Universidad Catlica del Norte Escuela de Derecho Sede Coquimbo Derecho Constitucional II Profesora Titular: Carolina Salas Salazar

Anlisis Institucional de la Constitucin de 1980

Fecha: 4 de abril de 2011.Nombre: Diego Zepeda Pasten

Introduccin

A dos dcadas del renacimiento del rgimen democrtico no se puede afirmar con total seguridad que la sociedad chilena est viviendo una poca plena de democracia, debido principalmente a que an cargamos con enclaves del rgimen anterior, que no solo se mantienen en la memoria colectiva, sino que adems afectan el desarrollo a un paso natural de lo que debera ser un Estado Constitucional y Democrtico. Como ya es sabido, el ao 1973 acontece el pronunciamiento militar que termina con el gobierno de Salvador Allende, gobierno considerado catico tanto por los militares como los sectores de la derecha chilena, por lo que el pronunciamiento se llev a cabo con la finalidad de establecer un orden institucional que resguardara a la sociedad. Durante este perodo que se extendi hasta el ao de 1990, cuando finalmente el General Pinochet hace entrega del poder, Chile experiment una profunda transformacin econmica, poltica y social al tiempo que se cometieron violaciones sistemticas de Derechos Humanos. Por parte de las autoridades de aqul gobierno se ide una nueva constitucin en reemplazo de la del ao 1925 que se consideraba conductora del quiebre institucional. La Junta de Gobierno, organismo que durante el rgimen asume el poder constituyente, legislativo y ejecutivo en virtud del Decreto Ley N1 y Decreto Ley N1281, designa una Comisin para formular el anteproyecto constitucional que en teora buscaba restablecer el rgimen democrtico pero que en el fondo vendra a consolidar el rgimen militar, anteproyecto que fue remitido en agosto de 1978 al Consejo de Estado, que lo reelabor con diferencias del original presentado por la Comisin.

NOGUEIRA ALCAL, Humberto: Evolucin Poltico-Constitucional de Chile 1976-2005, Revista Estudios Constitucionales, ao 6, N2, 2008, pg.326.

Ambos anteproyectos sirvieron de base para el proyecto definitivo de Constitucin, que pretenda regular el perodo de transicin y que fue aprobado por la Junta de Gobierno y promulgado por Decreto Ley N 3.464 el 8 de agosto de 1980. Para legitimarla, se llama a plebiscito para que sea aprobada por la ciudadana2. Esta Constitucin, entre sus temticas, consideraba un Estado de carcter subsidiario en cuanto al aspecto econmico y social, cambi el sistema de eleccin proporcional por el actual sistema binominal sui generis, disminuy las facultades del Congreso, cre el Consejo de Seguridad Nacional y, entre otros aspectos, fij el perodo presidencial en 8 aos que, llegado a su final, permitira a la Junta de Gobierno plantear un candidato que poda ser aprobado o rechazado. El presente ensayo se centrar en analizar sistemticamente algunas instituciones jurdicas establecidas durante este rgimen, vale decir, las que fueron planteadas en la Constitucin de 1980 antes de la reforma del 2005 y cmo algunas se han reformado y compatibilizado con el rgimen democrtico, pero tambin como otras se han mantenido o no se han reformado completamente y que ocasionan obstculos para el correcto desarrollo progresivo de la democracia en nuestro pas.

NOGUEIRA ALCAL, Humberto: Evolucin Poltico-Constitucional de Chile 1976-2005, Revista Estudios Constitucionales, ao 6, N2, 2008, pg.330.

Anlisis Institucional de la Constitucin de 1980 Centrndonos en las ideas plasmadas en el texto constitucional, desde el punto de vista terico es posible notar un alejamiento con el concepto de democracia. La Constitucin se basa en las ideas de Seguridad Nacional, Filosofa Cristiana y el Neoliberalismo (Captulos I y III)3. Se construy un sistema econmico de carcter neoliberal que propone la reduccin de la intromisin del Estado en cuanto a materias de esta clase, ya que al consagrar estos principios en la Constitucin (Orden Pblico Econmico art.19N21 a 25, la regulacin del Derecho a la Propiedad Privada, etc.)4 permiten que el mercado se autorregule, y que tambin pase a ser un ente dominante y modelador de los aparatos de gobierno y justicia, ya que postula una libertad negativa, es decir que el Estado sea de Derecho en un sentido formal y no material para que no obstaculice el libre desenvolvimiento de estas fuerzas espontneas con polticas de intromisin pblica en el mbito privado. El neoliberalismo de Hayek denuncia estas intromisiones, ya que pueden llevar a la conformacin de un sistema totalitario5, de esta manera el Estado solo juega un papel subsidiario que permite el libre desenvolvimiento de un sistema econmico azaroso: si el sistema perjudica a un sector social, no es juzgable ni jurdica ni moralmente, como tampoco puede pretender criterios comunes para el todo social6. Como ejemplo de esto se pueden sealar las llamadas reformas estructurales de 1977 y 1981, que trajeron consigo la apertura al exterior de la economa (referente a las exportaciones y elimina trabas legales para ingresos de capitales extranjeros), la imposicin de un nuevo Cdigo Laboral y la desregulacin del mercado del trabajo (que quita atribuciones a los sindicatos de trabajadores, lo que los perjudicaba en las negociaciones con los empresarios), la privatizacin de los sistemas de seguridad social, de salud y de educacin.

BASSA, Jaime y VIERA, Christian: Contradicciones de los fundamentos tericos de la Constitucin chilena con el Estado constitucional: notas para su reinterpretacin en Revista de Derecho, Vol. XXI, N2, diciembre 2008, pg. 134. 4 Ibdem, pg. 134. 5 Ibdem, pg. 135. 6 Ibdem, pg. 135.

Es importante sealar que el mercado como ente utilitarista moldea la realidad poltica, ya que para que este sistema neoliberal pueda subsistir se busca impedir el ejercicio de la soberana popular, evitar que una mayora parlamentaria modifique la mercantilizacin que ha alcanzado la sociedad por lo que se establecen nuevos mecanismos como las leyes de qurum calificado, los senadores designados o vitalicios, la inamovilidad de los comandantes en jefe y las FFAA como garantes de la institucionalidad, el sistema binominal, el Tribunal Constitucional y el Consejo de Seguridad Nacional. En cuanto a las corrientes Iusnaturalistas que buscan la humanizacin del Derecho en reaccin a los horrores del siglo XX, cabe destacar que su influencia en la Constitucin de 1980 fue contradictoria con el contexto chileno durante el rgimen militar, ya que se cometieron violaciones sistemticas de Derechos Humanos en vez de humanizar el derecho, por lo que su papel fue el de justificar filosficamente la institucionalizacin conservadora y autoritaria7. El ejemplo ms recurrido es el del art. 1 inc. 4 que seala la promocin del Bien Comn, concepto que ha recibido numerosas crticas por considerarse incompatible la democracia actual, ya que, en palabras de Karl Popper, no solamente demanda un plan o concepto de lo que la sociedad debe ser, sino tambin un gobierno fuerte y centralizado con un corto nmero de personas benevolentes e implacables, lo que puede conducir fcilmente a una dictadura8 y pugna con una sociedad pluralista moderna con intereses mltiples. En cuanto a la seguridad nacional, la Constitucin de 1980 precisa las atribuciones y misiones de las FFAA y Carabineros de Chile con el fin de establecerlos como garantes del orden institucional de la Repblica, por lo que se estataliz a las FFAA para cumplir con el deber del Estado de resguardar la seguridad nacional y proteger a la poblacin y a la familia, como se consagra en el art.1 inc. Final y en relacin al art.24 incisos 1 y 2 (al Presidente de la Repblica se le encomienda el gobierno y administracin del Estado
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BASSA, Jaime y VIERA, Christian: Contradicciones de los fundamentos tericos de la Constitucin chilena con el Estado constitucional: notas para su reinterpretacin en Revista de Derecho, Vol. XXI, N2, diciembre 2008, pg. 137. 8 POPPER, Karl: La Sociedad abierta y sus enemigos, varias ediciones en castellano, Cap. 9: Esteticismo, perfeccionismo y utopismo. POPPER en su crtica cita la idea platnica de los Reyes Filsofos, que deban ser benevolentes e implacables para llevar a cabo la consecucin del Bien Comn.

extendindose su autoridad a todo cuanto tenga por objeto la conservacin del orden pblico interior y la seguridad externa de la Repblica, de acuerdo a la Constitucin y las leyes)9 lo que desde otra perspectiva se podra ver como la concentracin del Poder de Seguridad en manos de un gobierno autoritario. Por otro lado la funcin de garantes de la institucionalidad no ha estado exenta de crticas, se estima que esta funcin es compartida por todos los rganos e instituciones de la repblica, opinin que se ha acogido con en la reforma del 2005, ya que prcticamente se suprimi este poder de seguridad donde, efectivamente, se nombra como garantes de la institucionalidad y de la seguridad nacional a todos los rganos del Estado, no solo a las FFAA y de esta manera se reforman las atribuciones del Consejo de Seguridad Nacional, reducindolas y dejando a este organismo como asesor del Presidente de la Repblica, a quien se le otorga la facultad de llamar a retiro a los comandantes en jefe de las FFAA; tambin se incorpora a este Consejo al Presidente de la Cmara de Diputados, entre otras modificaciones, por lo que actualmente las FFAA han dejado de ser un enclave autoritario y dependen del gobierno civil, como corresponde a un rgimen poltico democrtico10. Entre otras instituciones contempladas en la Constitucin cabe destacar el papel del Tribunal Constitucional, que sufri modificaciones, adquiriendo nuevas atribuciones y aumentando a siete el nmero de integrantes, a saber: tres ministros de la Corte Suprema, nombrados por esta; un abogado designado por el Presidente de la Repblica, dos abogados elegidos por el Consejo de Seguridad nacional y un abogado elegido por el Senado11, el constituyente opt por una conformacin ms tcnica que democrtica. Este rgano fue dotado de amplsimas competencias para realizar un control efectivo de la Constitucin y solucionar conflictos entre los rganos del Estado, y adems posee un carcter independiente (Art. 81 Ley Orgnica Constitucional del Tribunal Constitucional), lo que quiere decir que no se encuentra subordinado a ninguna otra autoridad u rgano
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PEA, Marisol: Funciones de las Fuerzas Armadas y del Consejo De Seguridad Nacional y Propuestas de Reforma Constitucional en Ius et Praxis, Vol. 8, N1, 2002, pgs. 95 a 116. 10 CUMPLIDO, Francisco: Reforma constitucional en Chile en Anuario de Derecho Constitucional Latinoamericano, 2006, pgs. 107-108. 11 Ibdem, pg. 108.

constitucional, constituyndose como un super-poder neutro, ya que mediante el control que ejerce garantiza el Estado de Derecho y el sistema de poderes. Entre sus funciones ms representativas se pueden sealar el control a las Leyes Orgnicas Constitucionales, leyes interpretativas de la Constitucin, proyectos de ley o de reforma constitucional, los tratados sometidos a la aprobacin del Congreso y tambin tiene la tarea de declarar la inconstitucionalidad de las organizaciones, movimientos o partidos polticos como el actuar de las personas o grupos de personas que abusan de derechos constitucionales. Un aspecto criticable del Tribunal Constitucional de la Carta de 1980 en cuanto a su mecanismo de eleccin de sus miembros, ya que al nombrarse stos por rganos de naturaleza poltica podran surgir desviaciones a base de influencias de estos rganos constitucionales, por lo que es un contrasentido que aquellos que deben ser controlados puedan ejercer influencias en el Tribunal Constitucional. La reforma del 2005 vendra, en efecto, a democratizar el nombramiento de los ministros del Tribunal Constitucional, suprimiendo la influencia del Consejo de Seguridad Nacional, disminuyendo el plazo de duracin de mandato de sus ministros, no se permite su reeleccin y les establece importantes prohibiciones de ejercicio de la profesin de abogado. La reforma tambin ha vigorizado sus atribuciones a fin de poder equilibrar el sistema y ejercer sus funciones de manera eficaz e independiente de sus rganos electores, para llevar a cabalidad su tarea de garante de la Constitucin. Sin embargo existen crticas doctrinarias actuales acerca de la vigorizacin del Tribunal Constitucional, como seala el profesor Fernando Atria en su trabajo Revisin Judicial: sndrome de la vctima insatisfecha, donde sostiene que mantener en nuestro pas un Tribunal Constitucional con tales atribuciones representa grandes costos para la democracia, ya que segn su parecer el Tribunal Constitucional resuelve segn las

opiniones ideolgicas de sus miembros y que el ejercicio del control a posteriori que realiza este rgano sera una actuacin contramayoritaria12. Otras instituciones que presentan particularidades vendran siendo los Senadores designados y vitalicios y el Sistema Binominal de elecciones. En la Constitucin original de 1980 el Congreso se presenta disminuido en cuanto a sus atribuciones, privilegios y organizacin; la cuarta parte de los senadores era designada por la Corte Suprema, el Consejo de Seguridad Nacional y el Presidente de la Repblica y no elegida por votacin, que solo se reduca a 38 senadores. Con la reforma de 1989 esta realidad cambi, aumentando el nmero de senadores elegidos por votacin. En cuanto al Sistema Binominal cabe sealara que no se trata de un mecanismo de eleccin ni mayoritario ni proporcional, sino arbitrario. Bsicamente consiste en que se eligen dos diputados y dos senadores por circunscripcin y deben ir dos candidatos por lista, de los que resultan elegidos los candidatos de la lista que haya obtenido el mayor nmero de votos y para poder elegir los dos cargos necesitan doblar la votacin de la lista que le sigue en votos. As, una lista puede elegir un cargo con el 66% de los votos y la otra elegir tambin un cargo con el 34% de los votos. Se considera un sistema sui generis ya que busca fortalecer la segunda fuerza electoral en desmedro de la primera13, ya que como legado del rgimen militar, tiene por objetivo evitar que un Legislativo dominado por la Concertacin pudiese lograr los qurums necesarios para modificar la Constitucin y alterar el aparataje institucional fundado por este rgimen. En nuestro contexto ese sistema impide la participacin de partidos polticos menores que no pertenecen a los pactos ms importantes, por lo que se ven obligados a unirse a la Alianza o a la Concertacin por lo que tiene poca representatividad para lograr la distribucin de los escaos en el Congreso. La ausencia de otros factores competitivos

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ATRIA, Fernando: Revisin Judicial: el sndrome de la vctima insatisfecha en Estudios Pblicos, N79, 2000, pgs. 347 a 402. 13 NOGUEIRA ALCAL, Humberto: Evolucin poltico-constitucional de Chile 1976-2005, Revista Estudios Constitucionales, ao 6, N2, 2008, pg. 344.

entre las dos coaliciones hace que vaya perdiendo sentido la relevancia del voto del ciudadano, ya que no hay otro tipo de alternancia. Con la reforma constitucional del 2005 no se innov acerca del sistema de eleccin binominal, sino que se modific el procedimiento para sustituir el sistema electoral, a saber, para su modificacin se exige, tratndose de los diputados, la aprobacin de 4/7 de los senadores y diputados en ejercicio y respecto de los senadores se requerir el voto conforme de los 3/5 de los diputados y senadores en ejercicio para sustituir el sistema electoral. La reforma exigir para el futuro un nuevo acuerdo respecto del sistema electoral, puesto que, mantenindose el sistema binominal es muy difcil que la Concertacin o la Alianza obtenga por s solas un nmero de diputados y senadores que les permita reemplazar el sistema electoral14. El obstculo ms importante para establecer reformas constitucionales que permitan el correcto desarrollo de la democracia en el pas vendra a ser los altos qurums que se requiere para modificar materias que la constitucin encarga que se regulen por ese tipo de leyes, como por ejemplo, la enseanza, los partidos polticos, bases generales de la administracin del Estado, Congreso Nacional, Sistema Electoral, etc. El establecimiento de qurums elevados para las reformas legales relevantes imposibilita la evolucin de una democracia sana, ya que con el requerimiento de 4/7 es prcticamente imposible que se logre el consenso necesario para llevar a cabo estas modificaciones debido al sistema binominal imperante; en la mayora de pases de tradicin democrtica es necesaria solamente la mayora simple, por lo que llega a ser ilgico que en nuestro contexto, para concretar decisiones importantes se necesite la aprobacin de una minora, lo que vendra a perpetuar los intereses del rgimen militar y de esta manera las leyes y sus modificaciones no son producto de una instancia deliberativa libre y espontnea, sino que nacen en un ambiente de negociacin, lo que

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CUMPLIDO, Francisco: Reforma constitucional en Chile en Anuario de Derecho Constitucional Latinoamericano, 2006, pgs. 107-108.

adems trae como consecuencia el creciente desinters de la poblacin por la poltica y la ignorancia de sus propios derechos.

A modo de Conclusin

1.- El modelo econmico neoliberal que se ha implantado en el pas limita el actuar del Estado, dejando que sean los privados los que acten en la economa. Debido a esto el Estado presenta dificultades para la proteccin de necesidades sociales bsicas, cuestin que ha perdurado hasta la actualidad, ya que los grandes grupos privados son movidos por intereses lucrativos y al no tener demasiado obstculos en su actuar causan el desmedro de otros grupos sociales, ya sea con malas prcticas, con problemas de contaminacin ambiental o el apoderamiento de empresas pblicas entre otros efectos. Si bien el Estado ha implementado algunas polticas sociales, es necesario un esfuerzo mayor para asegurar una mejor proteccin, buscando instancias que efecten un compromiso ms efectivo con la sociedad como por ejemplo dejando de lado el papel de sujeto pasivo en la economa; debe repotenciarse y emprender inversiones estratgicas (como en el aspecto energtico), debe propender a una mayor regulacin en cuanto a la fiscalizacin de los entes privados y debe contribuir a armonizar las garantas constitucionales de los diferentes sectores sociales en pos de una equidad mayor. 2.- La bsqueda del bien comn no es un concepto que se avoque al contexto de la sociedad pluralista actual, debido a que los intereses no son uniformes, sino que mltiples y difusos, por lo tanto el trmino Inters General sera ms compatible con el principio democrtico, ya que puede abarcar la diversidad de fines que se pueden encontrar en la sociedad democrtica y pluralista, permitiendo la realizacin personal de cada individuo.

4.- El Sistema Binominal condiciona y limita el desarrollo democrtico debido a la imposibilidad de lograr los consensos requeridos (qurums) para efectuar cambios constitucionales y polticos relevantes, ya que en estricto sensu, la minora no representativa es la que termina definiendo estos cambios, imposibilitando el progreso democrtico e institucional. Al mismo tiempo este sistema genera problemas para las fuerzas polticas menores a las que no les queda otra opcin que aglutinarse en uno de los dos grandes bloques polticos si es que quieren conseguir un puesto en el congreso; esto genera problemas colaterales como la falta de credibilidad de la clase poltica y el desinters social en la misma debido a la baja representatividad que impone el sistema. A pesar de que se han logrado importantes avances con las reformas constitucionales sigue siendo muy necesario la sustitucin de este sistema electoral por uno que pueda garantizar la transparencia y representatividad de la voluntad popular. 5.- En relacin al punto anterior, la imposibilidad de reformas importantes viene a ser configurada por los altsimos qurums que se requieren para poder generar un cambio relevante, es el lastre del crecimiento institucional y democrtico ya que los cambios solo se producirn con la aprobacin de la minora. Un mtodo lgico para poder salvar este obstculo y asegurar las instancias deliberativas sera la toma de decisin por simple mayora, como sealado anteriormente, es el mtodo usado en la mayora de los pases de tradicin democrtica.

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Bibliografa

ATRIA, Fernando: Revisin Judicial: el sndrome de la vctima insatisfecha en Estudios Pblicos, N79, 2000, pgs. 347-402 BASSA MERCADO, Jaime y VIERA LVAREZ, Christian: Contradicciones de los fundamentos tericos de la Constitucin Chilena con el Estado constitucional: notas para su reinterpretacin en Revista de Derecho, Vol. XXI, N2, diciembre 2008, pgs. 131-150. CAZOR ALISTE, Kamel: Democracia y Constitucin en Chile, Revista de Derecho de la Universidad Austral, Vol. XI. CUMPLIDO, Francisco: Reforma constitucional en Chile en Anuario de Derecho Constitucional Latinoamericano, 2006, pgs. 105-113. NOGUEIRA ALCAL, Humberto: Evolucin poltico-constitucional de Chile 1976-2005, Revista Estudios Constitucionales, ao 6, N2, 2008, pgs. 325-370. PASCUAL, Claudia: Neoliberalismo en Chile en

http://www.sedes.org.br/centros/cepis/NEOLIBERALISMO%20CHILE%espanhol.html, 1 de abril de 2011. PEA, Marisol: Funciones de las Fuerzas Armadas y del Consejo De Seguridad Nacional y Propuestas de Reforma Constitucional en Ius et Praxis, Vol. 8, N1, 2002, pgs. 95-116. POPPER, Karl: La Sociedad abierta y sus enemigos, varias ediciones en castellano, Cap.9: Esteticismo, perfeccionismo y utopismo.

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