Evaluacin del Programa para el Desarrollo Local (microrregiones) 2006

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CaptuIo 6

ConcIusiones
6.1 Sobre Ia evaIuacin deI Diseo deI Programa
La puesta en marcha del Programa para el Desarrollo Local (microrregiones) se
fundament en el diagnstico realizado por la Estrategia de microrregiones. Se
considera necesario que el PDL cuente con un diagnstico en el que se ubique la
participacin de ste, dentro de la Estrategia de Microrregiones.
La poblacin objetivo fue definida de manera adecuada de acuerdo con la
problemtica identificada, esta fue las localidades CEC y sus localidades de reas
de influencia.
La incorporacin de la inclusin del enfoque de gnero en la poblacin objetivo se
debe asegurar en la toma de decisiones de los proyectos productivos.
A nivel de las actividades, los supuestos no estn claramente especificados ya que
en la mayora no se aclara el trmino de oportunidad en la realizacin de cada
actividad.
Del mismo modo, tampoco se detallan los requerimientos del nmero del personal
para la operacin adecuada del Programa.
El supuesto de que se requiere de un techo presupuestal igual o superior aprobado
por parte del Congreso se ha cumplido desde el ao 2002 a la fecha; sin embargo,
se considera que esta programacin no es suficiente para atender adecuadamente
todos los componentes susceptibles de ser apoyados por el Programa. En este
sentido, se requiere una mayor definicin de su estrategia de cobertura.
Se considera necesario que en el nivel del propsito del Programa se incluya como
supuesto a los beneficiarios usan y dan mantenimiento a la infraestructura
construida ya que no basta con la construccin de la infraestructura sino que este
debe ser usada y cuidada.
Para la validacin de la lgica vertical de la Matriz de Marco Lgico del Programa
es importante reflexionar sobre la posible desagregacin de los componentes; con
lo cual se podrn incorporar las actividades necesarias para cada tipo de
componente; lo cual mejorara el diseo del Programa.
A nivel del fin del Programa se propone como indicador el clculo de los cambios
en los ndices de marginacin de las localidades atendidas y de las localidades
CEC. Es necesario que su clculo se realice slo para los CEC en la medida que
el PDL se focalice hacia estas.
En el ejercicio 2006, por primera vez se hizo el esfuerzo de construir la Matriz de
Marco Lgico del Programa, encontrando que los indicadores de fin y de propsito
no cuentan con una lnea de base de evaluacin con la que se definieran las metas
resultados, tampoco se precisa la periodicidad de su clculo.
Los indicadores que se presentan a nivel del propsito del Programa sobre la
contribucin del PDL al levantamiento de banderas blancas, son vlidos en la
medida que se exprese en los enunciados de los objetivos de la MML, la relacin
existente entre el Programa y su contribucin a la Estrategia de Microrregiones.
Para el clculo de los indicadores en el nivel de los componentes no se detalla en
que parte de la pgina web de microrregiones se puede obtener la informacin
necesaria para su clculo.
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En general, se requiere que la MML tenga como apoyo un documento en el que se
defina de manera ms detallada, el nombre, descripcin, frmula de clculo,
periodicidad y lnea de base de cada uno de los indicadores, con el fin de mejorar
el entendimiento de los mismos, adems de definir las tareas para la recoleccin
de informacin para su clculo.
6.2 Sobre Ia focaIizacin y Ia cobertura deI Programa
Durante el periodo 2002-2006, la focalizacin de recursos del Programa se orient
principalmente a municipios y localidades de Muy Alta y Alta marginacin, aunque
las acciones en municipios y localidades de marginacin Media han cobrado
relevancia en los ltimos aos. Lo cual refleja una buena focalizacin del
Programa, porque enfoc sus acciones a los municipios y localidades ms pobres
del pas.
El Programa concentr la mayor cantidad de recursos en localidades CEC, aunque
en las localidades NO CEC se registraron incrementos en los montos invertidos,
principalmente en las localidades de marginacin media.
La cobertura por microrregiones y localidades CEC refleja que no existe una
estrategia de cobertura bien definida, ya que no hay una tendencia clara de
atencin respecto a stos territorios, dando como resultado que durante el periodo
2002-2006 no se ha logrado la cobertura de alguna microrregin especifica a nivel
estatal.
Durante el ao 2006, el anlisis de el monto de inversin por entidad federativa
arroja a los estados de Chiapas, Oaxaca y Veracruz, como los de mayor
participacin; encontrando adems, que en stos la inversin se dirigi
principalmente a la atencin de localidades de Alta Marginacin.
6.3 Sobre Ia Operacin deI Programa
A continuacin se presentan las conclusiones del documento de evaluacin sobre los
procesos operativos, el cumplimiento de metas, el anlisis de costos y la correccin de
los retos identificados en evaluaciones anteriores..
Procesos operativos deI Programa
Las solicitudes del Programa son consideradas como tales una vez que se firman
las propuestas de inversin por parte del COPLADE, la Delegacin, la ejecutora y
en la medida de lo posible la instancia normativa. Estas firmas deben ser de los
operativos en niveles de directores de rea lo cual retrasa la integracin de los
expedientes desde los 6 hasta los 30 das.
La aprobacin de las solicitudes se basa en tres principales criterios los cuales
son: 1) Las solicitudes deben provenir de localidades CEC de microrregiones
consideradas por la SEDESOL, 2) La realizacin de obras debe sujetarse a la
disponibilidad de recursos y 3) Las obras apoyadas deben preferentemente
contribuir al levantamiento de banderas blancas. Este ltimo criterio se ha
incorporado debido a que aunque no existen metas oficiales que liguen las metas
de la Estrategia con la contribucin del Programa, es sabido que este es el que
ms incidencia tiene en el levantamiento de dichas banderas.
El PDL no cuenta con rganos de validacin de solicitudes como el COVAM del
Programa 3x1 para migrantes, debido a esto, existen diferentes niveles de
eficiencia de la operacin del Programa en los estados que obedece a las distintas
formas de operar de los COPLADES y a la poca participacin de los municipios en
un rgano donde se concentren todos los participantes. Es deseable tambin, que
el PDL cuente con convocatoria para la recepcin de las propuestas de proyectos
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a realizarse para que de esta manera se apoyen las ms viables y de mayor
impacto.
El envo de manera fsica de las propuestas de inversin y de los Anexos tcnicos
de autorizacin representan un cuello de botella en los procesos operativos que
causan problemas de manejo de informacin tanto para las Delegaciones como
para las oficinas centrales ante lo cual es necesario reflexionar sobre algn mtodo
alternativo como lo puede ser a travs de firma electrnica con la cual esta
actividad se realice de manera ms eficiente.
Los diagnsticos situacionales y las cdulas de identificacin bsica de las
localidades CEC no son utilizados en la planeacin sin embargo, son utilizados
para la determinacin y actualizacin del nmero de banderas blancas. Estos
sistemas son considerados por los coordinadores de microrregiones como
adecuados, confiables, sistematizados y ordenados, aunque en menor medida
como actualizada debido a los desfases entre el levantamiento y alimentacin de la
informacin de dichos sistemas.
Los resultados del clculo de los indicadores de contralora social, de 83 por ciento
para los representantes municipales; 27.6 por ciento para los beneficiarios de
obras; 7.1 por ciento para los beneficiarios de proyectos productivos y de 2.0 por
ciento para los beneficiarios de vivienda; muestran el desconocimiento del
Programa y de las instancias donde se pueden interponer quejas, denuncias o
sugerencias sobre ste por lo cual es necesario reforzar las actividades de
contralora social.
Uno de los principales problemas para ETVSTMEVWIdel trmino de Contralora Social
radica precisamente en la familiarizacin con su definicin ya que apenas el 23.2
por ciento de los beneficiarios lo identifica, principalmente con, la supervisin y
vigilancia de los recursos de manera adecuada (14.1 por ciento), la participacin
de los beneficiarios en el cuidado de las obras (9.8 por ciento) y como el grupo de
personas que vigilan las obras (8.3 por ciento).
Dadas las distintas ejecutoras que pueden realizar obras con recursos del
Programa tambin existen diferencias de eficiencia entre estas, destaca el Instituto
de Vivienda de Oaxaca de aquel estado con serios retrasos en la operacin de la
construccin de los pisos firmes del ejercicio de 2004 del Programa los cuales se
estn colocando an dos aos despus, en 2006.
Una de las acciones que causan problemas operativos es la ampliacin de
recursos en el ltimo trimestre del ao con la cual se dispone de poco tiempo para
la operacin del Programa para los procesos de licitacin y adjudicacin en las
obras en las que se requiere y de la realizacin misma, adems de la entrega
recepcin.
Sigue siendo necesaria una mayor difusin del Programa mediante la instalacin
de mantas y placas que generalmente se instalan durante la ejecucin de los
proyectos pero que despus se quitan.
Es necesario que las delegaciones de la SEDESOL y las ejecutoras uniformicen
sus criterios de los reportes de avance fsico de acuerdo con el tipo de obra para
evitar diferencias entre los reportes que se realizan.
Es necesario hacer una mayor difusin de las maneras en las que se pueden
firmar las actas de entrega recepcin para que en los casos en los que existan
obras de mala calidad as se manifieste, con la finalidad de que se mejoren los
resultados del Programa.
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CumpIimiento de metas
El Programa no cuenta con un Plan Operativo Anual en el cual se establezcan de
manera oficial sus metas, stas solo se establecen a manera de referencia
internamente con base en el costo promedio de las obras del ao inmediato
anterior y lo establecido en los acuerdos de coordinacin, tambin existe una meta
interna de la contribucin del Programa en el levantamiento de banderas blancas
de la Estrategia de Microrregiones.
Contrastando la informacin de los acuerdos de coordinacin y la base de datos
del SIIPSO al 15 de noviembre de 2006, los resultados muestran que se rebasaron
las metas, por un lado, las fsicas se superaron en un 335.2 por ciento mientras
que las metas financieras se superaron con un 197.8 por ciento. Esta metodologa
sin embargo, no permite analizar el cumplimiento de las metas por tipo de vertiente
ni considera las modificaciones presupuestarias.
Los estados que mostraron ampliaciones de recursos significativas y cambios en
sus metas fueron Chiapas, Guerrero, Hidalgo, Mxico, Michoacn, Oaxaca, Puebla
y Veracruz, stas influyeron en la obtencin de las metas del Programa.
AnIisis de costos
El PDL ha operado bajo el criterio de austeridad de tal manera que en el periodo
de 2002-2006 el costo de operacin en promedio ha sido del 3.8 por ciento del
total. En 2006 ste porcentaje fue de apenas 0.87por ciento.
En los aos de 2002 y 2004 se ha operado con los mayores costos de operacin.
En 2002 el costo fue alto porque se levantaron los diagnsticos situacionales y las
cdulas de identificacin bsica de las localidades CEC y en 2004 porque se
operaron la mayor cantidad de recursos en inversin.
El monto promedio del costo por obra pas de 116,700 a 126,576 pesos de 2002 a
2006. El costo por obra es muy variable, el menor ha sido de 21 pesos en un
proyecto de identidad jurdica, mientras que el mayor, de 16.4 millones de pesos
en la construccin de una carretera alimentadora.
Durante el periodo de 2002-2006, el costo de hacer llegar un peso a manos de los
beneficiarios ha sido de 4 centavos, por lo cual se considera que han sido mayores
los beneficios obtenidos. En los aos 2002 y 2004 se observa el costo ms alto y
en los aos 2003, 2005 y 2006, el ms bajo, destaca el ejercicio de 2006 por
contener el menor costo.
Atencin de Ios retos de Ia operacin deI Programa identificados en
evaIuaciones anteriores
Los retos que se identificaron en las evaluaciones de 2004 y 2005 que se han
corregido son: 1. se capacitaron a los comits de obra para una mayor vigilancia
de los procesos operativos y 2. se busc la estandarizacin de los formatos para la
operacin del Programa mediante la inclusin de actas de entrega recepcin,
convenios de concertacin y reportes de avances fsicos y financieros en las ROP.
Los retos que an persisten son los siguientes: mayor coordinacin entre las
instancias involucradas en la operacin del PDL, el fortalecimiento de la contralora
social y la calendarizacin de las etapas del proceso de operacin. Es necesario
llevar a cabo las actividades necesarias para su correccin.
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6.4 ResuItados (Beneficios econmicos y sociaIes)
El resultado del indicador propuesto para medir el fin, muestra que el Programa
est contribuyendo a mejorar las condiciones de vida de los habitantes de los
municipios de mayor marginacin.
Los resultados obtenidos en los indicadores propuestos a nivel de propsito,
reflejan que el Programa ha contribuido al levantamiento de banderas blancas,
aunque dicha contribucin se ha reducido. Tambin se muestra que las
aportaciones de los beneficiarios no se han incrementado, sin embargo, la de los
estados y municipios, si.
El ndice general de sostenibilidad de las obras apoyadas fue de 79 por ciento. El
ndice general se vi afectado, por la baja sostenibilidad observada en los
proyectos productivos, el cual fue de 14 por ciento.
En los proyectos productivos se tuvo la particularidad de que stos funcionaron en
tanto se tuvo el apoyo, una vez que ste se agot, el proyecto concluy o no se le
dio continuidad.
Las obras de vivienda alcanzaron el ms alto ndice de sostenibilidad, lo. Lo cual
fue propiciado por las caractersticas de las mismas.
En general, la mayor parte de las obras (sin incluir proyectos productivos) lograron
una sostenibilidad superior al 80 por ciento, lo cual es producto de que muchas de
ellas estn en funcionamiento. En el caso de las obras de electrificacin (rural y
urbano), algunas de ellas estn terminadas pero an no funcionan; por que la CFE
an no las aprueba.
La mayor parte de las obras tienen un buen estado fsico, algunas incluso
presentaron mejora respecto a como estaban anteriormente, principalmente
escuelas y centros de salud.
En algunas escuelas, los servicios son insuficientes para hacer frente a la
demanda que tienen. En el caso de las bibliotecas los libros no estn actualizados
o no existen suficientes volmenes, los salones de usos mltiples son limitados,
las canchas deportivas son pocas y pequeas, entre otros aspectos que afectan el
desarrollo complementario de los estudiantes.
La mayor parte de las clnicas de salud apoyadas por el Programa disponan de
equipo bsico para dar atencin a los habitantes de las localidades CEC y a sus
reas de influencia, sin embargo, los resultados generados indicaron que no son
suficientes, incluso son escasos en algunos aspectos bsicos como en la dotacin
de camas. Las clnicas de salud an no estn suficientemente bien equipadas,
principalmente porque en ocasiones son las nicas que en toda la regin brindan
el servicio y no pueden dar atencin adecuada a la demanda.
Todas las escuelas visitadas en la fase de campo disponan de sillas o
mesabancos, pero en 63 por ciento de ellas no son suficientes. Tambin cuentan
con pizarrones, sin embargo, no son suficientes y algunos se encuentran en mal
estado o son de pequeas dimensiones. En general es limitada la disponibilidad de
equipo, existe escasez de computadoras para el personal acadmico y
administrativo, no todas las escuelas tienen equipo de primeros auxilios y no
cuentan con material didctico que complemente la formacin de los estudiantes.
A pesar de ello, en gran parte de casos visitados, las escuelas no se hubieran
construido, pero el apoyo brindado fue trascendental para que diversos centros
escolares se vieran beneficiados. Algunas escuelas se encontraban en psimas
condiciones fsicas, con techos de lmina o paja, con paredes de carrizo y pisos de
tierra, pero con los recursos muchas fueron remodeladas o construidas en su
totalidad, beneficiando de sta manera a la poblacin ms pobre del medio rural.
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El Programa a travs de la vertiente de vivienda dot de componentes de apoyo
que permitieron cambiar el aspecto de stas, tales recursos se dirigieron a dotar de
pisos firmes, de apoyar con techos y paredes, as como de mejorar las condiciones
de salubridad de los hogares por medio de letrinas o de baos.
El resultado fue que el porcentaje de viviendas con piso de tierra se redujo
considerablemente, de 77 por ciento a 15 por ciento una vez que fueron apoyados,
en tanto el porcentaje de aquellas con piso firme se increment del 13 al 76 por
ciento.
En lo que respecta a los techos de la vivienda, tambin se identificaron avances
positivos, el porcentaje de viviendas con techos de lmina metlica o de asbesto
aument de 31 a 64 por ciento, las de losa de concreto tambin aumentaron, pero
de manera leve, de 6 a 10 por ciento. Mientras que las viviendas con techos de
cartn o de palma disminuyeron, con lo cual se reafirm la idea de que el
Programa permiti mejores condiciones de vida de los habitantes beneficiados.
Los proyectos no agropecuarios fueron los nicos que registraron un 50 por ciento
de vigencia, por tanto slo stos reportaron datos de ingreso y empleo, que
indicaron valor de las ventas superior a los 30 mil pesos anuales en promedio. En
cambio los proyectos agrcolas y pecuarios registraron 3 por ciento de vigencia,
que da a entender que ms del 90 por ciento de stos no fructificaron.
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El mantenimiento a las obras del PDL se llev a cabo en 88 por ciento de ellas. En
aquellas donde no se realiz mantenimiento fue porque las obras son
relativamente nuevas y como resultado gran parte de ellas an no requieren de
este servicio, sin embargo, tambin es por falta de recursos y por poca
participacin de beneficiarios e instancias ejecutoras.
Las solicitudes atendidas por el Programa dieron mayor atencin y apoyo a grupos
prioritarios principalmente indgenas. En tanto que las solicitudes que daban
atencin a grupos de mujeres, fueron mnimas.
En general, los beneficios logrados por las obras apoyadas por el Programa,
fueron: incremento en el nmero de consultas mdicas ofrecidas; mayor nmero
de aulas de clase y un menor hacinamiento en stas; mejores accesos a las
localidades por la construccin de caminos y carreteras; mayor seguridad en las
calles por la pavimentacin y el alumbrado pblico de las localidades; mejores
condiciones de vida producto de la remodelacin de los techos y paredes, de la
dotacin de pisos firmes y del apoyo de letrinas, adems de un menor
hacinamiento en los hogares, entre otros beneficios generados producto del apoyo
del PDL.
6.5 Sobre Ia Percepcin de beneficiarios
Los actores clave que participaron en el Programa poseen la capacidad tcnica
para desempear el papel de gestores y ejecutores de las obra apoyadas por el
Programa, sin importar el cargo que ocupan en la presidencia municipal.
Las principales caractersticas de los beneficiarios de vivienda no reflejaron una
tendencia a beneficiar a algn sexo en particular, ni a personas de alguna
categora de edad, sin embargo, poseen niveles bajos de estudios y ms del 60
por ciento habla alguna lengua autctona como el Tzetal, Zapoteco, Tzotzil y
Chatino.
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En el caso de los proyectos no agropecuarios, nicamente 15 proyectos de 28, continuaron vigentes despus de
recibir el apoyo. En los proyectos agrcolas y pecuarios se present la particularidad de que stos funcionaron
nicamente en el ao en que les dieron el apoyo, tal caso ocurri cuando se repartieron plntulas, paquetes de aves,
semillas mejoradas y animales, pero que una vez que se acab el componente de apoyo, el proyecto tambin termin,
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Los beneficiarios de proyectos productivos son mayormente hombres, con un nivel
de escolaridad superior a los beneficiarios de vivienda, aunque tambin un 53 por
ciento habla alguna lengua autctona como el Tzotzil, Zapoteco, Nahuatl y Mame.
Los beneficiarios de obras de infraestructura se caracterizaron por ser
principalmente hombres con un nivel de estudios de secundaria y un 14 por ciento
con estudios de licenciatura y un 10 por ciento de maestra.
Acceso aI Programa
Un 93 por ciento de los actores clave conoce el Programa, aunque es mejor
conocido como microrregiones, que como Programa para el Desarrollo Local.
Los representantes de SEDESOL son la principal fuente de informacin de los
municipios; adems de otras fuentes como otros municipios beneficiados
previamente, representantes del estado y medios como la radio y la TV.
Los representantes de SEDESOL imparten sesiones informativas a los municipios
donde les dan a conocer las caractersticas del Programa como beneficios y
requisitos, de manera que se motiven a participar.
Un 90 por ciento de los actores clave conoce los objetivos del Programa y los
requisitos para acceder al mismo.
Una buena proporcin de los actores clave conoce los tipos de apoyos que pueden
obtener del Programa, as como sus derechos y obligaciones como participantes o
beneficiarios.
Los actores clave no dan mucha importancia a los tiempos establecidos en las
reglas de operacin del Programa para la gestin y entrega de apoyos; debido a
que trabajan por ejercicios anuales y su meta es terminar las obras antes del cierre
de cada ao.
Una proporcin reducida de municipios mencion, entre los compromisos
adquiridos al participar en el Programa, el realizar otras obras, apoyar partidos
polticos; y una proporcin mayor mencion el compromiso de dar mantenimiento
a las obras.
Atencin recibida
Los municipios gestionan sus apoyos principalmente ante la SEDESOL, ante el
Estado y una pequea proporcin ante el COPLADE.
Los actores clave manifiestan un alto grado de satisfaccin respecto a la atencin
recibida por parte del Programa, durante el proceso que comprende desde la
solicitud hasta la entrega de los apoyos.
Tiempo en trmites o entregas de apoyos
Las propuestas son validadas por COPLADE en un periodo de 6 a 30 das, el cual
es muy aceptable por los municipios, sin embargo, la mayora de las propuestas
corresponden a acciones que han sido previamente seleccionadas con ayuda de
los representantes de SEDESOL, de tal manera que muy pocas son rechazadas.
Los trmites necesarios para la obtencin de apoyos son muy rpidos debido al
constante seguimiento de SEDESOL a travs de los residentes.
Apoyos obtenidos
Los informantes clave de los apoyos de infraestructura poseen poca informacin
referente al Programa, la mayora desconoce sus objetivos, lo cual les impide
analizar si el Programa les est dando cumplimiento o no.
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Respecto al tipo de apoyos que el Programa otorga, los informantes clave de los
apoyos de infraestructura conocen de manera parcial los beneficios que pueden
obtener.
En particular, los beneficiarios de viviendas y proyectos productivos tambin tienen
poco conocimiento respecto a los objetivos y a la diversidad de apoyos que
pueden recibir, sin embargo, se muestran muy satisfechos con los apoyos
recibidos, calificando como muy buena y buena la calidad de los mismos, y
consideran que el apoyo se les entreg de manera oportuna.
Transparencia y rendicin de cuentas
Los actores clave describen como adecuada la transparencia en la operacin del
Programa, misma que implica la entrega de reportes peridicos de la partes
ejecutoras, as como del resto de participantes, en ambos sentidos.
Las observaciones de las obras, que no estn siendo ejecutadas bajo las
condiciones establecidas por las ROP, son emitidas a las instancias
correspondientes para que dichas obras o apoyos sean supervisadas y se ajusten
a lo estipulado en el expediente correspondiente.
A los comits de obras les falta capacitacin para que ejerzan su labor de
supervisin debido a que los beneficiarios no estn involucrados en estos
procesos, no saben como se ejecutan las obras, desconocen el manejo de los
recursos y en ocasiones recibieron el apoyo sin necesidad de solicitarlo, debido a
que fue el municipio el encargado de convencer a los beneficiarios para que
aceptaran la obra.
6.6 Perspectivas deI Programa para eI DesarroIIo LocaI (Microrregiones)
El tema de la perspectiva del Programa se incorpora dentro del anlisis del informe de
evaluacin por tratarse de un ao de cierre de administracin del gobierno federal, lo
que abre todas las posibilidades de cambio o continuidad de la poltica social de la
cual forma parte el PDL.
Se analiza la pertinencia del PDL a futuro, su encuadre dentro de la poltica social, y
los principales elementos de prospectiva, considerando el anlisis de los captulos
precedentes: Diseo, Focalizacin y Cobertura, Operacin, Resultados y Percepcin
de los beneficiarios.
6.6.1 Pertinencia del Programa a Futuro
El PDL surge en 2002, en sustitucin de 4 programas cuya finalidad era la atencin de
las regiones de mayor marginacin del pas: 1. Programa de Atencin a Zonas de Alta
Marginacin (ZAMI), 2. Programa de la Selva (tambin denominado como Programa
de las caadas), 3. Identidad Jurdica y 4. Programa de Microrregiones.
Esta sustitucin, sin embargo, slo se realiz en el acopio de los principales
fundamentos de los programas mencionados pero no en los montos de inversin que
estos manejaban.
La filosofa del PDL se basa en impulsar procesos de desarrollo en localidades a las
cuales convergen de manera natural otras localidades con la finalidad de que stas se
conviertan en polos de desarrollo de sus reas de influencia.
El Programa forma parte de la Estrategia de Microrregiones la cual se cre en febrero
de 2001, con la finalidad de coordinar a las Secretaras de Estado para: identificar
territorialmente la marginacin, establecer prioridades de demanda en dichos
territorios, impulsar los CEC, conformar una oferta articulada y la realizacin de
acciones de bandera blanca.
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La razn principal por la cual se considera pertinente la existencia del Programa a
futuro es que se ha convertido en el principal motor de la Estrategia de Microrregiones,
de tal manera que mediante el PDL se levanta el 23 por ciento de las banderas
blancas, adems de que el 52 por ciento de los municipios atendidos variaron de
forma positiva su ndice de marginacin de CONAPO de 2000 y 2005.
El PDL forma parte de las polticas pblicas con enfoque territorial, es decir, los
beneficiarios son los territorios identificados como localidades CEC. Para que las
inversiones maduren y se traduzcan en la mejora de las condiciones de vida de la sus
habitantes se requiere de un determinado tiempo, adems de una inversin,
supervisin y evaluacin de los resultados de las obras y acciones que se llevan a
cabo.
6.6.2 Encuadre del Programa dentro de la poltica social
El Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) se encuentra inmerso dentro de
la Estrategia de Microrregiones, contribuyendo as al objetivo de coadyuvar al
desarrollo de las microrregiones y localidades CEC y reas de influencia.
Con el Programa se han atendido municipios de alta y muy alta marginacin, donde a
travs de obras de infraestructura social bsica y de proyectos productivos, han
contribuido al combate de la pobreza, tal y como est establecido en el Programa
Nacional de Desarrollo Social, que plantea la generacin de oportunidades, capacidad,
seguridad, patrimonio y equidad, que reduzcan las brechas de la desigualdad.
El Programa, as como otros programas federales, buscan contribuir al desarrollo de la
Estrategia de Microrregiones. Aunque de todos los programas, el nico que asume la
responsabilidad es el PDL, el cual apoya mayormente las microrregiones, por lo cual
muchas veces ha llegado a confundirse con la estrategia.
Producto de ello, el Programa atiende una diversidad de vertientes de apoyo, donde
existen algunas que no deberan ser apoyadas por l, dicho caso ocurre en la vertiente
productiva, que ostentan los ms bajos niveles de sostenibilidad de todos los apoyos
brindados.
El Programa no cuenta con el personal y la infraestructura necesaria para dar atencin
a los proyectos productivos, los cuales deberan ser atendidos por programas como
Opciones Productivas, que ostenta un mayor aparato para atender estas solicitudes.
Por tal motivo, sera factible que el Programa en los siguientes aos de operacin
nicamente se limite a obras de infraestructura social, donde ha alcanzado los mejores
resultados y aquellas vertientes donde no tenga la capacidad de atencin, deben ser
atendidas por aquellos programas inmersos en la estrategia que tengan la
infraestructura necesaria.
6.6.3 Elementos de prospectiva: Diseo, Focalizacin y cobertura, Operacin,
cumplimiento de metas, resultados y percepcin de los beneficiarios
El Programa se ha enmarcado en el desarrollo de los territorios de mayor marginacin
mediante el impulso de la infraestructura social, vivienda y proyectos productivos. En
este sentido, el PDL tiene avances y pendientes que son necesarios analizar.
En el Diseo, los principales avances son que se cuenta con una MML pero esta tiene
que ser reforzada, detallando en un documento de apoyo, cada uno de los
indicadores, su periodicidad y medios de verificacin. Tambin debe explicarse su
relacin con la Estrategia de Microrregiones.
En la focaIizacin y cobertura, se tiene la ventaja que se cuenta con una poblacin
objetivo bien definida, sin embargo, es necesario canalizar ms los apoyos hacia las
localidades CEC para que la cobertura sea mayor.
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En los procesos existen varios avances: se cuenta con las cdulas de identificacin
de los CEC y con los diagnsticos situacionales, se cuenta con el SIIPSO para el
seguimiento de la operacin, existen los comits de obras que dan vigilancia a la
ejecucin de las acciones y por parte de SEDESOL y la ejecutora se da seguimiento a
dicha ejecucin. En esta parte existen pendientes que es necesario solventar como la
falta de rganos de validacin en los estados, la elaboracin de un plan de cobertura,
la creacin de mecanismos de envo de informacin electrnica y el fortalecimiento de
la contralora social.
Los avances principales de los resuItados del Programa son los altos ndices de
mantenimiento y los resultados significativos obtenidos en las obras de vivienda, sin
embargo, existen pendientes como los bajos resultados de los proyectos productivos.
En este sentido, es necesario canalizarlos a otros programas, con la finalidad de
fortalecerlos, adems de evitar la duplicidad de acciones.
La percepcin de Ios beneficiarios muestra avances como en satisfaccin, porque
consideran fcil el acceso al Programa, adems de su valoracin por la entrega
oportuna de los apoyos. Existen tambin pendientes, como fortalecer el conocimiento
de los objetivos del Programa.
De manera general, se considera que el Programa debe continuar operando, aunque
es necesario atender los pendientes anteriormente analizados, con la finalidad de
incrementar sus resultados.
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Cuadro 34. Avances y pendientes deI Programa para eI DesarroIIo LocaI
(microrregiones)
Tema Avances Pendientes
Diseo 1. Se cuenta a partir de 2006
con una Matriz de Marco
Lgico del Programa.
2. La poblacin objetivo del PDL
est bien definida:
Localidades CEC y sus reas
de influencia
3. El diseo del Programa
permite una alta contribucin
al levantamiento de banderas
blancas de la Estrategia de
Microrregiones
1. Falta elaborar el diagnstico
inicial del Programa propio
2. Los medios de verificacin estn
redactados de manera vaga, al
igual que los indicadores, en
general falta un documento de
apoyo a la MML donde se
explique con claridad cada parte
de sta. Falta redefinir el
propsito del Programa.
3. Falta que en la MML se defina la
relacin del Programa a la
Estrategia para una contribucin
ms decidida
FocaIizacin y
cobertura
1. La adecuada focalizacin del
Programa, ya que los
recursos se orientan
principalmente a los
municipios y localidades de
alta y muy alta marginacin
ubicadas dentro de las
microrregiones
2. El compromiso asumido del
Programa desde su
implementacin,
principalmente por los montos
invertidos anualmente, stos
han sido crecientes en todo el
periodo de operacin del PDL
1. La cobertura de las localidades
CEC es baja
Procesos 1. Se cuenta con los
diagnsticos situacionales y
las cdulas de identificacin
bsica de los CEC que
alimentan al Sistema de
Levantamiento de Banderas
Blancas (SISBAB)
2. Se cuenta con el SIIPSO para
el seguimiento de la operacin
3. Existen criterios claros para el
apoyo de los proyectos:
disposicin de recursos, las
obras sean en las localidades
CEC y preferentemente
1. Falta crear rganos de validacin
de solicitudes en los estados
para homogenizar los procesos.
2. Falta elaborar un plan de
cobertura del Programa
3. Establecer mecanismos de envo
de informacin electrnica a las
oficinas centrales
4. Es necesario fortalecer las
actividades de contralora social
5. Se advierten retrasos
importantes en la ejecucin de
Evaluacin del Programa para el Desarrollo Local (microrregiones) 2006
Universidad Autnoma Chapingo
137
Tema Avances Pendientes
levanten banderas blancas.
4. existen Comits de obras que
vigilan en correcto
cumplimiento de las acciones
y obras del Programa
5. Se realiza seguimiento
normativo (SEDESOL) y
tcnico (ejecutoras) a las
obras que se realizan.
las obras
CumpIimiento de
metas
1. Se establecen metas oficiales
con base en los acuerdos de
coordinacin con los estados
1. Falta que en los acuerdos de
coordinacin se desglose el tipo
de acciones y obras a realizar
por el Programa.
2. Falta considerar las ampliaciones
presupuestales en las metas
financieras.
Costos 1. El Programa opera bajo
criterios de austeridad, con
apenas 3.8 por ciento de
gastos de operacin y 4
centavos por cada peso, en la
inversin.
ResuItados 1. Existe sostenibilidad de las
obras despus de dos aos
de su realizacin.
2. Las obras de vivienda
obtienen impactos positivos
altos
1. La baja sostenibilidad y el poco
impacto generado por los
proyectos productivos
Percepcin de Ios
beneficiarios
1. La satisfaccin de los actores
clave debido a atencin
brindada por los
representantes de SEDESOL
y el fcil acceso al Programa
2. La alta valoracin del
Programa por parte de los
beneficiarios debido a la
entrega oportuna y la buena
calidad de los apoyos
1. El bajo nivel de conocimiento de
los beneficiarios respecto a los
objetivos y los mecanismos de
operacin del Programa
Fuente: Elaboracin propia con base en el anlisis de los captulos de Diseo, Focalizacin y Cobertura, Operacin,
Resultados y Percepcin de los beneficiarios.