmienda se requiere de una super mayora de dos terceras partes del Congreso federal brasileo. Esta ley busca que los tres niveles de gobierno mejoren su situacin fiscal mediante objetivos claros y verificables. Las LRF permiten tener una poltica fiscal ms predecible y verosmil para los mercados. Con metas y prioridades transparentes es posible evaluar el compromiso de un gobierno con una poltica fiscal sustentable en el mediano y largo plazo. La legislacin brasilea brinda un marco para la planeacin presupuestal, ejecucin y rendicin de cuentas y presenta lmites cuantitativos en ciertos indicadores fiscales clave. Desde la perspectiva del gasto pblico, la LRF establece lmites a los recursos asignados para el pago de servicios personales incluyendo pensiones y pagos a subcontratistas. A nivel federal el gobierno no puede gastar ms del 50% del gasto total en servicios personales. En estados y municipios este techo qued fijado en 60% del total. Si estos lmites se rompen durante un periodo de cuatro meses consecutivos, el gobierno que haya transgredido los lmites de gasto en burocracia deber volver a los mrgenes establecidos por la ley. Para regresar el costo del empleo pblico a los porcentajes establecidos por la norma, los gobiernos tienen flexibilidad para adelgazar la burocracia, como ocurri en Minas Gerais. Las penalizaciones por infringir la ley pueden llevar a la suspensin del funcionario e incluso a un castigo de crcel, de acuerdo con lo establecido en la Ley de Crmenes Fiscales. Entre los requerimientos de transparencia, la LRF obliga a todos los niveles de gobierno a presentar informacin cuatrimestral sobre la situacin de la Hacienda Pblica. En Mxico, los estados y municipios slo tienen obligacin de presentar informacin sobre el estado de las finanzas pblicas al final del ao fiscal. Como se explica en la siguiente seccin de este informe, cada entidad de la Repblica Mexicana tiene su propio calendario de rendicin de cuentas para presentar informacin sobre el estado de salud del erario. En trminos de deuda pblica, la LRF y la legislacin complementaria brasilea imponen un lmite de endeudamiento de 120% de los ingresos a nivel federal, estatal o municipal. Si algn gobierno transgrede este lmite, tiene 12 meses para sanear sus finanzas pblicas hasta el punto establecido por la norma. Tambin se aplica una regla de oro donde el nuevo endeudamiento neto no puede rebasar el monto de inversin de capital. Los prstamos entre gobiernos federal, estatal y municipal quedan totalmente prohibidos. Sin embargo, crditos como el que otorg el Banco Mundial al estado de Minas Gerais estn respaldados por el gobierno central. Si el estado no cubre el emprstito este se transforma en deuda federal. Esta condicin de garante ltimo del crdito, le da al gobierno federal la autoridad para aceptar o rechazar la solicitud de endeudamiento externo de los estados. En el caso de Brasil, la posibilidad de acceder a acreedores internacionales funciona como un incentivo para que los estados acaten la LRF. La LRF establece dos clusulas de excepcin al techo de endeudamiento: 1) En caso de que el Congreso declare un estado de desastre nacional o estado de sitio. 2) La otra posibilidad para flexibilizar el techo de endeudamiento funciona en caso de recesin econmica definida como una tasa de crecimiento econmico menor a 1% por un periodo de un ao. En este caso se ampla a dos aos el periodo para recuperar los equilibrios que establece la ley. La legislacin obliga a los gobiernos a rendir cuentas y brindar explicaciones sobre los motivos por los cuales rompieron los lmites establecidos por la ley y presentar un plan de accin para regresar su situacin crediticia a los rangos permitidos. Los techos de endeudamiento y los lmites al gasto en servicios personales son monitoreados por los rganos de auditora de cada nivel de gobierno. Con respecto al gasto pblico, la LRF prohbe que se aprueben nuevos rubros de gasto permanente sin un incremento proporcional en los flujos de ingresos constantes del gobierno o una reduccin proporcional en otros rubros de gasto. Tambin se prohben compromisos de gasto que no puedan ser ejecutados antes de que termine el periodo en el cargo del funcionario que solicit la ampliacin presupuestal. En un estudio de Eduardo Leoni y Lucio Renno (2006) se lleg a la conclusin de que la LRF tuvo un efecto positivo en la disciplina fiscal
28 Nueva Zelanda fue el primer pas del mundo en aprobar e implementar la primera ley de responsabilidad fiscal en 1994.
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de los gobiernos brasileos. Ya que despus de su aprobacin en el ao 2001 se not una abrupta mejora en el comportamiento financiero y las variables de gasto. A juicio de Leoni y Renno, la LRF aument la transparencia del proceso presupuestario y forz a los gobernantes en turno a comportarse de manera ms responsable con el erario pblico.29 El riesgo de una sancin por incurrir en un dficit funcion como incentivo para modificar la conducta de la autoridad. Esta posibilidad de castigo tuvo un poderoso efecto disuasorio en los usos y costumbres populistas de la poltica brasilea. Al restringir la capacidad de un gobierno de incurrir en dficits, la LRF impuso un orden y control a un sistema con la tendencia a caer en actos de irresponsabilidad fiscal. De acuerdo con Corbacho y Shwartz, los 75 artculos de la ley brasilea constituyen un cdigo de comportamiento para un mejor manejo fiscal. El balance financiero del sector pblico pas de un dficit del 1% del PIB en 1997 a un supervit de 4.5% en el 2004. La legislacin brasilea incluye todas las fases del proceso presupuestal desde el diseo del presupuesto hasta la rendicin de cuentas de los recursos ejercidos. la nueva era de prudencia fiscal en Brasil es una transformacin que est echando races en la cultura poltica de Brasil. De acuerdo con esta publicacin, en varias elecciones estatales y municipales, los votantes han recompensado con la reeleccin a autoridades responsables y han rechazado las ofertas populistas. Candidatos de todo el espectro ideolgico promueven la disciplina fiscal como la base de un buen gobierno. Para algunos observadores, como la revista The Economist,30
de gobierno. La Ley entrar en ejecucin a partir de diciembre de 2012. Una vez que los estados y municipios mexicanos abandonen la opaca contabilidad de chile, mole y pozole, el siguiente paso ser aplicar una Ley General de Responsabilidad Fiscal que imponga reglas cuantitativas sobre el comportamiento de las haciendas pblicas de los tres niveles de gobierno. Estas reglas cuantitativas tienen tres ventajas potenciales: 1) Ayudan a contener la tendencia al dficit. 2) En pases como Brasil o Mxico, con sistemas federales fragmentados en zonas geogrficas con alto nivel de autonoma poltica se permite medir y alertar sobre tendencias preocupantes del gasto pblico. 3) En pases susceptibles al contagio de crisis financieras estas metas cuantitativas pueden enviar seales de confianza a los mercados financieros. Todos estos incentivos se pueden ver reflejados en mayor acceso al crdito, con tasas de inters reducidas por la confianza y la certidumbre de los acreedores nacionales e internacionales. Hay cuatro tipos distintos de reglas numricas en las leyes de responsabilidad fiscal: 1) Reglas sobre el dficit que incentivan u obligan a un presupuesto balanceado. 2) Reglas sobre de la deuda con respecto a la dimensin del gasto pblico o el tamao de la economa. 3) Reglas sobre prohibicin de prstamos del Banco Central o crditos entre distintos niveles de gobierno. 4) Normas que ponen lmites a las asignaciones de gasto pblico, con especial nfasis en gasto corriente. Desde marzo de 2006, Mxico cuenta con una Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, pero a diferencia de Brasil, esta norma slo aplica al mbito del gobierno federal. En pases como Australia o Pakistn, las Leyes de Responsabilidad Fiscal tambin estn limitadas al mbito del gobierno nacional. Sin embargo en pases con fuertes regiones autnomas se da una aplicacin en los tres niveles de gobierno y empresas pblicas como son los casos de Brasil, Per o Espaa.31 Cuando se incluyen otros niveles de gobierno dentro del alcance de la LRF, hay dos variantes de legislacin. Brasil, Colombia y Per han tomado el camino donde las autoridades federales han aprobado una ley de aplicacin general en todo el territorio y que incluye a los distintos niveles de gobierno. En el caso de India y Argentina, las autoridades federales aprobaron una legislacin, la cual cre incentivos para que los gobiernos estatales o provinciales siguieran el ejemplo aplicando leyes respectivas al mbito de su autoridad.

El buen funcionamiento de una Ley de Responsabilidad Fiscal depende de la aplicacin de categoras homogneas de presupuestacin y contabilidad. De nada sirve imponer un lmite numrico al gasto en nmina burocrtica, si existen mrgenes de opacidad para reclasificar el gasto en nmina como gasto en inversin. De igual manera se puede disimular u ocultar la clasificacin de compromisos de deuda como las reservas actuariales para el pago de pensiones de los trabajadores. Una dcada despus que Brasil, Mxico finalmente aprob una Ley General de Contabilidad Gubernamental que permite la homogenizacin de la contabilidad e informacin de cuentas pblicas de los tres niveles
29 Leoni y Renno (2006). p. 19. 30 The Economist (2001). 31 Corbacho y Schwartz (2007). p. 62.
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Brasil, Colombia y Ecuador aplican sanciones tanto penales como institucionales, mientras que las normas de Per y Argentina slo consideran el segundo tipo de sanciones. Un estudio del Fondo Monetario Internacional sostiene que para el caso de Amrica Latina, las leyes de responsabilidad fiscal que tienen un mbito de aplicacin general sobre los tres niveles de gobierno tienen ms efectividad en imponer la sobriedad fiscal.32 En pases federales donde la Constitucin no otorga la autoridad para expedir una norma general de responsabilidad fiscal para todos los niveles de gobierno, la ley federal debe servir como ejemplo para incentivar la prudencia fiscal en estados y municipios. Es muy importante que el gobierno federal tenga credibilidad de que no aplicar polticas de rescate financiero para gobiernos estatales. Sin un buen funcionamiento de mecanismos de transparencia y rendicin de cuentas es muy difcil el buen funcionamiento de una LRF. A pesar de su efecto positivo, una LRF no es una bala de plata para transformar una cultura poltica basada en el uso clientelar del presupuesto. El cambio ms profundo se debe dar por medio de un claro apoyo social a una poltica fiscal prudente. Desgraciadamente en el caso mexicano las propuestas de responsabilidad fiscal an no sirven como herramientas para ganar votos y elecciones.
Bibliografa
1. Cardoso, Fernando (2007).The Accidental President of Brazil: A Memoir. Ed. Public Affairs. 2. Corbacho, Anna y Schwartz, Gerd (2007). Fiscal Responsibility Laws. En Promoting Fiscal Discipline (Editores: Koomar, Mammohan y TerMinassian , Teresa). Ed. International Monetary Fund. 3. Leoni, Eduardo y Renno, Lucio (2006). Reelection and Fiscal Responsability Law: Reducing Populist Pressure in Brazil. Documento presentado en la reunion annual de la American Political Science Association, Philadelphia, Estados Unidos. Disponible en lnea en http://www. allacademic.com/meta/p_mla_apa_research_citation/1/5/2/7/2/p152729_index.html. Consultado el 5 de febrero de 2010. 4. The Economist (2004). Bloated, wasteful, rigid and unfair. Disponible en lnea en http://www.economist.com/search/search.cfm?google_rv= 2&cx=001087441947416295956%3Al-gk8r9zm4i&cof=FORID%3A9&qr=Ant%F4nio+Anastasia&area=1&keywords=1&frommonth=01&fr omyear=1997&tomonth=08&toyear=2010&rv=2. Consultado el 10 de julio de 2010. 5. The Economist (2001). Fiscal Prudence Goes Local. Disponible en lnea en http://www.economist.com/search/search.cfm?google_ rv=2&cx=001087441947416295956:l-gk8r9zm4i&cof=FORID:9&qr=campo+grande&area=1&keywords=1&frommonth=03&fromyear=20 01&tomonth=03&toyear=2001&rv=2. Consultado el 10 de julio de 2010. 6. The Economist (2009). No peace for Brazils President. Disponible en lnea en http://www.economist.com/search/search.cfm?google_ rv=2&cx=001087441947416295956:l-gk8r9zm4i&cof=FORID:9&qr=No+peace+for+Brazils+president&area=1&keywords=1&frommonth =01&fromyear=1997&tomonth=08&toyear=2000&rv=2. Consultado el 10 de julio de 2010.
32 Ibd. p. 63.
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Introduccin
Tragedias griegas
y riesgos mexicanos
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Tragedias griegas y riesgos mexicanos

Grecia fue cuna de la civilizacin occidental, pero hoy es la incubadora de un caos financiero de proporciones continentales. El gobierno griego gast los fondos pblicos, como si los billetes crecieran en racimos de uva. Para los atenienses el gasto gubernamental se volvi un deporte olmpico y ganaron varias medallas de oro en evasin de impuestos. Como una mtrica para medir el ingreso de las personas, en las declaraciones de impuestos griegas los contribuyentes deben de responder si tienen alberca en su casa. Slo 324 ciudadanos de Atenas palomearon la casilla donde afirmaban que s tenan una piscina en su domicilio. Los recaudadores de impuestos usaron el programa de imgenes satelitales Google Earth para medir la evasin fiscal y encontraron 16,974 residencias con piscina.33 A pesar de la crisis helnica, hay un negocio pujante con alto potencial de crecimiento: techos y camuflajes para albercas. Grecia es un estado que forma parte de una comunidad de pases que comparten una moneda y un destino. El desastre fiscal heleno afectar la carga de impuestos de un obrero alemn, la edad de retiro de un burcrata espaol y las tasas de la hipoteca de una familia en Dubln. La crisis griega demostr que el desastre fiscal de un estado tendra consecuencias inevitables para sus vecinos. Podra ocurrir algo semejante en Mxico, que el caos financiero en una entidad tuviera repercusiones econmicas en otras partes de la Repblica? En temas de deuda ningn estado mexicano anda remotamente cerca de la crisis de los PIGS europeos (por sus siglas en ingls, Portugal, Irlanda, Grecia y Espaa). La deuda de Sonora y Chiapas representa cerca del 4% de su PIB, la proporcin ms alta del pas. En promedio, las entidades federativas de Mxico cerraron el 2009 con un saldo de 2.1% del PIB nacional. Sin embargo, en 2009, en Irlanda la deuda lleg a 14% del PIB, en Grecia al 13% y en Espaa al 11%. Nuevo Len tiene la deuda por habitante ms alta de Mxico con 6,300 pesos per cpita. Sin embargo, cada hombre, mujer y nio griego le debe a la Unin Europea 113 mil pesos, nada ms por el dinero del reciente rescate financiero. Si se compara el saldo total de las entidades subnacionales, Mxico se encuentra por debajo de muchos otras economas, donde sus estados y municipios son importantes deudores. Por ejemplo, en Alemania, la deuda de sus estados (Lnder) y municipios alcanza ms del 20% del PIB nacional (grfica 4.1).
33 The New York Times, Greek wealth is everywhere but Tax Forms.
Grfica 1. Endeudamiento subnacional como porcentaje del PIB Grfica 4.1. Endeudamiento subnacional como porcentaje del PIB
25% 20% 15% 10% 5% 0% Mxico Colombia Francia Espaa Estados Unidos
Alemania
Fuente: Edgar Franco, El uso poltico de la deuda pblica en Mxico, ITAM, 2009.
Fuente: Edgar Franco, El uso poltico de la deuda pblica en Mxico, ITAM, 2009.
Deuda pblica: los estados tienen la facultad de adquirir deuda

en pesos y slo para utilizarla en inversin pblica. Para sta se pueden encontrar los siguientes trminos: a. Deuda directa y deuda indirecta: la deuda directa es la que es contratada por el estado como subscritor nico, la indirecta es la que contratan sus municipios y organismos operadores, o a travs de emisiones burstiles (ver cuadro Bursatilizacin). b. Deuda de corto y largo plazo: la deuda de corto plazo es la que es pagadera en el mismo ejercicio fiscal y tiene como objeto efectuar pagos en un periodo del ejercicio sin tener los recursos disponibles pero la certeza de que se tendrn los recursos ms tarde en el mismo ejercicio. La deuda de largo plazo es la que rebasa la temporalidad del ejercicio y est destinada exclusivamente para la construccin de infraestructura. c. Garantas: las garantas de la deuda pueden ser por ingresos propios o por ingresos transferidos (participaciones). d. Plazos: se refiere al periodo de pago de la deuda. e. Udizada y no udizada: a mediados de los aos noventa los estados contrataron su deuda en UDIS (unidades de inversin) que les permita una tasa de pago fija, en la actualidad los estados han tendido a transformar su deuda a pesos, y todas las contrataciones se realizan por este medio. f. Reestructuracin: se refiere a la renegociacin de las condiciones de plazo y montos de la deuda. Mxico aprendi una leccin muy dura en la crisis de 1995. Los intereses de las deudas estatales eran tan altos que no se podan pagar ni siquiera con todas las transferencias de la federacin. Estado por estado, el
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gobierno federal tuvo que entrar al rescate de las entidades. A raz de la crisis de 1995 se modific el Artculo 9 de la Ley de Coordinacin Fiscal (LCF), lo cual modific la relacin financiera entre los estados y la federacin. Hasta 1997, el Artculo 9 deca: Las participaciones que corresponden a las entidades son inembargables, no pueden afectarse a fines especficos ni estn sujetas a retencin, salvo para el pago de deuda contrada por las entidades, previamente registradas a peticin de las entidades, por la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, a favor de las instituciones de crdito La compensacin entre el derecho de las entidades a recibir participaciones y las obligaciones que tengan con la Federacin, slo podr llevarse a cabo si existe acuerdo entre las partes interesadas o cuando esta Ley as lo autorice.
El texto de la ley est redactado para que su interpretacin slo sea entendida por abogados y especialistas. En la nueva redaccin del Artculo 9, se incluye a los congresos locales como actor clave, pero an ms importante, es una diferencia sutil en el uso de dos verbos que aparecen en negritas: registrar e inscribir. La diferencia semntica tiene enormes consecuencias financieras. En el pasado las deudas estatales quedaban registradas ante la SHCP, lo cual implicaba que el gobierno federal se converta en garante del crdito. En la nueva redaccin, las deudas de estados y municipios slo se inscriben ante la SHCP y sta institucin no registra el emprstito. En jerga legal, esto quiere decir que la SHCP recibe la informacin pero no interviene en el proceso de aprobacin del emprstito. Son las propias leyes estatales las que deben regular este proceso. En suma, antes se permita usar las participaciones como colateral simplemente registrando la deuda ante la SHCP para que sta la transfiriera a favor de los prestamistas. Esto haca que de facto la SHCP respaldara la deuda. Tambin se permita que la federacin prestara a los estados. Las implicaciones de esto eran que los bancos queran prestar pues su riesgo era mnimo. Los estados se sentan respaldados y buscaban prstamos sin estudios de riesgo adecuados. Con este cambio se lograron tres objetivos clave, para las finanzas de las entidades: 1. Los estados y sus acreedores estarn atentos a las seales del mercado para el contrato de deuda por medio de las tasas de inters. 2. Los estados son los que definen sus mecanismos de endeudamiento por medio de los congresos locales. 3. La posibilidad de bail out se reduce al diluir la obligacin legal de la SHCP. Si un banco le presta a un estado, el propio acreedor asume los riesgos sobre la factibilidad de pago. Empresas calificadoras como Standard & Poors emiten una valoracin sobre la posibilidad de que un estado incumpla con el pago de sus compromisos financieros. Los estados con la calificacin ms baja, Colima y San Luis Potos, tienen una marca de BBB, an dentro del rango de inversin. Como se puede apreciar en la grfica 4.2, ninguno de los estados tiene una calificacin de deuda dentro del rango especulativo de los bonos basura.
Ley de Coordinacin Fiscal: documento que rige la relacin entre los sistemas fiscales de la Federacin y los estados, municipios y el Distrito Federal. Asimismo, es la ley que determina el monto y la distribucin de los ingresos federales que corresponden a los dems niveles de gobierno. La LCF es la norma para la colaboracin administrativa entre autoridades fiscales.
Despus de la reforma de 1997 el texto del Artculo 9 de la LCF, qued as: Las participaciones que correspondan a las Entidades y Municipios son inembargables; no pueden afectarse a fines especficos, ni estar sujetas a retencin, salvo para el pago de obligaciones contradas por las Entidades o Municipios, con autorizacin de las legislaturas locales e inscritas a peticin de dichas Entidades ante la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico a favor de la Federacin, de las Instituciones de Crdito que operen en territorio nacional Las obligaciones de los Municipios se registrarn cuando cuenten con la garanta solidaria del Estado, salvo cuando a juicio de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico tengan suficientes participaciones para responder a sus compromisos. Las Entidades y Municipios efectuarn los pagos de las obligaciones garantizadas con la afectacin de sus participaciones, de acuerdo con los mecanismos y sistemas de registro establecidos en sus leyes estatales de deuda
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Grfica 4.2. Deuda per cpita estatal contra calificacin de Standard Las agencias calificadoras que operan en Mxico son: & Poors Standard & Poors Grfica 2. Deuda per cpita estatal contra calificacin de Standard and Poors. Fitch Ratings AAA Moodys AA+ COAH GTO QRO TAM HR Ratings AA
AAA+ A ABBB+ BBB BBBBB+ BB $0 $1,000 $2,000 $3,000 $4,000 $5,000 $6,000 $7,000
Fuente: Standard & Poors y SHCP. * S&P no califica al DF, MOR, QROO y TAB.
TLA CAM ZAC YUC GRO PUE VER HGO OAX COL SLP MEX SIN CHIS MICH DGO NAY AGS BC JAL CHIH SON NL
BCS
Las calificaciones que se otorgan representan un riesgo asociado de no pago de la deuda (default). Mientras ms baja sea la calificacin, ms alto ser el costo de adquirir financiamiento para empresas o gobiernos, pues representa ms riesgo. En el caso de los pases su calificacin se asocia al riesgo de conversin. Las calificaciones se pueden dividir de manera ms amplia en grado de inversin o calidad especulativa. La escala que siguen es la siguiente: S&P/ FITCH AAA AA+ AA AAA+ A ABBB+ BBB BBBBB+ BB BBB+ B BCCC+ CCC CCCCC C Moodys AAA Aa1 Aa2 Aa3 A1 A2 A3 Baa1 Baa2 Baa3 Ba1 Ba2 Ba3 B1 B2 B3 Caa1 Caa2 Caa3 Ca C En situacin de no pago de deuda Elevado riesgo de no pago de deuda Altamente especulativo, carece de caractersticas de inversion deseable Elementos especulativos Capacidad de pago adecuada Alta calidad Definicin Mayor calidad y capacidad de pago Alta calidad bajo todos los estndares
Fuente: Standard & Poors y SHCP. * S&P no calica al DF, MOR, QROO y TAB.
A pesar de que las calificaciones de las deudas estatales en general son positivas hay tendencias que resultan preocupantes. En varios estados, el crecimiento reciente de la deuda pblica representa un problema para la estructura fiscal por su monto y sus plazos de vencimiento. Estados como Chihuahua, Tamaulipas y Oaxaca, entre el 2004 y 2010, multiplicaron su deuda hasta por nueve veces. Otros estados como Aguascalientes o Zacatecas tienen un vencimiento promedio para el pago de su deuda a la vuelta de la esquina (cuatro aos aproximadamente). Sin embargo, el riesgo principal de los estados mexicanos no son necesariamente sus adeudos con instituciones financieras, sino el crecimiento incesante de los compromisos de gasto y su debilidad en la recaudacin de recursos propios. A esto hay que sumarle la opacidad y discrecionalidad que existe en muchos campos de la administracin de las finanzas pblicas de un estado. Por ejemplo, existe deuda no registrada como tal, as como los fideicomisos y los proyectos de prestacin de servicios. Gradualmente se empieza a acumular evidencia sobre tensiones en las finanzas pblicas de varios estados de la Repblica.
Calificadoras de riesgo: las agencias calificadoras son

instituciones privadas que son contratadas por una empresa o un gobierno con el objetivo de, por medio de un anlisis financiero, otorgar una calificacin para contratar deuda. Esta calificacin puede ser emitida para el gobierno o la empresa o de manera independiente para algn ttulo especfico.
La revisin constante de las calificaciones implica que estas tengan una perspectiva para el mediano plazo, esta sirve de gua para que los inversionistas estn enterados de la posibilidad de cambio de la calificacin. sta perspectiva puede ser negativa, positiva o estable. Instituto Mexicano para la Competitividad A.C.
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Para calificar riesgo subsoberano (de gobiernos locales) las calificadoras emplean la llamada escala nacional, que sigue la misma lgica que la calificacin para gobiernos nacionales pero muestra el mayor grado de incertidumbre que existe en la deuda local y, en la mayora de los casos, tiene el techo del riesgo de conversin. En 2009 el estado de Guerrero decret vacaciones obligatorias de 15 das para sus trabajadores administrativos, con el fin de ahorrase 300 mil pesos en agua, luz y telfono de las oficinas de gobierno. Con el mismo propsito tambin se cerraron las sedes del Congreso y del Tribunal Superior estatales. Como consecuencia de la contraccin econmica de 2009, las transferencias federales para Guerrero haban disminuido en 1,800 millones de pesos, esto representa cerca del 5% del gasto total del estado. Con el cierre de oficinas salieron forzosamente a vacaciones alrededor de 3,000 trabajadores, de los cuales slo recibieron su salario los que formaban parte del sindicato. Por el contrario, los 400 trabajadores de confianza que ocupaban cargos directivos, no recibieron pago durante el medio mes de paro laboral. El problema financiero no provoc inestabilidad poltica, ya que no se afectaron los intereses de los trabajadores sindicalizados. Sin embargo, el hecho hizo evidente la debilidad de las finanzas pblicas guerrerenses a un shock externo o un proceso de desaceleracin econmica. Cuando el gobernador Leonel Godoy inici su mandato en Michoacn en 2008, la burocracia estatal decret una huelga general que paraliz al gobierno por 18 das. Por primera vez en 70 aos, estall un paro laboral por la falta de un acuerdo salarial entre el gobierno y sus trabajadores. Los trabajadores sindicalizados colgaron las banderas rojinegras en 25 dependencias estatales en los 113 municipios del estado. Finalmente, los trabajadores aceptaron un aumento del 4.25% al salario, de 15% en prestaciones y 3% en un bono de compensacin garantizada. El ejemplo de la huelga en Michoacn en 2008, pone de manifiesto el riesgo de que los aumentos salariales a los trabajadores pblicos estatales no estn basados en aumentos a la productividad o en compensaciones por la
inflacin, sino en la capacidad de presin poltica de los sindicatos. En 1992 se firm el Acuerdo Nacional de Modernizacin de la Educacin Bsica (ANMEB), entre la SEP, el SNTE y los gobiernos estatales. A partir de dicho acuerdo, se formaliz un sistema anual de doble negociacin salarial para el magisterio. En la primera fase se da una negociacin nacional del salario con un anuncio anual de incrementos salariales (cada 15 de mayo, da del maestro). En una segunda ronda de negociacin cada gobierno estatal llega a un acuerdo sobre incrementos en prestaciones, das adicionales, bonos especiales, etc. Con este sistema, el magisterio es el gremio ms privilegiado del pas, ya que sobre el primer aumento que ofrece la federacin, se otorga un segundo aumento acumulado como lo explica, Arturo Rivero del diario Reforma: Este ao (2006), la federacin otorg un incremento global de 7 por ciento. A finales de agosto, ms de cien mil trabajadores de la educacin de Veracruz exigieron al Gobierno de Fidel Herrera tomar como base ese aumento, pero adicionarle 3.3 por ciento y 1.2 por ciento por concepto de homologacin salarial.
Bursatilizaciones: las bursatilizaciones son mecanismos de

financiamiento de mediano y largo plazo en los que se agrupan activos monetarios en forma de flujos futuros cuyos derechos de cobro se venden a un tercero. Este tercero es una entidad creada especficamente con el propsito de adquirir los derechos y recibe el nombre general de Vehculo de Propsito Especfico (VPE). Las condiciones son que estos flujos deben ser previsibles en el tiempo y que el VPE contraiga deuda por medio de la emisin de ttulos respaldados por los activos en cuestin. De este modo, el dueo original del activo (Promotor) crea un VPE -que para el caso de estados, municipios y organismos descentralizadores de Mxico toma la forma de Fideicomiso- para emitir ttulos de deuda y colocarlos entre inversionistas nacionales y extranjeros en la Bolsa Mexicana de Valores (BMV).
Proceso de bursatilizacin Proceso de bursalitizacin

Certificados Fideicomiso
Estado o municipio emisor

Delega el derecho de un recurso especfico
Inversionista
Compra los certicados por medio de la BMV
Recursos
Emite certicados burstiles respaldados por el flujo del recurso
Recibe el pago por medio del fideicomiso
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La principal ventaja de las operaciones burstiles es que este mecanismo permite aislar el riesgo de cada emisin del riesgo general del Promotor, en este caso, del estado, municipio u organismo operador. Al estar respaldados por flujos comprobados histricamente y altamente verificables, estos ttulos obtienen calificaciones ms altas que el emisor. La ley obliga a que estos ttulos o certificados burstiles estn calificados por, al menos, dos calificadoras crediticias. Por estas razones, obtienen mejores condiciones de tasas y plazos en el mercado financiero. Es importante subrayar la diferencia con los financiamientos tradicionales radica en la separacin legal del activo, pues en el caso de bursatilizaciones ste pasa a nombre del VPE, de tal modo que los flujos se destinen nicamente al pago de la deuda.
Fuentes: Ley del Mercado de Valores. Bursatilizacin de la deuda subnacional, Centro de Estudios de las Finanzas Pblicas, 2009. Mercado de deuda Burstil, Opcin de Financiamientos para Estados y Municipios, Fitch Ratings, Febrero 2004. http://www.indetec.gob.mx/cnh/propuestas/212.htm
David Colmenares Pramo, ex funcionario de SHCP y especialista en temas de Finanzas Pblicas opina:
La presin sindical ha rebasado la capacidad de negociacin y la solvencia econmica de los estados, que adems de tener que cumplir con la homologacin de los sistemas estatales, deben complementar la negociacin salarial federal con las llamadas prestaciones derivadas de la doble negociacin. Los funcionarios fiscales estatales piden se lleve a cabo una sola negociacin salarial con el magisterio y participen en la misma los estados, a fin de que se considere tambin el impacto sobre las finanzas estatales. Este tema, el de financiamiento de la educacin bsica, est en el centro de las preocupaciones y debilidades estructurales de las finanzas estatales.34
En este contexto de doble negociacin ocurre el conflicto magisterial de Oaxaca en el ao 2006, donde los maestros exigan una homologacin de su salario con las zonas del pas que eran consideradas como de vida cara. Como resultado del conflicto, los maestros oaxaqueos consiguieron la homologacin salarial para ellos y tambin para profesores en otros estados como Chiapas y Guerrero. El costo de la rezonificacin fue de 41 mil millones de pesos, un 27% del presupuesto de la SEP para el ao 2007. Una de las semillas que germin en la crisis fiscal griega fue la capacidad poltica de los sindicatos de gobierno para negociar aumentos salariales y pensiones por encima de la inflacin. Muchos gobernadores mexicanos suean con vivir en un Olimpo fiscal donde no se necesita cobrar impuestos y se pueden elevar el gasto pblico
sin freno o prudencia. La decisin del Presidente Caldern de eliminar el impuesto de la tenencia de automviles es un paso contundente en el camino que va hacia Atenas. La postura federal ante la tenencia, sataniza polticamente un impuesto importante para fortalecer los erarios estatales. Los antiguos helenos nos ensearon lgica y filosofa, ojal que podamos aprender alguna leccin emprica de la tragedia griega contempornea. En la siguiente seccin se presenta un anlisis sobre el desafo de las pensiones en los estados mexicanos. Como consecuencia de la falta de transparencia y la poca visin de largo plazo de algunos gobiernos estatales, hay sistemas de pensiones que son financieramente inviables, lo cual tiene implicaciones riesgosas en el contexto de la experiencia en Grecia y Argentina.
34 Colmenares, David, Finanzas educativas, 2007.
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Son viables financieramente todas las entidades federativas en Mxico?

Fausto Hernndez Trillo CIDE
Suponga el extremo de que las 32 entidades federativas se separan y dejan de constituirse en los Estados Unidos Mexicanos. En otras palabras, se formaran 32 pases distintos con sus propias legislaciones y sistemas judiciales.35 Alternativamente puede pensarse en el rompimiento del Sistema de Coordinacin Fiscal, mediante el cual los estados recuperan la facultad administrativa de recaudar todos los impuestos (ISR, IVA, etc). Bajo cualquiera de estos dos escenarios, algunos de ellos mejoraran su nivel de ingreso vis a vis al que ahora tienen; en contraste, otros se veran fuertemente perjudicados con este nuevo esquema ya que no seran viables financieramente al ver reducidos sus flujos de entrada.36 Como cualquier empresa, un estado es financieramente viable si los ingresos que potencialmente son capaces de generar rebasan sus erogaciones. En el caso de las empresas, cuando esto no sucede pueden llegar hasta la quiebra (como el caso de Mexicana de Aviacin). En el caso de los pases (bajo el esquema hipottico se contara con 32 paisitos) esto no sera posible, y si bien enfrentaran una crisis financiera severa con las consecuencias de sobra conocidas por los pases, en el largo plazo tendran que tomar dos acciones (o una combinacin), a saber, incrementar los ingresos va un aumento en impuestos, disminuir su gasto drsticamente; o, una combinacin de stas. Debe reconocerse que las responsabilidades de gasto enfrentan un piso, ya que existen compromisos mnimos del Estado, como lo puede ser la administracin de la justicia y la provisin de la seguridad pblica. Cules son los actuales estados que tendran que tomar estas ltimas acciones en el caso de nuestro pas? Esto est supeditado a la capacidad de generacin de ingresos as como a las responsabilidades de gasto. El primer factor depende, entre otras cosas, del Producto Interno Bruto (PIB) y a las tasas impositivas. Por su parte, el segundo se determina de acuerdo al rol que esa sociedad le haya encargado al gobierno. Permtaseme tratar de simular esta situacin para el caso Mexicano con el escenario hipottico planteado: 32 nuevos pases provenientes de los estados federados con que hasta hoy se cuenta. El ejercicio requiere de una serie de supuestos con fines solamente de ilustracin. Primero, se asume que la capacidad de generacin de ingresos depende del Producto Estatal Bruto (PIBE) y que la estructura tributaria es aquella con que se cuenta actualmente, es decir, que el sector pblico es capaz de generar 10 por ciento de ingresos tributarios ms los que hoy da son de su competencia (aqu se puede incluir el predial, la nmina, etc). Por simplicidad se consideran solamente tres estados petroleros (Campeche, Tabasco y Veracruz), los que podrn recaudar otro 10 por ciento de ingresos provenientes de la renta petrolera (este es un supuesto que tendra que refinarse). Implcitamente se asume que todos los estados son igual de eficientes/ ineficientes que el gobierno federal recaudando los impuestos. Si uno se gua por la recaudacin de los impuestos que hoy da les toca recaudar tanto a estados como a municipios (tenencia, predial, nmina, etc), ste es un supuesto muy benevolente. Segundo, que el actual PIBE refleja la verdadera produccin de cada estado, supuesto que hoy da no es necesariamente cierto. Recuerde que la produccin de automviles que se realiza, por ejemplo, en Lerma (Estado de Mxico) se factura en el DF, lo que infla el PIBE del DF. Tercero, se asume que las responsabilidades de gasto son las mismas para todos los estados y son las que hoy da enfrentan solos o de manera compartida con la federacin (se omite una parte importante que hoy realiza el gobierno central y que en caso de una separacin pasara al nuevo pas). Como se aprecia, si bien son suposiciones fuertes, nos dan una idea de qu estados no estaran en posicin de cumplir con sus obligaciones de gasto vigentes.37
35 Esto arroja el mismo resultado que si los estados rompen con el pacto de coordinacin fiscal que mantienen con el gobierno federal (de hecho, algunos en aos recientes han amenazado con ello, como Baja California, Chihuahua, Nuevo Len y DF). 36 Recuerde que en una federacin existe el principio de solidaridad, que implica la redistribucin de ingreso al interior de una Repblica con el objeto de nivelarlo. 37 El ejercicio se puede sofisticar, pero la intencin aqu es solamente ilustrar la problemtica.
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Con este hipottico escenario procedemos a presentar los resultados del ejercicio para el ao 2007, ltimo ao que refleja estabilidad (el 2008 y 2009 estn contaminados por la crisis). La tabla 4.1 muestra los PIBE en la primera columna. Con base en ste se estima la recaudacin potencial que se encuentra en la segunda columna. Esta se calcula con el 10% de recaudacin de impuestos federales ms el 2% del PIB de impuestos propios;38 a los estados petroleros se les asigna un extra de 8% (Campeche, Tabasco y Veracruz) que en promedio la federacin obtiene de la renta de este sector en adicin a los tributarios (se asume que sta la obtendran estos tres estados). La tabla 4.2 presenta los ingresos vigentes de los estados que incluyen tanto los propios como las transferencias y aportaciones provenientes del gobierno federal. Debe destacarse que stos reflejan sus responsabilidades de gasto actuales, aunque algunos estados presentan dficit moderados.39
Sinaloa Sonora Tabasco Tamaulipas Tlaxcala Veracruz Yucatn Zacatecas *Cifras en Miles de Pesos 154,995,261.00 179,372,867.00 177,256,378.00 261,053,786.00 43,940,343.00 327,736,291.00 102,887,446.00 56,143,592.00 18,599,431.32 21,524,744.04 35,451,275.60 31,326,454.32 5,272,841.16 65,547,258.20 12,346,493.52 6,737,231.04
Tabla 4. 1. PIBE y recaudacin potencial

ENTIDAD Aguascalientes Baja California Baja California Sur Campeche Chiapas Chihuahua Coahuila Colima Distrito Federal Durango Guanajuato Guerrero Hidalgo Jalisco Mxico Michoacn Morelos Nayarit Nuevo Len Oaxaca Puebla Quertaro Quintana Roo San Luis Potos PIBE 79,155,898.00 228,527,401.00 41,267,499.00 350,687,751.00 140,875,755.00 250,271,162.00 244,613,063.00 40,297,253.00 1,368,286,872.00 99,658,666.00 298,267,512.00 121,374,725.00 108,102,542.00 497,906,477.00 672,161,594.00 185,482,932.00 91,980,068.00 45,068,805.00 551,703,041.00 119,158,608.00 248,490,520.00 126,346,827.00 105,455,997.00 135,620,986.00 Recaudacin Potencial 9,498,707.76 27,423,288.12 4,952,099.88 70,137,550.20 16,905,090.60 30,032,539.44 29,353,567.56 4,835,670.36 164,194,424.64 11,959,039.92 35,792,101.44 14,564,967.00 12,972,305.04 59,748,777.24 80,659,391.28 22,257,951.84 11,037,608.16 5,408,256.60 66,204,364.92 14,299,032.96 29,818,862.40 15,161,619.24 12,654,719.64 16,274,518.32
Asimismo, la tabla 4.2 muestra lo que aqu se denomina como sobrevivencia financiera, que no es otra cosa que la diferencia entre la estimacin de recaudacin potencial, en caso de que cada estado sea visto como una unidad totalmente independiente, y el cumplimiento de las obligaciones de gasto. Si el nmero resultante es positivo, significa que esa entidad federativa podra cubrir el gasto actual con la estructura tributaria nacional prevaleciente si se rompiera el sistema de coordinacin fiscal (o, utilizando nuestra analoga, si cada estado federado se convirtiera en un pas independiente). Por el contrario, un nmero negativo sugiere que esos estados no podran sobrevivir financieramente con la estructura actual de gasto e impuestos. Es decir, cteris pribus, les conviene el actual sistema de coordinacin fiscal. Reiteramos que este es un ejercicio, que pretende ilustrar el fenmeno. Llama la atencin que siguiendo nuestro razonamiento, Campeche es el estado que ms le convendra romper con el actual sistema de coordinacin fiscal, sobre todo en trminos per cpita, presentado en la ltima columna de la tabla 4.2. Este estado podra incrementar sustantivamente su inversin pblica. Conviene insistir tambin que el estado de Mxico es tal vez la entidad federativa ms perjudicada en el sentido de que los corporativos de buena parte de su industria (y por ende, los domicilios fiscales, que es donde se registra la venta) se encuentran en el D.F. Por lo mismo, este ltimo es el ms favorecido en ese sentido.40
38 A partir de aqu se pueden realizar simulaciones de acuerdo a la eficiencia tributaria de cada estado. Asimismo, note que el 2% es una cantidad inflada, pues hoy da se encuentran lejos de ella. 39 El ejercicio se puede hacer con el gasto, pero por simplicidad no se presenta aqu ya que arroja el mismo resultado. 40 Un clculo ms fino es necesario, pero ello est fuera del alcance de esta nota.
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Tabla 4.2. Ingresos vigentes y sobrevivencia financiera

Ingresos ENTIDAD estatales Totales** Aguascalientes 9,290,650.34 Baja California 23,175,810.76 Baja California Sur 5,978,300.62 Campeche 9,077,058.76 Chiapas 35,594,998.37 Chihuahua 26,415,393.77 Coahuila 18,763,453.71 Colima 6,286,003.60 Distrito Federal 42,266,764.45 Durango 12,334,860.14 Guanajuato 30,049,222.26 Guerrero 23,475,300.00 Hidalgo 17,985,171.85 Jalisco 46,582,577.36 Mxico 89,841,597.60 Michoacn 27,329,876.75 Morelos 12,345,001.00 Nayarit 9,066,110.34 Nuevo Len 33,798,015.52 Oaxaca 26,805,774.00 Puebla 33,611,479.00 Sobrevivencia Financiera 208,057.42 4,247,477.36 -1,026,200.74 61,060,491.44 -18,689,907.77 3,617,145.67 10,590,113.85 -1,450,333.24 121,927,660.19 -375,820.22 5,742,879.19 -8,910,333.00 -5,012,866.81 13,166,199.88 -9,182,206.32 -5,071,924.91 -1,307,392.84 -3,657,853.74 32,406,349.40 -12,506,741.04 -3,792,616.60 Sobrevivencia Financiera Per cpita 195.79 1,522.50 -2,035.15 80,740.29 -4,351.66 1,115.65 4,229.44 -2,556.96 13,839.61 -246.98 1,164.94 -2,823.09 -2,119.91 1,947.75 -658.99 -1,261.12 -808.96 -3,818.50 7,718.95 -3,519.05 -702.58 Ingresos Sobrevivencia ENTIDAD estatales Financiera Totales** Quertaro 13,379,075.84 1,782,543.40 Quintana Roo 10,325,860.00 2,328,859.64 San Luis Potos 17,790,591.00 -1,516,072.68 Sinaloa 19,905,228.40 -1,305,797.08 Sonora 22,275,830.85 -751,086.81 Tabasco 31,520,128.42 3,931,147.18 Tamaulipas 25,500,543.00 5,825,911.32 Tlaxcala 8,405,582.62 -3,132,741.46 Veracruz 51,189,065.92 14,358,192.28 Yucatn 13,581,924.46 -1,235,430.94 Zacatecas 11,861,803.24 -5,124,572.20 *Cifras en Miles de Pesos ** No incluye deuda y disponibilidades Sobrevivencia Financiera Per cpita 1,123.44 2,090.12 -623.64 -496.61 -312.61 1,962.52 1,928.57 -2,932.91 1,995.66 -679.39 -3,700.21
En suma, solo 14 entidades federativas sobreviviran financieramente si actuaran como pases independientes. El resto tendra que incrementar impuestos, reducir gasto, o una combinacin de ellas. Si lo vemos en trminos del sistema actual de coordinacin fiscal, 14 entidades son las que le redistribuyen el ingreso a las 18 restantes para que sean viables financieramente.
Bibliografa
1. Colmenares, David (2007). Horizonte Econmico, Finanzas Educativas. Peridico El Sol de Mxico. Publicado el 14 de mayo de 2007. Disponible en lnea en http://www.oem.com.mx/esto/notas/n276374.htm. Consultado el 10 de febrero de 2010. 2. Franco, Edgar (2009). El uso poltico de la deuda pblica en Mxico. Instituto Tecnolgico Autnomo de Mxico. 3. Greek Wealth is Everywhere but Tax Forms. Peridico The New York Times. Publicado el 1 de mayo de 2010. Disponible en lnea en http://www. nytimes.com/2010/05/02/world/europe/02evasion.html. Consultado el 12 de febrero de 2010. 4. Ley de Coordinacin Fiscal. Cmara de Diputados, H. Congreso de la Unin. Disponible en lnea en http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ index.htm. Consultada el 10 de febrero de 2010.
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Pensiones estatales:
otra bomba de tiempo
Pensiones estatales: otra bomba de tiempo

Pensiones estatales: Otra bomba de tiempo
Despus de las pasadas elecciones locales del 4 de julio de 2010, gran parte de los 12 nuevos gobernadores descubrieron una herencia nada agradable en sus finanzas pblicas. En muchos de estos estados, y de otros en los que no hubo elecciones, una sombra se asoma en el corto y en el mediano plazo: los sistemas de pensiones y jubilaciones estatales. Este es un foco rojo para los estados pues, incluso comparado con la deuda pblica, la informacin es an ms opaca y el conflicto ms inmediato. Subrayar el riesgo que implican estos pasivos contingentes de los gobiernos locales es fundamental para evitar un problema en las finanzas pblicas locales. No slo eso, tambin es de gran importancia para permitir a estos trabajadores el acceso a un sistema de ahorro ms equitativo y funcional. En nuestro pas se han llevado importantes cambios al respecto, pero estos se han quedado cortos. En 1997 comenz la transicin al sistema de cuentas individualizadas, permitiendo as reducir la carga fiscal para el gobierno federal de los pensionados y permitir la inclusin de los trabajadores en el sistema financiero por medio de la administracin de sus ahorros en AFORES, as como la portabilidad y transparencia de estas cuentas. Esta reforma signific una transformacin mayor al esquema anterior que era administrado por el gobierno y de beneficio definido.41 Este esquema se caracterizaba en que no se acumulaban reservas, ya que los trabajadores activos financiaban a los retirados. Dicha estructura funcion mientras la pirmide poblacional presentaba un nmero superior de trabajadores activos, pero se volvi insostenible ante el envejecimiento de la fuerza laboral. La reforma al sistema de pensiones permiti comenzar la transicin a un modelo financieramente sostenible en el largo plazo, en donde cada trabajador es el responsable de sus ahorros para el retiro. En 2004 se realizaron modificaciones a la ley del IMSS con las que se busc individualizar las cuentas de jubilacin de los trabajadores que ingresen a partir de esa fecha. Si bien fue slo de manera parcial, esta reforma permiti sanear las finanzas del organismo. Actualmente, todava estn pendientes las reformas correspondientes del ISSSTE, CFE, ISSFAM (para las fuerzas armadas) y PEMEX. A nivel estatal tambin existe un enorme desafo, mismo cuya magnitud no es fcil de dimensionar ni ha recibido la atencin que amerita.
De qu tamao es el riesgo?
En la actualidad, son ms poco de un milln y medio de personas las que dependen de estos sistemas, lo cual representa un 2.3% del total de pensionados del pas.42 Si bien el nmero es relativamente menor a otros sistemas, el riesgo en trminos financieros y para el futuro de estas personas puede llegar a ser enorme (tabla 5.1). En la actualidad, los pasivos contingentes pasados y futuros representan ya un 12% del PIB nacional.43 El riesgo fiscal que representan estos esquemas puede estimarse por medio de valuaciones actuariales. De una forma hipottica, un sistema de beneficios definidos, donde las contribuciones de los trabajadores en activo fondean a los retirados puede llegar a ser insostenible en una generacin, dadas las caractersticas de la pirmide poblacional mexicana. Actualmente, muchas instituciones ya se encuentran en el punto en donde ms del 50% del gasto en nmina se va a pensiones.
Tabla 5.1. Distribucin de los sistemas de pensiones en Mxico (nmero de afiliados)

Total 65,567,145 100% IMSS 49,134,300 74.94% ISSSTE 11,489,112 17.52% ISSSTE estatal 1,500,731 2.29% PEMEX, SD, SM 1,457,483 2.22% Otro 1,985,519 3.03%
Fuente: Estimaciones de IMCO con datos de ENIGH 2008.
41 A grandes rasgos, los sistemas de pensiones se pueden clasificar por quien lo administra y por las caractersticas de sus beneficios. As, existen los sistemas administrados por el gobierno, y los que son administrados por instituciones privadas. En cuanto a sus beneficios, los sistemas pueden ser de 1) Beneficio Definido (BD), donde los beneficios se estipulan por reglas y parmetros prestablecidos y son fondeados por los trabajadores en activo, por lo general son administrados por el gobierno; 2) Contribucin Definida (CD), donde se establece un monto aportado de manera individual por el trabajador para su cuenta personal; 3) Mixto, donde se mezclan ambos sistemas, es decir, se puede realizar una contribucin individual y, al mismo tiempo, tener un beneficio mnimo garantizado, independiente de esa contribucin. 42 IMCO con estimaciones de ENIGH 2008. 43 Sistemas de Pensiones en las Entidades Federativas, presentacin de Francisco Miguel Aguirre Faras, (Valuaciones actuariales, S.C.).
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En la grfica 5.1 se observan los dos escenarios posibles. La lnea que representa el escenario actual, sin reforma, muestra cmo los egresos totales de las pensiones pueden llegar hasta ser casi el 60% del gasto en nmina. Estos egresos se refieren al monto total que reciben los trabajadores pensionados son cubiertos con recursos pblicos, como se muestra en la grfica 5.2. Ah se observa cmo el costo fiscal de un sistema sin reforma puede llegar a ser de hasta casi 40% del gasto en nmina.44 En promedio, 60% de los egresos totales, una vez considerando la nmina que se clasifica en Transferencias (Captulo 4000) y no en Servicios Personales (Captulo 1000), corresponden a pago de personal burocrtico.45 Por lo tanto, un esquema pensionario completamente desfondado puede llegar a representar casi un cuarto de los egresos totales del estado. Como se ver ms adelante, sta ya no es una situacin hipottica, es una realidad que muchos estados estn empezando a enfrentar. Una reforma basada en individualizacin de cuentas es la mejor alternativa para reducir los costos fiscales y el riesgo financiero. Incluso tomando en cuenta que los trabajadores cuyo contrato data de antes de la reforma se mantengan bajo el sistema solidario, se puede observar que en este sistema el costo total de las pensiones se reduce considerablemente. Lo ms importante es que estos no son cubiertos con recursos pblicos si no que eventualmente se traspasan en su totalidad al trabajador quien obtiene beneficios de sus aportaciones y de los intereses ganados. En este escenario, el costo fiscal llega a cero en algn punto cuando muere el ltimo trabajador del sistema anterior (grfica 5.3).
Grfica 5.2. Escenario 1-Costos fiscales sin reforma Grfica 2. Escenario 1: Costos fiscales sin reforma
Aportacin actual y Costo fiscal
70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 2004 2014 2024 2034 2044 2054 2064 2074 2084 2094 2104
Periodo analizado
Aportacin Costo scal Egresos totales
Fuente: Sistemas de Pensiones en las Entidades Federativas, Aguirre Faras.
Grfica 5.3. Escenario 2-Costos fiscales con reforma de cuentas individuales Grfica 3. Escenario 2: Costos fiscales con reforma de cuentas individuales
(generaciones pasadas)
70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 2004 2014 2024 2034 2044 2054 2064 2074 2084 2094 2104
Aportacin actual y Costo fiscal
Periodo analizado
Grfica 5.1. Egresos futuros de la situacin con reforma y sin reforma Grfica 1. Egresos futuros de la situacin con reforma y sin reforma
70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 2004 2014 2024 2034 2044 2054 2064 2074 2084 2094 2104
% de la nmina
(generaciones futuras) Aportacin actual y Costo fiscal Fuente: Sistemas de Pensiones en las Entidades Federativas, Aguirre Faras.
35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% 2004 2014 2024 2034 2044 2054 2064 2074 2084 2094 2104
Periodo analizado
Escenario actual
Fuente: Sistemas de Pensiones en las Entidades Federativas, Aguirre Faras. Nota: Instituciones ficticias.
Periodo analizado
Reforma
44 Estas estimaciones estn basadas en Aguirre Faras, Op. Cit y corresponden a una situacin ficticia con diversos supuestos aplicables para muchos casos de pensiones estatales en Mxico. 45 Para mayor detalle de esta contabilidad creativa ver: Franco, Edgar y Juan Pardinas, Enron a la Mexicana: la contabilidad creativa de las entidades federativas, CNN Expansin, agosto 2010.
60

La diversidad de los sistemas de pensiones estatales
Como ocurre en muchos aspectos econmicos y legales, en Mxico cada una de las entidades federativas es una historia aparte (imagen 5.1). As, encontramos casos como el de Aguascalientes, en donde su sistema de pensiones local (ISSSPEA) muestra una sustentabilidad de hasta 100 aos, con un esquema mixto en donde el estado no enfrenta prcticamente ningn riesgo en el mediano plazo. En la otra cara de la moneda estn estados como Veracruz, cuyas reservas para el sistema de pensiones local se terminan en 2010, lo que implica que se tendr que erogar gasto corriente para saldar estas obligaciones contingentes y el gobierno entrante tendr que realizar urgentemente una reforma a la Ley de Pensiones del estado. Otro estado cuya suficiencia financiera termina en 2010 es Puebla, donde tambin hubo elecciones. Oaxaca tambin est comenzando una etapa crtica pues su sistema de pensiones presenta una suficiencia hasta 2014. Los nuevos gobiernos en estos estados enfrentarn un reto relevante para transformar los sistemas de pensin de su burocracia. A pesar del riesgo inminente, Oaxaca muestra una ligera ventaja con respecto a Veracruz y Puebla, pues sus burcratas locales dependen de la Oficina de Pensiones del Estado, mientras que las pensiones de los ms de 40 mil trabajadores del magisterio dependen de la federacin. Otro estado cuyos pasivos contingentes estn a punto de desbordarse es Guerrero, cuyo sistema tiene una suficiencia hasta 2011 y ya representa una erogacin de gasto corriente para la entidad. los trabajadores de la educacin y otro para el resto de los burcratas. La solvencia de ambos institutos es muy distinta entre s, mientras que el primero tiene reservas hasta por 100 aos, el otro slo tiene para 17 aos ms. Junto con Coahuila, Baja California, Nuevo Len y Sinaloa tienen una ley para el personal burcrata y una para los trabajadores del magisterio.46 Esta duplicidad provoca una importante contingencia para estos estados. Por ejemplo, Sinaloa aprob en 2009 una moderna Ley de Pensiones que individualiz sus cuentas y redujo su riesgo de manera importante, sin embargo, las pensiones del magisterio continan representando un problema relevante para las finanzas del estado.
Imagen 5.1. Riesgo financiero en sistemas de pensiones
Imagen 1. Riesgo financiero en sistemas de pensiones
Riesgo nanciero que representan los sistemas de pensiones y jubilaciones estatales

Muy Alto Alto Medio Bajo Muy Bajo N.A.*
* En estos estados la totalidad de los trabajadores estatales cotizan en el ISSSTE
Fuente: IMCO con informacin de los informes estatales de FITCH y S&P. Fuente: El autor con informacin delos informes estatales de FITCH y S&P Nota: Ante la falta de datos oficiales sobre resultados actuariales, la clasificacin de los estados fue realizada con base en los anlisis de las calificadoras. Para una perspectiva ms precisa sobre este problema es necesario contar con anlisis actuariales y su comparacin con los ingresos y egresos estatales. No obstante, el anlisis puede considerarse muy cercano a la situacin real de los organismos.
Gasto corriente: el gasto de operacin del gobierno. Se refiere

a las erogaciones que realiza el sector pblico que no resultan en un activo fsico. Los principales componentes del gasto corriente son los servicios personales (nmina del sector pblico), materiales y suministros, los servicios generales (asesoras, arrendamientos, publicidad, etc.) y la adquisicin de bienes muebles e inmuebles.
Gasto de capital: el gasto de inversin fsica y financiera del

gobierno. Se refiere a las erogaciones y transferencias que realiza el sector pblico para crear o mantener activos fsicos y financieros. Los principales componentes del gasto de capital son la infraestructura agropecuaria, educativa y de salud, otorgar crditos y adquirir valores y el pago de la deuda pblica. El catlogo de variedades en los sistemas de pensiones y jubilaciones estatales es amplio. As, en Coahuila existen dos institutos, uno para
En Baja California Sur, la totalidad de sus trabajadores son pensionados federales por el ISSSTE. Lo mismo sucede en Quintana Roo. Un caso similar es el del DF, donde la mayora de sus burcratas cotizan en el ISSSTE. Nayarit, tras la reforma de 1994 subrog los servicios del ISSSTE para los nuevos trabajadores, mientras que las generaciones anteriores quedaron bajo responsabilidad del estado. Estas entidades no enfrentan de manera directa un riesgo financiero por estas obligaciones, aunque en el caso del DF s existe un adeudo histrico que no ha sido saldado. Aunque en algunas entidades se logr llevar una reforma exitosa en el sistema de pensiones para individualizar las cuentas, los trabajadores que cotizaban en el antiguo sistema representan un periodo de transicin y, en algunos casos, son tambin una carga fiscal importante. Tal es el
46 Consultado en: http://archivos.diputados.gob.mx/Centros_Estudio/Cesop/Eje_tematico/8_ssocial.htm
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caso de Nuevo Len en donde los trabajadores que comenzaron a cotizar antes de la reforma de 1993 representan un elevado gasto corriente para el estado. El financiamiento de estos sistemas es tambin muy variado. En los casos en donde el fondeo proviene de los trabajadores ste tiene cargo a su nmina con porcentajes que varan desde el 16 hasta el 24 por ciento de su ingreso. A la aportacin de los trabajadores el estado aade otro tanto, pues las aportaciones de los trabajadores resultan insuficientes para cubrir los costos del sistema. En Chihuahua, por ejemplo, Pensiones Civiles del Estado adquiri en 2009 nueva deuda por 41 millones de pesos para llegar a un saldo de 67 millones de pesos.47 Morelos, Colima y Quertaro, son estados que aportan la totalidad de los recursos para fondeo de las pensiones, representando as un importante gasto corriente para estas entidades. Entre estos, el riesgo es mayor para Colima y Morelos, pues Quertaro ha establecido un fondo de reserva. Como se observa, cada estado es un caso aparte. En cada entidad, las pensiones y jubilaciones de sus trabajadores estatales representan un riesgo diferente, pero la mayora muestra la necesidad de transformar de fondo estos organismos. En la actualidad, la mayora de los sistemas estatales de pensiones estn estructurados como de beneficio definido, fondeados por las contribuciones de sus trabajadores actuales o por gasto corriente. Este sistema representa el ms riesgoso de todos los posibles. Slo un 7% se fondea por medio de cuentas individuales y se estructura por contribuciones definidas (grfica 5.4). La opacidad que existe al respecto contamina an ms la situacin, pues en principio es imposible conocer el verdadero riesgo financiero, sus reservas o el nmero de trabajadores activos y pensionados que existen.
Grfica 5.4. Modelos de los Sistemas Pblicos de Pensiones de las Grfica Federativas los Entidades4. Modelos de(%) sistemas pblicos de pensiones de las entidades federativ
Mixto/CD
7%
Mixto/BD
30%
63%
Benecio denido
Fuente: Los Sistemas Pblicos de Pensiones en las Entidades Federativas como Desafo para sus Finanzas Pblicas, Indetec. Nota: Evaluacin para 29 estados.
Fuente: Los Sistemas pblicos de pensiones en las entidades federativas como desafo para sus finan Nota: Evaluacin para 29 estados
IMCO propone
Finalmente, la solucin no slo implica un trnsito a nuevas leyes de pensiones y jubilaciones con aportaciones individuales para los trabajadores estatales y municipales, donde el sistema sea totalmente sostenible, autofinanciable y transparente. Tambin es necesario replantearse el papel de estos organismos e, incluso, su existencia misma. Lo que hay que recalcar es que en un sistema donde el trabajador no tiene control sobre sus ahorros, se le priva del derecho fundamental de conocer los montos, proyecciones y riesgos, as como migrar a una institucin que le ofrezca mejores condiciones. Hasta ahora, los sistemas de pensin estatales han demostrado ser otro caso de buenas intenciones y malos resultados. Parece lgico que los gobiernos realicen funciones donde claramente, sin importar que tan bien lo hagan, sern ms caros e ineficientes que los agentes privados. Ningn gobierno debe tener metas tan ambiciosas que no puede cumplir y que resultarn costosas y perjudiciales. La alternativa ptima sera un sistema en donde los trabajadores de los estados tengan la posibilidad de seleccionar entre diversas opciones de ahorro para el retiro que compitieran por ofrecer mejores tasas y condiciones, es decir tener acceso a un sistema con beneficios basados en inversiones y no en frmulas. Tambin es importante que los trabajadores tengan la opcin de portabilidad de sus cuentas de ahorro para el retiro, tal como ocurre para los trabajadores en el sector privado.
47 Estado de la deuda Pblica de Chihuahua. http://www.chihuahua.gob.mx/atach2/sf/uploads/indtfisc/5.Evolucionycostodeladeuda2009.pdf
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El cambio ideal implicara una reforma constitucional que homologue, en el artculo 123, a todos los trabajadores.48 El objetivo es crear un sistema nacional de pensiones en donde los trabajadores estatales estn incorporados. De no realizarse una transformacin de fondo, la bomba estallar y los institutos se encontrarn sin el dinero suficiente para fondear a sus pensionados, teniendo que utilizar gasto corriente del estado y reduciendo la inversin en infraestructura y gasto social. Adems, se les privar a los trabajadores de un derecho a una pensin adecuada. Los efectos polticos colaterales de estas explosiones podran ser enormes.
Bibliografia
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48 Sols, Fernando (2001), Los sistemas de pensiones en Mxico, la agenda pendiente, Una agenda para las finanzas pblicas de Mxico, ITAM, Gaceta de Economa, Nmero Especial, Primavera 2001, pp. 187-293.
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Introduccin
La debilidad fiscal
de las haciendas estatales
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La debilidad fiscal de las haciendas estatales

El Sistema de Coordinacin Fiscal tiene como objetivo sentar las bases para lograr un federalismo cooperativo, donde se disminuyan las asimetras econmicas entre las distintas regiones del pas. En este intento por resarcir las desigualdades regionales, se ha agudizado el centralismo tributario y se ha generado una fuerte dependencia financiera de los estados hacia la federacin. Los niveles de recaudacin en Mxico son considerablemente inferiores en comparacin con los reportados tanto por las economas de Amrica Latina como por los pases miembros de la OCDE. Los gobiernos estatales y el Distrito Federal estn facultados para decidir cuntos gravmenes aplican en su entidad, as como sus tasas. El resultado es un complejo entramado de esquemas tributarios que difieren entre entidades pero coinciden en su poca efectividad. Destacan el Impuesto Sobre Nmina (ISN) por su importante participacin en los ingresos tributarios y el ISTUV (Impuesto Sobre Tenencia de Uso Vehicular) por dejar de ser un tributo de carcter federal y dejar que los estados decidan la posibilidad de que forme parte de los ingresos propios. No obstante, estas oportunidades de ampliar las bases tributarias con frecuencia son desaprovechadas por los gobiernos estatales al existir incentivos al populismo fiscal para obtener ganancias polticas de corto plazo.
Impuestos locales: Prestaciones en dinero fijadas unilateralmente y con carcter de obligatorio para todos aquellos individuos comprendidos en los supuestos establecidos, que aplican para una determinada zona, regin, entidad o localidad cuyo gobierno controla la tasa impositiva, la base tributaria o ambas.
Dependencia financiera de las entidades federativas

El proceso de descentralizacin en Mxico no cumple sus objetivos de manera cabal.49 Existe una descentralizacin en lo referente a la provisin de bienes y servicios, y los gastos que ello implica. No obstante, sta no es precedida por un nivel de descentralizacin equivalente por el lado de los ingresos que son necesarios para solventar dichos gastos. Las entidades federativas son excesivamente dependientes de las transferencias federales. En 2008, el 84% del total de ingresos de los estados y el Distrito Federal fueron obtenidos va transferencias federales (participaciones y aportaciones). Las haciendas estatales slo fueron capaces de captar el 10% de los ingresos totales (grfica 6.1). Adems, esta cifra no refleja la complejidad del reto en las distintas entidades, mientras el Distrito Federal recauda cerca del 36% de sus ingresos totales50, el estado de Tlaxcala slo colecta el 2%. Participaciones: el ramo 28 del presupuesto de egresos de la Federacin. Se refiere a las devoluciones que la federacin transfiere a los estados y el Distrito Federal de la recaudacin coordinada de impuestos federales como el impuesto sobre la renta (ISR), impuesto
al valor agregado (IVA), impuesto sobre automviles nuevos e impuesto especial sobre produccin y servicios entre otros. Aportaciones: el ramo 33 del presupuesto de egresos de la Federacin. Se refiere a recursos federales que la federacin transfiere a los estados mediante 8 fondos que slo pueden emplearse para los fines especficos establecidos en la Ley de Coordinacin Fiscal. Los fondos de aportaciones son los siguientes: a. b. c. d. e. f. g. h. para la educacin bsica y normal (FAEB), para los servicios de salud (FASS), para la infraestructura social (FAIS), para el fortalecimiento de los municipios y de las demarcaciones territoriales del Distrito Federal (FORTAMUNDF), de aportaciones mltiples (FAM), para la educacin tecnolgica y de adultos (FAETA), para la seguridad pblica de los estados y el Distrito Federal (FASP) y, para el fortalecimiento de las entidades federativas (FAFEF).
49 Un modelo de descentralizacin integral debe promover la eficiencia econmica pues los bienes y servicios son ofrecidos por aquel que presenta los menores costos por ofrecerlos. 50 Esta cifra del Distrito Federal no considera los ingresos de organismos y empresas pblicas.
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Grfica 6.1. Composicin de los ingresos totales de los estados y el Distrito Composicin Grfica 6-1. Federal de los ingresos totales de los estados y el Distrito Federal
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
(grfica 6.2). Este incremento en la recaudacin propia se dio, en gran medida, gracias al crecimiento de los ingresos tributarios. En particular el Impuesto Sobre la Nmina creci 89% y represent, en promedio, el 25% de los ingresos propios durante este periodo. Pese al crecimiento presentado por los ingresos propios, su participacin en los ingresos totales sigue siendo muy baja.
Otros recursos ejercidos por los estados:

a. Convenios de descentralizacin: Programas sujetos a reglas de operacin o gasto federal reasignado cuyos recursos son administrados en forma directa por los estados y/o coordinndose con el gobierno federal. El objetivo es transferir responsabilidades y otorgar recursos para promover la eficiencia y eficacia del gasto pblico. A manera de ejemplo, estn los convenios de descentralizacin de los servicios de salud y de educacin. b. Provisiones salariales y econmicas: Recursos cuya asignacin est destinada a cubrir obligaciones y responsabilidades que no es posible clasificar en ramos administrativos y generales. Es a travs de esta partida que se realizan las adecuaciones presupuestarias correspondientes al traspaso de recursos entre ramos. Estos recursos permiten atender compromisos derivados de la poltica salarial del gobierno, prevencin y asistencia de la poblacin en caso de desastres naturales y dems programas relacionados con medidas de ahorro y medidas de compensacin. A manera de ejemplo, estn los programas salariales y los de prevencin contra desastres naturales. c. Convenios de coordinacin y reasignacin: Recursos federales asignados a programas, por lo regular prioritarios en las agendas estatales, cuyo otorgamiento no conlleva el compromiso de transferencias posteriores ni en ejercicios fiscales subsecuentes. Los recursos transferidos no pierden su carcter de federales. Algunos de ellos son firmados de manera peridica y sus proyectos de ejecucin deben ser presentados durante un periodo determinado para ser considerados en el ejercicio inmediato posterior. A manera de ejemplo, est el convenio de coordinacin y reasignacin de recursos para la promocin y el desarrollo turstico.
Otros
Fuente: IMCO con datos INEGI. Fuente: IMCO con datos dede INEGI.
Transferencias federales
Ingresos Propios
Las transferencias representan la mayor fuente de ingresos de los gobiernos estatales pues el gobierno Federal concentra los ingresos tributarios ms lucrativos (ISR, IVA e impuestos a hidrocarburos). Es por ello que una mayor autonoma fiscal no implicara una autosuficiencia financiera para los estados pero les permitira ser menos vulnerables ante impactos globales en la situacin econmica del pas. A nivel internacional, la tasa de recaudacin en Mxico es una de las ms bajas del mundo. Segn cifras de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), la economa mexicana ocupa el ltimo lugar por concepto de recaudacin al slo captar el equivalente al 9.4% del PIB, mientras el promedio de la regin fue de 18.2% para el ao 2008. La situacin se agrava al comparar con otros parmetros. Por ejemplo, los pases miembros de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE) promedian una recaudacin de 38.2% del PIB.51 A nivel subnacional, las cifras son an ms desalentadoras. Los tributos recaudados por los estados suman apenas el 3.8% de los ingresos fiscales totales,52 mientras en el resto de Amrica Latina el promedio es de 12.9%.53 En los ltimos aos, el crecimiento de los ingresos estatales ha sido financiado en gran medida por la Federacin. Entre el ao 2000 y el 2008, los ingresos totales de los estados y el Distrito Federal crecieron 76% en trminos reales, mientras los ingresos propios lo hicieron 66%
51 Bonet, Jaime y Reyes-Tagle, Gerardo. Evolucin y determinantes de los ingresos propios en los Estados Mexicanos. Los casos de Baja California y Michoacn. Banco Interamericano de Desarrollo. Julio 2010. 52 IMCO con datos de INEGI y SHCP. 53 Bonet, Jaime y Reyes-Tagle, Gerardo. Op.cit.
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Grfica 6.2. Crecimiento real acumulado de los ingresos totales e Tabla 6.1. Nmero de gravmenes estatales por los que se contemplan Grfica 6-2. Crecimiento real acumulado de los ingresos totales e ingresos propios ingresos para el ejercicio fiscal 201056 ingresos propios
80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Estado Aguascalientes Baja California Baja California Sur Campeche Coahuila Colima Chiapas Chihuahua D.F. Durango Guanajuato Guerrero Hidalgo Jalisco Mxico Michoacn Morelos Nayarit Nuevo Len Oaxaca Puebla Quertaro Quintana Roo San Luis Potos Sinaloa Sonora Tabasco Tamaulipas Tlaxcala Veracruz Yucatn Zacatecas
Fuente: IMCO con datos de Leyes de Ingresos Estatales.
Nmero de impuestos 7 8 4 7 7 7 7 9 7 6 7 9 7 8 4 4 9 12 4 8 6 8 6 7 4 5 6 5 8 5 7 5
Ingresos totales
Fuente: IMCO con datos de INEGI. Fuente: IMCO con datos de INEGI.
Ingresos propios
El federalismo fiscal mexicano y la descentralizacin fomentaron un paternalismo tributario por parte del gobierno federal hacia los estados (grfica 6.3). Las haciendas estatales no tienen incentivos para tener una mayor independencia financiera: una mayor autonoma traera consigo la necesidad de mejorar el proceso de rendicin de cuentas para hacerlo ms transparente y, adems, le exigira al gobierno una mayor capacidad de respuesta hacia los electores. Es ms fcil actuar con opacidad con transferencias recaudadas por otro nivel de autoridad, que con impuestos directamente recaudaos a los ciudadanos y contribuyentes de un estado. Si bien es cierto que la diferencia en las capacidades de recaudacin entre las entidades y la Federacin es abismal, tambin entre los estados hay una gran asimetra en el esfuerzo fiscal que realiza cada uno de ellos. En el periodo comprendido entre el ao 2000 y el 2008, los ingresos tributarios representaron el 42% de los ingresos propios, siendo la fuente propia ms significativa de ingreso estatal seguido por los derechos54 que promediaron el 34%.55 Existe gran variedad de tipos de impuestos que se pueden implementar a nivel estatal. No obstante cada entidad decide el nmero y la tasa correspondiente a cada uno de ellos, determinando as su recaudacin potencial y, en consecuencia, un gran porcentaje de sus ingresos propios (tabla 6.1).
54 Son las contribuciones establecidas en la ley por el uso o aprovechamiento de los bienes del dominio pblico de la Nacin, as como por los servicios que presta el Estado en sus funciones de derecho pblico, excepto cuando se prestan por organismos descentralizados. Tambin son derechos las contribuciones a cargo de los Organismos Pblicos Descentralizados por prestar servicios exclusivos del Estado. 55 IMCO con datos de INEGI. 56 No incluye accesorios para los estados de Campeche, Chiapas, Nuevo Len y Veracruz. No incluye contribucin estatal para el estado de Guerrero. No incluye rezagos para el estado de Nuevo Len.
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Grfica 6-3. ndice de autonoma fiscal 2008 (ingresos propios/ingresos totales) Grfica 6.3. ndice de Autonoma Fiscal 2008 (ingresos propios / ingresos totales)
40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0%
Promedio 7.8%
San Luis Potos
Baja California Sur
Fuente: IMCO con datos de INEGI.
Incrementar la recaudacin propia tiene asociadas fuertes repercusiones el cobro, tambin ocasiona distorsiones al mercado laboral al crear polticas. Un aumento en el nmero de gravmenes o en su tasa obstculos a la generacin de empleos formales (grfica 6.4). impositiva puede traer un alto costo electoral y administrativo que los gobiernos estatales no quieren asumir y, bajo el esquema actual del Grfica 6.4. Relacin entre el impuesto sobre nmina y la tasa de Grfica 6-4. Relacin entre el impuesto sobre nmina y la tasa de informalidad 2007-2008 informalidad 2007 - 2008 Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal, pueden evitar.
Informalidad
Es importante mencionar que el Distrito Federal se rije bajo normas distintas al resto de las entidades y tiene mayores facultades fiscales. En particular, se consideran como ingresos propios y corresponde al gobierno del DF el cobro del impuesto predial y los derechos por suministro de agua, concepto que en el resto de las entidades son competencia de los gobiernos municipales. An tratando de manera aislada al DF, la brecha entre los estados es enorme.
40%
30%
20%
10% 0 250 500 750 1,000 1,250 1,500 1,750 2,000 2,250
El potencial recaudatorio del impuesto sobre nmina
ISN por trabajador (pesos 2008)

Fuente:Fuente: IMCO con datos de INEGI. IMCO con datos de INEGI.
El impuesto estatal con mayor peso a nivel nacional es el que recae sobre la nmina (ISN). El ISN representa, en promedio, el 69% de los ingresos tributarios. Su importancia radica en la amplitud y estabilidad de su base tributaria. Este impuesto se fue introduciendo gradualmente en la estructura tributaria de las entidades federativas de manera que, para 2008, todos los estados lo han incorporado. Sin embargo, el esquema impositivo no es el mismo en todas las entidades.57 La diferencia en el esquema de tributacin entre las entidades y su complejidad acarrea problemas no slo al gobierno estatal para hacer
La precariedad de los sistemas de informacin y plataformas de comunicacin de algunas haciendas estatales no favorece la explotacin del potencial que tiene el ISN. Una lenta adopcin de las tecnologas de informacin por parte del gobierno y la dificultad derivada del esquema tributario que elija cada entidad permiten que la evasin ocurra con mayor facilidad. La dinmica de este impuesto se relaciona directamente con la actividad econmica de la entidad. Existen estados cuya poblacin econmicamente activa est muy concentrada en algn sector (ya sea manufacturero o
57 En Hidalgo, hay un esquema de tasas escalonadas segn el nmero de trabajadores: 0.5% de 1 a 20 trabajadores, 1% de 21 a 100 y 2% de 101 en adelante. En Chihuahua, la tasa se determina segn el monto de la nmina y puede ir desde el 1% hasta el 2.6%. En Oaxaca, se exenta a las empresas pequeas.
70
Distrito Federal
Guerrero
Quertaro
Quintana Roo
Tabasco
Oaxaca
Durango
Campeche
Guanajuato
Sonora
Aguascalientes
Tamaulipas
Baja California
Michoacn
Nuevo len
Chihuahua
Yucatn
Veracruz
Zacatecas
Nayarit
Morelos
Tlaxcala
Chiapas
Colima
Jalisco
Puebla
Coahuila
Hidalgo
Sinaloa
Mxico

servicios) por su alta contribucin al PIB estatal. Estas entidades son especialmente vulnerables a los ciclos econmicos pues en caso de que un sector clave sufra afectaciones, la falta de diversificacin se ver reflejada en la recaudacin de ISN y, por ende, en los ingresos propios disponibles (grfica 6.5).
Tabla 6.2. Comparativa de ISN potencial y del ISN efectivamente recaudado en 2008
Estado Aguascalientes ISN potencial (pesos) 281,907,032 ISN recaudado (pesos) 257,281,000 920,871,450 253,287,720 463,325,000 380,925,000 132,649,841 646,290,391 1,333,297,275 8,286,491,100 180,019,747 1,180,137,679 243,929,300 385,585,606 1,605,152,066 4,829,843,800 567,945,140 168,563,000 95,183,547 2,290,104,967 146,001,000 921,442,700 606,088,980 426,756,000 493,833,000 356,960,597 595,200,300 173,727,478 1,075,096,958 125,996,097 1,191,800,000 304,860,260 93,288,575 Tasa nominal59 ISN 1.5% 1.8% 2.5% 2.0% 1.0% 2.0% 2.0% 1.8% 2.0% 2.0% 2.0% 2.0% 1.2% 2.0% 2.5% 2.0% 2.0% 2.0% 2.0% 2.0% 2.0% 1.6% 2.0% 2.0% 1.5% 2.0% 1.0% 2.0% 2.0% 2.0% 2.0% 1.9% Tasa efectiva60 ISN 1.4% 1.0% 1.2% 2.6% 0.6% 0.8% 1.3% 1.7% 3.7% 0.6% 1.5% 0.6% 1.0% 1.2% 1.9% 0.7% 0.8% 0.7% 1.8% 0.3% 1.3% 1.2% 1.0% 1.2% 1.1% 1.1% 0.4% 1.3% 0.8% 1.1% 0.8% 0.5%
Grfica 6.5. Relacin entre el impuesto sobre nmina y el PIB per Baja California 1,603,289,078 Grfica 6-5. Relacin entre el impuesto sobre nmina y el PIB per cpita 2007-200810 Baja California Sur 543,224,042 cpita 2007-200858
250 200 150 100 50 0 0 500 1,000 1,500 2,000 2,500
ISN por trabajador (pesos 2008)

Fuente: IMCO con datos Fuente: IMCO con datos de INEGI. de INEGI.
El ISN an tiene potencial para fortalecer los ingresos propios. Se observan tasas efectivas por este concepto por debajo de las establecidas por la entidad por lo que es necesario buscar mecanismos para evitar la evasin y no utilizar el incremento de la tasa impositiva para seguir obteniendo recursos de los contribuyentes cautivos (tabla 6.2).
Campeche Coahuila Colima Chiapas Chihuahua61 D.F.62 Durango Guanajuato Guerrero Hidalgo63 Jalisco Mxico Michoacn Morelos Nayarit Nuevo Len Oaxaca Puebla Quertaro Quintana Roo San Luis Potos Sinaloa Sonora64 Tabasco65 Tamaulipas Tlaxcala Veracruz Yucatn Zacatecas
357,090,291 628,163,511 316,289,174 976,922,681 1,391,479,350 4,431,224,283 602,717,492 1,576,864,679 850,070,785 441,838,789 2,768,630,796 6,453,039,388 1,532,033,630 425,931,978 266,238,836 2,577,904,961 878,447,405 1,443,542,748 788,307,304 833,191,315 811,100,451 494,284,330 1,089,800,359 410,611,590 1,663,792,576 322,449,688 2,175,312,617 729,091,036 336,735,509
Fuente: IMCO con datos de INEGI, cuentas pblicas, Leyes de Ingresos para el ejercicio fiscal 2008, Leyes de Hacienda y Cdigos Financieros de los estados.
58 59 60 61 62 63 64
El PIB per cpita de los estados de Campeche y Tabasco no incluye el valor de la produccin petrolera. Tasa impositiva fijada por la entidad en su marco legal. Resulta del cociente del monto recaudado por ISN entre el total de los ingresos por remuneraciones al trabajo personal subordinado en la entidad Chihuahua presenta una tarifa escalonada. Se utiliz la media para establecer la tasa nominal y hacer el clculo del ISN potencial. El DF increment su tasa nominal a 2.5% a partir de 2010. Se utiliz la tasa de 2% por ser la vigente durante 2008. Hidalgo establece su tarifa segn el nmero de empleados por lo que para fijar la tasa nominal y calcular el ISN potencial se utiliz el promedio simple de las tasas nominales. El estado de Sonora aplica una tasa de 1% para las actividades agrcolas, silvcolas, ganaderas o de pesca, siempre y cuando los productos no hayan sido objeto de transformacin industrial. 65 Recientemente se aprob un incremento de la tasa nominal a 2.5% y 3% para los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial.
71
La diferencia entre el potencial recaudatorio de las entidades y la recaudacin efectiva es muy grande en algunos casos. Solamente Campeche y el Distrito Federal presentan tasas efectivas por encima de las nominales. En conjunto, la evasin fiscal en este gravamen es equivalente al 0.11% del PIB nacional, siendo Baja California Sur y Oaxaca los estados que presentan el menor esfuerzo recaudatorio al dejar de recaudar el equivalente a poco ms del 0.4% del PIB estatal por este concepto.66 Es importante mencionar que algunas entidades ofrecen subsidios a este impuesto para atraer inversiones y fomentar la generacin de empleos. En algunos casos,67 el subsidio puede ser de hasta el 100% del ISN para las empresas recin constituidas y de 50% a los nuevos empleos generados por las ya establecidas.
dicho decreto no impide a las entidades adoptar el ISTUV como un impuesto estatal. Incluso, se establece la posibilidad de que, a partir de la publicacin del decreto en 2007, cada estado cobre de manera local este impuesto y con ello, suspender el cobro del gravamen federal. En 2008, el ISTUV represent el 1.8% de los ingresos totales de los estados.68 Aquellas entidades que no lo adopten como impuesto estatal o que no lo sustituyan vern mermados sus ingresos por dos razones: La entidad que decida eliminar el ISTUV tendr, de inicio, menores recursos disponibles por el hecho de ya no contar con esta fuente de ingreso (grfica 6.6). En trminos relativos, la recaudacin propia de las entidades federativas que no incluyan el ISTUV en su estructura tributaria ser menor que aquellas que lo adopten como impuesto estatal. La consecuencia directa ser una disminucin en las transferencias federales pues, segn la Ley de Coordinacin Fiscal, la frmula de distribucin del Fondo General de Participaciones considera la recaudacin de impuestos y el crecimiento que sta presenta para determinar el coeficiente de distribucin.
Tenencia estatal: alternativa para fortalecer los ingresos propios

El Impuesto sobre Tenencia o Uso de Vehculos (ISTUV) es un impuesto que cobra el gobierno federal segn el padrn vehicular de cada entidad. La renta obtenida por este concepto es transferida de manera ntegra al estado donde est documentado legalmente el automvil. Este impuesto ha estado vigente desde 1961 en toda la Repblica, pero a partir de 2012 entrar en vigor el decreto que lo elimina. No obstante,
Grfica 6-6. ISTUV como porcentaje de los ingresos totales 2008 Grfica 6.6. ISTUV como porcentaje de los ingresos totales en 2008
5% 4% 3% 2% 1% 0%
Guerrero
Tabasco
San Luis Potos
Quintana Roo
Quertaro
Baja California Sur
Distrito Federal
Oaxaca
Tlaxcala
Chiapas
Zacatecas
Nayarit
Hidalgo
Durango
Campeche
Veracruz
Michoacn
Morelos
Colima
Chihuahua
Tamaulipas
Puebla
Mxico
Sonora
Coahuila
Yucatn
Sinaloa
Baja California
Guanajuato
Aguascalientes
Jalisco
Fuente: IMCO con datos de INEGI y SHCP.
66 IMCO con datos de INEGI, cuentas pblicas, leyes de ingresos para el ejercicio fiscal 2008, leyes de hacienda y cdigos financieros de los estados. 67 Ley de Ingresos del Estado de Jalisco para el ejercicio fiscal 2010. 68 IMCO con datos de INEGI y SHCP.
72
Nuevo Len

La decisin de eliminar o reducir el cobro de ISTUV obedecera ms a motivos polticos que a los intereses econmicos de largo plazo de las entidades. Por las razones antes citadas, el impacto de esta determinacin en los ingresos estatales sera una disminucin, en promedio, de 2% en los ingresos totales de la entidad,69 obligndolo a recurrir a otras fuentes de financiamiento si quiere mantener su actual nivel de gasto. La adopcin de la tenecia ISTUV como impuesto local por parte de las entidades federativas es una oportunidad para fortalecer la autonoma fiscal de los estados y evitar la reduccin de ingresos que se dara en caso de eliminarlo.
IMCO propone
Se deben fortalecer los ingresos no petroleros ya que la produccin de crudo presenta una tendencia decreciente. Dada la gran variabilidad que presentan los ingresos propios no tributarios,70 es necesaria una reforma fiscal que promueva una mayor recaudacin de impuestos. Los gobernadores que ms despilfarran tendrn que pedir recursos a sus propios contribuyentes para continuar con sus patrones de gasto. De esta manera, la recaudacin tributaria de las propias bases estatales ayudara a fortalecer la rendicin de cuentas. Las haciendas estatales deben asegurar que los recursos sean asignados de manera ptima. Para que la ejecucin del gasto se haga de manera ms eficaz, es necesario disminuir el gasto corriente para enfocarse en inversiones que fomenten el desarrollo regional. La eliminacin del ISTUV como impuesto federal y el gran potencial recaudatorio del ISN representan dos importantes reas de oportunidad para mejorar las finanzas pblicas de las entidades. La adopcin del ISTUV y un mayor esfuerzo fiscal para evitar la evasin del ISN significaran un importante incremento en ingresos propios y un avance en materia de autonoma fiscal. La suspensin del cobro del ISTUV contempladas en entidades como Coahuila y Quertaro supondra una disminucin en sus ingresos totales de 2.5% y 3.1% respectivamente. Es importante que la administracin pblica se plantee estas cuestiones antes de tomar una decisin, pues no es posible continuar viviendo bajo un espejismo fiscal donde se puede gastar ms dinero pblico y cobrar menos impuestos.
Encaminando a los estados hacia una mayor autonoma fiscal

La dependencia fiscal debilita a los gobiernos estatales al reducir su margen de autonoma en el financiamiento de sus gastos. Asimismo, se crea un exceso de demanda de bienes y servicios pblicos con la respectiva presin poltica que representa su satisfaccin. El costo percibido por los habitantes de una entidad es inferior al costo real del bien o servicio pues, bajo el esquema de coordinacin fiscal en Mxico, este es tambin financiado por aquellos que no residen en el estado. Al tener un menor costo la demanda es mayor y el gasto en el que tiene que incurrir el gobierno local para satisfacer dicha demanda aumenta. La principal problemtica a nivel subnacional es que el gasto que hace el gobierno Federal en transferencias a las entidades no se ve reflejado en la implementacin de polticas eficaces para aumentar los ingresos propios.
69 Esta merma provendra de una disminucin de 1.6% los ingresos totales por el hecho de eliminar el gravamen como fuente de ingreso y de una ms de 0.4% por el deterioro del coeficiente de distribucin de las participaciones federales. 70 Los ingresos no tributarios se integran por los derechos, aprovechamientos, contribuciones y productos. Su volatilidad, en muchos casos, obedece a los ciclos de recoleccin de algunos conceptos.
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Introduccin
El dilema del presupuesto:

gasto corriente vs. gasto en inversin
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El dilema del presupuesto: gasto corriente vs. gasto en inversin

El gasto pblico puede estar destinado a mltiples rubros. Sin embargo existen dos grandes niveles de clasificacin: el gasto corriente y el gasto en infraestructura. En Mxico existe un grave problema con respecto a la transparencia y a la rendicin de cuentas de ambos tipos de gasto, sobre todo a nivel de estados y municipios. En general, se observa un elevado gasto corriente con respecto al gasto en infraestructura que, adems, presenta criterios de impacto econmico poco claros. Uno de los problemas ms evidentes es el gasto en nmina que es difcil de identificar debido a los criterios confusos y heterogneos de contabilizacin.
El gasto de los gobiernos del mundo representa una tercera parte de la economa global. Esta proporcin vara segn factores como la estructura federal o centralista del rgimen constitucional, el nivel de recaudacin y de la propensin del Estado a intervenir en la economa. Por ejemplo, para pases centralizados como Reino Unido, con un gran sistema de seguridad social el gasto gubernamental es de casi la mitad de su PIB. Esto mismo sucede con Estados Unidos, cuyo gasto pblico total alcanza cerca de 45% del PIB,71 tomando en cuenta a las localidades, los estados y el gobierno federal.72 En nuestro pas, la mayor parte del gasto se realiza por medio de transferencias federales, para 2008 el gasto pblico total alcanz 21.5%. En Brasil el gasto del gobierno es del 25% del PIB y en Chile de 20%. La gran cantidad de recursos que se emplean para la operacin de un gobierno hace necesario que este dinero se administre transparente y eficientemente. Un primer elemento que es indispensable conocer de manera bien definida es el tipo de gasto. A grandes rasgos, el papel del gobierno como administrador de recursos pblicos puede hacerse por dos vas: 1. Gasto corriente: Es aquel que est destinado al pago de nmina, subsidios y gastos recurrentes de carcter administrativo. Por definicin se encuentra condicionado, al menos, en el corto y mediano plazo, pues sus beneficiarios lo reciben por medio de contratos o subsidios establecidos en algn rango de normatividad. 2. Gasto en inversin en activos fijos:73 Est destinado a la adquisicin, adaptacin, mantenimiento y mejoras de bienes inmuebles e infraestructura fsica. Tiene como objetivo la provisin de servicios en el largo plazo.
La escasez de recursos provoca un estrs constante entre las decisiones de gasto corriente y gasto en inversin. Por un lado, la burocracia busca aumentar sus beneficios salariales. Los grupos de inters tienen incentivos para extraer rentas del presupuesto y los gobernantes para otorgrselas a cambio de apoyo poltico. Si bien es necesario que exista un grupo de servidores pblicos que administren los recursos pblicos, la opacidad y la falta de una estructura que privilegie el ascenso meritocrtico puede generar que el gasto corriente se transforme en una barrera para el buen uso del erario. En este espiral de incentivos perversos el gasto pblico acaba transformado en un medio de extraccin de rentas a beneficio de grupos particulares. La inversin en activos fijos tampoco est exenta del mal uso y desperdicio. A pesar de que su impacto en el crecimiento econmico es positivo, y es fundamental para el desarrollo de actividades econmicas y de la vida diaria de las personas, la inversin en infraestructura no siempre se realiza de la manera ms ptima. Con poca rendicin de cuentas el gasto en infraestructura representa un caldo de cultivo para la corrupcin por medio de licitaciones poco claras y pagos inflados a proveedores. Existen ejemplos en todo el mundo que muestran el dispendio en proyectos sin beneficio social claro o, dicho de otro modo, puentes que llevan hacia ninguna parte y elefantes blancos que no generan ningn provecho social. El gasto pblico puede ser un elemento til para apoyar el desarrollo de un pas, cuando es usado de forma eficiente y transparente. En Mxico, a nivel federal el gasto corriente representa el 59% del gasto total (grfica 7.1), a la vez que, como parte del gasto corriente, el gasto en nmina es de 25% de los egresos totales. Esta proporcin es mayor que otros pases latinoamericanos como Chile o Brasil y tambin es superior al promedio mundial (grfica 7.2).
71 United States Government Spending. 72 En este caso, las transferencias federales se contabilizan negativamente y alcanzan cerca de 3.6% de su PIB. 73 Por simplicidad se le nombrar como gasto en inversin.
77
Grfica 7.1. Estructura del gasto federal 2010 Grfica 1. Estructura del gasto federal 2010
Participaciones Costo nanciero Adefas y otros
0.49%
12% 9% 20% 59%

Gasto corriente
Gasto en capital
Fuente: Presupuesto de Egresos de la Federacin 2010.
Fuente: Presupuesto de egresos de la federacin 2010
Grfica 7.2. Gasto en nmina del gobierno federal como porcentaje Grfica 2. total del gasto Gasto en nmina del gobierno federal como % del gasto total
Amrica Latina Mxico Promedio mundial Chile
Un problema que subyace para el anlisis del gasto pblico a nivel estatal es el de la falta de informacin consistente y homognea, tanto para la comparacin entre estados como para la comparacin entre varios aos. Esta situacin ha demostrado ser particularmente nociva para la rendicin de cuentas, pues la opacidad es un catalizador de la corrupcin y el uso de los recursos pblicos con fines polticos. En la actualidad, es imposible conocer cuntas personas trabajan en la los gobiernos estatales y municipales, as como es imposible conocer con certeza cunto ganan, qu prestaciones tienen, cules son sus remuneraciones adicionales, etc. Toda esta informacin es bsica para rendicin de cuentas y planeacin de largo plazo en el rea de pensiones, gasto social (para el caso de subsidios), seguridad pblica (por ejemplo, en el sueldo de policas), educacin pblica (nmina de maestros), y un largo etctera.
Presupuestos vs cuenta pblica:
a. Presupuesto de egresos: Es un documento de carcter normativo en el que se obliga, en este caso, a la administracin OECD pblica a realizar slo aquellos gastos que hayan sido previstos Estados Unidos por este. Representa de manera ordenada y clasificada los 0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% gastos que la federacin, entidades o municipios deben Fuente: Banco Mundial; para Mxico Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (Finanzas Pblicas Federales). realizar durante un periodo de tiempo (generalmente un ao) Fuente: Banco Mundial; para Mxico Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (Finanzas Pblicas Federales) para cumplir con sus funciones. Para el caso de los estados mexicanos, el gasto corriente guarda una proporcin an mayor con el gasto total, pues en total alcanza el 72% b. Cuenta pblica: Son el conjunto de documentos, de carcter (grfica 7.3). Sin embargo, es importante resaltar que no todas las evaluatorio, que presentan de manera consolidada la erogaciones de nmina se contabilizan en el captulo que supuestamente informacin financiera, contable, patrimonial, presupuestaria, debera registrar los costos laborales (Servicios Personales). Existe una programtica y econmica de la federacin, entidades subpartida llamada Transferencias, donde muchas veces se clasifican los o municipios; su contenido es relativo a la gestin de la costos del personal que labora en los sistemas estatales de educacin y administracin pblica durante un periodo de tiempo (generalmente un ao) con base en las partidas autorizadas salud. Este caso es particularmente relevante para el caso de la nmina en el Presupuesto de Egresos correspondiente al ejercicio magisterial, el cual se abordar con mayor detalle ms adelante. inmediato anterior.
Zona Euro
Brasil
Grfica 3. Estructura del gasto estatal y del gasto corriente Grfica 7.3. Estructura del gasto estatal y del gasto corriente
Otros egresos Gasto en inversin
Distribucin del gasto corriente
El tamao de las nminas estatales

De qu tamao es la burocracia? Cuntos recursos financieros y humanos se emplean para hacer funcionar un gobierno y garantizar una adecuada provisin de servicios pblicos? En el Mxico del siglo XXI ests son preguntas imposibles de responder, a nivel estatal y municipal. Aqu se enfrentan dilemas en todos los niveles del sector pblico. En los niveles superiores el debate se encuentra entre la necesidad de contar
4%
10%
Recursos a municipios
14%
Servicios personales Gasto corriente Subsidios transferencias y ayudas

5% Servicios generales 2% Materiales y suministros
61%
32%
72%
Fuente: INEGI, Estadsticas de Finanzas Pblicas Estatales y Municipales. Fuente: INEGI, Estadsticas de Finanzas Pblicas Estatales y Municipales.
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con profesionales de alto nivel con estudios especializados, contra el problema de que este tipo de trabajadores enfrentan un alto costo de oportunidad para emplearse en el sector privado. Por esta razn es que este tipo de burcratas reciben altos salarios, ya que de otro modo preferiran trabajar en el sector privado. Lo que no es tan claro es si su sueldo se compensa en un nivel igual o superior de produccin y ahorros en la economa. Para los puestos medios, que son fundamentales para la operacin pues ofrecen especializacin y continuidad, existe una presin por mayores beneficios no salariales y por aumentos de sueldo basados en antigedad y no en mritos. Por ltimo, para los puestos de base, que son igualmente necesarios para la operacin, existe el problema de los sindicatos que hacen prcticamente inviable que un trabajador sea despedido, a pesar de que no realice aportaciones de ningn tipo a la organizacin gubernamental. Ese mismo control sindical tiene poder de presin para aumentos de sueldos y beneficios no salariales. Dadas estas caractersticas, es preciso tener una base de comparacin y anlisis de este tipo de gasto. En Mxico, el problema radica que en los presupuestos anuales del 2010 slo seis estados desglosan el nmero de plazas de la administracin local,74 mucho ms difcil es conocer cunto gana cada uno de los servidores pblicos pues slo Nayarit presenta un tabulador detallado que distingue empleados de base y confianza. En el mismo sentido, slo cuatro estados presentan un tabulador para personal docente, puestos medios y superiores.75 La falta de presupuestos homogneos no slo sucede entre estados distintos, sino tambin en diferentes aos en un mismo estado. Por ejemplo, en 2009 eran ocho los estados que desglosaban el nmero de plazas de la administracin estatal en sus respectivos presupuestos, es decir, dos entidades ms que en 2010.76 Esta falta de continuidad es una muestra de la falta de rigor y sistematizacin que existe en la informacin presupuestal de los estados. La dificultad de conocer esta informacin provoca que sea imposible conocer el nivel ptimo de gasto de un estado o si los recursos se emplean correctamente, pues no puede realizarse una relacin entre un puesto pblico en particular, o un departamento especfico, y su impacto en el bienestar de los habitantes. Pero el hecho de realizar un desglose de este tipo de gasto es slo el primer paso para utilizar bien los recursos pblicos. Existen muchos casos en los que los estados s desglosan sus presupuestos pero slo para dar muestra de gastos en apariencia ineficientes. Un ejemplo es Colima que en 2009 report con claridad en su presupuesto pblico el destino de 19 millones de pesos para Ayuda para la renta de sus trabajadores, as como casi 6 millones de pesos para Bono del burcrata. Estos ejemplos son la muestra de que la transparencia no es condicin suficiente para el gasto eficiente, aunque s es una condicin necesaria. La transparencia no slo implica mostrar con claridad en qu se gastaron o piensan gastar los recursos, tambin es necesario conocer los criterios de asignacin de ese gasto. Es difcil pensar en un estado con altos niveles de opacidad que maneje con mucha eficiencia sus recursos.
Y dnde qued la nmina de maestros?

En Mxico, el caso de la nmina magisterial es particularmente paradigmtico, pues su contabilizacin cambia de un estado a otro. Los montos destinados para el pago de estos salarios corresponden a un alto porcentaje de los egresos totales de los estados. La falta de homologacin en la contabilidad provoca que encontrar el verdadero nivel de la nmina salarial y su destino se convierta en una labor de investigacin basada ms en hiptesis que en datos. El Fondo de Aportaciones a la Educacin Bsica (FAEB) destinado a la nmina magisterial de los estados es una parte fundamental de la totalidad de los ingresos estatales. En la grfica 7.4 se observa la proporcin que guarda el FAEB con los ingresos totales de los estados. En promedio es de 21%, con un rango que va de Tabasco (13%) a Guerrero (32%). Adems, ste es el monto ms importante del Ramo 33 del Presupuesto de Egresos de la Federacin (PEF), pues representa casi 60% de estas transferencias etiquetadas.
74 Aguascalientes, Chihuahua, Colima, Jalisco, Nayarit y Yucatn. 75 Chihuahua, Durango, Jalisco y Nayarit. 76 Los estados que dejaron de reportar este rubro fueron Baja California y Campeche.
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Grfica 4. Tamao del FAEB como % de los ingresos totales de los estados Grfica 7.4. Tamao del FAEB como % de los ingresos totales de los estados
35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% Guanajuato San Luis Potos Durango Baja California Sur Michoacn Coahuila Morelos Oaxaca Nayarit Aguascalientes Baja California Quertaro Quintana Roo Campeche Chihuahua Zacatecas Nuevo Len Tamaulipas Guerrero Sonora Chiapas Tabasco Tlaxcala Yucatn Veracruz Hidalgo Jalisco Colima Mxico Puebla Sinaloa
Fuente: IMCO con datos de SHCP e INEGI.
Fuente: FAEB
Si un ciudadano quisiera saber cul es el destino de estos recursos, al analizar las cuentas pblicas estatales descubrira que la nmina bien puede estar dentro del captulo que corresponde a los Servicios Personales o al captulo que corresponde Subsidios, Transferencias y Ayudas. Parte de esta contabilizacin diferenciada radica en la existencia de dos tipos de plazas magisteriales: la estatal y la federalizada. Es decir, unos maestros son contratados directamente por el estado, mientras que otros lo son por la federacin. No obstante que esto sucede en todos los estados, cada uno contabiliza y transfiere la nmina por mecanismos distintos; de este modo, es posible clasificar a los estados en cuatro Grfica 7.5. Gasto en educacin dedicado a sueldos para salarios de distintos grupos:77 Grfica 5. Gasto en educacin dedicado a sueldos para salarios de maestros y personal administrativo (%) maestros y personal administrativo (%)
Rep. Checa Finlandia Eslovaquia Reino Unido Corea Polonia Suecia Brasil Noruega Islandia Israel Luxemburgo Francia Austria Estados Unidos Australia Dinamarca OECD (promedio) Holanda Suiza Espaa Hungra Alemania Japn Italia Irlanda Turqua Chile Blgica Mxico Portugal 40% 50% 60% 70% 80% 90%
Si bien Mxico es el pas de la OCDE que destina mayor proporcin de su gasto pblico a educacin (23% contra un promedio de 13.4%), casi la totalidad de este gasto se destina para cubrir salarios de maestros y personal administrativo. Aunque la educacin es una actividad intensiva en capital humano, la inversin en escuelas y tecnologas para el aprendizaje tambin es indispensable. En la grfica 7.5 se observa cmo Mxico slo est detrs de Portugal en cuanto al porcentaje del gasto en educacin que destina a cubrir salarios de profesores y otro personal administrativo del ramo educativo.
Grupo 1. La nmina de todos o la gran mayora de los maestros,

tanto estatales como federalizados se contabilizan en el Captulo 1000 (Servicios Personales) de la Secretara de Educacin. Grupo 2. La nmina de los maestros estatales se contabiliza en el Captulo 1000 (Transferencias), mientras la de maestros federalizados se contabiliza en el Captulo 4000.78 Grupo 3. La nmina de todos los maestros, tanto estatales como federalizados, se contabiliza en el Captulo 4000. Grupo 4. No es posible diferenciar la nmina de los maestros del resto de los trabajadores del estado. Si bien, cada ao existen variaciones en la forma de clasificacin de la nmina estatal es posible encontrar algunos patrones al interior de los estados. Para 2007, que es el ltimo ao donde existen datos para todos los estados estos se clasifican de la siguiente manera:
93%
100%
Fuente: Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico, Education at a Glance 2009.
Fuente: Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico, Education at a Glance 2009.
80

Tabla 7.1. Clasificacin de estados por forma de contabilizar la nmina de maestros en 2008
Grupo 1 Campeche Puebla Tabasco Grupo 2 Baja California Coahuila Chiapas Grupo 3 Grupo 4 Aguascalientes Durango Baja California Sur Veracruz Colima Guerrero Hidalgo nmina de maestros de otros trabajadores del gobierno, pues toda se acumula en el Captulo 1000. En este contexto, es relevante conocer el uso que se le ha dado a este recurso. De 1998 al 2008, el FAEB ha tenido un crecimiento real de 51%, mientras que el nmero de maestros de educacin primaria y secundaria slo creci en 11% y el nmero de alumnos 5% en el mismo periodo (grfica 7.6). Es decir, despus de 10 aos existe un monto mucho mayor de recursos que es distribuido entre un nmero muy similar de trabajadores de la educacin. Este hecho tiene muchas posibles interpretaciones y consecuencias, sin embargo, la ms obvia es que existe una clara barrera de entrada en la contratacin de profesores pero que al mismo tiempo funciona para aumentar la nmina de los que ya han logrado entrar al club. De manera similar, en 1998 el gasto por alumno era de 9,454 pesos y en 2008 12,952 pesos, mientras que el gasto por maestro en 1998 ascenda a 230,265 pesos y en 2008 contabilizaba 299,523 pesos (grfica 7.7). Como punto de comparacin, la poblacin de alumnos en 2008 superaba los 19 millones, mientras que el total de maestros en el pas era de 833 mil.
Guanajuato Chihuahua Jalisco
Estado de Mxico Morelos Michoacn Nuevo Len Sinaloa Yucatn Nayarit Oaxaca Quertaro Quintana Roo San Luis Potos Sonora Tamaulipas Tlaxcala Zacatecas
Fuente: IMCO con informacin de los Decretos de Presupuesto de Egresos de los 31 Estados y el Distrito Federal. Nota: No incluye el DF porque la nmina de maestros es cubierta por la federacin.
Grfica 7.6. Cambio poblacional en el sector educacin Grfica 6. Cambio Poblacional en el Sector Educacin
Despus de 10 aos de descentralizacin... Alumnos 1998 2008 Maestros 1998 2008 833 mil maestros FAEB (Fondo de Aportacin para la Educacin Bsica y Normal) 1998 2008 753 mil maestros 18 millones 358 mil alumnos 19 millones 268 mil alumnos
5% ms
En este caso, la recomendacin del IMCO para la homologacin de las cuentas pblicas estatales es que los estados contabilicen de forma diferenciada la nmina de maestros estatales y federalizados, y que lo hagan en el Captulo 1000 de Servicios Personales. Actualmente, ningn estado realiza este procedimiento de contabilizacin.79 Los casos de Durango y Veracruz resaltan porque en ambos existen discrepancias en la forma en que se encuentra clasificado su gasto. Para Durango, llama la atencin que al seguir la misma metodologa para la estimacin de la nmina de maestros, del ao 2006 al 2007, sta se reduce en ms de 70% sin ninguna justificacin, pues no existi una reduccin en el nmero de maestros. Esto parece indicar que esta nmina se contabiliza en alguna subpartida distinta a las que utilizan los otros estados, pero dada la informacin disponible es imposible identificar cul. Para el estado Veracruz es imposible diferenciar el monto de la
11% ms
$ $ $ $ $ $ $
173 mil mdp
51% ms
$ $ $ $ $ $ $ $ $ $ $
$
261 mil mdp
2 millones de alumnos (primaria y secundaria) 100 mil maestros (primaria y secundaria pblica)
Fuente: Sistema nacional de informacin educativa. SEP; INEGI.
Fuente: Sistema nacional de informacin educativa. SEP; INEGI
77 Estos grupos fueron construidos con base en Villanueva, Pablo (2007). Los resultados aqu obtenidos varan a los de su trabajo debido al cambio en la metodologa de contabilizacin de los datos. 78 Para algunos estados que aparecen en este grupo no es posible conocer la proporcin exacta de los maestros que contabilizan como federales y como estatales. 79 Esto no aplica para los 10 estados que, junto con el DF, no tienen profesores estatales, pues todos son federalizados transferidos.
81
Grfica 7.7. Gasto per cpita en el sector educacin Grfica 7. Gasto per Cpita en el Sector Educacin
En quin se gastan los recursos? 1998 Gasto por alumno $9 mil 454 pesos
$
2008 Gasto por alumno $12 mil 952 pesos
se da la apariencia que los estados gastan slo el 20% de sus egresos en nmina. Sin embargo, este gasto es en realidad mucho mayor, el problema es que debido a los criterios de rendicin de cuentas altamente heterogneos es imposible conocer estos montos con exactitud. Cuando se incorporan los rubros del Captulo 4000 es posible obtener una proporcin ms acertada de lo que se gasta en nmina en los estados. Como se observa en la grfica 7.8 todos los estados tienen erogaciones en nmina mayores al 40% de sus egresos y en algunos casos alcanza el 70%. En total, se estima que el 68% de los egresos de las entidades federativas se gasta en nmina.
$
Gasto por maestro $299 mil 523 pesos
Gasto por maestro $230 mil 265 pesos
es el uso poco eficiente que se realiza de los recursos transferidos. Entre las observaciones recurrentes se encuentran:81
Existen casos como el de Hidalgo, en donde la diferencia entre lo que se reporta y lo que realmente se ejerce es abismal. En ese estado, si slo se considera el Captulo 1000 se observa que en apariencia slo el 4% Nota: Profesores y alumnos de primaria y secundaria pblica; Gasto Calculado como: FAEB/ alumnos y FAEB/profesores, de los egresos se gasta en nmina, pero cuando se toma en cuenta la Nota: pesos 2008. Profesores y alumnos de primaria y secundaria pblica; Gasto calculado como: FAEB/alumnos y FAEB/profesores, pesos 2008 Fuente: INEGI, SEP. nmina de maestros la proporcin alcanza el 48% y cuando se incorpora la nmina de otras instituciones y poderes estatales tambin reportadas Si bien es obvio que esta barrera es el Sindicato Nacional de Trabajadores en el Captulo 4000 se llega al 65%. de la Educacin, lo que llama la atencin es cmo funciona de manera distinta en cada estado y la influencia que tiene.80 Lo que s es homogneo Esta es una de las razones por la cuales es urgente la homologacin de criterios de presupuestacin y elaboracin de cuentas pblicas. La Ley General de Contabilidad Gubernamental, que entrar completamente en vigor en el 2012, tiene como objetivo homologar las cuentas pblicas de los municipios, los gobiernos estatales y de las entidades del gobierno federal, esto ser un avance de gran relevancia para la transparencia en Mxico. Sin embargo, esta ley est incompleta pues no contempla la homogenizacin de presupuestos que son documentos claves para la rendicin de cuentas y la planeacin del gasto.
Pago de conceptos no financiables con el FAEB. Transferencias a cuentas estatales, por lo que se desconoce el destino y la aplicacin de los recursos. Pago a personal jubilado de la dependencia que no tiene relacin laboral con la entidad fiscalizada. Pago a personas con cargos de eleccin popular. Estas observaciones son una muestra de la poca rendicin de cuentas que existe en el nivel estatal.
El monto real de la nmina

Al ser la nmina magisterial un componente muy importante del gasto en nmina total, es importante incorporarlo de manera clara y transparente. Si se considera slo lo que se reporta en el Captulo 1000,
80 Incluso se ha realizado una tipologa sobre la influencia del grupo de Elba Ester Gordillo en las secretaras estatales, ya que mientras que existen algunas en las que su influencia es directa como Campeche o Tabasco, existen otras donde la influencia es, en apariencia, baja (ver Aguayo, Sergio y Alberto Sedn, Los tentculos de Elba Esther, Enfoque, Reforma, 13 de diciembre 2009). 81 Auditoria Superior de la Federacin (2008). p. 151.
82

Grfica 4. Tamao del FAEB como % de los ingresos totales de los estados Grfica 7.8. Nmina total reportada vs. nmina real estimada (como porcentaje de egresos totales)
80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% TOTAL NACIONAL Distrito Federal Quertaro Quintana Roo Durango Chihuahua Campeche Veracruz Puebla Oaxaca Jalisco Mxico Nayarit Tamaulipas Aguascalientes Michoacn Tlaxcala Morelos Sinaloa Coahuila Guerrero San Luis Potos Sonora Tabasco Guanajuato Yucatn Nuevo Len Chiapas Zacatecas Colima Hidalgo Baja California Sur Baja California
Nmina reportada en el Captulo 1000
Nmina estimada (incluyendo nmina no reportada para maestros)
Nmina estimada (incluyendo a todas las instituciones y rganos de gobierno)
Fuente: IMCO con datos de INEGI, Estadsticas de Finazas Pblicas Estatales y Municipales.
Fuente: IMCO con datos de INEGI, Estadsticas de Finanzas Pblicas Estatales es enorme. El costo de no conocer el verdadero destino de estos egresos y Municipales.
Si slo se toma en cuenta la nmina reportada por los estados sta alcanzara 2.4% del PIB nacional, pero al considerar la nmina oculta se observan niveles de 6.4% del PIB. Es decir, existen cuatro puntos porcentuales de la produccin nacional que se gastan en salarios y se encuentran fuera de una clasificacin eficiente y clara a nivel estatal. En Mxico, al considerar los costos laborales que no se reportan como tales en estados y municipios, la nmina alcanza cerca del 13% del PIB. Esto ya considerando el gasto del gobierno federal en entidades como PEMEX y los gastos en pensiones (grfica 7.9).
El gasto en infraestructura
La otra parte del gasto pblico es el gasto en infraestructura o en capital fsico. Este tipo de activo forma parte fundamental de las teoras de crecimiento econmico, ya que puede tener un fuerte impacto en muchos aspectos del funcionamiento de la economa. La infraestructura es necesaria para la movilidad de bienes, para la comunicacin y el despliegue de funcionamiento en redes. Tambin tiene un fuerte impacto en el desarrollo social, pues implica la provisin de servicios bsicos de agua y drenaje, as como infraestructura hospitalaria. Un punto relevante para considerar el impacto de la infraestructura es su definicin. Al ser un concepto amplio, tiende a ser definido con cierta vaguedad en las leyes, por lo que se abre la posibilidad de mltiples interpretaciones. Una definicin de infraestructura debe integrar los requerimientos de activos fsicos y necesidades sociales. Una lista bsica de infraestructura debe incluir los siguientes sectores:82 Energa (electricidad, gas, elica, etc.) Agua potable y de desecho Transporte y comunicaciones Adicionalmente, existen los siguientes sectores:
Grfica 7.9. Gasto nacional en nmina de burocracia como porcentaje del PIB Grfica 9. Gasto nacional en nmina de burocracia como % del PIB
Cifra Negra
(gasto en nmina no reportado como tal)
4% del PIB
Nmina reportada 9.5% del PIB
Fuente: IMCO con datos de INEGI, SHCP y Cuentas Pblicas.
Fuente: IMCO con datos de INEGI,SHCP y Cuentas pblicas.
Alimentacin y agricultura Financiero Social (escuelas, hospitales, prisiones, etc.)
82 Fulmer, Jeffrey(2009).
83
Grfica 10. Inversin estatal como % de los egresos totales (Mediana 2000-2007) Grfica 7.10. Inversin estatal como porcentaje de los egresos totales (mediana 2000-2007)
16% 14% 12% 10% 8% 6% 4% 2% 0% Distrito Federal Quintana Roo Morelos Durango San Luis Potos Guanajuato Veracruz Oaxaca Sonora Puebla Mxico Michoacn Nayarit Nuevo Len Baja California Zacatecas Yucatn Chiapas Hidalgo Sinaloa Colima Tlaxcala Baja California Sur Quertaro Chihuahua Campeche Guerrero Jalisco Tamaulipas Aguascalientes Coahuila Tabasco
Promedio 9%
Fuente: IMCO con datos de INEGI, Estadsticas de Finazas Pblicas Estatales y Municipales.
Fuente: IMCO con datos de INEGI, Estadsticas de Finanzas Pblicas Estatales y Municipales.
Estos proyectos requieren, en general, grandes inversiones y compromisos financieros de largo plazo para su funcionamiento. Esto implica que varios rdenes de gobierno se vean involucrados en su realizacin, y que incluso se requiera la coordinacin de actores privados. Como se vio con anterioridad, tanto a nivel federal como estatal la principal erogacin corresponde a gasto corriente y administrativo. Sin embargo, algunos estados realizan un mayor esfuerzo en inversin en comparacin con otros. Por ejemplo, si se toma el captulo de gasto en Obras y acciones sociales y el de Adquisicin de bienes muebles e inmuebles, Tamaulipas ha tenido un gasto promedio de 17% entre 2000 y 2007,83 mientras que para Jalisco ha sido cercano al 5% (grfica 7.10).
Existe un rezago importante en trminos de infraestructura en el pas. Sin embargo, es difcil tener una idea precisa de este nivel de rezago cuando se estudia al pas en su conjunto. Por ejemplo, en promedio el 85.2% de la poblacin tiene acceso a sistemas de alcantarillado y drenaje en Mxico. Pero una vez que se realiza el anlisis regional se encuentra que Oaxaca o Guerrero estn muy alejados del Distrito Federal o Colima (grfica 7.11). Esta situacin es an ms contrastante con otros indicadores de infraestructura como los caminos pavimentados donde se observa que el DF tiene prcticamente 100% de sus caminos pavimentados y para Baja California es poco ms de 20% (grfica 7.12).
Grfica 11. Porcentaje de la poblacin con acceso al sistema de drenaje, 2007 Grfica 7.11. Porcentaje de la poblacin con acceso al sistema de drenaje, 2007
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%
Promedio 85.2%
Distrito Federal
Colima
Aguascalientes
Jalisco
Nuevo Len
Tabasco
Morelos
Coahuila
Mxico
Nayarit
Baja California Sur
Tamaulipas
Veracruz
Chiapas
Tlaxcala
Chihuahua
Quintana Roo
Campeche
San Luis Potos
Yucatn
Hidalgo
Puebla
Guerrero
Baja California
Guanajuato
Michoacn
Zacatecas
Sinaloa
Quertaro
Fuente: BBVA Bancomer (2009).
Fuente: BBVA Bancomer (2009)
83 Es importante considerar el valor mediano de un periodo de tiempo porque la inversin en infraestructura suele ser lumpy, es decir, un proyecto relativamente grande puede distorsionar la relacin entre los estados en un ao especfico.
84
Durango
Oaxaca
Sonora

Grfica 7.12. Porcentaje de caminos pavimentados, 2007 Grfica 12. Porcentaje de caminos pavimentados, 2007
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%
Promedio 34.8%
Chihuahua
Guerrero
Sonora
Yucatn
Chiapas
Veracruz
Oaxaca
Sinaloa
Jalisco
Distrito Federal
San Luis Potos
Aguascalientes
Fuente: BBVA Bancomer (2009).
Fuente: BBVA Bancomer (2009)
La importancia de la infraestructura en el crecimiento regional es innegable. No obstante, esta enfrenta un retraso en su impacto; segn un estudio reciente de la OCDE, la infraestructura toma tres aos para contribuir al crecimiento regional.84 Por esta razn es importante establecer criterios especficos de seleccin de proyectos de infraestructura y considerar sus costos de oportunidad de tal modo que sta tenga el mayor impacto en el crecimiento econmico.
Durante aos se utiliz el pretexto del gasto en infraestructura como motor de crecimiento econmico cuando en realidad se realizaban gastos superiores al ptimo con criterios polticos. Por ejemplo, en la ciudad de Hamada con 61 mil habitantes existe un aeropuerto de 250 millones de dlares que slo tiene dos vuelos al da. En Japn, existen mltiples casos en los que se muestra cmo el gasto en infraestructura se convirti en un desperdicio y empez a entorpecer el desarrollo econmico.86 Todos estos casos son ejemplos de cuando el gobierno realiza gastos en infraestructura mucho ms all del ptimo econmico. Estos proyectos tienen claros objetivos polticos ms que econmicos, no estn basados en criterios de rentabilidad ni en evaluaciones de proyecto.87 La discrecionalidad en el gasto pblico y la opacidad que existen en Mxico provocan que el gasto en infraestructura y obra pblica pueda ser utilizado de manera ineficiente. Existen ejemplos de gasto en infraestructura altamente cuestionable, como la megabiblioteca construida en el sexenio de Vicente Fox. Con el presupuesto de dicha biblioteca hubiera sido posible construir varias docenas de bibliotecas en ciudades medias del pas. En los estados, la construccin de un sistema de 30 puentes en Saltillo con un costo en mil millones de pesos,88 esto en una ciudad de menos de 800 mil habitantes. Este patrn se repite en muchos puntos de la geografa nacional.
Elefantes blancos y puentes hacia la nada

Recientemente, el panorama de Dakar, la capital de Senegal es dominada por una estatua de cerca de 30 millones de dlares y 50 metros de alto. Este monumento al Renacimiento Africano es mayor que la estatua de la libertad en Nueva York. El proyecto fue financiado con recursos pblicos, la paradoja es que sucedi en un pas con millones de personas viviendo en la pobreza y enormes carencias en infraestructura. Este es tambin un claro ejemplo de un elefante blanco: infraestructura onerosa y econmicamente intil. Pero esto no slo sucede en pases con instituciones poco desarrolladas y con altos niveles de corrupcin.85 En Japn, que es un pas con una fuerte tradicin institucional y conocido por sus bajos niveles de corrupcin.
84 Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico. How Regions Grow, Trends and Analysis, p.90. 85 Segn el ndice de Transparencia Internacional 2009 Japn se posicion en el lugar 17 de 180 pases, con un nivel bajo de percepcin de la corrupcin. En cambio, Senegal estuvo en el lugar 99 y Mxico en el 89. 86 Pardinas, Juan (2009). 87 En la literatura de la ciencia poltica, a este tipo de gasto se le conoce como Pork barrel, en referencia a una prctica de la guerra civil norteamericana en donde se distribuan barriles con carne salada de puerco a los esclavos de las plantaciones. 88 Valdez, Valentn (2008).
Baja California Sur
Baja California
Campeche
Quertaro
Tabasco
Quintana Roo
Guanajuato
Nuevo Len
Durango
Morelos
Zacatecas
Tamaulipas
Tlaxcala
Coahuila
Michoacn
Hidalgo
Nayarit
Puebla
Mxico
Colima
85
Inversin pblica o privada?

Otro tema que ha cobrado relevancia en cuanto a la inversin en infraestructura es la participacin de actores privados mediante las Asociaciones Pblico Privadas (APPs o PPPs, por sus siglas en ingls), stas son esquemas de inversin que permiten la participacin conjunta de los sectores pblico y privado en proyectos especficos por un plazo relativamente largo. Estos proyectos estn enfocados a la construccin y mantenimiento de infraestructura, as como a la provisin de servicios pblicos. Tienen la caracterstica de que tanto el riesgo, como las responsabilidades y beneficios son compartidos en cierta proporcin por todos los actores involucrados. Este tipo de esquemas reconocen que ciertos actores privados pueden realizar ciertas actividades que generalmente realizan los gobiernos pero a un menor costo y con mayor eficiencia. Al mismo tiempo permite que el sector pblico aproveche sus fortalezas especficas en cuanto a facultades legales y capacidades de operaciones a gran escala. Una caracterstica de las APPs es su gran flexibilidad, pues pueden variar en cuanto al riesgo que enfrenta cada socio, el tipo de proyectos, los esquemas de pago, etc. Por ejemplo, los Proyectos de Prestacin de Servicios (PPSs) son un esquema particular de las APPs que se caracterizan por otorgar la concesin del servicio a un particular por un tiempo determinado. Es importante remarcar que las condiciones para su correcto funcionamiento tienen que ver con el marco legal que los rige y que estn basados en un contrato correctamente estipulado. Adems, el gobierno debe mantener la responsabilidad de la rendicin de cuentas y la transparencia. Otra de las caractersticas importantes para su eficiencia es que estos deben ser adoptados con el objetivo para el que fueron creados: hacer ms eficiente la provisin de servicios pblicos, no para evitar el endeudamiento, el alza de impuestos o recortes en otros rubros. A pesar de sus mltiples ventajas tambin existen riesgos que tanto los gobiernos como los particulares deben tener en mente antes de asociarse. En primer lugar est la seleccin de los proveedores privados, que debe realizarse de manera transparente y con base en su capacidad para realizar mejor el proyecto que sus competidores y el gobierno mismo. Esta transparencia debe verse tambin reflejada en la operacin
o conclusin del proceso. Tambin existe el riesgo del costo-beneficio, pues en algunos casos no existe ningn beneficio real para llevar a cabo los proyectos por este esquema. A la fecha, cada vez ms estados han empleado este mecanismo. El DF se encuentra a la vanguardia al realizar con PPS varios proyectos, desde la repavimentacin de Circuito Interior hasta el proyecto del Tranva del Centro Histrico. En Oaxaca se han realizado los proyectos de Ciudad Administrativa y Ciudad Judicial. Un total de 23 estados han realizado reformas a sus legislaciones para adaptarlas a este tipo de esquema.89 Asociaciones Pblico-Privadas (APPs): las Asociaciones Pblico Privadas (APPs o PPPs, por sus siglas en ingls) son esquemas de inversin que permiten la participacin conjunta de los sectores pblico y privado en proyectos especficos por un plazo relativamente largo. Estos proyectos estn enfocados a la construccin y mantenimiento de infraestructura, as como a la provisin de servicios pblicos. Tienen la caracterstica de que tanto el riesgo, como las responsabilidades y beneficios son compartidos en cierta proporcin por todos los actores de la asociacin.
Fuentes: http://www.partnershipsuk.org.uk/ http://www.pps.sse.gob.mx/html/que_son.html Public Private Partnership A Guide for Local Government, British Columbia Ministry of Municipal Affairs, mayo 1999 Public-Private Partnerships: the Next Generation of Infrastructure Finance, Fitch Ratings, 2004
Plan Nacional de Infraestructura 2007-2012

Durante aos, la inversin en Mxico se mantuvo por debajo de lo necesario y se enfoc a los hidrocarburos, actualmente est por debajo de pases como Chile y China (grfica 7.13). En el ao de 2007 el gobierno federal anunci el Plan Nacional de Infraestructura 2007-2012, mismo que tiene como objetivo reducir el rezago en infraestructura a nivel regional y sectorial, mediante inversiones especficas. A pesar de que en papel presenta objetivos meritorios en la realidad se han presentado una serie de problemas tanto exgenos como endgenos. Por fuera de la economa se present la crisis financiera internacional que redujo las posibilidades de aumentar la inversin en el sector. Por otro lado, se han presentado innumerables problemas internos a nivel regulatorio, legislacin obsoleta e incluso de derechos de propiedad que han impedido que muchos proyectos avancen como se tena proyectado.
89 BBVA Bancomer, p.38.
86

Por otro lado, se ha identificado que para alcanzar las metas planteadas es necesaria la participacin de inversionistas privados en, al menos, un quinto del total.90
IMCO propone
Implementar medidas para limitar el gasto corriente y el gasto en nmina por medio de una Ley General de Responsabilidad Hacendaria que involucre a los tres niveles de gobierno, bajo el modelo de la legislacin brasilea. Esta norma se debe aplicar una vez que se hayan armonizado los sistemas contables y las cuentas pblicas de los tres niveles de gobierno. Urge acelerar el proceso de homologacin de cuentas pblicas e implementarlo en presupuestos. Algunas bolsas de inversin concursables pueden emplearse como mecanismos de premio/castigo para los estados y municipios que cumplan/incumplan estos requisitos. Incluir en el cuerpo del decreto de presupuesto de todos los niveles de gobierno una tabla con el nmero de personas que laboran en las respectivas administraciones pblicas. Es necesario que la nmina de burcratas, magisterio, policas, etc. sea fcil de identificar y est clasificada de la misma manera para todos los estados. Adems de que existan bases de datos homogneas entre federacin y estados sobre las personas que reciben ingresos con recursos transferidos. Incentivar que los privados puedan presentar proyectos de infraestructura y servicios pblicos e implementarlos bajo criterios de rentabilidad. Una alternativa para lograr lo anterior es permitir que las empresas constructoras puedan disear los proyectos que llevarn a cabo bajo los esquemas que establece Banobras. Que la Conago y la Cmara de Diputados organicen anualmente una conferencia nacional de necesidades en infraestructura. En este evento, cada gobernador explicar y justificar sus proyectos ms ambiciosos de infraestructura para aplicarlos durante el siguiente ao fiscal.
Grfica 13. Inversin en infraestructura Grfica 7.13. Inversin en infraestructura

(Porcentaje del PIB)
8% 7% 6% 5% 4% 3% 2% 1% 0%
7.3 3.2 5.8
Hidrocarburos 1.4 Otros sectores 1.8 Mxico (Promedio anual 2001-2006) Chile China
Fuente: Presidencia de la Repblica
Fuente: Presidencia de la Repblica.
Los avances tampoco han sido los mismos para todos los estados. Para 2009, las obras destinadas para el DF llevaban un 62.5% de avance, mientras que para Tabasco el avance era de slo 5.6%. Aunque algunos estados llevan un avance importante, hay que remarcar las obras en estos estados son relativamente pocas con respecto al total. Ante la necesidad de inversiones en infraestructura, es urgente solucionar los problemas a nivel regulatorio para impulsar los proyectos planteados en el Plan.
90 Ibd. p.15.
87
La reforma para gastar mejor

Vidal Llerenas Morales91
Al inicio del ao se present en Los Pinos el documento que el Gobierno Mexicano encarg a la OCDE con respecto al proceso presupuestario federal. Del anlisis se derivan recomendaciones puntuales para gastar y presupuestar bajo un esquema basado en resultados. Se reconoce la capacidad de la SHCP para controlar el nivel de gasto, pero se plantea la necesidad de una reforma muy profunda para que la calidad sea un factor a considerar en el proceso. El documento advierte que desde el Gobierno Federal no se han construido los mecanismos para incluir al Congreso en el proceso de cambio en la presupuestacin. Desde el Congreso, en el contexto de la reforma fiscal ser posible sentar las bases de los cambios en materia de gasto pblico. Lo importante es definir una ruta que nos permita en el corto plazo asignar recursos y gastarlos con criterios que incluyan el impacto de los programas de gobierno. Lo anterior requiere de cambios importantes que incluyen principalmente a la SHCP, pero tambin al Poder Legislativo y a los estados. En mi opinin, y bsicamente de acuerdo a lo que la OCDE recomienda, los puntos a considerar para una reforma en los prximos meses es la siguiente: 1. Hacer compatible el sistema de fiscalizacin y control con la administracin del gasto basado en resultados. Hoy es extremadamente complejo para un funcionario orientar su desempeo y el de su organizacin a conseguir resultados. Lo que el servidor pblico enfrenta es una norma compleja, ambigua y diseada para tratar de impedir desvos, no para resolver problemas pblicos. Se ha legislado y regulado desde el Ejecutivo bajo el paradigma de que lo importante es exclusivamente garantizar el cumplimiento de la norma. Sin embargo, lo que se requiere es que los administradores gocen de mayor libertad y herramientas para tomar las decisiones que mejoren las acciones de gobierno, por lo que, adems de controles bsicos, lo que se evale sea esencialmente los resultados. Actualmente se cuenta con buenas evaluaciones pero poco se ha cambiado en los programas como resultado de las mismas. Los indicadores, por su parte, en general siguen midiendo el nmero de productos alcanzados y muy pocos dan cuenta de los resultados del proceso o de su impacto. 2. Contar con el capital humano necesario para desarrollar la gestin pblica. Sin duda, el punto ms crtico del documento de la OCDE es el que se refiere a como el gobierno mexicano fall en consolidar un servicio profesional de carrera. Por cierto, quin va a dar cuentas de los recursos gastados en el engendro que se tiene? Se construy un sistema que simplemente no forma profesionales en los temas relevantes y que no permite aislar los aspectos tcnicos de los polticos. En lugar de reconocer que existen espacios que requieren de equipos de alta especialidad, que coexisten con otros de naturaleza ms poltica, se pretendi, con psimos resultado, que todos fueran permanentes en el gobierno. Es necesario consolidar un esquema que permita contratar y formar funcionarios de alta capacidad tcnica y con las habilidades necesarias para gestionar la accin de gobierno, de nuevo, se requiere de mayor flexibilidad por parte del gerente y de controles muy estrictos a la hora de los resultados. Por cierto, es necesario explicar porque no se continu el convenio de evaluacin de la OCDE que inclua un examen del sistema de gestin de la funcin pblica. 3. Armonizar la contabilidad, la presupuestacin, la auditora y los sistemas. Se cambi la Constitucin para armonizar la contabilidad y la evaluacin, pero el avance es limitado en el primer tema y nulo en lo segundo. La ruta que debera marcar el gobierno es tan sencilla de delinear como compleja de implementar. Si los presupuestos, las cuentas pblicas, los procedimientos de auditora, las evaluaciones de programas y los sistemas informticos de informacin financiera fueran iguales y conforme a estndares mnimos, entonces habra completa transparencia y la sociedad contara con los mecanismos adecuados para exigir la rendicin de cuentas a todos los niveles de gobierno. Eso es muy difcil de alcanzar pero Brasil lo logr y en muy poco tiempo, pero claro con una organizacin precisa por parte del gobierno federal. 4. Fortalecer la capacidad tcnica del Congreso para monitorear el ejercicio del gasto. El informe de la OCDE se menciona que el Ejecutivo no ha involucrado al Congreso en la reforma del sistema presupuestal orientado a resultados. El organismo recomienda establecer una comisin mixta (gobierno-legislativo) para el tema. Si bien la comisin en cuestin
91 Diputado federal del Partido de la Revolucin Democrtica.
88

sera pertinente como mecanismo de dilogo, en lo que se debe trabajar es principalmente es en consolidar en el congreso instituciones que sirvan de contrapeso efectivo, por medio de la generacin de informacin y anlisis independientes. Para este propsito sera esencial oficina de presupuesto que supervise el presupuesto a lo largo del ejercicio, tanto en lo que se refiere a cmo se modifica por parte del Ejecutivo, como en lo que se refiere a la evolucin de indicadores y evaluaciones de desempeo. Esto permitira la efectiva rendicin de cuentas y la toma oportuna de decisiones. La oficina permitira decodificar informacin presupuestal compleja, de tal forma que la sociedad contar con ella para vigilar mejor al gobierno. Adems, la Auditora Superior de la Federacin debera contar, tal y como lo seala la OCDE, con una estrategia que permita agrupar y analizar las observaciones que genera, de forma tal que se puedan conocer fallas genricas y recurrentes por cada sector de la administracin pblica.
Bibliografa
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90
Introduccin
Presupuestos inflexibles:
el gasto pblico sin margen de maniobra
91
Presupuestos inflexibles: el gasto pblico sin margen de maniobra

La parte inflexible de un presupuesto segn los estndares internacionales se compone de toda partida que no puede ser reasignada o reducida como los sueldos y salarios o el pago de la deuda pblica en Mxico en particular, de toda fuente de ingresos que no pueda ser utilizada para fines distintos a los especificados en la ley. A nivel federal, el presupuesto inflexible en Mxico es cercano al 89.5%.92 La falta de flexibilidad presupuestal tiene consecuencias sobre la capacidad de inversin y la estabilidad fiscal de los gobiernos estatales dentro de un ciclo econmico adverso. Sin pretender ser exhaustivos, en este captulo se presentan los resultados de la investigacin realizada por IMCO sobre la flexibilidad presupuestal en las entidades de la Repblica Mexicana y se explican cuatro consecuencias negativas de una extrema rigidez en los compromisos de gasto a cualquier nivel de gobierno: 1. 2. 3. 4. Las necesidades de los ciudadanos cambian de un estado a otro y a travs del tiempo. La rigidez presupuestal excesiva crea un crculo vicioso con la consolidacin de grupos de inters. La flexibilidad presupuestal tiene un efecto econmicamente estabilizador. Falta de margen financiero para invertir en infraestructura para el desarrollo de largo plazo.
Grfica 8.1. ndice de Flexibilidad Presupuestal 2009, porcentaje del Grfica 1. ndice de Flexibilidad Presupuestal 2009, % del presupuesto total presupuesto total
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40%
Rigidez Presupuestal Estatal
Para ilustrar la falta de flexibilidad en los presupuestos estatales y ante la falta de informacin homognea y comparable de los presupuestos y cuentas pblicas estatales, el IMCO realiz una encuesta a los secretarios de finanzas de los 31 estados y el Distrito Federal mediante un cuestionario de 4 preguntas. Las preguntas enviadas fueron las siguientes:
Favor de establecer en porcentaje y cifras en pesos, la fraccin 30% inflexible del presupuesto del Estado para el ao 2009, as 20% como la fraccin que corresponde al presupuesto flexible no 10% 0% comprometido. Favor de establecer en porcentaje y cifras en pesos, los recursos asignados por el Estado a los rubros de educacin, salud y seguridad pblica. Inexible Flexible Favor de establecer en porcentaje y cifras en pesos, los recursos Fuente: Encuesta Realizada por IMCO. SeSe enviaron 32 cuestionarios a laslas secretaras de Finanzas Estados Estados y el Distrito F enviaron 32 cuestionarios a Secretaras de Finanzas de los de los y el Fuente: Encuesta realizada por IMCO. asignados por el Estado a infraestructura y gasto corriente. obteniendose respuestaobtenindose periodo de encuesta abarc del 15abarc del 15 de junio al 22 dealmarzo marzo Distrito Federal, de 21. El respuesta de 21. El periodo de encuesta de junio de 2009 de 2009 22 de de 2010. Favor de establecer en porcentaje y cifras en pesos, los recursos de 2010. asignados por el Estado a transferencias municipales, pago de Necesidades diferentes la deuda pblica y pago de subsidios.
Yucatn Chihuahua Tabasco Sonora Oaxaca Chiapas Nuevo Len Guerrero Tamaulipas Sinaloa Nayarit Quintana Roo Quertaro Morelos San Luis Potos Baja California Sur Distrito Federal Aguascalientes
Las respuestas enviadas por los gobiernos estatales concluyen que en promedio, el 78% del presupuesto de las entidades federativas es inflexible. De acuerdo a los datos del cuestionario, el caso ms extremo es Puebla, donde el 100% de su presupuesto se encuentra etiquetado desde el origen. Contrariamente, el presupuesto ms flexible es el de Yucatn con 24% del gasto total, lo cual deja un amplio margen de gasto, segn las respuestas obtenidas en el cuestionario (grfica 8.1).
92 Hernndez, Fausto (2004). 93 IMCO con datos de INEGI. Encuesta Nacional de Ingreso y Gasto de los Hogares 2008.
En el espectro temporal, los obstculos que hoy enfrenta la economa mexicana son muy distintos a los que enfrentaba hace unas dcadas, y probablemente las necesidades de la poblacin en los prximos aos sean distintas a las del tiempo presente. Un ejemplo claro es la inversin en tecnologas de informacin para la prestacin de servicios pblicos. En 2008, el 14% de los hogares mexicanos ya contaba con internet,93 un bien que en algunos pases es considerado como bsico. En estados
Baja California
Mxico
93
Puebla
Jalisco
como Sonora, Jalisco y Aguascalientes el nmero de usuarios creci a tasas de 14%, 11% y 9% anual respectivamente.94 En 1978 cuando se aprob la Ley de Coordinacin Fiscal, el acceso a internet al igual que otros bienes y servicios altamente productivos y esenciales en una economa moderna an no exista. La inversin pblica para aprovechar este desarrollo tecnolgico fue desplazada debido al pequeo porcentaje flexible del gasto de los estados. En el futuro previsible ser inevitable que los estados asignen en sus presupuestos ms recursos a nuevas partidas como infraestructura tecnolgica o provisin de internet en escuelas y espacios pblicos. El tiempo ocasiona cambios en las necesidades de los individuos. Para el ao 2030 por ejemplo, la poblacin mexicana mayor a 65 aos se habr incrementado hasta representar el 12% de la poblacin total y como consecuencia cambiarn las necesidades de este grupo. A nivel estatal sin embargo, el envejecimiento de la poblacin tendr efectos dispares: mientras que en Tabasco la poblacin adulta mayor crecer en 135%, en Yucatn el incremento ser de 73%.95 En los prximos 20 aos el gobierno tabasqueo deber destinar ms recursos a hospitales y atencin geritrica que cualquier otro gobierno estatal. Sean necesidades tecnolgicas, educativas o de salud, la grfica 8.2 muestra como la rigidez presupuestal actual coincide con que en todos los estados el presupuesto destinado a cubrir las demandas de infraestructura sea mnimo. En el mejor de los casos, Nayarit, el presupuesto para infraestructura en 2009 ocup el 19% del total. Contrariamente, en San Luis Potos esta cifra ni siquiera alcanz el 1%.
Grfica 8.2. Distribucin del presupuesto total de los estados y el Grfica 2. Distribucin del presupuesto total de los estados y el Distrito Federal Distrito Federal
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% Nayarit Aguascalientes Chiapas Baja California Sur Distrito Federal San Luis Potos Quertaro Sinaloa Sonora Chihuahua Guerrero Oaxaca Mxico Baja California Quintana Roo Nuevo Len Morelos Tamaulipas 0%
Infraestructura
Gasto Corriente
Otros
Fuente: Encuesta Realizada por IMCO. cuestionarios las Secretaras de Finanzas de los Estados y Finanzas de los Esta Fuente: Encuesta realizada por IMCO. Se enviaron 32 Se enviarona32 cuestionarios a las secretaras deel obteniendose respuesta de 21. 21. El periodo de encuesta abarc del junio de 2009 de de marzo Distrito Federal, obtenindose respuesta de El periodo de encuesta abarc del 15 de 15 de junio al 222009 al 22 de marzo de 20 de 2010.
de Aportaciones para la Educacin Bsica y Normal (FAEB) nunca podr ser menor al del ao anterior. Adems, la posibilidad de reasignar estos recursos est descartada, pues se transfieren a los estados a travs de instrumentos determinados especficamente para cubrir estos gastos. Para las entidades de la Repblica, los recursos etiquetados provenientes de los ocho fondos de aportaciones federales del Ramo 33, en 2008, representaron en promedio el 52% de sus ingresos totales.96 Entonces, son comprensibles los intereses que motivaron a los grupos beneficiados a consolidar su principal fuente de financiamiento, logrando garantizar casi libre de riesgo una amplia disponibilidad de recursos. Un ejemplo especfico de este fenmeno es el Fondo de Aportaciones para la Educacin Bsica (FAEB). Para 2010, los estados y el Distrito Federal estiman que en promedio el FAEB represente el 21% de sus ingresos totales, representando la principal fuente de recursos para nueve entidades federativas y la segunda para el resto. En consecuencia, el nmero de plazas pagadas exclusivamente por este fondo suma 821,320 a nivel nacional entre personal de mando, docente y administrativo. La grfica 8.3 demuestra como el FAEB casi en su totalidad se destina a
Grupos de inters consolidados

En lnea con la grfica anterior, no solamente el presupuesto destinado a infraestructura en las entidades federativas es mnimo, sino que el denominador comn es que su presupuesto se asigne principalmente al pago de gasto corriente. Adems de ser el concepto ms importante en tamao monetario, el gasto corriente es una obligacin ineludible que destina recursos a pagar sueldos de servidores pblicos y el magisterio. De esta forma, gran parte del financiamiento tanto de burocracias como sindicatos se encuentra asegurado por recursos de origen federal ejercidos por los estados, que por su determinacin legal tienen la singular caracterstica de ser difcilmente reducidos o reasignados. Especficamente, la Ley de Coordinacin Fiscal establece que el Fondo
94 dem. 95 IMCO con datos de CONAPO. De la Poblacin de Mxico 2005-2050. 96 IMCO con datos de INEGI. Estadsticas de finanzas pblicas estatales y municipales, 2008.
94

sueldos magisteriales, dada una altsima correlacin (95%) entre el porcentaje de plazas que sostiene cada entidad federativa y el porcentaje del FAEB que se apropia, excluyendo al Distrito Federal donde la nmina del magisterio est cubierta directamente por el gobierno federal. Estado Aguascalientes Baja California Disminucin (pesos) 84,784,214 210,760,853 55,097,429 91,173,488 353,433,168 211,994,611 169,671,403 55,643,557 533,890,458 121,232,283 298,348,340 249,632,702 174,510,955 429,863,137 755,889,822 271,536,409 111,899,932 87,263,865 333,882,590 281,362,879 316,200,693 121,146,153 95,638,249 174,168,989 182,917,035 189,786,924 224,389,310 211,866,618 73,779,934 487,860,134 129,586,891 113,962,206 Disminucin % 0.80% 0.75% 0.74% 0.76% 0.75% 0.60% 0.68% 0.83% 0.47% 0.75% 0.79% 0.81% 0.82% 0.66% 0.70% 0.70% 0.75% 0.72% 0.78% 0.79% 0.73% 0.75% 0.73% 0.73% 0.66% 0.67% 0.77% 0.78% 0.85% 0.78% 0.77% 0.70% Baja California Sur Grfica 8.3. Plazas magisteriales vs. FAEB (porcentaje del total Campeche Grfica 3. nacional), 2008 Plazas magisteriales (eje x) vs. FAEB (eje y), % del total nacional, 2008. Chiapas
12% 10%
Plazas magisteriales
Chihuahua Coahuila Colima Distrito Federal Durango Guanajuato Guerrero

0% 2% 4%
FAEB
8% 6% 4% 2% 0% 6% 8% 10%
Hidalgo Jalisco Mxico Michoacn Morelos Nayarit Nuevo Len Oaxaca Puebla Quertaro Quintana Roo San Luis Potos Sinaloa Sonora Tabasco Tamaulipas Tlaxcala Veracruz Yucatn Zacatecas
Fuente: IMCO SEP. Sistema de Informacin Presupuestal Estatal (SIPE) y Analticos de Estatal (SIPE) y Analticos de plazas FAEB, 2008. Fuente: IMCO con datos de la con datos de la SEP. Sistema de Informacin PresupuestalPlazas FAEB, Nota: Morelos, Nayarit, Nuevo Len y Puebla no desglosan estimacin de ingresos por FAEB. 2008. Nota: Morelos, Nayarit, Nuevo Len y Puebla no desglosan estimacin de ingresos por FAEB.
Efecto estabilizador
Situaciones coyunturales como desplomes inesperados de bolsas de valores, huracanes y terremotos, o cadas en los ingresos petroleros son difcilmente predecibles y requieren atencin en tiempo real, es decir, recursos. En este sentido, un escenario en el cual la mayor parte del presupuesto ha sido comprometido desde su origen reduce al mnimo el margen de maniobra para destinar fondos para estabilizar la economa, mediante la reconstruccin de infraestructura o el apoyo para solventar las obligaciones financieras. Una situacin con una alta probabilidad de suceder es por ejemplo, una cada en el precio del barril de petrleo. Utilizando la calculadora Mxico Sin Petrleo de IMCO,97 misma que se basa en la Ley de Ingresos, la Ley de Derechos y los Criterios Generales de Poltica Econmica para 2010, se descubri que en un escenario en el cual el precio del barril de petrleo cayera en 2 dlares, los ingresos de la Federacin disminuiran en 1%, e impactara en las haciendas estatales va participaciones y aportaciones de la forma siguiente:
Fuente: Clculos del IMCO con informacin de la Ley de Ingresos, la Ley de Derechos y los Criterios Generales de Poltica Econmica para 2010.
Otro fenmeno inesperado al momento de aprobar los presupuestos es el clima. En los ltimos diez aos, las principales catstrofes naturales costaron al pas poco ms de 53 mil millones de pesos.98 El Fondo de
97 Disponible en http://www.imco.org.mx/finanzaspublicas/ 98 IMCO con datos de Martinez Jos (2007).
95
Un tercer escenario que puede desestabilizar a un estado an ms que un desastre natural o una cada en los precios del petrleo es la exactitud con la cual un gobierno predice el desempeo de la economa en el corto plazo. A esto se le llama problema del ciclo econmico.100 En otras palabras, el error del pronstico de ingresos en el cual se basa la poltica de egresos establecer el impacto de un cambio repentino en Grfica 8.4. Desastres naturales ms costos vs. FONDEN y presupuesto la actividad econmica. La crisis econmica en 2009 cre una situacin Grfica 5. Desatres naturales ms costos vs FONDEN y presupuesto 2010 de entidades afectadas, millones de pesos de 2010 flexible de entidades afectadas, millones de pesos de flexible problemtica como la mencionada, ya que los ingresos de la Federacin 30,000 Millones de pesos al terminar el ao estuvieron 8% por debajo de la estimacin con la cual se aprob el Presupuesto de Egresos para el mismo ejercicio.101
25,000 20,000 15,000 10,000 5,000 0 Huracn Inundaciones Huracn Wilma Tabasco Isidoro Q. Roo 2005 Tab. 2007 Yuc. 2002 Huracn Emily Yuc. 2005 Huracn Stan Chis. 2005 Huracn Kenna Jal. 2002 Huracn Julieta BCS. 2001
Desastres Naturales (FONDEN) y el Fondo de Prevencin de Desastres Naturales (FOPREDEN) apenas sumaban 9.5 mil millones de pesos,99 el 5%. El caso del Huracn Wilma que azot Quintana Roo es ejemplo suficiente de la necesidad de flexibilizar los presupuestos para permitir una pronta respuesta a situaciones imprevisibles (grfica 8.4):
A nivel subnacional, la poca autonoma fiscal de los estados les impide mitigar choques a las finanzas nacionales, pues en promedio apenas generan una dcima parte de sus ingresos mientras que el resto proviene directamente de la Federacin.102 Adems, hay poco que pueda hacer un estado para impulsar la actividad econmica durante una contraccin econmica. Por ello, es inminente que las haciendas estatales comiencen a buscar su autosuficiencia, y un paso primordial para lograrlo es perfeccionar sus estimaciones de ingresos propios. Exceptuando a 5 entidades federativas, en la grfica 8.5 puede verse que a nivel estatal las autoridades presupuestales han errado en ms de 10% en estimar sus ingresos por impuestos locales, derechos, productos y aprovechamientos. Aguascalientes por el lado de la subestimacin y Michoacn por el lado de la sobreestimacin son los casos ms extremos, en 60% y 30% respectivamente.
FONDEN
Presupuesto Flexible
Costo
Fuente: IMCO con datos de Martnez Jos (2010) Fuente: IMCO con datos de Martnez Jos (2010).
Grfica 6. Ingresos reales menos ingresos estimados, % del total promedio 2006 a 2008 Grfica 8.5. Ingresos reales menos ingresos estimados, porcentaje del total (promedio 2006 a 2008)
60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% -10% -20% -30% Aguascalientes Baja California Sur Zacatecas Quertaro Puebla Chiapas Tamaulipas Yucatn Morelos Veracruz Nayarit Durango Guerrero Guanajuato Chihuahua Nuevo Len Tabasco Quintana Roo Oaxaca Tlaxcala San Luis Potos Hidalgo Campeche Sinaloa Coahuila Mxico Baja California Sonora Colima Jalisco Michoacn
Fuente: IMCO con datos de INEGI y SIPE.
Fuente: IMCO con datos de INEGI y SIPE.
99 100 101 102
IMCO con datos del Presupuesto de Egresos de la Federacin 2000 2010. Forsythe, Dall (2008). IMCO con datos de la Ley de Ingresos de la Federacin para el Ejercicio Fiscal de 2009 y SCHP. IMCO con datos de INEGI. Estadsticas de finanzas pblicas estatales y municipales, 2008.
96

Exagerar o subestimar los ingresos disponibles tiene implicaciones ms all de lo econmico. Por ejemplo, realizar una estimacin muy optimista acerca de la disponibilidad de ingresos puede ocasionar la suspensin de programas sociales previamente comprometidos, lo que tendr graves consecuencias electorales y sociales. Al contrario, una estimacin muy conservadora postergar inversiones necesarias en infraestructura de largo plazo por temor a carecer de recursos. A pesar de que pronosticar el ciclo econmico sea un desafo metodolgico muy complicado, los gobiernos estatales pueden recurrir a centros de investigacin, organizaciones internacionales o universidades para complementar sus capacidades analticas y tcnicas. apenas asignan en promedio el 11% de sus presupuestos a obras pblica y, como puede verse en la grfica 8.6, el gasto efectivo asignado a este concepto a final de ao solamente resulta prioridad en tres estados. Una mayor inversin en infraestructura de largo plazo slo ser posible al flexibilizar los presupuestos estatales. Un mayor margen financiero permitir realizar inversiones en conjunto con el sector privado, desarrollar el sector de la construccin y por tanto reducir los costos unitarios, y crear instrumentos que aseguren un financiamiento consistente en el largo plazo que adems garantice la continuidad de una inversin a travs de diferentes administraciones. Mientras no se modifique la legislacin en torno a la rigidez presupuestal, el margen de recursos que pueden ejercerse libremente ser insuficiente para atender las necesidades de las prximas generaciones e impulsar la inversin en infraestructura. Bajo las condiciones actuales, el nico instrumento con el que cuentan las entidades federativas para ampliar su margen de maniobra es incrementar la generacin de recursos propios.
Infraestructura de largo plazo

Finalmente, una razn ms para disminuir la rigidez presupuestal es que se permite un mayor margen financiero para invertir en infraestructura para el desarrollo de largo plazo. Esta razn para flexibilizar el presupuesto tambin aplica para los niveles municipal y federal. Para los ayuntamientos, la duracin y el presupuesto de una administracin sern insuficientes para desarrollar proyectos ambiciosos de infraestructura de largo plazo. Por su parte, la Federacin por s misma no resolver estos problemas para toda entidad federativa. Los gobiernos estatales son de nuevo los primeros responsables en determinar la infraestructura requerida para sustentar el crecimiento econmico a largo plazo, adems de que poseen el presupuesto y tiempo necesarios para concluir proyectos semejantes, o al menos para compartir los costos con la Federacin. An as, en Mxico los estados
IMCO propone
Una eventual legislacin general sobre responsabilidad fiscal deber obligar a las entidades a guardar un porcentaje de sus ingresos excedentes para forjar uno o varios fondos de contingencias econmicas. El uso de los recursos del fondo y su proceso de acumulacin debern quedar establecidos en la norma o en las reglas de operacin.
Grfica 8.6. Gasto en obra pblica y acciones sociales, 2008 Grfica 7. Gasto en obra pblica y acciones sociales, 2008.
4% 3%
30% 25% 20% 15% 10% 5% 0%
2% 1% 0%
Zacatecas Morelos Aguascalientes Tamaulipas Chiapas Veracruz San Luis Potos Quintana Roo Baja California Nuevo Len Oaxaca Sinaloa Tlaxcala Nayarit Hidalgo Quertaro Sonora Durango Coahuila Guanajuato Colima Michoacn Mxico Chihuahua Guerrero Jalisco Yucatn Campeche Tabasco
% PIB
Fuente: IMCO con datos INEGI y SIPE. Fuente: IMCO con datos dede INEGI y SIPE.
% Gasto Total
% Gasto Total
% PIB
97
Bibliografa.
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98
Presupuestos estatales:
opacidad que genera ineficiencia
99
Presupuestos estatales: opacidad que genera ineficiencia

Informar sobre el origen y destino de los recursos pblicos es una obligacin bsica del gobierno hacia los ciudadanos. En una democracia, una poltica tributaria nunca ser exitosa si carece de transparencia y rendicin de cuentas hacia el contribuyente, pues sobre la base de la informacin se sustenta la disponibilidad de un ciudadano a pagar impuestos. En relacin al presupuesto, documento en el cual se reporta toda la informacin referente al gasto pblico para el prximo ao fiscal, es el mecanismo ms honesto para conocer las intenciones y prioridades de los gobernantes. Esto permite a la sociedad civil formarse una opinin objetiva sobre su gobierno. El presupuesto es la base sobre la cual se comparar al final del ao, con la cuenta pblica, la consistencia del gobierno en la ejecucin del gasto segn sus intenciones originales. Esta seccin presenta una evaluacin de la transparencia en los presupuestos de los 31 estados y el Distrito Federal, as como su evolucin a lo largo de los ltimos tres aos.
ndice de Informacin Presupuestal de los Estados

De 1989 a 2007, en promedio los estados y el Distrito Federal pasaron de gastar una quinta parte del gasto presupuestal total a gastar el 46%, convirtindose en el nivel de gobierno que ejerce la mayor parte del mismo.103 Sin embargo, esta descentralizacin del gasto no fue acompaada por una descentralizacin en la recaudacin, pues en el mismo periodo, las entidades federativas pasaron de generar el 32% de sus ingresos totales a generar apenas una dcima parte. El hecho de que las entidades federativas sean las principales ejecutoras de recursos pblicos hace urgente la transparencia y rendicin de cuentas en este nivel de gobierno (grfica 9.1).
presupuestal. El ndice de Informacin Presupuestal Estatal (IIPE), cuya escala va de 0 a 100, se conforma de las siguientes 43 preguntas: 1. Desglosa presupuesto del Congreso local? 2. Desglosa presupuesto del rgano Superior de Fiscalizacin (OSF) local? 3. Desglosa presupuesto del Poder Judicial? 4. Desglosa presupuesto del Tribunal de Justicia Electoral? 5. Desglosa presupuesto del Instituto Estatal Electoral (organismo electoral)? 6. Desglosa financiamiento pblico a partidos polticos? 7. Desglosa financiamiento pblico a cada partido poltico? 8. Desglosa presupuesto de la Comisin Estatal de Derechos Humanos? 9. Desglosa Presupuesto del Instituto de Transparencia y Acceso a la Informacin? 10. Desglosa gasto del Poder Ejecutivo por dependencia? 11. Desglosa gasto del Poder Ejecutivo por programa? 12. Desglosa deuda pblica estatal? 13. Desglosa deuda en pago de principal y servicio de intereses? 14. Desglosa pago de ADEFAS? 15. Establece el nmero de plazas de la Administracin Pblica Estatal? 16. El tabulador de plazas distingue empleados de confianza y base? 17. Establece el nmero de plazas del magisterio? 18. El magisterio est desglosado entre empleados de confianza y base? 19. Desglosa criterios para incrementos salariales? 20. Desglosa aportaciones a un fondo especial para responder a desastres naturales? 21. Presenta un tabulador de salarios de mandos medios y superiores del gobierno?
Grfica 9.1. Ingresos estatales de origen federal 1989 - 2008, Grfica 1. Ingresos estatales de origen federal 1989-2008, % del total porcentaje del total
95% 90% 85% 80% 75% 70% 65% 60%
1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Fuente: IMCO con datos de INEGI, Estadsticas de finanzas pblicas estatales y municipales.
Fuente: IMCO con datos de INEGI, Estadsticas de finanzas pblicas estatales y municipales
En 2008, IMCO dise un cuestionario para calificar la informacin contenida en las Leyes de Ingresos y los Presupuestos de Egresos de los 31 estados y el Distrito Federal, siendo esta la primera y nica evaluacin disponible de informacin presupuestal que est basada exclusivamente en informacin documental y no en la percepcin sobre la transparencia
103 IMCO. ndice de Competitividad Urbana 2010: Acciones urgentes para las ciudades del futuro. Mxico, 2010. La Federacin ejerce el 43% y los municipios el 11% del gasto presupuestal total del sector pblico en 2007. Esta cifra no considera el gasto de las entidades y empresas pblicas contenidas en los Ramos Generales del Presupuesto.
101
22. El presupuesto presenta un tabulador de salarios del personal docente? 23. Desglosa gastos de comunicacin social? 24. El presupuesto est disponible en la pgina de internet del Congreso del Estado? 25. Establece criterios para la reasignacin de gasto pblico? 26. La Ley de Ingresos est disponible en internet? 27. El presupuesto incluye estimaciones y desgloses de los 8 fondos del Ramo 33? 28. Desglosa devoluciones de impuestos federales (tenencia, ISAN, IEPS)? 29. Desglosa ingresos propios de transferencias federales? 30. Presenta criterios para la administracin y gasto de ingresos excedentes? 31. Se define/utiliza un clasificador por objeto del gasto? 32. Se desglosan los montos destinados a Fideicomisos Pblicos? 33. Se desglosan los destinatarios de subsidios? 34. Tiene criterios para aprobar subsidios o fideicomisos? 35. Tiene criterios para administrar ahorros? 36. Se desglosan transferencias para organismos de la sociedad civil? 37. Se desglosan transferencias y subsidios a la sociedad civil para el desarrollo agrcola? 38. Presenta montos de transferencias a municipios? 39. Presenta montos municipio por municipio? 40. Establece montos mximos para asignacin directa, invitacin y licitacin pblica? 41. Desglosa transferencias del Seguro Popular? 42. Desglosa Alianza para el campo? 43. Desglosa por Clasificacin econmica?104
El IIPE se ha realizado para 2008, 2009 y 2010. Durante estos aos la calificacin promedio de toda la informacin presupuestal estatal ha sido poco satisfactoria: 53, 50 y 52 para cada ao respectivamente. En casos de entidades especficas, Jalisco ha obtenido la mejor calificacin en promedio para el trienio (73 puntos), mientras que Baja California Sur ha permanecido en ltimo lugar con una calificacin de 0 puntos. No obstante, el grave nivel de opacidad presupuestal en los estados, la trayectoria que ha seguido el IIPE no ofrece resultados alentadores para los prximos aos. En la mayora de los estados la calidad y cantidad de la informacin contenida en sus presupuestos ha empeorado. Sin embargo, un grupo considerable de estados ha logrado recabar y publicar cada vez ms informacin presupuestal, destacando los casos de Colima y Yucatn en los cuales la calificacin mejor en 19% (grfica 9.2).
Mejores prcticas presupuestales

El ndice de Informacin Presupuestal Estatal est construido bajo la premisa de que una mayor visibilidad de los presupuestos y cuentas pblicas es la premisa de un mejor desempeo y eficiencia en la ejecucin del gasto. Adems, es previsible que el contraste en mejores y peores prcticas tambin influya en el comportamiento de las entidades, sobre todo de las ms rezagadas. Si alguna entidad federativa publica cierta informacin bsica es de esperarse que las dems tambin puedan hacerlo. En esta seccin se presentan algunos ejemplos de las mejores prcticas que se observan en las entidades de Mxico en trminos de informacin presupuestal completa y transparente.
Grfica 9.2. Cambio porcentual en calificacin IIPE de 2008 a 2010 Grfica 2. Cambio porcentual en calificacin IIPE de 2008 a 2010
20% 15% 10% 5% 0% -5% -10% -15% -20% -25%
Nuevo Len
Aguascalientes
Morelos
Baja California Sur
Zacatecas
Tamaulipas
Guanajuato
Quintana Roo
San Luis Potos
Distrito Federal
Michoacn
Colima
Yucatn
Veracruz
Jalisco
Mxico
Quertaro
Puebla
Hidalgo
Chihuahua
Sinaloa
Durango
Oaxaca
Coahuila
Tabasco
Nayarit
Sonora
Tlaxcala
Chiapas
Guerrero
Campeche
Fuente: IMCO con datos de IIPE.
Fuente: IMCO con datos de IIPE
104 Pregunta agregada en 2009.
102
Baja California

Jalisco reporta su deuda con mayor detalle que la Federacin
Como se ha desarrollado a travs de este estudio, conocer el estado de la deuda pblica estatal es informacin primordial para garantizar la salud de sus finanzas pblicas. El estado de Jalisco es la nica entidad que ofrece en su presupuesto de egresos de 2010 un reporte detallado de la situacin de la deuda pblica por acreedor, destino e importe contratado, fecha de suscripcin y vencimiento, decreto de contratacin, y la tasa de inters con la cual se obtuvo el crdito. Cabe destacar que ni siquiera el gobierno federal ofrece informacin tan detallada sobre el estado de la deuda pblica.
INFORME DE LA SITUACIN DE LA DEUDA PBLICA
SALDOS ESTIMADOS DICIEMBRE 2009
Chihuahua informa ejemplarmente sobre sueldos y salarios

Por la descentralizacin de educacin y salud, uno de los mayores gastos de las entidades federativas es en el pago de servicios personales, es decir, sueldos y salarios de los servidores pblicos. Este rubro representa en promedio el 17% del gasto total de los estados. El crecimiento del gasto en servicios personales de los gobiernos estatales no es malo por s mismo, pues dentro de la nmina tambin se encuentran enfermeras, maestros y policas. Sin embargo, la falta de transparencia impide conocer si este crecimiento ha sido el resultado de un cuerpo policiaco ms grande o mayores salarios para altos funcionarios, ms funcionarios o una combinacin PERSONALES factores. SERVICIOS de ambos (Captulo 1000):
PUESTO

DET. PLAZAS DESCRIPCION
SUELDO TABULAR MENSUAL TASA FECHA DE DE INTERES 35,113 DECRETO CONTRATADA VENCIMIENTO TIIE+.35 NOV/2010 22,573 21849 TIIE+.29 SEP/2027 22,573 SEP/2027 7,883 OCT/2027 OCT/202711,900 SEP/2027 6,854 ABR/2013 4,809
ACREEDOR DEXIA SANTANDER BANCO INTERACCIONES, S.A. BANCO MERCANTIL DEL NORTE BANCO MERCANTIL DEL NORTE SCOTIABANK INVERLAT BBVA BANCOMER
DESTINO ADQ. MAQ. PESADA Reest 2 crditos propios Reest 2 crditos de Bancomer en udis Reest 2 crditos c/HSBC y BANCOMER 400 Reest 3 crditos con Banamex Reest crdito propio Adq. Maquinaria Pesada
FECHA IMPORTE SUSCRIPCION CONTRATADO NOV/06 OCT17/07 OCT 15/07 OCT 19/07 OCT 19/07 OCT 9/07 MAY 6/09 100,000,000 409,057,943 665,000.000 632,300,000 374,700,000 185,000,000 548,000,000
UDIS
PESOS 28,848,692 622,375,784 598,331,723 390,213,138 339,223,169 174,213,909 456,666,667
TASA FECHA DE DE INTERES DECRETO CONTRATADA VENCIMIENTO 21437 21849 21849 21849 21849 21849 22555 TIIE+.35 TIIE+.29 TIIE+.29 TIIE+.29 TIIE+.29 TIIE+.29
Si TIIE > 5.5%, TIIE + 1.58 si es < 8.08%
DESPACHO DEL EJECUTIVO

ACREEDOR 1 1 DESTINO 1
NOV/2010 SEP/2027 SEP/2027 OCT/2027 OCT/2027 SEP/2027 ABR/2013
Fuente: Presupuesto de Egresos del Estado de 2010. Fuente: Presupuesto de Egresos del Estado de JaliscoJalisco, 2010.
PARTIDO POLTICO
TOTAL
MONTO
$ 154,630,784
Solamente Sinaloa y Veracruz publican el financiamiento otorgado a cadaLA SITUACIN DE LA DEUDA PBLICA INFORME DE partido poltico
PARTIDO ACCIN NACIONAL 50,226,100 59,340,395 PARTIDO REVOLUCIONARIO INSTITUCIONAL PARTIDO DE LA REVOLUCIN DEMORTICA
Informar sobre el nmero de servidores pblicos y sus respectivas remuneraciones es esencial para justificar el crecimiento del gasto pblico en servicios personales. El presupuesto del estado de Chihuahua para 2010 incluye un modelo a seguir para informar sobre las 19 TOTAL DE PLAZAS Fuente: Presupuesto de Egresos servidores pblicos remuneraciones de losdel Estado de Jalisco, 2010. y el nmero de plazas de la Fuente: Pblica Estatal: altos de Chihuahua, 2010. AdministracinPresupuesto de Egresos del Estadofuncionarios, personal operativo y PARTIDO POLTICO MONTO personal de asistencia. TOTAL $ 154,630,784
FECHA IMPORTE GOBERNADOR ESTADO PESOS SUSCRIPCION CONTRATADO DELUDIS DEXIA 8 ADQ. MAQ. 1 PESADA 1 NOV/06 SECRETARIO PARTICULAR DEL28,848,692 100,000,000 21437 C. GOBERNADOR 21849 21849 SANTANDER 19 BANCO INTERACCIONES, S.A. 214 BANCO MERCANTIL DEL NORTE 242 BANCO MERCANTIL DEL NORTE SCOTIABANK INVERLAT 379 BBVA BANCOMER Reest 2 crditos propios 1 1 Reest 2 crditos de Bancomer en udis 1 3 Reest 2 crditos c/HSBC y BANCOMER 400 2 Reest 3 crditos con Banamex Reest crdito propio 1 Adq. Maquinaria Pesada 1 5 OCT17/07 409,057,943 622,375,784 SECRETARIO PRIVADO OCT 15/07 665,000.000 598,331,723 PERSONAL ESPECIALIZADO OCT 19/07 632,300,000 390,213,138 ASESOR TECNICO OCT 19/07 374,700,000 TIIE+.29 TIIE+.29 339,223,169 21849 TIIE+.29 5 OCT 9/07SECRETARIA DE TITULAR DE DEPENDENCIA 185,000,000 174,213,909 21849 22555 TIIE+.29 804 3 MAY 6/09 548,000,000 456,666,667 AUXILIAR ESPECIALIZADO SIND.
Si TIIE > 5.5%, TIIE + 1.58 si es < 8.08%
PARTIDO ACCIN NACIONAL
SERVICIOS PERSONALES (Captulo 1000):

DESCRIPCION
50,226,100
PUESTO DET. PLAZAS PARTIDO REVOLUCIONARIO INSTITUCIONAL DESPACHO REVOLUCIN DEMORTICA PARTIDO DE LADEL EJECUTIVO
SUELDO TABULAR MENSUAL 59,340,395

13,668,004
Los partidos polticos son un instrumento paralelo de la administracin pblica presente en todos los niveles de gobierno, y como tal su financiamiento representa una categora ms de las finanzas pblicas. Fuente: Presupuesto de Egresos del Estado de Sinaloa, 2010. En aos electorales, las prerrogativas a partidos polticos pueden Fuente: Presupuesto de Egresos del Estado de Jalisco, 2010. superar el presupuesto anual de alguna secretara de estado. An as, PARTIDO POLTICO MONTO la transparencia en torno al financiamiento pblico a partidos polticos TOTAL a nivel estatal es mnima. Tan slo Sinaloa y $ 154,630,784publican en sus Veracruz INFORME DE LA SITUACIN DE LA DEUDA PBLICA presupuestos los recursos destinados a cada partido poltico.105 A los 3 mil 450 millones de pesos que se entregan a los partidos a nivel federal es necesario sumar las asignaciones a nivel estatal para tener un universo completo del financiamiento pblico a los partidos polticos PRESUPUESTO Fuente: Presupuesto de Egresos del Estado de Sinaloa, 2010. DE EGRESOSpresupuesto de egresos de en Mxico. El siguiente es un extracto del 2010 Plantilla por Plazas y Horas Sinaloa para 2010: del Estado de Jalisco, 2010. Fuente: Presupuesto de Egresos
ADQ. MAQ. PESADA PARTIDO VERDE ECOLOGISTA DE MXICO SANTANDER Reest 2 crditos propios CONVERGENCIA BANCO INTERACCIONES, S.A. Reest 2 crditos de Bancomer en udis PARTIDO Reest 2 crditos c/HSBC BANCO MERCANTIL DEL NORTE NUEVA ALIANZA y BANCOMER 400 BANCO MERCANTIL DEL NORTE SCOTIABANK INVERLAT BBVA BANCOMER Reest 3 crditos con Banamex Reest crdito propio Adq. Maquinaria Pesada DEXIA NOV/06 100,000,000 665,000.000 28,848,692 21437 TIIE+.35 OCT17/07 409,057,943 622,375,784 21849 TIIE+.29 OCT 15/07 598,331,723 390,213,138 21849 21849 TIIE+.29 TIIE+.29 OCT 19/07 OCT 9/07 MAY 6/09 632,300,000 NOV/2010 6,130,292 SEP/2027 5,297,092 SEP/2027 13,300,011 OCT/2027 OCT/2027 SEP/2027 ABR/2013 OCT 19/07 374,700,000 339,223,169 21849 TIIE+.29 185,000,000 174,213,909 21849 TIIE+.29 548,000,000 456,666,667 22555
Si TIIE > 5.5%, TIIE + 1.58 si es < 8.08%
ACREEDOR PARTIDO DEL TRABAJO DESTINO
FECHA IMPORTE SUSCRIPCION CONTRATADO
UDIS
PESOS
TASA 13,668,004 FECHA DE DE INTERES 6,668,890 DECRETO CONTRATADA VENCIMIENTO
1 1 1 GOBERNADOR DEL ESTADO SERVICIOS PERSONALES (Captulo 1000): PARTIDO DEL TRABAJO 8 1 1 PARTIDO VERDE ECOLOGISTA DE MXICO 19 1 CONVERGENCIA 1101 214 1 PARTIDO NUEVA ALIANZA 1102 242 2 1304 379 1 1305 804 1 1306
1307
35,113 6,668,890 22,573 6,130,292 22,573 5,297,092 7,883 13,300,011 11,900

3,789,703.60
PARTIDA
CONCEPTO
SECRETARIO PARTICULAR DEL C. GOBERNADOR
MONTO
252,004,071.42 136,820,499.30
1 3 5 5
Fuente: Presupuesto de Egresos del Estado de Sinaloa, 2010.

3
19
SECRETARIO PRIVADO SUELDOS PERSONAL ESPECIALIZADO SOBRESUELDOS ASESOR TECNICO BONO ESPECIAL SECRETARIA DE TITULAR DE DEPENDENCIA BONO DEL BURCRATA AUXILIAR ESPECIALIZADO SIND. ESTMULO FIN DE AO
6,854
5,893,889.10
4,809
2,010,839.08 1,281,276.37
TOTAL DE PLAZAS
BONO PARA COMPRA DE JUGUETES
Fuente: Presupuesto de Egresos de Chihuahua 2010. Chihuahua, 2010. Fuente: Presupuesto de Egresos del Estado de
50,226,100
PARTIDO REVOLUCIONARIO INSTITUCIONAL PARTIDO DE LA REVOLUCIN DEMORTICA PARTIDO DEL TRABAJO

ACREEDOR PARTIDO VERDE ECOLOGISTA DE MXICO DEXIA
59,340,395
Por otro lado, Jalisco es uno de los cinco estados que desglosan el SERVICIOS PERSONALES (Captulo 1000): tamao y los sueldosDET. magisterio. del PLAZAS PUESTO DESCRIPCION
SERVICIOS 1 PERSONALES (Captulo11000): 1
PARTIDA
1101 1102 1304 1305 1306 1307
8 1 CONCEPTO 1
Fuente: Presupuesto de Egresos del Estado de Colima, 2010.
SUELDO TABULAR MENSUAL
DESTINO
FECHA IMPORTE SUSCRIPCION CONTRATADO NOV/06 100,000,000 OCT17/07 409,057,943
UDIS
ADQ. MAQ. PESADA
TASA FECHA DE DE INTERES 6,668,890 PESOS DECRETO CONTRATADA VENCIMIENTO 6,130,292 21437 28,848,692 TIIE+.35 NOV/2010 21849 21849 TIIE+.29 TIIE+.29 SEP/2027 SEP/2027
13,668,004
GOBERNADOR DEL ESTADO SECRETARIO PARTICULAR DEL C. GOBERNADOR
35,113
CONVERGENCIA SANTANDER
Reest 2 crditos propios
622,375,784 5,297,092
ARTICULO 14.- El 2010) Magisterio (Jalisco, presente Presupuesto de Egresos comprende la cantidad de 13,819 plazas y 124,309
MONTO
22,573 19 1 1 SECRETARIO PRIVADO 22,573 horas-semana-mes de magisterio, as como 8,872 plazas de burocracia, distribuidas como sigue: SUELDOS 252,004,071.42 214 1 PERSONAL ESPECIALIZADO 7,883 I. Plazas de burocracia: 3 SOBRESUELDOS 136,820,499.30 242
BANCO INTERACCIONES, S.A. PARTIDO NUEVA ALIANZA BANCO MERCANTIL DEL NORTE SCOTIABANK INVERLAT
Reest 2 crditos de Bancomer en udis Reest 3 crditos con Banamex Adq. Maquinaria Pesada
OCT 15/07 OCT 19/07 OCT 9/07 MAY 6/09
665,000.000
Reest 2 crditos c/HSBC y BANCOMER 400 Reest crdito propio
632,300,000
598,331,723 13,300,011 390,213,138 339,223,169 174,213,909
21849
TIIE+.29
OCT/2027 SEP/2027
BANCO MERCANTIL DEL NORTE
OCT 19/07
374,700,000 185,000,000
21849 21849
TIIE+.29 TIIE+.29
OCT/2027 ABR/2013
RAMO
379 03 804 04
BONO ESPECIAL DESCRIPCIN
ASESOR TECNICO
BASE
CONFIANZA
BBVA BANCOMER
548,000,000
456,666,667
22555
Si TIIE > 5.5%, TIIE + 1.58 si es < 8.08%
1 5 DE PRESUPUESTO DESECRETARIA17 TITULAR DE DEPENDENCIA 5,893,889.10 EGRESOS 2010 BONO EJECUTIVO OFICINA DEL DEL BURCRATA 61 0 1 3 AUXILIAR ESPECIALIZADO SIND. Plantilla ESTMULO FIN DE AO por Plazas y Horas 2,010,839.08 SECRETARIA GENERAL DE GOBIERNO 110 394 0
RELACIN 3,789,703.60 ADMINISTRATIVA
TOTAL
11,900 6,854 7 4,809 504
09 Secretara de Educacin (Subsistema Estatal)

NOMENCLATURA MAESTRA DE JARDIN DE NIOS MAESTRA DE JARDIN DE NIOS MAESTRA DE JARDIN DE NIOS
09 Secretara de Educacin (Subsistema Estatal)

06 PROCURADURIA GENERAL DE JUSTICIA
05
BONO PARA OFICIALIA MAYOR COMPRA DE JUGUETES
19
TOTAL DE PLAZAS
408 387 SALARIAL
104 789
1,281,276.37 0
1,400 ZONA 0 ECONMICA 3 3
512 2,576
CATEGORIA PLAZAS HORAS POLTICO PARTIDO PUESTO 76 38 E0181 E0181
NIVEL SALARIAL 3
NIVEL TABULADOR
ZONA MONTO ECONMICA 3
SUELDO MENSUAL BRUTO PO PLAZA/HORA
CATEGORIA PLAZAS HORAS 07 NOMENCLATURA SECRETARIA DE PLANEACION Y FINANZAS PUESTO
NIVEL Fuente: Presupuesto de Egresos del Estado de NIVEL Chihuahua, 2010. 359 435
TABULADOR
SUELDO MENSUAL BRUTO 794 PO PLAZA/HORA
7,248 7,248 7,248 7,248 7,248 7,248 7,248 7,248
76 E0181 MAESTRA DE JARDIN Colima, Fuente: Presupuesto de Egresos del Estado deDE NIOS 2010. 3 38 15 6 9 6 2 E0181 MAESTRA DE JARDIN DE NIOS 4
7,248 7,248
TOTAL 4
5 6 7 8 9 3
$ 154,630,784 3
3 50,226,100 3 59,340,395 3 13,668,004 3 3 3
6,668,890 6,130,292 5,297,092 13,300,011
PARTIDO ACCIN NACIONAL 15 E0181
Fuente: Presupuesto de Egresos del NIOS de Baja California, para el Ejecicio Fiscal 7,248 2009. E0181 MAESTRA DE JARDIN DE Estado 5 3
E0181 E0181 MAESTRA DE JARDIN DE NIOS MAESTRA DE JARDIN DE NIOS 6 7 3 3 3 3 7,248 7,248 7,248 7,248
6PARTIDO REVOLUCIONARIO INSTITUCIONAL DE JARDIN DE NIOS E0181 MAESTRA 9PARTIDO DE LA REVOLUCIN DEMORTICA DE JARDIN DE NIOS E0181 MAESTRA 6PARTIDO DEL TRABAJO E0181 MAESTRA DE JARDIN DE NIOS
E0181 MAESTRA DE JARDIN DE NIOS SERVICIOS PERSONALES (Captulo 1000): 8 E0181 MAESTRA DE JARDIN DE NIOS 9
2PARTIDO VERDE ECOLOGISTA DE MXICO E0181 MAESTRA DE JARDIN DE NIOS 256 CONVERGENCIA E0181 MAESTRA DE GRUPO DE PRIMARIA
PARTIDO NUEVA ALIANZA
Fuente: Presupuesto de Egresos del Estado de Jalisco, 2010. Fuente: Presupuesto de Egresos del Estado Fuente: Presupuesto de PRESUPUESTO 2010. de Sinaloa, 2010. Egresos de Sinaloa DE EGRESOS 2010
Plantilla por Plazas y Horas 09 Secretara de Educacin (Subsistema Estatal)
PLAZAS HORAS 76 38 15 6 9 CATEGORIA PUESTO NOMENCLATURA
ARTICULO 14.- El presente Presupuesto de Egresos comprende la cantidad de 13,819 plazas y 124,309 PARTIDA CONCEPTO MONTO 256 E0181 MAESTRA DE GRUPO DE PRIMARIA 3 3 7,248 horas-semana-mes de magisterio, as como 8,872 plazas de burocracia, distribuidas como sigue: 252,004,071.42 1101 SUELDOS I. Plazas deARTICULO 33.- Las remuneraciones netas que correspondan a los servicios pblicos de mandos burocracia: 1102 136,820,499.30 superiores por concepto deSOBRESUELDOS sueldos, compensaciones y prestaciones, no podrn ser superiores Fuente: Presupuesto de Egresos de Jalisco 2010. RELACIN RAMO DESCRIPCIN CONFIANZA ADMINISTRATIVA TOTAL 1304 BONO ESPECIAL 3,789,703.60 Fuente: Presupuesto de Egresos a continuacin: Jalisco, 2010. a las establecidas del Estado de BASE
03 04 05 OFICINA DEL EJECUTIVO 1305 17 61 BONO DEL BURCRATA Tabulador de Sueldos de SECRETARIA GENERAL DE GOBIERNO ESTMULO FIN DE AO 110 1306 Pblica del Distrito OFICIALIA MAYOR 1307 0 la Administracin 394 0 Federal para el ao 2009 0 7 504 512
5,893,889.10 2,010,839.08 1,281,276.37
105 El presupuesto de egresos del estado de Veracruz en 2009 desglosa por primera vez las prerrogativas a cada partido DE JUSTICIA CARGO 06 PROCURADURIA GENERAL poltico.
NIVEL SALARIAL 3 4 5 6 7 NIVEL TABULADOR ZONA ECONMICA 3 3 3 3 3
408 104 BONO PARA COMPRA DE JUGUETES 387 359 789 435
Desarrollo Econmico yJARDIN DE NIOS E0181 MAESTRA DE Empleo

Fideicomiso para laMAESTRA DE JARDIN DE NIOS instrumentacin Financiera E0181
$ 2,628079,208.07 7,248
$ 7,248732,334,746.00
SALARIOS MNIMOS GENERALES 1,400 2,576 MENSUALES DE LA ZONA A

0 794 54
53
07
SECRETARIA DE PLANEACION Y FINANZAS JEFE DE GOBIERNO
Desarrollo EconmicoPUESTOS HOMOLOGOS SECRETARIO O y Empleo

Fideicomiso para la instrumentacin Financiera JEFE DELEGACIONAL
$ 2,628079,208.07 Instituto Mexicano para la Competitividad A.C. 103

$ 732,334,746.00 51 51 49
E0181 E0181
MAESTRA DE JARDIN DE NIOS MAESTRA DE JARDIN DE NIOS
7,248 7,248 7,248
Fuente: Presupuesto de Egresos del Estado de Baja California, para el Ejecicio Fiscal 2009. SUBSECRETARIO O PUESTOS HOMOLOGOS
DIRECTOR GENERAL O PUESTOS HOMOLOGOS
E0181 MAESTRA DE de Apoyo Unidades ResponsablesJARDIN DE NIOS
Unidades Responsables de Apoyo
Peores prcticas presupuestales

Coahuila omite reportar el destino de excedentes de ingresos
En Colima las prestaciones son excesivas

Un asalariado promedio en el sector privado de Colima tiene ingresos SERVICIOS PERSONALES (Captulo 1000): diarios de PUESTO pesos. Mientras tanto, un colimense que presta sus 198 DET. PLAZAS DESCRIPCION DESPACHO DEL EJECUTIVO servicios al gobierno del estado en promedio percibe 766 pesos por cada da laboral,107 casi cuatro veces ms. Una explicacin para este diferencial salarial, del cual se beneficia apenas el 2% de la poblacin econmicamente activa, es una extensa lista de prestaciones laborales SERVICIOS PERSONALES (Captulo 1000): adicionales DET. salario para 19 servidores PLAZAS al los DESCRIPCION pblicos. Entre ellas, en el PUESTO PLAZAS TOTAL DE DESPACHO DEL EJECUTIVO presupuesto de Colima para 2010 pueden encontrarse las siguientes: Fuente: Presupuesto de Egresos del Estado de Chihuahua, 2010. bono especial, bono del burcrata, estmulo fin de ao, bono para compra de juguetes, puntualidad y asistencia, estmulo de puntualidad y da de reyes entre otras prestaciones. Aunque no es nocivo el hecho 19 TOTAL tengan de que losSERVICIOS PERSONALES (Captulo 1000): servidores pblicos DE PLAZAS prestaciones, es deseable que PARTIDA CONCEPTO MONTO el ingreso totaldede losdel Estado de Chihuahua, 2010.sea agrupado en el menor servidores pblicos Fuente: Presupuesto Egresos nmero de partidas posibles para facilitar su vigilancia y comparacin con otras entidades.
1 8 1 1 1 1 GOBERNADOR DEL ESTADO SECRETARIO PARTICULAR DEL C. GOBERNADOR 19 1 1 1 3 SECRETARIO PRIVADO 214 PERSONAL ESPECIALIZADO ASESOR TECNICO 242 2 5 379 1 5 SECRETARIA DE TITULAR DE DEPENDENCIA AUXILIAR ESPECIALIZADO SIND. 804 1 3
SUELDO TABULAR MENSUAL 1 8 1 1 1 GOBERNADOR DEL ESTADO 35,113 1 SECRETARIO PARTICULAR DEL C. GOBERNADOR SECRETARIO PRIVADO 22,573 22,573 19 1 1 1 3 214 PERSONAL ESPECIALIZADO ASESOR TECNICO 7,883 242 2 5 11,900 379 1 5 SECRETARIA DE TITULAR DE DEPENDENCIA AUXILIAR ESPECIALIZADO SIND. 6,854 804 1 3 4,809
ACREEDOR DEXIA SANTANDER
BANCO INTERACCIONES, S.A.
BANCO MERCANTIL DEL NORTE Reest 2 crditos c/HSBC y BANCOMER 400 PARTIDO ACCIN NACIONAL BANCO MERCANTIL DEL NORTE Reest 3 crditos con Banamex BBVA BANCOMER
Para 2008, los Criterios Generales de Poltica Econmica establecan un precio estimado del barril de petrleo en 47 dlares por barril. Sin embargo, al trmino de ese ao el precio del petrleo crudo mexicano promedi 84 dlares por barril,106 lo cual a su vez resulta en transferencias adicionales INFORME DE LA SITUACIN DE LA DEUDA PBLICA aFuente:arcas estatales. del Estado de Jalisco, 2010. las Presupuesto de Egresos En Coahuila, el Presupuesto de Egresos de 2010 establece en el artculo 14 que el destino de estos recursos adicionales PARTIDO POLTICO MONTO es decisin exclusiva del Poder Ejecutivo sin que se discuta o se apruebe TOTAL $ 154,630,784 por el Poder Legislativo:
ACREEDOR
DEXIA
DESTINO ADQ. MAQ. PESADA
FECHA IMPORTE SUSCRIPCION CONTRATADO NOV/06 100,000,000 665,000.000 OCT17/07 409,057,943
UDIS
PESOS
28,848,692
TASA FECHA DE DE INTERES DECRETO CONTRATADA VENCIMIENTO 21437 NOV/2010 TIIE+.35 21849 TIIE+.29 SEP/2027 21849 21849 TIIE+.29 TIIE+.29 SEP/2027
35,113
22,573 22,573 7,883
SANTANDER
622,375,784
Reest 2 crditos de Bancomer en udis Reest 3 crditos con Banamex Reest crdito propio Adq. Maquinaria Pesada
OCT 15/07
598,331,723 390,213,138
BANCO MERCANTIL DEL NORTE BANCO MERCANTIL DEL NORTE SCOTIABANK INVERLAT BBVA BANCOMER
Reest 2 crditos c/HSBC y BANCOMER 400
OCT 19/07 OCT 9/07 MAY 6/09
632,300,000
OCT/2027 SEP/2027
OCT 19/07
374,700,000
339,223,169
21849
TIIE+.29
OCT/2027 ABR/2013
11,900 6,854 4,809
185,000,000
174,213,909
21849
TIIE+.29
548,000,000
456,666,667
22555
Si TIIE > 5.5%, TIIE + 1.58 si es < 8.08%
DESTINO
FECHA IMPORTE SUSCRIPCION CONTRATADO NOV/06 100,000,000 OCT17/07 409,057,943 665,000.000
UDIS
PESOS
TASA FECHA DE DE INTERES DECRETO CONTRATADA VENCIMIENTO 21437 TIIE+.35 NOV/2010 21849 21849 TIIE+.29 TIIE+.29 SEP/2027 SEP/2027
ADQ. MAQ. PESADA
28,848,692
622,375,784 598,331,723
Reest 2 crditos de Bancomer en udis
OCT 15/07
OCT 19/07
632,300,000
390,213,138
21849
TIIE+.29
OCT 19/07
374,700,000
339,223,169
21849
TIIE+.29
OCT/2027 50,226,100 OCT/2027
PARTIDO REVOLUCIONARIO INSTITUCIONAL OCT 9/07 SCOTIABANK INVERLAT Reest crdito propio
Adq. Maquinaria Pesada PARTIDO DE LA REVOLUCIN DEMORTICA MAY 6/09
185,000,000 548,000,000
174,213,909 456,666,667
21849 22555
TIIE+.29
Si TIIE > 5.5%, TIIE + 1.58 si es < 8.08%
59,340,395 SEP/2027
ABR/2013 13,668,004
Para los efectos del artculo 102 de la Constitucin Poltica del Estado de Coahuila de Zaragoza y del segundo prrafo del artculo PARTIDO POLTICO MONTO 41 de la Ley Reglamentaria TOTALPresupuesto de Egresos del Estado del $ 154,630,784 Fuente: Presupuesto de Egresos del Estado de Sinaloa, 2010. se autoriza al Ejecutivo del Estado para que, por conducto de la Secretara de Finanzas, en caso de que durante el ejercicio fiscal de 2010 la Hacienda Pblico del Estado cuente con disponibilidad de recursos superiores a la cobertura del gasto pblico autorizado en el presente Decreto, los aplique dentro de los programas sociales, Fuente: Presupuesto de Egresos del Estado de Sinaloa, 2010. prioritarios o de inversin pblica.
Fuente: Presupuesto de Egresos del Estado de Jalisco, 2010. PARTIDO VERDE ECOLOGISTA DE MXICO
CONVERGENCIA PARTIDO NUEVA ALIANZA PARTIDO DEL TRABAJO 6,668,890 6,130,292 5,297,092 13,300,011
PARTIDO ACCIN NACIONAL 50,226,100 PARTIDO REVOLUCIONARIO INSTITUCIONAL PARTIDO DE LA REVOLUCIN DEMORTICA PARTIDO DEL TRABAJO 59,340,395 13,668,004 6,668,890 PARTIDO VERDE ECOLOGISTA DE MXICO 6,130,292 5,297,092 CONVERGENCIA PARTIDO NUEVA ALIANZA 13,300,011
1101 1102
SUELDOS
252,004,071.42 136,820,499.30
SOBRESUELDOS BONO ESPECIAL
1304 1305
3,789,703.60 5,893,889.10 2,010,839.08 1,281,276.37
BONO DEL BURCRATA ESTMULO FIN DE AO
1306 1307
SERVICIOS PERSONALES (Captulo 1000):

PARTIDA
1101 1102 1304 1305 1306 1307
Fuente: Presupuesto de Egresos del Estado de Colima, 2010. SUELDOS

SOBRESUELDOS BONO ESPECIAL BONO DEL BURCRATA ESTMULO FIN DE AO BONO PARA COMPRA DE JUGUETES
CONCEPTO
MONTO
252,004,071.42 136,820,499.30 3,789,703.60 5,893,889.10 2,010,839.08 1,281,276.37
Chiapas: lenguaje ambiguo

La Ley General de Contabilidad Gubernamental representa un avance 09 Secretara de Educacin (Subsistema Estatal) trascendental en la armonizacin de la contabilidad durante y al final de un ao fiscal, lo cual facilitar enormemente la recopilacin, publicacin y comparacin de informacin, pero no considera la informacin PRESUPUESTO DE presupuestos presupuestal. A travs de losEGRESOS 2010 de las entidades federativas Plantilla por Plazas y Horas y al interior de cada uno, un mismo concepto puede tener diferentes 09 Secretara de Educacin (Subsistema Estatal) nombres. En el presupuesto de Chiapas para el ao 2009, por ejemplo, la partida de deuda pblica aparece con el nombre de Fideicomiso para Fuente: Presupuesto de Egresos del Estado de Jalisco, 2010. la Instrumentacin Financiera en una seccin y Obligaciones en otra. Esto impide realizar una clasificacin correcta del gasto pblico.
PLAZAS HORAS 76 CATEGORIA PUESTO E0181 NOMENCLATURA NIVEL SALARIAL 3 NIVEL TABULADOR ZONA ECONMICA 3
ARTICULO 14.- El presente Presupuesto de Egresos comprende la cantidad de 13,819 plazas y 124,309 horas-semana-mes de magisterio, as como 8,872 plazas de burocracia, distribuidas como sigue: Fuente: Presupuesto de Egresos de Colima 2010. I. Plazas de burocracia:

RAMO DESCRIPCIN
03 04 05 OFICINA DEL EJECUTIVO
PRESUPUESTO DE EGRESOS 2010 Plantilla por Plazas y Horas
BASE
17 110 408 387 359
CONFIANZA
61 394 104 789 435
RELACIN ADMINISTRATIVA
TOTAL
7 504 512 2,576 794
Gasto pblico y desarrollo

OFICIALIA MAYOR 06 07
0 0 0 1,400 0
SECRETARIA GENERAL DE GOBIERNO
PROCURADURIA GENERAL DE JUSTICIA SECRETARIA DE PLANEACION Y FINANZAS
MAESTRA DE JARDIN DE NIOS
7,248
38
E0181
7,248
15 6
E0181
7,248
E0181
7,248
E0181
7,248
E0181
7,248
E0181
7,248
256 CATEGORIA PLAZAS HORAS PUESTO

76 E0181
E0181
MAESTRA DE GRUPO DE PRIMARIA 3 NIVEL NIVEL NOMENCLATURA SALARIAL TABULADOR

3
ZONA ECONMICA 3
7,248
7,248
38
E0181
7,248
15 6
E0181
7,248
E0181
7,248
El desarrollo humano de una entidad no est determinado por el nivel de Fuente: Presupuesto de Egresos del Estado de Baja California, para el Ejecicio Fiscal 2009. RAMO DESCRIPCIN BASE CONFIANZA TOTAL gasto pblico del gobierno. La grfica 9.3 compara el presupuesto por habitante con el ndice de desarrollo humano de la ONU para 2007. En la grfica se muestra que un ciudadano del Distrito Federal, tena un mayor ARTICULO 33.- Las remuneraciones netas que correspondan a desarrollo humanopor concepto ciudadano en Campeche,los servicios pblicosltimo que un de sueldos, compensaciones y prestaciones, no podrn ser superiores aunque este de mandos superiores a las a continuacin: se encontrara establecidas del Estado el Baja California, paraporEjecicio Fiscal 2009. alto del respaldado por de presupuesto el habitante ms Fuente: Presupuesto de Egresos Tabulador de Sueldos de la Administracin Pblica del Distrito Federal para el desarrollo social. pas.108 Un mayor gasto no garantiza por s mismo el ao 2009
ARTICULO 14.- El presente Presupuesto de Egresos comprende la cantidad de 13,819 plazas y 124,309 horas-semana-mes de magisterio, as como 8,872 plazas de burocracia, distribuidas como sigue: I. Plazas de burocracia:
03 04 05
OFICINA DEL EJECUTIVO
17
61
0 0
SECRETARIA GENERAL DE GOBIERNO OFICIALIA MAYOR
110
394
504
408
104
512
06
PROCURADURIA GENERAL DE JUSTICIA
387
789
1,400
2,576 794
07
SECRETARIA DE PLANEACION Y FINANZAS
359
435
E0181
7,248
6 2 256
E0181 E0181
MAESTRA DE JARDIN DE NIOS MAESTRA DE JARDIN DE NIOS
8 9 3
3 3 3
7,248 7,248
CARGO
JEFE DE GOBIERNO SECRETARIO O PUESTOS HOMOLOGOS
SALARIOS MNIMOS GENERALES MENSUALES DE LA ZONA A

54 53
Desarrollo Econmico y Empleo E0181 MAESTRA DE GRUPO DE PRIMARIA

Fideicomiso para la instrumentacin Financiera
$ 2,628079,208.07 7,248
$ 732,334,746.00
Fuente: Presupuesto de Egresos del Estado de Jalisco, 2010.

270 00 Obligaciones $732,334,746.00
ARTICULO 33.- Las remuneraciones netas que correspondan a los servicios pblicos de mandos51 JEFE DELEGACIONAL superiores por concepto deO PUESTOS compensaciones y prestaciones, no podrn ser superiores 51 sueldos, HOMOLOGOS SUBSECRETARIO a las establecidas a continuacin:
DIRECTOR GENERAL O PUESTOS HOMOLOGOS 49
Tabulador de Sueldos de la Administracin Pblica del Distrito Federal para el ao 2009
Fuente: Decreto de Presupuesto de Egresos del Distrito Federal para el Ejercicio Fiscal 2009. SALARIOS MNIMOS GENERALES
CARGO
Fuente: Presupuesto de Egresos de Chiapas 2009. de Chiapas, 2010. Fuente: Presupuesto de Egresos del Estado
Desarrollo Econmico y Empleo
MENSUALES DE LA ZONA A
54 53 51
JEFE DE GOBIERNO
$ 2,628079,208.07
$ 732,334,746.00
SECRETARIO O PUESTOS HOMOLOGOS JEFE DELEGACIONAL
SUBSECRETARIO O PUESTOS HOMOLOGOS 51 106 PEMEX. Indicadores Petroleros. DIRECTOR 107 IMCO con datos del Presupuesto de Egresos del apruebaLibre y Soberano de ColimaLos recursos pblicos O2010 y HOMOLOGOS Se revisa quePrevisin Social. 49 para el EjercicioGENERAL PUESTOS la Secretara de Trabajo y los Fiscal Se Estado el Unidades Responsables de Apoyo El Ejecutivo enva recursos migracin son ejercidos de 108 IMCO con datos de STPS y el Programa de lasproyecto y Unidas para el Desarrollo, Informe sobre Desarrollo Humano Mxico 2006-2007: pblicos y desarrollo humano. Naciones el $732,334,746.00 270 00 Obligaciones proyecto de hayan Federal acuerdo conDecreto de Presupuesto de Egresos del Distritosido para el Ejercicio Fiscal 2009. el Fuente: Ejecutivo publica La caja negra Presupuesto de del gasto pblico empleados en los presupuesto para Fuente: Presupuesto de Egresos del Estado de Chiapas, 2010. el Presupuesto de Egresos al planes y programas la consecucin Egresos y la Ley Congreso Local. para los que fueron de los objetivos de Ingresos. asignados. propuestos.
104

Grfica 3. Presupesto por habitante vs. ndice de Desarrollo Humano, 2007 Grfica 9.3. Presupuesto por habitante vs. ndice de Desarrollo Humano, 2007
12,000 10,000 85 8,000 6,000 4,000 75 2,000 0 70 80
Pesos
90
Distrito Federal
Guerrero
Baja California
Morelos
Veracruz
Nuevo Len
Quertaro
Yucatn
Baja California Sur
Aguascalientes
Quintana Roo
San Luis Potos
Tamaulipas
Michoacn
Campeche
Tabasco
Colima
Sonora
Coahuila
Zacatecas
Chihuahua
Durango
Mxico
Jalisco
Hidalgo
Tlaxcala
Puebla
Presupuesto por habitante

Fuente: IMCO con datos de PNUD. Fuente: IMCO con datos de SIPE y SIPE y PNUD
ndice de Desarrollo Humano
Otra posible justificacin para mantener un crecimiento del gasto pblico tan acelerado como el que ha ocurrido en los ltimos 20 aos, es que la poblacin cada vez es ms grande y por lo tanto las responsabilidades del estado cada vez son mayores. Esta justificacin tampoco es suficiente: de 1990 a 2008 la poblacin mexicana creci en 27%, mientras que en el mismo periodo el gasto por habitante de los gobiernos estatales se increment en 243% real. Adems, la trayectoria del gasto pblico que se muestra en la grfica 9.4 tampoco ha tenido efectos reales en la reduccin de la pobreza. En el periodo de 2000 a 2006 cuando la poblacin bajo la lnea de pobreza patrimonial se contrajo en 7%, el gasto pblico por habitante creci en 50%.
Algunas mejoras en la informacin

A pesar de que en tres aos se ha deteriorado la informacin presupuestal a nivel estatal (la calificacin promedio del IIPE de 2008 a 2010 disminuy en 2%), en 11 estados se han observado esfuerzos claros para mejorar en transparencia. La tabla 9.1 ofrece una lista de las mejores prcticas presupuestales que los estados han incluido en sus presupuestos entre los aos 2009 y 2010.
Tabla 9.1. Mejoras IIPE 2009-2010

Entidad Mejoras Desglosar presupuesto del rgano superior de Aguascalientes fiscalizacin local (Art. 15). Establecer el nmero de plazas del magisterio. Colima (Art. 8). Desglosar presupuesto del Poder Ejecutivo por programa (Exposicin de motivos). Guanajuato Desglosar gastos de comunicacin social (Art. 7). Tener criterios para aprobar subsidios y fideicomisos (Art. 26).
Grfica 9.4. Gasto por habitante en los estados vs. pobreza de Grfica 4. Gasto por habitante en los estados, vs. pobreza de patrimonio patrimonio
12,000 10,000 8,000 6,000 46 4,000 2,000 0 44 42 40
Pesos
Millones de habitantes
54 52 50 48
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Poblacin en pobreza de patrimonio

Fuente: IMCO con datos de y CONEVAL. Pesos de Pesos Fuente: IMCOcon datos de INEGIINEGI y CONEVAL2010. de 2010
Egresos por habitante
2008
Guanajuato
Nayarit
Chiapas
Oaxaca
Sinaloa
105
SERVICIOS PERSONALES (Captulo 1000): INFORME DE LA SITUACIN DE LA DEUDA PBLICA

PUESTO
TASA FECHA DE DE INTERES DECRETO CONTRATADA VENCIMIENTO 21437 TIIE+.35 NOV/2010 21849 TIIE+.29 SEP/2027
DET.
PLAZAS
DESCRIPCION

1 1 1 GOBERNADOR DEL ESTADO 35,113
Inconsistencia y resistencia a mejorar Mejoras Desglosar presupuesto del rgano superior de fiscalizacin local (Tomo III, pgina 4). A pesar de que existe legislacin federal y estatal en cuanto a Desglosar financiamiento pblico a partidos SERVICIOS PERSONALES (Captulo informacin pblica, stas no regulan el transparencia y acceso a la1000): INFORME DE LA SITUACIN DE LA DEUDA PBLICA polticos (Tomo III, pgina 42). 19 TOTAL DE PLAZAS PUESTO DET. PLAZAS DESCRIPCION Fuente: Presupuesto de Egresos del Estado de Jalisco, 2010. de los presupuestos de egresos o las leyes de ingresos. Por DESPACHO Desglosar gasto del Poder Ejecutivo por programa contenido DEL EJECUTIVO Jalisco Fuente: PARTIDO POLTICO MONTO ello, a Presupuesto de Egresos del Estado de Chihuahua, 2010. por mejorar la cantidad pesar de que algunos estados han optado (Tomo II, pgina 4). Desglosar criterios para incrementos salariales TOTAL $ 154,630,784 y calidad en la informacin presupuestal, otros han elegido lo contrario. (Art. 1 transitorio, tomo I). En esta seccin se describen algunos ejemplos de informacin que han Desglosar Alianza para el Campo (Tomo III, omitido los estados que ms han empeorado en cuanto a prcticas SERVICIOS PERSONALES (Captulo 1000): pgina 13). 19 TOTAL DE PLAZAS Fuente: Presupuesto de Egresos del Estado de Jalisco, 2010. PARTIDA CONCEPTO MONTO presupuestales de 2008 a 2010. Desglosar financiamiento pblico global a Fuente: Presupuesto de Egresos del Estado de Chihuahua, 2010. PARTIDO POLTICO partidos polticos (Art. 20). MONTO Desglosar deuda en pago de principal y servicio Baja California (-22%) TOTAL $ 154,630,784 Fuente: Presupuesto de Egresos del Estado de Sinaloa, 2010. de intereses (Art. 26). Desglosar devoluciones de impuestos federales EnSERVICIOS el presupuesto de1000): California no establece el nmero 2010, PERSONALES (Captulo Baja Mxico (Ley de Ingresos, pgina 2). dePARTIDA de de Egresos del Estado de Colima, 2010. Estatal y el magisterio. A plazas la Administracin Pblica Desglosar ingresos propios de transferencias CONCEPTO MONTO Fuente: Presupuesto federales (Ley de Ingresos, pgina 2). continuacin, se muestra el extracto del presupuesto de 2009 en donde Presentar monto de transferencias municipio por esta informacin se desglosaba: Fuente: Presupuesto de Egresos del Estado de Sinaloa, 2010. municipio (Anexo 1). Desglosar Alianza para el Campo (Art. 15). ARTICULO 14.- El presente Presupuesto de Egresos comprende la cantidad de 13,819 plazas y 124,309 horas-semana-mes de magisterio, as como 8,872 plazas de burocracia, distribuidas como sigue: Desglosar devoluciones de impuestos federales I. Plazas de burocracia: Nuevo Len (Art. 2, pgina 59). RAMO DESCRIPCIN BASE CONFIANZA TOTAL Fuente: Presupuesto de Egresos del Estado de Colima, 2010. PRESUPUESTO DE EGRESOS 2010 Desglosar presupuesto por clasificacin Plantilla por Plazas y Horas Puebla econmica (Art. 9). 09 Secretara de Educacin (Subsistema Estatal) Desglosar financiamiento pblico global a partidos polticos (Art. 12). ARTICULO 14.- El presente Presupuesto de Egresos comprende la cantidad de 13,819 plazas y 124,309 horas-semana-mes de magisterio, as como 8,872 Fuente: Presupuesto de Egresos de Baja California 2009. plazas de burocracia, distribuidas como sigue: Establecer criterios para la reasignacin del Fuente: Presupuesto de Egresos del Estado de Baja California, para el Ejecicio Fiscal 2009. I. Plazas de burocracia: gasto pblico (Art. 2 transitorio). RAMO DESCRIPCIN BASE CONFIANZA TOTAL Quertaro PRESUPUESTO DE EGRESOS 2010 Desglosar montos destinados a fideicomisos Plantilla por Plazas y Horas Distrito Federal (-17%) pblicos (Art. 15). 09 Secretara de Educacin (Subsistema Estatal) Tener criterios para aprobar subsidios y ARTICULO 33.- Las remuneraciones netas que correspondan a los servicios pblicos de mandos Para 2008 yconcepto de sueldos, compensaciones egresos del Distrito superiores inclua superiores por 2009, el presupuesto de y prestaciones, no podrn ser Federal fideicomisos (Art. 1). Fuente: Presupuesto de Egresos del Estado de Jalisco, 2010. a las establecidas a continuacin: un tabulador de sueldos de de Sueldos de la Administracin que para 2010 se Establecer criterios para la reasignacin del Tabulador la Administracin Pblica Fuente: Presupuesto de Egresos del Estado de Baja California, para el Ejecicio Fiscal 2009. Tlaxcala Pblica del Distrito Federal para el ao 2009 gasto pblico (Art. 18). omiti. La imagen debajo es el tabulador de sueldos presentado en el SALARIOS MNIMOS GENERALES CARGO MENSUALES DE LA ZONA A Desglosar financiamiento pblico global a presupuesto de 2009. Desarrollo Econmico y Empleo partidos polticos (Art. 9). $ 2,628079,208.07 Veracruz Desglosar financiamiento pblico a cada partido ARTICULO 33.- Las remuneraciones netas que correspondan a los servicios pblicos de mandos superiores por concepto de sueldos, compensaciones y prestaciones, no podrn ser superiores poltico (Art. 9). Fuente: Presupuesto de Egresos del Estado de Jalisco, 2010. a las establecidas a continuacin: Unidades Responsables de Apoyo Desglosar deuda pblica estatal (Art. 21). Tabulador de Sueldos de la Administracin Pblica del Distrito Federal para el ao 2009 Desglosar aportaciones a un fondo especial para Fuente: Decreto de Presupuesto de Egresos del Distrito Federal para el Ejercicio Fiscal 2009. SALARIOS MNIMOS GENERALES CARGO responder 2010. MENSUALES DE LA ZONA A Fuente: Presupuesto de Egresos del Estado de Chiapas, a desastres naturales (Anexo 10). Desarrollo Econmico y Empleo Presentar criterios para la administracin y gasto $ 2,628079,208.07 de ingresos excedentes (Art. 29). Yucatn Se revisa que los Tener criterios para aprobar subsidios y Los recursos pblicos Se aprueba el El Ejecutivo enva recursos pblicos son ejercidos de Unidades Responsables de Apoyo fideicomisos (Arts. 65 y 68). proyecto y el proyecto de hayan sido acuerdo con el Desglosar transferencias a organismos de la Ejecutivo publica Fuente: Decreto de de Presupuesto de Egresos del Distrito Federal Egresos del Distrito Federal Presupuesto de presupuesto paraFuente: DecretoPresupuesto deempleados en los 2009. para el Ejercicio Fiscal 2009. sociedad civil (Anexo 10). el Presupuesto de
ACREEDOR DEXIA
Entidad
DESTINO
UDIS
PESOS
ADQ. MAQ. PESADA
28,848,692
22,573 22,573
SANTANDER
622,375,784
Reest 2 crditos de Bancomer en udis Reest 3 crditos con Banamex Reest crdito propio Adq. Maquinaria Pesada
OCT 15/07
598,331,723 390,213,138
21849 21849
TIIE+.29 TIIE+.29
SEP/2027
19
1 1
1 3
SECRETARIO PRIVADO
BANCO MERCANTIL DEL NORTE BANCO MERCANTIL DEL NORTE SCOTIABANK INVERLAT BBVA BANCOMER
Reest 2 crditos c/HSBC y BANCOMER 400
OCT 19/07 OCT 9/07 MAY 6/09
632,300,000
OCT/2027 SEP/2027
214
PERSONAL ESPECIALIZADO ASESOR TECNICO
7,883
OCT 19/07
374,700,000
339,223,169
21849
TIIE+.29
OCT/2027 ABR/2013
242
11,900
185,000,000
174,213,909
21849
TIIE+.29
379
SECRETARIA DE TITULAR DE DEPENDENCIA AUXILIAR ESPECIALIZADO SIND.
6,854
548,000,000
456,666,667
22555
Si TIIE > 5.5%, TIIE + 1.58 si es < 8.08%
804
4,809
ACREEDOR
DESTINO
UDIS
PESOS
TASA FECHA DE DE INTERES DECRETO CONTRATADA VENCIMIENTO 21437 TIIE+.35 NOV/2010 21849 TIIE+.29 SEP/2027
GOBERNADOR DEL ESTADO
35,113
DEXIA
ADQ. MAQ. PESADA
28,848,692
22,573 22,573
SANTANDER
622,375,784
Reest 2 crditos de Bancomer en udis
OCT 15/07
598,331,723 390,213,138
21849
TIIE+.29
SEP/2027
19
1 1
1 3
SECRETARIO PRIVADO
PARTIDO ACCIN NACIONAL BANCO MERCANTIL DEL NORTE Reest 2 crditos c/HSBC y BANCOMER 400 BANCO MERCANTIL DEL NORTE PARTIDO REVOLUCIONARIOReest 3 crditos con Banamex INSTITUCIONAL SCOTIABANK INVERLAT Reest crdito propio PARTIDO DE LA REVOLUCIN DEMORTICA BBVA BANCOMER Adq. Maquinaria Pesada PARTIDO DEL TRABAJO PARTIDO VERDE ECOLOGISTA DE MXICO
OCT 19/07 OCT 9/07 MAY 6/09
632,300,000
21849 50,226,100 TIIE+.29 21849
OCT/2027 SEP/2027
214
PERSONAL ESPECIALIZADO ASESOR TECNICO
7,883
OCT 19/07
374,700,000
339,223,169
21849 59,340,395 TIIE+.29 22555
OCT/2027 ABR/2013
242
11,900
185,000,000
174,213,909
548,000,000
456,666,667
TIIE+.29 13,668,004 6,668,890 6,130,292 5,297,092
379
SECRETARIA DE TITULAR DE DEPENDENCIA AUXILIAR ESPECIALIZADO SIND.
6,854
Si TIIE > 5.5%, TIIE + 1.58 si es < 8.08%
804
4,809
CONVERGENCIA
13,300,011
1101 1102
SUELDOS
252,004,071.42 136,820,499.30
1304 1305
3,789,703.60 5,893,889.10 2,010,839.08 1,281,276.37
50,226,100
1306 1307
PARTIDO REVOLUCIONARIO INSTITUCIONAL PARTIDO DE LA REVOLUCIN DEMORTICA PARTIDO DEL TRABAJO
59,340,395
13,668,004
6,668,890 6,130,292 5,297,092
PARTIDO VERDE ECOLOGISTA DE MXICO
CONVERGENCIA
13,300,011
1101 1102
SUELDOS
252,004,071.42 136,820,499.30
1304 1305
3,789,703.60 5,893,889.10 2,010,839.08 1,281,276.37
1306 1307
03 04 05
17
61
0 0
110
394
504
408
104
512
PLAZAS HORAS 76
CATEGORIA PUESTO E0181
NOMENCLATURA
NIVEL SALARIAL 3
NIVEL TABULADOR
ZONA ECONMICA 3
06
387
789
1,400 0
2,576 794
07
359
435
7,248
38
E0181
7,248
15 6
E0181
7,248
E0181
7,248
E0181
7,248
03 04 05
17
61
0 0
E0181
7,248
110
394
504
E0181
7,248
408
104
512
256
E0181
MAESTRA DE GRUPO DE PRIMARIA NOMENCLATURA
7,248
PLAZAS HORAS 76
CATEGORIA PUESTO E0181
NIVEL SALARIAL 3
NIVEL TABULADOR
ZONA ECONMICA 3
06
387
789
1,400 0
2,576 794
07
359
435
7,248
38
E0181
7,248
15 6
E0181
7,248
E0181
7,248
E0181
7,248
E0181
7,248
JEFE DE GOBIERNO
54
E0181
7,248
256 E0181 MAESTRA DE GRUPO DE PRIMARIA Fideicomiso para la instrumentacin Financiera
7,248 $ 732,334,746.00
SECRETARIO O PUESTOS HOMOLOGOS
53 51
JEFE DELEGACIONAL
SUBSECRETARIO O PUESTOS HOMOLOGOS
51
49
270 00 Obligaciones
$732,334,746.00
JEFE DE GOBIERNO
54
SECRETARIO O PUESTOS HOMOLOGOS
53 51
$ 732,334,746.00
JEFE DELEGACIONAL
SUBSECRETARIO O PUESTOS HOMOLOGOS
51
49
270 00 Obligaciones
$732,334,746.00
Egresos al Fuente: Presupuesto de Egresos del Estado de Chiapas, 2010. Congreso Local. Fuente: IMCO.
Egresos y la Ley de Ingresos.
Se aprueba el El Ejecutivo enva proyecto y el Fuente: IMCO. de proyecto La caja negra del gasto pblico 106 Ejecutivo publica Presupuesto de el Presupuesto de Egresos al Egresos y la Ley Congreso Local.
la consecucin de los objetivos propuestos. Los recursos pblicos son ejercidos de acuerdo con el presupuesto para la consecucin de los objetivos
planes y programas para los que fueron asignados. Se revisa que los recursos pblicos hayan sido empleados en los planes y programas para los que fueron

Bibliografa
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107
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108
Introduccin
Presupuesto y cuenta pblica:

planean, gastan y... rinden cuentas?
109
13,300,011
1101 1102 1304
SUELDOS SOBRESUELDOS BONO ESPECIAL BONO DEL BURCRATA ESTMULO FIN DE AO BONO PARA COMPRA DE JUGUETES
252
136
Fuente: Presupuesto de Egresos del Estado de Sinaloa, 2010.
1305 1306 1307
Presupuesto y cuenta pblica: planean, gastan y... rinden cuentas?

Presupuesto y cuenta pblica: planean, gastan y rinden cuentas?
PRESUPUESTO DE EGRESOS 2010 Plantilla por Plazas y Horas 09 Secretara de Educacin (Subsistema Estatal)
CATEGORIA PUESTO E0181 E0181 NOMENCLATURA MAESTRA DE JARDIN DE NIOS MAESTRA DE JARDIN DE NIOS PLAZAS HORAS 76 NIVEL SALARIAL 3 4 NIVEL TABULADOR ZONA ECONMICA 3 3
ARTICULO 14.- El presente Presupuesto de Egresos comprende la cantidad de 13,819 pla horas-semana-mes de magisterio, as como 8,872 plazas de burocracia, distribuidas como I. Plazas de burocracia:
DESCRIPCIN
OFICINA DEL EJECUTIVO SECRETARIA GENERAL DE GOBIERNO OFICIALIA MAYOR PROCURADURIA GENERAL DE JUSTICIA SECRETARIA DE PLANEACION Y FINANZAS
RAMO
03 04 05 06 07
BASE
17 110 408 387 359
CONFIANZA
61 394 104 789 435
0 0 0 1,400 0
7,248 7,248
La Constitucin Poltica establece en su artculo 134 que los recursos econmicos de que dispongan la Federacin, los estados, los municipios, el Distrito Federal y los rganos poltico-administrativos de sus demarcaciones territoriales, se administrarn con eficiencia, eficacia, economa, transparencia y honradez para satisfacer los objetivos a los que estn destinados.109 Contrario al precepto constitucional, la falta de transparencia en el ejercicio y rendicin de cuentas del gasto pblico a nivel estatal impiden que haya incentivos adecuados para la eficiencia, eficacia, economa, transparencia y honradez. Ms an, la falta de informacin transparente y suficiente impide que siquiera podamos conocer el tamao del problema. Los procesos de presupuesto y cuenta pblica deben estar conectados para reflejar claramente el proceso de asignacin y ejecucin de los recursos, de modo que pueda haber rendicin de cuentas y contrapesos basados en el escrutinio pblico de contribuyentes, funcionarios, federacin y competidores polticos. La falta de armonizacin y homogeneidad entre legislaciones estatales ocasiona una falta de sincrona en los procesos de presupuestacin y rendicin de cuentas de cada estado. De igual manera, cada entidad emplea prcticas diferentes en la elaboracin y contenido de su presupuesto, incluso algunos omiten informacin elemental sobre el gasto pblico. Esto hace que sea ms difcil evaluar el desempeo del gasto y hace imposible su comparacin. La Ley General de Contabilidad Gubernamental es un avance en materia de transparencia, pues su objetivo es homologar la rendicin de cuentas. Pese a este gran esfuerzo, el presupuesto no est contemplado en dicha ley por lo que los estados seguirn utilizando criterios opacos para la planeacin del gasto y la asignacin de recursos. Al contar cada entidad federativa con su propia legislacin, no es posible establecer normas o principios bsicos en cuanto a contenidos mnimos de informacin presupuestal. Tambin decide en qu momento lo har y cunto tardar en rendir cuentas de cmo fue utilizado el gasto pblico. Esto hace que un proceso que debera ser homogneo (por lo menos en la teora), tenga tantas modalidades como entidades en la Federacin. En Mxico, el ao calendario coincide con el ao fiscal. Previo al inicio de ste, los congresos estatales deben aprobar la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos que estarn vigentes durante el prximo
ejercicio fiscal. Transcurrido el ao fiscal, los ejecutores del gasto deben rendir cuentas sobre el origen y aplicacin de los recursos ejercidos en el periodo (grfica 10.1). Las arcas estatales tienen ingresos provenientes tanto de fuentes propias como federales para cubrir las partidas presupuestadas.
38 15 6 E0181 MAESTRA DE JARDIN DE NIOS 5 3 7,248 E0181 MAESTRA DE JARDIN DE NIOS 6 3 7,248 9 E0181 MAESTRA DE JARDIN DE NIOS 7 3 7,248 6 E0181 MAESTRA DE JARDIN DE NIOS 8 3 7,248 2 E0181 MAESTRA DE JARDIN DE NIOS 9 3 7,248 256 E0181 MAESTRA DE GRUPO DE PRIMARIA 3 3 7,248
Fuente: Presupuesto de Egresos del Estado de Baja California, para el Ejecicio Fiscal 200
Fuente: Presupuesto de Egresos del Estado de Jalisco, 2010.
ARTICULO 33.- Las remuneraciones netas que correspondan a los servicios pblicos de m superiores por concepto de sueldos, compensaciones y prestaciones, no podrn ser super a las establecidas a continuacin: Tabulador de Sueldos de la Administracin Pblica del Distrito Federal para el ao 2009
CARGO
SALARIOS MNIMOS GE MENSUALES DE LA ZO

54 53 51 51 49
JEFE DE GOBIERNO
Desarrollo Econmico y Empleo
$ 2,628079,208.07
SECRETARIO O PUESTOS HOMOLOGOS JEFE DELEGACIONAL SUBSECRETARIO O PUESTOS HOMOLOGOS
$ 732,334,746.00
Grfica 10.1. Presupuestacin, ejercicio y fiscalizacin de los recursos pblicos


270 00 Obligaciones
$732,334,746.00
Fuente: Decreto de Presupuesto de Egresos del Distrito Federal para el Ejercicio Fiscal 20
Fuente: Presupuesto de Egresos del Estado de Chiapas, 2010.
El Ejecutivo enva proyecto de Presupuesto de Egresos al Congreso Local.
Se aprueba el proyecto y el Ejecutivo publica el Presupuesto de Egresos y la Ley de Ingresos.
Los recursos pblicos son ejercidos de acuerdo con el presupuesto para la consecucin de los objetivos propuestos.
Se revisa que los recursos pblicos hayan sido empleados en los planes y programas para los que fueron asignados.
Fuente:IMCO. Fuente: IMCO.
Cada estado sigue el proceso descrito sujeto a fechas, tiempos y requisitos diferentes establecidos en su propia legislacin. La rapidez en la fiscalizacin de los presupuestos ejercidos va desde cinco meses despus de concluir el ao fiscal en cuestin, cmo es el caso en Baja California, hasta casi dos aos (21 meses) en los casos del presupuesto de Durango (tabla 10.1).
Tabla 10.1. Duracin del proceso presupuestario por entidad federativa

Estado Aguascalientes Baja California Baja California Sur Campeche Coahuila Colima Chihuahua Chiapas Distrito Federal Durango Estado de Mxico Federacin Guerrero Guanajuato Duracin del proceso 110 (meses) 23 16 25 28 21 21 20 21 32 34 22 37 19 15
109 Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, ltima Reforma DOF 31-12-2008. Art. 134. 110 Tiempo en meses entre la presentacin del proyecto de presupuesto por parte del Poder Ejecutivo y la entrega del informe de resultados de la Cuenta Pblica.
111
Estado Hidalgo Jalisco Michoacn Morelos Nayarit Nuevo Len Oaxaca Puebla Quintana Roo Quertaro Sinaloa San Luis Potos Sonora Tabasco Tamaulipas Tlaxcala Veracruz Yucatn Zacatecas
Fuente: Leyes de presupuesto 2009.
Duracin del proceso (meses) 15 25 27 30 31 21 21 18 16 30 25 19 21 21 21 22 25 25 19
el gasto ejercido es menor en relacin con el presupuesto original. En 2009, los presupuestos del Estado de Mxico, Guanajuato, Michoacn, Sinaloa, Yucatn y Zacatecas fueron los nicos que contenan dichos criterios. El presupuesto de Zacatecas para el ejercicio fiscal 2009, en su artculo cuarto transitorio, establece a qu rubros de gasto se debern aplicar los excedentes. El estado de Sinaloa, en el artculo 43 de su presupuesto de egresos para 2009, establece orden y preferencia en los programas para la autorizacin de erogaciones mayores a las establecidas. Artculo 43. De los ingresos adicionales que se obtengan de los previstos en la fraccin XIII del artculo 13, de esta Ley, El Ejecutivo por conducto de la Secretara, podr autorizar mayores erogaciones a las establecidas, para ser aplicadas preferentemente y en el siguiente orden: programas convenidos con la federacin y los municipios, proyectos de inversin pblica productiva, educacin bsica, salud, educacin superior, seguridad pblica y justicia, fomento y desarrollo econmico, servicio de deuda pblica y Poderes Legislativo y Judicial.
Ley General de Contabilidad Gubernamental: Un paso en el camino hacia la transparencia.

En diciembre de 2008 se promulg la Ley General de Contabilidad Gubernamental (LGCG) para armonizar los sistemas contables de la federacin, los estados y municipios. Los tres niveles de gobierno debern, para 2012, utilizar estructuras y normas contables estndar. El cambio principal radica en el hecho de pasar de una contabilidad por flujos de efectivo a una por devengados. En un sistema contable basado en flujos de efectivo, los movimientos quedan registrados en el momento en que hay un ingreso o una erogacin. Un sistema contable por devengados registra las operaciones en el momento en que se adquiere un derecho o una obligacin. La contabilidad por devengados permite la emisin de informes financieros y obtencin de costos en tiempo real. Pese a tener gran potencial para mejorar la gestin de los recursos pblicos y para contribuir al apoyo de reformas gubernamentales ms extensas (presupuestacin por desempeo, delegacin de responsabilidades tanto financieras como administrativas, planear y estimar el costo de pasivos a largo plazo
La fiscalizacin tiene como objetivo evaluar los resultados de la gestin financiera y verificar el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas. Al comprobar si la gestin financiera se ha adecuado al presupuesto tenemos que, en promedio, los estados presentaron sobre ejercicios de 24%111 de su presupuesto, entre los aos 2006 y 2008. El dato no resultara alarmante si existieran criterios transparentes de administracin y gasto de ingresos excedentes que garantizaran el buen empleo de dichos recursos, pero la realidad es que slo seis112 estados presentan dichos criterios en sus presupuestos. Sobre/Subejercicios: a. Sobreejercicios: Se da cuando el gasto ejercido es mayor en relacin con el presupuesto original. b. Subejercicios: Es la disponibilidad de presupuesto que resulta de no contar con el compromiso formal de su ejecucin o por no cumplir las metas contenidas en los programas (de acuerdo al calendario comprometido del presupuesto). Se da cuando
111 Informacin de Presupuestos de Egresos Estatales e informacin de gasto ejercido de INEGI para el periodo comprendido entre 2006 y 2008. 112 IMCO. ndice de Informacin Presupuestal Estatal 2009.
112

-como las pensiones-, etc.), el cambio representa un reto importante. Es necesario contar con un registro de activos, pues llevar una contabilidad por devengados exige su valuacin y la eleccin de tablas de depreciacin apropiadas. Un registro de activos eficiente permite conocer, en valor y cantidad, los activos que posee una oficina de gobierno (a cualquier nivel) en un periodo de tiempo. Si se lleva un registro de los mismos, se podran evitar situaciones como la que se present en Zapopan en diciembre de 2009,113 donde algunos regidores sellaron sus oficinas y las de sus asistentes para evitar que se sustrajera cualquier artculo en la vspera del cambio de administracin. Similarmente, en algunos municipios de Tabasco, las nuevas administraciones que tomaron posesin en 2010 recibieron deudas e infraestructura corroda; en particular, en el municipio de Paraso, el equipo de cmputo y de oficina estaba destrozado, haba fugas de agua, los bienes inmuebles de la oficina del ayuntamiento haban sido sustrados y algunos materiales nuevos fueron cambiados por equipos viejos.114 Adicionalmente, la capacidad (tanto de recursos humanos como materiales) vara significativamente entre entidades y entre municipios, razn que puede propiciar el surgimiento de complicaciones que dificulten la implementacin de este sistema.115 La LGCG busca promover la transparencia en el ejercicio del gasto, la fiscalizacin y rendicin de cuentas al establecer criterios generales para la emisin de la informacin financiera lo cual puede dar pie a la reduccin de irregularidades y de corrupcin, a la vez que funciona como medio para evaluar la eficiencia y eficacia del gasto pblico. Si se ejecuta en tiempo y forma (el plazo de aplicacin vence en diciembre de 2012), la LGCG ser uno de los avances ms importantes para fortalecer la rendicin de cuentas en Mxico. Sin duda, los avances son significativos pero an es necesario regular el proceso presupuestario, que qued al margen de la LGCG, pues es en ste donde se define el diseo, contenidos mnimos y definiciones de los decretos de presupuesto. Homologar los criterios presupuestarios en las entidades federativas supondr un gran avance en materia de transparencia pues ser factible su comparacin con otras entidades. Sin la homologacin presupuestal es imposible hacer comparaciones en trminos de calidad, cumplimiento de objetivos y buen ejercicio de los recursos pblicos de estados y municipios. La existencia de esta informacin bsica y homologada sobre el ejercicio del presupuesto genera incentivos para ejercer el gasto pblico de manera eficiente. La imprecisin y ambigedad que utilizan las entidades en la elaboracin de su presupuesto es otro factor que fomenta la opacidad. Se utilizan partidas o trminos distintos para referirse al mismo concepto de gasto. Esta incertidumbre y vaguedad en el lenguaje presupuestario dificulta la comparacin entre entidades y no permite hacer distincin entre aquellas que asignan y utilizan eficientemente sus recursos y aquellas que no lo hacen.
Competitividad e Informacin Financiera del Sector Pblico en Mxico

Dr. Moiss Alcalde Virgen116
Competitividad es el nombre del juego. En un mundo globalizado donde los recursos escasos buscan el mejor ambiente y espacio para crecer, la competitividad es ineludible condicin de sobrevivencia. Competitividad es contar con la capacidad de generar la mayor satisfaccin posible de los ciudadanos, las empresas y el entorno social. Es la posibilidad de
113 114 115 116
obtener mejores niveles de vida, es la aptitud y habilidad para maximizar los recursos escasos con los que cuenta cualquier persona, empresa o nacin. Es la idoneidad para hacer algo y el conjunto de habilidades que tiene una persona, institucin o un gobierno para transformar la realidad en un mejor estado de cosas.
Notisistema.com (2009). Reciben alcaldes arcas vacas y destruidas. Tabascohoy.com (2010). Regidores Pristas sellan sus oficinas en la vspera de cambio de administracin. OECD (2009), OECD Review of Budgeting in Mexico. Titular de la Unidad de Contabilidad Gubernamental e Informes sobre la Gestin Pblica de la SHCP.
113
El instinto de vida y el dolor de la escasez han llevado a la humanidad a buscar la causa de las cosas. Hoy ms que nunca son conocidos los factores que inciden en los pases para ser competitivos. Factores que permiten atraer inversin, generar empleos y que ofrecen a sus habitantes mayor calidad de vida. La interdependencia econmica, social, cultural y tecnolgica provocada por el intenso proceso de mundializacin de las ltimas tres dcadas gener varios estudios y anlisis sobre competitividad. Distintos foros, convenciones e instituciones a fuerza de estudio e investigacin han logrado establecer distintas formas de medir la competitividad de las naciones y la forma de mejorarla. El papel que juegan los gobiernos para hacer de sus naciones lugares ms competitivos es estratgico y vital. Su desempeo, sus polticas, estabilidad, pericia para establecer acuerdos son la columna vertebral para generar mayores capacidades. As, una macroeconoma dinmica, un sistema poltico con gobernabilidad e instituciones slidas, un Estado de Derecho garante de las libertades individuales y sociales y un gobierno eficiente y eficaz son algunas de las variables que se plantean en cualquier ndice de competitividad de naciones. La tarea diaria de los gobiernos es propiciar inversin y desarrollo a travs de sus instituciones y polticas pblicas, as como de su adecuada coordinacin con y para la sociedad en conjunto. Una muestra emblemtica en el diseo de instituciones y herramientas competitivas acordes a las necesidades de nuestro pas es la Ley General de Contabilidad Gubernamental (LGCG). La aplicacin de esta Ley otorgar ms herramientas para contar con gobiernos estables en lo macroeconmico, con un eficiente desempeo del gasto pblico, transparentes y eficaces para tomar decisiones estratgicas en beneficios de los gobernados. El objetivo de la Ley, aprobada en diciembre de 2008 y vigente desde el primero de enero de 2009 es promover un nuevo esquema de contabilidad gubernamental armonizada, aplicable a los tres rdenes de gobierno, poderes y sus respectivos rganos autnomos, aplicando estndares de la ms alta calidad a nivel nacional e internacional. Cmo funciona la LGCG, por qu es til? El ejercicio de la LGCG permite el seguimiento minucioso de cada peso que ingresa al erario pblico hasta su ejercicio en el gasto pblico aprobado por los diputados. Para ello establece la integracin en forma automtica de las cuentas presupuestales con las cuentas contables, as como el registro de cada etapa del ejercicio del gasto y del ingreso, logrando la aplicacin de principios, normas contables generales y especficas facilitando el reconocimiento de ingresos, gastos, activos, pasivos y el patrimonio de los entes pblicos.
El reto de integrar la contabilidad y el presupuesto en los tres rdenes de gobierno y los rganos autnomos es enorme, pero sus beneficios son contundentes para la competitividad, la transparencia, la eficiencia y efectividad. Ha sido necesario trabajar durante 2009 y 2010 en la armonizacin de lo que podra llamarse la clula de la informacin presupuestal que es la clave presupuestaria y la clula de la informacin contable que es el catlogo de cuentas. La armonizacin y estandarizacin se realiza a travs de un amplio trabajo tcnico en el seno del Consejo Nacional de Armonizacin Contable (CONAC) y su Comit Consultivo, ambos rganos creados por la LGCG. El primero, como coordinador de la armonizacin contable, tiene las facultades de emitir normas; mientras que el segundo se conforma por especialistas cuya labor ha sido enriquecer y fortalecer las normas que emite el Consejo. En un mundo tan dinmico como el nuestro, la informacin en tiempo real es una necesidad indiscutible, esto, aunada a la exigencia ciudadana de transparencia y rendicin de cuentas se contempla en la LGCG estableciendo la obligacin del registro patrimonial, as como el control y publicacin de inventarios de bienes muebles e inmuebles impulsando la transparencia gubernamental. Asimismo, dentro del rgimen de transicin de la Ley establece la obligacin para que los estados financieros y otra informacin que ayude a la toma de decisiones, a la transparencia, a la programacin con base en resultados, a la evaluacin y a la rendicin de cuentas sea generada en tiempo real y se publique peridicamente en las pginas electrnicas de los entes pblicos. La informacin oportuna es poder. Bajo esta lgica, la LGCG coloca a la informacin financiera generada por la contabilidad gubernamental como un elemento clave para la toma de decisiones estratgicas sobre finanzas pblicas y no slo un medio para elaborar cuentas pblicas. Tradicionalmente la informacin financiera generada a partir de las operaciones del gobierno son registradas hasta la etapa final del proceso de ingreso y gasto pblico, lo cual no permite que dicha informacin pueda ser utilizada en forma oportuna para las decisiones de planeacin y direccin de la poltica fiscal en cualquier orden de gobierno. Habitualmente la informacin financiera ha ocupado un lugar preponderante para cumplir con la obligacin legal de emitir la cuenta pblica, desaprovechando su utilidad. Los beneficios de la LGCG permean ms all del mbito contable, generando informacin relevante para distintos actores de la sociedad. En Mxico, donde ms del 50% del gasto programable se destina a funciones de desarrollo social, es indispensable contar con herramientas que faciliten la evaluacin e impacto de los programas, as como la ruta
114

en el ejercicio de gasto cada peso. Dentro del ndice de competitividad que mide la estabilidad macroeconmica se establece como tarea pendiente la creacin de una Comisin Especial de Eficiencia Presupuestal independiente, en este caso la Ley permitir informacin de calidad para el seguimiento presupuestal. Una tarea ms que permitir cumplir la Ley es homologar y transparentar toda la contabilidad de estados y municipios, de organismos y dependencias de los tres poderes. Adems ser posible armonizar las Cuentas Pblicas y con ello realizar el anlisis y las comparaciones fiscales entre entes pblicos, as como integrar y consolidar informacin de los distintos rdenes de gobierno para contar con informacin agregada, oportuna y confiable a nivel nacional. Las agencias calificadoras dispondrn de insumos adecuados para emitir mejores reportes. Clarificar criterios de comparacin en el desempeo de la gestin pblica intrarregional. Facilitar la evaluacin de impacto de programas federales, estatales y municipales y permitir a los ciudadanos tener acceso a la ruta de cada peso que es recaudado y ejercido por el gobierno. Esta informacin deber ser oportuna, confiable y consistente para favorecer la estabilidad econmica, mejorar los horizontes de inversin privada y pblica y promover el buen comportamiento de los agentes pblicos y econmicos que estn relacionados con la gestin financiera del gobierno como aseguradoras, bancos, proveedores, calificadoras, otros gobiernos e inversionistas. El cumplimiento de la Ley General de Contabilidad Gubernamental implica un nuevo paradigma en la administracin pblica. Involucra el reto de realizar un cambio cultural en la totalidad de las administraciones pblicas del pas. Establece el uso de herramientas tecnolgicas para progresar en la gestin financiera del sector pblico y sin las cuales lo antes expuesto sera un cmulo de buenas intenciones y abre de par en par las puertas de la transparencia en el ejercicio mismo de los recursos pblicos. Esta fue la visin y principios bajo los cuales se origino la Ley General de Contabilidad Gubernamental y la conviccin de que es posible un Mxico ms competitivo.
No es que no alcance, es que no lo saben administrar.

Para gastar mejor, se debe presupuestar mejor. Es necesario establecer, desde el inicio del ciclo fiscal, criterios para hacer frente a las distintas eventualidades que se pueden presentar durante el ejercicio del gasto. En los ltimos aos, el sobre ejercicio del gasto pblico ha sido muy comn entre las entidades federativas y suma (en el periodo comprendido entre 2006 y 2008) 587 mil millones de pesos.117 Esta cifra es equivalente a casi 15 veces el ahorro de 40 mil millones de pesos que se ha planteado como meta el gobierno federal para el periodo 2010-2012 en el Programa Nacional de Reduccin del Gasto Pblico (PNRGP)118 y a 1.5 veces el monto estimado119 que se contempla para la reconstruccin de Chile (que se prev dure de tres a cuatro aos) tras el terremoto de febrero de 2010. Slo en 2008, el sobre ejercicio de las entidades federativas sum 243 mil millones de pesos, cifra que sera suficiente para la recuperacin de Hait tras el terremoto de enero de 2010. El Banco Interamericano de Desarrollo estim que el costo rondar entre 102 y 180 mil millones de pesos (grfica 10.2).120
Grfica 10.2. Montos correspondientes al sobre ejercicio de las entidades, reconstruccin de Chile y Hait y al Programa Nacional de Reduccin del Gasto Pblico Grfica 2. Montos correspondientes al sobre ejercicio de las entidades, reconstruccin de Chil
700.000 600.000 500.000 400.000 300.000 200.000 100.000 0
Millones de pesos
Sobre ejercicio* 2006-2008
Reconstruccin de Chile
Reconstruccin de Hait
Plan de Austeridad 2010-2012
Fuente: IMCO, Cifras en millones de pesos delas entidades que presentan subejercicio. Sur por no tener informacin disponible. No considera 2010. * Para el ejercicio 2008 no toma en cuenta al estado de Baja california Sur por no tener informacin disponible.
Fuente: IMCO. Cifras en millones de pesos de 2010. *Para el ejercicio 2008 no toma en cuenta al estado de Baja California
117 IMCO. Sistema de Informacin Presupuestal de los Estados, 2010 e INEGI. Estadsticas de finanzas pblicas estatales y municipales, 2008. Pesos de 2010. No contempla el estado de Baja California Sur para el ejercicio fiscal 2008 por no tener informacin disponible. 118 Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. Comunicado de Prensa: El Ejecutivo Federal dio a conocer el Programa Nacional de Reduccin del Gasto Pblico. 119 La cifra de 30 mil millones de dlares se tom de El Universal. Piera calcula 30 mmdd para reconstruir Chile. Se utiliz un tipo de cambio de 12.84 pesos por dlar. 120 Banco Interamericano de Desarrollo. El costo de la Reconstruccin en Hait.
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Por otra parte, el alza de impuestos propuesta por el Ejecutivo Federal para el ao 2010 estimaba una recaudacin cercana a los 176 mil millones de pesos,121 de los cuales 57 mil millones correspondern a las entidades federativas y municipios. El monto que se estim obtener, producto del alza de impuestos aprobada en 2009, equivale al 72% del sobre ejercicio en las entidades federativas durante 2008. El monto de los ingresos fiscales locales, correspondientes a las entidades federativas, representa slo el 32% de dicho sobre ejercicio. De dnde se obtienen estos recursos adicionales y en qu se emplean? En los estados, el erario pblico puede presentar ingresos superiores a los proyectados ya sea por un gran esfuerzo tributario por parte del gobierno estatal, aumento en los precios del petrleo, por transferencias del gobierno federal o por contratacin de deuda. Sin embargo, dada la falta de criterios objetivos y transparentes que regulen la aprobacin de subsidios, donativos, fideicomisos y procesos de contrataciones pblicas, los recursos adicionales son asignados a programas o proyectos que no estn sujetos a rendicin de cuentas, ni tienen claridad en cuanto a sus objetivos e impacto en el bienestar colectivo. Mxico es el pas con la recaudacin tributaria ms baja de los pases de la OCDE y una de las ms bajas de Amrica Latina. La recaudacin propia de los gobiernos estatales, entre 2000 y 2008, se ha mantenido en 1% del PIB mientras las transferencias federales han aumentado cerca de 20% en el mismo periodo para representar el 7.4% del PIB.122 Por otra parte, se encuentran aquellas entidades123 que no ejercieron la totalidad de los recursos presupuestados y, al no tener criterios claros para administrar los ahorros (como es el caso de Sonora), tambin adolecen de un problema de opacidad. En 2008, Sonora presento un subejercicio por un monto cercano a los sies mil millones de pesos (14% de su presupuesto).124 Al no ejercer el total de los recursos presupuestados, resulta lgico pensar que ciertos programas, funciones, ejes de desarrollo e incluso dependencias no lograron el 100% de sus proyectos.
Por ejemplo, en la clasificacin de los recursos ejercidos por funciones de gobierno se observa un avance de 152% en Promocin del Desarrollo Econmico, mientras Promocin del Desarrollo Urbano y Administracin de la Deuda Pblica registraron avances del 61% y 59% respectivamente. Similarmente, podemos observar que el eje rector Gobierno Eficiente y Honesto emple 22% ms de lo que originalmente tena previsto, a la vez que el eje rector Recursos Crecientes para el Gasto Social y de Inversin nicamente erog recursos por el 32% de lo inicialmente presupuestado.125 El caso de Sonora muestra cmo la ausencia de criterios para la administracin de ahorros y los criterios poco eficientes de reasignacin del gasto pblico puede acarrear deficiencias en el impacto del gasto pblico. Incluso puede comprometer la calificacin crediticia del estado (que ha permanecido constante en A)126 al reasignar el gasto previsto para el programa de Mejoramiento del Nivel, Perfil y Trminos de la Deuda Pblica (que slo logr un porcentaje de avance del 12%) a programas que no han dado los resultados esperados127 como el de Cultura de Legalidad y Prevencin del Delito (que present un avance del 132%). Es importante mencionar que durante el periodo de estudio (2006 2008), en el acumulado, ningn estado present ahorros y, por el contrario, algunos (como en el caso de Tlaxcala) excedieron hasta en un 52% el gasto previsto para dicho periodo. La evidencia muestra que aumentar el monto de los fondos no necesariamente se traduce en mejores resultados, por lo que no existe relacin entre el sobre ejercicio y algunos indicadores de nivel de bienestar o crecimiento econmico. Si el gasto pblico fuera un catalizador para transformar al pas se esperara que a medida que los recursos ejercidos sean mayores a los presupuestados, este supervit se reflejara en una mejora en el nivel de vida de los habitantes. Sin embargo, la correlacin existente entre el sobre ejercicio, como porcentaje del gasto presupuestado, y el porcentaje de la poblacin con servicio de agua potable es de -14% (grfica 10.3), es decir, los recursos excedentes no son utilizados para combatir las necesidades prioritarias de la poblacin. Aparentemente, el combate a la marginacin no es una prioridad en el uso de los excedentes presupuestales.
121 Cmara de Diputados del H. Congreso de Unin. Criterios Generales de Poltica Econmica para la Iniciativa de Ley de Ingresos y el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federacin correspondientes al Ejercicio Fiscal de 2010. 122 OECD (2009), OECD Review of Budgeting in Mexico. 123 Guerrero en 2006, el D.F. en 2007 y Sonora en 2008. 124 IMCO. Sistema de Informacin Presupuestal de los Estados, 2010 e INEGI, Estadsticas de finanzas pblicas estatales y municipales, 2008. 125 Gobierno del Estado de Sonora (2009). Cuarto Informe Trimestral sobre la Situacin Econmica las Finanzas Pblicas, Deuda Pblica y los Activos del Patrimonio Estatal 2008. 126 Fitch Ratings. Listado de calificaciones finanzas pblicas. 127 Segn INEGI, la incidencia delictiva (nmero de delitos por cada 100,000 habitantes) aumento 105% de 2007 a 2008. Segn la Asociacin Mexicana de Instituciones de Seguros, el robo de autos aument 10% en el mismo periodo.
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Grfica Grafica 10.3. Sobre ejercicio acumulado durante vs. porcentaje de la poblacin con servicio de agua potable 3. Sobre ejercicio acumulado durante vs. porcentaje de la poblacin con servicio de agua potable
100% 50% 40% 30% 20% 10% 0
Chihuahua Sonora Guanajuato Guerrero Durango Puebla Coahuila Promedio Quertaro Hidalgo Quintana Roo Distrito Federal San Luis Potos Nuevo Len Tamaulipas Campeche Veracruz Yucatn Chiapas Nayarit Mxico Sinaloa Colima Tabasco Zacatecas Baja California Sur Baja California Michoacn Aguascalientes Tlaxcala Morelos Jalisco Oaxaca
95% 90% 85% 80% 75%
Sobre ejercicio
Poblacin con agua potable
Fuente: IMCO conmunicipales Sistema de Informacin Presupuestal de Alcantarillado y INEGI Estadsticas de finanzas pblicas estatales y municipales y CONAGUA. estatales y datos de y CONAGUA. Situacin del Subsector Agua Potable, los Estados, Saneamiento 2009. Situacin del subsector Agua potable, alcantarillado y saneamiento 2009.
Fuente: IMCO con datos de Sistema de Informacin Presupuestal de los Estados, INEGI Estadsticas de finanzas pblicas
IMCO propone
Cada gobierno y Congreso estatal deberan establecer su propia lista de proyectos de inversin en infraestructura, programas sociales o prioridades de atencin en caso de que hubiera excedentes presupuestales. Los proyectos debern tener metas especficas para resarcir algn rezago social o financiero de la entidad.
El Manual de Estadsticas Financieras del Gobierno (GFSM por su nombre en ingls) publicado en 2001 por el Fondo Monetario Internacional (FMI) distingue los FEP del presupuesto aprobado por el legislativo, dadas sus diferentes fuentes de financiamiento y los diversos tipos de vigilancia pblica sobre su operacin. Los FEP pueden no estar sujetos al mismo nivel de escrutinio o estndares de rendicin de cuentas al cual est sujeto el presupuesto aprobado y fiscalizado por el Congreso (tabla 10.2).
Financiamientos Extra Presupuestales y Fideicomisos

Las transacciones extra presupuestales incluyen todos los ingresos, gastos y financiamientos que se encuentran excluidos del presupuesto (FEP). En este ensayo, los FEP se refieren a las transacciones generales del gobierno, comnmente con arreglos institucionales y bancarios separados, que no estn incluidas en la ley presupuestal anual del estado y los presupuestos de los gobiernos subnacionales. Los FEP son importantes porque: En promedio, representan ms del 40% del gasto del gobierno central, tanto en pases desarrollados como subdesarrollados. En algunas circunstancias, pueden tener serias implicaciones en la poltica fiscal, la administracin financiera pblica y la gobernabilidad. Los FEP pueden tener efectos distorsionantes y nocivos, en particular para la estabilidad y el control macroeconmico y fiscal (macrofiscal).
Tabla 10.2. FEP y gastos del Gobierno Central

Grupo de pases Erogaciones de FEP % del gasto total Pases desarrollados Pases en transicin/ desarrollo Todos los pases
Fuente: Allen Richard y Radev Dimitar (2006).
Erogaciones del Fondo de Seguridad Social % del gasto total 35.6 26.2 30.2 % del PIB 12.5 5.4 8.4
% del PIB 4.4 2.8 3.1
14.3 13.2 13.4
Las siguientes conclusiones pueden obtenerse con esta informacin: Los FEP representan una parte importante del gasto del gobierno central. Incluyendo los fondos de seguridad social, significan el 44% del total de las erogaciones. Los fondos de seguridad social son la principal forma de actividades extra presupuestales, representando ms del 30% del total de las erogaciones. Instituto Mexicano para la Competitividad A.C.
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Los fondos de seguridad social representan una parte significativamente mayor del gasto del gobierno central en los pases desarrollados. Los FEP en muchos pases desarrollados tienen un marco institucional bien establecido, mientras que pases en desarrollo usan un amplio rango de arreglos, que muchas veces no tienen claridad jurdica y financiera. Los FEP en pases desarrollados generalmente estn bien integrados con el proceso presupuestal.
Diseo institucional
Fondos administrados centralmente por el ministerio de finanzas o la tesorera. Fondos administrados por ministerios alineados u otras agencias especficas. Fondos administrados por agencias autnomas.
Por qu existen los FEP?

Las transacciones o entidades extra presupuestales existen o se establecen por la combinacin de dos grupos de factores: una serie de fallas de mercado o del sistema presupuestario y por factores de economa poltica.
Clasificacin y tipologa de los FEP

El concepto bsico es el de una unidad institucional, que se define como una entidad econmica que es capaz, en su propio derecho, de poseer activos, incurrir en pasivos, y entablar actividades econmicas y transacciones con otras entidades. La unidad institucional tambin est caracterizada por un conjunto completo de cuentas, incluyendo un balance de activos, pasivos y valor neto. Los FEP pueden agruparse de acuerdo a sus objetivos, sus fuentes de fondos y su diseo institucional. Muchos FEP combinan artculos de ms de una de las categoras siguientes:
Fallas del sistema presupuestario

Falta de coincidencia en los horizontes temporales. Interferencia de intereses especiales en el proceso presupuestario. Mecanismos inadecuados para la asignacin de recursos. Fallar en reconocer las necesidades de comunidades locales en la asignacin de recursos. Control y mecanismos de incentivos inefectivos para los administradores del sector pblico. Arreglos de gobernabilidad insatisfactorios para la rendicin de cuentas y la transparencia. Mecanismos inefectivos para enfrentarse a los requerimientos fiduciarios de los donantes.
Objetivos
Fondos especiales. Fondos de desarrollo. Fondos de contingencia. Fondos de estabilizacin. Fondos de ahorro. Fondos financieros. Fondos revolventes. Cuentas extra presupuestal miscelneas, incluyendo fondos secretos.
Factores de poltica econmica

Proteger programas sensibles polticamente a recortes presupuestales u otras consideraciones de corto plazo en el contexto del ciclo presupuestal anual. Aparentar un menor dficit presupuestal. Generar apoyo poltico para introducir nuevos impuestos. Reconocer y movilizar un consenso social de que ciertas actividades importantes carecen de fondos suficientes en presupuesto anual. Insular los programas y proyectos de los donantes en sectores prioritarios segn lo soliciten. Proteger fondos del escrutinio pblico, contrario a los criterios de transparencia generalmente aceptados.
Fuentes de financiamiento
Ingresos etiquetados. Transferencias del presupuesto. Cargo de usuario. Ventas de activos financieros y no financieros, incluyendo privatizaciones. Ventas de bienes y servicios. Prstamos. Fondos de donativos.
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El Modelo de Agencia
El modelo de agencia para administrar fondos pblicos es en ocasiones usado como justificacin para los FEP dado que muchas agencias se construyen sobre una base extra presupuestal. Mientras que tcnicamente las agencias no tienen que constituirse como FEP, se ha argumentado que los beneficios potenciales que acarrean tienen mayores probabilidades de lograrse cuando se les brinda una significativa independencia financiera, lo cual puede ser difcil si se encuentran atadas al proceso presupuestal. Al establecerse como agencias pblicas y al acompaarse de mecanismos e incentivos que promuevan la rendicin de cuentas y la eficiencia, los FEP pueden incrementar la eficiencia macroeconmica al simular las condiciones de un mercado privado, en donde los estndares de un servicio estn ligados directamente con las tarifas y los cargos. Sin embargo, la libertad para decidir sobre la administracin operativa y el uso de recursos, pilar de las agencias, puede generar un nuevo conjunto de riesgos: recursos y activos pblicos utilizados para propsitos distintos a los del gobierno y el congreso, endeudamiento pblico por encima de los lmites aprobados, nuevas oportunidades para la corrupcin, y negligencia de criterios como la transparencia, los reportes financieros y la auditora. La evidencia emprica muestra que en muchos casos, los FEP no logran alcanzar sus objetivos de poltica pblica: Un artculo del FMI sobre fondos de estabilizacin y ahorro para recursos no renovables concluye que el desempeo del ahorro en pases productores de petrleo no se ve afectado por la existencia o carencia de un fondo petrolero. Las Guas para la Administracin del Gasto Pblico del FMI resumen los inconvenientes de los FEP: los FEP pueden resultar en una prdida de control del gasto agregado, ya que ese gasto puede estar fuera del control del ministerio de finanzas; los FEP pueden distorsionar la asignacin de recursos al evitar el proceso presupuestario y la revisin de prioridades. Los ingresos etiquetados pueden atrincherares de tal forma que el financiamiento no se base en necesidades prioritarias, menor transparencia puede llevar a ineficiencia y mal uso de los fondos; los FEP pueden facilitar rentas extra normales y los FEP son incompatibles con buenas prcticas de administracin de efectivo. Un gran riesgo de los FEP es su tendencia a proliferar en cientos o miles de unidades individuales, atomizando la gobernabilidad poltica y fragmentando la calidad en general de la administracin financiera. En un pas con pocos y menos diversos FEP, y un sistema presupuestario bien administrado, los problemas fiscales asociados con los FEP son mitigables. Mientras que individualmente los FEP pueden ser considerados benignos, su impacto agregado en la flexibilidad fiscal y la calidad de la administracin fiscal puede ser severo.
Problemas ocasionados por los FEP

El Fondo Monetario Internacional generalmente considera a los FEP problemticos pues disminuyen la importancia de la poltica fiscal, la disciplina fiscal, la flexibilidad y la transparencia. Estos problemas, sin embargo, no son endmicos de los FEP como una categora de las instituciones pblicas, y pueden atribuirse a una administracin financiera y procedimientos gubernamentales mal diseados. La falta de informacin completa y oportuna sobre las actividades de los FEP, resultado de su aislamiento del proceso presupuestal, puede distorsionar significativamente la evaluacin de la posicin fiscal y macroeconmica de un pas, incluyendo dimensiones como el tamao del gobierno en general, su contribucin a la demanda agregada, la inversin y el ahorro, la carga fiscal y la red de seguridad social. En particular para pases altamente endeudados las consecuencias pueden ser severas, ya que los FEP tienen un efecto sustancial en el nivel de endeudamiento y la efectividad del gasto en el combate a la pobreza.
Criterios para evaluar y reformar los FEP

Primero, debe haber un caso econmico y de gobernabilidad satisfactorio para establecer un FEP. Algunos criterios importantes para establecer fondos eficientes bajo un modelo de agencia han sido sugeridos por Potter (1997): El fondo debe estar dedicado 100% a la tarea designada, y no ser usado simplemente como un medio para evitar la disciplina presupuestal. El fondo debe estar constituido como una agencia y debe operar como comprador, no proveedor, de servicios. Debe tener como mnimo, una misin, metas y objetivos claramente documentados, e indicadores de resultados fsicos y financieros. Una junta de administracin con suficiente presencia del sector Instituto Mexicano para la Competitividad A.C.
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privado pero genuinamente libre de intereses que se puedan beneficiar de la operacin del mismo. Segundo, los FEP deben ser debidamente estructurados y diseados desde un punto de vista econmico y de gobernabilidad. Algunas caractersticas de un fondo bien diseado son: Coordinacin de las operaciones del fondo con aquellas del resto del sector pblico, en el contexto de una poltica fiscal slida. Consolidacin efectiva con el presupuesto. Mecanismo para asegurar transparencia y rendicin de cuentas. Tercero, las transacciones de los FEP deben cumplir con los requerimientos bsicos de administracin financiera. Deben estar sujetas a escrutinio pblico, y deben lograr estndares aceptables de rendicin de cuentas, control interno, auditora interna y externa, y requerimientos bsicos de transparencia. Cuarto, los requerimientos para establecer y operar los FEP deben estar apoyados por un marco regulatorio slido. El uso de arreglos informales para organizar actividades extra presupuestales comnmente indica la falta de cualquier escrutinio pblico, permitiendo las actividades ilegales. Quinto, la rendicin de cuentas, transparencia y adecuacin de la funcin de generar ingresos tambin debe de tratarse en caso de ser un FEP financiado por ingresos etiquetados. La generacin de ingresos puede integrarse con el sistema de recaudacin o puede llevarse como un sistema paralelo. Las ventajas de consolidar las responsabilidades de recaudacin son: Uso comn de procesos medulares. Uso ms eficiente de recursos ya que la capacidad de recaudacin se usa para mltiples propsitos. Reduccin de los costos de administracin al generarse economas de escala. Reduccin de los costos para los contribuyentes resultante de simplificar las formas y procedimientos y un programa de auditora comn. La evidencia muestra que muchos FEP no cumpliran los criterios mencionados, especialmente en pases en desarrollo en los cuales la
128 Centro de Estudios de las Finanzas Pblicas (2005).
gobernabilidad bsica y la infraestructura financiera son dbiles. Los fondos slo deben ser establecidos si son sujetos de arreglos rigurosos de gobernabilidad y administracin financiera, los cuales difcilmente se encuentran en pases en desarrollo. En donde existen fondos de este tipo, an cuando se desempeen exitosamente en relacin a sus objetivos, el riesgo de contagio y dao colateral al sistema presupuestario nacional es alto.
El caso de los fideicomisos pblicos

El Centro de Estudios de las Finanzas Pblicas de la Cmara de Diputados define as un fideicomiso pblico: El fideicomiso es un contrato por virtud del cual una persona fsica o moral denominada fideicomitente, transmite y destina determinado patrimonio (bienes o derechos) a una institucin fiduciaria encomendndole la realizacin de fines determinados y lcitos en beneficio de una tercera persona o en su propio beneficio.128 Los fideicomisos pblicos constituyen un tipo de fondo extra presupuestal. Una pregunta crucial en el ndice de Informacin Presupuestal Estatal realizado por IMCO (ver captulo sobre Transparencia Presupuestal) es la que evala si el presupuesto de egresos de un estado ofrece informacin sobre los montos destinados a fideicomisos pblicos. De los presupuestos de los 31 estados y el Distrito Federal, 20 contenan informacin suficiente para acertar la pregunta 32 del cuestionario: Se desglosan los montos destinados a Fideicomisos Pblicos?. En la tabla 10.3 se distingue entre los estados que publican esta informacin y los que no.
Tabla 10.3. Monto de los fideicomisos pblicos (2010)

Publican informacin Chihuahua Sonora Distrito Federal Chiapas Quintana Roo Veracruz Durango Colima Monto 2010 (pesos) 2,505,860,764 939,486,485 1,966,406,895 811,827,000 240,843,319 953,120,000 207,953,000 69,036,780 % del total 6.74% 2.87% 1.52% 1.46% 1.44% 1.36% 1.16% 1.01% Omiten informacin Baja California Sur Coahuila Guanajuato Hidalgo Nayarit Oaxaca Puebla San Luis Potos
120

Publican informacin Campeche Jalisco Aguascalientes Quertaro Guerrero Tlaxcala Nuevo Len Morelos Yucatn Baja California Mxico Michoacn
Fuente: IMCO.
Monto 2010 (pesos) 105,000,000 378,295,400 62,041,000 67,569,508 82,976,800 15,773,783 72,978,800 16,828,000 19,500,000 22,438,596 50,777,967 15,239,776
% del total 0.84% 0.62% 0.53% 0.38% 0.25% 0.17% 0.16% 0.11% 0.11% 0.07% 0.04% 0.04%
Omiten informacin Sinaloa Tabasco Tamaulipas Zacatecas
los fideicomisos en Chihuahua son el tercer rubro con mayor presupuesto, despus de la Secretara de Educacin y la Secretara de Planeacin y Evaluacin. Adems, los montos destinados a fidecomisos superaron en 30% el presupuesto de Servicios de Salud de Chihuahua, en 60% el presupuesto de todas las universidades del estado, y en 138% el presupuesto de la Secretara de Seguridad Pblica.
IMCO propone
Una poltica enfocada a la administracin de los FEP debe incluir los siguientes elementos: La consolidacin de informacin sobre los FEP para el anlisis fiscal y la presentacin de informacin transparente en reportes fiscales. Informacin sobre los FEP debe estar incluida en la documentacin presupuestal, y los requerimientos comunes deben establecerse para la clasificacin de ingresos y gastos, rendicin de cuentas, control interno, y auditora interna y externa. Mecanismos slidos de vigilancia, polticos y tcnicos, deben establecerse para reducir la probabilidad de que FEP injustificados sean aprobados y daen la integridad del sistema presupuestal.
Aguascalientes es un estado que ofrece en su presupuesto una manera ejemplar de informar sobre los gastos presupuestados para cada fideicomiso pblico. Adems, de manera muy sencilla tambin informa sobre el origen de los recursos y la base para calcular los montos destinados a cada uno de ellos. La imagen a continuacin es un extracto del Decreto Nmero 346, mediante el cual se aprob el Presupuesto de Egresos del Estado de Aguascalientes para el Ejercicio Fiscal 2010.
ARTICULO 51.- Las erogaciones previstas para el FIADE Fideicomiso de Inversin y Administracin para el desarrollo Econmico del Estado de Aguascalientes importan la cantidad de $201,784,000 y se aplicarn por fuentes de financiamiento y objeto del gasto siguientes: I. Recursos fiscales ordinarios
a. Captulo 6000: Inversin pblico $ 94,343,000 $ 94,343,000
I. Recursos propios de entidades y rganos autnomos
$ 107,441,000
Los recursos sealados en este Artculo se refieren a la participacin que corresponde al Fideicomiso de los ingresos previstos en el Artculo 1, fraccin 1, apartado F, de la Ley de Ingresos 2010, mismos que tendrn la caracterstica de Transferencia y se destinarn en su totalidad a cubrir la operacin y fines del Fideicomiso. La participacin que corresponde al Fideicomiso a que refiere el prrafo anterior se calcular sobre la base del ochenta porciento de los ingresos efectivamente recaudados del Impuesto sobre Nminas, disminuyendo los recursos que se destinen al servicio de la deuda pblicapor la cual se hubiere sealado dicha recaudacin como fuente de pago. Los recursos sealados en la Fraccin II de este artculo se refieren a los ingresos previstos en el Artculo 1, de la Ley de Ingresos 2010, mismos que, en la medida de sus ingresos reales y adicionados a las Transferencias que reciba, se destinarn en su totalidad a cubrir la operacin y fines del Fideicomiso.
Fuente: Presupuesto de Egresos de Aguascalientes 2010.
Con base en la informacin obtenida de los 20 presupuestos mencionados, los montos destinados a fideicomisos pblicos constituyen en promedio el 1% del gasto presupuestal total de los estados, y agregados en 2010 sumaron 8,600 millones de pesos. Cabe aclarar que existe la posibilidad de que existan otros municipios que no estn incorporados dentro de la informacin presupuestal. En el extremo superior, sin embargo, es posible observar casos como el de Chihuahua, que en 2010 asign 7% de su presupuesto a fideicomisos pblicos. Para situarlo en perspectiva, Instituto Mexicano para la Competitividad A.C.
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Biliografa
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Quin vigila el gasto pblico?

las entidades de fiscalizacin superior en Mxico

Quin vigila el gasto pblico? Las entidades de fiscalizacin superior en Mxico
Las Entidades de Fiscalizacin

La Real Academia Espaola define fiscalizar como criticar y traer a juicio las acciones u obras de alguien. Ms general, fiscalizacin superior es evaluar el uso de los recursos pblicos, lo que tambin significa el escrutinio del gasto del gobierno. Asimismo, fiscalizacin y auditora no son sinnimos. La fiscalizacin es el conjunto de acciones que tienen por fin comprobar el efectivo apego de la actividad econmico-financiera de los organismos encargados de ejercer recursos pblicos a los principios de legalidad, eficacia, eficiencia y economa. La auditora en cambio, es un mecanismo regulador, de vigilancia y revisin. La auditora es el principal instrumento de la fiscalizacin, pero no es necesariamente lo mismo (Melin Hernndez, 2006). Aunque la fiscalizacin es un instrumento de pesos y contrapesos que ejerce el Poder Legislativo sobre el Ejecutivo, existen tres diferentes tipos de supervisin a las finanzas gubernamentales en regmenes presidenciales. El primero es el presupuesto, pues el proceso presupuestal divide la responsabilidad de definir las prioridades de gasto entre ambos poderes, creando un control anterior al ejercicio del dinero pblico.129 El segundo tipo es el control interno, porque se lleva a cabo por organismos o entidades que pertenecen a la institucin que ejerce el gasto. Este control ocurre al mismo tiempo que el control presupuestal y se apoya en auditoras concurrentes con la ejecucin del presupuesto. A nivel federal en Mxico, la institucin encargada del control interno del gobierno es la Secretara de la Funcin Pblica; en las entidades federativas la institucin equivalente es la contralora de gobierno. El tercer control es el externo, porque la institucin que vigila el gasto es distinta a la institucin o entidad vigilada. El control externo generalmente es posterior al ejercicio del presupuesto, una vez que las polticas pblicas han sido implementadas. La fiscalizacin superior es un tipo de control externo. En los regmenes presidenciales, la fiscalizacin superior es una responsabilidad del Poder Legislativo quien delega las labores de
revisin y control a una agencia de apoyo responsable de la supervisin del ingreso y gasto gubernamental conocida genricamente como Entidad de Fiscalizacin Superior (EFS). La tarea principal de la EFS es fungir como un despacho de auditora de supervisin sobre las entidades que utilizan recursos pblicos (principalmente los poderes de gobierno, aunque no exclusivamente) con el objetivo de evitar transgresiones legales, desperdicio de recursos, o bien, el uso de fondos pblicos para intereses privados (Manjarrez, 2001). En la mayora de los regmenes presidenciales, las EFS operan dentro de la estructura del Poder Legislativo y se relacionan con l a travs de comisiones legislativas cuya jurisdiccin est vinculada con la definicin del presupuesto o bien a su vigilancia y control.130 Contralora vs Auditora: Tanto la contralora como la auditora son instituciones encargadas de la fiscalizacin. La Secretara de la Contralora de los estados es la encargada de la vigilancia, fiscalizacin y control preventivo de los recursos del ramo 33 y los que ejercen las dependencias y organismos auxiliares estatales. Su equivalente a nivel federal es la Secretara de la Funcin Pblica. Por su parte, la auditora (o Entidad de Fiscalizacin Superior Local) depende directamente del congreso local y vigila la cuenta pblica, es decir, los recursos una vez ejercidos. Existen tres factores que determinan la capacidad de la EFS para un ejercicio eficaz: 1. Autonoma poltica, la cual incluye independencia de presiones (polticas) externas, adems de tener la capacidad de decidir libremente los criterios y alcances de la auditora. 2. Recursos humanos y financieros suficientes para llevar a cabo sus labores. 3. Capacidad de influir en el comportamiento de los entes fiscalizados (por ejemplo, por medio de sanciones). La independencia poltica se refiere a la existencia de una diferenciacin de incentivos e intereses entre la EFS y los entes fiscalizables. Esencialmente, que el funcionamiento y la supervivencia institucional de la EFS no estn condicionadas a la convergencia de intereses polticos entre el Poder Legislativo y la propia EFS. Asimismo, la independencia
129 En otras palabras, al delimitar el uso de los recursos pblicos, el proceso de decisin presupuestal limita el nivel de discrecionalidad. Por ejemplo, las caractersticas del proceso para la definicin del presupuesto, quin tiene poder de iniciativa, quin tiene poder de veto, etc., tiene consecuencias previsibles en las decisiones de gasto. Ver (Kiewiet and McCubbins, 1991) y (Baldez and Carey, 2001) como ejemplos de la influencia del proceso de decisin en el presupuesto final para los Estados Unidos y Chile, respectivamente. 130 No en todos los pases la EFS pertenece a la estructura del Poder Legislativo. En algunos casos, la EFS pertenece a la estructura del poder ejecutivo, lo cual significa que es una agencia de auditora interna (California en Estados Unidos, Bolivia, China, y las Filipinas). En otros casos, la EFS es independiente de cualquier rama de estado (Chile). La encuesta sobre Prcticas y Procedimientos Presupuestarios de la OCDE/Banco Mundial realizada en el 2003 a cuarenta pases proporciona evidencia concreta de esta variabilidad: el 7.9% de los casos cuentas con una EFS que reporta al Poder Ejecutivo, en 74.3% la EFS reporta al Poder Legislativo, mientras que en el 2.4% la EFS reporta al Poder Judicial (OECD, 2003).
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real de la EFS requiere de soberana de gestin y de organizacin. La Declaracin de Lima, un documento clave para el estudio de las EFS, establece que [las] Entidades Fiscalizadoras Superiores slo pueden cumplir eficazmente sus funciones si son independientes de la institucin auditada y se hallan protegidas contra influencias exteriores. Aunque una independencia absoluta respecto de los dems rganos de gobierno es casi imposible, por estar dentro de la estructura del Estado, las Entidades de Fiscalizacin Superior deben gozar de la independencia funcional y organizativa necesaria para el cumplimiento de sus funciones (Organizacin Internacional de las Entidades Fiscalizadoras Superiores, 1977). Es decir, la EFS debe tener autonoma para decidir el sujeto, alcance y momento oportuno de una auditora (autonoma de gestin), as como autonoma para determinar su organizacin interna (autonoma organizativa). Para que la fiscalizacin sea efectiva, el marco institucional debe garantizar que la EFS pueda solicitar directamente los recursos financieros que requiera al rgano pblico que decide la distribucin del presupuesto nacional.131 Una EFS con recursos financieros o humanos insuficientes implica transformar la rendicin de cuentas en un mandato legal sin recursos financieros que lo respalden. La EFS debe ser independiente para determinar su presupuesto y debe contar con la prerrogativa de solicitar ese presupuesto sin intermediaciones. En pocas palabras, el control del flujo de recursos afecta la independencia poltica de la EFS. Adems, la EFS debe contar con la capacidad institucional de hacer efectivas sus resoluciones. Cuando las leyes de fiscalizacin no otorgan a la EFS el poder de determinar y/o ejecutar sanciones o recomendaciones derivadas del proceso de fiscalizacin, el entramado institucional debe garantizar que las decisiones de la EFS tengan el efecto deseado, ya sea punitivo o correctivo. En este sentido, la EFS debe contar con mecanismos institucionales que inciten a los entes fiscalizados a seguir sus recomendaciones ya sea por medio de la ejecucin directa de sanciones o bien por la posibilidad de iniciar los procedimientos punitivos o de amonestacin respectivos (Dye and Stapenhurst, 2000). En otras palabras, para que la fiscalizacin sea efectiva deben existir garantas para que las acciones de la EFS incidan en el comportamiento de los sujetos fiscalizados de manera directa o indirecta.
El Funcionamiento de las EFS

Las auditoras constituyen el trabajo cotidiano de las EFS. Son la herramienta fundamental para llamar a cuentas a los entes pblicos o privados que manejan recursos pblicos. Hoy en da se identifican tres tipos de auditora: 1) Auditora financiera. El auditor verifica la certeza de la informacin contenida en los estados financieros. Los procedimientos de auditora incluyen revisar la fiabilidad del sistema de control financiero de una organizacin. Una auditora puede ayudar a incrementar el nivel de confianza en los reportes financieros del gobierno. 2) Auditora normativa. El equipo auditor revisa las transacciones para ver si el departamento de gobierno o la agencia actu conforme a las leyes y normas que rigen sus operaciones. 3) Auditora de desempeo o valor por dinero. Los auditores indagan sobre si el dinero recaudado por impuestos se utiliz de manera eficiente o no. Este tipo de auditora tiene el propsito de mejorar la manera en que el gobierno utiliza los fondos pblicos en torno a economa, eficiencia y eficacia.
El papel de la Auditora Superior de la Federacin en la fiscalizacin del gasto pblico estatal

A raz del proceso de descentralizacin que ha experimentado el pas en las ltimas dcadas, los estados y municipios tienen cada vez ms potestades para ejercer mayor proporcin del gasto pblico. La legislacin otorga a la entidad de fiscalizacin superior del pas, la ASF, facultades para la auditora de los recursos federales que ejercen los gobiernos subnacionales. La ASF ha identificado que estos recursos son un rea de opacidad que requiere especial atencin, as como cambios relevantes en las diversas instituciones involucradas y en las leyes respectivas, de tal modo que se incentive el uso transparente y eficiente de los recursos pblicos. Aqu se hace una revisin del papel general de la ASF en la fiscalizacin del gasto estatal.
131 Organizacin Internacional de las Entidades Fiscalizadoras Superiores (1977). Declaracin de Lima 1977.
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Introduccin
El pacto fiscal que une nuestro sistema federal se sustenta en que los estados ceden derechos de recaudacin a la federacin y que, al mismo tiempo, reciben una redistribucin de los recursos por medio de mecanismos preestablecidos en la Ley de Coordinacin Fiscal (LCF). Por otro lado, las entidades federativas y los municipios sirven como intermediario entre la federacin y la poblacin para proveer ciertos servicios pblicos y, en consecuencia, ejercer el gasto asignado a rubros especficos. Este tipo de gasto etiquetado es sujeto a revisin de la ASF, ya que la Constitucin le otorga facultades directas sobre los recursos federales ejercidos por entidades federativas y municipios. En su mayor parte, estos recursos corresponden al Ramo 33, es decir los ocho distintos Fondos de Aportaciones que representan el 42% de los ingresos estatales (grfica 11.1).132 Tambin incluye el Ramo 23, que se refiere al gasto federalizado en Provisiones Salariales y Econmicas (3% de los ingresos estatales), as como recursos transferidos por convenio de colaboracin (12%).133 Esto implica que, si bien el marco de revisin es amplio, gran parte de los recursos ejercidos por las entidades federativas a travs del Ramo 28 (Participaciones), as como los ingresos propios de los estados, quedan fuera del alcance de la Auditora; esto significa que aproximadamente 43% de los recursos estatales est bajo el control directo de las Entidades de Fiscalizacin Superior Locales (EFSL). La propia ASF identifica los recursos federales transferidos a estados y municipios como una de las reas de opacidad en la fiscalizacin de recursos pblicos: La transferencia de recursos federales a estados, municipios y al Gobierno del Distrito Federal es, sin duda, una de las reas ms oscuras en materia de transparencia y rendicin de cuentas que requiere de la actualizacin de las Reglas de Operacin de los Fondos del Ramo General 33 y, consecuentemente, de la Ley de Coordinacin Fiscal. De igual forma, se requiere de la homologacin de los marcos jurdicos y normativos de las entidades federativas con el del mbito Federal en materias de fiscalizacin superior y de presentacin, revisin y aprobacin de la Cuenta Pblica.134 Tambin seala que los principales obstculos para la correcta aplicacin de estos recursos son: a) una responsabilidad poltica limitada, b) una cultura administrativa insuficiente y c) un marco jurdico ambiguo.135 La entidad de fiscalizacin subraya adems la debilidad de las normas, reglamentos de planeacin, sistemas de registro contable y preservacin del patrimonio que existe a nivel municipal y delegacional. La vigilancia de estos recursos es particularmente relevante, ya que estas transferencias representan una parte significativa del gasto programable del sector pblico.136 En el presupuesto del ao 2010, los ramos 33 y 23 representaron 18% del gasto programable y 15% del total del presupuesto. Los recursos transferidos que son fiscalizados directamente por las entidades federativas (Ramo 28) representaron 14% del presupuesto total. En la grfica 11.2 se muestra la distribucin del gasto que corresponde a estados y municipios, as como los que competen a la vigilancia de la ASF. Gasto programable: se refiere a las erogaciones que realiza la Federacin de acuerdo a los diferentes programas para proveer a la poblacin de los bienes y servicios pblicos que estos generen. Gasto no programable: se refiere a las erogaciones que realiza la Federacin de acuerdo a sus obligaciones legales y a los conceptos incluidos en el presupuesto de egresos de la Federacin que no corresponden a programas para proveer bienes y servicios pblicos.
Grfica 11.1. Estructura de los ingresos estatales (Cuenta Pblica 2008) Grfica 1. Estructura de los ingresos estatales (Cuenta Pblica 2008)
Ingresos Propios Otros Ingresos
7%
Ramo 28
4%
Convenios
12%
Ramo 23
32%
3%
Ramo 33
42%
Fuente: INEGI. Fuente: INEGI
132 133 134 135 136
Debido a la temporalidad de la rendicin de la cuenta pblica este es el ltimo dato disponible del gasto ejercido para el ao 2008. En la revisin de la cuenta pblica 2008 se incluy tambin dentro de la fiscalizacin al Ramo 36 de Seguridad Pblica. Auditora Superior de la Federacin, reas de Opacidad y Riesgo en el Estado Federal Mexicano. Oportunidades de Mejora, 2009, pp. 29-30 bid. Este gasto es todo aqul que puede proyectarse con anterioridad y est contenido en los distintos programas gubernamentales. Este rubro incluye el conjunto de las tareas del gobierno federal, en todos sus mbitos de accin (defensa, turismo, ecologa, desarrollo, etc.). en Mara Amparo Casar Prez y Fausto Hernndez Trillo, Qu es el presupuesto Federal
129
Grfica 11.2. Estructura del presupuesto federal 2010

Grfica 2. Estructura del presupuesto federal 2010
Ramos autnomos Otros
11%
2%
Ramos administrativos
25%
Recursos transferidos bajo la scalizacin de la ASF Ramo 33 y 23
15%
Recursos transferidos que no estn bajo la scalizacin de la ASF
Ramo 28
Entidades sujetas a control presupuestario
se hace referencia a la facultad de la ASF para realizar convenios con los gobiernos de las entidades federativas, legislaturas locales, la Asamblea Legislativa del Distrito Federal y las entidades de fiscalizacin superior, con el objeto de que colaboren con aqulla en la verificacin de la aplicacin correcta de los recursos federales recibidos por dichos rdenes de gobierno. Tambin se determina que la ASF podr establecer los sujetos, objetivo, alcance y procedimientos de las auditoras. En suma, le da facultades para efectuar el registro patrimonial, contable y presupuestario de las entidades federativas y municipios. Por su parte, el artculo 38 de la ley establece los lineamientos del Programa para la Fiscalizacin del Gasto Federalizado (PROFIS) que se analiza ms adelante.
14%
33%
Fuente: Presupuesto de Egresos de la Federacin 2010.

Fuente: Presupuesto de Egresos de la Federacin.
El marco legal de la fiscalizacin a las entidades federativas

En la actualidad
El fundamento constitucional que sustenta el papel de la ASF en la fiscalizacin del gasto pblico estatal es el artculo 79 constitucional que establece en su fraccin I: () Tambin fiscalizar directamente los recursos federales que administren o ejerzan los estados, los municipios, el Distrito Federal y los rganos poltico-administrativos de sus demarcaciones territoriales, con excepcin de las participaciones federales. Es importante sealar que esto no implica que dichos recursos no puedan ser revisados concurrentemente por las EFSL.137 Por su parte, a partir de 1999, el artculo 73 en su fraccin XXIV otorga al Congreso la facultad para expedir la Ley que regule la organizacin de la entidad de fiscalizacin superior de la Federacin y las dems que normen la gestin, control y evaluacin de los Poderes de la Unin y de los entes pblicos federales. Tambin se otorg a la Cmara la facultad del desempeo de la ASF por medio del artculo 74. A raz de estas modificaciones, en el ao 2000 se public la Ley de Fiscalizacin Superior de la Federacin, sta fue un marco de referencia importante para fortalecer el proceso de la fiscalizacin en el pas y modernizar la organizacin y procedimientos de la entidad fiscalizadora. En el ao 2009 esta ley fue sustituida por la Ley de Fiscalizacin y Rendicin de Cuentas de la Federacin. En esta ley, los artculos que regulan la fiscalizacin a gobiernos locales son el 37 y el 38. En el artculo 37, adems de reforzar lo ya mencionado en el artculo 79 constitucional,
En la historia
La fiscalizacin del gasto federalizado ejercido por estados y municipios no estaba determinada de manera clara en la Constitucin de 1917, por lo que sta qued bajo responsabilidad directa de los propios estados y municipios. No fue sino hasta la promulgacin de la Ley Orgnica de la Contadura Mayor de Hacienda en 1937 que se le dio responsabilidad a esta entidad para revisar los recursos del DF y de los territorios existentes en esa poca (Baja California y Quintana Roo). Los dems estados mantuvieron su facultad para fiscalizar sus propios recursos, entendidos no cmo los recursos que provenan de sus propias fuentes de ingreso sino como el dinero que ejercan como parte de su presupuesto. Con la entrada en vigor de la nueva Ley Orgnica de la Contadura Mayor de Hacienda en 1978 se ampliaron las facultades para fiscalizar los subsidios federales que reciban las entidades y el DF. No fue sino hasta 1999 que, tras la reforma de la LCF en 1997 y la creacin de la ASF, se le otorg a la entidad de fiscalizacin superior sus facultades actuales.138
El Programa para Fiscalizacin del Gasto Federalizado (PROFIS) y los Convenios de Colaboracin
EL PROFIS es un programa que tiene como objetivo fortalecer el alcance, profundidad, calidad y seguimiento de las revisiones realizadas por la ASF al ejercicio de los recursos que corresponden a su competencia. Es decir, el Ramo 33 de Aportaciones Federales, as como subsidios y convenios de coordinacin en materia de descentralizacin o reasignacin transferidos a las entidades federativas, municipios y delegaciones
137 La Suprema Corte dio a conocer la resolucin de posibilidad de revisin paralela al resolver una controversia en 2003 (87/2003). 138 Moreno Castillo, Eugenia C. (2006).
130

Una de las herramientas del PROFIS es la celebracin de convenios de colaboracin con las entidades federativas. La ASF puede otorgar hasta 50% de los recursos del programa a las entidades de fiscalizacin superior de las legislaturas locales y de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal para que estos realicen la fiscalizacin de manera directa. El resto es utilizado por la ASF para fiscalizar estos recursos y capacitar a los rganos tcnicos de las legislaturas locales. Del porcentaje destinado a las EFSL, se distribuye una parte de manera fija para los 32 rganos de fiscalizacin, otra de acuerdo a un criterio de eficiencia en el ejercicio anterior y una ms para que las EFSL realicen actividades de capacitacin a los municipios y a las demarcaciones territoriales del Distrito Federal. En las tablas 11.1 y 11.2 se muestra la forma en que se distribuyeron los 369 millones de pesos presupuestados para el PROFIS en 2009 y 2008. Aqu se observa cmo las EFSL adquieren ms responsabilidades para la fiscalizacin. Los apoyos del PROFIS se establecieron en 2005 y han servido para incrementar las observaciones y recomendaciones para el gasto transferido. Para el presupuesto de 2010 se le asignaron 330 millones de pesos, lo que representa un 27% del presupuesto total de la ASF. Las reglas de operacin de este subsidio y los montos correspondientes a cada entidad son publicados anualmente en el Diario Oficial de la Federacin. Antes de la creacin del programa, ya existan convenios entre la ASF y las entidades federativas con el objetivo de coordinarse para dar seguimiento a los recursos transferidos. Estos convenios buscan aumentar la comunicacin y el intercambio de informacin entre la ASF y las entidades de fiscalizacin locales. Con ellos se busca involucrar a las EFSL en la auditora del gasto federalizado. El primer estado que firm un convenio de colaboracin fue Quintana Roo en el ao 2000, a partir de ese ao todos los estados y el DF han firmado acuerdos con la ASF (tabla 11.3). De hecho, la existencia de los convenios de colaboracin ha sido una condicin necesaria para la actuacin de la ASF, pues a lo largo del proceso se han dado controversias legales en cuanto a la naturaleza jurdica de las Aportaciones, as como de los lmites del federalismo. Dadas las caractersticas de la legislacin mexicana, los fondos transferidos se registran como recursos propios de los estados para que estos puedan ser ejercidos por ellos y no como dinero federal. Es por eso que su fiscalizacin por parte de la ASF, requiere la firma de estos convenios.
Tabla 11.1. Distribucin del PROFIS en 2009

Responsable ASF Porcentaje (A) 50% Funcin Fiscalizacin Capacitacin a las EFSL Misma cantidad para cada EFSL EFSL 50% Por resultados de evaluacin Para que las EFSL capaciten a los municipios
Fuente: Reglas para la operacin del PROFIS en el ejercicio fiscal 2009.
Porcentaje de A 90% 10%
30% 55%
15%
Tabla 11.2. Distribucin del PROFIS en 2008

Responsable ASF Porcentaje (A) 60% Funcin Fiscalizacin Capacitacin a las EFSL Misma cantidad para cada EFSL Por resultados de evaluacin Porcentaje de A 90% 10%
Sealamientos a las entidades federativas

A lo largo de diez aos la ASF ha revisado formalmente el gasto federalizado en las entidades federativas. A pesar de que algunas recomendaciones se han incorporado, se reconoce que an quedan pendientes de incorporarse muchos otros lineamientos para reducir las irregularidades que constantemente se observan en su ejercicio. Para la revisin de la Cuenta Pblica 2008, las 4,920 observaciones emitidas a los ramos 23, 33 y 36, as como los convenios de colaboracin, cuantificaron ms de 18 mil millones de pesos, que representan el 3% de los recursos transferidos (tabla 11.4). Instituto Mexicano para la Competitividad A.C.
35% 65%
EFSL
40%
Fuente: Reglas para la operacin del PROFIS en el ejercicio fiscal 2008.
131
Tabla 11.3. Convenios de Colaboracin y colaboracin entre entidades federativas y la ASF

Entidad Aguascalientes Baja California Baja California Sur Campeche Adendum Chiapas Chihuahua Coahuila Colima Distrito Federal Durango Edo. de Mxico Guanajuato Guerrero Hidalgo Jalisco Michoacn Morelos Nayarit Nuevo Len Puebla Oaxaca Quertaro Quintana Roo San Luis Potos Adendum Sinaloa Sonora Tabasco Tamaulipas Tlaxcala Veracruz Yucatn Zacatecas Fecha en que se suscriben 04-Jun-03 24-Sep-04 09-Ago-05 22-Feb-02 26-Sep-02 06-Ago-02 17-Nov-06 18-Abr-02 11-Abr-02 29-Mar-04 26-Jul-02 05-Jul-02 21-May-02 07-May-03 04-Ago-05 30-Oct-02 10-Dic-02 09-Oct-02 17-May-02 21-Jun-02 08-May-02 26-Feb-07 03-Dic-02 23-Oct-00 22-Feb-02 26-Sep-02 29-Mar-06 13-Sep-06 07-Nov-02 16-Nov-06 08-May-02 07-May-02 27-Nov-02 04-Dic-02
A pesar de que el porcentaje que corresponde a observaciones es bajo con respecto a los montos totales transferidos, es importante desglosar cada uno de los rubros fiscalizados. De los Ramos 23, 33 y 36 se fiscaliza ms del 70% de su universo, para todos ellos el porcentaje de montos emitidos como observacin es menor al 10%. Sin embargo, el rubro menos fiscalizado, con menos de 50% de su universo, es el de convenios de colaboracin y coordinacin. Este rubro es el que mayor porcentaje de observaciones representa con respecto a su total (casi 20%). Adems, la relacin muestra-observacin establece que es precisamente el rubro ms problemtico y el menos fiscalizado. (ver grfica 11.3)
Tabla 11.4. Observaciones realizadas a los Ramos 33 y 23 y sus montos, 2006-2008

2006 Observaciones Cuantificacin monetaria (Millones de pesos) 4,095 2007 6,572 2008 4,920
14,178
18,867
18,543
Fuente: Auditora Superior de la Federacin.
Las observaciones indican la debilidad en la ejecucin del gasto, la baja calidad en la planeacin de los proyectos en cuanto a la falta de jerarquizacin y evaluacin. Segn los informes de la ASF, tanto entidades, municipios y el DF mantienen las siguientes prcticas: 139 Pagos efectuados con fines distintos a los establecidos. Acciones que no atendieron a la poblacin objetivo. Multas y recargos por pagos extemporneos. Pagos por estmulos no autorizados. Falta de penalizaciones por incumplimiento de proveedores. Incumplimiento de estndares establecidos en los sistemas de calidad. Otorgamiento de anticipos superiores a los previstos. Obras que no benefician a grupos con rezago social. Adjudicaciones indebidas de contratos. Sobreprecios en el pago de estimaciones. Obra pagada no ejecutada. Falta de documentacin comprobatoria del gasto. Falta de reintegro de recursos no utilizados o aplicados extemporneamente. Manejo de recursos en varias cuentas. Subejercicio de recursos.
139 ASF, 2009, Op. Cit. p. 30.
132

En la fiscalizacin de la cuenta pblica de 2008, el trabajo conjunto de las EFSL y la ASF arroj poco ms de 18 mil millones de pesos en observaciones del Ramo 33 y 23. De stas, 91% fueron hechas por la ASF y 8% por las respectivas EFSL. La suma total de las observaciones fue de 4,923 en donde 64% las hizo la ASF y 36% las ASFL. El estado que ms observaciones present en trminos monetarios fue el Estado de Mxico con casi 2 mil millones de pesos (grfica 11.4) lo cual representa un 2% de su presupuesto. En trminos de porcentaje, el estado que tuvo ms observaciones en la revisin de la cuenta pblica 2008 fue Baja California Sur con 14% del total de su presupuesto bajo observacin (grfica 11.5). Este mismo estado haba presentado el mayor porcentaje de observaciones como porcentaje de los presupuestos en la revisin de la cuenta pblica 2007. Cabe resaltar que el mismo estado de Baja California Sur es el ms opaco en su presupuesto, de acuerdo al ndice de Informacin Presupuestal que realiza IMCO. Destaca tambin el caso de Michoacn que, tanto en trmino de monto como de porcentaje de su presupuesto, es el segundo con ms observaciones.
A primera vista, los montos de las observaciones hechas por la ASF son mayores que los realizados por las EFSL en una relacin de 10 a 1. Esto se explica por varias razones; en primer lugar, por la diferencia de universos fiscalizados pues sus facultades slo abracan el Ramo 33 y no todos los fondos que lo componen; en particular no revisan el FAEB, que representa ms de 70% del Ramo. Otras de las razones es la eficiencia que existe en el proceso de fiscalizacin ya que, segn datos del 2008, Grfica 11.3. Muestra fiscalizada vs. observaciones realizadas sobre por cada peso que se ejerce por PROFIS la ASF recupera cerca de 85 Grfica total de cada ramo auditado realizadas sobre el total de cada ramo auditado el 3. Muestra fiscalizada vs. Observaciones pesos, mientras que las EFSL slo recuperan 11 pesos.
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%
En este punto se debe resaltar que las observaciones son slo uno de los primeros pasos de la fiscalizacin, es importante conocer su destino final. stas pueden terminar en seis resultados posibles, siguiendo una secuencia cronolgica y de jerarqua de gravedad: Recomendacin
Ramo 33 Ramo 23 Muestra Fiscalizada Ramo 36 Convenios de Colaboracin
Observaciones

Solicitud de Aclaracin Promocin del Ejercicio de la Facultad de Comprobacin Fiscal Pliego de Observaciones Promocin de Responsabilidad Administrativa Sancionatoria Denuncia de Hechos
Grfica 11.4. Monto de las observaciones hechas a la cuenta pblica 2008 a las entidades federativas Grfica 4. Monto de las observaciones como % de los presupuestos estatales (2007 y 2008)
2,000 1,800 1,600 1,400 Millones de pesos 1,200 1,000 800 600 400 200 0
Mxico
Michoacn
Nuevo Len
Jalisco
Coahuila
Guerrero
Distrito Federal
Baja California Sur
Guanajuato
Sonora
Chihuahua
San Luis Potos
Chiapas
Sinaloa
Durango
Baja California
Hidalgo
Morelos
Puebla
Yucatn
Aguascalientes
Zacatecas
Quintana Roo
Nayarit
Colima
Tamaulipas
Veracruz
Tlaxcala
Quertaro
Tabasco
Oaxaca
EFSL
ASF
133
Campeche
Grfica 5. Monto de las observaciones como % de los presupuestos estatales (2007 y 2008)
16% 14% 12% 10% 8% 6% 4% 2% 0%
Grfica 11.5 Monto de las observaciones como porcentaje de los presupuestos estatales (2007 y 2008)
Colima
Zacatecas
Sinaloa
Mxico
Sonora
Michoacn
Nuevo Len
Coahuila
Morelos
Durango
Quintana Roo
Tlaxcala
Hidalgo
Baja California
Chiapas
Campeche
Baja California Sur
Guerrero
Aguascalientes
San Luis Potos
Chihuahua
Guanajuato
Quertaro
Distrito Federal
Tamaulipas
Tabasco
Yucatn
Oaxaca
Jalisco
Nayarit
Puebla
2008
Nota: Suma de Nota: Suma delas observaciones hechas hechas por EFSL. y la EFSL las observaciones por la ASF y la la ASF Fuente: IMCO Fuente: IMCOcon datos de lade la Auditorade la Federacin. la Federacin con datos Auditora Superior Superior de
2007
De las observaciones realizadas por la ASF slo tres terminaron en denuncia de hechos, todas ellas correspondieron al estado de Guerrero. Del mismo modo, las EFSL terminaron sus observaciones en una denuncia de hechos que correspondi al estado de Zacatecas. En cuanto a las Promocin de Responsabilidad Administrativa Sancionatoria, que buscan fincar responsabilidades y emitir sanciones administrativas a funcionarios responsables, el estado que tuvo un mayor nmero fue Nayarit. Para este estado 75% de dichas promociones se derivaron de observaciones realizadas por la EFSL. Este es un patrn inusual, pues para la mayora de los estados es la ASF quien realiza ms promociones de este tipo, e incluso son 14 estados cuyas EFSL no presentan ninguna promocin de este tipo. En la grfica 11.6 se muestra la distribucin de estos resultados por estado, misma que es muy heterognea.
Recomendaciones para mejorar la aplicacin y fiscalizacin del gasto federalizado

Una dcada de revisin ha dado una perspectiva ms amplia de las fallas en el ejercicio del gasto por parte de los estados, tambin ha permitido conocer dnde estn las oportunidades de mejora en este proceso. La ASF identifica que los principales cambios deben ir en el sentido de:140
Establecimiento de reglas de operacin claras y precisas de los fondos del ramo 33. Seguimiento del principio de anualidad en el ejercicio del gasto para todos los fondos para evitar el desfase en el ejercicio. Estandarizacin de la naturaleza de las acciones emitidas en la fiscalizacin de los Fondos, su contenido, aplicacin y alcance. Definicin de mecanismos que privilegien una distribucin ms equitativa de los recursos entre la poblacin marginada y las comunidades rurales. Revisin de las frmulas de distribucin de los recursos, incorporando factores que estimulen la eficacia y premien la eficiencia y transparencia en el ejercicio de los mismos.141 Construccin de un sistema de indicadores de resultados que permita evaluar el desempeo. Instrumentar un programa de desarrollo institucional que permita fortalecer las capacidades tcnicas y administrativas. Manejo de los recursos que provienen de estos Fondos por medio de cuentas bancarias nicas. Publicacin de los informes del resultado de la fiscalizacin de las Cuentas Pblicas en las entidades federativas. Promocin de una mayor participacin social en la distribucin y aplicacin de estos recursos.
140 ASF, 2009, Op. Cit. p. 32. 141 A pesar de que las reformas hechas a la LCF en 2008 impulsaron algunos de estos cambios, todava es necesario lograr que estos criterios obtengan mayor relevancia.
134
Veracruz

Grfica 6. Promociones de Responsabilidad Administrativa Sancionatoria Sancionatoria de la Cuenta Pblica 2008 Grfica 11.6. Promociones de Responsabilidad Administrativa de la Cuenta Pblica 2008
90 80 70 60 50 40 30 20 10 0
Zacatecas
Durango
Quintana Roo
Veracruz
Tlaxcala
Baja California
Guerrero
Campeche
Quertaro
Guanajuato
Tabasco
Yucatn
Nayarit
Hidalgo
Colima
Sonora
Jalisco
Chiapas
Morelos
Mxico
Puebla
Coahuila
Sinaloa
Chihuahua
Oaxaca
Nuevo Len
San Luis Potos
Distrito Federal
Aguascalientes
EFSL
Fuente: IMCO con datos de la Auditora Superior de la Federacin.
Fuente: IMCO con datos de la Auditora Superior de la Federacin.
ASF
Paralelamente a estas recomendaciones han surgido otras propuestas para mejorar la fiscalizacin y el ejercicio de este gasto. Entre ellas se encuentra la necesidad de vincular los incumplimientos con acciones efectivas de sancin. Dada la naturaleza jurdica de las aportaciones, las sanciones a estados y municipios deben ser estipuladas en los convenios respectivos.142 stas pueden tener un impacto econmico directo para quien incumpla los acuerdos preestablecidos en el sentido de la reduccin de los montos otorgados por el PROFIS o al fondo respectivo en donde existi ejecucin ineficiente, por lo menos en la misma cantidad del incumplimiento. Un rubro donde se debe poner especial nfasis es el de los convenios de colaboracin, que tiene el menor porcentaje de muestra fiscalizada y el mayor nmero de observaciones. Por otro lado, actualmente el PROFIS busca incentivar la accin eficiente tanto de las EFSL como de las entidades que ejercen el gasto mediante un porcentaje de distribucin. Sin embargo, los criterios de evaluacin no son suficientemente claros. Por otro lado, la relacin entre recursos otorgados y recursos recuperados de las EFSL todava muestra ser poco eficiente en comparacin con la que se observa en la ASF, por lo que se sugiere una revisin de la accin de estos organismos. Del mismo modo, la homologacin de ciertos procedimientos contables podra traer importantes beneficios a la fiscalizacin. IMCO ha dado a conocer que una de las carencias de la Ley General de Contabilidad
142 Moreno Castillo, Eugenia C. Op. Cit. 143 Cansino, Marco (2008).
Gubernamental es la falta de claridad en cuanto a la homologacin de presupuestos. A parte de esto, otra propuesta es la de establecer un indicador de desarrollo institucional confiable que pueda indicar de manera comparada entre entidades las fallas especficas de cada una.143 Tambin es importante transitar hacia una revisin de resultados y no slo de cumplimiento de procedimientos.
Conclusiones
Dadas las caractersticas del pacto federal mexicano y la naturaleza jurdica de sus componentes, la ASF tiene capacidad de fiscalizar los recursos transferidos a estados y municipios que forman parte de los ramos 33 y 23, es decir, Aportaciones y Provisiones Salariales. Si bien esto implica gran parte de los recursos transferidos, tambin se deja la otra mitad de estos bajo la responsabilidad de las EFSL. El correcto funcionamiento de stas es, por lo tanto, un tema relevante para mejorar la fiscalizacin de los recursos a nivel estatal y municipal. Del mismo modo, la fiscalizacin por parte de la ASF a estados y municipios requiere la realizacin de convenios especficos con cada entidad federativa. Estos convenios pueden servir de conducto para fortalecer el papel fiscalizador de la ASF y vincular las observaciones con sanciones por incumplimiento.
Baja California Sur
135
Tamaulipas
Michoacn
La fiscalizacin superior en las entidades federativas144

A pesar la descentralizacin del gasto en los ltimos veinticinco aos, la vigilancia y el anlisis de los recursos pblicos a nivel estatal y municipal an se encuentra en ciernes. Tan slo en 2007, los estados y municipios ejercieron el 57% del gasto total del sector pblico. El objetivo de este captulo es ofrecer un anlisis comparativo de las Entidades de Fiscalizacin Superior locales en Mxico, instituciones encargadas de vigilar el gasto pblico en las entidades federativas, sobre cuatro aspectos: independencia poltica, autonoma de gestin, capacidad institucional y problemtica de sancin. Un segundo objetivo consiste en evaluar el efecto concreto de las reformas legislativas en esta materia que han ocurrido en los ltimos diez aos. Para solucionar la escasez de informacin, se elabor un cuestionario que se envi directamente a las 32 entidades de fiscalizacin superior locales del pas en el otoo de 2007. Aunque se realiz un monitoreo personal y una comunicacin constante con las entidades restantes, no se logr obtener respuesta de todas. Veinte entidades y el Distrito Federal respondieron al llamado entre octubre de 2007 y agosto de 2008. El debate legislativo en la dcada de los noventa a nivel federal sent las bases para las leyes e instituciones que modificaron el funcionamiento de la burocracia, como la Ley de Fiscalizacin Superior de la Federacin en 1999 o la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental de 2003, con las consecuentes creaciones de la Auditora Superior de la Federacin y el Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica. Sin embargo, aunque los cambios legislativos a nivel estatal iniciaron casi de inmediato, las modificaciones al marco normativo estatal no replicaron las caractersticas de la nueva legislacin federal. Si bien los cambios en la legislacin pueden ser positivos, lo cierto es que reformas al marco normativo son slo un primer paso para la consolidacin de una fiscalizacin eficiente. El funcionamiento concreto de las EFS y sus resultados son los principales indicadores del progreso alcanzado en materia de control (y prevencin). Sin embargo, poco sabemos del funcionamiento puntual de las EFS locales en nuestro pas y en consecuencia, nuestro conocimiento concreto sobre las limitaciones y potencial de la fiscalizacin gubernamental a nivel local es insuficiente. Para ello, en esta seccin se presentan los resultados del cuestionario enviado a las oficinas de los Auditores Superiores a nivel estatal.
Autonoma poltica
En el Artculo 116 de la Constitucin (Inciso II), se establece lo siguiente: El titular de la entidad de fiscalizacin de las entidades federativas ser electo por las dos terceras partes de los miembros presentes en las legislaturas locales, por periodos no menores a siete aos y deber contar con experiencia de cinco aos en materia de control, auditora financiera y de responsabilidades. La mayora de dos terceras partes de los votos en los congresos locales para designar al auditor y la permanencia mnima de siete aos en el cargo, busca fortalecer la autonoma poltica de los jerarcas institucionales de las EFS locales. Sin embargo, el blindaje poltico de una responsabilidad tan delicada tiene mltiples dimensiones. Los requisitos para remover al Auditor superior no son muy distintos entre las legislaciones locales. Contrariamente, en la tabla 11.5 se observa que la permanencia promedio en el cargo de los Auditores Superiores es muy diferente. De 46 auditores, 17 permanecieron en el cargo menos de dos aos. La falta de continuidad de los auditores tiene un impacto negativo sobre el funcionamiento de la institucin fiscalizadora, y es an mayor cuando no existe un esquema de servicio civil en la misma. En Morelos por ejemplo, Diana Recio Ramos estuvo al frente de la EFS solamente 26 das, mientras que en Baja California Andrs Garate Castro renunci 20 das despus de ser nombrado Auditor por el Congreso. En el extremo opuesto, Tirso Agustn R. de la Gala Gmez fue Contador Mayor de Hacienda y despus Auditor Superior de Campeche para sumar diez aos en el cargo. De la misma manera, la imparcialidad de la EFS se ve afectada por su autonoma de gestin y capacidad operativa. Un Auditor Superior que no tenga control sobre la organizacin interna de la institucin, en particular sobre la designacin de los mandos directivos, depender de influencias y presiones externas. Entre mayor sea la injerencia de los legisladores en la vida interna de la EFS, menor ser el margen de accin del auditor y, por la misma naturaleza de las decisiones legislativas, mayor ser la probabilidad de que predominen criterios polticos en esas decisiones. Sobre este aspecto, el 50% de las entidades encuestadas respondieron que es el Auditor Superior quien determina la organizacin administrativa de la institucin. Mientras tanto, en 11 entidades el nombramiento de
144 Esta seccin est basada en el texto: Ros-Czares, Alejandra y Pardinas, Juan (2008). Hacia la reforma constitucional: Las Entidades de Fiscalizacin Superior en Mxico.
136

los directores depende exclusivamente del Auditor Superior. En la tabla 11.6 se ubican los casos conforme a su autonoma de gestin, siendo los casos en la esquina superior izquierda los que tienen mayores probabilidades de tener una independencia comprometida. Los requisitos para ser auditor son esenciales para consolidar una burocracia profesional, pero no constituyen el nico factor que determina la calidad de la fiscalizacin a nivel local. La capacitacin continua, la posibilidad de promocin profesional, el nivel salarial, as como la estabilidad laboral son tambin factores que influyen en la capacidad de las EFS. De los 21 Estados que respondieron al cuestionario, slo cinco (Baja California Sur, Guanajuato, Puebla, Veracruz y Yucatn) indican que s se cuenta con un esquema estructurado de servicio civil. Si bien esto no solucionara todos los problemas que enfrentan las EFS en cuanto al desempeo de los auditores, s colaborara en resolver algunos de los principales retos como la rotacin de personal o la falta de capacitacin.
Tabla 11.5. Meses de permanencia en el cargo de los ltimos tres Auditores Superiores
Fecha de nombramiento titular actual 25/06/08 01/10/04 ND 30/06/05 16/10/07 1998 07/17/07 13/10/04 ND 24/10/07 04/12/03 10/11/02 2007 01/08/04 15/09/05 28/09/07 27/09/03 13/12/04 18/12/07 29/04/08 29/07/07 ND 16/03/05 ND 03/06/08 01/01/06 ND 2007 ND 18/08/06 16/07/07 22/06/05
Entidad
Titular 1
Titular 2
Titular 3
Promedio
AGS BC BCS CAM COAH COL CHIS CHIH DF DUR GTO GRO HID JAL MEX MICH MOR NAY NL OAX PUE QTRO QROO SLP SIN SON TAB TAM TLAX VER YUC ZAC
40 9 36 36 36 28 12 21 61 9 36 32 -
36 7 36 120 12 16 48 48 8 36 11 39 13 16 48 59 36 -
36 4 8 12 19 84 19 1 48 4 84 36 107 84 47 93 36 61
37.3 45.7 23.7 56.0 34.3 16.3 12.0 61.3 19.3 56.0 34.7 -
Suficiencia de recursos
Un segundo aspecto que vara entre las EFS es la disponibilidad de recursos humanos y financieros. Mientras que en Aguascalientes y Yucatn el 87% del personal son auditores, quienes son una pieza fundamental de la fiscalizacin, en el Distrito Federal este grupo ocupa solamente una cuarta parte de la planta laboral. La tabla 11.7 describe el caso de cada entidad federativa. La falta de recursos financieros es una de las causas principales de los problemas para consolidar un servicio profesional o bien para mejorar el desempeo del personal de las EFS locales. Es justamente en el presupuesto disponible para las EFS donde se identifican las mayores disparidades. Como lo muestra la grfica 11.7, el Estado de Mxico ocupa el ltimo lugar en gasto de las EFS per cpita. En contraste, estados como Quintana Roo, Colima y Tlaxcala invierten 57, 35 y 31 pesos respectivamente. La Auditora Superior de la Federacin invierte 7.5 pesos por habitante en tareas de fiscalizacin. Si bien el tamao del Presupuesto de las EFS no garantiza una mejor fiscalizacin del gasto pblico, es importante recordar que una institucin que carece de los recursos mnimos para contratar y capacitar a un equipo de auditores difcilmente puede cumplir con su misin constitucional. Adems, nueve de las 20 EFS encuestadas declararon que su presupuesto se define de manera autnoma, aunque no existen clusulas en las legislaciones estatales que garanticen que el presupuesto solicitado no sea modificado en la determinacin del
Fuente: Ros-Czares, Alejandra y Pardinas, Juan (2008). Hacia la reforma constitucional: Las Entidades de Fiscalizacin Superior en Mxico.
137
Tabla 11.6. Clasificacin de las EFS segn su autonoma de gestin

Quin designa a los mandos directivos? Comisin de Vigilancia AGS JAL COL MEX MOR NAY ZAC DF BC CAM DUR HID NL PUE QTRO SON VER Titular de la EFS con ratificacin de la Comisin de Vigilancia o del pleno Titular de la EFS exclusivamente
Comisin de Vigilancia
Quin define la organizacin administrativa de la EFS? (Organigrama o nmero de direcciones)
Titular de la EFS con ratificacin de la Comisin de Vigilancia o del pleno
BCS
CHIH DF
Titular de la EFS exclusivamente
GTO
presupuesto total de la entidad federativa. La ESF en Aguascalientes es la nica cuyo presupuesto se define sin considerar las observaciones de la propia institucin fiscalizadora, ya que es definido por la Comisin de Vigilancia. En suma, el presupuesto de las EFS depende de la voluntad poltica de los congresos locales. El porcentaje que cada congreso asigna de su respectivo presupuesto da una idea de la importancia que otorga a la fiscalizacin superior. A nivel federal, el Congreso dedic a la ASF 11.21% de sus recursos en 2007 (10.3% de sus recursos en 2008). A nivel estatal, los porcentajes ms bajos del presupuesto legislativo asignados a las EFS sucedieron en Morelos (8.5%), Baja California Sur (8.4%) y el Estado de Mxico (1.4%). En contraste, Chiapas y Baja California asignaron a sus EFS el 60.9% y 50.1% del gasto legislativo programado. Las EFS pueden buscar alternativas para disminuir su dependencia financiera del Congreso local. En Veracruz por ejemplo, se cre un impuesto a la rendicin de cuentas que permite a la EFS local recibir cinco pesos de cada mil invertidos en obra pblica por estados y municipios a fin de ayudar al financiamiento de las labores de auditora y fiscalizacin. De tal manera que el incremento en los costos puede ser
compensado por los ahorros generados por una mejor supervisin en la asignacin de contratos de obra pblica.
Relacin con otras instituciones

La participacin de los diputados en solicitudes directas de auditoras es un indicador del peso que ejercen las peticiones externas al programa de trabajo de la EFS, adems de proporcionar una idea de cul es el involucramiento directo de los legisladores locales en el proceso de fiscalizacin. Los datos sugieren que la participacin de los representantes locales en cuestiones de auditora y fiscalizacin se concentra principalmente en la revisin y voto de los informes de Cuenta Pblica. Catorce de las veintin EFS que respondieron al cuestionario afirman que los diputados locales pueden solicitar auditoras especficas. Sin embargo, al cuestionar qu proporcin de la agenda de trabajo de la EFS constituyen estas peticiones, Baja California, Durango, Guanajuato, Quertaro, Sonora y Veracruz declaran que nunca se han presentado este tipo de solicitudes, mientras que en Chihuahua stas son prcticamente
138

Tabla 11.7. Composicin de la planta laboral de las EFS
Nmero de personas que laboran en la EFS 45 289 50 87 139 67 417 94 223 143 305 390 117 96 187 225 95 105 261 150 162 Entidad Auditores % auditores municipales, la problemtica es casi equivalente aunque se agregan tres agravantes ms: la rotacin de funcionarios con conocimiento de las reas a fiscalizar (Nuevo Len), renuencia en la utilizacin de sistemas informticos para emitir los informes (Jalisco) y no contar con [un] sistema homologado de contabilidad y control presupuestal (Guanajuato).
AGS BC BCS CAM CHIH COL DF DUR GTO HID JAL MEX MOR NAY NL PUE QTRO SON VER YUC ZAC
39 224 42 49 88 51 113 80 111 84 126 255 84 57 159 84 69 78 182 130 96
86.7 77.5 84.0 56.3 63.3 76.1 27.1 85.1 49.8 58.7 41.3 65.4 71.8 59.4 85.0 37.3 72.6 74.3 70.0 86.7 59.3
Sanciones
La principal y en algunas ocasiones nica va que tienen las EFS para incidir en el comportamiento de las instituciones fiscalizadas son las sanciones. Trece EFS pueden iniciar procesos de sancin, los cuales se refieren principalmente a sanciones resarcitorias o administrativas. Cuando las EFS no pueden iniciar por s mismas procedimientos de sancin,145 pueden formular promociones de acciones ante las autoridades correspondientes. Sin embargo, a pesar de contar con esta facultad, las EFS enfrentan serios problemas para dar seguimiento a los procedimientos de sancin o incluso para hacerlos vlidos. Los principales problemas para hacer efectivas las sanciones de las EFS son: no ser autnomo, falta de claridad en la legislacin, ausencia de atribuciones de directas de sancin o dependencia de otras instituciones para aplicarlas. No obstante, un problema en particular amerita profundizar an ms: la capacidad del personal. El ejemplo de Campeche es explicativo en general, al afirmar que un reto para sancionar es evitar errores de forma en el proceso de fiscalizacin que hagan que las resoluciones sean susceptibles de ser combatidas.
Conclusiones
EL Decreto que promulga la Reforma Constitucional en Materia de Gasto Pblico y Fiscalizacin contempla reformas y adiciones en diez artculos de la Constitucin federal. De particular inters para este trabajo es la adicin de un prrafo al artculo 116 que obliga a las legislaturas locales a ajustar el marco normativo local para crear una EFS autnoma en tcnica y gestin. Asimismo, establece que el titular de la EFS deber ser nombrado por dos terceras partes de los miembros presentes por periodos no menores a siete aos. El ideal de esta reforma es, primero, que una mayora calificada disminuya la posibilidad de que el Auditor se someta a intereses de una mayora legislativa y, segundo, que el hecho de que el periodo de gestin entre la institucin fiscalizadora y la fiscalizada no coincida impedir que las EFS sean cooptadas. Estas
0%. Slo cuatro entidades reportan un porcentaje especfico que oscila entre 1% (en Colima) y 10%-15% (en Nuevo Len). En algunos casos, como en Baja California Sur, estas solicitudes deben someterse al pleno aunque la comisin de vigilancia es quien determina su procedencia. En algunas ocasiones las peticiones directas de auditora se llevan a cabo por la comisin de vigilancia (o su equivalente). La colaboracin institucional de las entidades fiscalizadas es fundamental para cumplir con la labor de las EFS. Al respecto, las EFS reportan que la no presentacin oportuna de la informacin requerida es uno de los principales problemas en su relacin con las entidades fiscalizadas. En cuanto a la colaboracin de las EFS con los gobiernos
145 Las EFS de Aguascalientes, Baja California, Colima, DF, Guanajuato, Quertaro y Yucatn no pueden iniciar procesos de sancin.
139
Grfica Presupuesto de la por habitante de la EFS en 2007 Presupuesto del presupuesto del Congreso. Grfica 7.11.7. PresupuestoEFS en 2007, por habitante y % del y porcentajedel Congreso.
60 50 40 Pesos 30 20 10 0 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%
Quintana Roo
Colima
Tlaxcala
Tabasco
Campeche
Coahuila
Chiapas
Veracruz
Jalisco
Sonora
Chihuahua
Hidalgo
Puebla
Durango
Guanajuato
Oaxaca
Sinaloa
Baja California
Nuevo Len
Zacatecas
Quertaro
Nayarit
Baja California Sur
Guerrero
Morelos
Aguascalientes
San Luis Potos
Pres./Hab.
Distrito Federal
% Pres. Congreso
Fuente: Ros-Czares, Alejandra y Pardinas Juan, (2008). Hacia la reforma constitucional: Las Entidades de Fiscalizacin Superior en Mxico.
reformas fortalecen la autonoma de las EFS al menos en la teora, pero la independencia de estas instituciones va ms all del nombramiento y permanencia del Auditor Superior. Como ya se demostr, la mayora calificada de los miembros presentes no garantiza que los diferentes grupos incurran en negociaciones, y tampoco impide que se imponga el inters de un solo grupo poltico. En segundo lugar, pocas veces la salida de un Auditor Superior es por remocin, regularmente es por renuncia debido a presiones polticas. Regular la renuncia de los titulares de las EFS es un tema fundamental que no est dentro de las consideraciones de la reforma. Asimismo, en su momento se describi que la autonoma tcnica y de gestin es una realidad en la legislacin de siete estados. Sin embargo, la independencia econmica es una condicin necesaria para la autonoma que se busca introducir. Si no se garantizan los recursos necesarios para el adecuado funcionamiento de la institucin, la fiscalizacin a nivel local no ser ms que un mandato sin fondos. Una fiscalizacin eficiente requiere de, por lo menos, cuatro factores: no injerencia de presiones polticas en las decisiones de la EFS, capacidad de accin, suficiencia de recursos y capacidad para incidir en el comportamiento de los entes fiscalizados. Si bien la ausencia de sanciones no necesariamente implica una fiscalizacin deficiente (pues puede indicar una eficaz capacidad de disuasin), la informacin sugiere que las EFS no cuentan con instrumentos slidos para obtener
respuesta a sus observaciones o bien para hacer efectivas las sanciones resultantes. Es imperioso revisar el marco normativo local para cubrir huecos legales y fortalecer a las EFS. Antes de la reforma constitucional de mayo de 2008, la modernizacin de las EFS dependa enteramente de la voluntad de las autoridades estatales y no de un diseo institucional que garantizara la eficacia del rgano fiscalizador. El Congreso y el Poder Ejecutivo Federales decidieron imponer una modernizacin desde el centro. Aunque esta reforma apunta en la direccin correcta, es probable que factores polticos sigan teniendo un papel relevante en el desempeo de las EFS, sobre todo, si no se atienden los problemas puntuales del funcionamiento real de las EFS que se han presentado. La confianza de los ciudadanos en su gobierno depende de actuar de manera contundente en solventar las carencias de las EFS.
IMCO propone
Los acuerdos de colaboracin entre la ASF y las soberanas de los estados dependen de la voluntad poltica de las autoridades de los estados. Sera deseable pensar en normas con un rango superior a un convenio para garantizar el papel de la ASF en la fiscalizacin de los recursos estatales. Se podra abrir a debate la factibilidad de que los Congresos estatales tengan facultades para solicitar a la ASF una ampliacin
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ASF (Nacional)
Mxico

de sus facultades y capacidades de fiscalizacin a nivel de estados y municipios. La acadmica del CIDE Mara Amparo Casar ha propuesto transformar al Instituto Federal Electoral en una institucin con presencia nacional y capacidad jurdica de organizar elecciones y contar los votos en comicios estatales y municipales. En este mismo sentido, sera posible explorar la posibilidad de que la Auditora Superior de la Federacin sea dotada de recursos y un marco jurdico adecuado para ampliar sus capacidades de fiscalizacin hacia estados y municipios.
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142
IMCO propone
IMCO propone
IMCO PROPONE
Responsabilidad Hacendaria
1. Implementar medidas para limitar el gasto corriente y el gasto en nmina por medio de una Ley General de Responsabilidad Hacendaria, que involucre a los tres niveles de gobierno, bajo el modelo de la legislacin brasilea. Esta norma se debe aplicar una vez que se hayan armonizado los sistemas contables y las cuentas pblicas de los tres niveles de gobierno. Algunas bolsas de inversin concursables pueden emplearse como incentivos para fomentar la participacin de estados y municipios. Sin un buen funcionamiento de mecanismos de transparencia y rendicin de cuentas es muy difcil el buen funcionamiento de una Ley General de Responsabilidad Hacendaria (LGRH). 7. Establecer reglas claras que eliminen el margen de opacidad para 2. Una vez que entre en ejecucin la Ley General de Contabilidad Gubernamental en 2012, el siguiente paso ser aplicar una (LGRH) que imponga reglas cuantitativas sobre el comportamiento de las haciendas pblicas de los tres niveles de gobierno. 3. Una eventual legislacin general sobre responsabilidad hacendaria deber obligar a las entidades a guardar un porcentaje de sus ingresos excedentes para forjar uno o varios fondos de contingencias econmicas. El uso de los recursos del fondo y su proceso de acumulacin debern quedar establecidos en la norma o en las reglas de operacin. 4. A pesar de su efecto positivo, una LGRH no es una bala de plata para transformar una cultura poltica basada en el uso clientelar del presupuesto. El cambio ms profundo se debe dar por medio de un claro apoyo social a una poltica fiscal prudente. Desgraciadamente en el caso mexicano, las propuestas de responsabilidad fiscal an no sirven como herramientas para ganar votos y elecciones. 8. Los acuerdos de colaboracin entre la ASF y los congresos de los estados dependen de la voluntad poltica de las autoridades estatales. Sera deseable pensar en normas con un rango superior a un convenio, para garantizar el papel de la ASF en la fiscalizacin de los recursos federales ejercidos por los estados. 9. Hay varias propuestas que buscan transformar al Instituto Federal Electoral en una institucin con presencia nacional y capacidad jurdica de organizar elecciones y contar los votos en comicios estatales y municipales. En este mismo sentido sera posible explorar la posibilidad de que la Auditora Superior de la Federacin sea dotada de recursos y un marco jurdico adecuado para ampliar sus capacidades de fiscalizacin hacia todo el gasto pblico que ejercen estados y municipios. Instituto Mexicano para la Competitividad A.C. reclasificar el gasto en nmina como gasto de inversin. Estos mrgenes de opacidad tambin permiten disimular u ocultar la clasificacin de compromisos de deuda como las reservas actuariales para el pago de pensiones de los trabajadores. 6. Es necesario que la nmina de burcratas, magisterio, policas, etc. sea fcil de identificar y est clasificada de la misma manera para todos los estados. Adems de que existan bases de datos homogneas entre federacin y estados sobre las personas que reciben ingresos con recursos transferidos desde el presupuesto federal (Ramo 33). En este aspecto es fundamental que cada estado transparente el padrn de maestros.
Transparencia del gasto pblico

5. Incluir en el cuerpo del decreto de presupuesto de todos los niveles de gobierno una tabla con el nmero de personas que laboran en las respectivas administraciones pblicas para poder hacer un recuento y seguimiento del empleo pblico a nivel estatal.
Rendicin de cuentas
145
Gasto en infraestructura
10. La Conferencia Nacional de Gobernadores (Conago) y la Cmara de Diputados del Congreso de la Unin podran organizar anualmente una conferencia nacional de necesidades en infraestructura. En este evento, cada gobernador explicara y justificara sus proyectos ms ambiciosos de infraestructura para aplicarlos durante el siguiente ao fiscal. 11. Cada gobierno y Congreso estatal deberan establecer su propio padrn de proyectos de inversin en infraestructura, programas sociales o prioridades de atencin en caso de que haya excedentes presupuestales. Los proyectos debern tener metas especficas para resarcir problemas especficos.
146
ndice de competitividad estatal 2010

Grfica 1. ndice general
0 40 80 2008
Posicin ndice
2006
Variacin en posiciones 0 0 0 1 -1 0 0 4 -1 8 -1 2 -4 -3 -2 1 -2 1 2 2 2 -2 -7 0 1 -1 3 0 0 -3 0 0 -
Inversin USD/PEA $11,978 $10,533 $7,487 $7,972 $6,325 $4,872 $4,761 $5,716 $5,611 $4,393 $5,974 $7,384 $5,435 $5,040 $4,432 $3,545 $4,841 $3,977 $2,715 $3,551 $5,535 $4,919 $3,102 $3,769 $3,756 $3,536 $4,159 $3,344 $3,853 $2,509 $2,553 $2,394 -
Francia (15) Distrito federal Nuevo Len Quertaro Coahuila Aguascalientes Baja California Baja California Sur Chile (25) Tamaulipas Chihuahua Sinaloa Sonora Campeche Quintana Roo Jalisco Colima Morelos San Luis Potos Yucatn Tlaxcala Zacatecas Durango Guanajuato Nayarit Brasil (31) Puebla Mxico-pas (32) Michoacn Veracruz Hidalgo Estado de Mxico Tabasco China (38) Chiapas Guerrero Oaxaca Nicaragua (48)
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32
1 2 3 5 4 6 7 12 8 18 10 14 9 11 13 17 15 19 21 22 23 20 16 24 26 25 30 28 29 27 31 32 -
Promedio estados: 43.5
149
ndice general
El ndice general de Competitividad Estatal de IMCO 2010 est compuesto de diez subndices y de 120 variables con informacin al ao 2008. Este conjunto de indicadores explica, a travs de una metodologa robusta, la capacidad de una entidad para atraer y retener inversiones y talento. Las comparaciones del desempeo de las entidades en el tiempo son realizadas respecto al ndice Estatal 2008 con datos a 2006. Mientras que las comparaciones de las entidades con otros pases se realiza con el ndice de Competitividad Internacional 2009 con datos a 2007. Como ya se mencion anteriormente, en esta edicin se modific la medicin de variables y la metodologa de las fuentes, con el fin de mejorar la calidad de la informacin. Por ello, los resultados publicados anteriormente no coincidirn con los publicados en este ndice (ver datos actualizados en el Anexo metodolgico).
retrocedieron en tres y permanecieron sin cambio en uno. En este factor, 24 estados presentaron una mejora en su calificacin relativa debido a que: Aumentaron su PIB del sector servicios. Crecieron 33% el nmero de patentes solicitadas por cada milln de habitantes. Incrementaron en 41% el nmero de empresas147 con certificado ISO 9000. Mejoraron la eficiencia en el consumo de agua. Aumentaron en 8.5% el nmero de investigadores y el nmero de becas por cada 10,000 personas econmicamente activas. Por otro lado, Sociedad incluyente, preparada y sana y Manejo sustentable del medio ambiente tambin presentaron mejoras en la calificacin y, en promedio, las entidades presentaron avances en un nmero significativo de indicadores.148
En qu retrocedieron las entidades (2006-2008)?

Los factores que presentaron mayores retrocesos relativos fueron Sistema poltico estable y funcional, Sectores precursores de clase mundial y Aprovechamiento de las relaciones internacionales, siendo este ltimo, el factor que present la mayor cada. Fueron 24 las entidades que empeoraron su calificacin respecto a 2006 como consecuencia de: Una cada de 1.4% en las entradas y salidas de personas al extranjero. Una cada de 7% en los ingresos por turismo. Acceso limitado a productos provenientes de pases distintos a EUA.
Las diferencias entre los Resultados generales de competitividad entre entidades es an muy marcada: el estado con mayor competitividad duplica la calificacin del peor estado. Lo anterior se refleja en una brecha de inversiones de 9,584 dlares por persona econmicamente activa (PEA) y una diferencia de 178,977146 pesos en ingresos anuales (PIB per cpita). Las calificaciones de los tres mejores estados supera al promedio nacional en 34% y los tres estados ms rezagados se encuentran 28% por debajo de la media nacional. Los subndices donde se observan las brechas ms grandes son: Sociedad incluyente, preparada y sana y Sectores econmicos con potencial. En cambio, los subndices ms homogneos son: Mercados de factores eficientes y Economa dinmica y estable.
Desempeo de las entidades

En promedio, los estados incrementaron 2% su calificacin relativa mejorando en 62 indicadores, retrocediendo en 41 y mantenindose en 17. De las 32 entidades, 16 se encuentran debajo de la media (grfica 1) Las entidades se ubican entre la posicin 24 y 48 del ndice internacional del IMCO 2009149 (datos 2007), por lo que ninguna de ellas es competitiva a nivel internacional (grfica1). De hecho, 24 estados se encontraban por
En qu avanzaron las entidades (2006-2008)

El subndice que present un mayor crecimiento relativo fue el de Sectores econmicos con potencial, mejorando 7% respecto al promedio estatal de 2006. Las entidades en promedio mejoraron en seis indicadores,
146 147 148 149
Este valor es cierto si no se toma en cuenta la aportacin petrolera en Campeche, de otra forma la diferencia sera de 985,318 pesos. En relacin a cada milln de PEA en el estado. Para ms detalle, vanse los resultados por subndice en este volumen. El ndice de Competitividad Internacional de IMCO 2009 fue construido con datos al corte 2007.
150
debajo de la posicin 30 en el ndice internacional de 2009. Llama la atencin que entidades como Nuevo Len y el Distrito Federal tengan una inversin bruta de capital fijo que duplica a la de Chile y slo lo pueden aventajar un lugar en el ndice de Competitividad Internacional 2009 del IMCO. En cuanto a la competitividad regional:150 Las entidades ms competitivas se encuentran en la zona Norte del pas. De los nueve estados dentro de la zona Noreste y Noroeste, slo Sonora (posicin 11) y Durango (posicin 21) no se encuentran dentro de los primeros 10 lugares del ndice. En la zona Sur-Sureste slo dos de los nueve estados se encuentran entre los primeros 15 lugares, Campeche y Quintana Roo que se encuentran en las posiciones 12 y 13, respectivamente. En las zonas del Centro y Centro Occidente se encuentran tanto entidades muy competitivas como algunas muy rezagadas. un mayor porcentaje de la poblacin con estudios superiores y mayor nmero de computadoras en relacin a sus habitantes. Tambin presentan ventajas en el porcentaje de la poblacin con acceso a agua potable y menos muertes por desnutricin. Gobierno eficiente y eficaz: la mayora de estas entidades se encuentran entre los primeros cinco lugares del subndice. Las entidades destacan por mostrar elevados niveles de autonoma fiscal en comparacin con el resto de los estados, altos niveles de inversin del gobierno y una recaudacin ms eficiente.151
Desempeo bajo, los ltimos 5 lugares: Oaxaca, Guerrero, Chiapas, Tabasco, y Estado de Mxico
Dentro de este grupo, Oaxaca y Guerrero son las entidades ms rezagadas con una diferencia de 19% en su calificacin general, respecto a Tabasco y el Estado de Mxico, estados un poco mejor calificados y ms parecidos entre s (grfica 1). Cabe destacar que con excepcin de Chiapas, las otras cuatro entidades ya se encontraban en los ltimos lugares en el 2006. Las principales debilidades de este grupo son: Manejo sustentable del medio ambiente. Las entidades se encuentran entre los siete peores lugares en el subndice, a excepcin de Guerrero. Sus principales debilidades son: baja proporcin de residuos dispuestos en rellenos sanitarios, pocas empresas certificadas como limpias y volmenes insuficientes de aguas tratadas. Sociedad incluyente, preparada y sana. En este factor Oaxaca, Guerrero y Chiapas son las peor calificadas, tienen un rezago de cerca de 63% respecto a la cuarta peor entidad. Sus principales carencias son: la falta de cobertura de agua potable en la poblacin, altos ndices de dependencia econmica y educacin. Este ltimo sector es el ms rezagado de los estados, sus fallas se agrupan en varios indicadores como: calidad educativa, escolaridad, analfabetismo, poca penetracin informtica y bajo porcentaje de personas con estudios superiores. Mercado de factores eficientes. Subndice en el que las entidades ocupan los ltimos cinco lugares y coinciden con los menores ndices de productividad laboral, poca capacidad de negociacin entre sindicatos y empresas, bajos niveles de mecanizacin en el campo y una inversin en vivienda modesta comparada con el promedio nacional.
Desempeo alto, los primeros 5 lugares: Distrito Federal, Nuevo Len, Quertaro, Coahuila y Aguascalientes.
Desde la primera medicin de competitividad de las entidades federativas, el Distrito Federal ha permanecido en primer lugar y Nuevo Len en segundo, aunque de 2006 a 2008 la brecha entre ambas entidades aument ligeramente. Las cinco entidades ms competitivas disminuyeron, en promedio, su calificacin 1.3%, a excepcin de Coahuila que mejor 2%. Las principales fortalezas que distinguen a estos estados son: Sectores econmicos con potencial: ocupan los primeros cinco lugares, a excepcin de Aguascalientes que ocupa el sptimo. Sus fortalezas comunes continan siendo el nmero de empresas grandes, empresas certificadas con ISO 9000 y empresas de clase mundial (dentro de Expansin 500) en proporcin a su riqueza, as como el elevado nmero de patentes solicitadas por habitante y de investigadores con respecto a la PEA. Sociedad incluyente, preparada y sana: a excepcin de Quertaro, estas entidades se ubican en las primeras cuatro posiciones del subndice. Destacan por tener las menores tasas de analfabetismo, mayor calidad educativa, un grado de escolaridad ms alto, as como
150 Para ver cules estados conforman cada regin referirse al captulo de Anexo metodolgico. 151 Para ms detalle consltense los captulos de los estados respectivos en el CD que acompaa a esta publicacin y en la pgina de internet www.imco.org.mx
151
Sectores econmicos con potencial, donde se encuentran en los ltimos 13 lugares. Entre los principales rezagos destacan la falta de investigadores, insuficientes empresas grandes y certificadas y el poco valor agregado de la industria manufacturera.
3. Chiapas y Jalisco pierden tres lugares debido a los retrocesos en indicadores institucionales (Gobierno eficiente y eficaz) como gestin de trmites, costo de la nmina y efectividad e inversin del gobierno.
Quines avanzaron ms?

Los estados que ms posiciones avanzaron respecto al ltimo ndice de Competitividad Estatal 2008 fueron, en orden de importancia: 1. Sinaloa, que avanz ocho posiciones por mejoras en indicadores como la duracin de procedimientos mercantiles, informalidad, as como por su acelerado crecimiento econmico (Economa estable y dinmica), y por el incremento en infraestructura (Sectores precursores de clase mundial) de comunicaciones y servicios bancarios. 2. Tamaulipas, que avanz cuatro posiciones debido a su importante crecimiento econmico (Economa estable y dinmica), atribuible a incrementos en el PIB industrial y al mayor dinamismo en el sector hipotecario. 3. Hidalgo, que avanza tres posiciones al mejorar variables institucionales (Gobierno eficiente y eficaz) como mayor inversin del gobierno y autonoma fiscal, as como un mayor crecimiento econmico (Economa estable y dinmica), atribuible a la reduccin de su deuda y a mayor atraccin de inversin extranjera.152
Principales cambios en relacin a los indicadores de los estados

Tambin es importante reconocer que a pesar de los cambios en las posiciones, algunos estados avanzaron mucho respecto a sus indicadores, sin lograr mejoras en el ndice. Respecto a estos avances, el pas se puede dividir en tres grupos: Los estados que tuvieron mejoras relativas en ms de 60 variables: Estado de Mxico (65), Sinaloa (64), Veracruz (64), Puebla (62), Tamaulipas (61), Tlaxcala (61) y con 60 indicadores estn: Hidalgo, Morelos, Oaxaca, San Luis Potos y Yucatn. Los estados con mejoras relativas moderadas (entre 52 y 58 indicadores): Durango (58), Quertaro (57), Tabasco (57), Michoacn (56), Distrito Federal (55), Chiapas (54), Coahuila (54), Guerrero (54), Jalisco (54), Zacatecas (54), Aguascalientes (53), Baja California (53), Nuevo Len (53), Campeche (52), Nayarit (52) y Sonora (52). Los estados con menor avance relativo en sus indicadores (menos de 51): Quintana Roo (51), Chihuahua (50), Guanajuato (50), Colima (48) y Baja California Sur (46).
Quines retrocedieron ms?

Por otro lado, los estados que ms posiciones retrocedieron conforme al ltimo ndice de Competitividad Estatal 2008 fueron: 1. Nayarit, que cay siete posiciones por una reduccin en Sistema de derecho confiable y objetivo atribuible al incremento en los niveles de violencia, delincuencia e informalidad. Adems, se contrajo la economa del estado (Economa estable y dinmica) debido a la menor inversin extranjera, menor PIB industrial y mayor nivel de endeudamiento. 2. Quintana Roo cay cuatro lugares a causa de un retroceso econmico (Economa estable y dinmica), as como una mayor deuda y poca capacidad de atraccin de inversin extranjera. Adems el estado redujo su PIB industrial y disminuy el valor agregado de su manufactura.
Las entidades en relacin con el mundo

Si integramos a los estados en el ndice de Competitividad Internacional 2009 del IMCO, ponemos en perspectiva el desempeo de las entidades con pases y podemos entender si las entidades ms competitivas tambin lo son a nivel internacional. Por ejemplo, de continuar con la tendencia observada en las entidades del pas (los resultados de este ndice) y s los 48 pases con que nos comparamos se mantuvieran sin cambio, Mxico avanzara cuatro posiciones en el ndice internacional al lugar 28, por arriba de Costar Rica (grfica 1).
152 Para ms detalle consltense los captulos de los estados respectivos en el CD que acompaa a esta publicacin y en la pgina de internet www.imco.org.mx
152
Comparando la inversin por trabajador que generan los pases contra los estados, encontramos que la inversin en Mxico no rinde lo mismo que en otros pases. Es decir, pases con menor inversin se posicionan mejor que nuestros estados o nuestros estados obtiene calificaciones similares a la de pases con menor inversin por trabajador, por ejemplo: En el subndice de Sectores precursores de clase mundial, el Distrito Federal, la entidad mejor calificada, obtiene una inversin por trabajador de 9,363 dlares superior a la de El Salvador (pas que ms se asemeja en su calificacin a la entidad). Esto quiere decir que no estamos aprovechando nuestras ventajas competitivas. An la mejor entidad muestra rezagos a nivel internacional. No es de sorprender que esta situacin aparezca, sobre, todo en los subndices cuyo desempeo depende ms de la calidad de las instituciones (Sistema de derecho confiable y objetivo y Gobierno eficiente y eficaz). En otras palabras, nuestros gobiernos, congresos y en general nuestras instituciones de seguridad pblica se encuentran rezagadas a nivel internacional y siguen siendo un lastre para la competitividad.
153
Resultados Sistema de derecho confiable y objetivo

Tabla I. Desempeo de las entidades en los indicadores de Sistema de derecho, 2006-2008153
Promedio de los estados Indicador Unidades 2006
ndice de corrupcin y buen gobierno Mercados informales Incidencia delictiva Percepcin sobre inseguridad Imparcialidad de los jueces Calidad institucional de la justicia Duracin procedimientos mercantiles ndice de eficiencia en la ejecucin de sentencias Transparencia del gobierno ndice de calidad de la transparencia Tasa de Homicidios ndice (ms bajo, mejor) (%) PEA Delitos por cada 100,000 habitantes % de la poblacin de 18 aos o ms que sienten su estado inseguro ndice (1-5, ms alto mejor) ndice (1-5, ms alto mejor) ndice (1-5, ms alto mejor) ndice (1-5, ms alto mejor) Estados con rgano y ley de transparencia Calificacin 0-100 Homicidios por 100,000 personas 8.2 25.1 9,555 46.2 3.0 2.9 3.1 3.3 0.8 55.2 9.1 Mejor
Top 3 2008
6.4 23.4 7,043.5 29.4 3.3 2.6 4.0 3.0 1.0 53.0 6.0 % sobre promedio -20% -8% -37% -44% 6% 2% -6% -2% 0% -4% -56%
El mejor Colima 2008

3.1 17.6 12,280.4 9.8 3.4 2.6 4.1 3.4 1.0 36.4 9.4 % sobre promedio -61% -31% 10% -81% 9% 3% -4% 12% 0% -34% -30%
2008
8.0 25.5 11,119 52.8 3.1 2.6 4.3 3.0 1.0 55.2 13.5
Peor Igual
*Top 3 promedia los valores de los tres primeros lugares del subndice: Colima, Chiapas y Yucatn. Fuente: IMCO.
Este subndice califica la existencia y observancia generalizada de reglas y libertades necesarias para un desempeo econmico vigoroso y ordenado. Para ello, incorpora los principales aspectos de certidumbre jurdica en la interaccin libre y equitativa entre individuos, empresas, instituciones y dems participantes en la economa como condicin fundamental para incentivar la inversin y la sana competencia.
En qu avanzaron las entidades (2006-2008)?

En promedio las entidades avanzaron en cuatro indicadores (tabla I). Destacan en orden de importancia: 1. La duracin de procedimientos mercantiles mejor 39% a nivel nacional. 2. Mejor la transparencia del gobierno, siete entidades crearon un rgano de transparencia en los ltimos dos aos y aprobaron una ley que les permite solicitar informacin pblica. De esta forma los 32 estados ya cuentan con dicha institucin y marco jurdico para promover la transparencia. 3. El ndice de corrupcin y buen gobierno mejor en 16 estados y un 2% a nivel nacional. 4. El ndice de imparcialidad de los jueces tambin mejor en dos terceras partes de los estados, lo que elev el promedio nacional 5%.
De los 11 indicadores que representan este ndice, seis presentaron retrocesos y solo cuatro una mejora relativa. El subndice present cambios en su estructura. Todas las entidades que se encontraban en las primeras posiciones disminuyeron su calificacin considerablemente. Como consecuencia del deterioro de un importante nmero de entidades, la brecha entre el mejor y el peor disminuy del 63% al 54% en 2008. Al comparar a los estados con el resto del mundo, no hay ninguna entidad que pueda presumir que defiende la seguridad fsica y patrimonial de sus ciudadanos con un mnimo estndar de calidad internacional.
153 El ndice de Competitividad Estatal 2010 incluye datos al corte de 2008 (ltimos datos disponibles). Los datos del ndice Estatal 2008 son al corte de 2006.
154
I. Sistema de derecho confiable y objetivo

Por otro lado, los principales retrocesos (tabla I) para las entidades fueron: 1. El aumento en 48% de los homicidios a nivel nacional y en el 81% de los estados se increment el clima de violencia. 2. La incidencia delictiva se increment en 21 entidades, lo que ocasion un alza del 16% a nivel nacional. 3. La percepcin de inseguridad creci 14%. En ms del 60% de los estados, la poblacin se siente ms insegura. 4. La calidad institucional de la justicia se deterior 10%, slo dos entidades presentaron una mejora. 5. La informalidad154 creci en 15 entidades. incidencia delictiva que el resto del pas. As como menor tasa de informalidad.
Desempeo alto: Colima

Ocupa el primer lugar en el subndice obteniendo una calificacin 37% por arriba del promedio nacional. A nivel internacional, se asemeja a pases como Malasia y Turqua ubicados en la posicin 30 y 31 del ndice de Competitividad Internacional 2009. Colima es la mejor entidad por: Contar con el menor ndice de corrupcin nacional, 61% por debajo del promedio nacional. Ser la cuarta entidad con menos informalidad. Ser el estado con menor percepcin de inseguridad. Superar al promedio nacional en tres de los cuatro indicadores que evalan al Poder Judicial (calidad institucional de la justicia, imparcialidad de los jueces y eficiencia en la ejecucin de sentencias). Tener 30% menos homicidios per cpita que el promedio nacional.

Respecto al desempeo global, las entidades mexicanas se ubican entre la posicin 30 y 37 del ndice de Competitividad Internacional 2009 del IMCO155 por lo que, en general, ningn estado presenta un sistema de derecho de calidad mundial. A nivel regional156 encontramos que: La zona Centro se caracteriza por tener la calificacin ms baja. Slo Quertaro destaca ubicndose entre las primeras diez entidades en el ndice. Adems, la regin disminuy su calificacin relativa 4%. La regin Noreste, la segunda con calificacin ms baja, present tambin la mayor cada, al disminuir en 10% su calificacin relativa. De las cinco entidades que componen esta regin, cuatro presentaron retrocesos importantes, producto a la ola de violencia. En la regin Sur-Sureste se encuentran los estados que ms avanzaron en el ndice, mejorando la calificacin relativa de la regin en 10%. Dicha mejora se debe, principalmente, a que en estas entidades no se increment en la misma proporcin la violencia e inseguridad. La regin Noroeste es la mejor calificada por contar con estados como Colima, Nayarit y Baja California Sur que presentan menor
154 155 156 157
Desempeo bajo: Estado de Mxico, Chihuahua y Distrito Federal

Las tres entidades tienen un rezago del 35% respecto al promedio nacional. La calidad del sistema de derecho de estas entidades es similar a la de pases como Belice y Tailandia, ubicados en la posicin 36 y 37 respectivamente. Dichos estados se caracterizan por tener los ndices de delincuencia, informalidad y corrupcin ms altos del pas.
Quines avanzaron ms?157

Los estados que ms posiciones avanzaron respecto al 2006 son: 1. Yucatn, que avanz 12 posiciones, principalmente, por disminuir la incidencia delictiva (64%) y la tasa de homicidios en 13%. 2. Chiapas, que mejor ocho lugares debido a la reduccin en 50% de su tasa de homicidios y de la informalidad en 9%.
Se refiere a poblacin dentro de la PEA. Las comparaciones con el ndice de Competitividad Internacional 2009 toman como referencia el ao 2007 por ser estos los ltimos datos disponibles para pases. Para ver cules estados conforman cada regin referirse al captulo de Anexo metodolgico. Para mayor informacin sobre los cambios de estos y otros estados, consulte los captulos por entidad federativa.
155
3. Quintana Roo, que tambin escal ocho posiciones por reducir 25% la incidencia delictiva y disminuir la corrupcin y la percepcin de inseguridad en la entidad.

Por otro lado, los estados que ms posiciones retrocedieron con respecto a 2006 fueron: 1. Aguascalientes, que retrocedi 15 posiciones al deteriorarse ocho de los 11 indicadores que componen el subndice. Destacan el alza en la percepcin de inseguridad y el aumento en 35% de la incidencia delictiva. 2. Sonora cay nueve posiciones por sufrir 60% ms delitos, una mayor corrupcin (7%) y un deterioro en la calidad del sistema judicial. 3. Tamaulipas retrocedi nueve lugares al dispararse el nmero de delitos de 9,598 a 19,677 (por cada 100,000 habitantes) y en consecuencia empeorar en la percepcin de seguridad y corrupcin.
156
II. Manejo sustentable del medio ambiente

Resultados Manejo sustentable del medio ambiente
Tabla II. Desempeo de las entidades en los indicadores de Medio ambiente, 2006-2008158
Tasa de reforestacin anual Emergencias Ambientales reas naturales protegidas Terrenos ridos y secos Degradacin de suelos Relacin de produccin agrcola y consumo de agua (subterrnea) en la agricultura Sobre-explotacin de acuferos Volumen tratado de aguas residuales Emisiones a la atmsfera de monxido de carbono (CO) Porcentaje de disposicin de residuos slidos en rellenos sanitarios Empresas certificadas como limpia Fuentes de energa no contaminantes Especies en peligro de extincin Generacin de residuos peligrosos al ao % # Km2 por 100,000 km2 ponderado por biodiversidad % superficie % superficie Miles de pesos por Hm3 Extraccin/recargas Litros por segundo por cada milln de habitantes Partes por milln % Empresa limpia por milln PEA % de generacin de electricidad % del total de especies Toneladas al ao por milln de habitantes 1.1 11.3 20.4 19.5 8.5 79,704.5 0.7 859.0 0.4 58.4 21.7 18.9 28.1 64,522.2 Mejor
Top 3 2008
5.6 5.7 27.5 28.8 4.7 13,170.5 0.9 2,172.1 0.4 94.9 74.4 0.0 25.1 51,162.7 % sobre promedio 227% -48% 27% 47% -45% -84% 40% 126% 41% 52% 120% -100% -11% -20%
El mejor Aguascalientes 2008

5.6 3.0 45.8 14.4 1.8 6,186.9 1.5 3,086.5 0.0 100.0 58.1 0.0 22.7 7,350.2 % sobre promedio 228% -72% 112% -26% -79% -92% 148% 221% -100% 60% 72% -100% -19% -89%
2008
1.7 10.9 21.6 19.5 8.5 82,367.6 0.6 961.9 0.3 62.3 33.8 17.6 28.1 63,922.0
Peor Igual
*Top 3 promedia los valores de los tres primeros lugares del subndice: Aguascalientes, Tlaxcala y Nuevo Len. Fuente: IMCO.
Este subndice califica tanto el estado de conservacin ambiental como la tasa de degradacin de los principales activos ambientales y la interaccin de stos con las actividades productivas y de consumo. Por ello, este subndice considera el estado general de la sustentabilidad y el ambiente como condiciones indispensables para generar crecimiento y desarrollo sostenible en largo plazo.
y la brecha entre el mejor y el peor pasara de 64% a 60%, indica que existe una mayor conciencia respecto al medio ambiente en el pas. Sin embargo, al comparar a las entidades en un entorno internacional, ninguna protege su entorno ambiental y garantiza el desarrollo sostenible bajo parmetros internacionales, de hecho se parecen a los pases ms rezagados en la materia.
De los 14 indicadores que conforman el subndice hubo diez mejoras relativas y un retroceso (tabla II). Aunque hubo muchos movimientos en las posiciones del ndice, las entidades que se encontraban tanto en las primeras como en las ltimas posiciones mantuvieron sus puestos. El hecho de que la mayora de los indicadores hayan mostrado una mejora

En promedio las entidades avanzaron en diez indicadores (tabla II). Destacan: 1. El incremento en la tasa de reforestacin anual (0.6 puntos porcentuales). Dicha mejora fue producto de un avance en 27 entidades.
157
2. El volumen tratado de aguas residuales aument en 25 estados por lo que, en promedio, 12% ms agua es tratada a nivel nacional. 3. El incremento en la cantidad de basura que se dispone en rellenos sanitarios creci en dos terceras partes de los estados. 4. La cantidad de empresas con certificacin de industria limpia aument 56%. nicamente en cinco estados se redujo el nmero de empresas con dicha certificacin. 5. El mayor porcentaje de reas naturales protegidas en ocho estados. 6. La cada en emisiones de monxido de carbono en la mayora de las entidades. 7. Otras mejoras a nivel nacional que tambin influyeron fueron: el menor nmero de emergencias ambientales, que pas de 11.3 a 10.9; una disminucin de 7.5% en la sobreexplotacin de los acuferos y la reduccin de 1% en la generacin de residuos peligrosos.
Desempeo alto: Aguascalientes

Aguascalientes se ubica 29% por encima del promedio nacional en el subndice ocupando, al igual que en 2006, la primera posicin. El desempeo del estado es similar al de pases como Panam o Malasia, posiciones 38 y 39 del ndice internacional. Aguascalientes ocupa esta posicin por: Ser el estado con mayor volumen tratado de aguas residuales. Contar con 100% de sus residuos slidos en rellenos sanitarios. Tener la tercera tasa de reforestacin anual ms alta.
Desempeo bajo: Chiapas, Oaxaca y Veracruz.

A pesar del bajo desempeo general de los estados en el factor, estas entidades se encuentran muy rezagadas con respecto a la media nacional (34%), con un desempeo que las ubicara en las ltimas posiciones del ndice internacional, donde se encuentran pases como El Salvador y Honduras. Los problemas que caracterizan a dichos estados son la poca generacin de energa por medio de fuentes limpias y el aumento en el nmero de especies en peligro de extincin.

Los estados empeoraron su desempeo nicamente en: 1. El porcentaje de energa limpia utilizada para generar electricidad, que pas de 18.9% a 17.6%.

Las entidades del pas tienen un pobre desempeo en este factor respecto al de los pases evaluados en el ndice de Competitividad Internacional 2009 del IMCO.159 Los estados se encuentran entre las posiciones 38 y 46, de un total de 48 pases evaluados. nicamente Aguascalientes se separ del resto de los estados y logr parecerse a Panam en la posicin 38. A nivel regional160encontramos que: La regin Noroeste se coloca como la mejor del pas, con dos de sus estados dentro de los diez mejores y nicamente con Sonora debajo del promedio nacional. La regin Sur-Sureste presenta el desempeo ms bajo pues, con excepcin de Quintana Roo y Puebla, todas las entidades pertenecientes a esta zona se encuentran en las ltimas posiciones. La zona Centro resalta por ser la que ms avanz.

Los estados que ms posiciones avanzaron respecto al 2006 en orden de importancia son: 1. Colima avanz cinco lugares debido al aumento en el volumen tratado de aguas residuales, al igual que en el nmero de empresas que cuentan con certificado de industria limpia. 2. Tlaxcala mejor cuatro lugares al incrementar su tasa de reforestacin de 2.5 a 9.2%. 3. Campeche subi cuatro lugares al elevar el porcentaje de residuos slidos dispuestos en rellenos sanitarios de 32 a 45%.
159 Las comparaciones con el ndice de Competitividad Internacional 2009 toman como referencia el ao 2007 por ser estos los ltimos datos disponibles para pases. 160 Para ver cules estados conforman cada regin referirse al captulo de Anexo metodolgico. 161 Para mayor informacin sobre los cambios de estos y otros estados, consulte los captulos por entidad federativa incluidos en el CD que acompaa esta publicacin o en la pgina de internet www.imco.org.mx
158

Los estados que mostraron los mayores retrocesos fueron: 1. El Estado de Mxico, que perdi cuatro posiciones al reducir el porcentaje de residuos slidos dispuestos en rellenos sanitarios y rezagarse tanto en reas naturales protegidas como en degradacin de suelos. 2. Guanajuato que tambin cay cuatro lugares, principalmente por el sbito incremento de 11 a 24 emergencias ambientales. 3. Yucatn, quien descendi tres posiciones por el aumento en el nmero de emergencias ambientales y un pobre desempeo en el resto de las variables.
159
Resultados Sociedad incluyente, preparada y sana

Tabla III. Desempeo de las entidades en los indicadores de Sociedad, 2006-2008 162
Promedio de los estados Indicador Unidades 2006 2008
Tasa de dependencia econmica Poblacin con acceso a agua potable HALE Esperanza de vida Coeficiente de desigualdad de ingresos Ausencia laboral por enfermedad Muertes provocadas por desnutricin Tasa neta de participacin laboral de la mujer Ingreso promedio de la mujer Presencia de la mujer en la Cmara Federal de Diputados Penetracin informtica Analfabetismo Eficiencia terminal en secundaria Grado promedio de escolaridad Relacin ms igualitaria entre mujeres y hombres en primaria y secundaria Poblacin con estudios superiores (profesional, maestra y doctorado) Calidad educativa Poblacin econmicamente activa que ha recibido capacitacin % de dependientes >65 y <15 % poblacin ndice (Esperanza de vida sobre gasto en salud per cpita) Aos ndice (PEA con menos de 2 S.M. sobre ms de 5 S.M) Promedio de das amparados por incapacidad Muertes por cada 100,000 personas % PEA En relacin con hombre % Computadoras PC por cada 100 habitantes % % alumnos ingresados Grado % de mujeres en las escuelas % PEA Calificacin % PEA 57.3 90.4 3.4 74.9 4.9 6.20 7.6 35.5 0.96 24.6 21.8 8.1 78.5 8.2 49.4 20.4 498.0 8.2 54.6 91.2 2.8 75.2 4.3 6.15 7.7 36.1 0.97 26.4 30.6 7.9 79.4 8.4 49.5 21.4 509.8 9.7 Mejor Peor Igual
Top 3 2008
49.8 97.5 2.1 75.6 1.9 6.21 4.7 37.2 0.94 31.8 44.1 2.9 78.7 9.8 49.4 30.6 538.1 6.3 % sobre promedio -9% 7% -26% 1% -55% 1% -39% 3% -3% 20% 44% -63% -1% 16% -0% 43% 6% -35%
El mejor Distrito Federal 2008

42.3 98.1 1.0 76.1 2.2 5.5 4.3 40.5 0.90 39.2 53.8 2.4 71.8 10.4 49.4 38.7 539.5 2.8 % sobre promedio -23% 8% -63% 1% -49% -11% -44% 12% -7% 49% 76% -70% -10% 24% -0% 81% 6% -71%
*Top 3 promedia los valores de los tres primeros lugares del subndice: Distrito Federal, Nuevo Len y Aguascalientes. Fuente: IMCO.
Este subndice califica el bienestar y las capacidades de la fuerza laboral como una aproximacin de la calidad del capital humano de los estados en trminos de su escolaridad y condiciones generales de salud y bienestar. Adems, incorpora aspectos fundamentales de igualdad de gnero e ingreso, as como algunas consideraciones sobre la cobertura de servicios bsicos.
El subndice toma en cuenta 18 indicadores, de los cuales 16 presentaron mejoras relativas y solo dos tuvieron un retroceso (tabla III). El ndice de este factor present ligeros cambios en la parte media-alta de la tabla, mientras que se mantuvo sin movimiento en las ltimas 14 posiciones. A pesar de esto, la brecha entre el mejor y el peor estado se redujo en cinco puntos porcentuales al caer de 83 a 77%. Al comparar a los estados
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III. Sociedad incluyente, preparada y sana

con los pases encontramos que no hay ningn estado que pueda competir a nivel internacional. Los bajos niveles de calidad educativa y de servicios bsicos de salud, as como la falta de equidad, mantienen a las entidades muy rezagadas a nivel internacional.

Comparando los estados con pases, las entidades mexicanas presentan rezagos en calidad de vida e igualdad social, situacin que las hace encontrarse entrela posicin 26 y 41 del ndice de Competitividad Internacional 2009 del IMCO, que evala a 48 pases.163 A nivel regional164 encontramos que: La regin Sur-Sureste es la que presenta el menor desempeo de las cinco regiones. nicamente Quintana Roo logra ubicarse en la primera mitad de la tabla, al ocupar la doceava posicin. Los cuatro estados de la regin Noroeste se encuentran entre los diez mejores del subndice, lo que posiciona a esta zona como la mejor regin del pas, a pesar de haber sido la que menos avanz respecto al ndice anterior. El mayor avance se dio en la zona Centro-Occidente, pues en conjunto los estados pertenecientes a esta regin mejoraron su calificacin en cuatro puntos.

En promedio, las entidades avanzaron en 16 indicadores (tabla III). Destacan: 1. El porcentaje de computadoras en la poblacin, que pas de 22 a 31%. Todos los estados aumentaron la penetracin informtica. 2. La desigualdad en los ingresos se redujo 12%. 3. La poblacin con estudios superiores (ya sea profesional, maestra o doctorado) alcanz un incremento del 5% a nivel nacional. 4. El grado promedio de escolaridad aument 2.4%. Sin embargo, el promedio (de poco ms de 8 aos de educacin bsica) sigue siendo bajo a nivel internacional. 5. El nmero de trabajadores como porcentaje de la PEA de los estados con algn tipo de capacitacin creci 10%. 6. La calidad educativa mejor 2.4% de acuerdo al resultado promedio de la prueba ENLACE. nicamente cuatro estados bajaron su puntaje. 7. El porcentaje de mujeres en la Cmara de Diputados se increment de 24.6% a 26.4%. 8. Avances menos significativos pero importantes sucedieron por ligeras mejoras en la eficiencia terminal en secundaria (0.9 puntos porcentuales), la cobertura de agua potable (0.8 puntos porcentuales, cubriendo al 91.2% de la poblacin), mayor participacin de la mujer (1.8%), un aumento de 0.3 aos en la esperanza de vida (llegando a 75.2 aos) y la mejora de 1.1% en la relacin de los ingresos de las mujeres con el de los hombres.
Desempeo alto: Distrito Federal

Se encuentra en la primera posicin del factor, ubicndose 53% por encima del promedio nacional. El desempeo de la capital es parecido al de naciones como Portugal y Argentina, quienes se ubican en las posiciones 26 y 27 del ndice Internacional 2009. El D.F. destaca por: Ser la entidad con la mayor cantidad de computadoras por habitante. Contar con una de las fuerzas laborales mejor calificadas a nivel nacional, ya que cerca del 40% de la PEA cuenta con estudios superiores, el doble del promedio nacional. Tenerlamayor participacin laboral de la mujer en el pas. Ser uno de los estados con mayor calidad educativa.

Se presentaron nicamente dos retrocesos en el subndice: 1. Las muertes provocadas por desnutricin se incrementaron en 14 estados de la Repblica. 2. El ndice de esperanza de vida saludable (HALE) en relacin al gasto en salud cay 18%, debido a que el gasto crece ms rpido que las mejoras en esperanzas de vida sana en todos los estados.
Desempeo bajo: Chiapas y Oaxaca.

Las dos entidades que ocupan las ltimas posiciones del factor se encuentran muy rezagadas. A nivel internacional replican el desempeo de pases como Belice y Repblica Dominicana, quienes se encuentran
163 Las comparaciones con el ndice de Competitividad Internacional 2009 toman como referencia el ao 2007 por ser estos los ltimos datos disponibles para pases. 164 Para ver cules estados conforman cada regin referirse al captulo de Anexo metodolgico.
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en las posiciones 41 y 42 respectivamente. Las fallas comunes en estas entidades son los bajos niveles de escolaridad, la alta desigualdad de ingresos y la baja capacitacin de sus trabajadores.

Los estados que ms posiciones avanzaron respecto al 2006 son: 1. Colima, que subi ocho lugares, por la reduccin de 23% en muertes por desnutricin, por mayor eficiencia terminal en secundaria y por incrementar el grado promedio de escolaridad. 2. Sonora, quien avanz tres posiciones debido a una menor cantidad de muertes por desnutricin, una mayor cobertura informtica y a la mejora en la calidad educativa166 del estado. 3. Aguascalientes, que adelant tambin tres lugares a travs de reducir la cantidad de muertes por desnutricin, disminuir la desigualdad de los ingresos y mejorar su calidad educativa considerablemente.

Los estados que ms posiciones retrocedieron con respecto a 2006 fueron: 1. Quintana Roo, que perdi cuatro posiciones por la cada en la eficiencia terminal en secundaria y del porcentaje de su poblacin con estudios superiores, donde alcanz el ltimo lugar. 2. El Estado de Mxico, que cay tres lugares al reducir la cobertura de agua potable 2%y aumentar su desigualdad de ingresos. 3. Baja California Sur retrocedi tres posiciones, entre otras cosas por la disminucin de la calidad educativa.
165 Para mayor informacin sobre los cambios de estos y otros estados, consulte los captulos por entidad federativa incluidos en el CD que acompaa esta publicacin o en la pgina de internet: www.imco.org.mx 166 Medida con los resultados de la prueba ENLACE.
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IV. Economa dinmica y estable

Resultados Economa dinmica y estable
Tabla IV. Desempeo de las entidades en los indicadores de Economa, 2006-2008167
Crecimiento promedio del PIB Variabilidad del crecimiento del PIB Inflacin promedio anual Variabilidad del crecimiento de la inflacin Pasivos promedios del gobierno Riesgo de la deuda del estado Deuda directa Cobertura de la banca Tamao del mercado hipotecario % (TACC ltimos 3 aos) Desviacin estndar ltimos 3 aos % promedio ltimos 3 aos Desviacin estndar ltimos 3 aos % (saldo de deuda / PIB) Calificacin transformada escala 0-10 (ms alto mejor) % (Egresos por Deuda Pblica / Ingresos por Participaciones Estatales) % (Captacin comercial bancaria / PIB) Crditos ejercidos por cada 1,000 PEA 4.0 2.1 4.4 1.1 1.2 8.1 11.7 12.7 32.0 Mejor
Top 3 2008
4.6 2.2 5.0 1.6 1.2 9.3 5.2 22.8 27.1 % sobre promedio 67% -19% 3% 7% -23% 15% -35% 54% 15%
El mejor Tamaulipas 2008

5.3 3.1 4.8 1.1 0.4 9.0 5.0 11.4 37.6 % sobre promedio 94% 15% -2% -24% -76% 11% -38% -23% 60%
2008
2.7 2.7 4.9 1.5 1.6 8.1 8.0 14.8 23.6
Peor Igual
*Top 3 promedia los valores de los tres primeros lugares del subndice: Tamaulipas, Quertaro y Distrito Federal. Fuente: IMCO.
El subndice se refiere al clima propicio y estable que ofrece certidumbre a inversionistas, empresas e individuos para planear y tomar las decisiones de corto y largo plazos que, en suma, determinan el crecimiento y la competitividad de la economa. Este componente incorpora medidas de riesgo relacionadas con el endeudamiento, pblico y privado, as como, en alguna medida, riesgo implcito en la variabilidad de la economa de cada entidad.

En promedio, las entidades avanzaron en dos indicadores (tabla IV). Destacan: 1. Cobertura de la banca, indicador en el que mejora 17% el promedio nacional y, a excepcin de Baja California Sur, los bancos comerciales lograron una mayor captacin econmica en los estados. 2. Los egresos de deuda pblica en proporcin a los ingresos por participaciones federales cayeron 32% a nivel nacional. Fueron 18 estados los que mejorar dicha relacin.
De los nueve indicadores del subndice tres mejoraron y seis redujeron su calificacin relativa. Adems, el subndice present variaciones importantes en su estructura, muchas de las entidades que se encontraban en las primeras posiciones disminuyeron su calificacin considerablemente y viceversa, por lo que las posiciones son diferentes en este ndice. Al final, la brecha entre el mejor y el peor estado pas de 69% a 54%. Los cambios ms importantes en el ndice se atribuyen principalmente a la crisis que disminuy el crecimiento econmico de los estados. A nivel internacional estamos lejos de los pases ms competitivos del mundo.

Por otro lado, en orden de importancia los principales retrocesos de las entidades (tabla IV) ocurrieron por: 1. Una cada en la tasa de crecimiento econmico (Producto Interno Bruto)168 que pas de 4% a 2.7% en este periodo, disminuyendo en 21 estados.
167 El ndice de Competitividad Estatal 2010 incluye datos al corte de 2008 (ltimos datos disponibles). Los datos del ndice Estatal 2008 son al corte de 2006. 168 Se considera la Tasa de crecimiento acumulado promedio de los ltimos 3 aos del PIB.
163
2. La crisis tambin provoc mayor variabilidad en el crecimiento econmico (pas de 2 a 2.7%). 3. Los crditos ejercidos por trabajador cayeron 26%. Dos terceras partes de los estados (20) ejercieron menos crditos hipotecarios. 4. El saldo promedio de la deuda estatal como porcentaje del PIB pas de 1.2% a 1.6%.
Desempeo bajo: Tlaxcala y Campeche

Las dos entidades tienen un rezago de 25% respecto al promedio nacional. Sus principales debilidades radican en tener un mercado hipotecario pequeo y una alta proporcin del gasto destinada al pago de pasivos del gobierno. El desempeo econmico de estas entidades es similar al de pases como Guatemala y El Salvador, ubicados en la posicin 32 y 37 respectivamente, del ndice de Competitividad Internacional 2009.

Comparados con los 48 pases evaluados, los estados se ubican entre la posicin 22 y 36 del ndice de Competitividad Internacional 2009 del IMCO.169 Aunque esta es una de las fortalezas de los estados por el clima macroeconmico del pas, su desempeo sigue siendo mediocre a nivel internacional. A nivel regional170 encontramos que: La zona Centro se caracteriza por tener la calificacin ms baja y el mayor retroceso. Slo Quertaro destaca ubicndose en la segunda posicin dentro del subndice. La regin Noreste es la mejor calificada ya que en ella se encuentran los estados que ms avanzaron, mejorando la calificacin relativa de la regin 20%.

Los estados que ms posiciones avanzaron respecto al 2006 son: 1. Sinaloa, que avanz 18 posiciones por duplicar la tasa de crecimiento del PIB (obtuvo una tasa de 4.3%) y reducir su deuda. 2. Zacatecas, que tambin mejor 18 lugares por incrementar la tasa de crecimiento del PIB. 3. Tamaulipas, que escal 17 lugares por lograr que la tasa de crecimiento del PIB pasar de 1.1 a 5.3%.

Por otro lado, los estados que ms posiciones retrocedieron respecto a 2006 son: 1. Veracruz, que retrocedi 15 posiciones al caer en seis de los nueve indicadores, entre los que destaca la cada en la tasa de crecimiento del PIB, el aumento del riesgo de su deuda y un rezago en la captacin comercial de la banca. 2. Quintana Roo, quien descendi 15 posiciones por la alta variabilidad del crecimiento tanto de su PIB como de su inflacin. 3. Puebla, que bajo 14 posiciones al disminuir la tasa de crecimiento del Producto Interno Bruto de 6.5 a 3.6%, duplicar los egresos por deuda del estado y rezagarse en el nivel de cobertura bancaria.
Desempeo alto: Tamaulipas

Ocupa el primer lugar en este subndice, 37.5% por arriba de la media nacional. A nivel internacional, se asemeja a pases como Chile y Repblica Checa ubicados en la posicin 22 y 23 del ndice de Competitividad Internacional 2009. Es muy probable que Tamaulipas no logre mantener esta posicin en el futuro, ya que entre 2008 y 2009 su deuda pblica se multiplic por cuatro. Sin embargo, en la medicin actual tuvo una alta calificacin por las siguientes variables: Ser el estado con el segundo mayor nmero de crditos ejercidos en el mercado hipotecario en relacin a su poblacin econmicamente activa. Mantener una de las cinco tasas de crecimiento del PIB ms altas.
169 Las comparaciones con el ndice de Competitividad Internacional 2009 toman como referencia el ao 2007 por ser estos los ltimos datos disponibles para pases. 170 Para ver cules estados conforman cada regin referirse al captulo de Anexo metodolgico. 171 Para mayor informacin sobre los cambios de estos y otros estados, consulte los captulos por entidad federativa.
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V. Sistema poltico estable y funcional

Resultados Sistema poltico estable y funcional
Tabla V. Desempeo de las entidades en los indicadores de Sistema poltico, 2006-2008172
Extensin de perodo gubernamental para presidentes municipales ndice de alternancia Competencia electoral Participacin ciudadana en las elecciones Impugnaciones en elecciones ndice de concentracin poltica de Molinar ndice (ms alto, mejor) ndice 0-1. Aos del mismo partido en el poder (1 si es menor a 24 aos) Dif. entre 1 y 2 lugar (menor = ms competencia) % sufragio ndice (ms bajo mejor) ndice (ms es mejor) 0.0 0.56 11.4 54.1 0.5 2.06 Mejor
Top 3 2008
0.0 1.0 2.6 56.8 0.5 2.9 % sobre promedio 78% -76% 5% 10% 39%
El mejor Tlaxcala 2008

0.0 1.0 1.0 63.7 0.5 2.8 % sobre promedio 78% -91% 18% 3% 36%
2008
0.0 0.56 11.1 54.1 0.5 2.08
Peor Igual
*Top 3 promedia los valores de los tres primeros lugares del subndice: Tlaxcala, Michoacn y Morelos. Fuente: IMCO.
Este subndice califica la calidad del sistema poltico a travs de aspectos bsicos como legitimidad y estabilidad del rgimen democrtico. As, se incluyen indicadores que incorporan medidas de estabilidad, participacin ciudadana, efectividad de los rganos legislativos y concentracin poltica.

En promedio las entidades avanzaron en dos indicadores (tabla V). Destacan: 1. La mejora en la competencia electoral (2%) ya que tres entidades atestiguaron mayor competencia entre los candidatos a gobernador. 2. El ndice Molinar de concentracin poltica mejor en dos estados, lo que manifiesta un mayor nmero de partidos polticos con oportunidades de competencia real en las elecciones.
De los seis indicadores que comprende este ndice, dos presentaron mejoras relativas y los cuatro restantes se mantuvieron constantes. Sin embargo, las mejoras de algunos estados (los mejor calificados) fueron las que movieron el promedio nacional, ya que el subndice no present cambios importantes en su estructura. Todas las entidades que se encontraban en las primeras posiciones permanecieron en el mismo grupo y esto provoc que la brecha entre el primer y ltimo lugar se ampliar de 81 a 85%. Los cambios ms importantes en el ndice, se atribuyen a los estados que vivieron un proceso electoral en 2008. Los resultados muestran las circunstancias de una democracia joven que anhela convertirse en un cimiento de serenidad poltica, para fomentar la inversin y el crecimiento econmico.

Comparados con los 48 pases evaluados en el ndice de Competitividad Internacional 2009 del IMCO,173las entidades se ubican entre la posicin 23 y 48, por lo que ningn estado ofrece un sistema poltico competitivo. A nivel regional174 encontramos que:
172 El ndice de Competitividad Estatal 2010 incluye datos al corte de 2008 (ltimos datos disponibles). Los datos del ndice Estatal 2008 son al corte de 2006. 173 Las comparaciones con el ndice de Competitividad Internacional 2009 toman como referencia el ao 2007 por ser estos los ltimos datos disponibles para pases. 174 Para ver cules estados conforman cada regin referirse al captulo de Anexo metodolgico.
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La zona Noreste se caracteriza por tener la menor calificacin y un retroceso de 4.5% en su calificacin relativa, mismo que es el de mayor magnitud entre las regiones. Dentro de esta zona, Tamaulipas se distingue como el estado con el peor desempeo ya que est 83% por debajo de la calificacin promedio nacional. La regin Noroeste, present el mayor aumento, debido a una ligera mejora (0.3%) en su calificacin relativa. De las cuatro entidades que componen esta regin, tres presentaron avances en la clasificacin.
impugnaciones en los procesos electorales.

Los estados que ms posiciones retrocedieron con respecto a 2006 fueron: 1. Quintana Roo que perdi tres lugares debido al retroceso en cuatro de las seis variables que comprenden al subndice, destaca un alto nivel de impugnaciones y baja participacin ciudadana en las elecciones. 2. Zacatecas cay dos posiciones por duplicar el nmero de impugnaciones en el estado.
Desempeo alto: Tlaxcala

Tlaxcala ocupa el primer lugar en este subndice, obteniendo una calificacin 14.5% por arriba de la media nacional. A nivel internacional se asemeja a pases como Chile, ubicado en la posicin 23 del ndice de Competitividad Internacional 2009. Tlaxcala es la mejor entidad en Sistema poltico estable y funcional por: Ser uno de los tres estados con mayor participacin ciudadana en las elecciones. Contar con la segunda mayor competencia en las elecciones. Tener el cuarto mejor ndice de concentracin poltica Molinar.
Desempeo bajo: Tamaulipas e Hidalgo

Las dos entidades tienen un rezago aproximado de 80% con respecto al promedio nacional. La calidad del sistema poltico de estas entidades es similar a la de China, ubicado en la posicin 48. Las debilidades de estos estados radican en la baja competencia electoral y en los altos ndices de conflictos electorales.

Los estados que ms posiciones avanzaron respecto a 2006 son: 1. Quertaro con tres posiciones, principalmente por disminuir a casi una cuarta parte el nmero de impugnaciones que tuvo en 2006. 2. Sonora que tambin mejor tres posiciones por reducir a la mitad las
175 Para mayor informacin sobre los cambios de estos y otros estados, consulte los captulos por entidad federativa incluidos en el CD que acompaa esta publicacin o en la pgina de internet: www.imco.org.mx
166
VI. Mercado de factores eficientes

Resultados Mercado de factores eficientes
Tabla VI. Desempeo de las entidades en los indicadores de Factores eficientes, 2006-2008176
Elasticidad ingreso-PIB Productividad laboral PEA cuyos salarios son negociados por sindicatos Demandantes de conflicto laboral Capacidad de negociacin sindicato-empresa Costo unitario de la energa elctrica (gran ind, med ind, comercial y servicios) Productividad de energa Competencia potencial en el costo del carburante Costo de inmueble Venta de inmuebles Productividad neta de los activos Disponibilidad de capital Mecanizacin del campo Densidad de las tierras agrcolas por trabajador Productividad agrcola por Ha ndice (distancia en trminos absolutos del 1, ms bajo mejor) 000 pesos por empleado % PEA % PEA ndice (ms alto mejor) $ / kWh 000 pesos producidos (PIB) por MWh de energa gastados Gasolineras por 10,000 vehculos Costo promedio en pesos Inversin ejercida en adquisicin de vivienda (% PIB) PIB/Activos fijos netos Acervo neto de capital en pesos por PEA Tractores por cada 1,000 Has. Has. por trabajador Miles de pesos por Ha 0.4 198.4 3.0 0.48 0.45 1.5 53.2 3.4 6,207.2 2.1 172.2 146,043.9 13.8 4.1 16.2 Mejor
Top 3 2008
0.5 488.6 4.1 0.6 0.2 2.0 148.6 1.8 7,212.3 1.7 244.5 356,412.2 24.0 1.7 42.4 % sobre promedio -34% 149% 53% 12% -43% 12% 193% -45% -3% -14% 59% 82% 72% -60% 128%
El mejor Campeche 2008

0.9 912.0 0.3 0.3 0.1 2.3 307.0 2.2 2,658.3 0.1 465.3 502,672.5 10.2 2.7 9.4 % sobre promedio 26% 365% -89% -47% -88% 29% 505% -33% -64% -94% 203% 157% -27% -37% -49%
2008
0.7 196.2 2.7 0.53 0.42 1.8 50.8 3.2 7,408.9 2.0 153.6 195,964.7 13.9 4.3 18.6
Peor Igual
*Top 3 promedia los valores de los tres primeros lugares del subndice: Campeche, Distrito Federal y Baja California Sur. Fuente: IMCO.
Este subndice califica la eficiencia con la cual los mercados de los principales insumos para la produccin surten a las actividades productivas (industria y servicios), de mano de obra, energticos, recursos financieros y bienes de capital. Para cada uno de ellos, el subndice incluye indicadores en relacin con su costo y productividad media.
en la calificacin general de los estados, el retroceso en la mayora de las variables nos muestra que se necesita incrementar la capacidad de transformar el trabajo y el capital en herramientas de desarrollo dentro de las economas estatales para ser competitivas a nivel internacional.
De los 15 indicadores que componen el subndice, cinco mejoraron y diez mostraron retrocesos relativos (ver tabla VI). El subndice no present cambios importantes en el orden de las posiciones, ya que todas las entidades que se encontraban al principio y final de la tabla se mantuvieron en el mismo grupo, razn por la que la brecha entre el mejor y el peor estado disminuy de 65% a 63%. A pesar del aumento

En promedio las entidades avanzaron en cinco indicadores (tabla VI). Destacan en orden de importancia: 1. La disponibilidad del capital que mejor 34%. Las 32 entidades presentaron mayores acervos de capital en su poblacin econmicamente activa. 2. La productividad agrcola por hectrea se increment 15%, debido a
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que 28 entidades obtienen mayores beneficios de la tierra trabajada, en gran medida por el aumento de los precios generalizado de productos agrcolas. 3. Aument el ndice de mecanizacin del campo 1%, debido a que 20 entidades han incrementado el nmero de tractores que usan en la produccin del sector agrcola.

Respecto a otros pases, las entidades se ubican entre la posicin 29 y 48 del ndice de Competitividad Internacional 2009 del IMCO,178 por lo que ninguna entidad tiene una eficiencia en su mercado de factores de clase mundial. A nivel regional179 encontramos que: La zona Sur-Sureste se caracteriza por tener la calificacin ms baja, aunque en promedio mejor su calificacin relativa en 6.2%. Slo Campeche destaca por ser el estado en la primera posicin del ndice. La regin Centro, tiene la segunda calificacin ms baja, pero present el mayor avance respecto a 2006, logrando mejorar su calificacin 6.7%. Todas las entidades que conforman esta regin presentaron algn avance en posiciones. La regin Noreste tiene el mejor desempeo. Cuatro de los cinco estados que pertenecen a esta regin permanecen entre los siete estados mejor calificados.

En orden de importancia, los retrocesos (tabla VI) para las entidades fueron: 1. El costo de la energa elctrica en el sector industrial y comercial se increment 18% respecto a 2006, debido a que las 32 entidades mostraron aumentos. 2. El ajuste de los salarios respecto a cambios en el PIB aument, slo siete entidades presentaron mayor rigidez salarial en 2008. 3. El costo de los inmuebles aument 19% en promedio, debido al incremento en el nivel de precios en la mayora de los estados. 4. La productividad laboral se contrajo 1%. Slo la mitad de los estados presentaron mejora. 5. La productividad neta de los activos disminuy en 28 estados. La capacidad de generar riqueza de los bienes muebles e inmuebles cay 11%. 6. Aument en 9% el porcentaje de trabajadores177 en situacin de demanda laboral. 7. La venta de inmuebles se contrajo 8%, slo 6 estados incrementaron la inversin en vivienda. 8. La capacidad de negociacin entre sindicatos y empresas disminuy en 21 estados. 9. El nmero de gasolineras por vehculo se redujo 6%, ya que en 24 estados la demanda de hidrocarburos ha crecido ms rpido que la oferta. 10. Debido a que la productividad de la energa se redujo en ms de la mitad de las entidades, se tiene una prdida promedio de 6% a nivel nacional.
Desempeo alto: Campeche

Ocupa el primer lugar en el subndice al estar 66% por arriba de la media nacional. A nivel internacional se asemeja a pases como Repblica Checa y Malasia ubicados en la posicin 29 y 30 del ndice de Competitividad Internacional 2009. Campeche es la mejor entidad del subndice por: Mantener el mayor ndice de productividad laboral en Mxico. Contar con el mayor acervo de capital en la poblacin econmicamente activa. Contar con una alta proporcin de activos fijos como porcentaje del PIB.
177 Pertenecientes a la PEA. 178 Las comparaciones con el ndice de Competitividad Internacional 2009 toman como referencia el ao 2007 por ser estos los ltimos datos disponibles para pases. 179 Para ver cules estados conforman cada regin referirse al captulo de Anexo metodolgico.
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VI. Mercado de factores eficientes

Desempeo bajo: Oaxaca y Chiapas
Las dos entidades tienen un rezago del 36% respecto al promedio nacional. La eficiencia de sus mercados de factores est por debajo de Honduras, el ltimo lugar del ndice Internacional. Los problemas de estos estados son sus bajos niveles de productividad laboral y de activos, as como la poca inversin en vivienda.

Los estados que ms posiciones avanzaron respecto a 2006 son: 1. Veracruz, que subi seis lugares, debido a la menor rigidez de su mercado laboral (elasticidad de salarios respecto al crecimiento del PIB) y por aumentar de 13 a 15 mil pesos los ingresos obtenidos por hectrea agrcola. 2. Guanajuato, quien avanz cuatro lugares, por aumentar en 41% el acervo de capital de su PEA y mejorar 37% su productividad agrcola. 3. Nuevo Len, quien escal tres lugares, debido a que ocup el tercer lugar en productividad laboral a nivel nacional y por disminuir cerca de 5% los conflictos laborales.

Los estados que ms posiciones retrocedieron con respecto a 2006 en orden de importancia fueron: 1. Nayarit, quien cay cinco posiciones por su menor capacidad de negociacin con los sindicatos y por un incremento de 41% en el precio de la energa. 2. Yucatn, que retrocedi tres lugares, principalmente, porque disminuy la productividad de sus activos, tuvo ms conflictos laborales y una mayor proporcin de los salarios del estado estuvieron negociados por sindicatos. 3. Quintana Roo, quien retrocedi tres posiciones, al disminuir su productividad general (laboral, energtica y de los activos), as como por aumentar los conflictos laborales y la rigidez del mercado laboral (elasticidad de salarios respecto al crecimiento del PIB).
180 Para mayor informacin sobre los cambios de estos y otros estados, consulte los captulos por entidad federativa incluidos en el CD que acompaa esta publicacin o en la pgina de internet www.imco.org.mx
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Resultados Sectores precursores de clase mundial

Tabla VII. Desempeo de las entidades en los indicadores de Sectores precursores, 2006-2008181
Lneas telefnicas fijas y penetracin de la telefona mvil Hogares con acceso a internet Distancia al principal mercado exterior Longitud de la red carretera asfaltada Red carretera avanzada (carreteras de 4 carriles) Accidentes por malas condiciones de vas Carga portuaria Nmero de aeropuertos con pistas asfaltadas Nmero de vuelos Destinos areos Densidad del transporte pblico Longitud de la red ferroviaria Penetracin del sistema financiero privado Competencia en la banca Presencia de la banca comercial Penetracin del seguro en la economa Lneas por cada 100 habitantes % hogares km (25% nacional y 75% internacional) km por cada km2 % carreteras asfaltadas # de accidentes por cada 100,00 vehculos Miles de toneladas Aeropuertos nacionales e internacionales por cada 10,000 km2 Nmero de despegues y aterrizajes anuales por 1,000 PEA # de destinos # de vehculos pblicos por mil habitantes km por cada 10,000 km2 % (Cartera de crdito vigente/PIB) ndice de Herfindhal (mientras ms alto, menos competencia) Oficinas bancarias por cada 100,000 habitantes Primas (% PIB) 68.4 8.0 969.6 1,079.8 10.5 11.0 19,471 0.7 49.8 26.2 8.0 226.0 6.9 0.21 7.8 0.5 Mejor
Top 3 2008
142.0 21.9 1,156.7 366.7 20.0 2.9 9,281.4 1.0 160.7 90.0 18.2 141.9 15.7 0.18 14.6 1.3 % sobre promedio 60% 61% 19% -68% 90% -79% -47% 49% 241% 202% 113% -37% 97% -7% 67% 121%
El mejor Distrito Federal 2008

148.6 24.7 914.3 225.4 47.0 2.2 0.0 1.5 86.2 118.0 12.7 425.7 27.4 0.19 20.0 1.5 % sobre promedio 68% 81% -6% -80% 347% -84% -100% 116% 83% 296% 48% 88% 245% -1% 129% 160%
2008
88.7 13.6 969.6 1,140.3 10.5 13.8 17,682 0.7 47.2 29.8 8.6 226.7 7.9 0.19 8.7 0.6
Peor Igual
*Top 3 promedia los valores de los tres primeros lugares del subndice: Distrito Federal, Quintana Roo y Baja California Sur. Fuente: IMCO.
Definimos a los sectores de transportes, telecomunicaciones y financiero como precursores porque son sistemas necesarios para el desarrollo de la economa de una regin, estado o pas. Este factor cobra an ms importancia si consideramos que hoy las economas se encuentran sumergidas en un entorno global.
diferencia entre el primer y ltimo lugar en 71%. El subndice muestra cmo la infraestructura que prevalece en los estados no es de calidad internacional, existen rezagos importantes en varios frentes pero de forma ms generalizada en el sector financiero.
De los 16 indicadores que engloba este subndice, diez presentaron un avance y tres retrocesos relativos (tabla VII). Adems, existieron numerosos movimientos en las posiciones de los estados (nicamente cinco entidades se mantuvieron sin cambio), pero se conserv la

En promedio, las entidades avanzaron en diez indicadores (tabla VII). Destacan: 1. El porcentaje de hogares con acceso a internet que pas de 8% a 14%. Todos los estados incrementaron el alcance de su red informtica.
170
VII. Sectores precursores de clase mundial

2. La penetracin de la telefona aument 20%. En promedio, los mexicanos cuentan con mayores niveles de cobertura en servicios fijos y mviles. 3. Mayor competencia en la banca de 27 estados de la Repblica, como resultado de una considerable penetracin del sistema financiero. 4. El sistema financiero privado alcanz una mayor cobertura, a pesar de que slo en 14 estados aumentaron los crditos por persona. 5. El mayor nmero de destinos areos alcanz los 30 destinos en promedio, un crecimiento de 15%. 6. La penetracin del seguro en la economa mejor en 25 entidades, en general el porcentaje de primas como proporcin del PIB creci 11.7%. 7. El nmero de vehculos de transporte pblico aument de 8 a 8.6 por cada mil habitantes, aumentando la capacidad del servicio 7% a nivel nacional. 8. Los kilmetros de carretera asfaltada aumentaron en promedio 8% en el pas. 9. La presencia de la banca comercial creci 12% el nmero de sucursales bancarias se increment en todos los estados. 10. La red ferroviaria del pas observ un ligero crecimiento del 0.3%, impulsado por mayor infraestructura en tres estados. A nivel regional183 encontramos que: La regin Noroeste destaca por ser la de mejor desempeo, principalmente porque dos de los cuatro estados que la conforman se encuentran en las primeras cinco posiciones. La zona Sur-Sureste presenta el desempeo ms pobre. Con la excepcin de Quintana Roo (que se ubica en el segundo lugar), los dems estados siguen estando en la parte baja de la tabla. La zona Centro-Occidente del pas resalta por tener la mayor prdida de calificacin. De los ocho estados que la conforman, cinco presentaron retrocesos de magnitudes considerables.
Desempeo alto: Distrito Federal

El DF es la mejor entidad del pas, a una distancia de 83% del promedio nacional y un 34% sobre el segundo lugar del subndice (Quintana Roo). Su desempeo en este factor es similar al de pases como Japn y Polonia de acuerdo con los resultados del ndice Internacional. El DF destaca en el subndice por: Contar con el mayor porcentaje de red carretera avanzada. Tener el mayor nmero de destinos areos directos del pas. Ser la entidad con mayor presencia de la banca comercial y mayor penetracin del seguro en la economa.

Los estados tuvieron un pobre desempeo en 3 indicadores: 1. Aument 25% el nmero de accidentes ocasionados por malas condiciones en las vas de comunicacin, slo 11 estados mejoraron en este aspecto. 2. El nmero de vuelos (tanto entrantes como salientes) sufri una cada promedio de 5.2%. 3. La carga portuaria recibida en el pas descendi de 19.5 a 17.7 millones de toneladas.
Desempeo bajo: Chiapas

El desempeo de Chiapas en el subndice es tan bajo que est 50% por debajo del promedio nacional y se asemeja a pases como Sudfrica y Nicaragua. Los problemas ms fuertes que presenta el estado son: baja cobertura en todo tipo de comunicaciones y servicios financieros.

Los estados que ms posiciones avanzaron en orden de importancia respecto a 2006 son: 1. Sinaloa avanz siete posiciones por duplicar el porcentaje de hogares con acceso a internet e incrementar la competencia de la banca.

Al comparar a las entidades con pases, los estados mexicanos se encuentran entre las posiciones 24 y 41 del ndice de Competitividad Internacional 2009 del IMCO.182
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2. Morelos, que subi seis lugares, producto de la mayor penetracin telefnica y competencia en la banca. 3. Estado de Mxico, que tambin escal seis peldaos; principalmente por el aumento en el nmero de destinos areos y el crecimiento de la red carretera avanzada. Quines retrocedieron ms? Los estados que mostraron los peores retrocesos fueron: 1. Aguascalientes, que perdi 15 posiciones al caer al lugar 21, debido a la gran disminucin de la competencia en la banca as como la baja penetracin del seguro en la economa. 2. Nayarit, que cay seis lugares por la menor competencia en la banca y un incremento aproximadamente de seis veces en los accidentes ocasionados por malas condiciones en las carreteras. 3. Baja California, que retrocedi cinco lugares debido a un mayor nmero de accidentes por malas condiciones en las carreteras y por la baja penetracin del seguro en la economa.
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VIII. Gobierno eficiente y eficaz

Resultados Gobierno eficiente y eficaz
Tabla VIII. Desempeo de las entidades en los indicadores de Gobierno eficiente, 2006-2008185
Facilidad para abrir una empresa Gestin de trmites empresariales Agilidad del registro pblico Intervencionismo del Gobierno Eficiencia en recaudacin Autonoma fiscal Efectividad del Gobierno ndice de informacin presupuestal Costo de la nmina Inversin en bienes informticos Inversin del gobierno ndice de calidad de gobierno electrnico Eficiencia del gasto pblico Percentil promedio (ms bajo mejor) % de respuestas positivas de satisfaccin Percentil promedio (ms bajo mejor) Cobros por derecho de trmite como % PIB Pesos ingresados por peso gastado por concepto de recaudacin % ingresos obtenidos/ingresos totales ndice de opinin empresarial sobre Marco Regulatorio (ms alto, mejor) ndice 0-100 % del gasto total Pesos por milln de PIB % gasto total ndice de funcionalidad de pginas oficiales (ms alto mejor) Gasto per cpita promedio/ IDH (ndice, ms bajo mejor) 30.5 73.7 47.5 0.26 13.9 8.2 70.4 53.3 62.3 31.2 10.1 32.8 0.010 Mejor
Top 3 2008
30.9 77.4 35.4 0.32 32.3 7.4 79.9 61.1 57.0 4.1 22.9 47.8 0.012 % sobre promedio -4% 11% -24% 15% 132% -6% 15% 15% -7% -85% 97% 46% -7%
El mejor Aguascalientes 2008

25.0 79.6 4.3 0.18 49.4 6.0 80.7 69.0 56.0 12.4 21.4 38.7 0.012 % sobre promedio -22% 14% -91% -35% 255% -24% 16% 30% -9% -56% 84% 18% -4%
2008
32.1 69.5 46.9 0.28 13.9 7.8 69.6 53.3 61.5 27.8 11.6 32.8 0.013
Peor Igual
*Top 3 promedia los valores de los tres primeros lugares del subndice: Aguascalientes, Sinaloa y Tamaulipas. Fuente: IMCO.
Este subndice califica el desempeo del gobierno en tres ejes fundamentales cuya intervencin afecta el potencial competitivo de los estados: (i) el costo de hacer negocios asociado a trmites e interaccin con autoridades; (ii) calidad de la regulacin sectorial y promocin de la competencia y; (iii) la suficiencia y eficiencia del gasto pblico.

En promedio las entidades avanzaron en tres indicadores (tabla VIII). Destacan: 1. La inversin pblica que creci 36% a nivel nacional, resultado del incremento en 22 entidades. 2. La mayor agilidad del registro pblico (1.3%) en cerca de la mitad de los estados.
De los 13 indicadores en este subndice, slo tres presentaron mejoras relativas, siete redujeron su calificacin y tres se quedaron igual (tabla VIII). Las entidades que se encontraban en las primeras tres posiciones cayeron considerablemente, mientras que 18 estados mejoraron sus posiciones. La brecha entre el mejor y el peor estado aumentar de 57% a 63% en 2008. A pesar de los avances en distintos frentes en la mayora de los estados, al comparar a los gobiernos locales con los 48 pases incluidos en el ndice Internacional del IMCO podemos afirmar que Mxico no cuenta con gobiernos de clase mundial.

En orden de importancia los principales retrocesos (ver tabla I) para las entidades fueron: 1. Una reduccin nacional en la autonoma fiscal (4.4% menor a 2006), producto de la cada de ingresos recaudados en 22 entidades.
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2. La cada en 5.6% en la percepcin de satisfaccin de los empresarios en relacin a los trmites que tienen que realizar, como consecuencia del retroceso en dos terceras partes de los estados. 3. Un incremento de 5.6% en la dificultad para abrir una empresa a nivel nacional. 4. La cada de 27% en la eficiencia del gasto pblico estatal. 5. La cada de 15% en la inversin en bienes informticos del gobierno.
Estar (30%) por encima de la media en el ndice de Informacin Presupuestal.
Desempeo bajo: Baja California Sur

Baja California Sur tiene un rezago de 75% respecto al promedio nacional su eficiencia gubernamental es similar a la de pases como Bolivia e India, ubicados en las posiciones 37 y 39. Entre sus principales fallas encontramos, la baja eficiencia en recaudacin y en ejercicio del gasto pblico, as como los bajos niveles de inversin. Durante tres aos consecutivos (2008-2010) ha ocupado el ltimo lugar en el ndice de Informacin Presupuestal del IMCO.

Si se compara el desempeo de los estados respecto a otros pases, las entidades se ubican entre las posiciones 27 y 39 del ndice de Competitividad Internacional 2009 del IMCO.186 A nivel regional187 encontramos que: La zona Sur-Sureste se caracteriza por tener la calificacin ms baja, misma que present una pequea disminucin de 0.3% entre 2006 y 2008. Campeche es el nico estado de la regin que se encuentra entre las diez primeras posiciones del ndice. La regin Centro del pas fue la que ms mejor la calidad de sus gobiernos. Su calificacin relativa mejor 10%. La regin Noreste sigue siendo la mejor calificada, pese a que prcticamente se mantuvo igual, aument 0.8% su calificacin relativa.

Los estados que ms posiciones avanzaron respecto al 2006 son: 1. Morelos avanz 13 posiciones, principalmente por duplicar su gasto de inversin pblica e increment su recaudacin al pasar de 3.8% a 5.3% como proporcin de sus ingresos totales. 2. Puebla avanz 11 lugares, gracias a un increment de 83% en su inversin pblica y facilitar la apertura de empresas. 3. Hidalgo subi 10 lugares debido a que triplic su inversin pblica.

Los estados que ms posiciones retrocedieron en orden de importancia respecto a 2006 fueron: 1. Veracruz descendi 14 posiciones luego de que su gasto en inversin se redujo 40% y el porcentaje de ingresos obtenidos por impuestos locales pas de 7.7% a 2.5%. 2. Chiapas cay 11 lugares, principalmente por una menor satisfaccin de los empresarios sobre trmites empresariales (29%) y por una reduccin de 12% en su inversin pblica. 3. Colima retrocedi 10 lugares por el deterioro generalizado en las variables relacionadas con el entorno para hacer negocios.
Desempeo alto: Aguascalientes

El estado ocupa el primer lugar en el subndice, obtuvo una calificacin 55% arriba del promedio nacional. A nivel internacional se asemeja a pases como Polonia y Brasil ubicados en las posiciones 27 y 28 del ndice de Competitividad Internacional 2009. El estado obtuvo el primer lugar por: Tener el registro pblico ms gil. Ser uno de los estados con mayor eficiencia recaudatoria. Mantener uno de los mayores porcentajes de gasto pblico destinado a inversin.
186 Las comparaciones con el ndice de Competitividad Internacional 2009, toma como referencia el ao 2007 por ser estos los ltimos datos disponibles para pases. 187 Para ver que estados conforman cada regin referirse al Anexo metodolgico. 188 Para mayor informacin sobre los cambios de estos y otros estados, consulte los captulos por entidad federativa incluidos en el CD que acompaa esta publicacin o en la pgina de internet www.imco.org.mx
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IX. Aprovechamiento de las relaciones internacionales

Resultados Aprovechamiento de las relaciones internacionales
Tabla IX. Desempeo de las entidades en los indicadores de Relaciones internacionales, 2006-2008189
Entradas y salidas de personas del o hacia el extranjero Ingresos por turismo ndice de apertura (estimado) Dependencia de las importaciones de EUA (estimado) Estado fronterizo? Inversin extranjera directa (neta) Correspondencia enviada y recibida Trfico de llamadas de larga distancia internacional % poblacin % PIB % (Importaciones + Exportaciones) / PIB % importaciones totales Dummy (1=s, 0=no) % PIB Paquetera por cada 100,000 habitantes Minutos de llamadas salientes de LDI per capita x participacin del PIB 89.9 3.4 41.2 59.1 0.3 1.3 42.8 22.7 Mejor
Top 3 2008
27.1 2.4 168.2 60.8 1.0 3.9 57.4 32.1 % sobre promedio -69% -24% 302% 0% 220% 117% 11% 15%
El mejor Baja California 2008

65.8 2.9 223.9 44.5 1.0 5.0 54.9 28.8 % sobre promedio -26% -10% 435% -27% 220% 178% 6% 3%
2008
88.7 3.2 41.8 60.7 0.3 1.8 51.5 27.9
Peor Igual
*Top 3 promedia los valores de los tres primeros lugares del subndice: Baja California, Chihuahua y Coahuila. Fuente: IMCO.
Este subndice califica la capitalizacin competitiva de los estados en su relacin con el exterior. Los principales aspectos que incluye son turismo, comercio exterior y flujos de capitales a travs de indicadores que reflejan el volumen de y la facilidad de acceso.
De los ocho indicadores que componen el factor, las entidades mejoraron su desempeo relativo en cuatro, empeoraron en tres y uno se mantuvo (tabla IX). La diferencia entre el primer y el ltimo lugar qued prcticamente igual. Esto se debi a que 24 entidades tuvieron menores calificaciones relativas. Los resultados anteriores indican que el pas no est aprovechando su potencial turstico y adolece de una dependencia excesiva de los flujos comerciales con EUA.
2. El trfico de llamadas de larga distancia internacional se increment en todas las entidades. 3. El intercambio de correspondencia internacional aumento en 18 entidades,con un 20% ms de mensajera. 4. El ndice de apertura comercial se increment 1.5% resultado de un mayor intercambio comercial como proporcin del PIB en 17 estados.

Los estados empeoraron su desempeo (tabla IX) nicamente en tres indicadores: 1. Los ingresos por turismo como proporcin del PIB sufrieron una cada del 7.5%. nicamente siete estados lograron mejorar esta variable. 2. Aument la dependencia de importaciones de Estados Unidos en la mitad de las entidades mexicanas. 3. Las entradas y salidas de personas del o hacia el extranjero cayeron en promedio 1.4%.

En promedio las entidades avanzaron en cuatro indicadores (tabla IX). Destacan: 1. La inversin extranjera directa que aument 36% en promedio para los estados.
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Las entidades del pas tienen un desempeo bajo comparado con los 48 pases evaluados en el ndice de Competitividad Internacional 2009 del IMCO.190 Los 32 estados se encuentran entre las posiciones 23 y 46 del ndice. La mayora de las entidades (22) se ubicaran en los ltimos diez lugares a nivel internacional. A nivel regional191 encontramos que: La regin Noreste es la de mejor desempeo, con excepcin de Durango, todos los estados pertenecientes a esta regin se encuentran entre los primeros siete lugares del ndice estatal. La zona Centro-Occidente fue la que ms retrocedi y se mantuvo con el ms pobre desempeo. La mayora de sus entidades estn por debajo de la media nacional e incluso algunas cercanas a las ltimas posiciones, resultado de un limitado intercambio comercial con el extranjero.

Los estados que ms posiciones avanzaron en orden de importancia respecto a 2006 son: 1. Zacatecas, quien mejor 18 posiciones debido a que obtuvo el mayor nivel de inversin extranjera en relacin al tamao de su economa. 2. Oaxaca, quien escal siete lugares por la mayor conexin comercial con el extranjero. 3. Durango, que avanz seis posiciones, principalmente por el aumento en la inversin extranjera directa.

Los estados que mostraron los mayores retrocesos fueron: 1. Morelos, que cay diez posiciones por la reduccin de 60% en la inversin extranjera directa. 2. Colima en el mismo sentido, descendi nueve lugares con la cada en inversin extranjera. 3. Tlaxcala retrocedi seis posiciones al incrementar su dependencia comercial con EUA.
Desempeo alto: Baja California y Chihuahua

Ambos estados destacan al encontrarse en conjunto 114% por encima del promedio nacional. Su desempeo se asemeja al de pases como Noruega y Canad, quienes ocupan las posiciones 23 y 26, respectivamente. Sobresalen principalmente por: Ocupar las primeras posiciones en el ndice de apertura comercial. Contar con una gran inversin extranjera directa, inclusive como proporcin de su PIB total.
Desempeo bajo: Veracruz

Veracruz se ubica en la ltima posicin de este subndice como consecuencia de un mal desempeo en todas las variables. En especial, mantiene niveles altos de dependencia comercial con EUA y poca comunicacin con el extranjero. El estado se parece a pases como Venezuela y Bolivia, los dos peor calificados en este factor.
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X. Sectores econmicos en vigorosa competencia

Resultados Sectores econmicos en vigorosa competencia
Tabla X. Desempeo de las entidades en los indicadores de Sectores econmicos, 2006-2008193
PIB Industrial PIB Servicios Nmero de empresas grandes Coeficiente de invencin Nmero de empresas con ISO 9000 Mayor eficiencia en el consumo de agua Investigadores Becas Valor agregado de la industria manufacturera, maquiladora y servicios de exportacin Empresas en Expansin 500 % PIB % PIB # de empresas por milln de PEA Patentes solicitadas por cada milln de habitantes Nmero de empresas por milln de PEA Pesos de PIB por m3 de agua Investigadores por cada 10,000 PEA Becas por cada 10,000 PEA % PIB Empresas por cada 100,000 millones de Pesos de PIB 34.7 56.9 114.4 4.1 109.2 812.9 2.7 3.5 9.1 1.9 Mejor
Top 3 2008
30.6 67.9 171.4 19.6 369.7 1,391.0 7.5 12.3 12.7 8.4 % sobre promedio -12% 19% 72% 256% 139% 67% 158% 226% 64% 365%
El mejor Nuevo Len 2008

39.5 60.9 164.2 22.1 433.7 1717.3 2.7 5.9 16.9 7.8 % sobre promedio 14% 7% 65% 302% 180% 107% -7% 56% 119% 329%
2008
34.7 57.1 99.7 5.5 154.8 830.9 2.9 3.8 7.7 1.8
Peor Igual
*Top 3 promedia los valores de los tres primeros lugares del subndice: Nuevo Len, Distrito Federal y Quertaro. Fuente: IMCO.
Este subndice califica la capacidad de los sectores econmicos de Mxico para competir con xito en la economa global. Los principales aspectos que incorpora se refieren a la capacidad innovadora y de adaptacin de las empresas mexicanas. De igual forma, incluye indicadores relacionados con el uso eficiente de los recursos en distintos sectores.

En promedio las entidades avanzaron en seis indicadores (tabla X). Destacan: 1. El nmero de empresas certificadas con ISO 9000 que aument en todas las entidades, por lo que Mxico mejor en promedio 44%. 2. Se solicitaron 19% ms patentes que en 2006, la mitad de los estados increment este indicador. 3. El nmero de investigadores en el Sistema Nacional de Investigadores aument 8.5% a nivel nacional y creci en los 32 estados. 4. El valor que se obtuvo por cada litro de agua empleado en la produccin se increment 2%. 5. El PIB de servicios creci 2% en general al aumentar en 19 estados. 6. El nmero de becas otorgadas por el CONACYT aument en 21 entidades, logrando un avance de 8% a nivel nacional.
De los diez indicadores que componen este subndice, seis presentaron mejoras relativas, tres empeoraron y uno se qued igual (tabla X). El ndice no present cambios importantes en su orden de posiciones, en general, las entidades se mantuvieron y la brecha entre el primer y el ltimo estado slo se increment de 88% a 89%. Cabe destacar que los estados que ms avanzaron en el subndice lo hicieron por certificar a ms empresas e incrementar sus solicitudes de patentes. Sin embargo, estos esfuerzos no fueron suficientes para alcanzar un nivel de competitividad internacional.
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En qu retrocedieron las entidades (2006-2008)

En orden de importancia los principales retrocesos (tabla X) de las entidades fueron: 1. La industria manufacturera perdi valor agregado en las 32 entidades, causando una cada del 15% en su contribucin al crecimiento. 2. El nmero de empresas con ms de 250 trabajadores se redujo 13% en promedio en ms de dos tercios de los estados. 3. El nmero de empresas de la lista Expansin 500 mostraron una cada de 6% en los estados, slo 12 entidades lograron atraer mayor nmero de estas empresas. 4. La aportacin de la actividad industrial en el PIB se redujo en 19 estados.
Desempeo alto: Nuevo Len

La entidad ocupa el primer lugar en este subndice al estar 130% por arriba de la media nacional. A nivel internacional se asemeja a pases como Portugal y Grecia ubicados en las posiciones 23 y 24 del ndice de Competitividad Internacional 2009. Nuevo Len es la mejor entidad en el subndice por: Ser el estado con ms empresas certificadas con ISO 9000 por milln de trabajadores. Tener el segundo lugar con mayor capacidad de innovacin del pas. Ser la segunda entidad ms eficiente en el consumo de agua para la produccin. Ser la segunda entidad con ms empresas enlistadas en Expansin 500.

En comparacin con los 48 pases evaluados en el ndice de Competitividad Internacional 2009 del IMCO,194 las entidades se ubican entre las posiciones 24 y 37. A nivel regional195 encontramos que: La zona Sur-Sureste obtuvo la menor calificacin, a pesar de que la increment 10% entre 2006 y 2008. Dentro de la regin, Puebla es la nica entidad que se encuentra entre las 10 mejores del ndice. La regin Noreste mantiene la mejor calificacin a pesar de que present la menor tasa de crecimiento (3.7%) relativo, debido a que concentra a cuatro de los 10 mejores estados en este subndice, incluyendo al primer lugar, Nuevo Len. El Noroeste del pas fue el que ms creci en trminos relativos (13%), debido a la innovacin y desarrollo de grandes empresas.
Desempeo bajo: Guerrero

Guerrero est tres veces por debajo del promedio nacional. El desarrollo empresarial en esta entidad es similar a la de pases como Argentina, Colombia y Per, ubicados entre las posiciones 36, 37 y 38, respectivamente. Los problemas que marginan el desarrollo del estado son: su escasa industria manufacturera y su dbil entorno empresarial, que no atraen ni a grandes empresas, ni a investigadores con potencial de innovacin.

Los estados que ms posiciones avanzaron respecto a 2006 son: 1. Campeche subi ocho lugares, principalmente porque se solicitaron casi seis veces ms patentes por milln de habitantes y porque 59% ms empresas se certificaron con ISO 9000. 2. Baja California Sur avanz seis posiciones al aumentar cinco veces las patentes solicitadas y certificar 35% ms empresas con ISO 9000.
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En contraste, los estados que ms posiciones retrocedieron respecto a 2006 fueron: 1. Quintana Roo descendi seis lugares al perder 81% de las solicitudes de patentes y utilizar ms agua para producir. 2. Jalisco cay cuatro posiciones, principalmente por el cierre del 18% de sus empresas grandes. 3. El Estado de Mxico retrocedi cuatro lugares, luego de perder solicitudes de patentes, empresas grandes y empresas en Expansin 500.
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Conclusiones
Conclusiones
Conclusiones El tamao de nuestra ignorancia
Todo lo que queramos saber, pero no pudimos averiguar
Todos somos muy ignorantes. Lo que ocurre es que no todos ignoramos las mismas cosas. Albert Einstein Despus de realizar una investigacin como la realizada para este Informe de Competitividad Estatal 2010, en donde se hizo una importante inversin en tiempo y capital humano, reconocemos que, a pesar de nuestros esfuerzos, apenas llegamos abarcar un poco de lo mucho que desearamos conocer sobre las finanzas pblicas y los gobiernos estatales. A pesar de los grandes avances que han habido en los ltimos aos, es un hecho que Mxico se encuentra rezagado en trminos de disponibilidad y certidumbre de la informacin en la mayora de sus entidades. Sobre la informacin utilizada para el anlisis, es necesario hacer una distincin importante entre informacin socioeconmica e informacin gubernamental. En Mxico, la informacin de carcter socioeconmico es aquella que es generada a nivel nacional con base en una metodologa estndar. El responsable de ordenar esta informacin es, en su mayor parte el INEGI, fundado en 1983. A partir de 2008, en el Artculo 26 Constitucional le confiere autonoma tcnica para normar y coordinar el Sistema Nacional de Informacin Estadstica y Geogrfica. Una de las principales misiones institucionales del INEGI es compilar datos oficiales cuya utilizacin ser obligatoria para la federacin, estados, municipios y el DF. Mucha de esta informacin es producida por organismos federales como la Secretara de Comunicaciones y Transportes (SCT), en cuestin de caminos y carreteras, o el IMSS, que recaba importantes datos del sector salud, entre muchos otros. Algunos organismos privados tambin producen este tipo de informacin. Por ejemplo, el IMCO ha sido cogenerador de la informacin del Doing Business en Mxico como socio estratgico del Banco Mundial. A pesar de los progresos de los ltimos aos, an falta mucho por avanzar en la disponibilidad de informacin a nivel de estados y municipios. Existen muchas reas de oportunidad para este tipo de datos. Por ejemplo, la informacin disponible por entidad sobre el medio ambiente, es an muy limitada y no es publicada peridicamente, lo que hace difcil medir la evolucin de la conservacin o degradacin de los recursos naturales. El ltimo dato disponible que encontramos sobre degradacin de suelos es a 2002 y para especies en peligro de extincin a 2001. Adems, no hay datos disponibles por entidad sobre la tasa real de reforestacin, o reforestacin efectiva, por lo que no es posible evaluar la situacin real de los bosques en cada entidad de la Repblica. En otros rubros totalmente distintos, no hay estadsticas sobre piratera por entidad, o indicadores relacionados con la proteccin de derechos de propiedad intelectual. Tampoco hay datos oficiales y pblicos sobre el comercio de cada entidad ni de dnde provienen sus importaciones o a qu mercados exportan. Hacen falta datos sobre la inversin o gasto en investigacin y desarrollo por estado. Los vacos de informacin son una constelacin de agujeros opacos.
Las cajas negras de los gobiernos

En la actualidad, la informacin se ha convertido en un bien relativamente abundante. La tecnologa ha sido de gran importancia para permitir que grandes cantidades de informacin puedan ser almacenadas y procesadas. Desde el punto de vista tecnolgico, cada da es ms barato y fcil construir bases de datos ms grandes y sofisticadas. La informacin pblica debe ser entendida como otra parte de la infraestructura del pas, pues con base en sta es cmo se pueden tomar mejores decisiones de negocios y de poltica pblica. En la actualidad, incluso muchos de estos datos pueden ser generados y utilizados en tiempo real, pues la plataforma tecnolgica actual lo permite. Lo que se ha vuelto realmente difcil es ordenar esta cuantiosa informacin. Sin duda, uno de los retos ms importantes es elegir qu informacin es realmente til. Pero cuando hablamos de la informacin relacionada con el gobierno, existe otro reto. Aqu, en muchas ocasiones, la informacin no es abundante si no escasa, tampoco es clara ni transparente, si no confusa y opaca. Los gobiernos se convierten en cajas negras donde, muchas veces, la informacin se pierde, se oculta y se altera. En un gobierno poco democrtico, la informacin no es considerada propiedad de los ciudadanos, si no un activo del gobierno en el que sustenta su poder y su control. La informacin es, de hecho, una de las Instituto Mexicano para la Competitividad A.C.
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principales armas de los gobiernos autoritarios. Tal es el ejemplo de los pases del antiguo bloque comunista, donde saber todo de todos era una poltica de Estado. La apertura de la informacin es un proceso paralelo a la democratizacin y a la rendicin de cuentas. Las democracias ms avanzadas del mundo se caracterizan por la transparencia en su informacin, donde sta es considerada propiedad del ciudadano. En Mxico, este proceso ha sido largo y difcil. Nuestro pas se encuentra en una etapa en donde se han realizado importantes avances gracias a diversas modificaciones legales como la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica, publicada en 2002, para permitir el acceso a la informacin generada por los Poderes de la Unin, los rganos constitucionales autnomos o con autonoma legal, y cualquier otra entidad federal. Mxico tambin se ha caracterizado por un desarrollo dispar en la generacin y apertura de esta informacin. Gran parte del problema se debe a la multiplicidad de criterios existentes para la contabilidad de las finanzas pblicas. A raz de esto, en 2008 se expidi la Ley General de Contabilidad Gubernamental, cuyo objetivo es establecer un patrn nico para la presentacin de cuentas pblicas para la administracin pblica federal, paraestatal, estatal y municipal, as como rganos autnomos federales y estatales. Esta heterogeneidad de la informacin pblica genera grandes costos, pues es imposible hacer un diagnstico correcto sobre los problemas de orden nacional y, por lo tanto, tampoco es posible proponer polticas pblicas adecuadas. Un ejemplo paradigmtico es el tamao de la burocracia estatal y municipal. En la actualidad, es imposible conocer con certeza la cantidad de trabajadores que laboran en estos gobiernos, pues muy pocos son los que ofrecen esta informacin. En su presupuesto de 2010, slo siete entidades establecieron el nmero de plazas de la administracin pblica estatal.197 Dentro de esta burocracia, una que tiene gran peso en trminos de personal y de recursos asignados es la que corresponde al magisterio. Recientemente se ha subrayado la necesidad de contar con un padrn nacional de maestros, en donde no slo se sepa a ciencia cierta cuntos trabajadores de la educacin hay (actualmente la informacin al respecto es poco confiable), tambin dnde trabajan y cunto ganan.
197 Aguascalientes, Campeche, Chihuahua, Colima, Jalisco, Nayarit, Yucatn. 198 Artculo 10.
Si bien la SEP ha comenzado este esfuerzo de empadronamiento, su perfeccionamiento es un reto relevante, sobre todo en estados donde existen grupos de poder bien establecidos. Estos grupos son enemigos de la apertura de la informacin porque representa un riesgo para las rentas que obtienen de la opacidad. Otro dato que es imposible conocer en el sistema educativo mexicano, es cunto dinero recibe cada escuela y para qu se usa. Conocer el presupuesto por escuela es fundamental para tener certeza del verdadero uso del dinero pblico en un tema como la educacin pblica, donde existe alto rezago y desigualdad. En cuanto a cmo se gasta el dinero pblico en nmina, las diferencias contables entre estados contaminan la claridad de la informacin. Mientras unos estados reportan sus erogaciones en nmina en el Captulo 1000 (servicios personales) otros lo hacen en el Captulo 4000 (Transferencias), sobre todo el gasto erogado en magisterio. Lo ms preocupante es que existen situaciones como las de Tabasco, donde slo el gasto ejercido en el Captulo 1000 se declar fiscalizable y no todo el que se asigna a travs de transferencias u otras partidas.198 IMCO estima que en Tabasco menos del 50% de su gasto en nmina se reporta en el Captulo presupuestal dedicado a cuantificar los costos laborales. Una vez adentrados en el centro de la opacidad, descubrimos otros temas como los sistemas de pensiones locales, un mosaico diverso en donde se encuentran estados con una sostenibilidad de 100 aos como Aguascalientes, otros como Puebla, Oaxaca o Guerrero cuyos sistemas ya son insostenibles por s mismos y otros como Colima que no cuenta con un sistema formal de pensiones. Los saldos de la deuda son otra zona de opacidad, donde no se pueden tener certidumbres absolutas. No todas las leyes de deuda pblica obligan al registro de la deuda de corto plazo, leyes como la de Chiapas no consideran a los certificados burstiles como obligaciones financieras. El resultado de esta disparidad es que los saldos de deuda de varias entidades, que son inscritos en la SHCP, resultan slo un porcentaje de las obligaciones totales de los estados. Otro punto en el que encontramos una frgil rendicin de cuentas es en los organismos pblicos autnomos de los estados. Entre estos se encuentran los institutos electorales que son los encargados de otorgar
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Conclusiones
el financiamiento a los partidos polticos, informacin que en muchas ocasiones no es de fcil acceso. Lo mismo ocurre con la informacin que ofrecen las diferentes comisiones de derechos humanos e incluso, paradjicamente, los propios institutos estatales de transparencia. En este catlogo de opacidad se encuentran los organismos descentralizados, las empresas paraestatales y las paramunicipales que se encargan de proveer servicios como agua o limpia en las zonas urbanas. Las universidades pblicas son otras instituciones en las que la informacin en cuanto al tamao de personal y ejecucin de presupuesto no es del todo clara. Lo mismo sucede con el monto de los subsidios otorgados o los criterios de ascenso e incremento de salarios en la burocracia local. Y la lista podra seguir. Los gobiernos locales se vuelven una maraa de ambigedades, donde mucha informacin se oculta a la poblacin porque, en muchas ocasiones, afecta importantes grupos de poder y bases de apoyo clientelar. Por desgracia, esta caracterstica es transversal en otras organizaciones como los sindicatos, cuyos recursos son manejados con alto grado de discrecionalidad y opacidad. y capital. La novedad de este modelo fue que incluy un tercer factor (conocido como el residual de Solow) del cual desconocemos sus caractersticas y es definido como algo tan abstracto como el progreso tcnico. Como una autocrtica, Solow dijo que ese factor no era ms que la medida de nuestra ignorancia. El IMCO en su esfuerzo por tratar de reducir este hueco informativo ha desarrollado el ndice de Informacin Presupuestal Estatal desde 2008 y desde 2010, el ndice de Informacin Presupuestal Municipal. En el Mxico de 2010, lo que ignoramos sobre nuestra economa y sociedad es todava mucho. Lo que ignoramos sobre nuestros gobiernos no depende, en la mayora de los casos, de estos alcances, si no de voluntad poltica y un compromiso de las autoridades para abrir la informacin y transformar su relacin con los ciudadanos. Entre los retos pendientes de poltica pblica est la homologacin de presupuestos pblicos; la creacin de un padrn confiable de burcratas locales; la conclusin exitosa de un padrn de maestros; una definicin de obligaciones financieras en la legislacin federal o, incluso, a nivel constitucional; la apertura de informacin sindical y de organismos autnomos; la creacin de presupuestos ciudadanos para temas como las escuelas pblicas, entre muchos otros. Sin duda, la lista de retos es larga y es urgente comenzar a actuar. Slo hace falta encontrar el liderazgo poltico que identifique estos desafos como una enorme oportunidad para transformar a Mxico.
Retos en la apertura de la informacin

El premio Nobel de economa 1987 Robert M. Solow cobr fama por desarrollar un modelo neoclsico de crecimiento econmico en donde explicaba la relacin entre los componentes de una economa: trabajo
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Anexo metodolgico
Anexo metodolgico
Anexo metodlogico Modelo conceptual Generales
El objetivo primordial del ndice de Competitividad Estatal 2010 del IMCO es aportar informacin til para disear, priorizar y dar seguimiento a las polticas pblicas que promuevan la competitividad de Mxico y sus entidades federativas a partir del seguimiento y calificacin de la competitividad de nuestro pas y su comparacin con el mundo. Esto se realiza a travs de la definicin de un modelo analtico de tipo factorial, donde cada uno de sus subndices busca explicar un aspecto especfico de la competitividad estatal. El proceso comenz con la justificacin conceptual de los 10 factores de competitividad de IMCO. Estos se basan en aspectos generales que la teora econmica, la experiencia internacional y el sentido comn asocian con el desarrollo econmico y con nuestra definicin de competitividad. Para este informe se revisaron todas las variables utilizadas para as evaluar su relacin con la inversin y, de este modo, dar prioridad a aquellas variables que mejor la expliquen, tanto en pases como en las entidades federativas mexicanas y las zonas urbanas que las integran. Para ampliar la definicin de competitividad, se mostr una relacin estadsticamente positiva y robusta entre una nueva mtrica de talento con algunos de los diez subndices de competitividad. Dicha mtrica se compone del porcentaje de personas con educacin superior dentro de la poblacin econmicamente activa y el porcentaje de alumnos extranjeros en relacin con el total de los mismos en nuestro pas, en particular, para este informe se consideraron los alumnos que no son originarios de la entidad en relacin con el total de habitantes de la misma. A partir de ah, se seleccionaron indicadores cuya caracterstica fuera aportar una clara contribucin para explicar cada factor de competitividad sin ser redundantes (esto se logr eliminando las variables altamente correlacionadas) y, que a la vez, provinieran de fuentes reconocidas nacional e internacionalmente (es decir, aquellas de publicacin regular para la mayora de los municipios y estados y de fcil interpretacin). Una vez determinado el universo inicial de variables e indicadores, se recopilaron los datos correspondientes para todos los estados. El conjunto final de 120 indicadores para las 32 economas fue el resultado de un intenso proceso de revisin donde se emplearon herramientas de anlisis estadstico y economtrico con el objetivo de corroborar: (i) Que cada variable contribuyera a la explicacin de la inversin por integrante de la poblacin econmicamente activa (PEA), nuestra variable a explicar; (ii) que se excluyeran variables conceptualmente relacionadas y; (iii) que los subndices no slo se relacionaran estadsticamente con la inversin, sino tambin con el talento.
Qu hace el modelo?
El diseo del modelo le permite: Comparar transversal y temporalmente la posicin relativa de 48 pases, 32 entidades federativas y 86 zonas urbanas en torno a 10 factores que tienen un impacto significativo en la competitividad. Comprobar que los 10 factores de competitividad considerados tienen impacto en la competitividad de una entidad (buena correlacin con la inversin y con el talento). Dar una calificacin de 0 a 100 para cada pas, estado y zona urbana, tanto globalmente como para cada factor de competitividad. Complementar la informacin que dan otros indicadores nacionales e internacionales al brindar una perspectiva ms amplia y especfica para cada pas, entidad federativa y zonas urbanas que las forman, misma que permite un anlisis de sensibilidad para determinar agendas prioritarias. Permitir hacer conjeturas razonables en relacin con el efecto en inversin y talento resultante de los aumentos en la posicin competitiva de los pases, estados y zonas urbanas. Comparar cambios entre entidades federativas para calcular mejoras factibles en ellas dado el nivel de cada variable.
Qu no hace el modelo?
Como toda metodologa, sta tiene limitaciones que determinan las fronteras analticas del modelo. El modelo: No pretende ser un modelo de equilibrio general ni parcial. No permite realizar predicciones en relacin con la inversin ni el talento en las entidades federativas. No hace explcitas las interacciones entre los indicadores considerados. Instituto Mexicano para la Competitividad A.C.
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Definicin de competitividad
En IMCO definimos la competitividad como la capacidad de atraer y retener inversiones y talento. Esta definicin implica que para poder lograr estos dos objetivos, es necesario que tanto pases como entidades federativas y zonas urbanas de Mxico ofrezcan condiciones integrales y aceptables en el mbito internacional para maximizar el potencial socioeconmico de las empresas y de las personas que en ellos radican. Adems, debe incrementar de forma sostenida su nivel de bienestar, ms all de las posibilidades intrnsecas que sus propios recursos, capacidades tecnolgica y de innovacin ofrezcan. Todo ello, con independencia de las fluctuaciones econmicas normales por las que Mxico atraviese.
Talento
La inclusin de esta variable se justifica por la creciente competencia mundial por los trabajadores ms calificados. El talento se define como la proporcin de la poblacin entre 24 y 35 aos con educacin terciaria, ms los alumnos extranjeros (para el caso de las entidades federativas, se considerarn aquellos alumnos que no son originarios del estado) que son recibidos en proporcin a su poblacin. Esta definicin abarca la poblacin ms preparada y mvil de una economa, as como la percepcin nacional e internacional que existe de la calidad de su sistema educativo. Ambas variables tienen el mismo peso. La combinacin de ambas variables se homolog en una misma escala de 0-100 tanto para pases como estados y zonas urbanas, y posteriormente se transform con una funcin sigmoidal en el nuevo ndice de talento. De esta forma, el ndice se ve en forma de una S.
Inversin
Las ciudades compiten cada vez ms por las inversiones en Mxico y en el mundo. La inversin que se considera tanto para pases como para estados es la formacin bruta de capital fijo (FBCF), que a su vez se pondera con la poblacin econmicamente activa (PEA), es decir, quienes la generan. En el presente reporte, debido a la carencia de informacin actualizada, la inversin fue estimada por medio de la siguiente frmula:
Grfica A.1. Funcin sigmoidal del ndice de talento (pases entidades federativas) Grfica 12-1yFuncin sigmoidal del ndice de talento (paises y intidades federativas)
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 0 10 20 30 40
20 19 18 17 16 15 14 13 12 11 10 12
ndice de talento
Distrito Fedral
China
Venezuela Italia Mxico Veracruz Sudfrica 14 16 18 20 22
50
60
70
80
90
100
Donde:
Disponibilidad de talento
Fuente: IMCO con datos del del ndice Internacional 2009, conteoVivienda 2005, SEPyyVivienda 2005, SEP y ENOE 2008. Fuente: IMCO con datos ndice Internacional 2009, Conteo de Poblacin y de poblacin ENOE 2008.
La frmula para convertir el ndice de talento normalizado en una funcin S o sigmoidal fue:
Donde
190
Anexo metodolgico
La variable t se normaliz de 0 a 100 usando el criterio de la distancia a la entidad con el valor mximo y posteriormente se homolog con el ndice internacional utilizando la metodologa que se detallar ms adelante.
IV. Macroeconoma estable

El subndice se refiere al clima propicio y estable que ofrece certidumbre a inversionistas, empresas e individuos para planear y tomar las decisiones de corto y largo plazo. En suma, aquellas variables que determinan el desempeo y la competitividad de la economa. Este componente incorpora medidas de riesgo relacionadas con el endeudamiento pblico y privado, as como el riesgo implcito en la variabilidad de la economa.
10 factores de competitividad
A continuacin se describe a grandes rasgos el sentido general de los aspectos que cada subndice busca incorporar dentro de la nocin del modelo conceptual.

Este subndice califica la calidad del sistema poltico a travs de aspectos bsicos como legitimidad, estabilidad y efectividad. Se incluyen indicadores que incorporan medidas de participacin ciudadana, estabilidad electoral y concentracin poltica.

Este subndice califica la existencia y cumplimiento generalizado de reglas claras y libertades suficientes para un desempeo econmico vigoroso y ordenado. Para ello, incorpora los principales aspectos de certidumbre jurdica en la interaccin libre y equitativa entre individuos, empresas, instituciones, y dems participantes en la economa y la sociedad, como base fundamental para incentivar la inversin y la sana competencia. Adems de los aspectos que reflejan la calidad y eficiencia del sistema judicial, este subndice incorpora aspectos fundamentales acerca de la definicin clara de los derechos de propiedad (incluida la propiedad intelectual).
VI. Mercados de factores eficientes

Con el fin de tener una base de comparacin de los costos de produccin en una economa, este subndice califica la eficiencia con la cual mercados de insumos para la produccin surten a las actividades productivas (industria y servicios) de mano de obra, energticos y bienes de capital. Para cada uno de ellos, el subndice incluye indicadores en relacin con su costo y productividad promedio.

Este subndice califica tanto el estado de conservacin ambiental como la tasa de degradacin de los principales activos ambientales y su interaccin con las actividades productivas y de consumo. Este factor considera el estado general del medio ambiente como condicin indispensable para generar crecimiento y desarrollo sostenibles a largo plazo.

Los sectores precursores se refieren al sector de transporte, telecomunicaciones y financiero, porque se consideran condiciones necesarias para el desarrollo de la economa de un estado. Por lo tanto, el subndice mide la calidad, eficiencia y costos de estos sectores que cada da cobran mayor importancia por el mayor intercambio comercial internacional.

Este subndice califica el bienestar y las capacidades de la fuerza laboral como una aproximacin de la calidad del capital humano. Esta medida se toma en trminos de su escolaridad y condiciones generales de salud y bienestar. Adems, incorpora aspectos fundamentales de igualdad de gnero e ingreso, as como algunas consideraciones sobre la cobertura de servicios bsicos.
VIII. Gobiernos eficientes y eficaces

Este subndice califica el desempeo del gobierno en tres ejes fundamentales cuya intervencin afecta el potencial competitivo de las ciudades: (i) El costo de hacer negocios, asociado a trmites e interacciones con autoridades; (ii) la calidad de la regulacin sectorial y promocin a la competencia y; (iii) la suficiencia y eficiencia del gasto pblico. Instituto Mexicano para la Competitividad A.C.
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Este subndice califica en qu medida los estados capitalizan su relacin con el exterior para ser ms competitivos. Los principales aspectos que incluye se refieren al turismo, comercio exterior y flujos de capitales a travs de indicadores que reflejan, tanto el volumen de los flujos como la facilidad con que transitan.

ndice de corrupcin y buen gobierno Mercados informales Incidencia delictiva Percepcin sobre seguridad Imparcialidad de los jueces Calidad institucional de la justicia Duracin de procedimientos mercantiles ndice de eficiencia en la ejecucin de sentencias Transparencia del gobierno ndice de la calidad de la transparencia Tasa de homicidios

Este subndice califica la capacidad de los sectores econmicos de las entidades para competir con xito en la economa global. Los principales aspectos que incorpora se refieren a la capacidad de innovacin y su adaptacin a la nueva economa de las empresas, as como la inversin en Investigacin y Desarrollo (I&D).

Tasa de reforestacin anual Emergencias ambientales reas naturales protegidas Terrenos ridos y secos Degradacin de suelos Relacin de produccin agrcola y consumo de agua Sobre explotacin de acuferos Volumen tratado de aguas residuales Emisiones a la atmsfera de monxido de carbono Porcentaje de disposicin de residuos slidos en rellenos sanitarios Empresas certificadas como limpia Fuentes de energa no contaminantes Especies en peligro de extincin Generacin de residuos peligrosos al ao
Indicadores
Las 120 variables agrupadas en los 10 factores de competitividad cumplen con las siguientes condiciones: Son publicadas regularmente. Son de fcil interpretacin y sus metodologas de clculo son transparentes y accesibles a todo el mundo. No son redundantes, pues cada variable aporta informacin adicional (se eliminan aquellas variables estrechamente correlacionadas).
La integracin de las variables para este informe no fue solamente una actualizacin de las mismas sino que se mejoraron muchos aspectos con respecto a ellas. Este proceso implic sustitucin de variables, eliminacin de algunas y cambios en mtodos de estimacin para otras; en general se realiz una revisin de cada variable y, cuando as se requera, se depuraron fuentes de informacin (ver ms adelante las tablas de cambios en variables), todo esto con el nico fin de mejorar el ndice de Competitividad estatal del IMCO. A continuacin, se incluye la lista de variables que, tras una serie de cambios, conforman el nuevo modelo de ndice de Competitividad Estatal 2010. Estas son:

Tasa de dependencia econmica Poblacin con acceso a agua potable HALE Esperanza de vida al nacer Coeficiente de desigualdad de ingresos Ausencia laboral por enfermedad Muertes provocadas por desnutricin Tasa neta de participacin laboral de la mujer Ingreso promedio de la mujer Presencia de la mujer en la Cmara Federal de Diputados
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Anexo metodolgico
Penetracin informtica Analfabetismo Eficiencia terminal en secundaria Grado promedio de escolaridad Relacin ms igualitaria entre hombres y mujeres en primaria y secundaria Poblacin sin seguridad social Poblacin con estudios superiores Calidad educativa Poblacin econmicamente activa que ha recibido capacitacin Fungibilidad de los activos Productividad neta de los activos Disponibilidad de capital Mecanizacin del campo Densidad de las tierras agrcolas por trabajador Productividad agrcola por Ha

Lneas telefnicas fijas y penetracin de telefona mvil Hogares con acceso a internet Distancia al principal mercado exterior Longitud de la red carretera asfaltada Red carretera avanzada Accidentes por malas condiciones de vas Carga portuaria Nmero de aeropuertos con pistas asfaltadas Nmero de vuelos Destinos areos Densidad del transporte pblico Longitud de la red ferroviaria Penetracin del sistema financiero privado Competencia en la banca Presencia de la banca comercial Penetracin del seguro en la economa
IV. Economa estable y dinmica

Crecimiento promedio del PIB Variabilidad del crecimiento del PIB Inflacin promedio anual Variabilidad del crecimiento de la inflacin Pasivos del gobierno Riesgo de la deuda del estado Deuda directa Cobertura de la banca Tamao del mercado hipotecario

Extensin de periodo gubernamental para presidentes municipales ndice de alternancia Competencia electoral Participacin ciudadana en las elecciones Impugnacin en elecciones ndice de concentracin poltica
VIII. Gobierno eficiente y eficaz

Facilidad para abrir una empresa Gestin de trmites empresariales Agilidad del registro pblico Intervencionismo del gobierno Eficiencia en recaudacin Autonoma fiscal Efectividad del gobierno ndice de informacin presupuestal Costo de la nmina Inversin en bienes informticos Inversin del gobierno ndice de calidad e-government Eficiencia del gasto pblico
VI. Mercados de factores eficientes

Elasticidad ingreso - PIB Productividad laboral PEA cuyos salarios son negociados por sindicatos Demandantes de conflicto laboral Capacidad de negociacin sindicato - empresa Costo unitario de la energa elctrica Productividad de la energa Competencia potencial en el costo del carburante Costo de inmueble
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Entradas y salidas de personas del o hacia el extranjero Ingresos por turismo ndice de apertura Dependencia de las importaciones de EUA Estado fronterizo? Inversin extrajera directa (neta) Correspondencia enviada y recibida Trfico de llamadas de larga distancia internacional
Reconocido prestigio. Especialidad en el tema que trata el indicador. Actualizacin regular de sus cifras. En su mayora son de dominio pblico y gratuitas. Todas las fuentes de las variables y la explicacin de cada una de estas, pueden ser consultadas en el Anexo Estadstico.
Homologacin de indicadores 0-100

Las variables de cada estado se normalizan en una escala de 0 a 100 en funcin de los valores que presenten el resto de las entidades federativas. As, el valor ms bajo de la muestra toma el valor de 0, mientras que el ms alto toma el valor de 100. Los dems valores toman una calificacin entre 0 y 100 en proporcin a la escala utilizada. De esta forma, se consiguen cuatro aspectos importantes: Se comparan valores normalizados y no nmeros absolutos. Se hacen homogneas las unidades de todas las variables. Se puede observar fcilmente la posicin relativa de las entidades federativas. El ndice de competitividad general est en la misma escala que todos los subndices. En esta ocasin tambin se intentaron otras formas de homologar los indicadores, ya fuera mediante procesos logartmicos, o normalizando sobre valor mximo de cada indicador sin tener un valor mnimo igual a cero, o mediante funciones definidas por partes para casos donde el valor intermedio era el ms deseable. Sin embargo, en todos los casos la variabilidad de los ndices aument, por lo que se tom la decisin de mantener la asignacin de un valor 0 al mnimo y 100 al mximo.

PIB industrial PIB servicios Nmero de empresas grandes Coeficiente de invencin Nmero de empresas con ISO 9000 Mayor eficiencia en el consumo de agua Investigadores Becas Valor agregado de la industria manufacturera, maquiladora y servicios de exportacin Empresas en Expansin 500 Todos nuestros indicadores de competitividad se construyeron a partir de los ltimos datos disponibles, los cuales generalmente presentan un desfase de dos aos. Para la actualizacin del ndice de Competitividad Estatal 2010 se utilizaron datos al corte del 2008, por ser estos los ltimos disponibles para la totalidad de las fuentes. Asimismo, se obtuvo la misma informacin al 2006 para tener as un punto de comparacin en el tiempo y poder evaluar los avances y retrocesos de las entidades federativas.
Pesos de las variables Fuentes

La objetividad de los datos est dada por la calidad de las fuentes consultadas. Las fuentes utilizadas fueron seleccionadas con base en condiciones que aseguraran la imparcialidad de la informacin analizada, adems que aseguraran la calidad y replicabilidad de nuestro ndice a travs de los aos. Las caractersticas de las fuentes empleadas son: Los pesos de las variables se determinaron utilizando dos criterios: 1. La opinin de expertos sobre la relevancia de la variable en cada uno de los factores. 2. La correlacin de la variable con la FBCF. Entre mayor sea, mayor ser el peso asignado. Las correlaciones se hicieron con series de 2001 a 2008.
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Anexo metodolgico
Modelo economtrico
Una vez determinadas las variables, se utilizaron herramientas economtricas y estadsticas para construir un modelo robusto que permita comparar pases, entidades federativas y zonas urbanas en los diferentes factores de competitividad. El modelo economtrico que incluye a zonas urbanas, estados y pases parte de los principios bsicos de los modelos anteriores con la excepcin de que ahora incluyen al talento. De esta forma se logra: Establecer una relacin entre la inversin y el talento por poblacin econmicamente activa, con los diez subndices de competitividad, as como con el ndice de competitividad general. Determinar dicha relacin a travs de regresiones lineales donde se cumplan un mnimo de criterios estadsticos: Cada uno de los subndices deber tener una alta significancia estadstica con la inversin y el talento, mayor al 99% de confianza para cada caso. La distribucin de los errores de las regresiones deber demostrar la aleatoriedad de los mismos. La relacin con el ndice general de competitividad deber ser robusta y tener una alta correlacin. El valor que pondera a cada factor fue otorgado de acuerdo al poder explicativo de cada subndice en relacin con la inversin,1 quedando de la siguiente manera: Con estos pesos se construy el ndice General de Competitividad Estatal. Se corrieron regresiones separadas utilizando la inversin y el talento como variables dependientes. Los resultados fueron:
Tabla A.2. Resultados de regresiones del ndice General de Competitividad como variable independiente y la inversin (inversin/PEA), PIB per cpita2 y el talento como dependientes3
Variable dependiente Inversin PIB Talento Correlacin 0.87 0.89 0.61 Coeficiente 0.36 0.45 0.29 % Confianza 99.9% 99.9% 99.9%
Grfica A.2. Relacin entre el ndice de Competitividad y la inversin Grfica 12-2 Relacin entre el ndice de competitividad e Inversin
$14,000 $12,000 $10,000 $8,000 $6,000 $4,000 $2,000 0 10 20 30 40 50 60 70
Fuente: IMCO con datos del ndice Internacional 2009, conteo de poblacin y Vivienda 2005, SEP y ENOE 2008.
Fuente: IMCO con datos del ndice Internacional 2009, conteo de poblacin y Vivienda 2005, SEP y ENOE
Tabla A.1. Peso de cada uno de los subndices de competitividad

Factor Sistema de derecho confiable y objetivo Manejo sustentable del medio ambiente Sociedad incluyente, preparada y sana Economa estable y dinmica Sistema poltico estable y funcional Mercado de factores eficientes Sectores precursores de clase mundial Gobiernos eficientes y eficaces Aprovechamiento de las relaciones internacionales Sectores econmicos en vigorosa competencia Peso 12% 7% 11% 7% 9% 11% 12% 11% 8% 13%
Grfica A.3. Relacin entre el ndice de Competitividad y el PIB Grfica 12-3 Relacin entre el ndice de competitividad y PIB
$250,000 $200,000 $150,000 $100,000 $50,000 0 10 20 30 40 50 60 70
Fuente: IMCO con datos del ndice Internacional 2009, conteo de poblacin y Vivienda 2005, SEP y ENOE 2008.
Fuente: IMCO con datos del ndice Internacional 2009, conteo de poblacin y Vivienda 2005, SEP y ENOE
1 Para ms detalles consultar el Anexo metodolgico publicado en el libro Mxico ante la crisis que cambio al mundo: Competitividad internacional 2009. 2 Debido a la metodologa de medicin del PIB estatal, Tabasco y Campeche se convierten en observaciones extremas que alteran la medicin y la certidumbre de los datos debido al fuerte componente petrolero, por esta razn, estos estados se eliminaron para calcular la relacin del PIB con otras variables. 3 Considerando logaritmo natural de cada una de las variables tanto dependientes como independiente. Se utilizaron ocho aos (2001- 2008) para inversin y PIB; debido a disponibilidad de los datos slo se utiliz 2008 para talento.
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Grfica A.4. Relacin entre el ndice de Competitividad y el talento Grfica 12-4 Relacin entre el ndice de competitividad y el talento
90 80 70 60 50 40 30 20 10. 0 20 30 40 50 60 70
Tabla A.3. Resultados de regresiones de los subndices de competitividad como variables independientes y la inversin (inversin/PEA) como dependiente4
Correlacin Derecho Medio ambiente Sociedad Economa Sistema poltico Mercado de factores Sectores precursores Gobierno Relaciones internacionales Sectores Econmicos N.S. 0.55 0.71 0.66 N.S 0.80 0.73 0.46 0.71 0.79 Coeficiente N.S 0.99 0.82 1.26 N.S 1.58 1.37 0.92 0.49 0.65 % Confianza N.S 99.9% 99.9% 99.9% N.S 99.9% 99.9% 99.9% 99.9% 99.9%
Fuente: IMCO con ndice del ndice Internacional 2009, Vivienda de poblacin 2008. Fuente: IMCO con datos del datosInternacional 2009, conteo de poblacin y conteo 2005, SEP y ENOE y Vivienda 2005, SEP y ENOE 2008.
De esta forma, la relacin entre los ndices de competitividad es: Estadsticamente significativa. Considera a cada uno de los diez subndices de competitividad. Es de fcil comprensin. Los pesos son consistentes en el tiempo. Para mostrar explcitamente la relacin que guarda cada uno de los subndices, de manera individual, con la inversin y con el talento, y que cada uno de ellos aporta informacin significativa al modelo, se corrieron regresiones con Mnimos Cuadrados Ordinarios utilizando los subndices como variables independientes, y la inversin y el talento como dependientes. Los resultados fueron: (tablas A.3, A.4 y A.5)
N.S. implica que la relacin no es estadsticamente significativa
Tabla A.4. Resultados de regresiones de los subndices de competitividad como variables independientes y el PIB per cpita como dependiente5
Correlacin Derecho Medio ambiente Sociedad Economa Sistema poltico Mercado de factores Sectores precursores Gobierno Relaciones internacionales Sectores Econmicos N.S. 0.60 0.79 0.55 N.S 0.81 0.82 0.42 0.79 0.85 Coeficiente N.S. 0.92 0.78 0.90 N.S. 1.35 1.32 0.73 0.48 0.59 % Confianza N.S. 99.9% 99.9% 99.9% N.S. 99.9% 99.9% 99.9% 99.9% 99.9%
Agrupacin de entidades federativas por regin

Para poder realizar una comparacin entre el desempeo de las diferentes entidades del pas, se agruparon en 5 diferentes regiones geogrficas. El criterio de agrupacin corresponde a las cinco meso-regiones definidas por el INEGI. 6 Esta metodologa est integrada de forma homognea y estandarizada y agrupa a las entidades federativas como muestra la tabla A.6
4 Considerando el logaritmo natural tanto de la formacin bruta de capital fijo por cada persona econmicamente activa como del subndice respectivo. Se utilizaron datos para 20012008. 5 Considerando el logaritmo natural tanto del PIB per cpita como del subndice respectivo. Se utilizaron datos para 2001 2008. 6 Compendios estadsticos regionales.
196
Anexo metodolgico
Tabla A.5 Resultados de regresiones de los subndices de competitividad como variables independientes y el talento como dependiente7
Correlacin Derecho Medio ambiente Sociedad Economa Sistema poltico Mercado de factores Sectores precursores Gobierno Relaciones internacionales Sectores Econmicos -0.56 0.58 0.68 0.42 N.S. Coeficiente -1.06 0.93 0.69 0.74 N.S. % Confianza 99.9% 99.9% 99.9% 99.9% N.S. Centro
Tabla A.6. Definicin de regiones

Regin Hidalgo Mxico Morelos Quertaro Tlaxcala Aguascalientes Estado Distrito Federal
Tabla A.7. Definicin de regiones

Centro - Occidente
Colima Guanajuato Jalisco Michoacn Nayarit San Luis Potos Zacatecas Durango Coahuila
0.58 0.48 0.48 0.55 0.60
0.97 0.66 0.80 0.31 0.38
99.9% 99.9% 99.9% 99.9% 99.9%
Noreste
Nuevo Len Tamaulipas Chihuahua Baja California Baja California Sur Sinaloa Sonora Puebla Campeche Chiapas Guerrero
Noroeste
Sur - Sureste
Oaxaca Quintana Roo Tabasco Veracruz Yucatn
7 Considerando logaritmo natural tanto del ndice de talento como del subndice respectivo. Se utilizaron datos para 2008.
197
Aspectos clave sobre la homologacin del ndice de Competitividad Estatal con los ndices urbanos e internacionales
La homologacin no es en variables
Lo primero que es necesario destacar sobre la homologacin del modelo es que ste slo se homolog para las calificaciones de los subndices y no para las variables por las siguientes razones: 1. Se perdera demasiada informacin valiosa para medir la competitividad al usar las mismas variables, ya que son muy pocas las variables que se pueden usar para los tres niveles estudiados. 2. Las variables no necesariamente miden lo mismo ni tienen la misma periodicidad en los distintos niveles. Por ello, el criterio que se busc fue que los subndices recogieran la misma informacin, de esta forma, aunque se tengan distintas variables, reflejan condiciones similares sobres los mismos temas. De esta manera se logra conservar ms informacin, enriquecer el modelo y hacer comparables los distintos niveles (pases, entidades federativas y zonas urbanas).
Cambios en las variables del ndice de Competitividad Estatal 2010

Se hicieron cambios importantes en las variables que conforman el ndice de Competitividad Estatal 2010 respecto a las que conformaron el ndice publicado en 2008 para: Eliminar variables que perdieran valor explicativo. Incorporar nuevas variables que permitan un mejor anlisis de cada uno de los subndices de competitividad. Depurar las fuentes de informacin por aquellas que actualizan de manera ms oportuna los datos o que cuentan con metodologas ms robustas. Actualizar datos que las propias fuentes cambian del pasado. Corregir errores humanos.
Metodologa para homologar los subndices

Para considerar pases, estados y zonas urbanas en una misma base, se utilizaron los siguientes criterios: La media aritmtica de estados y zonas urbanas por subndice deba ser igual a la calificacin del pas. La misma distribucin sobre la media de los estados y zonas urbanas deba prevalecer en el ndice internacional. Deba ajustarse la desviacin estndar de la distribucin de la entidad ya que era menor que la distribucin a nivel internacional debido a las diferencias en las variables utilizadas.
A pesar de todos los cambios metodolgicos antes mencionados, ambos ndices guardan una estrecha correlacin y congruencia en los resultados que arrojan. En general, la correlacin es del 96%. La informacin de aos anteriores tambin fue sustituida para incorporar los cambios metodolgicos y que los resultados permitieran monitorear la evolucin de la competitividad. Es de suma importancia tomar en cuenta que la metodologa para el clculo del PIB cambi ya que es utilizado para normalizar algunas variables. Este cambio metodolgico afecta al 14% de los indicadores.8
Para cumplir con las condiciones anteriores, la ecuacin para homologar las series de los subndices fue la siguiente: Donde
8 Se normalizaron 17 variables de acuerdo al PIB.
198
Anexo metodolgico
A continuacin se describen cada uno de los cambios en las variables en relacin con el modelo de competitividad estatal 2008.
Tabla A.7. Variables nuevas

Factor Derecho Derecho Sociedad Poltico Factores Precursores Precursores Gobierno Gobierno Indicador ndice de Calidad de la transparencia Tasa de homicidios Calidad educativa Competencia Electoral Elasticidad ingreso-PIB Densidad del transporte pblico Accidentes por malas condiciones de vas ndice de Informacin presupuestal Facilidad para registrar la propiedad Calificacin 0-100 Homicidios por cada 100,000 personas Calificacin ENLACE Diferencia de los porcentajes de votos entre el 1er y 2 lugar. Ajuste de los salarios a cambios en el PIB (Sustituye a ingreso promedio de asalariados) # de vehculos por 1,000 habitantes # de accidentes causados por mala condicin del camino por cada 100,000 vehculos Calificacin 0-100 Percentil (ms bajo mejor) Medicin Fuente COMAIP INEGI SEP IMOCORP/CIDAC INEGI INEGI INEGI IMCO Doing Business
Tabla A.8. Variables con cambio metodolgico

Factor Derecho Ambiente Ambiente Ambiente Indicador Terrenos ridos y secos Emisiones a la atmsfera de monxido de carbono (CO) Empresas certificadas como "limpia" Tasa de dependencia econmica Sociedad HALE Ausencia laboral por enfermedad Sociedad Eficiencia terminal en secundaria Sociedad Medicin Cambio Actualizacin dato 2006 ndice de corrupcin y buen gobierno ndice (ms bajo, mejor)
Superficie de terrenos ridos y secos Actualizacin dato 2006 / Superficie total del estado CO Partes por milln # Certificados de industria limpia por milln de PEA Actualizacin dato 2006 Actualizacin dato 2006
Personas menores de 14 + personas Actualizacin dato 2005-2006 mayores de 65 / personas entre 14 y 65 Esperanza de vida/gasto en salud per cpita Actualizacin 2001-2006
Sociedad
Promedio de das amparados por in- Actualizacin dato 2006 capacidad en consulta de medicina familiar Porcentaje de alumnos que terminan la secundaria sobre el total de alumnos que ingresaron Actualizacin dato 2006
199
Factor
Indicador Deuda directa
Medicin Egresos por Deuda Pblica de municipios y estados / Ingresos de estados por Participaciones Federales Crditos ejercidos por cada 1,000 PEA Maquinaria agrcola con menos de 5 aos de vida / Superficie agrcola del estado Lneas telefnicas fijas + Lneas celulares por cada 100 habitantes # de ciudades destino % importaciones totales IED/PIB Personas en el sector informal/PEA
Cambio Actualizacin datos 2001-2006
Economa
Economa
Tamao del mercado hipotecario Mecanizacin del campo
Actualizacin dato 2006 Actualizacin dato 2006
Factores Lneas telefnicas fijas y penetracin de la telefona mvil Nmero de destinos areos Dependencia de las importaciones de EUA Inversin extranjera directa Mercados informales Derecho Fuentes de energa no contaminantes
Actualizacin dato 2006
Precursores Precursores Relaciones Relaciones
Actualizacin dato 2006 Actualizacin dato 2006 Actualizacin dato 2006 Cambio de fuente a ENOE. Antes se estimaba con trabajadores registrados en IMSS y trabajadores del gobierno. Cambio de medicin. Se excluye de la medicin energa geotrmica y nuclear, contabilizando nicamente hidroelctrica y elica El dato publicado en la ENE ya no se actualiza. Se cambi la medicin por una estimacin con datos de egresados por ao de la SEP y poblacin con estudios superiores del Censo de Poblacin 2000 y 2005. Cambio de metodologa de la fuente: INEGI public una nueva serie del PIB con base 2003. La serie con base 1993 ya no se actualiza. Cambio de metodologa de la fuente: INEGI public una nueva serie del PIB con base 2003. La serie con base 1993 ya no se actualiza.
Ambiente
Relacin de generacin de electricidad proveniente de fuentes no contaminantes sobre el total generado en el estado Personas con estudios superiores y posgrado/ PEA
Poblacin con estudios superiores (profesional, maestra y doctorado) Sociedad
Crecimiento promedio del PIB Economa
% (TACC ltimos 3 aos)
Variabilidad del crecimiento del PIB Economa
Desv Standard ltimos 3 aos
200
Anexo metodolgico
Factor Indicador Medicin Cambio Cambio de fuente y medicin. Antes se tomaban nicamente impugnaciones en elecciones a gobernador. El dato ahora incluye impugnaciones relacionadas con las elecciones de cargos a nivel local (ayuntamientos, congreso local y gobernador). Para medir la concentracin de votos se utilizaba el ndice de Herfindhal, se cambi por el ndice Molinar que est diseado especficamente para cuestiones polticas. Productividad laboral Factores Productividad elctrica Factores Venta de inmuebles Factores Miles de pesos producidos (PIB) / MWh de energa vendidos Inversin ejercida en adquisicin de vivienda / PIB PIB/PEA Cambio de metodologa de la fuente: INEGI public una nueva serie del PIB con base 2003. Cambio de metodologa de la fuente: INEGI public una nueva serie del PIB con base 2003. Cambio de medicin. Se tomaba en cuenta inversin en mejora y adquisicin de vivienda. Se contabiliz nicamente inversin en adquisicin de vivienda. Cambio de fuente y medicin. Se sustituy la estimacin del nmero de usuarios obtenido del Censo de Poblacin por el porcentaje de hogares con acceso a internet publicado anualmente en la ENIGH. Cambio de medicin. Anteriormente se consideraba la suma de contratos por cada 100 PEA. Actualmente se utiliza el ndice de Herfindhal. Cambio de fuente de CEESP a Doing Business. Cambio de medicin. Se rest de los ingresos totales los ingresos por financiamiento. ndice de impugnaciones en eleccio- ndice de juicios electorales en nes de gobernador elecciones locales y federales (ms bajo mejor) Poltico
ndice de concentracin poltica Poltico
ndice de Molinar
Usuarios de Internet
Hogares con acceso a internet
Precursores
Competencia en la banca Precursores
Concentracin de contratos (cheques, ahorro y dep. plazo)
Gobierno
Facilidad para abrir una empresa Autonoma fiscal
Percentil (ms bajo mejor) (Ingresos por participaciones federales+ aportaciones federales+cuenta de terceros) / Ingresos totales
Gobierno
201
Factor
Indicador Costo de la nmina
Medicin Costo de la nmina estatal / Gasto total del gobierno
Cambio Cambio de medicin. Anteriormente slo se tomaba la partida de egresos personales y en el nuevo clculo se incluy transferencias del Captulo 4000. A los egresos tambin se les rest disponibilidad final. Cambio de medicin. Antes se utilizaba adquisicin de equipo informtico y agropecuario. Inegi ya separa ambos conceptos por lo que slo se tom bienes informticos. Cambio de fuente. De Axitia a Sandoval, R. y Gil, J. (2008). Construyendo un ndice de funcionalidad para el gobierno electrnico: Una primera evaluacin de los portales en Mxico, Espacios Pblicos, 11, 021, pp. 8-18. Universidad Autnoma del Estado de Mxico Cambio de metodologa de la fuente (antes Ingresos por turismo). INEGI public una nueva serie del PIB con base 2003. Antes se meda bajo la clasificacin de GD6 Comercio, restaurantes y hoteles, y ahora se toma en cuenta 72Servicios de alojamiento temporal y de preparacin de alimentos y bebidas. Cambio de metodologa de la fuente. La Secretara de Economa modific la metodologa de medicin del comercio por entidad federativa. Cambio de metodologa de la fuente: INEGI public una nueva serie del PIB con base 2003. Cambio de metodologa de la fuente: INEGI public una nueva serie del PIB con base 2003.
Gobierno
Inversin en bienes informticos Gobierno
Adquisicin de equipo informtico por el gobierno del estado / PIB estatal
ndice de calidad de gobierno electrnico
Calificacin 0-100
Gobierno
Valor agregado por turismo
Valor de servicios de alojamiento temporal y de preparacin de alimentos y bebidas/ PIB
Relaciones Internacionales
ndice de apertura Relaciones Internacionales PIB Industrial Potencial PIB Servicios Potencial
(Importaciones totales + Exportaciones Totales ) / PIB
PIB industrial/PIB total
PIB servicios/PIB total
202
Anexo metodolgico
Factor Indicador Valor agregado de la industria manufacturera, maquiladora y de servicios de exportacin (IMMEX) Potencial % PIB Medicin Cambio Cambio de medicin. Antes se utilizaba el valor agregado de la maquila de exportacin. Inegi ya no actualiza la serie por lo que se estim el valor agregado para la industria manufacturera, maquiladora y de servicios de exportacin (IMMEX).
Tabla A.9. Variables eliminadas

Factor Derecho Derecho Sociedad Poltico Factores Precursores Indicador Confiabilidad y Agilidad del Registro Pblico de la Propiedad Control contra piratera informtica Tiraje de peridicos diarios ndice de funcionalidad poltica Ingreso promedio asalariados Tiempo empleado en transporte intraurbano Transparencia informativa de los estados Gasto en soluciones tecnolgicas del gobierno ndice (CCE) ndice (Licencias de sistema operativo / PIB estatal) Peridicos por cada 1,000 habitantes % de curules en la Cmara de Diputados del partido gobernante Ingreso promedio diario de la poblacin que recibe un salario ( 1 / nmero de vehculos de motor registrados por cada 1,000 habitantes ) * 100,000 ndice de la transparencia de la informacin de federalismo fiscal, que mide disponibilidad de informacin a travs de internet (Aregional). ndice corregido por egresos totales Medicin
Gobierno
Gobierno
203

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2

La caja negra del gasto pblico

La caja negra del gasto pblico

Moiss Alcalde Virgen

Fausto Hernndez Trillo

Vidal Llerenas Morales

Instituto Mexicano para la Competitividad A.C.

Consejo Directivo IMCO

GASTN AZCRRAGA ANDRADE

JOS LUIS BARRAZA GONZLEZ

JUAN BECKMANN VIDAL

ENRIQUE CABRERO MENDOZA

EUGENIO CLARIOND REYES-RETANA

RAFAEL RANGEL SOSTMANN

LUIS DE LA CALLE PARDO

CLAUDIO X. GONZALEZ LAPORTE

TOMAS GONZALEZ SADA

FELICIA KNAUL WINDISH

La caja negra del gasto pblico

Consejo Directivo IMCO

JAIME SERRA PUCHE

EMILIO CARRILLO GAMBOA

CARLOS ELIZONDO MAYER-SERRA

MARIO SNCHEZ RUIZ

ALEJANDRO RAMIREZ MAGAA

DANIEL SERVITJE MONTULL

SOLEDAD LOAEZA TOVAR

MARIA AMPARO CASAR PEREZ

Instituto Mexicano para la Competitividad A.C.

Staff Profesional IMCO

La caja negra del gasto pblico

Mensaje del Presidente

Lic. Valentn Diez Morodo Presidente del Consejo del IMCO

La caja negra del gasto pblico

La caja negra del gasto pblico

Enron a la mexicana la contabilidad creativa de las finanzas pblicas estatales

13 21 33 41 49 59 67 77 93 101 111 127

149 183 189

Conclusiones Anexo Metodolgico

La caja negra del gasto pblico

Gobierno federal vs. provincias:

Gobierno federal vs. provincias: la disputa por los recursos en Argentina

Distribucin de participaciones y responsabilidades fiscales en el sistema fiscal argentino

La caja negra del gasto pblico

Gobierno federal vs. provincias: la disputa por los recursos en Argentina

Millones de Pesos 19.82 8.334 6

% de los ingresos totales (*) 52% 22% 0%

Gasto Primario Ingresos

Instituto Mexicano para la Competitividad A.C.

Grfico 1. Gasto pblico por habitante, 2001- 2008

Grfica 1.1. Gasto pblico por habitante, 2001- 2008

% sobre total 2001-2008 (ajustado por inacin)

La caja negra del gasto pblico

Gobierno federal vs. provincias: la disputa por los recursos en Argentina

Publicado en el diario Reforma, 6 de septiembre de 2009.

Instituto Mexicano para la Competitividad A.C.

La ruptura del pacto fiscal federal

Tabla 1.3. Composicin de la recaudacin argentina (Nacin+Provincias)

Fallas del rgimen fiscal argentino

Propios no tributarios (regalas, tasas, etc)

De origen nacional (coparticipacin y otros)

La caja negra del gasto pblico

Gobierno federal vs. provincias: la disputa por los recursos en Argentina

Empleados pblicos por mil habitantes